公共行政管理论文:网络化公共行政管理范式探索

［摘 要］ 自韦伯创立官僚制以来，它就作为一种组织结构深入人心，但随着时代的进步，人们愈发发现官僚制已逐渐落伍。新公共管理作为一种新的适应社会发展的范式得到人们的大力推崇与认可，事实上，任何理论随着时代的发展都会逐渐的表现出其滞后性，本文通过论述一种新的网络化公共行政组织结构，对其演变成一种公共行政范式可能性进行探索

［关键词］ 官僚制新公共管理 网络化治理

一、官僚制与新公共管理的落伍

1.官僚制的问题

自政治行政二分法创立以来，行政学就就因官僚制的存在成为一门独立学科。它是一种以分部―分层、集权―统一为特征的组织形态，是现代社会实行合法统治的组织形态。官僚制对于现在的组织制度产生了深远的影响，成为了一种重要的组织架构。但随着时代的发展，官僚制逐渐演变成了一种效率低下的代名词，它压抑了人员的积极性，使得组织毫无生机和活力。

2.新公共管理的问题

（1）二者都植根于社会的组织结构之中。韦伯认为等级森严的层级结构有助于对效率的追求和目标的掌控，而实现效率的最好的组织就形式是依靠信息的垄断和对职业全能的垄断的官僚制。新公共管理所确定的行政方式也是植根于组织与结构之中，而当经济组织日益社会化时，传统的等级森严的官僚制满足不了组织的需要，新公共管理的载体也是建立在官僚制的组织结构基础上，并未发生重大的变化。（2）新公共管理造成了道德约束力的减弱。公共选择理论认为，政府由于本身的缺陷如缺乏竞争机制以及信息的不完备性会导致“寻租”行为的存在，传统的行政模式建立了一套制度和准则对组织成员进行约束以防贪污腐败的产生。新公共管理通过引入的签约合同等私营管理部门的模式，减弱了传统行政模式的道德约束力，也产生了新的贪污腐败的问题。由此可见，新公共管理摒弃了传统行政管理中灌输伦理标准的做法和原则，虽然强化了内在要求，但也弱化了人员的道德约束，成为了滋生腐败的温床。

在这种背景下，各种研究范式应运而生，网络化公共行政作为一种适应现代网络社会发展的治理方式，逐渐得到人们的重视与认可。

二、网络化公共行政兴起的原因

1.公共政策的受网络化特征影响

社会的治理不是按照专业来划分，而是以任务为中心的。网络化结构所具有的灵活性及稳定性，使得原有的主体结构做出相应的调整，或更新要素，或局部调整，改进结构。在主体结构建构中，如果结构处于主体可控范围时，这种建构可以是精心设计的、有计划组织的；反之，当结构处于主体不可控范围时，建构也不是不可能的。因此网络化的结构更有利于公共政策的制定与研究。

2.“碎片化”治理导致网络化治理的出现

“碎片化治理”是消极的，不科学的。传统的政府模式根本就不能满足这一复杂而快速变革的时代要求，命令与控制程序、刻板的工作限制以及内向的组织文化和经营模式维系起来的官僚制度，尤其不适宜处理那些常常要超越组织界限的复杂问题，网络化治理主要应对高度复杂的社会，如果想要提供高质量的服务，就需要不同的人群和组织结构的出现，网络化治理由此应运而生。

三、网络化公共行政的概念

沃斯博格－盖利尼认为，网络化公共行政不仅以信息系统与管理过程之间的相互运作性连结和水平为特征，而且组织间关系更具有弹性和适应性，强调一种治理的关系。

1.公共服务的参与者

在科层制的组织结构中，公共服务的参与者仅是政府，政府负责公共物品的提供，社会与公民没有参与的自主权，不仅造成政府巨大的财政负担，公共服务的提供难以让社会满意。

新公共管理认为公共服务的提供由原先的政府跨界成为私营部门和非营利性组织，政府可以通过资源外包的方式转移公共服务从而达到治理的目的。

网络治理语境下的公共服务打破了单一的治理理论，向多中心治理理论迈进，公共物品和公共服务完全可以由政府与各种非营利性组织合作完成。这是由社会的网络结构造成的。

2.公共行动的目标

新公共管理带来的治理模式公共行动的目标是结果要满足顾客的要需求，它将政府与公民之间的关系定义为服务提供者与顾客之间的关系。因此，确认顾客的需要是制定目标的第一步，也是其核心所在。对顾客服务质量的衡量主要是评估其结果，新公共管理将各种政府服务的结果指标化，要求各政部门对这些结果负责。

3.手段：契约主义与市场力量

新的治理方式有两大原则：第一，只要有可能，公共服务的提供者不要仅限于一个：第二，只要有可能，在这些多个的公共服务的提供者之间要引入竞争机制。契约与合同制这一方式正好满足了两大原则，这一机制的核心是对竞争力量的引入。

四、网络化公共行政范式的优点

网络化结构伴随着网络社会的发展和信息技术的提高产生的一种新的组织结构。它的核心功能可视需要连接或中断，而组织中每一个成员都要对自己的行为负责。

1.网络结构打破了组织的边界，符合民主诉求。这种开放的无边界无中心的组织结构框架，打破了组织内部边界的限制。信息技术不断发展，反应了公民对于社会生活参与的迫切需求，成为社会治理的重要力量。而网络结构是建立在现代信息技术上的结构，信息可以在同一层次上共享，而不必自下而上到达决策层，再由上而下地传递到组织的其他成员。

2.从效率的角度来看，官僚制的结构形式有利于令行禁止，专业的分工能够充分实现效率的目标，而网络结构将会带来更高的效率。网络化的结构形式能够充分了解外部环境的基本信息，互相沟通与联系的方式最大限度的避免了信息不对称和信息不完全所带来的各种弊端，同时，网络结构根据外部环境的变化快速反应，组织成员做弹性的工作，经常地变换工作岗位，持续地学习新技能。

由此可见，作为对传统市场、政府二分法的超越，网络化公共行政展现出很大的与优点。当然, 作为一种全新的治理模式, 其走向需要一个过程, 需要人们的不断探索与研究。

公共行政管理论文:电子政务与提高公共行政管理能力

党的十六大报告指出，要“完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能”。电子政务就是要实现政府这四大职能的电子化和网络化，提高政府部门依法行政的水平。

在市场经济条件下，政府不再直接干预企业的经济活动，而是主要依靠宏观调控手段进行经济调节。政府对市场经济发展过程中出现缺陷的校正和调控，必须建立在掌握充分信息的基础上，同时还必须具有现代化的调控手段。凭借电子政务业务系统，政府可以建立政府机构之间、政府与企业、政府与居民之间便利的网络沟通及快捷的反馈机制，将极大地提高政府对市场信号变化的反应能力，从而随时对影响经济发展的主要因素实施引导和组织，来提高政府的经济调控效率和水平。电子政务的建立和发展，为政府经济调节的决策科学化提供了有力工具。电子政务通过建立决策支持系统，为决策层提供必要的决策信息。

政府的市场监管职能，是指政府通过法律、法规对各类市场交易行为进行监督管理的一系列活动。市场监督的主要目的是通过对各类市场交易中市场主体的资格认证、交易行为和秩序的规范与约束、交易权益的保护等的监督管理，维护公平竞争的市场秩序、提高市场竞争的效率。市场监管的重点是市场交易活动中的市场准入、公平竞争和维权。在市场监管过程中，推行电子政务实现以信息管理为核心的监管方式是必然趋势。监管部门面对多元化的市场格局，应改革监管方式，应用信息技术，建立与之对应的多元信息系统的常规运作机制，以实现全方位的市场监管，维护正常的市场秩序。

就我国国情而言，政府的社会管理职能就是政府为推动社会进步，建立公正、安全、文明、健康的社会发展环境，针对各类社会公共事业所进行的管理活动。电子政务作为重要的工具和手段，可以帮助政府构建新的社会“治理”模式，实现政府与社会的良性互动，强化政府社会管理职能。电子政务的实施可以提高法规、政策的透明度，使居民参政议政机会大大增加。国家制定的各项法律规章、政府制定的规划方案、重大工程的酝酿决策、审判机关的判决等公众关心的信息，都能通过政府信息网络，在第一时间传送到居民手里，为居民提供了参政议政的渠道。电子政务的实施使政府对社会的管理、沟通更加方便。各种文件(如户籍、身份证、护照、驾照、婚姻证等)的办理、重要的通知(如入学通知、迁址申报与通知)、社会安全与福利、个人应向政府缴纳的各种税款和费用、按政府要求应该填报的各种信息和表格以及缴纳各种罚款等都可以通过网络完成。

电子政务对政府效能的提高集中体现在管理能力、决策能力、应急处理能力和公共服务能力的提高上。电子政务建设给企业和居民带来的最大好处，就是政府的服务效率和质量都将明显提高。在公共服务方面：政府通过门户网站信息使公众迅速了解政府机构的组成、职能和办事章程、各项政策法规，增加办事的透明度。政府服务部门和科研教育部门的各种资料、档案、数据库的上网使政府的服务更加完善，更好地为社会服务。另外，政府对公众的服务还包括各公共部门如学校、医院、图书馆、公园等面向居民的服务。

通过政府门户网站与企业网站的连接，把电子政务的业务应用平台与企业的电子商务平台有机整合起来，建立支持流程的信息平台和面向流程的运作方式，不仅可实现政府对企业的快捷服务，而且可以帮助企业改善发展的软环境，利用政府在资源配置中的中心地位直接帮助企业寻找在全球范围内的有利资源，提高企业的核心竞争力和创新能力。

公共行政管理论文:公共行政管理的伦理基础探究

摘要：重视效率而忽视伦理是当前公共行政管理学界的一个突出问题，这一特点对行政管理学自身的发展具有一定的阻碍作用。公共行政管理主要是面向公众的，应该坚持公正、对公众负责、正义等。所以，要改进公共行政管理，就应该对其中的伦理基础进行研究。本文主要分析了公共行政管理和公共伦理之间的关系，提出了公共行政管理应该坚持的伦理原则。

关键词：公共行政管理 伦理基础 研究

当今时代，我国正处在社会变革和转型的重要时期，社会上难免会出现很多不正常、不和谐的因素，这就需要有与之对应的价值尺度进行引导。公共行政管理在其中会发挥一定的作用，但是实行有效的行政管理并不是最终目的，实行行政管理是为了维护人民的利益，传达人民的呼声。但是，近年来我国的公共行政管理只重视效率而忽视伦理的问题日益凸显，这在一定程度上，阻碍了行政管理的发展。要加强公共行政管理，应该重视对其伦理基础的研究。

一、公共行政管理和公共伦理

公共行政管理的过程并不只具有技术性，所有的管理过程中都蕴含着价值观念和伦理观念，所以公共行政管理不仅是一种制度层面和技术层面的问题，还应该体现一定的伦理结构。所谓公共伦理指的是一种社会价值取向，其核心是公共理性，公共伦理对公民的精神建设与道德取向具有决定作用。

公共行政管理既属于结构的范畴，也属于道德的范畴。有学者甚至认为制度本身应该属于一种道德观念。也有学者认为，国家之所以存在是为了推动美好生活，所以其行为肯定要关注道德层面。由此可见，公共行政管理总是与“公共”二字联系在一起。在“公共”范围中，公共的利益是核心，所以公共行政管理应该时刻关注公共利益。

二、公共行政管理应坚持的伦理原则

关于公共行政管理应该坚持的伦理原则不同的学者进行了不同的表述，有的学者认为公共行政管理应该坚持效率至上的同时也要兼顾社会公平。也有学者提出了优秀行政官员应该具备的素质是能够处理好某些相互矛盾的道德原则，这些行政官员应该具备以下几种素质：坚持原则，果断采取行动；果断对有分歧的问题进行处理。我国也有学者提出了公共行政管理所坚持的伦理原则，主要包括社会利益至上、公平公正以及勇于负责。无论如何，公共行政管理是不能够离开社会伦理基础而存在的。而行政工作人员自身的道德水平会直接或间接地影响到公共行政管理水平。

综上所述，笔者认为，公共行政管理应该坚持的伦理原则主要概括为以下几个方面。

（一）坚持维护公共利益

在我国，政府是代表人民的利益的代表，政府的权力是人民赋予的，所以政府应该坚持为民服务，把维护公共利益放在首要地位。从事公共管理的行政人员首先应该坚持社会公共利益至上，不能滥用权力，不能把个人利益放在公共利益之上。行政工作人员在进行行政决策之时，首先要考虑的是这一决策是否有利于维护社会公共利益，如果坚持维护了公共利益，那么这一行政决策在促进社会进步方面会发挥积极作用。除此之外，行政人员的行政权力也应该受到道德的制约。行政权力在行使之时必须坚持公共利益至上。行政人员在行使行政权力时具有的非公共行为往往是导致行政腐败的一大原因。行政腐败后果的严重性是不言而喻的。以权谋私、权钱交易等等都是严重违背行政伦理原则的。所以，行政权力在行使之时也应该坚持维护公共利益。

（二）促进社会信任

国家行政人员以及行政机关的工作人员是公共管理的主体，与社会公民有密切联系的公共事务是其客体。所以，有必要在国家行政人员和公民间建立起一种政治信任，这样公共行政管理才能够顺利进行。换言之，政治信任是行政权力得以正常运行的基础。政治信任建立起来了，行政人员与人民群众之间没有了隔阂，那么行政管理法规等就能树立起权威性，从而有助于公共行政管理的进行。除此之外，促进信任也有助于减少了公共部门与公众之间的误会和猜疑，增进交流。

（三）促进社会的公平竞争

坚持一定的社会伦理原则，公共行政管理就必须具有一定的社会责任感，勇于承担行政管理活动所产生的社会责任。促进社会的公平竞争，也是勇于承担社会责任的一种表现。

社会的公平竞争对社会发展具有极为重要的意义，例如有助于促进社会行政效率的提高；有助于促进创新，增强行政人员的士气；有助于促进行政机构及时对顾客需求做出反映。社会的公平竞争对于反对腐败、反对官僚主义等等不良的社会风气。要促进社会的公平竞争，行政管理机构就应该引进竞争机制，在录用新人员、进行奖励和惩罚等方面，要按照实际情况进行，杜绝不正之风的产生与盛行。

三、伦理学视角下的公共行政管理

从伦理学的视角观察，公共行政管理具有以下几个方面的特征：

（一）公 正

这一特点主要体现是公共行政人员在对待公众时应该坚持做到一视同仁，大公无私，而不是厚此薄彼。以社会保险为例来说明，情况相同的人在减免税款、领取救济金以及享受照顾时应该按照法律规定享有同等待遇。

（二）合 法

官员在进行公共行政管理的过程中，其采取的决策与行动应该具有合法性。首先，其不能不遵守法律的规定而按照自己的意志行事。其次，他们的行为必须与大众价值取向相符合。

（三）正 义

公共行政管理在执法办事的过程中应该坚持正义。首先，要平等对待每一位公民；其次，政府应该对个人所处的环境和个人特殊的需要进行充分考虑。

（四）对社会公众负责

从伦理视角下观察，对公众负责是公共行政管理的一大特点。其表现为：政府部门应该把自身的活动向公众作出解释，而且要按照标准对活动的理由进行详细说明，让公众认识到这一决策的必要性和合理性。

四、结束语

综上所述，公共行政管理与公共伦理之间有着密不可分的关系，加强行政管理不可避免要关注公共利益，要受到公共伦理的制约。所以，公共行政管理应该受到公共伦理的约束，坚持一定的公共伦理原则，具体来说主要包括，坚持维护社会公共利益、坚持促进社会信任、坚持促进社会的公平竞争。只有在坚持公共伦理的基础上，行政权力才能被合理利用，公共行政管理才能发挥有效的作用。

公共行政管理论文:公共行政管理主义内涵研究论文

〔内容摘要〕公共行政的管理主义是20世纪70年代后在特定背景下发展起来并产生广泛影响的政府治理理论以及运动。它为政府管理与改革以及公共行政研究提供了不同的视野。管理主义存在着许多值得反思与批判的缺陷：基本价值的偏颇；对市场机制的迷信；公私管理的混淆；不当的顾客隐喻等。21世纪公共行政的重建需要关注公共行政的公共性，关注政府与社会、市场、公民的互动，不可陷入偏狭的陷阱。

〔关键词〕公共行政管理主义反思性批判

一、导言

自1980年代以来，公共管理已成为各国政府再造的理论基石和实践指南。正如学者罗森布鲁姆所言，由政府再造所促发的新公共管理运动，其理论及实务均已展现其独特之处，成为与传统管理途径、政治途径以及法律途径并驾齐驱的新研究途径。(Rosenbloom,1998,P.20)同时亦对公共行政学之发展产生了巨大的影响。依学者哈贝马斯的分类，科学认知包括三种旨趣，即经验－分析性科学(empiricalanalyticalscience)、历史－论释性科学(historical-hermeneutical)以及批判取向的科学(criticallyorientedscience)。本文的旨趣在于分析新公共管理作为一种理论主张以及实践的内涵，探讨其出现的环境系络(context)，进而进行批判性反思。

二、公共行政管理主义之内涵

从1980年代以后，在西方大部分发达国家，均出现了大规模的政府再造运动，这一运动被冠以不同的称号，如管理主义(managerialism)、以市场为基础的公共管理(market-basedPublicadministration)、企业型政府(entrepreneurialgovernment)，甚至具有政治理念色彩的名称，如新右派(NewRight)(Gray,1993)、新治理(NewGovernance)，尽管名称各异，但基本上却描述着相同的现象，即传统官僚体制已经被新型态的以市场为基础的治理模式所取代，并认为公共部门正浮现出新的典范(NewParadigm)(OwenE.Hughes,1998,P.1-4)。那么，这种公部门的管理主义或新公共管理包含什么样的内涵呢？依据OECD（经济合作与发展组织）所作的界定，西方国家所展现的政府改革的共同内涵，包括以下几个方面：

（1）企业管理技术的采用；

（2）服务以及顾客导向的强化；

（3）公共行政体系内的市场机制以及竞争功能的引入（OECD，1990，1993，1995）。学者拉森和斯图亚特(Ronson&Stewart,1994,P14-15)认为，它包括：（1）视人民为顾客，并强调顾客的价值；（2）创造市场或准市场的竞争机制；（3）扩大个人以及私部门自理的范围；（4）购买者的角色须从供给者的角色中分离出来；（5）契约或半契约配置的增加；（6）由市场来测定绩效目标；（7）弹性工资。

学者胡德(Hood,1991)特别归纳出其七项要点，认为新公共管理的特质为：

（1）在公部门之中放手给专业管理，这表示让管理者自己管理；

（2）目标必须明确，绩效必须能够加以测量；

（3）特别强调产出控制，重视实际的成果甚于重视程序；（4）走向分解的转变。分解(disaggregation)的意思是透过小型政策领域的机关设立，而将大规模的部会分割开来；

（5）转变为更大的竞争性；

（6）重视私部门型态的管理行为；

（7）资源运用上的克制与节约。

从理论和实务两个方面来看，公共行政中的管理主义包括以下几个方面的基本主张：第一，公共行政研究的焦点在于结果而非运作的过程；第二，为了实际结果，公共行政应妥善运用各种市场竞争机制，以提供更佳的产品或服务，同时在市场机制下，政府各机关一方面应如同企业般从供给者与需求的互动过程中取得经费，另一方面也要与其它组织进行竞争；第三，配合市场导向和市场机制的运作，公共行政也应强调顾客导向(CustomerDriven)的观念；第四，政府应该扮演"导航者"的角色，政府的主要职责应定位于确保各项公共服务与公共财货均可被顺利提供，但却不必要自己动手处理；第五，政府应推动法规松绑的工作，今日的公共管理应改变过去唯法则是向的观念，更重视市场竞争、顾客需求以及成果的达成；第六，公共部门的工作人员应授予权能(empowered)以充分发挥创意并投入工作；第七，公共行政的文化应尽可能朝弹性的、创新的、问题解决、具有企业家精神的方向发展。

三、公共行政管理主义的历史背景

在分析管理主义的起源与发展时，学者波利特(Pollitt,1990)曾指出，管理主义的核心思想，根本是一种政治人物所信仰的意识形态，因配合社会与经济情境的改变，最后成为社会所接受的观点，并因此在实践中予以推动。的确，导致管理主义兴起，是多种因素所构成的，具体分析，以下几个方面的因素至为重要：1、政府规模的扩大和政府角色的膨胀以及社会对政府之不满第二次世界大战以后，在福利更加观念的推动下，政府的权力不断扩张，政府的职能范围扩大，政府的角色多样化，尤其是为保障公民之福利，政大量透过立法管制干预人民的生活，包括经济性的管制和保护性的管制，其结果是一方面政府必须投入大量的资源以提供公共服务，另一方面为支付大量公共开支所采取的重税政策也导致经济竞争力的下降和民众的不满。在此情况下，政府遭受到越来越多的抨击，如胡斯所言，对政府的抨击来自三个方面：一是认为政府的规模太大，而且消耗了过多的稀有资源；二是政府的范围，政府自身陷入了过多的活动，而且许多活动的提供皆有替化方法可以运用；三是政府行事的方法，认为透过官僚体制提供服务必然导致平庸和无效率。

2、经济因素与财政压力工业化国家朝福利国家的方向发展，造成政府每年必须负担庞大的转移性财政支出，拖垮了政府的预算和经济，而经济衰退、失业率的上升则形成了政治、经济的不稳定。另一方面，国际经济的自由化趋势所造成的竞争压力逐渐加剧，对各国政府均造成巨大的改革压力，如何促进国内经济的发展，节省政府的施政成本，提升国际竞争力，自然成为各国执政者面临的核心课题。在此情况下，思经政府改革以缓解财政经济压力，追求国家竞争力必成为一重要策略。

3、社会问题与政府不可治理性的增加随着工业化和科技发展，在社会进步的同时，也引发了诸多的社会问题，如人口膨胀问题、都市化问题、社会治安问题、环境恶化问题、消费者保护问题、失业问题、教育问题、健康问题、种族歧视问题、交通问题、犯罪问题……层出不穷，旧的问题尚未解决，新的问题又不断出现。政府所面临的公共问题的复杂性、动荡性和多元性环境，导致政府不可治理性(ungovernability)的增加。另一方面，面对日益复杂的社会问题，传统的政府功能实有力不从心之感，加之官僚体系本身的保守、消极、被动，以及官僚制度的墨守陈规、不负责任、衙门作风、繁文缛节、官样文章、腐败，正如凯顿(G.E.Caiden,1991,P.1)所言：不管东西方国家，均可发现许多相似的行政问题，如行政傲慢(administrativearrogance)、无效能(ineffectiveness)、无效率(inefficiency)、行政帝国主义(administrativeimperialism)，均引发了民众对政府的信任危机，使政府的存在充满了合法性危机。在此情况下，政府改革的呼声日盛，特别是让公共服务回归社会、市场的呼声而起，缩小政府职能成为一股潮流和趋势。

4、新右派学说与保守主义政治意识形态的巨大影响从某种程度上来讲，"管理主义"是一种意识形态的运动，正如波利特所言，管理主义乃是新右派在思考国家时，一种可接受的门面。从20世纪70－80年代起，具有保守主义政治倾向的政党在西方执政，新右派的政治主张抨击60年代盛行的社会福利国家和政治有许多重要缺点，例如多元主义盛行使公共支出大幅增加；官僚体系偏好扩大自己所能享有的资源以致发生"预算最大化"；公共服务系垄断型态的运作模式；政府过度扩张的结果威胁个人自由，同时不利于企业及企业精神之伸张；政府寻求均等的社会正义措施缺乏正当性；公共支出大幅增加会因举债而排斥私部门之成长。在他们看来，政府之失灵比市场更为严重。对于新右派的信仰者而言，更佳管理提供了一种标签，其中私部门领域可引进公部门之中，政治控制可获得强化、预算削减、专业自主性降低、公务员的工会弱化，以及半竞争性的架构将奋起赶走官僚体制天生的无效率。正是在这种意识形态下，亲市场、反国家的信念大行其道，公共行政求助于市场或者类似市场的解决之道，几乎成为一种不可置疑的选择。

四、管理主义的反思与批判

公共行政中的管理主义，自从其产生起，理论界和实务界见仁见智。学者胡德认为，管理主义是一种没有实质内涵?quot;夸大伎俩"，它实际上并没有改变任何东西。根据他的观点，管理主义对公共服务造成伤害，同时它在降低成本的中心主旨方面，也没有太大的效果，它认为管理主义"顶多瓶子是新的，但里面的观念却是旧的"，并认为这是一时之狂热(CargoCult)(Hood,1991,)。而在其它人看来，管理主义代表着一种新的典范，代表着未来公共行政与国家治理的方面。在我看来，公共行政中的管理主义，和其它公共行政的理论和学说一样，均代表着人类寻求良好政府治理(GoodGovernance)的一种努力；在某种程度上反映了社会以及社会公民对有效率的政府服务的合理期待；管理主义的许多主张和创意不能不说是极具启发性的。但是，公共行政中的管理主义，与其说是一种典范的转移，还不如说是另一个解谜之道。对管理主义的过度迷信，也是一种"致命的自负"。从反思批判的观点来看，公共行政之管理主义也存在着许多缺陷。在我看来，这种缺陷主要表现在以下几个方面：

1、对人性认识的偏颇管理主义的理论基础主要来自公共选择理论(PublicChoiceTheory)，委托－人理论(PrincipalAgentTheory)以及交易成本理论(TransactionCostTheory)、新古典经济学理论(TheNeoclassicalTheory)。管理主义承继了新古典经济学对人性的假设，认为（1）理性行动者是由自利所激励；（2）理性行动者是机会主义的、欺诈的、自我服务的、怠惰的和善于利用他人的；（3）由于这种假设，理性行动者不能被信任。然而，管理主义援引新古典经济学的人性假设，可能产生几个盲点，首先，它忽视了文化因素对人性的规制。人的自利性在以下情形下可能会比较突出：无任何社会互动之原子化的个人；团体利益与个人利益严重抵触时；短期互动；涉及自身重大利益且是可以量化的情况下。除此而外，同胞爱、互惠性、互信、容忍、体谅、利他等文化因素同样会对人的行为产生规制的；另外，许多理论同样说明，人性是复杂的，人的需要也是多样化的；更重要的是当我们接受了人性走私理论假定时，就会产?quot;习焉不察"的现象，即我们失去了对自私和麻木不仁的道德敏感度，逐渐接受"利己不损人"的生活态度，而忽略了促进良好美德的重要，也会引发公共利益和公共伦理的危机。因为理论不仅可以是事实的反映，也可能引导人们走到理论假设的方面上去。在这样的人性假设下，公务伦理也便失去了存在的价值和依据，而事实上，良好的公务伦理是十分重要的。

2、管理主义所导致的公共行政价值的偏颇和公共行政在民主治理过程的正当性的丧失管理主义看来，政府施政的基本价值在于"三E"：经济(economy)、效率(efficiency)与效能(effeteness)，也就是强调企业价值的优先性和工具理性(instrumentrationality)。然而事实上，公共行政具有追求或要求多元的，有时甚至于冲突的多元价值的特质。公共行政在本质上是以民主宪政为基石，强调追求人民主权、公民权利、人性尊严、社会公正、公共利益、社会责任等多元价值的。过分强调对效率和工具理性的追求，使公共行政无力反省公共行政以及公共服务的根本价值、目的，将其矮化为执行与管理之工具，不但无力负起公共行政对民主政治价值捍卫责任，也无法实现提升公民道德生活的信息与使命。行政学家邓哈特(RobertsDenhardt,1993)认为，以效率为导向的工具理性只会引导人们关注达成既定目标的手段，而忽略对目的本身的关切；也就是在工具理性下的种种行动，将使行政工作越来越远离社会价值的体现，而只是斤斤计较减少行政成本，而沦为公务产生过程中的工具，以致完全丧失作为行政体系行动本身的"道德系络"(MoralContent)。学者佩龙和葛尔力(BelloneandGoerl,1992,131-132)曾指出以市场为导向的公共行政或管理主义与民主政治价值之间存在着冲突，即自主性朊裰髟鹑?AutonomyVsAccountability)、个人远见与公民参与(PersonalVisionVsCitizenParticipation)、秘密性与公开性(SecrecyVsOpenness)、风险承担与公共财的监护(Risk-TakingVsStewardshipofPublicGood)之间的冲突，的确是有道理的。笔者也同意泰瑞(Terry,1998)的观点，经由公共选择理论，人理论等确立的管理主义对于"民主价值"是无益而经不起深究的。现代政府的正当性或合法性必须奠基于足以承担责任，并能实践民主社会的价值前提。

3、市场基本教义和对市场机能的不当崇拜管理主义以方法论上的个人主义为基础，以自利与理性为假定，以演绎推理与计量模型证明市场是最有效率的制度。至于政府，由于人民对其所有权系分散且不可让渡，故缺乏加以监督的诱因，加上没有市场机制予以制衡，因而自利的官员得以罔顾公益，专注于追求个人利益，是故政府效率低下。因此主张公共财货与服务应交更有效率的市场来提供，减少政府的职能，使政府更加小而美。然而这种市场基本教义（MarketFundamentalism）本身就是天真的、和不符合逻辑的。首先，对市场的过分崇拜忽略了市场的缺陷。经济学家事实上并不讳谈市场经济的限制，福利经济学承认市场机能的失调(MarketFailure)，政府以财政政策与公共政策介入市场，设定官僚体系执行这些政策，以挽救消费者权益，改正因市场机能失调所产生的问题，是政府存在的目的。晚近的组织经济学(OrganizationalEconomics)从交易成本切入，了解完全竞争市场的理论限制，间接展现市场与政府权力之间的特殊关系，从契约法规权威的建立，财产权的确立，到各种管制政策，都显示市场权威建立的背后，存在政府介入的需要。其二，市场基本教义也忽略了公部门竞争与完全竞争市场诱因结?沟牟钜臁6杂诠讲棵啪赫裕嬖谧疟局噬系牟煌绻棵挪返牟豢煞指钚?indivisibility)，政府的产出（政策或服务）是公共财、无法分割、内容上是互斥的；庞大的规模经济而产生的独断性；政府政策具有强制性；服务具有独占性；进入市场的高门槛(BarrierstoEntry)；价格系统之不存在等。正是由此，公部门引进竞争机制，是存在很大的限制的。也就是说公部门引进市场机能的限制，就是市场机能本身的限制，吾人无法将市场无法运作而交到公部门手中的工作再丢回市场管理。其三，从实践来看，公共部门市场化的途径主要有二，一是民营化(Privatization)；二是签约外包(Contractingout)，其效用如何，仍是一个未可肯定的问题。"在竞争市场上，私人公司通常比政府体制有效率，但仅凭此推断没有竞争也没有市场考验的私人组织会带来效率，将是不实际的想法"(Dohahue,1989,P.222)。事实上，公共部门市场化在提供希望的同时，也提供了许多错误，如公益的丧失、规避巧用、寻租、特权与贪污等。管理主义对市场的迷信，显而是不恰当的。金融大亨索罗斯在其"全球资本主义的危机"一书中认为："市场基本教义错误解释市场运作方式，让市场扮演一个过度重要的角色，无意中对开放社会构成危险"，"对政治的不满促进了市场基本教义，而市场基本教义的抬头又回过来使政治失灵。全球资本主义最大的缺陷之一是容许市场机制和利润动机渗透了原来补助不应该出现的活动范围之内"，吾人值得深思。同如布隆克所言："自由市场这看不见的手，尽管他有不可怀疑的力量，但是它仍不足以确保许多牵涉到人类幸福以及能让人类持进步乐观态度的社会目标的实现"（布隆克，2000年中译本，P.5）。

4、向私部门学习之自我解构与公私管理之混淆公共行政的管理主义的一个主要假设在于：公共部门之管理与私部门的管理不存在差异，存在着一种跨越公私情景的一般管理(GenericManagement)。无论是在政府机关还是私营机关从事管理者，都需要类似的管理知识、技能、概念与工具，以帮助同样功能（如计划、决策、组织、领导、沟通、控制）的发挥，从而长期有效地生产和提供财货与服务，在这样的理论下?quot;企业型政府"几乎成为政府再造的精神支柱，目的在于全面引进私部门的价值、文化、结构、流程、技术进行政府改造，进行自我解构(deconstruction)。吾人应该承认，公私部门之管理的确存在相似性的，管理知识、技能、工具亦可相互学习与借鉴。然而，公共管理与私人管理有本质之差异。行政学大师瓦尔多早在1948年便批判此种公私通则性忽略了公共行政之根本，即源于民主政治理念之"公共"本质(Waldo,1948:P.159-191)，艾利森(Allison,1980)在其经典著作便揭示了公私两域之管理，在所有不重要层面上相同，而在所有重要的层面上不同。奥托、赫迪(Ott,Hyde,1991)也指出企业管理与公共行政有不同的意识形态和不同之价值。罗森布鲁姆(Rosenbloom,1998)亦从国家主权、公共利益、法律规则等方面分析了二者之不同。在我看来，公共管理与私人管理是存在巨大的差异的，这种差异表现在：宪政与市场、公益与私益、法治与契约自由、社会公义与效率利润等多方面。简单而言，公共行政在本质上是以民主宪政为基础，通过政府整合社会资源，落实民主治理的基本理念，展现公共利益之过程。将公共管理与私人管理相混同，恰恰丧失了公共行政在民主治理中的正当角色，丧失其应有的真正意义。

5、不恰当的"顾客"隐喻公共行政中的管理主义，将顾客对企业的重要性比拟为人民－政府间的关系，因此强调顾客满意(CustomerSatisfied)作为政府施政的目标，并认为顾客导向的理念会促使服务者直接对顾客负责；由顾客作选择提供服务者，排除了政治因素的不当干预；依对象的不同，对民众提供更多的选择；以顾客为导向的产出较能符合大众的需求，而且亦能达成公平(OsbornandGaebler,1992:181-186)。但是，顾客导向的公共服务本身乃是一个值得怀疑的不当隐喻：首先，公民在民主治理中的角色是比较复杂的，公民是公共服务的接受者，从这个角度要求政府提供服务；公民亦是公共服务的合伙人或参与者，其行为亦对公共服务的绩效发生影响；公民亦是公共服务的监督者，有责任监督政府的运作；同样公民亦是纳税义务的承担者。将政府服务的对象比作顾客，可能无法全面理解公民的角色，使公民与政府之间的关系不健全、角色错乱。正如佛里克森(G.Federickson,1997)所言，民众是政府的"所有者"(owner)，而非顾客，"所有者"概念具有主动性，它可以决定政府的议程为何，更符合人民的地位；其二，虽然顾客至上的初衷是改进公共服务的质量，这是好的，但亦有许多困难必须加以解决：如难以满足多元目标，因为在开放社会下人民要求政府服务的范围相当广泛，甚至于多元目标经常出现冲突，政府在有限资源下，不可能满足每一位顾客；与顾客需求连接的困难，政府的每一规则从整体利益角度考虑，很难与每一位顾客的需求对接；其三，政府不仅仅是服务的提供者，也是管制者，在许多情况下，政府必须抑制公民的某些需求，才足以保证公共利益的存在，而且事实上，无非公民的一切期求都是合法的，政府满足的仅是公民合法之期待。其四，政府服务的独占性或垄断性，由于缺乏竞争的压力，人民需求弹性又大，无论将其视为顾客或主人，均难以发挥顾客导向所企图的优点。的确，政府与人民间的互动关系，切忌不可单方操纵或过度消极，真正的解决之道在于建立民主之对话机制，并使各自既分享权利又履行义务。

五、公共行政重建之理论与实践之思考

应该承认公共行政之管理主义，对于公共行政之理论与实践提供了一种视角。无论如何，对于公共行政而言，多元视角的透视是有益的。然而，管理主义是否象有些学者所讲的，公共行政典范(paradigm)的转移，还是一个值得怀疑的问题。行政学者全中燮(Jong,J1994)认为，行政学典范的效果不能以其出版的经验著作来衡量，而必须以?quot;概念架构"(ConceptualFramework)和应用于有效解决问题的是否健全以判断。新典范取代旧典范，必须表现新典范有效解决问题的能力和解谜(PuzzleSolutions)的能力。显然，现在谈论管理主义是一种典范仍为时过早，这种先于事实(BeforetheFact)的典范支持者或许过于自信。另外，将其视为一种典范，很容易将以"市场机制"、"小而能"、"顾客导向"、"效率至上"的企业型政府视为一种绝对的信仰，构成一个不当的"市场中心主义"，而扭曲了公共行政的特质。吾人应承认，每一个时代皆有每一个时代的政府治理，政府治理应随时代政治、经济、文化、技术之变迁而发展。同理，公共行政之理论和学说亦应随时代的发展而发展。在这个社会大转变的时代，公共行政之理论是需要不断重?ê头⒄沟摹Mü怨残姓芾碇饕宓呐行苑此迹收呷衔残姓砺壑亟ㄔ谖蠢炊皇兰停枰刈⒑退伎家韵录父龇矫娴奈侍猓?/P>

1、公共行政应更多视为一种民主国家治理的过程，而不仅仅视为一种管理过程；

2、公共行政应承认政府在国家治理过程中的正当性，避免过度强调市场，可造成"空洞化的国家"；

3、公共行政应关注其公共性，避免公共精神的丧失；

4、公共行政应从政府与社会、公共部门与私人部门、政府与公民的互动角度思考问题，避免两极化之思考；

5、公共行政应跨越"左"和"右"的意识形态，发展较为中性的整体观点；

6、公共行政固然要向企业学习，但大可不必，亦没有必要走向"自我解构"，甚至于反国家的道路。更重要者，在学习企业的同时，应考虑情景之特殊性；

7、公共行政不应淡化对公务伦理的要求，因为这是实现良好治理之必需；

8、公共行政既要重视公共系络，亦要重视管理的知能与策略；9、公共行政之研究，要采科际整合的途径，避免单一视角带来的盲点。二千余年前，中国先哲大圣老子曾谓："天下皆知美之为美，斯恶矣；皆知善之为善，斯不善也。故有无相生，难易相成，长短相形，高下相倾，音声相和，前后相随，是以圣人处无为之事，行不言之?quot;。并谓"不自见故明，不自是故彰，不自伐有功，不自矜故长"。对公共行政之理论与实务而言，可谓是至理名言。

公共行政管理论文:公共行政管理主义论文

〔内容摘要〕公共行政的管理主义是20世纪70年代后在特定背景下发展起来并产生广泛影响的政府治理理论以及运动。它为政府管理与改革以及公共行政研究提供了不同的视野。管理主义存在着许多值得反思与批判的缺陷：基本价值的偏颇；对市场机制的迷信；公私管理的混淆；不当的顾客隐喻等。21世纪公共行政的重建需要关注公共行政的公共性，关注政府与社会、市场、公民的互动，不可陷入偏狭的陷阱。

〔关键词〕公共行政管理主义反思性批判

一、导言

自1980年代以来，公共管理已成为各国政府再造的理论基石和实践指南。正如学者罗森布鲁姆所言，由政府再造所促发的新公共管理运动，其理论及实务均已展现其独特之处，成为与传统管理途径、政治途径以及法律途径并驾齐驱的新研究途径。(Rosenbloom,1998,P.20)同时亦对公共行政学之发展产生了巨大的影响。依学者哈贝马斯的分类，科学认知包括三种旨趣，即经验－分析性科学(empiricalanalyticalscience)、历史－论释性科学(historical-hermeneutical)以及批判取向的科学(criticallyorientedscience)。本文的旨趣在于分析新公共管理作为一种理论主张以及实践的内涵，探讨其出现的环境系络(context)，进而进行批判性反思。

二、公共行政管理主义之内涵

从1980年代以后，在西方大部分发达国家，均出现了大规模的政府再造运动，这一运动被冠以不同的称号，如管理主义(managerialism)、以市场为基础的公共管理(market-basedPublicadministration)、企业型政府(entrepreneurialgovernment)，甚至具有政治理念色彩的名称，如新右派(NewRight)(Gray,1993)、新治理(NewGovernance)，尽管名称各异，但基本上却描述着相同的现象，即传统官僚体制已经被新型态的以市场为基础的治理模式所取代，并认为公共部门正浮现出新的典范(NewParadigm)(OwenE.Hughes,1998,P.1-4)。那么，这种公部门的管理主义或新公共管理包含什么样的内涵呢？依据OECD（经济合作与发展组织）所作的界定，西方国家所展现的政府改革的共同内涵，包括以下几个方面：

（1）企业管理技术的采用；

（2）服务以及顾客导向的强化；

（3）公共行政体系内的市场机制以及竞争功能的引入（OECD，1990，1993，1995）。学者拉森和斯图亚特(Ronson&Stewart,1994,P14-15)认为，它包括：（1）视人民为顾客，并强调顾客的价值；（2）创造市场或准市场的竞争机制；（3）扩大个人以及私部门自理的范围；（4）购买者的角色须从供给者的角色中分离出来；（5）契约或半契约配置的增加；（6）由市场来测定绩效目标；（7）弹性工资。

学者胡德(Hood,1991)特别归纳出其七项要点，认为新公共管理的特质为：

（1）在公部门之中放手给专业管理，这表示让管理者自己管理；

（2）目标必须明确，绩效必须能够加以测量；

（3）特别强调产出控制，重视实际的成果甚于重视程序；（4）走向分解的转变。分解(disaggregation)的意思是透过小型政策领域的机关设立，而将大规模的部会分割开来；

（5）转变为更大的竞争性；

（6）重视私部门型态的管理行为；

（7）资源运用上的克制与节约。

从理论和实务两个方面来看，公共行政中的管理主义包括以下几个方面的基本主张：第一，公共行政研究的焦点在于结果而非运作的过程；第二，为了实际结果，公共行政应妥善运用各种市场竞争机制，以提供更佳的产品或服务，同时在市场机制下，政府各机关一方面应如同企业般从供给者与需求的互动过程中取得经费，另一方面也要与其它组织进行竞争；第三，配合市场导向和市场机制的运作，公共行政也应强调顾客导向(CustomerDriven)的观念；第四，政府应该扮演"导航者"的角色，政府的主要职责应定位于确保各项公共服务与公共财货均可被顺利提供，但却不必要自己动手处理；第五，政府应推动法规松绑的工作，今日的公共管理应改变过去唯法则是向的观念，更重视市场竞争、顾客需求以及成果的达成；第六，公共部门的工作人员应授予权能(empowered)以充分发挥创意并投入工作；第七，公共行政的文化应尽可能朝弹性的、创新的、问题解决、具有企业家精神的方向发展。

三、公共行政管理主义的历史背景

在分析管理主义的起源与发展时，学者波利特(Pollitt,1990)曾指出，管理主义的核心思想，根本是一种政治人物所信仰的意识形态，因配合社会与经济情境的改变，最后成为社会所接受的观点，并因此在实践中予以推动。的确，导致管理主义兴起，是多种因素所构成的，具体分析，以下几个方面的因素至为重要：1、政府规模的扩大和政府角色的膨胀以及社会对政府之不满第二次世界大战以后，在福利更加观念的推动下，政府的权力不断扩张，政府的职能范围扩大，政府的角色多样化，尤其是为保障公民之福利，政大量透过立法管制干预人民的生活，包括经济性的管制和保护性的管制，其结果是一方面政府必须投入大量的资源以提供公共服务，另一方面为支付大量公共开支所采取的重税政策也导致经济竞争力的下降和民众的不满。在此情况下，政府遭受到越来越多的抨击，如胡斯所言，对政府的抨击来自三个方面：一是认为政府的规模太大，而且消耗了过多的稀有资源；二是政府的范围，政府自身陷入了过多的活动，而且许多活动的提供皆有替化方法可以运用；三是政府行事的方法，认为透过官僚体制提供服务必然导致平庸和无效率。

2、经济因素与财政压力工业化国家朝福利国家的方向发展，造成政府每年必须负担庞大的转移性财政支出，拖垮了政府的预算和经济，而经济衰退、失业率的上升则形成了政治、经济的不稳定。另一方面，国际经济的自由化趋势所造成的竞争压力逐渐加剧，对各国政府均造成巨大的改革压力，如何促进国内经济的发展，节省政府的施政成本，提升国际竞争力，自然成为各国执政者面临的核心课题。在此情况下，思经政府改革以缓解财政经济压力，追求国家竞争力必成为一重要策略。

3、社会问题与政府不可治理性的增加随着工业化和科技发展，在社会进步的同时，也引发了诸多的社会问题，如人口膨胀问题、都市化问题、社会治安问题、环境恶化问题、消费者保护问题、失业问题、教育问题、健康问题、种族歧视问题、交通问题、犯罪问题……层出不穷，旧的问题尚未解决，新的问题又不断出现。政府所面临的公共问题的复杂性、动荡性和多元性环境，导致政府不可治理性(ungovernability)的增加。另一方面，面对日益复杂的社会问题，传统的政府功能实有力不从心之感，加之官僚体系本身的保守、消极、被动，以及官僚制度的墨守陈规、不负责任、衙门作风、繁文缛节、官样文章、腐败，正如凯顿(G.E.Caiden,1991,P.1)所言：不管东西方国家，均可发现许多相似的行政问题，如行政傲慢(administrativearrogance)、无效能(ineffectiveness)、无效率(inefficiency)、行政帝国主义(administrativeimperialism)，均引发了民众对政府的信任危机，使政府的存在充满了合法性危机。在此情况下，政府改革的呼声日盛，特别是让公共服务回归社会、市场的呼声而起，缩小政府职能成为一股潮流和趋势。

4、新右派学说与保守主义政治意识形态的巨大影响从某种程度上来讲，"管理主义"是一种意识形态的运动，正如波利特所言，管理主义乃是新右派在思考国家时，一种可接受的门面。从20世纪70－80年代起，具有保守主义政治倾向的政党在西方执政，新右派的政治主张抨击60年代盛行的社会福利国家和政治有许多重要缺点，例如多元主义盛行使公共支出大幅增加；官僚体系偏好扩大自己所能享有的资源以致发生"预算最大化"；公共服务系垄断型态的运作模式；政府过度扩张的结果威胁个人自由，同时不利于企业及企业精神之伸张；政府寻求均等的社会正义措施缺乏正当性；公共支出大幅增加会因举债而排斥私部门之成长。在他们看来，政府之失灵比市场更为严重。对于新右派的信仰者而言，更佳管理提供了一种标签，其中私部门领域可引进公部门之中，政治控制可获得强化、预算削减、专业自主性降低、公务员的工会弱化，以及半竞争性的架构将奋起赶走官僚体制天生的无效率。正是在这种意识形态下，亲市场、反国家的信念大行其道，公共行政求助于市场或者类似市场的解决之道，几乎成为一种不可置疑的选择。

四、管理主义的反思与批判

公共行政中的管理主义，自从其产生起，理论界和实务界见仁见智。学者胡德认为，管理主义是一种没有实质内涵?quot;夸大伎俩"，它实际上并没有改变任何东西。根据他的观点，管理主义对公共服务造成伤害，同时它在降低成本的中心主旨方面，也没有太大的效果，它认为管理主义"顶多瓶子是新的，但里面的观念却是旧的"，并认为这是一时之狂热(CargoCult)(Hood,1991,)。而在其它人看来，管理主义代表着一种新的典范，代表着未来公共行政与国家治理的方面。在我看来，公共行政中的管理主义，和其它公共行政的理论和学说一样，均代表着人类寻求良好政府治理(GoodGovernance)的一种努力；在某种程度上反映了社会以及社会公民对有效率的政府服务的合理期待；管理主义的许多主张和创意不能不说是极具启发性的。但是，公共行政中的管理主义，与其说是一种典范的转移，还不如说是另一个解谜之道。对管理主义的过度迷信，也是一种"致命的自负"。从反思批判的观点来看，公共行政之管理主义也存在着许多缺陷。在我看来，这种缺陷主要表现在以下几个方面：

1、对人性认识的偏颇管理主义的理论基础主要来自公共选择理论(PublicChoiceTheory)，委托－人理论(PrincipalAgentTheory)以及交易成本理论(TransactionCostTheory)、新古典经济学理论(TheNeoclassicalTheory)。管理主义承继了新古典经济学对人性的假设，认为（1）理性行动者是由自利所激励；（2）理性行动者是机会主义的、欺诈的、自我服务的、怠惰的和善于利用他人的；（3）由于这种假设，理性行动者不能被信任。然而，管理主义援引新古典经济学的人性假设，可能产生几个盲点，首先，它忽视了文化因素对人性的规制。人的自利性在以下情形下可能会比较突出：无任何社会互动之原子化的个人；团体利益与个人利益严重抵触时；短期互动；涉及自身重大利益且是可以量化的情况下。除此而外，同胞爱、互惠性、互信、容忍、体谅、利他等文化因素同样会对人的行为产生规制的；另外，许多理论同样说明，人性是复杂的，人的需要也是多样化的；更重要的是当我们接受了人性走私理论假定时，就会产?quot;习焉不察"的现象，即我们失去了对自私和麻木不仁的道德敏感度，逐渐接受"利己不损人"的生活态度，而忽略了促进良好美德的重要，也会引发公共利益和公共伦理的危机。因为理论不仅可以是事实的反映，也可能引导人们走到理论假设的方面上去。在这样的人性假设下，公务伦理也便失去了存在的价值和依据，而事实上，良好的公务伦理是十分重要的。

2、管理主义所导致的公共行政价值的偏颇和公共行政在民主治理过程的正当性的丧失管理主义看来，政府施政的基本价值在于"三E"：经济(economy)、效率(efficiency)与效能(effeteness)，也就是强调企业价值的优先性和工具理性(instrumentrationality)。然而事实上，公共行政具有追求或要求多元的，有时甚至于冲突的多元价值的特质。公共行政在本质上是以民主宪政为基石，强调追求人民主权、公民权利、人性尊严、社会公正、公共利益、社会责任等多元价值的。过分强调对效率和工具理性的追求，使公共行政无力反省公共行政以及公共服务的根本价值、目的，将其矮化为执行与管理之工具，不但无力负起公共行政对民主政治价值捍卫责任，也无法实现提升公民道德生活的信息与使命。行政学家邓哈特(RobertsDenhardt,1993)认为，以效率为导向的工具理性只会引导人们关注达成既定目标的手段，而忽略对目的本身的关切；也就是在工具理性下的种种行动，将使行政工作越来越远离社会价值的体现，而只是斤斤计较减少行政成本，而沦为公务产生过程中的工具，以致完全丧失作为行政体系行动本身的"道德系络"(MoralContent)。学者佩龙和葛尔力(BelloneandGoerl,1992,131-132)曾指出以市场为导向的公共行政或管理主义与民主政治价值之间存在着冲突，即自主性朊裰髟鹑?AutonomyVsAccountability)、个人远见与公民参与(PersonalVisionVsCitizenParticipation)、秘密性与公开性(SecrecyVsOpenness)、风险承担与公共财的监护(Risk-TakingVsStewardshipofPublicGood)之间的冲突，的确是有道理的。笔者也同意泰瑞(Terry,1998)的观点，经由公共选择理论，人理论等确立的管理主义对于"民主价值"是无益而经不起深究的。现代政府的正当性或合法性必须奠基于足以承担责任，并能实践民主社会的价值前提。

3、市场基本教义和对市场机能的不当崇拜管理主义以方法论上的个人主义为基础，以自利与理性为假定，以演绎推理与计量模型证明市场是最有效率的制度。至于政府，由于人民对其所有权系分散且不可让渡，故缺乏加以监督的诱因，加上没有市场机制予以制衡，因而自利的官员得以罔顾公益，专注于追求个人利益，是故政府效率低下。因此主张公共财货与服务应交更有效率的市场来提供，减少政府的职能，使政府更加小而美。然而这种市场基本教义（MarketFundamentalism）本身就是天真的、和不符合逻辑的。首先，对市场的过分崇拜忽略了市场的缺陷。经济学家事实上并不讳谈市场经济的限制，福利经济学承认市场机能的失调(MarketFailure)，政府以财政政策与公共政策介入市场，设定官僚体系执行这些政策，以挽救消费者权益，改正因市场机能失调所产生的问题，是政府存在的目的。晚近的组织经济学(OrganizationalEconomics)从交易成本切入，了解完全竞争市场的理论限制，间接展现市场与政府权力之间的特殊关系，从契约法规权威的建立，财产权的确立，到各种管制政策，都显示市场权威建立的背后，存在政府介入的需要。其二，市场基本教义也忽略了公部门竞争与完全竞争市场诱因结?沟牟钜臁6杂诠讲棵啪赫裕嬖谧疟局噬系牟煌绻棵挪返牟豢煞指钚?indivisibility)，政府的产出（政策或服务）是公共财、无法分割、内容上是互斥的；庞大的规模经济而产生的独断性；政府政策具有强制性；服务具有独占性；进入市场的高门槛(BarrierstoEntry)；价格系统之不存在等。正是由此，公部门引进竞争机制，是存在很大的限制的。也就是说公部门引进市场机能的限制，就是市场机能本身的限制，吾人无法将市场无法运作而交到公部门手中的工作再丢回市场管理。其三，从实践来看，公共部门市场化的途径主要有二，一是民营化(Privatization)；二是签约外包(Contractingout)，其效用如何，仍是一个未可肯定的问题。"在竞争市场上，私人公司通常比政府体制有效率，但仅凭此推断没有竞争也没有市场考验的私人组织会带来效率，将是不实际的想法"(Dohahue,1989,P.222)。事实上，公共部门市场化在提供希望的同时，也提供了许多错误，如公益的丧失、规避巧用、寻租、特权与贪污等。管理主义对市场的迷信，显而是不恰当的。金融大亨索罗斯在其"全球资本主义的危机"一书中认为："市场基本教义错误解释市场运作方式，让市场扮演一个过度重要的角色，无意中对开放社会构成危险"，"对政治的不满促进了市场基本教义，而市场基本教义的抬头又回过来使政治失灵。全球资本主义最大的缺陷之一是容许市场机制和利润动机渗透了原来补助不应该出现的活动范围之内"，吾人值得深思。同如布隆克所言："自由市场这看不见的手，尽管他有不可怀疑的力量，但是它仍不足以确保许多牵涉到人类幸福以及能让人类持进步乐观态度的社会目标的实现"（布隆克，2000年中译本，P.5）。

4、向私部门学习之自我解构与公私管理之混淆公共行政的管理主义的一个主要假设在于：公共部门之管理与私部门的管理不存在差异，存在着一种跨越公私情景的一般管理(GenericManagement)。无论是在政府机关还是私营机关从事管理者，都需要类似的管理知识、技能、概念与工具，以帮助同样功能（如计划、决策、组织、领导、沟通、控制）的发挥，从而长期有效地生产和提供财货与服务，在这样的理论下?quot;企业型政府"几乎成为政府再造的精神支柱，目的在于全面引进私部门的价值、文化、结构、流程、技术进行政府改造，进行自我解构(deconstruction)。吾人应该承认，公私部门之管理的确存在相似性的，管理知识、技能、工具亦可相互学习与借鉴。然而，公共管理与私人管理有本质之差异。行政学大师瓦尔多早在1948年便批判此种公私通则性忽略了公共行政之根本，即源于民主政治理念之"公共"本质(Waldo,1948:P.159-191)，艾利森(Allison,1980)在其经典著作便揭示了公私两域之管理，在所有不重要层面上相同，而在所有重要的层面上不同。奥托、赫迪(Ott,Hyde,1991)也指出企业管理与公共行政有不同的意识形态和不同之价值。罗森布鲁姆(Rosenbloom,1998)亦从国家主权、公共利益、法律规则等方面分析了二者之不同。在我看来，公共管理与私人管理是存在巨大的差异的，这种差异表现在：宪政与市场、公益与私益、法治与契约自由、社会公义与效率利润等多方面。简单而言，公共行政在本质上是以民主宪政为基础，通过政府整合社会资源，落实民主治理的基本理念，展现公共利益之过程。将公共管理与私人管理相混同，恰恰丧失了公共行政在民主治理中的正当角色，丧失其应有的真正意义。

5、不恰当的"顾客"隐喻公共行政中的管理主义，将顾客对企业的重要性比拟为人民－政府间的关系，因此强调顾客满意(CustomerSatisfied)作为政府施政的目标，并认为顾客导向的理念会促使服务者直接对顾客负责；由顾客作选择提供服务者，排除了政治因素的不当干预；依对象的不同，对民众提供更多的选择；以顾客为导向的产出较能符合大众的需求，而且亦能达成公平(OsbornandGaebler,1992:181-186)。但是，顾客导向的公共服务本身乃是一个值得怀疑的不当隐喻：首先，公民在民主治理中的角色是比较复杂的，公民是公共服务的接受者，从这个角度要求政府提供服务；公民亦是公共服务的合伙人或参与者，其行为亦对公共服务的绩效发生影响；公民亦是公共服务的监督者，有责任监督政府的运作；同样公民亦是纳税义务的承担者。将政府服务的对象比作顾客，可能无法全面理解公民的角色，使公民与政府之间的关系不健全、角色错乱。正如佛里克森(G.Federickson,1997)所言，民众是政府的"所有者"(owner)，而非顾客，"所有者"概念具有主动性，它可以决定政府的议程为何，更符合人民的地位；其二，虽然顾客至上的初衷是改进公共服务的质量，这是好的，但亦有许多困难必须加以解决：如难以满足多元目标，因为在开放社会下人民要求政府服务的范围相当广泛，甚至于多元目标经常出现冲突，政府在有限资源下，不可能满足每一位顾客；与顾客需求连接的困难，政府的每一规则从整体利益角度考虑，很难与每一位顾客的需求对接；其三，政府不仅仅是服务的提供者，也是管制者，在许多情况下，政府必须抑制公民的某些需求，才足以保证公共利益的存在，而且事实上，无非公民的一切期求都是合法的，政府满足的仅是公民合法之期待。其四，政府服务的独占性或垄断性，由于缺乏竞争的压力，人民需求弹性又大，无论将其视为顾客或主人，均难以发挥顾客导向所企图的优点。的确，政府与人民间的互动关系，切忌不可单方操纵或过度消极，真正的解决之道在于建立民主之对话机制，并使各自既分享权利又履行义务。

五、公共行政重建之理论与实践之思考

应该承认公共行政之管理主义，对于公共行政之理论与实践提供了一种视角。无论如何，对于公共行政而言，多元视角的透视是有益的。然而，管理主义是否象有些学者所讲的，公共行政典范(paradigm)的转移，还是一个值得怀疑的问题。行政学者全中燮(Jong,J1994)认为，行政学典范的效果不能以其出版的经验著作来衡量，而必须以?quot;概念架构"(ConceptualFramework)和应用于有效解决问题的是否健全以判断。新典范取代旧典范，必须表现新典范有效解决问题的能力和解谜(PuzzleSolutions)的能力。显然，现在谈论管理主义是一种典范仍为时过早，这种先于事实(BeforetheFact)的典范支持者或许过于自信。另外，将其视为一种典范，很容易将以"市场机制"、"小而能"、"顾客导向"、"效率至上"的企业型政府视为一种绝对的信仰，构成一个不当的"市场中心主义"，而扭曲了公共行政的特质。吾人应承认，每一个时代皆有每一个时代的政府治理，政府治理应随时代政治、经济、文化、技术之变迁而发展。同理，公共行政之理论和学说亦应随时代的发展而发展。在这个社会大转变的时代，公共行政之理论是需要不断重?ê头⒄沟摹Mü怨残姓芾碇饕宓呐行苑此迹收呷衔残姓砺壑亟ㄔ谖蠢炊皇兰停枰刈⒑退伎家韵录父龇矫娴奈侍猓?/P>

1、公共行政应更多视为一种民主国家治理的过程，而不仅仅视为一种管理过程；

2、公共行政应承认政府在国家治理过程中的正当性，避免过度强调市场，可造成"空洞化的国家"；

3、公共行政应关注其公共性，避免公共精神的丧失；

4、公共行政应从政府与社会、公共部门与私人部门、政府与公民的互动角度思考问题，避免两极化之思考；

5、公共行政应跨越"左"和"右"的意识形态，发展较为中性的整体观点；

6、公共行政固然要向企业学习，但大可不必，亦没有必要走向"自我解构"，甚至于反国家的道路。更重要者，在学习企业的同时，应考虑情景之特殊性；

7、公共行政不应淡化对公务伦理的要求，因为这是实现良好治理之必需；

8、公共行政既要重视公共系络，亦要重视管理的知能与策略；9、公共行政之研究，要采科际整合的途径，避免单一视角带来的盲点。二千余年前，中国先哲大圣老子曾谓："天下皆知美之为美，斯恶矣；皆知善之为善，斯不善也。故有无相生，难易相成，长短相形，高下相倾，音声相和，前后相随，是以圣人处无为之事，行不言之?quot;。并谓"不自见故明，不自是故彰，不自伐有功，不自矜故长"。对公共行政之理论与实务而言，可谓是至理名言。

公共行政管理论文:公共行政管理主义反思批判论文

〔内容摘要〕公共行政的管理主义是20世纪70年代后在特定背景下发展起来并产生广泛影响的政府治理理论以及运动。它为政府管理与改革以及公共行政研究提供了不同的视野。管理主义存在着许多值得反思与批判的缺陷：基本价值的偏颇；对市场机制的迷信；公私管理的混淆；不当的顾客隐喻等。21世纪公共行政的重建需要关注公共行政的公共性，关注政府与社会、市场、公民的互动，不可陷入偏狭的陷阱。

〔关键词〕公共行政管理主义反思性批判

一、导言

自1980年代以来，公共管理已成为各国政府再造的理论基石和实践指南。正如学者罗森布鲁姆所言，由政府再造所促发的新公共管理运动，其理论及实务均已展现其独特之处，成为与传统管理途径、政治途径以及法律途径并驾齐驱的新研究途径。(Rosenbloom,1998,P.20)同时亦对公共行政学之发展产生了巨大的影响。依学者哈贝马斯的分类，科学认知包括三种旨趣，即经验－分析性科学(empiricalanalyticalscience)、历史－论释性科学(historical-hermeneutical)以及批判取向的科学(criticallyorientedscience)。本文的旨趣在于分析新公共管理作为一种理论主张以及实践的内涵，探讨其出现的环境系络(context)，进而进行批判性反思。

二、公共行政管理主义之内涵

从1980年代以后，在西方大部分发达国家，均出现了大规模的政府再造运动，这一运动被冠以不同的称号，如管理主义(managerialism)、以市场为基础的公共管理(market-basedPublicadministration)、企业型政府(entrepreneurialgovernment)，甚至具有政治理念色彩的名称，如新右派(NewRight)(Gray,1993)、新治理(NewGovernance)，尽管名称各异，但基本上却描述着相同的现象，即传统官僚体制已经被新型态的以市场为基础的治理模式所取代，并认为公共部门正浮现出新的典范(NewParadigm)(OwenE.Hughes,1998,P.1-4)。那么，这种公部门的管理主义或新公共管理包含什么样的内涵呢？依据OECD（经济合作与发展组织）所作的界定，西方国家所展现的政府改革的共同内涵，包括以下几个方面：

（1）企业管理技术的采用；

（2）服务以及顾客导向的强化；

（3）公共行政体系内的市场机制以及竞争功能的引入（OECD，1990，1993，1995）。学者拉森和斯图亚特(Ronson&Stewart,1994,P14-15)认为，它包括：（1）视人民为顾客，并强调顾客的价值；（2）创造市场或准市场的竞争机制；（3）扩大个人以及私部门自理的范围；（4）购买者的角色须从供给者的角色中分离出来；（5）契约或半契约配置的增加；（6）由市场来测定绩效目标；（7）弹性工资。

学者胡德(Hood,1991)特别归纳出其七项要点，认为新公共管理的特质为：

（1）在公部门之中放手给专业管理，这表示让管理者自己管理；

（2）目标必须明确，绩效必须能够加以测量；

（3）特别强调产出控制，重视实际的成果甚于重视程序；（4）走向分解的转变。分解(disaggregation)的意思是透过小型政策领域的机关设立，而将大规模的部会分割开来；

（5）转变为更大的竞争性；

（6）重视私部门型态的管理行为；

（7）资源运用上的克制与节约。

从理论和实务两个方面来看，公共行政中的管理主义包括以下几个方面的基本主张：第一，公共行政研究的焦点在于结果而非运作的过程；第二，为了实际结果，公共行政应妥善运用各种市场竞争机制，以提供更佳的产品或服务，同时在市场机制下，政府各机关一方面应如同企业般从供给者与需求的互动过程中取得经费，另一方面也要与其它组织进行竞争；第三，配合市场导向和市场机制的运作，公共行政也应强调顾客导向(CustomerDriven)的观念；第四，政府应该扮演"导航者"的角色，政府的主要职责应定位于确保各项公共服务与公共财货均可被顺利提供，但却不必要自己动手处理；第五，政府应推动法规松绑的工作，今日的公共管理应改变过去唯法则是向的观念，更重视市场竞争、顾客需求以及成果的达成；第六，公共部门的工作人员应授予权能(empowered)以充分发挥创意并投入工作；第七，公共行政的文化应尽可能朝弹性的、创新的、问题解决、具有企业家精神的方向发展。

三、公共行政管理主义的历史背景

在分析管理主义的起源与发展时，学者波利特(Pollitt,1990)曾指出，管理主义的核心思想，根本是一种政治人物所信仰的意识形态，因配合社会与经济情境的改变，最后成为社会所接受的观点，并因此在实践中予以推动。的确，导致管理主义兴起，是多种因素所构成的，具体分析，以下几个方面的因素至为重要：1、政府规模的扩大和政府角色的膨胀以及社会对政府之不满第二次世界大战以后，在福利更加观念的推动下，政府的权力不断扩张，政府的职能范围扩大，政府的角色多样化，尤其是为保障公民之福利，政大量透过立法管制干预人民的生活，包括经济性的管制和保护性的管制，其结果是一方面政府必须投入大量的资源以提供公共服务，另一方面为支付大量公共开支所采取的重税政策也导致经济竞争力的下降和民众的不满。在此情况下，政府遭受到越来越多的抨击，如胡斯所言，对政府的抨击来自三个方面：一是认为政府的规模太大，而且消耗了过多的稀有资源；二是政府的范围，政府自身陷入了过多的活动，而且许多活动的提供皆有替化方法可以运用；三是政府行事的方法，认为透过官僚体制提供服务必然导致平庸和无效率。

2、经济因素与财政压力工业化国家朝福利国家的方向发展，造成政府每年必须负担庞大的转移性财政支出，拖垮了政府的预算和经济，而经济衰退、失业率的上升则形成了政治、经济的不稳定。另一方面，国际经济的自由化趋势所造成的竞争压力逐渐加剧，对各国政府均造成巨大的改革压力，如何促进国内经济的发展，节省政府的施政成本，提升国际竞争力，自然成为各国执政者面临的核心课题。在此情况下，思经政府改革以缓解财政经济压力，追求国家竞争力必成为一重要策略。

3、社会问题与政府不可治理性的增加随着工业化和科技发展，在社会进步的同时，也引发了诸多的社会问题，如人口膨胀问题、都市化问题、社会治安问题、环境恶化问题、消费者保护问题、失业问题、教育问题、健康问题、种族歧视问题、交通问题、犯罪问题……层出不穷，旧的问题尚未解决，新的问题又不断出现。政府所面临的公共问题的复杂性、动荡性和多元性环境，导致政府不可治理性(ungovernability)的增加。另一方面，面对日益复杂的社会问题，传统的政府功能实有力不从心之感，加之官僚体系本身的保守、消极、被动，以及官僚制度的墨守陈规、不负责任、衙门作风、繁文缛节、官样文章、腐败，正如凯顿(G.E.Caiden,1991,P.1)所言：不管东西方国家，均可发现许多相似的行政问题，如行政傲慢(administrativearrogance)、无效能(ineffectiveness)、无效率(inefficiency)、行政帝国主义(administrativeimperialism)，均引发了民众对政府的信任危机，使政府的存在充满了合法性危机。在此情况下，政府改革的呼声日盛，特别是让公共服务回归社会、市场的呼声而起，缩小政府职能成为一股潮流和趋势。

4、新右派学说与保守主义政治意识形态的巨大影响从某种程度上来讲，"管理主义"是一种意识形态的运动，正如波利特所言，管理主义乃是新右派在思考国家时，一种可接受的门面。从20世纪70－80年代起，具有保守主义政治倾向的政党在西方执政，新右派的政治主张抨击60年代盛行的社会福利国家和政治有许多重要缺点，例如多元主义盛行使公共支出大幅增加；官僚体系偏好扩大自己所能享有的资源以致发生"预算最大化"；公共服务系垄断型态的运作模式；政府过度扩张的结果威胁个人自由，同时不利于企业及企业精神之伸张；政府寻求均等的社会正义措施缺乏正当性；公共支出大幅增加会因举债而排斥私部门之成长。在他们看来，政府之失灵比市场更为严重。对于新右派的信仰者而言，更佳管理提供了一种标签，其中私部门领域可引进公部门之中，政治控制可获得强化、预算削减、专业自主性降低、公务员的工会弱化，以及半竞争性的架构将奋起赶走官僚体制天生的无效率。正是在这种意识形态下，亲市场、反国家的信念大行其道，公共行政求助于市场或者类似市场的解决之道，几乎成为一种不可置疑的选择。

四、管理主义的反思与批判

公共行政中的管理主义，自从其产生起，理论界和实务界见仁见智。学者胡德认为，管理主义是一种没有实质内涵?quot;夸大伎俩"，它实际上并没有改变任何东西。根据他的观点，管理主义对公共服务造成伤害，同时它在降低成本的中心主旨方面，也没有太大的效果，它认为管理主义"顶多瓶子是新的，但里面的观念却是旧的"，并认为这是一时之狂热(CargoCult)(Hood,1991,)。而在其它人看来，管理主义代表着一种新的典范，代表着未来公共行政与国家治理的方面。在我看来，公共行政中的管理主义，和其它公共行政的理论和学说一样，均代表着人类寻求良好政府治理(GoodGovernance)的一种努力；在某种程度上反映了社会以及社会公民对有效率的政府服务的合理期待；管理主义的许多主张和创意不能不说是极具启发性的。但是，公共行政中的管理主义，与其说是一种典范的转移，还不如说是另一个解谜之道。对管理主义的过度迷信，也是一种"致命的自负"。从反思批判的观点来看，公共行政之管理主义也存在着许多缺陷。在我看来，这种缺陷主要表现在以下几个方面：

1、对人性认识的偏颇管理主义的理论基础主要来自公共选择理论(PublicChoiceTheory)，委托－人理论(PrincipalAgentTheory)以及交易成本理论(TransactionCostTheory)、新古典经济学理论(TheNeoclassicalTheory)。管理主义承继了新古典经济学对人性的假设，认为（1）理性行动者是由自利所激励；（2）理性行动者是机会主义的、欺诈的、自我服务的、怠惰的和善于利用他人的；（3）由于这种假设，理性行动者不能被信任。然而，管理主义援引新古典经济学的人性假设，可能产生几个盲点，首先，它忽视了文化因素对人性的规制。人的自利性在以下情形下可能会比较突出：无任何社会互动之原子化的个人；团体利益与个人利益严重抵触时；短期互动；涉及自身重大利益且是可以量化的情况下。除此而外，同胞爱、互惠性、互信、容忍、体谅、利他等文化因素同样会对人的行为产生规制的；另外，许多理论同样说明，人性是复杂的，人的需要也是多样化的；更重要的是当我们接受了人性走私理论假定时，就会产?quot;习焉不察"的现象，即我们失去了对自私和麻木不仁的道德敏感度，逐渐接受"利己不损人"的生活态度，而忽略了促进良好美德的重要，也会引发公共利益和公共伦理的危机。因为理论不仅可以是事实的反映，也可能引导人们走到理论假设的方面上去。在这样的人性假设下，公务伦理也便失去了存在的价值和依据，而事实上，良好的公务伦理是十分重要的。

2、管理主义所导致的公共行政价值的偏颇和公共行政在民主治理过程的正当性的丧失管理主义看来，政府施政的基本价值在于"三E"：经济(economy)、效率(efficiency)与效能(effeteness)，也就是强调企业价值的优先性和工具理性(instrumentrationality)。然而事实上，公共行政具有追求或要求多元的，有时甚至于冲突的多元价值的特质。公共行政在本质上是以民主宪政为基石，强调追求人民主权、公民权利、人性尊严、社会公正、公共利益、社会责任等多元价值的。过分强调对效率和工具理性的追求，使公共行政无力反省公共行政以及公共服务的根本价值、目的，将其矮化为执行与管理之工具，不但无力负起公共行政对民主政治价值捍卫责任，也无法实现提升公民道德生活的信息与使命。行政学家邓哈特(RobertsDenhardt,1993)认为，以效率为导向的工具理性只会引导人们关注达成既定目标的手段，而忽略对目的本身的关切；也就是在工具理性下的种种行动，将使行政工作越来越远离社会价值的体现，而只是斤斤计较减少行政成本，而沦为公务产生过程中的工具，以致完全丧失作为行政体系行动本身的"道德系络"(MoralContent)。学者佩龙和葛尔力(BelloneandGoerl,1992,131-132)曾指出以市场为导向的公共行政或管理主义与民主政治价值之间存在着冲突，即自主性朊裰髟鹑?AutonomyVsAccountability)、个人远见与公民参与(PersonalVisionVsCitizenParticipation)、秘密性与公开性(SecrecyVsOpenness)、风险承担与公共财的监护(Risk-TakingVsStewardshipofPublicGood)之间的冲突，的确是有道理的。笔者也同意泰瑞(Terry,1998)的观点，经由公共选择理论，人理论等确立的管理主义对于"民主价值"是无益而经不起深究的。现代政府的正当性或合法性必须奠基于足以承担责任，并能实践民主社会的价值前提。

3、市场基本教义和对市场机能的不当崇拜管理主义以方法论上的个人主义为基础，以自利与理性为假定，以演绎推理与计量模型证明市场是最有效率的制度。至于政府，由于人民对其所有权系分散且不可让渡，故缺乏加以监督的诱因，加上没有市场机制予以制衡，因而自利的官员得以罔顾公益，专注于追求个人利益，是故政府效率低下。因此主张公共财货与服务应交更有效率的市场来提供，减少政府的职能，使政府更加小而美。然而这种市场基本教义（MarketFundamentalism）本身就是天真的、和不符合逻辑的。首先，对市场的过分崇拜忽略了市场的缺陷。经济学家事实上并不讳谈市场经济的限制，福利经济学承认市场机能的失调(MarketFailure)，政府以财政政策与公共政策介入市场，设定官僚体系执行这些政策，以挽救消费者权益，改正因市场机能失调所产生的问题，是政府存在的目的。晚近的组织经济学(OrganizationalEconomics)从交易成本切入，了解完全竞争市场的理论限制，间接展现市场与政府权力之间的特殊关系，从契约法规权威的建立，财产权的确立，到各种管制政策，都显示市场权威建立的背后，存在政府介入的需要。其二，市场基本教义也忽略了公部门竞争与完全竞争市场诱因结构的差异。对于公私部门竞争而言，存在着本质上的不同，如公部门产品的不可分割性(indivisibility)，政府的产出（政策或服务）是公共财、无法分割、内容上是互斥的；庞大的规模经济而产生的独断性；政府政策具有强制性；服务具有独占性；进入市场的高门槛(BarrierstoEntry)；价格系统之不存在等。正是由此，公部门引进竞争机制，是存在很大的限制的。也就是说公部门引进市场机能的限制，就是市场机能本身的限制，吾人无法将市场无法运作而交到公部门手中的工作再丢回市场管理。其三，从实践来看，公共部门市场化的途径主要有二，一是民营化(Privatization)；二是签约外包(Contractingout)，其效用如何，仍是一个未可肯定的问题。"在竞争市场上，私人公司通常比政府体制有效率，但仅凭此推断没有竞争也没有市场考验的私人组织会带来效率，将是不实际的想法"(Dohahue,1989,P.222)。事实上，公共部门市场化在提供希望的同时，也提供了许多错误，如公益的丧失、规避巧用、寻租、特权与贪污等。管理主义对市场的迷信，显而是不恰当的。金融大亨索罗斯在其"全球资本主义的危机"一书中认为："市场基本教义错误解释市场运作方式，让市场扮演一个过度重要的角色，无意中对开放社会构成危险"，"对政治的不满促进了市场基本教义，而市场基本教义的抬头又回过来使政治失灵。全球资本主义最大的缺陷之一是容许市场机制和利润动机渗透了原来补助不应该出现的活动范围之内"，吾人值得深思。同如布隆克所言："自由市场这看不见的手，尽管他有不可怀疑的力量，但是它仍不足以确保许多牵涉到人类幸福以及能让人类持进步乐观态度的社会目标的实现"（布隆克，2000年中译本，P.5）。

4、向私部门学习之自我解构与公私管理之混淆公共行政的管理主义的一个主要假设在于：公共部门之管理与私部门的管理不存在差异，存在着一种跨越公私情景的一般管理(GenericManagement)。无论是在政府机关还是私营机关从事管理者，都需要类似的管理知识、技能、概念与工具，以帮助同样功能（如计划、决策、组织、领导、沟通、控制）的发挥，从而长期有效地生产和提供财货与服务，在这样的理论下?quot;企业型政府"几乎成为政府再造的精神支柱，目的在于全面引进私部门的价值、文化、结构、流程、技术进行政府改造，进行自我解构(deconstruction)。吾人应该承认，公私部门之管理的确存在相似性的，管理知识、技能、工具亦可相互学习与借鉴。然而，公共管理与私人管理有本质之差异。行政学大师瓦尔多早在1948年便批判此种公私通则性忽略了公共行政之根本，即源于民主政治理念之"公共"本质(Waldo,1948:P.159-191)，艾利森(Allison,1980)在其经典著作便揭示了公私两域之管理，在所有不重要层面上相同，而在所有重要的层面上不同。奥托、赫迪(Ott,Hyde,1991)也指出企业管理与公共行政有不同的意识形态和不同之价值。罗森布鲁姆(Rosenbloom,1998)亦从国家主权、公共利益、法律规则等方面分析了二者之不同。在我看来，公共管理与私人管理是存在巨大的差异的，这种差异表现在：宪政与市场、公益与私益、法治与契约自由、社会公义与效率利润等多方面。简单而言，公共行政在本质上是以民主宪政为基础，通过政府整合社会资源，落实民主治理的基本理念，展现公共利益之过程。将公共管理与私人管理相混同，恰恰丧失了公共行政在民主治理中的正当角色，丧失其应有的真正意义。

5、不恰当的"顾客"隐喻公共行政中的管理主义，将顾客对企业的重要性比拟为人民－政府间的关系，因此强调顾客满意(CustomerSatisfied)作为政府施政的目标，并认为顾客导向的理念会促使服务者直接对顾客负责；由顾客作选择提供服务者，排除了政治因素的不当干预；依对象的不同，对民众提供更多的选择；以顾客为导向的产出较能符合大众的需求，而且亦能达成公平(OsbornandGaebler,1992:181-186)。但是，顾客导向的公共服务本身乃是一个值得怀疑的不当隐喻：首先，公民在民主治理中的角色是比较复杂的，公民是公共服务的接受者，从这个角度要求政府提供服务；公民亦是公共服务的合伙人或参与者，其行为亦对公共服务的绩效发生影响；公民亦是公共服务的监督者，有责任监督政府的运作；同样公民亦是纳税义务的承担者。将政府服务的对象比作顾客，可能无法全面理解公民的角色，使公民与政府之间的关系不健全、角色错乱。正如佛里克森(G.Federickson,1997)所言，民众是政府的"所有者"(owner)，而非顾客，"所有者"概念具有主动性，它可以决定政府的议程为何，更符合人民的地位；其二，虽然顾客至上的初衷是改进公共服务的质量，这是好的，但亦有许多困难必须加以解决：如难以满足多元目标，因为在开放社会下人民要求政府服务的范围相当广泛，甚至于多元目标经常出现冲突，政府在有限资源下，不可能满足每一位顾客；与顾客需求连接的困难，政府的每一规则从整体利益角度考虑，很难与每一位顾客的需求对接；其三，政府不仅仅是服务的提供者，也是管制者，在许多情况下，政府必须抑制公民的某些需求，才足以保证公共利益的存在，而且事实上，无非公民的一切期求都是合法的，政府满足的仅是公民合法之期待。其四，政府服务的独占性或垄断性，由于缺乏竞争的压力，人民需求弹性又大，无论将其视为顾客或主人，均难以发挥顾客导向所企图的优点。的确，政府与人民间的互动关系，切忌不可单方操纵或过度消极，真正的解决之道在于建立民主之对话机制，并使各自既分享权利又履行义务。

五、公共行政重建之理论与实践之思考

应该承认公共行政之管理主义，对于公共行政之理论与实践提供了一种视角。无论如何，对于公共行政而言，多元视角的透视是有益的。然而，管理主义是否象有些学者所讲的，公共行政典范(paradigm)的转移，还是一个值得怀疑的问题。行政学者全中燮(Jong,J1994)认为，行政学典范的效果不能以其出版的经验著作来衡量，而必须以?quot;概念架构"(ConceptualFramework)和应用于有效解决问题的是否健全以判断。新典范取代旧典范，必须表现新典范有效解决问题的能力和解谜(PuzzleSolutions)的能力。显然，现在谈论管理主义是一种典范仍为时过早，这种先于事实(BeforetheFact)的典范支持者或许过于自信。另外，将其视为一种典范，很容易将以"市场机制"、"小而能"、"顾客导向"、"效率至上"的企业型政府视为一种绝对的信仰，构成一个不当的"市场中心主义"，而扭曲了公共行政的特质。吾人应承认，每一个时代皆有每一个时代的政府治理，政府治理应随时代政治、经济、文化、技术之变迁而发展。同理，公共行政之理论和学说亦应随时代的发展而发展。在这个社会大转变的时代，公共行政之理论是需要不断重建和发展的。通过对公共行政管理主义的批判性反思，笔者认为，公共行政之理论重建在未来二十一世纪，需要关注和思考以下几个方面的问题：

1、公共行政应更多视为一种民主国家治理的过程，而不仅仅视为一种管理过程；

2、公共行政应承认政府在国家治理过程中的正当性，避免过度强调市场，可造成"空洞化的国家"；

3、公共行政应关注其公共性，避免公共精神的丧失；

4、公共行政应从政府与社会、公共部门与私人部门、政府与公民的互动角度思考问题，避免两极化之思考；

5、公共行政应跨越"左"和"右"的意识形态，发展较为中性的整体观点；

6、公共行政固然要向企业学习，但大可不必，亦没有必要走向"自我解构"，甚至于反国家的道路。更重要者，在学习企业的同时，应考虑情景之特殊性；

7、公共行政不应淡化对公务伦理的要求，因为这是实现良好治理之必需；

8、公共行政既要重视公共系络，亦要重视管理的知能与策略；9、公共行政之研究，要采科际整合的途径，避免单一视角带来的盲点。二千余年前，中国先哲大圣老子曾谓："天下皆知美之为美，斯恶矣；皆知善之为善，斯不善也。故有无相生，难易相成，长短相形，高下相倾，音声相和，前后相随，是以圣人处无为之事，行不言之?quot;。并谓"不自见故明，不自是故彰，不自伐有功，不自矜故长"。对公共行政之理论与实务而言，可谓是至理名言。

公共行政管理论文:公共行政管理研究论文

〔内容摘要〕公共行政的管理主义是20世纪70年代后在特定背景下发展起来并产生广泛影响的政府治理理论以及运动。它为政府管理与改革以及公共行政研究提供了不同的视野。管理主义存在着许多值得反思与批判的缺陷：基本价值的偏颇；对市场机制的迷信；公私管理的混淆；不当的顾客隐喻等。21世纪公共行政的重建需要关注公共行政的公共性，关注政府与社会、市场、公民的互动，不可陷入偏狭的陷阱。

〔关键词〕公共行政管理主义反思性批判

一、导言

自1980年代以来，公共管理已成为各国政府再造的理论基石和实践指南。正如学者罗森布鲁姆所言，由政府再造所促发的新公共管理运动，其理论及实务均已展现其独特之处，成为与传统管理途径、政治途径以及法律途径并驾齐驱的新研究途径。(Rosenbloom,1998,P.20)同时亦对公共行政学之发展产生了巨大的影响。依学者哈贝马斯的分类，科学认知包括三种旨趣，即经验－分析性科学(empiricalanalyticalscience)、历史－论释性科学(historical-hermeneutical)以及批判取向的科学(criticallyorientedscience)。本文的旨趣在于分析新公共管理作为一种理论主张以及实践的内涵，探讨其出现的环境系络(context)，进而进行批判性反思。

二、公共行政管理主义之内涵

从1980年代以后，在西方大部分发达国家，均出现了大规模的政府再造运动，这一运动被冠以不同的称号，如管理主义(managerialism)、以市场为基础的公共管理(market-basedPublicadministration)、企业型政府(entrepreneurialgovernment)，甚至具有政治理念色彩的名称，如新右派(NewRight)(Gray,1993)、新治理(NewGovernance)，尽管名称各异，但基本上却描述着相同的现象，即传统官僚体制已经被新型态的以市场为基础的治理模式所取代，并认为公共部门正浮现出新的典范(NewParadigm)(OwenE.Hughes,1998,P.1-4)。那么，这种公部门的管理主义或新公共管理包含什么样的内涵呢？依据OECD（经济合作与发展组织）所作的界定，西方国家所展现的政府改革的共同内涵，包括以下几个方面：

（1）企业管理技术的采用；

（2）服务以及顾客导向的强化；

（3）公共行政体系内的市场机制以及竞争功能的引入（OECD，1990，1993，1995）。学者拉森和斯图亚特(Ronson&Stewart,1994,P14-15)认为，它包括：（1）视人民为顾客，并强调顾客的价值；（2）创造市场或准市场的竞争机制；（3）扩大个人以及私部门自理的范围；（4）购买者的角色须从供给者的角色中分离出来；（5）契约或半契约配置的增加；（6）由市场来测定绩效目标；（7）弹性工资。

学者胡德(Hood,1991)特别归纳出其七项要点，认为新公共管理的特质为：

（1）在公部门之中放手给专业管理，这表示让管理者自己管理；

（2）目标必须明确，绩效必须能够加以测量；

（3）特别强调产出控制，重视实际的成果甚于重视程序；（4）走向分解的转变。分解(disaggregation)的意思是透过小型政策领域的机关设立，而将大规模的部会分割开来；

（5）转变为更大的竞争性；

（6）重视私部门型态的管理行为；

（7）资源运用上的克制与节约。

从理论和实务两个方面来看，公共行政中的管理主义包括以下几个方面的基本主张：第一，公共行政研究的焦点在于结果而非运作的过程；第二，为了实际结果，公共行政应妥善运用各种市场竞争机制，以提供更佳的产品或服务，同时在市场机制下，政府各机关一方面应如同企业般从供给者与需求的互动过程中取得经费，另一方面也要与其它组织进行竞争；第三，配合市场导向和市场机制的运作，公共行政也应强调顾客导向(CustomerDriven)的观念；第四，政府应该扮演"导航者"的角色，政府的主要职责应定位于确保各项公共服务与公共财货均可被顺利提供，但却不必要自己动手处理；第五，政府应推动法规松绑的工作，今日的公共管理应改变过去唯法则是向的观念，更重视市场竞争、顾客需求以及成果的达成；第六，公共部门的工作人员应授予权能(empowered)以充分发挥创意并投入工作；第七，公共行政的文化应尽可能朝弹性的、创新的、问题解决、具有企业家精神的方向发展。

三、公共行政管理主义的历史背景

在分析管理主义的起源与发展时，学者波利特(Pollitt,1990)曾指出，管理主义的核心思想，根本是一种政治人物所信仰的意识形态，因配合社会与经济情境的改变，最后成为社会所接受的观点，并因此在实践中予以推动。的确，导致管理主义兴起，是多种因素所构成的，具体分析，以下几个方面的因素至为重要：1、政府规模的扩大和政府角色的膨胀以及社会对政府之不满第二次世界大战以后，在福利更加观念的推动下，政府的权力不断扩张，政府的职能范围扩大，政府的角色多样化，尤其是为保障公民之福利，政大量透过立法管制干预人民的生活，包括经济性的管制和保护性的管制，其结果是一方面政府必须投入大量的资源以提供公共服务，另一方面为支付大量公共开支所采取的重税政策也导致经济竞争力的下降和民众的不满。在此情况下，政府遭受到越来越多的抨击，如胡斯所言，对政府的抨击来自三个方面：一是认为政府的规模太大，而且消耗了过多的稀有资源；二是政府的范围，政府自身陷入了过多的活动，而且许多活动的提供皆有替化方法可以运用；三是政府行事的方法，认为透过官僚体制提供服务必然导致平庸和无效率。2、经济因素与财政压力工业化国家朝福利国家的方向发展，造成政府每年必须负担庞大的转移性财政支出，拖垮了政府的预算和经济，而经济衰退、失业率的上升则形成了政治、经济的不稳定。另一方面，国际经济的自由化趋势所造成的竞争压力逐渐加剧，对各国政府均造成巨大的改革压力，如何促进国内经济的发展，节省政府的施政成本，提升国际竞争力，自然成为各国执政者面临的核心课题。在此情况下，思经政府改革以缓解财政经济压力，追求国家竞争力必成为一重要策略。

3、社会问题与政府不可治理性的增加随着工业化和科技发展，在社会进步的同时，也引发了诸多的社会问题，如人口膨胀问题、都市化问题、社会治安问题、环境恶化问题、消费者保护问题、失业问题、教育问题、健康问题、种族歧视问题、交通问题、犯罪问题……层出不穷，旧的问题尚未解决，新的问题又不断出现。政府所面临的公共问题的复杂性、动荡性和多元性环境，导致政府不可治理性(ungovernability)的增加。另一方面，面对日益复杂的社会问题，传统的政府功能实有力不从心之感，加之官僚体系本身的保守、消极、被动，以及官僚制度的墨守陈规、不负责任、衙门作风、繁文缛节、官样文章、腐败，正如凯顿(G.E.Caiden,1991,P.1)所言：不管东西方国家，均可发现许多相似的行政问题，如行政傲慢(administrativearrogance)、无效能(ineffectiveness)、无效率(inefficiency)、行政帝国主义(administrativeimperialism)，均引发了民众对政府的信任危机，使政府的存在充满了合法性危机。在此情况下，政府改革的呼声日盛，特别是让公共服务回归社会、市场的呼声而起，缩小政府职能成为一股潮流和趋势。

4、新右派学说与保守主义政治意识形态的巨大影响从某种程度上来讲，"管理主义"是一种意识形态的运动，正如波利特所言，管理主义乃是新右派在思考国家时，一种可接受的门面。从20世纪70－80年代起，具有保守主义政治倾向的政党在西方执政，新右派的政治主张抨击60年代盛行的社会福利国家和政治有许多重要缺点，例如多元主义盛行使公共支出大幅增加；官僚体系偏好扩大自己所能享有的资源以致发生"预算最大化"；公共服务系垄断型态的运作模式；政府过度扩张的结果威胁个人自由，同时不利于企业及企业精神之伸张；政府寻求均等的社会正义措施缺乏正当性；公共支出大幅增加会因举债而排斥私部门之成长。在他们看来，政府之失灵比市场更为严重。对于新右派的信仰者而言，更佳管理提供了一种标签，其中私部门领域可引进公部门之中，政治控制可获得强化、预算削减、专业自主性降低、公务员的工会弱化，以及半竞争性的架构将奋起赶走官僚体制天生的无效率。正是在这种意识形态下，亲市场、反国家的信念大行其道，公共行政求助于市场或者类似市场的解决之道，几乎成为一种不可置疑的选择。

四、管理主义的反思与批判

公共行政中的管理主义，自从其产生起，理论界和实务界见仁见智。学者胡德认为，管理主义是一种没有实质内涵?quot;夸大伎俩"，它实际上并没有改变任何东西。根据他的观点，管理主义对公共服务造成伤害，同时它在降低成本的中心主旨方面，也没有太大的效果，它认为管理主义"顶多瓶子是新的，但里面的观念却是旧的"，并认为这是一时之狂热(CargoCult)(Hood,1991,)。而在其它人看来，管理主义代表着一种新的典范，代表着未来公共行政与国家治理的方面。在我看来，公共行政中的管理主义，和其它公共行政的理论和学说一样，均代表着人类寻求良好政府治理(GoodGovernance)的一种努力；在某种程度上反映了社会以及社会公民对有效率的政府服务的合理期待；管理主义的许多主张和创意不能不说是极具启发性的。但是，公共行政中的管理主义，与其说是一种典范的转移，还不如说是另一个解谜之道。对管理主义的过度迷信，也是一种"致命的自负"。从反思批判的观点来看，公共行政之管理主义也存在着许多缺陷。在我看来，这种缺陷主要表现在以下几个方面：

1、对人性认识的偏颇管理主义的理论基础主要来自公共选择理论(PublicChoiceTheory)，委托－人理论(PrincipalAgentTheory)以及交易成本理论(TransactionCostTheory)、新古典经济学理论(TheNeoclassicalTheory)。管理主义承继了新古典经济学对人性的假设，认为（1）理性行动者是由自利所激励；（2）理性行动者是机会主义的、欺诈的、自我服务的、怠惰的和善于利用他人的；（3）由于这种假设，理性行动者不能被信任。然而，管理主义援引新古典经济学的人性假设，可能产生几个盲点，首先，它忽视了文化因素对人性的规制。人的自利性在以下情形下可能会比较突出：无任何社会互动之原子化的个人；团体利益与个人利益严重抵触时；短期互动；涉及自身重大利益且是可以量化的情况下。除此而外，同胞爱、互惠性、互信、容忍、体谅、利他等文化因素同样会对人的行为产生规制的；另外，许多理论同样说明，人性是复杂的，人的需要也是多样化的；更重要的是当我们接受了人性走私理论假定时，就会产?quot;习焉不察"的现象，即我们失去了对自私和麻木不仁的道德敏感度，逐渐接受"利己不损人"的生活态度，而忽略了促进良好美德的重要，也会引发公共利益和公共伦理的危机。因为理论不仅可以是事实的反映，也可能引导人们走到理论假设的方面上去。在这样的人性假设下，公务伦理也便失去了存在的价值和依据，而事实上，良好的公务伦理是十分重要的。

2、管理主义所导致的公共行政价值的偏颇和公共行政在民主治理过程的正当性的丧失管理主义看来，政府施政的基本价值在于"三E"：经济(economy)、效率(efficiency)与效能(effeteness)，也就是强调企业价值的优先性和工具理性(instrumentrationality)。然而事实上，公共行政具有追求或要求多元的，有时甚至于冲突的多元价值的特质。公共行政在本质上是以民主宪政为基石，强调追求人民主权、公民权利、人性尊严、社会公正、公共利益、社会责任等多元价值的。过分强调对效率和工具理性的追求，使公共行政无力反省公共行政以及公共服务的根本价值、目的，将其矮化为执行与管理之工具，不但无力负起公共行政对民主政治价值捍卫责任，也无法实现提升公民道德生活的信息与使命。行政学家邓哈特(RobertsDenhardt,1993)认为，以效率为导向的工具理性只会引导人们关注达成既定目标的手段，而忽略对目的本身的关切；也就是在工具理性下的种种行动，将使行政工作越来越远离社会价值的体现，而只是斤斤计较减少行政成本，而沦为公务产生过程中的工具，以致完全丧失作为行政体系行动本身的"道德系络"(MoralContent)。学者佩龙和葛尔力(BelloneandGoerl,1992,131-132)曾指出以市场为导向的公共行政或管理主义与民主政治价值之间存在着冲突，即自主性朊裰髟鹑?AutonomyVsAccountability)、个人远见与公民参与(PersonalVisionVsCitizenParticipation)、秘密性与公开性(SecrecyVsOpenness)、风险承担与公共财的监护(Risk-TakingVsStewardshipofPublicGood)之间的冲突，的确是有道理的。笔者也同意泰瑞(Terry,1998)的观点，经由公共选择理论，人理论等确立的管理主义对于"民主价值"是无益而经不起深究的。现代政府的正当性或合法性必须奠基于足以承担责任，并能实践民主社会的价值前提。

3、市场基本教义和对市场机能的不当崇拜管理主义以方法论上的个人主义为基础，以自利与理性为假定，以演绎推理与计量模型证明市场是最有效率的制度。至于政府，由于人民对其所有权系分散且不可让渡，故缺乏加以监督的诱因，加上没有市场机制予以制衡，因而自利的官员得以罔顾公益，专注于追求个人利益，是故政府效率低下。因此主张公共财货与服务应交更有效率的市场来提供，减少政府的职能，使政府更加小而美。然而这种市场基本教义（MarketFundamentalism）本身就是天真的、和不符合逻辑的。首先，对市场的过分崇拜忽略了市场的缺陷。经济学家事实上并不讳谈市场经济的限制，福利经济学承认市场机能的失调(MarketFailure)，政府以财政政策与公共政策介入市场，设定官僚体系执行这些政策，以挽救消费者权益，改正因市场机能失调所产生的问题，是政府存在的目的。晚近的组织经济学(OrganizationalEconomics)从交易成本切入，了解完全竞争市场的理论限制，间接展现市场与政府权力之间的特殊关系，从契约法规权威的建立，财产权的确立，到各种管制政策，都显示市场权威建立的背后，存在政府介入的需要。其二，市场基本教义也忽略了公部门竞争与完全竞争市场诱因结构的差异。对于公私部门竞争而言，存在着本质上的不同，如公部门产品的不可分割性(indivisibility)，政府的产出（政策或服务）是公共财、无法分割、内容上是互斥的；庞大的规模经济而产生的独断性；政府政策具有强制性；服务具有独占性；进入市场的高门槛(BarrierstoEntry)；价格系统之不存在等。正是由此，公部门引进竞争机制，是存在很大的限制的。也就是说公部门引进市场机能的限制，就是市场机能本身的限制，吾人无法将市场无法运作而交到公部门手中的工作再丢回市场管理。其三，从实践来看，公共部门市场化的途径主要有二，一是民营化(Privatization)；二是签约外包(Contractingout)，其效用如何，仍是一个未可肯定的问题。"在竞争市场上，私人公司通常比政府体制有效率，但仅凭此推断没有竞争也没有市场考验的私人组织会带来效率，将是不实际的想法"(Dohahue,1989,P.222)。事实上，公共部门市场化在提供希望的同时，也提供了许多错误，如公益的丧失、规避巧用、寻租、特权与贪污等。管理主义对市场的迷信，显而是不恰当的。金融大亨索罗斯在其"全球资本主义的危机"一书中认为："市场基本教义错误解释市场运作方式，让市场扮演一个过度重要的角色，无意中对开放社会构成危险"，"对政治的不满促进了市场基本教义，而市场基本教义的抬头又回过来使政治失灵。全球资本主义最大的缺陷之一是容许市场机制和利润动机渗透了原来补助不应该出现的活动范围之内"，吾人值得深思。同如布隆克所言："自由市场这看不见的手，尽管他有不可怀疑的力量，但是它仍不足以确保许多牵涉到人类幸福以及能让人类持进步乐观态度的社会目标的实现"（布隆克，2000年中译本，P.5）。

4、向私部门学习之自我解构与公私管理之混淆公共行政的管理主义的一个主要假设在于：公共部门之管理与私部门的管理不存在差异，存在着一种跨越公私情景的一般管理(GenericManagement)。无论是在政府机关还是私营机关从事管理者，都需要类似的管理知识、技能、概念与工具，以帮助同样功能（如计划、决策、组织、领导、沟通、控制）的发挥，从而长期有效地生产和提供财货与服务，在这样的理论下?quot;企业型政府"几乎成为政府再造的精神支柱，目的在于全面引进私部门的价值、文化、结构、流程、技术进行政府改造，进行自我解构(deconstruction)。吾人应该承认，公私部门之管理的确存在相似性的，管理知识、技能、工具亦可相互学习与借鉴。然而，公共管理与私人管理有本质之差异。行政学大师瓦尔多早在1948年便批判此种公私通则性忽略了公共行政之根本，即源于民主政治理念之"公共"本质(Waldo,1948:P.159-191)，艾利森(Allison,1980)在其经典著作便揭示了公私两域之管理，在所有不重要层面上相同，而在所有重要的层面上不同。奥托、赫迪(Ott,Hyde,1991)也指出企业管理与公共行政有不同的意识形态和不同之价值。罗森布鲁姆(Rosenbloom,1998)亦从国家主权、公共利益、法律规则等方面分析了二者之不同。在我看来，公共管理与私人管理是存在巨大的差异的，这种差异表现在：宪政与市场、公益与私益、法治与契约自由、社会公义与效率利润等多方面。简单而言，公共行政在本质上是以民主宪政为基础，通过政府整合社会资源，落实民主治理的基本理念，展现公共利益之过程。将公共管理与私人管理相混同，恰恰丧失了公共行政在民主治理中的正当角色，丧失其应有的真正意义。

5、不恰当的"顾客"隐喻公共行政中的管理主义，将顾客对企业的重要性比拟为人民－政府间的关系，因此强调顾客满意(CustomerSatisfied)作为政府施政的目标，并认为顾客导向的理念会促使服务者直接对顾客负责；由顾客作选择提供服务者，排除了政治因素的不当干预；依对象的不同，对民众提供更多的选择；以顾客为导向的产出较能符合大众的需求，而且亦能达成公平(OsbornandGaebler,1992:181-186)。但是，顾客导向的公共服务本身乃是一个值得怀疑的不当隐喻：首先，公民在民主治理中的角色是比较复杂的，公民是公共服务的接受者，从这个角度要求政府提供服务；公民亦是公共服务的合伙人或参与者，其行为亦对公共服务的绩效发生影响；公民亦是公共服务的监督者，有责任监督政府的运作；同样公民亦是纳税义务的承担者。将政府服务的对象比作顾客，可能无法全面理解公民的角色，使公民与政府之间的关系不健全、角色错乱。正如佛里克森(G.Federickson,1997)所言，民众是政府的"所有者"(owner)，而非顾客，"所有者"概念具有主动性，它可以决定政府的议程为何，更符合人民的地位；其二，虽然顾客至上的初衷是改进公共服务的质量，这是好的，但亦有许多困难必须加以解决：如难以满足多元目标，因为在开放社会下人民要求政府服务的范围相当广泛，甚至于多元目标经常出现冲突，政府在有限资源下，不可能满足每一位顾客；与顾客需求连接的困难，政府的每一规则从整体利益角度考虑，很难与每一位顾客的需求对接；其三，政府不仅仅是服务的提供者，也是管制者，在许多情况下，政府必须抑制公民的某些需求，才足以保证公共利益的存在，而且事实上，无非公民的一切期求都是合法的，政府满足的仅是公民合法之期待。其四，政府服务的独占性或垄断性，由于缺乏竞争的压力，人民需求弹性又大，无论将其视为顾客或主人，均难以发挥顾客导向所企图的优点。的确，政府与人民间的互动关系，切忌不可单方操纵或过度消极，真正的解决之道在于建立民主之对话机制，并使各自既分享权利又履行义务。

五、公共行政重建之理论与实践之思考

应该承认公共行政之管理主义，对于公共行政之理论与实践提供了一种视角。无论如何，对于公共行政而言，多元视角的透视是有益的。然而，管理主义是否象有些学者所讲的，公共行政典范(paradigm)的转移，还是一个值得怀疑的问题。行政学者全中燮(Jong,J1994)认为，行政学典范的效果不能以其出版的经验著作来衡量，而必须以?quot;概念架构"(ConceptualFramework)和应用于有效解决问题的是否健全以判断。新典范取代旧典范，必须表现新典范有效解决问题的能力和解谜(PuzzleSolutions)的能力。显然，现在谈论管理主义是一种典范仍为时过早，这种先于事实(BeforetheFact)的典范支持者或许过于自信。另外，将其视为一种典范，很容易将以"市场机制"、"小而能"、"顾客导向"、"效率至上"的企业型政府视为一种绝对的信仰，构成一个不当的"市场中心主义"，而扭曲了公共行政的特质。吾人应承认，每一个时代皆有每一个时代的政府治理，政府治理应随时代政治、经济、文化、技术之变迁而发展。同理，公共行政之理论和学说亦应随时代的发展而发展。在这个社会大转变的时代，公共行政之理论是需要不断重建和发展的。通过对公共行政管理主义的批判性反思，笔者认为，公共行政之理论重建在未来二十一世纪，需要关注和思考以下几个方面的问题：

1、公共行政应更多视为一种民主国家治理的过程，而不仅仅视为一种管理过程；

2、公共行政应承认政府在国家治理过程中的正当性，避免过度强调市场，可造成"空洞化的国家"；

3、公共行政应关注其公共性，避免公共精神的丧失；

4、公共行政应从政府与社会、公共部门与私人部门、政府与公民的互动角度思考问题，避免两极化之思考；

5、公共行政应跨越"左"和"右"的意识形态，发展较为中性的整体观点；

6、公共行政固然要向企业学习，但大可不必，亦没有必要走向"自我解构"，甚至于反国家的道路。更重要者，在学习企业的同时，应考虑情景之特殊性；

7、公共行政不应淡化对公务伦理的要求，因为这是实现良好治理之必需；

8、公共行政既要重视公共系络，亦要重视管理的知能与策略；9、公共行政之研究，要采科际整合的途径，避免单一视角带来的盲点。二千余年前，中国先哲大圣老子曾谓："天下皆知美之为美，斯恶矣；皆知善之为善，斯不善也。故有无相生，难易相成，长短相形，高下相倾，音声相和，前后相随，是以圣人处无为之事，行不言之?quot;。并谓"不自见故明，不自是故彰，不自伐有功，不自矜故长"。对公共行政之理论与实务而言，可谓是至理名言。

公共行政管理论文:公共行政管理论文

摘要：公共性是一个历史地生成的概念。它是随着公共领域的出现而出现的。具有公共性的公共行政是晚近才出现的#对于公共行政而言。公共性的概念是与合理性，合法性和代表性联系在一起的。并需要通过这些概念来加以理解。公共性是公共行政的根本性质。它决定着政府的目标和行政行为的取向。当代公共行政需要在对维护公共利益$提高公共服务的品质$鼓励行政人员的创新意识和加强责任感之中来表现公共性。

关键词：公共性，公共行政；公共利益；合法性；代表性

在我国，80年代中期恢复和重建行政学的时候，我们是在行政管理学的名义下来进行学科规划和理论建构的。近些年来，由于公共行政概念的引入，关于公共性的概念以及其所指称的内涵引起了人们的关注和讨论。这一讨论不仅是有理论意义的，而且具有直接的实践价值。因为,它关系到对行政的性质的认识和界定，如何认识和界定行政的性质又对政府目标的实现，政府行为的规范以及行政体制和程序的设计,都有着直接的指导意义。或者说公共性这个概念所标示的是最为基本的行政理念,是整个行政体系和行政行为模式建构出发点和原则。在行政发展史上，公共性的概念是与公共行政这一行政模式联系在一起的。只有对于公共行政来说才有公共性的问题。然而，在这个问题上的认识混乱，往往使我们在考察行政管理历史的时候误用公共行政的概念。从我国的情况来看，学术界在概念使用上的混乱是惊人的，人们甚至谈论所谓奴隶社会的公共行政封建社会的公共行政。在这些社会历史阶段中，有行政是毫无疑问的。但这时的行政在多大程度上属于公共的(显然应当作出否定的问答。同样，人们对publicadministrationandpublicmanagement:也不加区分.要么将两者都称作为公共行政,要么将两者都称作为公共管理.这实际上是在横向的维度把公共行政的公共性与公共领域的公共性加以混淆了，而在纵向的维度上则把不同的社会治理模式的公共性混淆了.如果我们在这些概念上经常出现误用或乱用的情况的话，说明我们的理论是缺乏系统性和一致性的.说明我们关于现实的认识是混乱的，说明我们提出的行政改革方案在目标上是不明确的或有着错误导向的可见，需要对“公共性”的概念进行讨论。

一、公共性问题的由来

哈贝马斯是一位在公共性问题研究中作出了突出贡献的学者，它在《公共领域中的结构转型》这部著作中对公共性的生成进行了耐心细致的考证根据哈贝马斯的研究，公共性的问题并不是历来就有的，而是与近代社会一道成长起来的，在公共性问题的早期存在中，只能到咖啡馆、信息栏、俱乐部小报中去发现公共性的雏形至于人们对公共性问题的认识则更晚得多就“公共”(Public)这个词语来看，在英国，大致是从17世纪中叶才开始使用虽然英国这个时候使用了。公共。这个词语，却往往是在。世界。或者。人类。这个意义来使用这个词语的，也就是说，它尚不具有现代语汇中“公共”一词的内涵在法语中，“公共”(lepublic)一词最早是用来指称“公众”，这与现代语汇中的。公共。一词已经有了一定的相近性，考虑到“公共”一词与“公众”一词在现代社会的一定程度上的相关性，应当说，法国人是较早开始觉知到有着公共性问题的存在的大约17世纪末，法语中的。Publicity。被借用到英语里，变成了。Publicity。在德语中，直到18世纪才开始出现这个词当这个词被移植到德语中的时候，主要是从属于批判的目的，大概是指“公众典论”。这也就像当代中国有人使用“善治”这个词来达到批判目的，即批判某种治理是“恶治”一样至于法语中的。公众典论。(opinionpublique)和德语中的“公众典论”(ffentlicheMeinung)一词，则是到了18世纪下半叶才被造出来。

哈贝马斯的书是一部哲学著作，他的目的是从哲学的角度考察公共领域的生成及其转型所以，它在这里所作出的考证还是属于对公共领域中公共性生成的考古学发掘在哲学的意义上，公共性只能是一种形态或属性，即公共领域的属性但是，对于一些具体的学科来说，公共性就需要在与某些实体性存在相对应的关系中来加以把握考虑到公共行政是公共领域的一个实体性的构成部分，那么公共行政的公共性也就可以在哈贝马斯关于公共性生成的历史中来加以把握。但是，“公共行政”(PublicAdministration)这个概念是美国人的创造，是在威尔逊提出了“政治一行政二分”原则之后才被创造出来的。起初，它所表明的是行政的’价值中立”和工具性。到了20世纪中期以后，“公共行政”这个概念开始向早期的“公共”一词回归，有了广泛而充分的“代表性”的涵义，即充分地反映公众意志、积极地回应公众要求、以一切特殊利益背后的社会普通利益为目标取向等内容。这样一来，“公共”一词所指称的就是行政的性质，即具有公共性的行政，它即不同于“政党分肥制”条件下的服务于阶级或阶层利益的行政，也不同于‘政治一行政’二分。原则下的工具性行政，而是一种具有公共性的行政所以，公共行政这个概念的出现已经有了100多年的历史，但其内涵却发生了变化，我们大致可以把20世纪60年代末和70年代初看作为公共行政的转型期，在此之前的公共行政与在此之后的公共行政是有着不同内容的也就是说，是经历了这样一个转型过程，公共行政才进入了自觉建构公共性的历史阶段在这之前，虽然包含着公共性内容和有着公共性的问题，但一直处在一个不自觉的状态这也就是弗雷德里克森所说的:。简而言之，第二代行为主义者与其先驱相比，不太偏重于‘一般的’，而较偏重于‘公共的’;不太偏重于‘描述的’，而较偏重于‘顾客影响导向的’;不太偏重于‘中立的’，而较偏重于‘规范的’并且按照人们的愿望，它并非是不太科学的。.

正如哈贝马斯在考察公共领域时回溯到14世纪一样，对公共行政的考察也可以回溯到近代政府的出现，即回溯到根据启蒙思想家的设计原则而建立起来的政府。有了国家，也就有了政府。在人类文明史的早期历史阶段中，国家与政府并没有得到分化，而是合为一体的，以至于直到今天，人们还会在国家的意义上使用政府的概念或在政府的意义上使用国家的概念或者，人们为了把国家和政府区别开来而把国家称作为广义的政府，而把实现了与国家分化的政府称作为狭义的政府其实，国家与政府未分化状态下的政府是近代社会出现以前普遍存在的政府形式，对于这种政府和国家的关系，我们己经没有必要在今天的学术语境中来加以严格区分了，因为它已经失去了作为建构对象的学术探讨价值但是，对于这种政府及其行政的性质进行定位却是有意义的，它可以帮助我们认识近代以来的政府及其行政的性质，也有益于我们需要致力于建构的走向未来的政府及其行政的性质。

根据马克思阶级分析的理论，国家、政府及其行政是在社会分化为不同阶级而且阶级斗争日益激烈的历史条件下出现的社会分化为不同的阶级，意味着阶级不l{益的出现，而不同阶级的利益之间的冲突和矛盾，则是阶级斗争的总根源，为了把阶级斗争控制在一定的范围内，就出现了国家、政府及其行政表面看来，国家、政府及其行政出于维护一个社会的秩序目的而控制阶级斗争，拥有了公共性的内容;实质上，这种类型的国家、政府及其行政是出于统治阶级利益实现的目的事实上，在世界各国的历史中，我们都可以看到，统治阶级在其利益能够得到实现的时候，会表现出维护社会秩序的主动性，而一旦其利益得不到有效的实现时，总会首先破坏秩序对于这一类型的国家和政府来说，它的行政目标完全是从属于统治阶级利益的实现的，行政就是阶级的行政，是阶级统治和阶级压迫的工具，根本不具有“公共”性质，也不存在所谓公共性的问题所以，我们把这种行政称作为“统治行政”。对于这种行政，是决不可以使用公共行政为一概念来加以指称的。

近代社会，随着资产阶级革命和资产阶级国家的出现，国家与政府开始分化政府对公共事务关注的程度也在逐步地得以提高。但是，在西方刚刚进入近代社会的时候，资产阶级的首要日的是巩固新生的政权，资产阶级政府需要在两个战场上强化暴力职能，一方面，它需要防止旧势力的复辟;另一方面，又需要应对新生的无产阶级的挑战所以，其重点就放在阶级镇压和政治统治上，对社会事务的管理就相应地显得薄弱和有限毕竟，资产阶级的政府是在启蒙思想家们的设计原则下来进行建构的，特别是国家的权力制衡原则决定了。这种政府包含着统治职能弱化和管理职能强化的可能性。到了近代社会发展的中期，随着资产阶级政权的稳固性加强，随着经济和科学技术的进步，政府逐渐开始了用社会管理职能取代政治统治职能的进程。虽然这个时候的政府行政还不能被看作为公共行政，但已经在一定程度上拥有了公共性。当然，由于“政党分肥”等政治操作上的原因，阻碍了行政公共化的进程，但行政管理化的历史趋势必将要求结束“政党分肥制”因而，在19世纪80年代前后，英美等国开始了政治与行政分化的历程，最终出现了不同于“统治行政”的“管理行政”模式。

管理行政就是公共行政，但是，还只是工具性意义上的公共行政，这种行政具有公共性的特征，却是形式上的公共性，而实质上的公共性，则是比较薄弱的。所以，公共行政进一步发展的前景，就必然是形式上的公共性与实质上的公共性相统一的。公共行政20世纪70年代以来的行政改革，在其深层动力上，可以看作是公共性的踩动也就是说，人类历史到了这样一个时刻，公共行政形式上的公共性已经不能适应社会治理的需求，人们也不再满足了公共行政只在形式上拥有公共性。从全球范围来看，行政改革在每一个国家都有着独特的路径选择，彼得斯在《政府的未来治理模式》一书中就概括出了四种行政改革模式但是，在如何根据走向实质公共性的要求来建构公共行政方面，都远远没有达到60年代的“新公共行政运动”在公共性问题上完成的理论自觉所以，我们可以断言，各国行政改革下一步的目标必然会朝向更加逼近实质公共性的获得，自觉地去围绕着如何增强公共行政的公共性问题而进行制度设计和制度安排。如果一个国家不能走向这个目标的话，那么它的行政改革就必然是走了弯路甚至歧路。

二、公共行政公共性的价值

吴琼恩认为，由于威尔逊提出了政治与行政二分的原则，对行政人员提出了坚持价值中立的要求，从而出现了一次行政典范变迁，实现了从传统的行政管理到公共行政的历史性转换，公共行政开始强调“公共性”结果，行政不再以服务于阶级统治和党派政治为宗旨，而是像威尔逊所说的那样，积极地考虑。首先，政府能够适当地和成功地进行什么工作其次，政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面尽可能少的成本完成这些适当的工作。￡这就是行政的效率主义化或管理化，从而突出了行政的合理性和合法性问题。

出于合理性的目的，行政学的主要目的在于提高行政效率。行政效率是行政学的一个中心问题，若离开了效率，则行政学亦将无法成为一门单独的学问了。然而，仅仅关注效率的合理性还是一种形式上的合理性，这种合理性只有实现了与合法性的整合才是公共行政所具有的特征。不论是否向国家意志负责与否，只要是肩负公共目的责任的组织，皆是公共行政关注的对象然而是否存在有一种责任机制或者是否有能够达成公共同意的方法，来决定这些组织的功效(fficacp)与合法性(Legitimacp)，这才是公共行政的公共性所隐含的意义。界合理性与合法性是公共行政的两个必要向度，正是这两个向度的统一，才赋予了公共行政以公共性的内涵，而且，在一定程度上，公共性的涵义应该超越管理的技术层面，更加关注公共行政的合法性问题。

关于合法性，《布莱克维尔政治学百科全书》是这样解释的:这一概念意指某个政权及政权的代表及其‘命令’在某个或某些方面是合法的它是一种特性，这种特性不是来自正式的法律或法令，而是未自由有关规范所规范的，‘下属’据以(或多或少)给予积极支持的社会认可(或认可的可能性)和‘适当性’讨论的焦点在于两个方面;第一是统治、政府或政权怎样及能否—在某一社区或社会范围内，以价值观念或建立在价值观念基础上的规范所认可的方式—有效运行;第二是这种有效性的范围、基础和来源。根据这种解释，公共行政的合理性是包含于合法性之中的，是作为合法性的一项指标而存在的。然而，合法性又是在很好地回应社会的需求和满足环境的需要中获得的可见，对于公共行政来说，公共性、合理性与合法性是密切联系在一起的，它们之间互为前提、基础和手段，只有三个方面实现了统一，才能形成公共行政的整体所以，对公共行政公共性概念的认识，需要同时在合理性和合法性概念的探讨中进行，如果离开了合理性和合法性的概念，公共性的概念也就成了空洞的抽象，对于公共行政的公共性质也就无从把握。

但是，公共性并不是关于公共行政的解释性概念，对这个概念的理解，还需要有着规范性的视角从社会治理的角度看，公共行政是在工业社会的历史阶段中为适应社会治理需要而产生的一种基本的社会治理途径，工业社会的治理体系为它确定了总的目标，它从属于这个目标，担负起主要的社会治理责任在参与社会治理的过程中，公共行政的基本任务就是处理个人与集体、不同的社会团体、不同的利益阶层等之间的关系，以求在多元的利益冲突中发现共同的基点。这个基点就是公共利益对公共利益的追求，又使公共行政获得了公共性对于公共行政而言，公共利益是它的目标，公共性是它的实质，其他方面则都是手段，即作为工具体系的手段目标决定性质，性质则规范着手段所以，公共性的问题，对于公共行政的全部过程及其行为主体，都有着规范的意义在更广泛的意义上，对公共行政的制度、体制和行为模式，都有着终极性的规范意义。公共行政既是实现公共性的行政也是公共的行政。

如果追踪溯源的话，就会发现，公共利益还只是一个抽象，它必须在两个方面与人联系在一起考虑，才会有着现实意义:其一，公共利益并不是无主体的利益，它虽然是存在于个人与集体、不同的社会集团、不同的利益阶层之间的普通性的利益，是超越来任何个人、集体、社会集团、社会阶层的，却又是与人直接关联在一起的如果不联系到人来考虑公共利益，也会把行政目标导向误区其二，公共利益需要通过人来加以实现，具体地说，就是通过行政人员来把公共行政的公共利益追求变为现实，行政人员的观念、态度和行为，对公共利益的实现有着至关重要的影响正是由于这个原因，罗伯特•达尔认为:公共行政的大多数问题是围绕着人来考虑的，因此，公共行政研究本质上是对处在具体环境中表现出某种行为，以及预计或预测会表现出某种行为的人研究艾进一步地说，在公共行政公共性的概念中，包含着“以人为本”的内涵，行政组织以及行政人员能否有着以人为本的观念和行为意向，也决定着公共行政的公共性能否得到实现在此，作为公共行政性质的公共性就转化成了行政组织和行政人员的行为目标，而以人为本则是通向这一目标的根本途径，这一点也决定了行政学研究的学术方向，如果行政学的研究忽视了人而在组织结构、行政体制、行政程序上谋求公共行政运行的科学化技术化解决方案的话，肯定是一个错误的学术方向，而行政学研究现状却向我们展示:恰恰是这种错误的学术方向得到了鼓励和倡导。

从人的角度来思考公共行政，除了公共行政的合理性和合法性之外，就在公共性的题旨下引入了“以人为本”的向度，而且，这一向度的引入，从根本上解决了合理性和合法性有可能流了形式的问题，即赋予了合理性和合法性以实质性的内容。也由于“以人为本”向度的引入，公共性的概念变得更加具体和更加丰满了，具有了更加明确的内涵落实在公共行政的职能上，则会实现从以政府运行为中心向以社会和公众的需求为中心的转变，从以行政效率为中心向以社会和公众的根本利益的最大程度的实现为中心，从权力支配的行为模式向服务的行为模式的转变。至于谈到行政人员，他应当是一个见闻广阔的、积极参与的公民;他有明显的个人效能感;在同传统的影响来源的关系中，他有高度的独立性和自立性，特别是在他决定如何处理个人的事务时尤为如此;他乐意接受新经验以及新的观念，也就是说，他是相当开放的，在认识上是灵活的。井公共行政的公共性正是依赖于这样的行政人员，才能得以实现共性的问题，也不认为古代政府的行政具有实质性的表现公共性的方式。

近代社会，在三权分立和制衡学说以及“民有、民治、民享”的理念下所做出的制度设计和制度安排，为政府表现公共性提供了一个可能性的框架。因为，根据“代议制”的原则，人民选举议员，组成议会，议会的适当职能不是管理而是监督和控制政府:把政府的行为公开出米，迫使它对人们认为有问题的一切行为作出充分的说明和解释;谴责那些该受责备的行为并且，如果政府人员滥用职权，或者履行责任的方式同公共典论相冲突，就将他们撤职，并任命新的继承人此外，议会还有一项职能，即表达民众的意见，并根据这种意见向政府行为提出要求这种政体。实际上对政府作出了这样的要求:(l)公共行政应当成为公共利益的代言人，需要有着作为公共利益代言人的责任感，需要执行公众意志和表达公众意愿(2)公共行政应当具有普遍的代表性，从行政组织到行政人员，在政策和行为上应当公开，能够在构成和行为动机上公平地反映社会的主要人口类别(3)公共行政应当具有充分的开放性，不仅对代议机构开放，而且应当对全体民众开放，防止行政人员独占与公务有关的信息，杜绝行政人员可能以机密或欺骗的手法损害民众的利益(4)公共行政应当接受民众的广泛参与这四个方面，是近代政府表现公共行政的公共性的基本途径，在威尔逊和韦伯理论基础上建立起来的公共行政模式就是近代行政的典型形态在这种公共行政表现公共性的各种途径中，“代表性“是又是最为重要的途径，特别是在行政人员这里，如果能够有着充分的代表性，也就意味着公共行政拥有了公共性。因为，这行政人员这个层面上看，如果行政人员缺乏代表性，比如说只有代表资产阶级的行政人员，其所执行的政策与方案，可能会对工人阶级带有偏见这样以来，公共行政的公共性就会显得不足甚至丧失。

从本质上说，当代公共行政与近代以来的传统公共行政相比，政体环境并没有发生根本性的变化，因而，它在公共性的表现途径方面，一方面，进一步强化传统公共行政的表现途径;另一方面，又在具体的表现方式上有所改进概括地说，当代公共行政在公共性问题上的表现有以下四个方面:

(1)从抽象的公共利益到公民的实际要求传统公共行政，即在威尔逊的政治与行政二分原则和马克斯•韦伯官僚制基础上建立起来公共行政体系及其运行机制，都定位在强化政府维护公共利益和提供公共产品的能力上，因而，要求公务员不能结党营私，必须确立官僚成员维护公共利益的诚实形象，并且致力于提供各种公共产品，诸如改善教育及卫生保健等方面工作，以求凸显政府追求“效率”的天职，但是“公共利益”是一个抽象的概念，依此概念为前提而制定的各种计划方案，一旦交由各机关来执行，就会造成政策变形的结果因为官僚成员无法感受到计划方案与人民之间的密切关系，他们有可能会只重视自己的需要和前途而同顾民意所以，当代公共行政强调政府机关及其成员以实现公民的价值为行动的指导原则，致力于对公众的具体需求作出回应，同时，重视公共资源的投入和执行政策的过程，以求能够达致顾客所期望的结果。

(2)从片面而狭隘的效率观到对公共服务品质的考虑。传统公共行政是一种效率主导型的公共行政，它所持有的是片面而且狭隘的效率观，在一定程度上是工业社会“投入一产出”相对应的“制造业”模式在公共行政中的反映，因而，它的全部精力就放在组织层级结构的合理性和系统运行的高效率方面来了，然而，却造成了周期性的机构膨胀、职能交叉和权责混乱的局面结果，效率目标不能得到实现，而公共性也丧失了当代公共行政接受了这一教训，甲慎地重新界定公共服务的品质和价值，强调依公民的需要来量体裁衣和对症下药。而且，当代公共行政特别强调可以具体评估和促进绩效的公共服务行为，要求行政行为及其绩效能够接受评估，其基本标准就是公众的满意度当代公共行政还努力塑造开放公众参与公共产品生产的流程，使公共产品的提供更具有回应力。

(3)从严密控制下的被动性到自觉遵守规范的主动性传统公共行政把严密的控制作为效率的保证，其实，官僚制组织本身就是一个等级控制体系，把整个政府变成了一架严密的机器，把行政人员变成了行政执行的工具。事实上，严密的控制不仅未能实现高效率，反而会经常性地引发机关成员的消极抵抗，特别是从根本上抑制了行政人员任何提高服务品质的创造性思考能力，使行政人员失去了创新追求的被动的行政执行工具对于当代公共行政而言，遵守法规章程是不容置疑的，但需要通过工作流程不断的改善来提高和强化服务品质。在这方面，当代公共行政为了鼓励行政人员积极主动的创新意识而作出了许多新的探索，比如:在行政过程中，以阐明任务的意义来替代死守规章，在大的原则下阐明机关的规范，借以激励机关成员创造性地开展活动;在人事管理中，把奖励同工作中的积极表现联系起来，以激励那些原来只会照章行事的人员去勇于承担责任和解决问题;在组织定位上，强调服务取向

(4)从强制履行职责到树立行政伦理精神根据传统官僚制的概念，所谓管理者，主要是指扮演所要求履行的职责的角色。这种一个命令一个动作的管理手段，只会造成机关充斥形式主义组织文化的现象当代公共行政要求，应让公务人员具有主动性和责任感，认为公共行政的实质就是要通过树立公务人员的责任感来激发其积极的工作态度，即让行政人员感到自己负有责任在这个过程中，政府在服务取向和顾客导向的原则下，扩大行政人员的自由裁量权，给予行政人员更大的发挥个人积极性和主动性的空间至于自由裁量行为扩大所造成的偏差，则通过经常性的评估来加以控制。

通过上述考察，我们看到，公共行政的发展史就是一部探索改进公共性实现方式的历史，甚至，公共行政这一社会治理途径的发现，就是在追求公共性的引领下完成的公共性的问题有一个从潜在存在到显性化和从不自觉到自觉的过程，随着公共行政这一社会治理途径的出现，公共性的问题也显露了出来，这是人类社会治理文明化的具体体现近代社会的行政，特别是近100多年来的公共行政，在公共性的实现问题上作出了许多可贵的探索，这是人类社会治理文明的成果，我们需要加以吸收和借鉴但是，我们也需要看到，公共性是公共行政的根本性质，因而成了公共行政发展的永恒目标，公共行政发展过程中的每一个前进的步伐，都是朝着这个目标前行的步骤根据这一认识，可以说，公共行政自觉建构的每一项举措，也都必须是有益于公共性实现的。比如，行政改革如果不是有益于公共性的实现，而是出于某个(些)矛l{益集团的要求，那么，就不是有着正确方向的行政改革因此，对于公共行政来说，认识公共性问题，实现公共性自觉，是根源于把握公共行政的发展方向和推动人类社会治理文明进步的要求的。

公共行政管理论文:分析公共行政管理效率提升的方法

【摘要】当前，我国的公共行政管理效率普遍偏低，尽管我国的公共行政管理经过了多次的变革，却仍旧达不到理想的效果，这是因为公共行政管理部门存在一定的问题所造成的。因此，这就需要公共行政管理部门采取有效的措施，提升行政管理的效率。本文主要讲述了公共行政管理效率当前的现状分析，并找出导致公共行政管理效率低的根本原因，从而提出公共行政管理效率提升的方法，使行政管理得到更有效的提升。

【关键词】公共行政；管理效率；提升

公共行政管理效率其实就是央浼人们要以科学、合理的方式进行，并充分有效提高工作效率，除此之外也要把社会与环境因素归入到考虑的范围中，从而很好的发挥人们的自身能力将公共行政管理达到更好的效果。但是，我国的公共行政管理一直都没有得到很好的提升，虽然也作出了较多的变革，其效果仍旧不随人愿。所以，公共行政管理效率的提升是O其重要的，是当前行政管理活动最主要的目标。人们只有科学的进行管理，才能使管理效率得到有效的提升，并促进其发展。我国的公共行政管理应当充分借鉴一些比较成功的经验，要与时俱进更要与实际情况有效切合，这样才能使公共行政管理的效率得到有效的提升。公共行政管理属于国家其中的一种职能，其职能是对行政管理内容的反映，并且对国家、企业的经济有着一定的影响关系。行政管理的效率直接影响了公共管理活动是否能够成功，所以，只有科学、合理的进行行政管理活动才能有效提升管理效率。

一、公共行政管理效率的现状分析

（一）公共行政机构繁琐

自从我国改革开放之后行政机关实行了多次的变革，仍旧是无法摆脱复杂化，机构行政职能穿插、重复。就好比除了建立有委、办、厅、局以外还建立了二三级相关单位。此外，这些单位的相关工作人员也特别多，其中有很多都是一些虚职，没有进行实际工作，只是建立一个职位摆在这里做做样子罢了，这对于公共管理的发展是非常不利的。

（二）部门间缺乏协同

虽说公共行政管理部门间的分工都不尽相同，可总会发生一些特殊情况的时候，这时就需要两个或者两个以上的部门一齐进行管理活动。但是，我国当前的公共行政管理部门之间都是各不打扰，各自部门干各自部门的事，这一现象说明管理部门之间严重缺乏协同性，这就导致当综合性的社会现象出现时难以及时处理。

（三）审批程序繁杂，办事磨蹭

提高管理效率与审批程序的简化是密不可分的，当前的审批程序太过复杂化，这也是行政管理效率无法提升的关键问题，尽管这一问题已多次提出，但是由于部分领导在职权内对这个事件不放在心上，也不尽自己的职责解决问题，才使得多年来仍旧处于审批程序繁杂现象。由于审批程序的相关手续过于繁杂，要想解决这一问题就需要现提出申请报告，然后才能一级一级的向上陈述，这个过程下来需要花费一些时间，在基层办点事情通常都需要好几个章甚至更多才行，不然事情很难进行下去。

二、造成公共行政管理效率低的原因

公共行政管理经过了多次的改善后固然得到了显著的提升，但是仍旧存在一定的问题，这些问题恰恰就是阻碍了公共行政管理的发展。

（一）管理观念受到传统化的影响

我国相对于其他国家而言思想比较传统，传统的思想使得人的观念比较封建。封建思想主要表现在小农思想、私有观念，这就使得我国的公共行政管理部门深深地受到传统思想的影响，也就大大阻碍了公共行政管理效率的发展。中国在传统封建的时期国家最高代表人就创办了一套与封建时期切合的行政管理体系，这套体系的建立是为国家最高代表人而服务的。传统思想的残余导致行政管理相关工作人员受到旧官僚主义的牵制，故步自封，行事效率不高。直到新中国成立之后，以人民为主的新体制就此成立，然而，旧体制向新体制转型的过程中引起了彼此抵制的现象，这就使得行政管理的效率相比转型前更低。

（二）法律制度尚未完善

自从新中国成立以后公共行政管理的新体制执行至今尽管进行了多次变革，但是，该体系仍旧不够完善，这便是阻碍公共行政管理效率不高的主要因素。公共行政管理的相关法律法规不够健全，其中部分法律法规固然存在却没有执行，或者执行的力度尚缺。

（三）缺乏监督管理

在公共行政管理中各个部门都建立有相应的监督部门，但是部门的监督体系不够完善，这就使得监督力度无法充分发挥出来，行政管理效率也因此得不到提升。监督管理存在的缺陷都是源于法制不够完善，导致行政管理活动缺乏谨慎性、自觉性。没有建立监督反馈的途径，上级在监督下级的相关工作时，下级没有及时向上级反馈相关工作的效果。

（四）相关工作人员素质有待提高

当前，我国公共行政管理部门的相关工作人员的素质广泛较低，特别是一些地方、乡镇的行政管理工作人员的素质更是过低。部分行政管理部门的领导素质低，无法给普通工作人员起带头作用，不能树立一个良好的行为典范，将会直接影响了行政管理部门相关工作人员的工作效率。部分工作人员缺乏与行政管理相关的专业能力，在执行工作时随波逐流，朝三暮四，无法达到实际的效果。

三、提升公共行政管理效率的有效举措

公共行政管理效率是权衡行政管理的重要指标，只有管理效率高才能使管理活动能够科学有效的进行。我国当前的行政管理仍然有公共行政机构繁琐、部门间缺乏协同以及审批程序繁杂，办事磨蹭的现象存在。导致这些问题发生的主要因素是因为我国当前的行政管理观念过于传统化、规章制度不够完善、监督力度尚缺和相关工作人员素质低，不尽心尽职等。所以，要想公共行政管理效率得到充分的提升就应当综合权衡，全面改善。

（一）更新行政管理的观念，跟上时代的步伐

我国市场经济的不断发展、不断进步使得社会的脚步也得到了加快，就连人们的思维观念、言行举止也因此而改变了，我国当前的公共行政管理部门的工作人员需要紧跟时代的脚步，有效采取新的观念，淘汰传统思想观念，全面将公共行政管理效率的提升作为当前必须要完成的目标。此外，公共行政管理部门的相关工作人员必须牢记行政管理效率不仅仅是用来权衡一个国家的行政管理水平，更是和国家经济以及社会稳定存在非常重要的影响。要想改变传统的观念就要提升自身的效率意识，正确树立服务人民的思想观念，全面挣脱所谓的官僚主义形式，并且有效摆脱当前所存在的行政私有观念，以及树立正确的时间观和全局观。

（二）全面完善相关的法律与制度

公共行政管理部门只有将制度完善好才能有效提升工作效率，并且充分保证各个部门在进行工作期间能够有效贯穿，公共行政管理部门只有将行政管理制度全面完善好，这样才能使工作人员在工作期间科学、合理的进行。公共行政管理只有依据宪法和法律赋予的职责权限，在法律规定的职权范围内依法进行管理的活动，才能使制度得到有效的完善，这也是建立法制国家最主要的核心。此外，全面完善相关的法律与制度必须要按照国家当前的实际情况实行，充分建立与新时代有效切合的新机制。

（三）提升行政管理工作人员的素质

因为工作人员的素质低便会导致在工作期间显得懒散化，从而也使得管理效率不高，因此，提升公共行政管理人员的素质是非常重要的。行政管理部门应当在员工上岗前对其进行相关的培训，从而有效提高工作人T的专业能力。还应建立一个激励员工效率的机制，从而全面激发工作人员的工作效率，培养他们养成积极参与工作的良好状态。此外，还应当对管理部门的工作人员建立一套评估体系，不仅上级对下级要进行评估，下级也应当对上级进行评估，并且无论是上级还是下级都应当接受其评估，这样的方式能够有效促进工作人员的自我提高，全面提升自我修养，提升公共行政管理效率。

（四）加强公共行政管理的监督

公共行政管理部门应当全面加强监督，根据法律制度严格执行工作，而且只有充分加强行政管理部门的监督才能正确掌握哪些变革对提升效率有效，哪些决策对提升效率无效。除了对公共行政管理的内部监督外，还需对社会采取有效的监督，因为社会监督能够对行政管理部门的权利起到束缚的作用，从而充分促进公共行政管理效率的有效提升。

四、结语

总而言之，公共行政管理效率的提升是我国当前极其重要的目标，所以，这就需要行政管理部门全面更新行政管理的观念，跟上时代的步伐，全面完善相关的法律与制度，加强公共行政管理的监督，以及提升行政管理工作人员的素质，才能有效提升公共行政管理的效率。此外，加强公共行政管理效率还需根据当前时代的实际情况进行有效的切合，才能更加充分、有效促进公共行政管理效率的提升。

作者简介：

彭鹏（1990-），男，汉族，甘肃甘谷人，硕士在读，中国社会科学院研究生院，研究方向：政治学（公共行政管理方向）。

公共行政管理论文:浅谈我国公共行政管理的发展

摘 要：社会经济的发展和公共事业的发展有着密切的联系。当前形势下，我国公共事业的发展与社会主义市场经济发展要求不适应，影响了社会经济发展的质量。经过深入的研究，总结出我国公共事业发展缓慢的根本原因是公共事业的行政管理落后，只有落实公共行政管理工作，提高公共行政管理工作质量，才能促进公共事业的发展。

关键词：公共行政管理；制度；职能；法规

一、引言

公共事业是构成国民经济整个体系的重要组成部分，大力发展公共事业，可以提高人民群众的物质文化水平，也能够推动社会经济、教育、科学和文化的发展。因此加强公共行政管理工作是政府面临的重要任务，只有把这项任务做好才能够真正地为社会谋福利。

二、公共行政管理的含义

公共行政管理是指行政机关依据法律的规则，运用行政权力，控制社会成员，约束、强迫其行为的公共管理活动。

这里的公共行政管理的含义涉及了谁管理，管什么和怎样管的问题。

“谁管理”指的是公共行政管理的主体问题。这里的行政主体普遍来说是指政府，政府作为公共行政管理的实践者，为公共行政管理做出了巨大的贡献。

“管什么”是公共行政管理的客体。这里的客体主要包括公共事业中的人民群。“怎样管”主要是指行政管理部门运用什么根据，应用什么程序对公共事业进行行政管理。

三、公共行政管理面临的问题

（一）管理制度不健全

在我国公共行政管理制度是不健全的，管理方式也是不合理的，管理水平也是比较低下的。公共行政管理制度缺乏一个民主科学的决策机制，是不能保证制度的有效执行的，一些责任追究制的权力监督力度也是比较小的，很难保证群众的利益。其中，以权谋私，滥用职权，贪污腐败的现象也是比较多的，严重损害了群众的利益。公共行政管理制度存在这些缺陷的原因是，行政办事的透明力度不够，影响了群众知情权的实行。再加上政府部门的管理机制不够完善，缺乏真正的问责制，使一些政府官员在进行管理中滥用职权，以权谋私。在这样的公共行政管理制度下，人民群众的利益是很难得到有效保障的，公共事业也是很难发展的。

（二）政府职能转变欠缺

在当前的公共行政管理中，最普遍的一个问题是政府职能的转变没有得到落实。政府的管理模式依然死板，强制，控制，落后，没有转变为服务型的政府管理模式。政府在管理中过多的干涉企业的投资经营活动，市场监管机制尚未建立健全，都严重阻碍了社会经济的发展。政府职能转变的欠缺，不仅影响了企业的正常发展，也严重影响了公共行政管理水平的提高。

（三）部门管理权责不明确

我国的公共行政管理模式虽然在不断的发展，但是仍然存在权力上收，责任下划的问题。例如，上级部门听命于其的主管部门或者以其部门为工作的中心，强调其的职能及权力等不合理的现象时有发生。部门管理权责的不明确，使公共行政管理工作处于一片混乱的状态，很难保证工作效率。因此，政府应该进一步完善发展公共事业，保障人民群众的利益，同时部门要做好招商引资工作，大力发展当地的经济。

四、公共行政管理的有效策略

（一）完善公共行政管理体制

完善公共行政管理体制的主要工作是加强行政监督。这里的监督主要是指权力机关，或者政协以及群众的外部监督，以及运用舆论的监督力量，采用宣传教育的方式，增加对行政的监督力度。通过这种外部监督，减少公共行政管理部门滥用职权，贪污受贿的现象，使公共行政管理环境变得民主，廉洁。完善行政管理体制的各项法律法规，政策，规章制度，在工作中采取灵活的工作方法，及时发现管理中的问题，然后提出有效的解决方案。通过外部监督，完善行政管理体制中的一系列问题，使公共行政管理中存在的问题有法可依，从而促进我国公共行政管理工作的成功开展。

（二）加快转变政府职能

推进我国公共行政管理体制的发展，需要转变政府职能，使政府成为服务型的政府。服务型的政府能够自觉接受群众的监督，全心全意为人民服务，也能够推动公共行政管理工作的顺利开展。例如，一些政府开设的投诉信箱，就能直观体现服务型政府的优越性。服务型的政府在进行公共行政管理过程中，才能真正地为群众谋福利，深化行政审批制度改革，推进企业的经济发展。

（三）加强公共行政法规的建设

统一公共行政程序制度的法律化，约束各地区、各部门之间各司其职。提高行政管理工作效率，解决当前行政管理办事拖拉，执法效率低下的问题。建立一套明确的公共行政管理法律责任规定，使各部门的法律责任的明确划分，让执法者在执法活动中，能遵守法律，严格按照规定办事。通过对公共行政法规建设，改善当前公共行政管理中的问题，从而提高执法质量。

五、结语

公共行政管理工作是我国政府的一项重要职能，政府只有履行好这个职能，才能真正地成为服务型政府。公共行政管理工作的完善也是一个漫长的过程，需要政府不断探索，相信公共行政管理工作通过不断改变管理方式，会实现公共行政管理的繁荣，从而促进公共行政管理事业的发展。

（作者单位：沈阳师范大学）

公共行政管理论文:新公共行政理论对我国行政管理改革的借鉴意义

新公共行政理论所倡导的民主行政价值以及社会公平等内涵可以为我国在行政管理改革的过程中提供一定的参考意义和借鉴价值。本文就以此为基础，通过对新公共行政理论的深入研究，总结出我国在行政改革过程中产生的问题，并且根据问题提出相应的解决对策，构建我国政府未来的行政改革模式。

一、绪论

公共行政是现今所有国家在政府管理方面一个重要的内容，行政改革也就是任何国家在对政府的合法性和国家发展的要求进行适应的过程。我国在行政管理改革的过程中同样需要选择一种更为适合的理论，任何一种公共行政理论的产生和发展都是以一定社会背景为基础的。我国在改革开放以及社会主义市场经济体制转变之后，我国社会在经济发展方式、政府决策、市民社会的发展以及行政方式的改变上发生了巨大的变化，社会利益结构表现的越来越多元化。新公共行政理论对于社会公平、民主行政以及适应性变革的内容和我国行政改革的现状相吻合，是我国行政管理的实践发展方向。

二、新公共行政理论视角下我国行政改革存在的主要问题

我国在改革开放的初期，也就是由计划经济向市场经济转变的过渡阶段的时候。“重视效率，忽略公平”的方式在一定程度上有利于社会经济的大开放以及对经济生产积极性的调动，这也是改革开放初期我国所处环境所决定的。同时，“发展才是硬道理”的理论是对效率的追求。不过，我国现在已经从原来的过渡阶段走向了成熟的市场经济体制，社会结构正在发生非常巨大的变化。传统形式下的效率优先原则已经不能够完全对我国变革中所面临的问题进行解决。基于这一点，同时结合新公共行政的相关理论，对我国的政策、组织体系等方面进行分析后，发现我国在公共行政改革中存在下列问题：

（一）政策制定中，效率和社会公平不能兼顾

我国在政策的制定和设计当中，对效率和社会公平的关系不能够完全的调和以及兼顾。主要有两个方面的内容：

首先，我国传统的价值观中，“效率优先，兼顾公平”的理念理解错误。传统价值观众只是把效率和社会公平在单一的方面寻求协调，但是且忽略了经济效率和社会公平是相辅相成的。新公共行政理论所强调的社会性效率只能在超越传统价值观的基础上，转而采取社会性效率的价值体系后，才可能对效率与社会公平的统一有所实现。

其次，我国对于与公民联系紧密的政策法规缺乏社会公平。在这一点上，笔者举一个例子，我国的社会保障制度要求对效率和公平同时兼顾，效率具体指的是社会保障基金如何使用才能使其实现最优的利用，公平指的是在制度的设计和制定上，要体现社会公平。这些都是我国社会保障的建立意图所在。不过，在先进的社会保障制度中，社会保障的基金不但可以用于贷款和投资等活动。并且，其覆盖的范围也不是很大，投保资金的水平也具有相当大的差别。社保基金的过度流动和使用就会使得部分低投保资金水平的城镇和农村居民所拥有的社会保障水平受到损害，这么做也就违背了社会公平的原则。

（二）公共行政组织制度阻碍效率与社会公平的协调统一

我国从改革开放开始，先后提出了“突出效率，淡化公平”、“效率优先，兼顾公平”以及“效率中公平，公平下效率”的转变。这些转变是对于我国政府对社会转型期国家在各个领域的适应能力的突出，不过以行政组织制度的自身稳定性为基础的公共行政组织制度改革并不能与社会发展战略和经济相互协调。比如说传统的科层制度以及严格的行政命令方式在一定程度上对于行政效率的提高具有很大的保障，不过对于行政效率的过度看重就会让很多的公职人员把注意力过度关注在行政目标的完成上，对公民提供的最好服务以及按照公民的诉求积极地进行回应等有所忽略。公共行政过程在传统的行政审批制度中被强制规定成为一种流程，并不是服务。传统的绩效考核制度用牺牲社会公平和浪费社会资源作为代价来建设政绩。这些行为都与社会效率的价值观相悖，并且这些问题不但存在于政府机关中，在医院、学校等和公民利益相关的组织中也大量存在。公共行政组织制度的改革是我国对于效率和社会公平关系相互协调的重要保障，同时也是公共行政改革深化的核心。

（三）公共权力分配过度市场化损害公民权利和社会公平

公共权力分配市场化指的是政府和企业、社会组织等机构在提供的公共服务上所签订的契约。但是目前我国公共权力分配过度的市场化，这就造成了公民权利和社会公平遭到了一定的损害。

首先，公共权力的行使主体多元化对于政府公共权力掌控能力和政府的责任进行了削减，导致很多公共服务所产生的后果并不能对其进行调控和补偿。原因在于公共权力分配在市场化的条件下进入公共资源，那么它也就会遵守市场规律，并不是原来的政府单一主体分配方式中公共服务所认定的公民权利，并且更加坏的结果在于一些公共行政部门把他们并不是公共服务的提供者作为理由来对责任进行逃避。例如，我国的房价调控，我国的房价一直在涨，并且已经对公民社会的基本生活产生了很大的影响，但是政府的很多政策并没有取得应有的效果，笔者分析最为重要的原因就是房地产开发商所提供的商品房并不属于公共资源，但是经过政府审批的土地又属于公共资源。这就导致政府在给予房地产开发商公共资源的同时，也给予了房地产开发商相应的权利，房地产开发商就可以在购买的土地上建立起属于自身的价值，对民生以及社会公平等问题不必进行考虑。不过这么做并不代表着政府也同样拥有权利不去考虑社会公平和民生的问题，政府有责任在土地的竞拍的过程中应该把土地的使用权分配给那些能够对社会公平和公民生活提供保证的企业，建立更多的经济适用房以及保障性住房，对社会弱势群体的基本生活进行保证。

其次，公共权力分配过度市场化有可能助长权力腐败。公共服务外包的过程中，很多政府的官员和人之间构建了一种灰色的合同，政府官员从这些灰色交易中谋取自身的利益，也就是说政府官员在灰色收入中对公共服务应该具有的资金投入进行了变相的占用，那么这就会使得公共服务的质量不能够做到更好，对公民基础设施服务权力的享受造成了损害。比如说我国的公路和桥梁的建设，很多公路和桥梁在建成之后并不能达到应有的建设标准，原因在于有部分的官员对工程款进行私吞和灰色交易的存在。

三、基于新公共行政理论下我国行政改革的主要对策

（一）深化分配体制改革

我国在收入分配差距问题上最能体现效率和公平两者之间存在的问题，这也就给我国行政管理改革提出了一项重要的要求。也就是说在行政体制的设计和制定上要对分配体制的改革进一步深化，并不完全的否定先富带动后富的理论，因为这个理论是根据市场经济的客观发展规律而决定的。我们需要解决的关键问题在于怎么先富带动后富，这首先要求政府不但要对生产力进行解放，同时要利用积极的财政和税收政策对先富人群的社会责任进行规范，帮助社会中的弱势群体更好的支付。现今的交互性社会并不能让不同收入水平的公民群体之间达到价值观之一，仅仅靠着公民社会的内部协调，比如说救助或者慈善活动并不能对弱势群体的生活提供更好的保障，社会公平的问题也就不能够得到有效的解决。我们只能在政策调控保障的前提下，从根本上对收入分配差距的问题进行有效的解决才能够对弱势群体的生活水平和社会地位提供应有的保障，并且社会公平也能够实现。

（二）社会公共行政组织体制改革

在这一点上，主要内容包含对传统科层制度下过于集中的权利进行分散以及对传统的绩效考核制度进行改革。在这里应该明确一点，对集中的权利进行分散并不代表着对政府的行政效率和能力进行削减，重点在于减少和杜绝公共行政过程中权力对社会公平的影响，这种分散包含行政组织的内部分散和外部分散两种，内部分散主要寻找一种制度设计，对公共行政人员在行政过程中的价值目标进行鼓励，使其并不是对行政任务单纯的进行完成，更多的是对公民实际服务诉求和社会公平进行关注和实现。外部分散指的是政务公开和市民热线等可以让公民参与到政策的制定和安排的过程。传统的绩效考核并不是把尽职尽责等同于职责形式化。因为任期制度的存在，会让更多的在职官员产生政绩形式化的想法，往往把这些作为自己升迁的筹码，这样一来就会对社会公平和社会资源产生不利影响。和这种行为相比较来说，我们应当制定一种长期的，以社会公平和公民权益的保障为目标的政绩考核标准，对传统的政绩考核制度进行改革，并且加强权力组织内外分散的关系，政绩考核制度改革也是公共行政组织内权力进行分散的一个有效的手段，原因在于政绩考核标准往往会导致权力的过度集中。

（三）社会保障性组织的制度改革

和公民息息相关的社会保障性组织，比如说医院和学校等，这些组织和机构对于公民最基本的权益提供着保障，政府应该对这些社会保障性组织进一步的深化改革，利用政策法规和一些强制性的手段对社会保障性组织进行规范，使其能够杜绝一些不良的现象，比如说不同成绩的学生差距性缴费的现象。同时，国家财政应该对公益性社会保障组织的运行和建设提供应有的支持，比如说农村社区医疗以及国家贫困生基金等等。这些对于社会性保障组织制度的改革和财政的支持能够使得公民的基本权利和社会公平得到最为直接有效的保证，同时也是公民对政府合法性态度的最为直接的认可，意义相当深远。

（四）提升政府职能，统一公共权力行使主体

新公共行政理论对社会公平是十分看中的，强调公民参与和了解公民社会的实际需求，并且对政府职能的加强非常的关注。对于公共权力分配过度的市场化，笔者认为应该对政府的职能进一步的提升，对公共权力的行使主体进行统一。公共资源作为特殊的社会资源，在我国的社会转型期阶段，公共资源配置的过程中往往会出现公务人员的腐败现象。这种现象的产生不仅来自于公共资源的强垄断性，而且公共权力行使主体的多元化也是一个主要的原因。如果想要从根本上对公共资源配置的合理性问题进行解决，那么只是把其寄托于市场化手段是不能够有效解决的，应该对政府的调控能力和执行能力进一步的增强。新公共行政理论强调社会公平和民主参与，那么就要求政府在为公共服务提供保障的前提下，也要关注公民权益的表达，并不是公共服务人的利益。对公共权力行使主体进行统一的意思在于，我们并不能对公共权力市场化完全的否认，不过对于多元权利的行使主体，政府应该是公共权力的分配者，由政府提供一定的制度安排和监控过程对多元化主体权力行使的合法性和公平性提供保障。强制力可以作为政府在公共权力分配的过程中所存在的权力资源，这是一种积极的权力资源，可以对政府智能的提升和解决公共权力的垄断，核心在于怎么样利用德育和法制来使强制力成为社会公平和公民权益保障的有力武器。

（五）加强公职人员价值观的培养

我国目前正在由权治转向法治，那么在公共行政的领域中，道德作为一种价值观的力量可以在公共权力分配的过程中对公职人员的价值观产生一定的影响，这也间接导致公共权力的分配方式和结果受到一定影响。笔者认为，这种价值观应该建立于人格的基础上，公职人员应该具有保证社会公平的行政价值观，应该对政府内部的公职人员进行价值观的培养和监督活动。这是一项长久的任务，应该在培养的阶段增加憎恶公开和公民参与的内容，并且提升公职人员的道德建设。

（作者单位为浙江省海宁高新技术产业园区管委会）

公共行政管理论文:公共行政管理的创新

我国当前处于社会转型期，政治经济体制改革正逐步推进与深化发展。在这种背景下，政府机构改革也取得了较大的成就，特别是在公共行政管理领域，公共行政管理已经开始由权力行政向服务行政转变，而这一改变无疑是为我国服务型政府的建设开辟了一条新的道路。然而，我国公共行政管理工作并非完善无瑕，事实上，它在当今新的历史时期中面临着如何创新的问题。该文分析了我国公共行政管理的现状及问题，并就如何创新公共行政管理方法提出了几点对策。

我国自实行改革开放以来，社会结构发生了剧烈的变化，而这种剧烈的变化对我国社会的发展而言是一把双刃剑，因为它既使我国的经济发展取得了突飞猛进的进步，同时又引发了一系列的社会矛盾。究其矛盾发生的根本原因，主要在于我国的社会行政管理没有跟上社会发展的步伐。因此，我们有必要积极探索一种新的行政管理模式。公共行政管理是我国政府或公共行政组织对国家或社会公共事务进行管理的活动，是我国行政管理的表现形式，要想使我国改革开放以来就存在的深层次社会矛盾与问题得到根本性的解决，就要从创新公共行政管理着手。下面笔者来对此进行具体的分析。

1.公共行政管理概述

公共行政管理作为一种国家事务和社会公共事务的管理方式，在现代社会的大部分国家均得到应用。而我国的公共行政管理在经历了几十年的时间之后，逐步表现出了与国家发展路径整体上的相协调、部分中存矛盾的稳定形态[1]。在这种态势下，我国的经济、政治、社会公共生活等方面均得到一定的发展。需要注意的是，这些方面的成就的获得与公共行政管理的几个特点有莫大的关联。

公共行政管理具有四个方面的特点：第一，公共行政管理具有全面性。所谓的全面性是指它在国家资源调配与事务处理方面具有一定的掌控权。公共行政管理对国家资源的调配不仅是指物质资源的调配，同时也包括对精神层面的人力或思维资源的调配，而这两种调配形式几乎将囊括了社会生活的各个方面，因而它的全面性的特点得到了体现。第二，公共行政管理具有公平性的特点。公平公正是我国政府推崇的治国原则，而实际上公平性也在我国政府机构的工作中得到了体现，对社会各个阶层、各个行业中的人群产生了重大的影响[2]。尽管公共行政管理的公平性受到公共行政单位和相关法律条文的约束，但是恰恰因为这一点，我国公共行政管理的公平性处在科学的领导与合理的约束范围中，所以受权势的影响较小，公平性受到保护。第三，公共行政管理具有强制性的特点。强制性是我国政府部门依法实施监管手段的过程中所表现出来的特性，是公共行政管理的重要特点。就公共行政管理的监管对象而言，政府部门所监管的对象都要受到法律法规的制约，并且这种制约是强制性的，如果没有得到执行就需要承担相应的法律责任；就公共行政管理的监管制度来看，国家行政管理制度在内容方面落实了强制性的基本原则；而从公共行政管理工作的建设方面来看，资源调配与人员调控都强化了强制性的原则。第四，公共行政管理具有宏观性的特点。宏观性就是不仅要考虑局部，更要考虑全局。政府作为公共行政管理的重要机构，对宏观性这一特点的表现比较明显，政策扶持和制度管理等都属于公共行政宏观性管理[3]。在这些工作中，政府不仅要研究历史文献资料，而且还要对现阶段的工作情况进行具体的分析，并从中找出问题，最后再从宏观性的角度制定解决对策并付诸实施。

2.我国公共行政管理的现状及问题

当前，我国公共行政管理工作在党和政府的正确领导下取得了很大的进步，但是，社会转型期这一客观性的历史背景使得我国公共行政管理仍然存在着一些问题。笔者根据相关的工作经验总结出以下几点。

我国公共行政管理工作中新理念与传统观念同时存在。新理念和传统观念的同时存在具有深刻的历史原因。我国的市场经济体制建立起来之后，国家开始重视与市场经济和世界经济贸易相关的新观念，于是中央和地方性的培训班开办起来，地方政府官员及基层工作人员普遍接受了培训班的教育，而这些新的观念就是在这种情况下得到传播[4]。然而，这种观念上的转变并不代表它能够迅速在管理工作中得到体现，换言之，新观念与管理工作之间还需要有一个过渡期。就现状而言，新观念的应用还不够深入，而与此相反的是，传统的管理观念在政府管理中得到了鲜明的体现，在法律、规章制度等的操作上具有明显的优势。在这种新旧交杂的情况下，政府的角色并没有发生很大的改变，它仍然是行政命令发出的主体，是权力的中心。以招商引资为例，企业的招商引资仍然需要政府发挥牵头的作用，而投资者也对政府所引导的投资项目比较放心。这就说明，我国的公共行政管理工作中，传统观念仍然占据主导地位，新的管理模式与方法需要建立起来。

我国的服务行政与命令行政并存。命令行政是我国计划经济时代的产物，而自从我国实行改革开放、加入世界贸易组织以来，行政管理就面临着从命令行政向服务行政转变的问题。然而现实情况是，服务行政尚处于建设当中，而命令行政也同时存在于政府行政管理中，形式简单、只体现长官的意志[5]。从历史经验教训来看，计划经济不符合经济发展规律，作为它的产物的命令行政也没有理由在新的发展时期继续推行。但是，我国市场经济体制的建设仍处于发展阶段，公共行政管理虽然克服了一定的命令性管理，但是命令行政在这种情况下仍然具有一定的存在基础：一方面，上级政府给下级政府设定管理目标，下达管理任务，对没有完成任务的政府官员给予免职处理等，使得命令行政具有了执行的动力。另一方面，行政管理的工作人员，为了取得工作业绩，也需要使用命令行政。因为命令行政的实施比服务行政更为简便、快捷，能够迅速突出工作成绩，而这一点是许多从政人员获得晋升的必备条件。

我国的制度行政和非制度行政同时存在。我国建国初期的民主法制建设尚没有完善，并且旧中国所遗留下来的专制传统比较多，而在第九届全国人大第二次会议中，依法治国的基本原则才以宪法的形式确定下来。而作为依法治国的实现形式，制度行政在我国政府管理中也经历了一个漫长的、不断改进的过程。但是就其实际的实施效果来看，法制缺失的情况仍然存在，特别是在经济领域，法制的建设总是落后一步。所以，当前的形势是制度行政缺乏有力的制度支持，比如在行政的决策、管理、监督等方面，就没有一个具体的制度作为保障，而只具有笼统的规定。在这种制度缺失的情况下，非制度行政就有了生长的土壤，在公共行政管理工作中发生作用。归根结底，非制度行政是行政立法缓慢以及有法不依这两个原因所造成的，而现阶段制度行政与非制度行政的并存既表明我国的行政法制建设取得了一定的成果，同时也表明我国的行政法制建设还需要得到进一步的完善。

3.我国公共行政管理的创新

我国公共行政管理的创新可以从以下几点来进行：

转变行政管理观念，建设服务型政府。在我国发展市场经济的背景下，政府的角色应该从以前的权力主体转变成服务者，在市场活动中发挥引导作用。具体而言就是要成全企业的独立的经济权力主体地位，并且让社会权力回归社会。我国企业一贯对政府的依赖性比较强，特别是国有企业，生产计划、销售计划等几乎都由政府包揽，而如果这种情况还不改变，那么企业就无法成为独立的经济权力主体。企业没有掌握经济权，就无法在市场经济环境下长期生存。对此，作为公共行政管理机构，政府部门要转变行政管理观念，以服务于企业建设代替主导企业建设，不干预企业的经营与规划。除此之外，让社会权力回归社会也是创新公共行政管理工作的一个重要手段。公共行政管理的对象是国家事务和社会公共事务，而当今的情况是社会团体、社会组织逐渐增多，并且在公共事务的处理方面发挥着很大的作用。对此，政府应该顺应这一发展形势，积极引导社会力量的发展，改变包揽一切的做法，改为让社会团体、社会组织等在社会公共事务中担当重要角色[6]。通过这种方式，使社会权力终究回归到社会中。

创新行政制度。行政制度是公共行政管理的重要前提条件，要想创新公共行政管理，就要从创新行政制度开始。首先，建立听证制度。听证制度在一些地方政府机构中已经建立起来，并取得了良好的效果，这就更加说明它的实施的必要性与可行性。通过听证制度，人民群众能够对公共行政管理工作表达自己的意见与建议，而政府部门也能够从中找到工作的不足之处。其次，建立公共质询制度。公共质询制度是建立在公民有知情权的基础之上的，为了提高行政的透明度，政府就要对公民及社会组织等就行政管理问题做详细的解释，使公民和社会组织等对公共行政管理具有充分的了解。最后，建立行政公决制度。行政公决制度是实现行政民主化的重要形式，确切地说是发展直接民主的方式。因为它是通过公民直接参与行政的方式来达到目的。行政公决制度在我国的实施尚处于探索阶段，笔者认为，这一制度建设应该在全国范围内得到推广。

善于利用电视网络等新媒体来实施监督。新媒体在现代社会中已经得到普及应用，而且它在政府监督中的作用也已经得到了体现。而创新公共行政管理不仅仅是要使用新媒体，同时还要在使用新媒体的过程中不断改进这种媒体监督的方式。首先，新媒体的不透明现象要得到整治，只有这样，监督才有意义，新媒体才能够发挥实际的监督作用。其次，与新媒体监督相关的法律法规应该建立起来，填补法律空缺，让新媒体监督具有法律作支撑，而能够更好地发挥监督作用。最后，新媒体也要努力完善自身的内部机制建设，从根本上提高新媒体在监督公共行政管理上的能力。

提高办事效率。我国公共行政管理工作普遍存在着办事效率低的情况，而造成这一问题的主要原因就是政府机构臃肿，人浮于事。在创新公共行政管理的方法上，必须针对这一点做出改进，而改进工作要以提高办事效率为核心，以“精兵简政”作为改革的实施方向。对此，“一站式”办公、“现场办公”等新的制度就可以在其中得到应用。以“一站式”办公为例，政府在办公过程中既控制了资源配置权，又控制了各种审批权，在这种办公模式下，于是资源配置与审批工作可以在同一个地方完成，这就大大提高了行政工作人员的办事效率。需要注意的是，这种形式要在政府职能彻底转变为服务型、引导型的情况下才能够取得良好的实施效果。

公共行政管理的创新是国家和社会发展到一定阶段所做出的要求，对国家及社会的发展具有积极的作用。我国公共行政管理工作的创新，需要回归到现实问题中，从公共行政管理的现状中找到突破口，据此对现行的公共行政管理工作展开探索，找到创新的方法。而在这个过程中，都必须秉持一个原则，即公共行政管理的一切创新都是为了让政府机构更好地服务于公民。只有这样，我国的公共行政管理创新才是有意义的创新。

（作者单位：对外经济贸易大学公共管理学院）

作者简介：刘佳佳（1985―），女，山西省晋城市人，工作单位：对外经济贸易大学公共管理学院，职务：学生，研究方向：公共管理。

公共行政管理论文:提升国内公共行政管理效率问题的措施

摘要：现今，国内公共的行政管理效率低下，远不能达到要求。然而行政部门的管理效率问题却是制约着不仅企业甚至国家的发展和效益。连年的探究和改进虽然在一定的程度上改变了这种状况，然而仍然不尽人意。本文对当下的影响公共行政管理的主要因素进行了分析和探索，并且提出了相应的提高公共行政管理效率的措施。

关键词：公共行政 管理效率 因素 措施

所谓的公共行政管理效率，就是指要求人们以科学有效的方式，将提升工作效率作为目的，同时将社会以及环境因素纳入考虑范围，完全的发挥人的能力和作用以此来达到和实现最好效果的管理。然而我国的公共行政管理一直以来较为低下从而不能达到要求，尽管经历了多年的整改，其效果也是不尽人意。如何提高公共行政管理的效率是一个令人深思的问题。

一、公共行政管理效率低下的影响因素

1.管理体制的问题

我国一直使用的管理方式和体制是由苏联的管理体制而借鉴来的，在建国初得到完善而建立。在建国初各种社会主义的建设和富有特色的改造运动中起到了重要的作用。然而它却是有其适应阶段的，在现今的社会主义建设事业中便暴露出了其缺点和缺陷。例如官僚体制而引发的官僚主义和现象，尸位素餐、空余职位闲多、兵多而官少。又如部门繁多、机构复杂、结构臃肿等等。这些问题和现象都是存在于管理体制中进而影响公共行政管理效率的因素。

2.行政管理的人员问题

行政管理人员问题，主要集中在行政管理人员的素质方面。行政人员的素质是否够高，是影响行政管理效率的重要因素。在现阶段，此方面存在的主要问题有两方面。一方面是行政管理人员本身的素养达不到要求。不论是政治思想素养还是道德知识要求以及业务办公能力都不能达到标准，因此而影响行政管理效率的提升。另一方面就是行政管理人员的整体素质问题，现在的管理制度以及体制使其不能够很好地适应新型的行政管理工作的要求。

3.行政管理的思想观念问题

首先，便是在法律方面的意识问题。公共行政管理的行政工作是代表全体人民利益和效益的工作，因此就必须严格的遵守和履行社会主义的法律制度和要求，对于法律制度观念的缺乏，是现今行政工作的一个较为薄弱的方面。其次，就是行政工作的效率观念方面的问题。缺乏新型的效率观念，会导致结构臃肿繁杂、不利于办公，在行政管理工作当中要抛弃低下的效率，提升管理效率。

4.行政管理的技术问题

新型的行政管理方式，是提高公共行政管理效率和保障其高速运行的必备条件。然而这方面也存在其问题，首先便是受个人的因素影响。仅凭个人智慧是无法实现高效率的，必须全面的综合结合各门科学从而保障公共行政管理的运行。其次，就是我国现在的科技水平还不能够满足以现代化手段来改造公共行政管理。

二、提升国内公共行政管理效率的有效措施

1.合理化行政管理体制，提升公共行政管理效率

第一，要对行政体制进行深层次的改革，严格的划分职权，避免尸位素餐，建立多层次的管理制度，切实的落实责任制度。第二，以合理的根据和依据建立行政机构体制，精简职位，提高效能，取消多余或重叠的职位，简化行政机构。第三，合理设置管理机构的比例，健全结构分类，改善现今机构庞杂却监督力低下的状况。与此同时，也要适应社会改革的需要，合理的设置管理部门。为了巩固和落实精简的原则和结果，还要采取一系列的适合措施以避免上述状况的出现和发生。

2.提升公共行政管理人员的素质，确保公共行政管理效率

第一，对于行政管理人员的各方面素养要有一定的要求和标准。强化行政管理人员的知识培育和专业训练，使其能够有充足的理论知识来适应工作的需求。力求达到专业化以及职业化的要求，以充足的专业知识提升较好的工作处理能力。第二，应该因地制宜，根据能力的不同合理的安排人员的岗位，做到人员能力与工作岗位需求相适应。例如初级的行政管理人员要具备最基础的业务能力，能够解决各类问题而高级行政人员应当具有领导和决策的能力。第三，就是要求作为领导的行政人员要能够以正确无误的方式进行工作的领导，积极的调动人员的热情和创造能力。

3.行政管理方式的新型化与现代化，保证公共行政管理的效率

新型的公共行政管理手段要求以科学的手段进行管理，同时这也是高效管理的物质保障。其设计的方面很广而工作量极大，就必须要借助现代化的方式进行行政工作的处理。第一，要对行政工作进行明确的区分以确定现代化的应用，例如对于连续而常规的行政工作要采取编制程序借助计算机的方式处理，而非连续性的工作依然要依靠行政人员的专业技能来处理。第二，在公共行政管理的工作中不仅仅要借助现代化的机器如计算机，也要借助现代化的理论和思想如信息论等来提高公共行政管理的效率。

三、结语

公共行政管理的效率问题一直是备受关注的重要问题，不断的提升工作效率也是管理学积极研究的问题。如何科学有效的提升工作效率，应作为积极改革和研究的方向而不断的提出有关措施从根本上提升国内的公共行政管理效率。

（作者单位：中国计量学院；浙江 杭州 310018）

公共行政管理论文:公共行政管理教学方法的改进与优化

摘要：随着信息技术革命的不断发展以及现实需要的不断改变，当代公共行政管理不管是实践还是课堂教学都发生了巨大了变化。本文结合公共行政管理课堂教学的过程和特点，结合公共行政管理的理论和实践需要，对公共行政管理的教学方法提出改进与优化，力求能够给实践带来实际作用。

关键词：行政管理 教学方法 改进 优化

公共行政管理课堂教学的宗旨是提高学生的行政理论素质和行政实践能力。在当前的公共行政管理教学中，一方面由于以往的片面灌输式教学方法，学生很难完全掌握公共行政知识；另一方面伴随着公共行政实践运动的发生以及信息技术革命的扩展，我们对于公共行政管理课堂教学又提出了更高的要求。为此，在这种双重形势下，改进和优化公共行政管理教学方法，就成为一项迫切需要完成的任务。笔者在本文主要从公共行政管理教学方法的理念优化和实践优化两个方面进行分析。

一、公共行政管理教学方法理念上的改进和优化

传统的公共行政管理教学方法主要是采用灌输的方法，教师是课堂的主体，将大量知识直接传输于学生，并没有关注学生在此过程中有没有接受消化知识。所以，从理念上进行公共行政教学方法的改进和优化，可以从以下几个方面入手。

1.转变教学主体，学生为主

在公共行政管理的课堂教学中，我们要改变以往的教师主体的教学方法，让学生成为学习的主体。一方面，让学生成为课堂主角色，充分发挥学生的自主学习能力、创新能力，让学生自由提问，教师进行问题提示；另一方面，教师是学生学习的辅导者，教师主要对学生的学习疑问进行引导式回答，培养学生的探索学习能力和学习兴趣。

2.教学过程与结果并重

首先在公共行政管理教学的过程中，我们要引入公共行政实践的发展情况，培养学生理论和实践相结合的运用能力，要和实践相结合。其次，注重公共行政管理教学的结果，对于课堂教学结果进行考核和检查，评估实际教学结果是否真的让学生学到了知识以及知识学习的程度，教师的教学方法是否满足学生学习要求等。

3.教学方法整体优化理念

公共行政管理是一个整体，公共行政管理的教学方法也是一个整体，它是由无数教学系统要素所组成，所以我们必须树立公共行政教学方法改进和优化的整体思想观念。一方面，我们要对公共行政管理教学的各个具体方法进行改进和优化；另一方面，我们需要对公共行政管理教学方法进行顶层设计，将各种具有特色的和优势的教学方法进行合理优化组合，促使它们发挥综合性优势。

二、公共行政管理教学方法实践过程的改进和优化

在公共行政管理教学实践中，进行优化教学的方法有很多。为此，笔者结合公共行政管理实践需要，总结出以下几种公共行政管理的教学方法。

1.个案教学法

在公共行政管理的教学中，我们要多对以往公共行政的实践案例进行汇编、分析和总结，用具体的案例向学生传授知识，让学生在实际事务中学习公共行政理论和实践运用。首先由教师在课堂中提供典型的公共行政案例，并且针对案例，向学生提出问题，学生自主探究问题解决，培养学生的自主解决问题能力和创新能力。

2.模拟教学法

模拟教学方法主要是在教学过程中设置一定的公共行政教学情境，学生和教师分别担任不同的角色，比如学生分别担任公民和官员，教师担任法官等，模拟实际公共行政事件，让学生在实际经历中习得知识、锻炼能力。

3.专题讨论法

专题讨论方法主要是将公共行政管理的知识分成不同的专题，比如公共行政主体、公共行政财政等，分别对每一个专题，在一个时间段内进行集中讨论学习。在教学过程中，可以根据大学生尤其是高年级大学生文化水平高、接受能力强的特点，按照几个专题来讲。通过这样的专题学习讨论，给学生们留下了深刻的印象，容易掌握公共行政管理的核心内容。

4.多媒体技术运用

二十一世纪是信息技术的时代，我们在公共行政管理教学中，可以充分利用多媒体技术，将公共行政的理论知识、视频讲座和图片等集合于一体，丰富公共行政教学的内容，激发学生的学习兴趣。

总之，在公共行政管理教学中，教学方法至关重要。一方面，教学方法影响到实际的公共行政管理知识能否真实和正确的传达，另一方面，教学方法影响学生学习公共行政管理知识的效率和效果。所以，优化和改进公共行政管理的教学方法，是目前公共行政管理教学中迫切需要解决的问题。笔者在本文针对公共行政管理教学方法所提出的改进和优化之路，希望对于公共行政管理教学实践具有一定积极作用。

公共行政管理论文:公共行政心理在行政管理中的作用探究

摘 要：行政管理是针对社会公共事务进行管理，采用科学有效合理的管理方式，尽量的减少人力资源、物力、资金以及时间的浪费和消耗，更好的增强行政效果。想要更好的提高行政效率就需要进一步的提升行政人员的办事能力，因此，行政管理的主要措施就是进行人才的管理。只有进一步的提升行政人员的办事能力，才可以更好的提升行政水平。那么怎样更好的提升行政人员的行政能力呢？主要在于提升行政人员的心理素质，让行政人员拥有良好的心理素质，才可以更好的促进行政管理的进行。

关键词：公共行政心理；行政管理；解决措施

0 引言

那么行政心理的实际含义是什么？就是指在行政中的人员所存在感觉、情感、态度以及性格的总称，还是对行政关系和行政活动的主动的感性反应模式。行政体系中的工作人员主要包括实施行政管理的人和承受行政管理的人，也就是行政的主客体。那么行政心理的关键就是人员对于社会行政、经济情况以及政治情况的主观反映，也是属于社会精神现象的主要成分，并且利用行政行为更好的反映到政治体制中的社会政治制度。

1 公共行政心理在实际管理中的效用

1.1 公共行政心理是行政理论的主要动力

行政理论是对现实生活中所存在的行政活动和行政关系的实质反映，其中的过程也是慢慢的深入，由低到高，从量变引起质变的漫长发展，从而把感性认识上升到理性认识的高度。在这个过程中，不但要有选择性的吸收前人的经验和理论，而且行政心理是一种感性的反映，属于低层次的社会意识，也为行政理论提供了具有实质性和感性的信息，也是行政管理中不可或缺的一部分。当然，公共行政心理对于理论人员也产生了影响，根据原有的阶级心理、民族心理以及政治心理，对于一些感性资料进行分析和研究，区分好坏，并且采用适当的形式把自己的心理情况融合到研究的结果中去。

1.2 公共行政心理促进了行政理论的发展和改变

行政理论的进步与广大的人民和众多的行政人员的心理要求分不开，也是阶级和社会的心理需求。公共行政心理不但能够更好的促进行政理论的进步，还对行政理论的发展起着重要的导向作用。行政理论发展的社会元素就是阶级、社会、行政人员以及众多人民群众的心理需求。健康的行政心理，可以帮助人们从实际上去解决问题，让行政理论向更为深入的方向发展。然而消极的心理因素，为更好的完善行政理论提供了经验，指明了方向。比如：改革开放以来理论的发展，主要是人们对于改革开放的认同和爱戴。相反的，完全按照西方的模式来进行，就不会得到人们的支持和赞同，也就不能更好的向前发展。

相应的，把理论与实践相结合，在实践中进行进一步的发展，理论的进步与人们的心理因素是有很大关系的。比如人们对于社会事物的热衷程度，最先反映出来的是在人的心理上面，正是因为这种心理情况又让人们对于所热衷的问题进行更为深入的研究和发展，并且进一步的推动理论的发展和演变。[1]

1.3 公共行政心理对于行政理论的传递有着重要的作用

有迹象表明，如果一个理论能够很好的被人们或是行政者心理所接受，就能够得到广泛的传播。相反，那种不被人们接受或讨厌的理论，就很难进一步发展。对于行政理论的传播，公共行政心理的作用是十分重要的。能够正确的适应和满足人们心理要求的行政理论，才能得到广泛的发展和推广，被人们和行政者所接受，并且得到进一步的发展和深化。列宁曾经说过马克思主义的发展和传播，马克思主义之所以被这么多的人所接受和认同，主要是因为马克思理论包含了革命阶级中众多人的心理特征。行政传播具有这样的效用，具有告知效用、教育效用以及导向效用，这三个功能组合在一起，并且继续向前发展。然而接受者的注意、感觉、联想、认知、兴趣和接受等一些心理原因和效用，对于行政理论的发展都有重要的作用。

1.4 公共行政心理对于团结行政内部的力量有着重要的作用

所谓行政组织是由行政人员构成，尤其体现在人们心理状态的发展。从心理的角度来说，就是从心理和精神的层面来看待行政组织，行政组织就是其中的工作人员对于债权的观念意识、情感沟通以及思想上面的交流等形成的一种集体化的意识。这种集体具有很强的组织意识，在每个员工间的团结力、思想层面上的配合性都比较强，使得该组织具有很好的精神面貌。第一，从细微的角度来看，行政人员是行政组织的主要成分，其中的心理情况对于行政组织有直接的影响。行政人员的心理状况主要体现在动机、价值层面以及感情等方面，只有该组织团结一心才能更好的完成任务。第二，从组织的层面来看，要充分的发挥行政组织的作用，以便在行政内部形成一种团结的力量，让行政人员之间形成健康的心理状态，彼此进行心理上的相容。所谓心理相容就是指行政组织和人员之间、人员与人员之间在内心上互相尊重、互相关心、互相理解和接受。心理相容是增强行政组织团结力的主要方针，一个行政组织想要更好的发展，就需要充满生机和力量。

1.5 公共行政心理对于行政领导具有促进作用

公共行政心理对于行政的发展具有重要的作用，在进行行政管理的时候，人始终是其中的关键因素，如果人的问题解决不好，就会使得行政组织瘫痪。好的领导人都很在乎人际间的交往，重视内部人员的人格和价值，让成员得到更好的发展。领导的构成主要是由领导人员和被领导人员，所以领导的好坏与领导人员的心理和被领导人员的心理有很重要的关系。首先要求领导者具有勇敢、坚持不懈以及广阔的胸怀等健康的心理状态，从而树立好个人形象，树立威信，让内部人员所尊敬。再者就是被领导人员要有组织的意识，认真服从领导的安排，接受任务后认真完成，敢于说实话，行动敏捷等良好的心理状态，从而促使行政管理的进一步发展。通过这种方式来建立良好的行政心理状态，进一步的提升人员的心理，促使我国的行政管理事业朝着更加健康的方向发展。[2]

2 关于培养行政人员健康心理的措施

根据上面的描述，在综合行政理论和心理学的相关知识，对于如何培养行政人员的良好行政心理提出以下几点意见：

公共行政管理论文:我国政府公共行政管理体制改革的目标选择和创新趋势

[摘要]深化政府公共行政管理体制改革，是加快经济发展方式转变的必然要求。建立规范有序、运转协调、公开透明、便民高效的政府公共行政管理体制，是当代我国政府公共行政管理体制改革的目标选择。在这种目标下，政府必然由全能型向有限型、由管制型向服务型、由人治型向法治型、由自利型向公利型改革发展。

[关键词]政府；公共行政管理体制；改革创新

深化政府公共行政管理体制改革，是加快经济发展方式转变的必然要求，更是深入贯彻落实科学发展观的重要体现。改革开放以来，我国一直在努力地探索建设中国特色的行政管理体制，先后进行了六次比较集中的行政管理体制改革，总体上已形成基本适应发展社会主义市场经济和建设中国特色社会主义事业需要的行政管理体制。①近年来，党和政府着力推动经济社会发展转入科学发展的轨道，取得了重要进展。与此同时，政府公共行政管理体制改革和政府自身建设成效明显，为实现经济社会科学发展以及成功应对国内外各种突发事件提供了有力保障。但是也应当看到，当前经济社会发展中仍然存在不少违背科学发展要求的现象，面对新形势、新任务，现行行政管理体制仍然存在一些不相适应的方面，如政府职能转变还未完全到位，政府职能定位尚需进一步厘清，政企不分、政资不分、政事不分、政府与市场中介组织不分问题还没有从根本上得到解决，部门职责交叉、权责脱节问题仍然存在，组织结构不合理、职责权限不清晰、权力责任不对等问题在一些地方仍然存在。这些问题的存在，不利于政府的协调运转，降低了行政效能，在一定程度上影响了改革成效。②解决这些问题，关键是要进一步解放思想，深化改革开放，实现体制机制上的重大突破。其中，深化政府公共行政管理体制改革尤为重要和紧迫。要使政府向服务型政府转变，使政府职能从追求短期GDP最大化向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变，让政府真正成为经济发展方式转变的重要推动力量。只有建立起规范有序、运转协调、公开透明、便民高效的政府公共行政管理体制，才能健全政府职责体系，规范行政权力运行，形成有利于加快经济发展方式转变的机制和利益调节机制。显然，规范有序、运转协调、公开透明、便民高效就是当前我国政府公共行政管理体制改革的目标选择和发展趋势。

一、我国政府公共行政管理体制改革的目标选择

（一）规范有序，其核心是依法行政

行政管理体制，既是政府公共行政权力配置的模式，也是政府公共行政权力配置的过程。无论是相对静态的模式还是相对动态的过程，政府都是通过其行为作用于社会，因此，政府公共行政管理体制必须对政府行为全过程进行规范。政府行为规范包括制定行为规范的依据要规范、执行规范的行为要规范、监督规范的司法要规范三个方面。

1.制定规范的依据要规范

制定规范的依据的规范，既是行政管理体制完善的前提，也是行为规范的前提。它要求做到制定规范的主体要合法，规范的内容对象要合法，规范的程序要合法，规范的结果要合法。规范的主体合法，是指明确规范哪些政府（部门）或哪级政府（部门）有权制定规范，除此之外无权制定规范，否则就是违法。规范的内容对象要合法，是指有权制定规范的政府和部门，制定规范的内容和对象是否合法，是不是真正为了公共利益。规范程序要合法，是指在制定规范时，是否按照既定的规则如提出提案、听证论证、集体表决等进行制定，如果是个别人动议而少数人决定的，那么在程序上就不合法。上述三个方面是规范制定的结果合法的前提，但这些前提并不一定导致结果合法。因为有人可能利用前面合法的前提，产生符合自己意愿但不符合公共目的的不合法的结果。现行做法是只要是政府部门，不管哪一级，不管有没有对外权，都在制定法规或规范性文件，而且存在想制定什么规范就制定什么规范、在制定程序上由个别人或少数人决定的不合法现象。这显然是不合理不合法的，一定要改革。我国已经出台了《行政许可法》，要进一步加大执法力度。

2.执行规范的行为要规范

规范合法是执行合法的前提，有了合法依据，还要强调必须按照合法依据执法。其次，执法主体要合法。一般来说，合法的法律依据中规定了执法的主体，因此，只有这一主体才是合法的执法主体。显然，没有该项事务执法权的主体，即使这个主体拥有法律地位和权力也不能成为该项事务的执法主体。其三，执法程序要合法。执法程序的合法是执法合法的重要保障之一。行政程序法，对执法的程序过程、时效效率等执法环节进行规范，既保障了当事人双方的利益，又保障了执法的可操作性。其四，执法手段要合法。有合法的目的和意图，也要用合法的手段去执行，目的和手段要一致。在执法过程中只能用法律规定或允许的方式手段进行执法，超出规定不仅是手段违法而且会导致结果违法。在法治社会，政府公共行政管理中那种只要达到目的不管使用什么手段包括非法手段的做法，是不允许存在的。

3.监督规范的司法要规范

政府行为缺乏监督，不仅容易导致不规范，而且容易导致违法。因此，加强政府行为的监督是行为规范的必要环节。同时对政府行为的监督也要规范。为此首先建立一套完整的监督体系，包括监督机构体系，监督法律体系，监督程序体系，监督仲裁体系。在这些体系的建设中，一方面，要树立监督的权威，实行机构和人员的垂直领导；要避免内部循环即自己监督自己；要与司法监督密切配合，实行行政性监督与司法性监督相结合。另一方面，要对监督者进行监督，实行权力相互制约。对监督者进行监督，既要广泛动员广大人民群众积极参与，实行群众性监督，更要建立对监督者进行监督的权力制约体制，实行法律性监督。把群众性监督与法律性监督结合起来，才能真正有效地达到监督目的。

（二）运转协调，其核心是和谐协调

如果说行为规范是强调结构架构、条条框框，那么运转协调则是强调分工合作，支持配合。要达到运转协调，必须做到以下三点：

1.健全协调体制

首先，要从法律规范的制定开始，也就是说法律规范本身要协调而不能自相矛盾，否则，从一开始不可能协调。其次，使协调运行有权利体制作保障。协调制度的基础是政府公共行政职权的统一，决策权、执行权、监督权等的统一，不能政出多门。协调制度的前提是政府公共行政政策的一致，同一事务同一政策，同一事务不能有多种不同的政策，导致前提紊乱。协调制度的条件是协调机制健全。党的十六大提出的决策、执行和监督相协调是建立新型行政协调制度的原则要求。当前我国深圳市等城市实行决策、执行、监督相对适度分离的“行政三分制”试点，是建立这种协调制度的可喜探索。

2.完善协调机制

协调体制为协调机制提供权力的框架结构，而大量的协调过程是由协调机制驱动的。完善协调机制的基本原则是实行政府大综合体制原则和政府内协调外统一原则。政府大综合体制，是指政府按照行业大类设置综合部门，统一行使决策权、执行权。分工越细，包括横向和纵向分工特别是平行分工，使协调的任务越多，造成协调越困难。政府内协调外统一原则，是指政府内部因为分工造成的协调问题由政府内部自我解决，在此基础上形成的统一对外服务。如由于分工产生了不同的部门并且在一个部门内部产生不同的处室，但对公民来说都是政府，当公民需要政府提供服务时，公民无论找到那个政府（部门），政府（部门）都应受理，并按照工作分工流程进行服务。政府（部门）不能以不属于自己的分工范围而推诿，也不能把政府内部的分工流程所应该经过的过程交由公民自己办理，使公民办一件事要跑几个或几十个部门，甚至在一个部门内部跑几个处室。同时，更不应该把政府内部的矛盾直接交给公民，使公民左右为难。为了提高政府内部的协调性，在职位设置上，减少分管副职，增设协办助理，协办助理直接对首长负责，提高效率。

3.有效调解仲裁

政府与外部之间、政府内部之间的矛盾是客观存在的。因此，必须建立矛盾调解仲裁协调机制。这种机制应由三个部分组成，一是司法仲裁系统，它是解决政府与外部、政府内部之间的违法问题。二是行政仲裁系统，它是解决政府与外部、政府内部之间的矛盾纠纷、争议分歧等问题。三是技术仲裁系统，它是由社会中介组织以第三方面的身份解决政府与外部、政府内部之间的技术性问题。在这三种类型的仲裁中，无论是政府还是老百姓，无论是否存在上下级隶属关系，发生矛盾分歧的主体都应该是平等的，都有申辩的权力。只有这样才有可能真正解决矛盾，和谐—致。

（三）公开透明，其核心是公正公平

政府的公开透明包含两个方面，即政府的公正和透明。政府的公正是政府所追求的目的，而政府的透明则是政府的手段。

1.公正公平是政府追求的目标

作为公共组织政府应以追求公正公平为自己的目标。因此，政府对待社会各个主体包括政府自身都要一视同仁，切实做到非歧视性。在政府追求的公正目标中，包括两层含义：一是平等，二是公平。平等与公平既有区别又紧密相关，评价的出发点不同，判断的依据不同，但本质上是一致的。

平等是强调人和自然的基本权利的非歧视性，如人的生存权和发展权；自然的平衡权和协调权等，这些都应该是平等的。公平是强调人的贡献和权利的对等性。如人与人是平等的，但人与人因贡献不一样，所得到的报酬也就不一样，这才是公平的。政府既要保障人和自然的平等又要保证人的公平，在平等与公平之间，以平等优先。

相对而言，政府在公平与效率之间，应该坚持“公平优先，兼顾效率”原则。因为市场机制配置资源是最有效率的，因此效率由市场解决是最合适的，市场机制为了追求效率会促进生产要素自由流动和组合。但由于地方保护主义、单位利益主义、主体自主差异等因素的影响，导致社会主体贡献与权利不对等、不公平，如有的地方为了本地区利益，强行限制人才和资源的外流；有的单位为了本单位利益，即使不使用、闲置人才，也不让其外流；还有的单位老板单方面过度低压高级人才的工资、福利、待遇，使人才的贡献与其权利不对等，最终影响全社会的效率，因此政府必须解决由于市场为了效率而导致的不公平等问题。

2.追求平等公平的有效途径就是实行政务公开

从理论和实践上证明，实现平等、公平、公正的有效办法是公开透明。当前政府公开透明的制度是政务公开制度。政务公开制度包括政务公开的主体（主要指政府，还包括与公共利益事务和群众利益相关的部门和单位）、客体（相关群众或对此政务关心的群众、服务对象和有关单位）、内容（除作为例外需要保密的事项、与群众利益相关的事项、群众关心的事项、腐败问题等）、程序（行使权力的程序和具体操作程序）、方式（报刊杂志、广播电视、会议文件、宣传材料、互联网络、公示栏、触摸屏）、制度（主管制度、实施制度、监督制度）、法律（政务公开法、信息公开法、保密法、新闻法等相关法律法规）等等。在实施政务公开制度过程中，既要有系统的规划与建设，又要有关键突破口。为了保障政务公开的真正实施，必须建立保障公民知情权和参与权的法律制度和操作机制。公民知情权和参与权的法律制度和操作机制，比政务公开制度更为公开透明、更具民主政治意义。

（四）便民高效，其核心是勤政高效

1.勤政廉洁是政府的本质要求

作为公共服务的政府，只有勤政廉洁才能有效地为社会提供优质的公共服务。其一，政府的勤政必须做到职业化、专业化、竞争化、严监督。无论是政府机构部门还是政府工作人员，都应该职业化，即按照工作岗位的技术标准、质量要求进行专门服务，服务人员在法律的规定内实行常任制，没有违法违纪不能被免职，改变当前政府干部随意被“分流”、“下岗”等无法律保障的现象。同时，政府工作人员实行专业化、专任制，没有特殊需要不能调岗、转岗或轮岗，改变当前我国政府工作人员“万金油”型干部为专家型干部。在政府内部，实行广泛的竞争，促进部门与部门竞争，优奖劣罚；工作人员与工作人员竞争，优升劣汰。政府整个过程和环节，都必须接受来自政府内部和外部的监督与评议。其二，政府的廉洁必须做到政府部门和个人利益公开化。政府及其工作人员存在自身的利益，这是不能否认的。但政府及其工作人员的利益，是为了正常地或更好地实现公共服务职能而应该支出的或应该获得的。政府的利益是政府为提供公共服务所需要支出的成本，从这个意义上讲，政府的利益就是政府为公共服务所支出的成本。政府工作人员的利益是政府工作人员从事本职工作所应得的工资、福利等报酬，如同一个工人在工厂工作所应得的报酬一样。因此，政府及其工作人员不应用其公共权力为自己或部门获得超出本身应得利益之外的利益。做到这点政府就是廉洁的。没有必要要求政府以及工作人员以低于成本或放弃应得的利益去完成工作任务和职能。为此，政府利益就应该公开透明。

2.高质高效是追求高质量高效率的市场社会对政府的必然要求

高质量与高效率有统一的一面，也存在矛盾的一面。质量高不一定效率高，同样，效率高并不一定质量高。我们所追求的是高质高效的有机统一。其一，政府的高效率，要求政府工作成本低，服务多；职责明，办事快；实现电子政务。实现电子政务，不仅有利于提高政府工作效率，而且对政府公共行政管理体制产生根本性的影响，包括结构扁平式，服务分散式，方式一站式（一个服务窗口），手段技术化，标准一致化，交易便捷化（无时空限制）。其二，政府的高质量，要求政府职权法制化，政策科学化，行为规范化，公民满意率高。现代社会表明，政府法治化程度越高，表明政府质量越高；政府政策越科学，表明政府水平越高；政府行为越规范，表明政府越文明，由此最终构成群众对政府满意。

二、我国政府公共行政管理体制改革的创新趋势

（一）由全能型向有限型改革发展

在建立社会主义市场经济的过程中，政府万能主义必须根除。应该树立正确的政府观，即有限政府观。

有限政府是必然的，也是必须的，政府应该放权于社会、放权于市场、放权于民众。政府的权力限制在社会、市场、民众解决不了的、不愿意解决的方面，凡是社会、市场和民众能够做到的或愿意做到的，政府都不要干预，政府的任务就是提高公共社会利益、公共经济利益和公共政治利益的水平。

（二）由管制型向服务型改革发展

与全能政府或有限政府相关，政府公共行政管理体制还存在着管制型或服务型的选择问题。我国政府公共行政管理体制的服务型选择是明确的，但在实践上，管制思路、管制模式随处可见。表现之一，某些政府部门已经成为一种衙门，门难进、脸难看、事难办的现象屡见不鲜，把服务的对象当作管制对象，颠倒了主仆关系。表现之二，有权有利就抓住不放，无权无利就推诿，谁也不管。表现之三，社会发展过程一旦出现了新兴事物，政府就要设置机构，配备人员，名义上是加强“管理”，实际上多数情况是为了安置有关系的人员包括亲朋好友，还有的是为了收费，让自己或部门福利待遇高些。表现之四，在管理过程中，态度恶劣，行为粗暴，动用武力，损毁财物，这种现象时有所闻。表现之五，通过各种途径包括思想教育、学习、开会，或宣传媒体控制等，使社会民众思想和行为与政府保持一致（至少表面上是一致的）。显然当前我国一些地方，干群关系紧张，矛盾冲突不断；社会投资低迷，“三乱”现象普遍等等，都是管制模式的必然表现。

政府公共行政管理体制的服务型与管制型是完全不同的模式。首先，主体关系不同，服务模式确立政府及其公务员是仆人，民众是主人，管制模式反之。其次，出发点不同，管制模式是有事特别是对自己有利的事就要管，服务模式是对自己无利而对民众有利且需要服务的就要提供服务。其三，行为方式不同，服务模式是积极主动、热情友好、高效简洁、勤政廉政，管制模式是一种官僚主义、高高在上的衙门作风。其四，目的不同，服务模式是充分发挥民众的各种积极性，政府为其提供必要的服务和支持，管制模式则把民众的思想和行为控制在自己需要的范围内，为其所用。因此，当代中国政府公共管理服务型模式是必然选择。

（三）由人治型向法治型改革发展

一个国家，一个社会，某一个时期，是以人治为基础还是以法治为基础，是判断人治或法治的标准。在法治社会，即使有合理合法的“人治”，也是建立在法律的基础之上的“人治”，这种“人治”是法治的具体体现，是人在执行活动中能动性和创造性的表现。我们所要反对的是违反法律规范的“人治”。③由于多种原因，我国政府公共行政管理中“人治”现象比比皆是，已经到了十分严重的地步。究其原因，一方面，是因为我国是一种集权体制，权力向上级集中、向领导集中，许多事务都是上级按计划下达的，这样助长了人治现象的泛滥。另一方面，因为人治比较简单，可以随心所欲，而且效率也相对较高，因此要高效地完成上级任务或达到个人的不正当目的，选择“人治”是必然。在建立社会主义市场经济体制过程中，“人治”必然受到冲击，取而代之的是法治。即使有一些的“人治”，也是合理合法的极其有限的“人治”，因此法治成为政府公共行政管理体制的基石。

（四）由自利型向公利型改革发展

政府是公共利益的代表，是公共利益的维护者和追求者，是在私人事务之间矛盾的协调者。从政府作为一个群体、“集团”来说，它是没有自己的利益的，政府“自己利益”就是公共利益，但作为政府公务员个人来说可以有自己的利益，这是作为公民的权利，但是不作为公务员的权利，公务员是一个职业，公民因为从事公务员这种职业而获得利益，而不因为公务员的身份而获得利益。我国当前政府一些部门公开或不公开地追求自己的部门利益、小团体利益，包括制定政策、法规、条例等以公开合法的身份谋取部门利益，还包括卡、扣、压、拖、要等非法的“寻租”行为谋取部门利益，这是十分严重的自利行为。

政府是追求公共利益的。政府的公共利益是私人利益之外，即“私人利益”与“私人利益”之间发生的关系、产生的联系，形成的利益。比如，家庭与家庭之间、家庭成员与成员之间、企业与企业之间、人与人之间的交往活动，形成的利益，就是“公共利益”。当然，政府并不是对所有的“公共利益”都要进行管理。一方面，因为政府的价值取向，决定了政府不是万能的，而是有限的，能够不管的就尽量不管，不必要管的坚决不要管。另一方面，也要积极培育行业组织，充分发挥行业组织等“社会中介”的自我管理，变“公共利益”为“私人利益”。总的来说，政府当定位在对没有人和组织管理或它们管理不了的“公共利益”的管理上，这是政府本质的回归。④

公共行政管理论文:新公共行政管理模式探析

摘　要　在20世纪80年代末，传统的公共行政遭受到新的外部环境越来越严峻的挑战，公众对政府能力丧失了信心，“政府失败”的呼声此起彼伏。就是在这样一种背景下，一种新的公共行政理论——新公共行政管理理论应运而生。新公共行政管理理论主张政府大胆地采用企业管理的方法，并且取得了显著的成效。但毕竟政府公共部门与企业存在着重大差异，所以在引用时要慎重。特别是对于转型时期的我国而言更是如此。“政府官员实行年薪制”就是一个很好的例子，“年薪制”本是企业管理中的一个概念，但引入到政府部门来却不合适。

关键词　新公共行政管理　企业管理　年薪制

一、新公共行政管理运动的兴起

20世纪80年代是西方世界经济和社会发展困难重重的时代，同时也是一个变革的时代。经济停滞，通货膨胀，高失业率与巨额财政赤字可以说是不期而至，严重困扰着各国政府，这迫使西方各国政府纷纷寻求与公共行政范式迥然相异的公共行政管理新模式，探索公共服务专业化和商业化发展的新道路，以期提高公共服务供给的质量，效率，并降低成本。因此在20世纪80年代，“变革”成为国际社会普遍而迫切的要求。正是在这样的背景下，一场来自政府和公共部门的彻底改革运动，在英国、美国、澳大利亚等国家拉开了帷幕。这场来自政府内部的行政改革运动，即新公共行政管理运动。

在这场运动中，各市场经济国家因历史文化传统和政府干预模式不同，其改革的路径和治理模式也各异。但是，总体而言仍有一些共同特点，如：引入企业的管理方法，探索建立“企业型”政府；广泛推动合同制，实现政府管理的市场化与国有企业的私有化；分散政府管理职能，实施分权化改革；推动公共行政管理信息化改革，逐步建立电子政府等。

二、公共行政管理模式下，政府大量采用企业管理方法

与传统的公共行政排斥企业的管理方式不同，新公共行政管理强调政府应广泛采用企业成功的管理手段和方法，这些方法具体体现在以下几个方面：

（一）主张放松传统公共行政管理过程中严格的行政规则。

新公共行政管理反对传统公共行政重遵守既定法律、法规，轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规则，实行严明的绩效目标控制，即确定组织和个人的具体目标。

（二）营造“顾客导向”的行政文化。

新公共行政管理改变了传统公共行政的政府与社会的关系，政府不再凌驾于社会之上，封闭的官僚机构，而是负责任的企业家，公民则是其顾客，政府理所当然应以顾客为导向。

（三）编制战略计划和加强战略管理。

新公共行政管理认为政府必须引入战略管理这一工具。因为它可以帮助政府确定应该做什么和怎样做才能实现公共行政管理目标，并为政府的发展方向，所处环境和采取的策略提供一整套系统的手段与方法。

（四）提高服务质量。

学习企业精神，树立服务理念是新公共行政管理运动的一项重要内容。作为企业家式的政府既然视公民为顾客，就应该像企业一样顾客满意做为行政权力和行政行为的目标导向，为顾客提供优质的服务。

（五）引入管理信息系统。

信息是企业不可或缺的一种资源，它同时也是政府公共行政管理真正现实的基础。新公共行政管理主张利用管理信息系统来提高公共行政的效率和管理能力，提高服务质量和社会公众的满意度，并使政府行为更透明化。

政府大胆采用企业管理的方法和技术，探索建立“企业型”政府，这对政府改善公共产品和服务的提供，提高政府的管理绩效，实现公民利益最大化等方面是非常有效的。

三、政府公共部门与企业间存在的差异，对企业管理方法应慎重引入

采有企业管理的某些管理方法和技术，地改革政府部门是大有裨益的，因为公共部门与企业之间确实存在着相通的地方，但这些相通的地方只停留在技术的层次上，如果把政府公共部门与企业等量齐观，盲目套用企业管理的方法的话，那只能适得其反。

政府公共部门与企业之间的差异主要体现在以下几个方面：

（一）政府的公共行政管理与企业管理在目标上有重大差异。

政府公共行政管理追求的根本目标是要提高社会成员的生活质量，为社会提供优质的公共产品和服务；而企业管理则不同，通过生产和销售产品或服务来追求利润的最大化，是任何一个企业追求的目标，也是企业管理的根本目的。

（二）政府的决策是强制性的，而企业至少在其合法的活动中，不存在强制性因素。

政府可以强制公民遵守其决策、纳税等，并且要求公民服从国家的强制性权力派生出的法令，虽然并非所有的公共活动都具有强制性，但是政府在执行这些活动时要比企业更严谨；相对来说，企业的随意性比较大，比如说可以向不同的公民收取不同的费用，能拒绝与顾客做买卖，能够不理睬正规的程序等。

（三）政府有不同于企业的责任形式。

政府管理人员要向政治领导人、公众及司法系统等各部门负责，而企业管理部门只需对股东负责。虽然两者都存在责任问题，但在政府管理的运行过程中，责任是不太确定和不太稳定的。

（四）政府在测量公共产品和服务的产出方面存在着困难。

政府缺少像企业那样的绩效测量标准，企业可以毫无疑问地将利润和效率放在首位，但政府不能，作为非赢利性组织，政府根本就没有利润可言，也不可能一味地去追求效率，所以其绩效测量非常困难。

因此，政府部门采用企业管理的方法和技术时，要慎之又慎，特别是对我国转型时期的政府部门而言更是如此，政府官员不要为了追赶时髦，而不加以严格论证地套用企业管理的方法，来对政府部门进行改革。这样非但不能取得成效，反而会弄巧成拙。

所谓年薪制就是以年度为单位确定经营者的基本报酬，并视其经营成果浮动发放风险收入的工资分配制度。它把一年的总收划分为基本薪金和风险收入两大部分，基本薪金按月发放，而风险收入则要在年终视绩效情况来结算，如果没有达标，这部分收入就不能给。它把资本所有者追求利润最大化与企业经营者追求个人效用最大化的目标统一起来。

因此，实行年薪制是具有积极意义的：（1）有利于激励经营者的积极性。在经营企业的过程中，调动经营者积极性的最佳方法就是让经营者的个人经济目标与企业经济目标一致，使个人收入与企业效益同起同落，在与企业目标实现程度的同向发展中利益与共，风险与共；（2）有利于培养和造就现代企业家队伍。经营者收入与其经营绩效挂钩，这就充分肯定了经营者的社会价值，使经营企业成为一种高收入，具有足够吸引力的职业，从而可把大量优秀的人才引入到企业里；（3）有利于规范经营者的收益分配。经营者年薪制通过制度将经营者的收益分配纳入规范化轨道，对经营者收益标准的确定，经营状况和成果考核都进行规范管理，提高了经营者收益分配的透明度。

年薪制的这些优点，使得其在国外企业已经实行的相当普遍了，但在国内企业里并未得到推广，还属于试行阶段。纠正原因，年薪制在我国实施的条件尚未完全成熟，还存在若干问题，比如，如何确定年薪制的对象？考核的标准是否科学？年薪制该如何发放？实行年薪制，除了对经营者进行激励外，还应如何对其进行约束？等等。因此，一种在企业界尚未完全成熟的管理方式，如果被照搬到政府部门来的话，其结果是可想而知的。从以下几个方面可以看出，政府官员是不适宜实行年薪制的：

首先，政府是游戏规则的制定者，而非游戏的参与者。

在新公共行政管理运动中，美国学者奥斯本曾提出了政府再造的十条原则，其中一条是说政府应是掌舵而不是划桨。即新的管理理念主张政府在公共行政管理中应该只是制定政策而不是执行政策。一个有效的政府，其职能不是具体的分钱管物，而是提供指导和服务；政府如果将精力集中于“划桨”，那么就意味着政府舍本逐末，最终也划不好桨；只有政府将精力放在“掌舵”上，才能保证政府行政的有效性，最终为社会掌好舵。

在过去高度集中的计划经济体制下，我国政府扮演了“无限政府”“全能政府”的角色，它不仅参与政策的制定，更参与政策的执行，做了许多不该做也做不好的事情。嵊州市对旅游局局长实行年薪制，无疑是想通过用年薪制来激发他完成旅游区开发，旅游收入增长等经营性项目。这样，旅游局长就具有了双重身份；他不仅要制定与旅游相关的规则，成为游戏规则的制定者；又要完成“经营项目”，成为游戏的参与者。这种双重身份很容易使他通过改变游戏规则来确保他在“竞争”中获胜。比如，他可以制定一些歧视性的部门规章，把那些妨碍自己实现“经营目标”的企业排除在外，这样会严重束缚市场经济的发展，不利于市场化的进程。

其次，政府公共行政管理不是以实现利润最大化为其首要目标。

政府公共行政管理追求的根本目标是，通过为社会成员提供高质量的非赢利性公共产品和服务，从而提高全体社会成员的生活质量。即使在某些方面公共行政管理机构在提供公共产品和服务的时候，也会收取一定的费用，但并不会改变其非赢利的性质。而对企业来讲，实现利润最大化毫无疑问地成为其首要目标。作为一个旅游局的局长，他首先是一个政府部门的首长，作为一个政府官员，其任务首先是为社会提供公共产品和服务。比如检查和旅游业相关的法律、法规的落实情况，制定相关部门规章来规范旅游市场等。他只有在做好这一切的前提下，才能去考虑完成增加收入，开发旅游相关产业等经营性目标。但这两个目标不是在任何时候，任何情况下都是一致的。当两者发生冲突，而政府官员又从自己利益最大化出发时，他很可能因年薪制的“激励”而使他通过损害公共利益的方式来实现自己的个人利益。

最后，政府官员为社会提供公共产品和服务无须通过高额年薪来激励。

政府官员与企业经营者不同，经营者为企业创造了利润，在取得相应价值的报酬后，给予其更高额的薪金（比如实行年薪制等）来激励其创造更多的利润，是很在必要的。而对于政府官员而言，如果他仅仅是扮演公共产品和服务的提供者的角色，那么做的好是他分内之事，当然，对工作有突出表现，有显著成绩和贡献的官员可以采取给予适当数量的奖金，晋升或授予荣誉称号等方式来进行激励，但是无须通过巨额年薪来激励，否则这对纳税人而言，是一种极大的不公平。

（作者：武汉大学保卫部，本科，研究方向：行政管理）

公共行政管理论文:新公共行政学对我国行政管理体制改革的启示

【摘 要】20世纪60年代兴起的新公共行政运动无疑在公共行政管理的发展史上占有重要的地位，新公共行政学主要强调对公正和社会公平的价值追求，认为实现正义和社会公平是公共行政的根本目的。结合我国构建社会主义和谐社会的现实需要和现在正在进行的行政管理体制改革，新公共行政学的社会公平理论有着更为重要的社会现实价值，对我国政府管理的改革和执政能力的建设有着深刻的指导意义。

【关键词】新公共行政学；社会公平与正义；行政管理体制改革

改革开放三十年来，中国的经济建设取得了举世瞩目的成就，但是在取得巨大成绩的同时，飞速发展的经济与我国落后的政治经济体制所形成的矛盾也日益明显。近年来接连不断的经济，社会安全问题就是最明显的体现。目前，改革的呼声在国内政府和学术界已经日益高涨，正如恩格斯所说的：“社会上一旦有技术上的需要，则这种需要就会比十所大学更能把科学向前推进。”改革主要涉及政治体制改革和经济体制改革这两大主要方面，行政体制改革隶属于政治体制改革的范畴，但在今天这种政治体制改革在深层次难以推进的情况下，行政体制改革便从政治体制改革中脱离出来，取得相对独立的地位。

20世纪60年代末，以弗雷德里克森为代表的新公共行政学是行政学发展的一次范式转变。它突破传统行政学政治——行政两分法的思维局限，以公平和正义作为行政学的目标和基础，倡导民主行政的模式，扩大了公共行政领域的研究范围。今天，我国正处于体制改革的攻坚时期，结合我国政治行政改革的困境和现状，借鉴以社会的公平与正义为价值核心的新公共行政学理论具有重要的理论和现实意义。

一、新公共行政学的兴起及主要观点

1.新公共行政学产生的历史背景

20世纪六七年代，西方发达资本主义国家经济逐渐衰退，尤其是经过1973—1975年的经济危机之后，经济陷入“滞胀”状态，资本主义主要矛盾进一步激化。特别是在美国，反对越南战争、反对贫困和反对种族歧视的斗争交织在一起，斗争浪潮日益高涨。此时，以政治——行政二分原则和官僚制为理论基础的，以效率为中心目标的传统公共行政学已不适应解决时代问题的需要。故以倡导社会公平为中心目标的新公共行政学应运而生。由此可见，新公共行政学的产生具有深刻的社会根源，也可以说它是20世纪60、70年代美国社会改革在公共行政学研究上的一种回音。

2.新公共行政学的理论主张与价值追求

①主张社会公平和社会正义。新公共行政学的观点认为，传统的公共行政学注重效率、经济目的和管理行为的协调性或许并没有错，这种协调性经常以牺牲社会公平为代价，而实现社会正义和社会公平恰恰是公共行政的目的，他们认为公共行政应当以经济有效的方式为社会提供高质量的服务，而且更应该强调把社会的公平作为公共行政所追求的目标，这也是新公共行政学的理论基点以及与传统行政学的最重要的差别。因此，有必要把社会公平作为行政原理和政府目标的一部分，并作为政府基本的价值标准之一。

②主张民主行政，倡导社会性效率。新公共行政学的观点认为，民主行政的核心价值观在于尊重人民主权和意愿，实现社会正义和社会公平，反对滥用权力和行政无能。新公共行政学派对传统行政学“效率至上”的工具理性提出了质疑：“实用的或传统的公共行政学试图找出下列两个问题中的任何一个问题的答案：（1）我们怎样才能够利用可利用的资源提供更多的或更好的服务（效率）？（2）我们怎样才能够花费更少的资金保持服务水平（经济）？新公共行政学则增加了这样一个问题：这种服务是否增强了社会公平？”这就意味着行政管理人员不能是价值中立的，他们应该担负着广泛的社会责任。新公共行政学强调建立规范价值，关注人民需要，提高社会性效率，以改善人民的生活，实现行政管理工作的最终目标。

③突破传统政治——行政二分法的局限。新公共行政学指出，由于传统行政学的政治与行政二分法观念使得行政学的研究局限在一个非常狭窄的领域内，尤其把研究焦点放在行政机关预算、认识、组织以及大量其他的所谓“中性”的问题上，相反却很少重视与社会、政治密切相关的政策制定和政策分析等问题的研究，致使公共行政游离于社会政治现实之外，远远不能满足解决社会问题、处理好社会危机的需要。他们认为，政治与行政二分只是一种理论虚构，而在现实的政治与行政运行中，行政体系游离于政策制定之外的状况是根本不存在的。行政人员既从事行政执行，也从事政策制定，“行政管理者不是中性的。应责成他们承担责任，把出色的管理和社会公平作为社会准则、需要完成的事情或者基本原理。”

二、新公共行政学的思想对我国行政管理体制改革的启示

1.中国行政管理体制改革的现状及问题

在中国，行政体制改革的这一说法，早在1992年中国共产党第十四次代表大会上就已经提出了，目的在于适应经济体制改革的需要。从宏观方面来看，中国的改革系统主要包括政治体制改革和经济体制改革，行政体制改革应从属于政治体制改革，并且是政治体制改革中的重要组成部分。在目前阶段，我国的政治体制改革进入攻坚时期，现在所强调的行政体制改革就是希望通过行政体制的改革能促进政治体制改革，但这种将行政体制改革从政治体制改革中分离出来的思想，带有明显的“政治——行政”二分的色彩，而且目前的行政体制改革也只是涉及浅层次的机构的变动和人员的裁剪，并没有涉及到根本制度性的转变，因此，在这种理论指导下的改革，只能是“外延型”而非“内涵型”的改革，这样的改革进行到一定的阶段必然难以深入，就如同目前中国的行政体制改革所面临的困难一样。

另外一方面，我国目前采取的双轨制渐进性的改革，在新旧体制交替和转换的过程中，出现了一种靠权力和市场相结合的牟取暴利的严重利益分配不公的现象。在我国改革开放的早期，为了大力发展社会生产力，也制定了“效率优先”这样价值偏好的公共政策，加上市场经济的竞争性和优胜劣汰的特性，必然导致现在收入分配差距过大等一系列社会问题。

2.在改革中推进社会公平和民主行政

在我国市场经济导向的行政体制改革中，政府既是改革的主体，又同时是改革的客体。因此，政府必然要承担起促进社会公平和正义的主要责任。在大多数情况下，价值与政府所指定的各项制度之间是辩证统一的关系，二者起到相互支撑的作用，即价值观规范着制度的基本模式和运行，而制度的运行又强化人们的价值观念，所以制度与公平正义的价值取向是密切联系的，这就要求政府作为制定政策的主体，要秉承公平正义的精神，建立和完善社会的各项制度。在近些年出现的社会问题中，很大程度上是社会的诚信、公平所造成的。这与目前政府的公信力下降，在人民群众心目中权威地位的降低有着密切的联系。一个公平、公正、诚信政府的建立对于确立公平正义的社会风气有着至关重要的作用。正如新公共行政学所倡导的“社会性效率”一样，政府不仅是执行政策的工具，还担负着建立规范价值、关注人民需要、提高社会效率、改善人民生活、促进人民幸福的社会责任。

我国的行政管理体制改革，不仅要适应经济体制改革的需要，更要与经济、政治体制改革形成一种良性的互动，进而促进经济体制改革，推动社会经济的大发展，在发展中解决社会的公平和正义问题。正如马克思所说过的，共产主义社会是建立在物质生产高度发达的基础之上的。另外要通过一系列配套的制度改革使得权力能与市场相分离，实现真正意义上的政企分开、政资分开，切实把政府职能转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，让政府真正成为社会公平与正义的维护者。

民主行政是公共行政管理的基础。我国是人民民主专政的社会主义国家，民族对于我们来说并不陌生，但是以往我们所提及到的民主主要是涉及政治领域的民主，主要强调公民对政治生活的广泛参与，而没有提到行政民主。新公共行政学中的行政民主并不是指所有社会成员都进入国家机关，而是作为行政主体的少数人所从事的管理，是按照一定的法律、行政法规，在人民的统一和委托、监督和制约下，代表公众的利益行使管理权。这对于我国这样一个集传统型、魅力型和官僚型三者混合的一种行政管理体系转变为现代行政管理体系有着很重要的意义。

在现实政治生活中，政府作为管理社会公共事务的核心主体，其维护社会公正的主要手段是建立一系列的制度体系，以制度的强制性和约束作用保障社会公平的实现。因此，尽快建立和完善适应现代市场经济体制要求的各项社会体制和制度是当务之急。首先，健全公共服务制度，建设服务型政府。我们在世界经济中创造了一个大国持续发展奇迹的同时，也出现了公共服务体制僵化、投入严重不足、公共产品和公共服务分配不公等问题，使得政府公共服务职能严重缺位。2004年，总理在政府工作报告中首次提出建设服务型政府的要求，明确指出：“各级政府要全面履行职能，在继续搞好经济调节、市场监管的同时，更加注重履行社会管理和公共服务职能。其次，建立法治、透明、可问责的行政体系，以政府管理行为的公正推进社会公正。”政府管理行为的公正，较之于企业、个人的行为而言，具有很强的示范作用，往往对社会产生全局性和方向性的重要影响。为此，政府应规范自身管理行为，以政府管理行为的公正推进社会公正。最后，完善社会保障制度，更多关注和保障弱势群体利益。社会保障制度是维护社会公平正义的底线，对于社会公平正义的实现具有重要意义。对于整个国家而言，社会保障问题的解决有利于实现社会的和谐稳定，有利于增强和巩固社会主义国家的阶级基础，有利于实现国家的安定团结。因此，建立完善的社会保障制度，是政府确保实现社会公平正义的重要举措。

3.新公共行政思想给我们带来的启示

近些年来，我国的行政管理体制改革主要是在追求两个价值。一是为了适应日益发展的社会主义市场经济而追求建立高效、程序化和规范化的理性官僚体制，这是由市场经济的规则和特性所决定的。符合经济基础决定上层建筑这一社会发展的基本原理。另外一个价值取向是追求注重政府与人民之间的良性关系，让人民真正有机会公平平等的参与国家的各项政治生活，这是由我国社会主义国家的本质所决定的。在中国，目前所追求的两个价值取向缺少了重要的一个方面——社会文化环境。我们说行政管理只是一种手段，最终的目的是传达人民的需求与愿望，并保证这些需求与愿望通过国家的形式反映出来，因此，若想要行政管理体制对以人为本的发展做出重要贡献的话，行政管理就必须适应整个社会文化环境和传统，这是因为人类社会最深刻的领域乃是社会——文化领域，同样，从社会——文化视角分析政府公共行政管理，也应是全面和深刻的。历史已经明证，公共行政管理中任何忽视人类社会——文化的做法都是会付出沉重代价的。这从当今西方社会的发展过程中，已经十分清楚地看到了这一点。从西方新公共行政学产生的背景我们可以看出，在西方高度发达的资本主义条件下，已经建立起与市场经济相配套的一系列完整的官僚制体系，这与韦伯所提出的理性官僚体制是相一致的。但这样的体制经过西方近百年的发展和完善，其弊端和问题已经日渐明显。由市场经济以及与之相匹配的理性官僚体制所形成的完全理性忽略人情的价值观念逐渐使得人们的内心感到冷漠、危机和失落，在这样的社会背景下，追求社会的公平与正义，人民生活的幸福等价值观念的新公共行政学应运而生。

从中国改革开放30年的发展道路来看，在中国社会层面上，市场经济的确立和发展的确给我国的经济注入了新的活力，促使中国的经济走上了腾飞之路，在中国经济腾飞的同时，同样转变着人们的思想观念，人们价值观念的转变必然导致由人所组成的各类社会组织的价值观的转变，包括很多政府组织，它们不再以政治信念和信仰而作为政治行为的动机，而是一味的重视经济的发展，把所有的资源用于发展经济的需要，这种功利性和经济性的理念打破人与人之间的传统关系，尤其是中国目前官僚制并非韦伯所说的完全理性标准一样，而是掺杂很多非理性因素的行政管理体系，这就导致了当前不仅是个人，包括政府组织，社会中介机构都为了利益而不择手段的局面。但是目前摆在我们面前的情况是，一方面政府正加快市场化的步伐，行政体制改革为配合市场化的进程，着力于行政工作的规范化、效率化。这样的转变正是向着西方目前已经发展的相当完善的理性官僚体制发展的。另外一方面市场经济的发展和竞争理念让人们生活的幸福感日渐降低，社会的公平和正义问题日渐凸显。近年来所出现的社会问题的本质基本都可以归结为社会缺乏公平和正义。这一切促使人们去努力争取“人情味的社会”，民众渴望或者习惯于人情味和非组织的、实地的“人与人”的交流，他们从心底呼唤真情、亲情，并把生活中的社会和文化等方面的内容放在一个“金钱也不能与此等价”的非常重要的位置上。

现在能否让政府的行政体制改革适应社会——文化性的环境状况，补偿由市场所带来的负面效应和影响，建立一个真正幸福的家园，在这一方面，新公共行政学的思想给了我们很好的启发，我们应对在西方社会发展历史上所出现的社会问题和现象进行深入的反思和研究，寻找缩小社会差距的方法，寻找出一种市场价值观和社会价值观能共存共生的途径，从而更好的发展行政管理体制。