微塑料是指任何类型的直径小于5mm的塑料碎片。海洋微塑料问题不仅会对生物造成影响，对经济的破坏也是巨大的。海洋环境中的微塑料主要是陆源性微塑料，陆源性塑料约占全球海洋塑料总量的80%。［1］在近年来全球新冠肺炎疫情的影响下，一次性塑料容器的重复使用率也进一步降低。［2］造成海洋微塑料问题愈加严重。

一、海洋微塑料问题的国际法规制现状

（一）全球性国际法规制

1．国际软法规制首次对海洋微塑料问题中的陆源性因素进行了正确认识的是1995年的《华盛顿宣言》，在该宣言中积极关注了因为海洋微塑料问题导致的海洋环境恶化问题。在2022年的第五届联合国环境大会续会（UNRA5．2）上通过了“结束塑料污染的决议：建立一个具有法律约束力的国际文书”［3］的决议，该决议旨在推动世界各国政府共同讨论、制定首个应对塑料污染的全球条约，来逐步的结束塑料污染。这项决议说明了与会各国对塑料污染的重视，并已决心对此问题采取相关行动。2．国际硬法规制国际硬法规制中最主要的就是1982年的《联合国海洋法公约》，该公约是迄今为止唯一具有法律约束力的公约，在第XII部分规定各国有对海洋的保护义务与责任。国际公约中还有1972年《伦敦公约》，将“持久性塑料”写入了附件中，是目前为止对海洋微塑料问题进行规范的最有针对性的公约。1973年《国际防止船舶污染公约》对于船舶的“排放”进行了相关的规定，主要是关注通过船舶造成的微塑料排放问题。1989年《巴塞尔公约》在附件九中提到了“固体塑料废物”，并且进行了相关说明。［4］

（二）区域性国际法规制

1．区域公约区域公约目前通常运用“框架公约+议定书”的文件模式。地中海区域的1976年《巴塞罗那公约》和它的两个议定书构成了“巴塞罗那公约体系”，是最早的“框架公约+议定书”模式。该公约在1996年通过了《保护地中海区域免受陆源和陆上活动污染议定书》，对陆源微塑料污染进行了规制。［5］我国参与的区域性公约主要有《南极条约》。在该条约的附件三中，已经明确规定了要以移出南极条约地区的方式处理废物，废物中就包括“降低密度聚乙烯包装袋之外的所有其他塑料废物”。该议定书可以有效防治因为人类对南极的科考而产生的微塑料问题。2．区域海洋计划联合国环境规划署（以下简称UNEP）在全球范围内直接或间接资助了许多海洋行动计划。行动计划要比公约议定书更具灵活性，而且更有利于国际合作。我国参与了UNEP召开的“保护与发展东亚区域海洋及沿岸环境行动计划”，该计划将“防治关心海洋”与防治污染结合起来，是21世纪议程和防治陆源污染海洋环境全球行动计划之基石。对我国和东亚海域的微塑料污染问题研究具有重大意义。我国还参与了西北太平洋行动计划，该行动计划是UNEP直接领导的区域海洋行动计划。该行动计划力图在多个层面采取完整举措来应对海洋垃圾问题。该行动计划是区域内防止陆源海洋垃圾输入的最佳实践，为其他区域和国际社会治理海洋微塑料问题提供了可行的路径。

二、现有国际法规制存在的问题

（一）未对微塑料问题设立针对性条款

在已有的规制中，1982年《联合国海洋法公约》由于制定时间较早，因此对海洋微塑料问题未做规定，其他公约虽提到了“塑料废物”或是“持久性塑料”，但也没有对微塑料的具体规定。综合已有的国际公约来看，我们可以基础地运用一些公约来规制海洋微塑料问题，然而目前还是没有一个针对性的国际公约。

（二）管辖权争议

《联合国海洋法公约》规定，船旗国对其在公海上航行的船舶具有专属的管辖权。但是实践中，船旗国的管辖权过大。在该公约第二百一十八条和第二百二十六条规定，如果针对船舶在沿海国家以及经济专属区域内有明确的理由怀疑其违反了国内或者是相关的国际规则，沿海国仅仅只能就违法行为进行确认。如果怀疑该船舶未能提供必要的文件，那么对于沿海国家来说只有在领水和专属经济区被严重威胁的情况下才能够进行相关的起诉和检查。这对于防治和控制海洋微塑料问题是非常不利的。该公约虽然与公海有一定的联系，但在实践中较为无力。

（三）执行中的局限

首先，缺乏一个可供各国执行的统一标准。《联合国海洋法公约》所提出的要求仅仅是要求世界各国针对海洋微塑料问题结合自身能力来采取最佳措施。《赫尔辛基公约》针对海洋微塑料问题的消除和防止也仅仅要求成员国采取一切适当的措施。实际上，对于各个法律完善程度和经济发展水平都不同的国家来说，“所有可能的步骤”这一表述本身就存在较大差距。这也使得国际法规的具体落实难度增强。其次，执法不力加剧了形势的恶化。2021年UNEP的《从污染到解决方案：全球海洋垃圾和塑料污染评估》指出：全球环境恶化在执法不力情况下呈现出加剧的趋势。从当前海洋微塑料的相关国际规定来看，制裁条例往往不足以防止违法行为。例如，针对出现违反国际法规制行为之后的惩罚，《MARPOL公约》并没有进行直接规定而是允许当事方根据其本国法律处以罚款。美国就依据《MARPOL公约》制定了国内法，但是美联社针对1995年之前的资料进行调查中发现美国海岸警卫队对于违反了公约行为的情况，仅仅是针对船旗国发出警告或者是罚款等，制裁十分不具有威慑作用。

三、海洋微塑料问题的治理对策

（一）完善已有国际法规制

在完善已有国际法规制时，首先应对陆源微塑料进行规制，通过专门的针对性的章节或附件对陆源微塑料问题进行专门规范；其次要与时俱进，将微塑料纳入各个公约的规制范围。对于船旗国的管辖权问题，在修改时，不应该一味强调船旗国的主导管辖地位，要针对当前的管辖权力实现进一步平衡，其中不仅仅是船旗国、沿海国管辖权限之间的平衡，也包括沿海国与沿海国之间各国实际管辖权限的一种平衡，因为微塑料会随着洋流分散开来，所以受到微塑料污染的沿海国可能不止一个。［6］在完善相关法律法规时，应该充分结合就近原则来实现对优先管辖权的明确规定，与海洋微塑料的污染距离最近的国家具有优先管辖权。若该国不愿对此进行管辖，则按距离远近来确定管辖顺序。

（二）建议制定新的专项性国际公约

在2022年的第五届联合国环境大会上通过了一项重大的决议，即“结束塑料污染的决议：建立一个具有法律约束力的国际文书”，可知各国已决定制定新的国际法规制。当前针对海洋微塑料问题的国际法律体系仍然比较欠缺，而且执法主体与监管主体规范比较模糊与欠缺。因此，制定新的专项性国际公约迫在眉睫。1．建议对海洋微塑料问题单独立法由于目前海洋微塑料问题的解决已经非常紧迫，因此应该从以下几个方面针对海洋微塑料防治问题来制定出专项的国际公约：首先，应当明确海洋微塑料问题的地位，提高对海洋微塑料问题的警惕；其次，应规定与完善缔约方一些适当的措施以防止、减少并尽可能消除海洋中的微塑料；再次，对于陆地性的微塑料污染问题规制建设要给予重视，如上文所述，陆地微塑料垃圾产生了80%的海洋微塑料污染，而且当前很多环境公约对于这些问题的管制比较忽略；最后，应该针对微塑料问题的定义以及适用范围在公约中进行明确规定，在这种情况下才能够为签订公约的国家提供统一的行动指引。在国际环境法领域，国家不遵守公约的现象是广泛存在的，但很多时候它们并不是故意违反条约义务。从经验来看，国家不遵守公约最主要的原因是对条约标准质疑，因此，还需要确立条约的具体标准。2．完善执法执法是立法的目的。因此在立法后，应当让执法能够见效。对海洋微塑料问题的管理责任和执法责任，应当采取就近原则，使得距离最近的国家负有治理与管理的责任，沿海所属国拥有绝对的管辖权。完善执法职能，最重要的就是健全惩罚机制。到现在为止，联合国大会在2022年的《联合国海洋垃圾及微塑料相关活动和倡议的概述》中提到了“当前的倡议、方案和项目活动”，但是该文件只是一个鼓励和倡议性质的文件，并没有就如何加强执法措施进行进一步的说明。综合该文件，建议我国在制定新的专项性国际公约时，应当注重执法和执法不力后的惩戒。3．加强监管现有的国际法规制，多注重于海洋微塑料问题的排放与处理方面，而忽略了对该问题的监管，在监管方面并没有过多的关注。在制定新的专项性国际公约时，应当在公约中规定或者以公约附件的形式，规定海洋微塑料问题的评价机制。通过一个综合性的评价机制，来从源头到终端对海洋微塑料问题进行管理。在监管中，应当注重以下几个方面：（1）海洋微塑料排放标准；（2）海洋微塑料不良环境影响层级；（3）海洋微塑料排放地址范围；（4）海洋微塑料造成的经济损失标准。

（三）用“海洋命运共同体理念”推动BBNJ谈判

2019年4月23日，主席在青岛集体会见出席海军成立70周年多国海军活动外方代表团团长时的讲话中提到：“我们要像对待生命一样关爱海洋。”中国作为新兴的大国，高度重视海洋生态文明的建设，也持续加强海洋环境污染防治。［7］针对海洋微塑料问题，应该在“海洋命运共同体理念”的指导下，持续推进BBNJ谈判。BBNJ谈判将为海洋保护和海洋微塑料问题治理提供千载难逢的机会。在《联合国海洋法公约》力有未逮时，BBNJ是联合国拿出的新方案，其中对于“海洋保护区”和“环境影响评估”两个部分与“海洋命运共同体理念”是息息相关的。中国作为新兴的大国，将积极参与、主动引领BBNJ谈判，为海洋微塑料问题的规制提供中国力量、贡献中国智慧。［8］

（四）用NOWPAP推动全球GPA计划

NOWPAP作为UNEP区域海洋项目的重要组成部分，在最新的中期战略计划中规定了“陆源污染”及其相关措施。而UNEP倡导的“保护海洋环境免受陆源污染全球行动计划”也旨在对陆源污染进行探讨与行动。因此可以通过构建区域合作的新模式来加强国际合作。基于新的区域合作治理模式，世界各国利益共同体的合作意愿更强，从而加强自身对于执行公约的意愿。首先，通过条约规范合作。可以签署一项关于海洋微塑料问题的双边或多边合作协议，以确保两个或多个国家和相关地区之间的海洋微塑料问题达成合作政策，并建立一个今后针对海洋微塑料问题的基本合作框架。其次，方式方法合作，通过环境立法，或者是建立海洋微塑料数据库，进行信息共享，为海洋微塑料问题的治理提供数据支撑。通过进一步构建起区域合作的相关国际法律保护机制能够进行有效解决，也能够将区域合作新模式的先进性充分体现出来。四、结语时至今日，海洋微塑料问题已经成为全球环境保护的一个重点。在以往的几十年间，海洋微塑料问题自然引起了国际社会的广泛关注，同时也采取了一系列举措，但是从当前海洋环境中微塑料的分布现状来看，具体措施的效果并不明显。由此可见，要想针对海洋微塑料问题进行有效解决，不仅需要摆脱当前单个主权国家的限制，而且需要在全球性的保障机制方面继续进一步完善；也需要从“海洋命运共同体”的理念与角度出发，构建并且发展针对海洋微塑料问题的污染治理的区域与国际治理体系。

作者:宋钰滢 单位:中国民航大学法学院