公益诉讼工作要点合集12篇
公益诉讼工作要点篇1
【中图分类号】D92 【文献标识码】A
在行政诉讼法修改过程中，是否规定行政公益诉讼制度是一个贯穿修订论证全过程、引起持续而热烈争议的热门话题。争议点主要集中在两个方面：一是关于必要性与可行性；二是关于制度具体构建的问题，其中第一个方面是问题的焦点。十八届四中全会明确提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，在全会上还专门就这一问题作了说明，阐述了提出这一构想的缘由以及构建这项制度的一些基本考虑，包括案件的范围、主要程序等。这之后，结合着会议文件的解读和贵州金沙县“行政公益诉讼第一案”等相关个案的宣传，行政公益诉讼问题迅速成为舆论关注的热点，但学术争议的焦点却发生了明显的转变：制度构建中可能面临的问题及解决方案成为大家关注的新焦点，而必要性与可行性问题则退居其次。当前，试点工作启动在即，无论是相关的基础理论，还是具体的程序制度、机制，都面临着不少亟待解决的问题，以下几个方面尤其值得关注： 关于检察机关提起行政公益诉讼的必要性
十八届四中全会之后，虽然必要性的问题已经无关试点工作开展与否，不再是试点中首要的问题，但依然是一个十分基础的问题。一方面，对必要性的认同程度，会对试点工作产生重要影响。如果行政公益诉讼的必要性能够逐步得到相关部门、单位和社会各界充分的认同，试点工作就能得到方方面面的协调、配合和支持，就有可能顺利开展。反之，试点工作将困难重重。另一方面，对必要性的认同程度，也关系到未来的立法。试点工作不仅是对这项制度的尝试，也应当是一个不断凝聚共识的过程。如果通过一定时间的试点，依然不能就这项制度的必要性凝聚起足够的共识，其未来的发展前景恐怕也很难令人乐观。
在说明中对必要性作了清晰的阐述，明确说明这项制度的提出，是因为现实生活中存在的一些行政机关违法行使职权或者不作为造成对国家和社会公共利益侵害或者有侵害危险的案件，由于没有适格的原告，“使其无法提起公益诉讼，导致违法行政行为缺乏有效司法监督，不得促进依法行政、严格执法，加强对公共利益的保护”，体现了鲜明的问题导向。
必要性中另一个层面的问题是，为什么要赋予检察机关提起行政公益诉讼的权力？从我国的宪法框架看，检察机关是宪法规定的法律监督的专门机关，与行政机关又不具有隶属关系，无论是从国家权力结构，还是从检察职能的性质和运行机制等方面看，检察机关比其他现有的国家机关都更适合担当提起公益诉讼的职责。 关于检察机关提起行政公益诉讼的案件范围
在全会说明中列举了三类案件，即国有资产保护、国有土地使用权转让、生态环境和资源保护等。从现实情况看，这些案件主要是行政行为违法损害重大公共利益、又没有适格原告、现实需求也较为迫切的几类案件。遵循这样的标准，我们可以更加明确地确定公益诉讼范围。建议通过列举的方式明确可以提起行政公益诉讼的事项：导致自然环境和自然资源遭到破坏的行为；导致违法出让、转让国有资产，或者非法侵占、毁坏公共财产的行为；导致食品、药品等公共卫生、公共安全受到危害，致使社会公众的人身权、财产权遭受到严重威胁的行为；导致行政相对人违法受益的行为；导致或者加剧垄断，干扰社会经济秩序的行为。考虑给行政公益诉讼制度的发展留下空间，可设兜底条款明确：对于 “其他法律规定可以提起行政公益诉讼的情形”也可以提起公诉。
当然，在试点阶段，从推进试点工作顺利开展考虑，案件范围不宜一下子铺得太大，可以根据实践中问题的严重程度和公益诉讼的必要性、紧迫性再确定一两类重点案件的范围。 提起行政公益诉讼的主体问题，即原告资格问题
此次全国人大常委会正式授权开展检察机关提起公益诉讼试点工作，但赋予检察机关提起行政公益诉讼的权力，是否意味着这项职权由检察机关独享呢？修订后的民事诉讼法已赋予相关公益社团提起公益诉讼权利，应当是可以为行政公益诉讼借鉴的。在行政诉讼法就行政公益诉讼制度作出修改之前，除授权检察机关外，在未来一段时间里，可以考虑通过某些单行法律、法规的制订和修改，赋予消费者权益保护、自然资源和环境保护等特定的公益社团享有相关行政公益诉讼的权。
关于公民个人的原告资格争议一直比较激烈。我们认为，公民个人提起行政公益诉讼的权利不能简单地从诉权的角度来理解。因为限制公民的公益诉讼提起权，不光是防范滥诉的风险，更重要的，还是一种现实可行性的考虑――不当诉讼对行政机关工作的过度干预而影响行政效率。放宽对有关公民权利救济的资格，并不必然适用于维护公共利益的资格。在大陆法系国家的行政诉讼中，都采取较为严格的态度，存在一定程度的限制。公民、法人或者其他组织发现行政行为违法需要提起行政公益诉讼的，可申请检察机关等有权主体提起。 关于检察机关提起行政公益诉讼的程序
关于管辖。为便于检察机关就地调查案件情况，履行公诉的职责，在地域管辖上应规定行政公益诉讼案件由被告所在地的人民检察院受理，在级别管辖上则与法院的审判管辖协调一致。
关于调查权。为了证明其诉讼主张，检察机关在办理行政公诉案件时应当享有调查取证权。检察机关在行政公诉中的调查取证权与在刑事诉讼中的调查取证权存在不同。在行政公诉中，检察机关不应采用刑事侦查中讯问、搜查等带有强制性质的侦查措施和手段。
关于检察机关提起公诉的前置程序。检察机关提起行政公诉是抗衡行政违法的最后手段，这种方式耗时较长且成本较为高昂，非确有必要不应发动。如果行政机关在检察机关提起公诉前能及时纠正违法行为，行政公诉的目的即已实现。建立诉讼前置程序，一是能够节约司法资源；二是体现了对行政自制的尊重；三是采取非诉讼形式解决社会矛盾，有利于促进社会和谐。
关于诉讼临时禁令制度。临时禁令制度在我国知识产权保护领域已经普遍建立起来。由于行政诉讼是一个程序繁琐、期间较长的过程，为避免违法行政行为的进一步实施可能给国家和社会公共利益带来无法挽回的重大损失，应当规定诉前临时禁令程序。经检察机关、公益社团甚至公民个人的申请，由法院审查决定迅即暂停该行政行为，是一种必要的诉前救济措施和制度安排。
关于支持制度。对于公益诉讼案件，各国一般均设有较为完备的支持制度。根据我国有关法律，特定的组织①对于特定类型的案件也具备支持的资格。在行政公益诉讼中，也可以规定检察机关和公益社团具备支持的资格，以更好地实现行政公益诉讼的价值目标。
（作者为中国政法大学终身教授，中国法学会行政法学研究会会长）
公益诉讼工作要点篇2
一、统一认识，加强领导
我院十分重视公益诉讼工作，检察长专题向县委、政法委进行了工作汇报，召开专题党组会研究公益诉讼工作，制定落实开展公益诉讼专项活动的实施方案，成立了检察长为组长的公益诉讼工作领导组。2017年10月24日县委、县政府下发关于支持检察机关提起公益诉讼工作的通知，支持我院开展公益诉讼工作。我院采取一把手亲自抓，重要工作直接部署，重大问题直接过问，重要环节直接协调的办法，同时调整增加办案人员两名，加强了公益诉讼工作力量，在装备上，我们还倾向第一线，为公益诉讼办案配有办案车辆，配备执法记录仪、照相机等取证装备，为开展公益诉讼专项活动提供了有力保障。
二、认真学习，强化宣传
针对新情况、新问题，我们积极参加省、市组织的业务培训，购买办理公益案件书籍，请业务专家授课，不断提高干警业务水平。为进一步学习宣传公益诉讼:1、我们在两微一端、检察周刊等发表信息、稿件7篇；在繁华的涑水大街竖立4*10米的巨型公益诉讼宣传广告牌一块，我院组织专人，投入资金，全市第一家摄制了公益诉讼宣传片《清水溪》，播放后受到社会各界的好评，传播了公益诉讼正能量。
三、摸排线索，依法履职
我们先后到环境资源保护局、国土资源局、林业局、交通局、住建局、水务局、二里办经济技术开发区进行沟通协作，建立信息共享、线索移送、技术咨询等协作机制；建立公益诉讼案件台账，实行一案一登记。9月21日，检察长参加了县委组织的国土局、环保局、林业局、安监局等相关部门，对区域为非煤矿山企业进行的检查调研，并结合实际给大家讲解公益诉讼的立法，及开展公益诉讼工作的相关情况，要求各行政执法机关应接受司法监督，全面依法行政。目前，我们已上报公益诉讼案件线索6件。我们已掌握公益诉讼线索10件，上报6件，批准立查案件3件，为国家挽回经济损失24万余元。其中，国土资源部门未依法履行工作职责，存在怠于履职的情形，致使古绛镇北山联合采石场严重破坏山体，生态环境遭到破坏，依据法律规定进行立案查处，并向其下发《检察建议书》，要求限期整改。其余2件是县人防办未及时收缴防空地下室易地建设费，案件查处防止了国有资产的流失。
四、问题与建议
1、部门衔接配合有待加强。部分行政部门误解检察机关的公益诉讼是找麻烦、挑毛病，消极应付。建议：主动加强与有关行政单位沟通，阐释公益诉讼的重大意义，不断消除隔阂，争取支持配合，树立“监督就是支持”理念，着力实现双赢。
公益诉讼工作要点篇3
公益一词源于20世纪60年代，所谓公益诉讼，有广义和狭义之分。广义的公益诉讼包括所有为维护公共利益的诉讼，既有国家机关代表国家以国家的名义提起的诉讼，也有私法人、非法人团体、个人代表国家以自己的名义提起的诉讼。狭义的公益诉讼是指国家机关代表国家以国家的名义提起的公益诉讼，也就是我们所常说的公诉。
在我国，对于公共利益的保护，实体法有详细明确的规定：如《民法通则》第七条规定：第五十五条，第五十八条，第六十一条 《合同法》第七条，第五十二条，第五十九条等等。然而，实体法上具体的规定，但对于国家利益和社会公共利益的权利如何去维护，诉讼法上面的空白，导致实体法无所适从。按照“有权利就必然有救济”的原则，在这里，对于诉讼程序制度存在的某些，提出个人的观点及解决之道。
一，诉讼主体
1．主体扩大化。
公益诉讼在古罗马已然形成，乃与私益诉讼区分而言，私益诉讼是保护个人所有权利的诉讼，仅特定人才可提起，而公益诉讼是保护社会公共利益的诉讼，除有特别规定外，凡市民均可提起。随着资本主义大、垄断经济的发展，一些政府部门、垄断集团有能力从自身利益出发挑战公共利益，使得保护公共利益成为公众的实际要求，为公共利益而进行诉讼的案例增多，促进了公益诉讼制度的发展和完善。20世纪中期以来，日益严重的环境问题和逐渐高涨的环保运动使环境权作为人身权的一种受到公众的关注。因此，环境诉讼的主体资格的认定条件，已经不能仅限《民事诉讼法》第一百零八条规定：原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。
美国侵权法的新的规定，即“为提起禁止或取缔公益妨害的诉讼，公民必须具有作为一般公民的代表，或公民诉讼中的公民，或集团诉讼中的集团的一个成员所具有的起诉资格。”在日本水俣病损害赔偿系列诉讼案也表明，由于环境公益诉讼涉及的利益范围广，波及的范围有区域化功能化的特点，法院在权衡各方利益之下所做重新分配社会有限资源和利益的判决，在某种意义上环境和地区经济制度的建设而不仅仅是个案的救济。因此，只有把诉讼主体做扩大化解释，赋予公民个人，社会团体，行政机关部门，检察院及其他相关组织等间接利害关系人有环境诉讼的主体地位。而把某些需要国家予以特别保护的情况列为例外。这样也符合我国《环境保护法》第6条规定的规定，也符合我国现行的司法实践。
2．鼓励诉讼。
自公众参与原则和公众知情权的确立，公众作为环境行政部门和污染的第三者，有最广泛的发言权。因此，公民环境诉讼的活跃程度也是判断环境法实施程度的标志。美国在《清洁空气法》、《清洁水法》等主要环境立法中规定了公民诉讼条款及返还诉讼费等措施。为了鼓励公民环境诉讼，美国《清洁水法》规定，起诉人胜诉后，败诉方承担起诉方花费的全部费用，国家再对其给予奖励；美国《垃圾法》规定，对环境违法人提起诉讼的起诉人可得罚金的一部分。这些鼓励诉讼措施和推行律师和当事人“密切合作”思想，可以在很大程度上面，提高公众的环境公益保护意识。
二， 责任原则
公益诉讼工作要点篇4
2012年11月15日，广州市番禺区法院作出一审判决，勒令被告广州市番禺新造食品有限公司立即停止污染大气行为，同时需赔偿此前造成的环境经济损失14万余元。
这是自国内pm2.5检测推行以来的首宗大气污染环境公益诉讼。此案更大的意义在于，这起环境公益诉讼案的原告为广州市番禺区检察院。
广州市番禺新造食品有限公司始建于上世纪90年代，是一家以生产酱油、食醋、调味酱、调味汁、调味油、调味粉、蚝油、甜酸菜等食品的企业。在该厂区内，有一根高达23米的大烟囱，企业每天运行8小时的重油锅炉“吐出”的超标的二氧化硫和烟尘等有毒气体都通过这根烟囱排出。
由于长期得不到治理，方圆2.5公里以内的居民怨声载道，地里的蔬菜和庄稼也受到不同程度的减产，有的甚至枯死。为此，附近的居民多次向环保部门举报，虽然环保部门多次上门要求该企业进行治理，并给予了相应的行政处罚，但是污染问题始终没有得到解决。
长期以来形成法律监督的敏锐意识，使广州市番禺区检察院关注到这起大气污染环境公益诉讼案件，他们决定先行先试进行探索。
事实上从2008年起，番禺区检察院就开始了环境公益诉讼的探索。
当年7月初，广州市环境监察支队番禺大队接到群众举报：位于番禺区东涌镇官坦村的虾导涌出现了一条长达近百米的“红色”水带。
番禺区环保局迅速派出执法人员对该河涌附近的工厂进行逐家排查。经过调查，执法人员终于找到了污染的源头——东泰皮革厂。
当时，广州治水刚刚起步，如何以司法诉讼手段加强惩治污染执法力度？番禺区检察院大胆提出合作设想——通过环境公益诉讼来加强执法力度的构想，以司法诉讼手段加强惩治污染执法力度。
这意味着，作为行政部门的环保局，解决了只拥有有限行政处罚权而不能对其权限以外的环境危害行为进行处罚的问题短板。在查证、污染鉴定等证据确凿的情况下，检察院则以诉讼主体的身份对污染单位提起公诉。
虾导涌污水案是一个富有试验意义的开端。于是，此案迅速通过番禺区检察院和区环保局建立的案件移送平台，进入检察官的办理范围。
2009年3月底，番禺区检察院以原告的身份向广州市海事法院起诉东泰皮革厂违法偷排污水，要求其立即停止违法排放污水的行为，承担环境污染损失费用六万余元。
4个月后，番禺区检察院迎来了首宗环境公益诉讼案件的胜诉。广州海事法院公开宣判，判决支持检察机关提出的所有诉讼请求，赔偿款项由原告受偿后上交国库，专门用作河涌治理。
这次公益诉讼后，番禺区东涌镇官坦村村头的河水变得清澈见底，没有一丝异味。村民们都说：“现在他们都不敢偷排了，因为检察院会告他们！”
从水域污染到大气污染，番禺区检察院通过检察机关介入环境公益诉讼，向社会发出“防止污染”的强烈信号，走出一条遏制污染扩大的新路子。
中华环保联合会环境法律服务中心一位工作人员认为，检察机关在环境公益诉讼中的作用不容小觑：“检察机关以其法律监督机关的威严，会对违法污染集体和个人起到明显的震慑作用。”
困惑中的艰难探索
当公共利益受到侵害时，公益诉讼存在四大拦路虎：立案难、取证难、胜诉难、维权成本高。其中，环境公益诉讼最让环保人士和有关部门头疼。
多名法律业界人士撰文指出，根据以往实践，公益诉讼的艰难现状，使得在公共利益受到侵害时，很多时候仍然是“没人诉”“不愿诉”“不敢诉”和“不会诉”，即使有人提请诉讼，单个人维权往往很难取得成功。
“在诉讼中，我们遇到了比水域污染公益诉讼更大的难题——损失评估。”番禺区检察院相关负责人表示，一份《环境经济损失量化分析报告》，就花了他近一个月的时间。
上述负责人继续介绍，大气污染环境经济损失的计算问题主要涉及两大方面：“首先是大气污染造成了什么实质危害，其次是大气污染所造成的这些实质危害应该怎样量化。”
有法律专家指出，尽管检察院具有大量的法律专业人才，对法律很了解，对案件如何提起和进行很熟悉，这样可以节省法律成本，提高效率，但是立案难、取证难、胜诉难、维权成本高等难题加上检察院没有专门机构和人员负责公益诉讼方面的工作，还是使得大多数检察机关作为原告发起环境诉讼“没有太多积极性”。
另一方面，因为检察机关在人员、编制、财政收入与地方政府皆有关系，面对涉及地方政府的公益诉讼案件，检察院在起诉还是不起诉的问题上显然会陷入两难境地。
在有关法律专家看来，检察机关在公益诉讼方面的“有心无力”最主要还是来自于不一定具备搜集公益诉讼证据的专业能力，这一点在对专业要求很高的环保公益诉讼中表现得尤为突出。
广州市海珠区检察院办案人员提起广州新中兴洗水厂的环境公益诉讼时，虽然运用了“隐形取证”，但他们还是承认，必须由环保部门配合一起调查取证。为摸清洗水厂的排污情况，两名反贪出身的检察官和环保局工作人员人员一起乔装客户和老板交谈，然后要求参观。其间，检察官在离工厂数百米远的水体处发现一股涌动的黑流，在断定这里就是排污口后，环保局的执法人员马上拍照、现场检查、笔录制作、工业废水的定量分析等。最终基本得以认定洗水厂违法排污的事实。
面对公益诉讼案件“立不起、诉不出、判不下”的困难境地，各地检察机关一直在积极探索，寻求破解之道。
自2008年以来，云南省检察机关一直高度关注环境公益诉讼制度的研究和推进工作。云南省检察院组成课题组，通过深入调查研究，完成了《云南省环境公益诉讼实施办法（征求意见稿）》的起草，拟在征求法院、公安、环保等相关部门意见、力求达成共识的基础上，再邀请专家学者进行论证、修改，争取完善细节问题，然后再以联发文件的形式会签下发试行，作为试点期间的指导性依据。
2012年11月25日，江苏常州市成立了环境保护联动执法中心，内设环境保护检察工作站、巡回法庭、警务工作室和环境公益协会四个机构，打造出了一个检察引导、联动执法的环境维权新模式。一个以环境保护联动执法中心作为原告、检察机关支持起诉的公益诉讼模式，正在成为常州环境公益维权的常态化机制。
检察院公益诉讼原告资格之辩
2013年1月1日，《民事诉讼法》修正案正式实施。公益诉讼条款被放在《民事诉讼法》修正案“当事人”一章中，或是立法者对传统的当事人适格理论的突破。据该法规定，公益诉讼主体包括与损害并无直接利害关系的“法律规定的机关”与“有关组织”。
何谓“法律规定的机关”？在一些法律界人士看来，用这种含混的概念：“只能说明立法者判断不准。但立法者要回避这个问题是不可能的，迟早都要通过修法或立法解释正面回答这个问题。”
但事实上，检察机关在公益诉讼之路上，遇到了重重尴尬。“最大的尴尬是缺少法律明文规定。”对于《民事诉讼法》修正案中的公益诉讼条款的笼统规定，河南省一个基层检察院检察长颇为失望。
事实上，关于检察机关在公益诉讼中的角色定位，近年来在法学界争论一直十分激烈。
中国人民大学法学院教授、博士研究生导师、最高检民事行政检察厅副厅长汤维建认为，毫无疑问，检察机关代表的是国家利益和社会公共利益，所以如果公益案件没有“原告”。其他机关或社会组织都没有提起诉讼，那么检察机关有权依据法律规定，提起诉讼。检察机关提起公益诉讼。不仅具有法律保障，而且跟社会团体和公民个人相比，人财物等方面更有优势，也没有滥用诉权等问题。
“而且，由检察机关提起公益诉讼，这一点是普遍的，多数国家是这样做的。就是英美法国家例如美国，烟草致害健康损害赔偿案、麦当劳垄断经营案，也都是检察机关代表国家提出的。”汤维建说，“检察机关作为公益代表人提出公益诉讼，具有普遍的价值。”
中国人民大学诉讼法学教授陈卫东不认可汤维建的观点。他认为，检察院作为一个法律监督主体，不能同时担任原告的角色，不然会有既做运动员又当裁判员的嫌疑。检察院作为法律监督主体，应该做的还是法律监督工作。
陈卫东说，检察机关的法律监督地位与检察机关在公益诉讼中所担任的基本职能是冲突的。在当今世界各国中，检察机关的基本定位是公诉机关，在刑诉中，检察院担当着一个承前启后的作用，发动审判程序，并把被告交给法庭，很多人认为检察院的身份非常类似当事人，因此很多人建议“公诉人当事人化”这种说法还是有一定道理的，但是民事诉讼和刑事诉讼还是有很多不同的。在民事诉讼中，诉讼双方的平等性及法官中立是公正审判的基本保证。如果赋予检察机关法律监督者的身份提起诉讼，不但可以监督对方当事人，甚至可以监督法院的审判活动，这就会破坏原告、被告、法院三方所形成的平衡构造关系。
陈卫东认为，在发现环境污染、侵害消费者合法权益等损害国家和社会公共利益的行为时，相关的政府的行政部门和社会团体来担任原告的角色会更加合适一些，例如环保局和消费者协会等。这些部门一般都带有公益性，对相关的专业知识比较了解，当面临损害国家和社会公共利益之时，这些政府的相关部门和社会团体应该提起公益诉讼，以此来保护国家和社会的公共利益。
厦门大学法学院教授齐树洁同意陈卫东教授的观点，认可检察机关提起民事公诉目前存在很多理论上的缺陷。但是齐树洁认为，从世界各国来看，大多数国家都规定检察机关可以提起民事公诉以维护公共利益。我国可以借鉴外国的立法例，发展相关理论和实践。
公益诉讼工作要点篇5
中图分类号：D925 文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2016）03-073-03
2014年实施的《消费者权益保护法》（下称新消法）首次明确提出，对侵害众多消费者合法权益的行为，中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会（下称消协）可以代表消费者向人民法院提起“公益诉讼”。这一规定赋予了消协组织成为合法的公益诉讼主体资格，进一步充实了消协的维权职能，有助于降低消费维权成本，真正扩大消费维权实效。
一、当前我国消协组织情况
1984年12月26日，经国务院批准，中消协在北京成立，成为中国改革开放后第一个全国性保护消费者权益的社会组织。目前，全国已建立省级消协组织31个，地市级消协组织402个，基层维权网络点47.3万个。统计显示，成立30年来，各级消协共受理消费者各类投诉1580多万件，为消费者挽回直接经济损失150多亿元。特别是近5年来，中消协和各地消协组织共受理消费者投诉306.7万件，投诉解决率达92.6%，为消费者挽回经济损失43.2亿元。各级消协组织在市场经营活动中，为维护消费者利益、促进消费环境改善、规范良好市场秩序中发挥了重要作用。
但是，随着我国经济发展进入新常态，经济社会发展面临一些新趋势，对保护好消费者合法权益提出了一些新要求和新挑战。2014年起实施的新消法，重新界定了中消协的地位和属性，即：经国务院批准成立的全国公益性社会组织，还明确了消协八项具体职责，如引导消费方式、参与法律法规规章和强制性标准的制定、依法开展公益诉讼等。公益诉讼作为新消法拓宽消协的新职能，其立法的核心理念就是要保护众多消费者的合法利益。消协应将公益诉讼作为履行公益性职责的重要抓手，在注重对个体保护的同时，要着力加强对群体利益和普遍利益的保护。
二、消协公益诉讼内涵和特点
公益诉讼是指特定的主体根据法律授权，对违反法律法规，侵犯国家利益、社会公共利益或其他特定群体利益的行为，向法院，由法院依法追究法律责任的行为。新《民事诉讼法》第55条规定：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼。该规定主要包含两个方面内容：公益诉讼的案件范围和原告资格，其中原告资格用“法律规定的机关和有关组织”概括。新消法第37条第（七）项规定消协可“就损害消费者合法权益的行为，支持受损害的消费者提讼或者依照本法提讼”，明确了消协有权作为“法律规定的机关和有关组织”的身份履行的公益性职责，即类似于刑事案件中检察机关做为国家公诉人身份提讼一样，消协依法具备了直接参与民事公益诉讼的主体资格。消费者协会提起的公益诉讼模式与消费者自身提起的民事诉讼模式相比，有其显著差异性：
1.诉讼的利害关系不同。消费者民事诉讼案件中，诉讼当事人之间具有“直接利害关系”，这也符合我国多年来实施的民诉法规定，法院立案审查时，要求诉讼主体必须与诉讼标的之间具有“直接利害关系”，否则不予受理。而消协作为保护消费者权益的群体性社会组织，提起公益诉讼时诉讼当事人之间并无任何直接利害关系，只是基于法律授权产生的法律关系，也就是说消协公益诉讼的原告资格是定位于“法律利害关系”。
2.消协诉求的利益不同。消费者民事诉讼中诉的利益仅为在市场经济活动中产生的消费纠纷，具体只是涉及原告的私人利益。消协公益诉讼中诉的利益则是由私人利益向私人利益、公共利益同时兼顾转变，也就是说消协既要注重保护好消费者私人利益，同时也要保护好国家或者社会性公共利益。
3.消协诉求的目的不同。消费者民事诉讼既然是以保障个人主观权益为目的的主观诉讼，其造成侵权损害的事实和后果是已经发生。其诉求的目的更多是为了索赔，获得对损害事实的经济赔偿。消协公益诉讼是以保障公共利益为主要目的，其诉求事由既有已经发生的损害事实，又有潜在的可能损害消费者利益的隐患，所以消费公益诉讼主要是对消费品经营行为评价，诉求主要目的是“行为禁止之诉”，具有预防功能。它强化的是消协在市场监管中，作为国家群体性公益组织的职权意识，其诉求的目的更多是要求商家、企业停止对消费者权益进行违法侵害行为，而非以经济赔偿为主。
三、消协公益诉讼提出的背景
从消费者投诉中心日常受理的消费投诉案件分析看，随着市场经济的快速发展，商品、交易及物流等方式和种类日益多元化，社会经济领域中的消费冲突和矛盾日益激烈。目前消费者侵权投诉案件呈现以下三方面趋势：第一，在数量上逐年增长，并且涉及行业逐年增多，尤其是食品药品、通信器材、家电家俱、汽车等商品类，旅游、餐饮住宿、房产中介、美容保健等服务类居首；第二，过去消费者侵权案件涉及的是一个或者几个消费者，现在由于商品社会流通性迅猛发展，一些侵权案件往往跨到市外乃至全国区域，而且涉及到消费者数量众多，像“三鹿奶粉”、“苏丹红”案件跨区域性强，案件影响大；第三，很多消费者在遭遇侵权后往往先投诉，之后却半途放弃维权，主要原因就是维权成本太高，比如“本活动商家有最终解释权”、“一次性消毒餐具收费”、“禁止外带酒水”等不公平、不合理的霸王条款，以及虚假广告和虚假宣传等，虽然侵害了消费者权益，但很少有消费者能坚持投入大量的时间、精力、钱力进行维权，这些情况都促使“公益诉讼”这一概念进人大众视野。早在2011年，天津、北京等21个城市消协以及中国消费者报社，就向全国人大法工委联名建议，呼吁明确消费者组织代表不特定多数消费者进行公益诉讼的权利和主体资格。2014年最高院《2010至2013年人民法院维护消费者权益状况》中，三年来各级法院受理消费者权益纠纷民事案件48万件，案件标的额119亿元。最高人民法院表示，新民诉法提出的消协公益诉讼将是为消费者维权的重要方式之一，并紧接新消法出台，将公益诉讼写进条款，使我国公益诉讼制度向前迈出了一大步。新民诉法、新消法明确了消协的公益诉讼职能，可谓大势所趋。
四、消协行使公益诉讼职能的困境
1.原告范围模糊，面太窄问题。一方面，民诉法规定有权提起公益诉讼的是“法律规定的机关和有关组织”。对此文的解读，对于提讼的“机关”应由法律明确授权，没有任何异议，但对于“法律规定”是否限制“有关组织”却有不同的理解。从实践中看，谨慎起见司法机关都是认为只有法律授权的“机关和有关组织”才可以提起公益诉讼，也就是说法律规定不仅限定机关还限定“有关组织”。另一方面，新消法规定只有中消协以及在省、自治区、直辖市设立的消协才可以作为原告，将地方消协全部排除在外，那么全国有资格提起消协公益诉讼的主体不过33个，对真正维护消费者权益来讲意义不大，恐怕赋予消协公益诉讼的职能不过只是具有法律宣示和起到对违法商家的震慑意义而已。
2.消协公益诉讼职能非法定性职责。新《消法》规定对侵害众多消费者合法权益的行为，消协“可以”代表消费者的向法院提讼。新《民诉法》规定对侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织“可以”向人民法院提讼。从两部法律条文字面看，两个“可以”说明消协所取得的公益诉讼资格权是授权式职能，即有权作为。因法文中都未用“应当”表述，说明消协提起公益诉讼非法定职责，即可作为亦可不作为。“授权式职能”与“非法定职责”的不同表述，这就为消协对侵害众多消费者权益的案件是否提起公益诉讼，具有很大的自由选择权，这也是一方面新闻媒体报导的以及地市、县级消费者投诉中心受理的，侵害众多消费权益的投诉问题日益攀升、居高不下；而另一方面新消法颁布实施后，从全国范围内来看，消协提起的公益诉讼案件凤毛麟角的一个主要原因。
3.消协公益诉讼的范围界定不清。《民诉法》规定提起消费公益诉讼范围仅限于该行为是“侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”。对该法律条文的理解，可以认为其诉讼范围应同时具备两个条件，首先必须是侵害众多消费者合法权益的案件，也就是从数量上看侵权人数众多，包括不特定消费群体；其次是从程度上看这种侵害众多消费者合法权益的行为损害了社会公共利益。只有这两条件同时具备，消协组织基于维护社会公共利益目的，就可以依据法律授权提起公益诉讼。但是至于是否损害了社会公共利益，以目前现有司法解释无法量化，就可能各地消协在诉讼范围审查界定时把握的尺寸标准不一，千差万别。
4.消协人员的专业性不足问题。目前一般性消费争议的解决处理办法，有与商家协商、消协调解、行政投诉、申请仲裁、法院诉讼等五种渠道。消费者协会过去在职能设置上仅有调解作用，调解不成后有行政、仲裁、司法途径等后继手段，其工作性质和职能决定了消协过去对行政机关、仲裁机关、司法部门的工作依赖性强。因此消协无论从法律法规专业知识还是商品鉴定检测技术支持方面，目前状况与新承担诉讼职能所要求具备的素质和条件相比还有很大差距。而与中国消协类似的美国消费者联盟，则拥有雄厚的科技支持和专业的技术团队，相对而言在司法领域、企业行业中具有很重的话语权，维权比较容易成功。
5.消协对诉讼费用的承担问题。消协本身并不具备行政权力，但是最早全国消协的设立都是依托工商行政部门成立，其人员管理、编制配置和经费核算等处处具有行政性质的影子。消协作为一个社会组织角色，在受理消费者的投诉，并对投诉事项进行调查、调解过程中，很大程度上要依靠工商行政部门行政处罚的威慑力，这对行使调解职能的发挥是有利的，但是在行使诉讼职能中，消协的行政化模式却不适应诉讼要求。具体来讲，当前的诉讼费制度是由原告方预付，最终则由法官根据判决结果明确谁分担。可以预见到的是，消协公益诉讼费用较高，有可能导致出现消协败诉后需要承担高额的诉讼费用，面临用有限的消协办公经费来承担败诉诉讼费风险，这样会挫伤消协的积极性，间接提高了消协提讼的门槛，不利于消协公益诉讼职能的落实。
五、对策和建议
1.扩大消费公益诉讼的主体资格。我国对消费者权益的保护主体分四个层级，即公民自身、社会组织、行政机关、仲裁机关和司法部门，五个层级是由弱到强、秉承辅助、互为一体的，而提讼是消费者维权的最终救济手段。按照目前民事诉讼规定，只有“法律规定的机关和社会组织”才有权提起公益诉讼，个人以及法律未授权的机关和社会组织无权利提讼。现行的消费者权益保护法将其诉讼实施权授予省级以上消费者协会，可能导致省级以上消费者协会不堪到处提讼而有意消极不履行其公益诉讼职能，因而，提起公益诉讼的消费者协会不宜局限于33家消费者协会。在当前社会主义法制不断完善的情况下，建议国家从立法上逐步扩大消费公益诉讼主体资格范围。我国现行消协的组织构架已充分覆盖全国各个地区，对于损害社会公共利益的群体性消费侵权案件，建议赋予地市以下消协公益诉讼职能。同时，也建议授权将各级工商行政机关也作为提起消费公益诉讼的主体，主要是因为工商机关是依照法律规定规范市场交易秩序，保护好消费者权益的政府主管部门，具有对经营市场、消费领域行使行政管理的法定性职责，即必须作为，其对侵害消费者权益的行为能及时发现，收集证据能力强。对经营者被行政处罚后，还需经营者弥补社会公共利益损失的案件，应由工商行政机关商榷同级消协组织提讼；消协组织不诉的，工商行政机关应直接提起消费公益诉讼，兜底承担起为消费者维权的职责。这样将纵向、横向成千倍地调动起更多市场监管资源，维权组织和机关形成资源互补关系，让侵权经营者无处可遁，更有利于维护好消费者利益。
2.明确界定消协公益诉讼范围。其难点和关键是对侵害行为是否损害社会公共利益的界定。公共利益概念核心就是公共性，指从私人利益中抽象出来能够满足全体或大多数社会成员的公共需要，以政府为主导所实现的公共价值。所以，判断经营者侵害众多消费者权益的行为是否构成损害社会公共利益，应从几点进行综合分析，首先，该侵权行为已经给众多消费者造成实际损失，如该经营行为继续发生，将会给不确定数量的消费者继续造成损失。其次，该行为尚未造成众多消费者权益造成实际损失，但该经营行为会对不特定的消费者群体造成权益损失隐患。第三是经营活动虽未违背现有法律法规，但与行业公共惯例和长期形成的社会公共风俗习惯相悖，广大消费者对该商品的质量或服务的信赖产生极大不满或担忧，经营者应马上给予改进或停止等。只要符合上述情形之一，都可认为侵害社会公共利益，消协可提起公益诉讼。需要阐述的是，如果仅是消费者在购买、使用商品或者接受服务中权益受到侵害，即使是数量众多的，或其未达到侵害社会公益程度的，或其仅涉及到私人利益诉讼，可适用诉讼代表人制度，由众多消费者自行商定诉讼。这种通过众多消费者代表人提起普通消费私益诉讼解决的消费纠纷案件，与消协组织提起保护消费公益诉讼的案件并不冲突，两者可以并行，互相并不影响，反而法院对代表人私益诉讼案作出的生效判决、裁定，可以被消协在公益诉讼中引证成为经营者是否造成侵害事实的确认证据。
3.提高消费者协会的专业性建设。首先，要加强各级消协的队伍和硬件建设，培养和聘请相关专家人才，保证消协拥有足够的法律、科技人才和专业技术设备来对消费品市场进行宣传、检测、调研、调查，从而有效地对消费市场进行监管。其次，消协内设机构可针对市场经营活动中，与消费者身心健康密切的、社会群众关注度高的或专业性极强的领域分设专门的消费者协会。如美国消费者联盟下设许多类似娱乐消费者协会等专业性协会。从2014年消费者投诉中心统计报告显示看，发生的投诉案件34.2%集中在儿童、女性消费用品质量上；2009―2011年是我国家用汽车的购买高峰期，但随所购汽车质量保修期逐步到期，汽车维修保养纠纷同比增长近65.1%，所以各地消协可针对工作实际情况，设立妇幼消费者协会、汽车消费者协会等，来针对各消费领域进行更有重点性、专业性地监管。另外，要多加强与同级工商联、企业界行业协会的联合。充分利用工商联、企业界行业协会的专业性和对该行业的熟识性、管理性，更好地对行业产品工艺、性能、质量、行标等情况实地调查和情况分析，有利于展开对侵权案件的诉讼。
4.加强与行政执法机关和司法部门的配合联动。举证是公益诉讼案件成败的关键，消协作为群众性社会组织，在调查取证中遇到当事者不配合没有任何行政强制手段。所以在强调对违反公益的事实采取举证责任倒置或严格责任的同时，消协与经营者的行业主管政府部门之间也应当建立信息通报或共享数据库制度，对已曝光和发生的重大群体权可能提起公益诉讼的案件，消协应及时请求其行业主管行政部门提前介入，共同参与调查，证据收集工作在行政机关支持下完成；同时，行政机关对经营者已实施行政处罚的案件，其中涉及侵害消费者较多的，行政机关应主动与消协沟通，由消协进一步审查看是否符合提起公益诉讼要件，如认为符合提起公益诉讼范围的，行政执法机关应将执法当中取得的调查笔录、检测数据、视听资料等案卷资料移交消协，这些证据资料可以作为法院庭审证据提供。
5.建立消协公益诉讼费的支付和补偿机制。尽管收取诉讼费用一定程度上可以起到抑制乱诉作用，但对消协组织提起的公益诉讼案件，法院应开辟消费维权绿色通道，不能按照通常民事案件标准收费，应当降低标准，或者可以申请法院不预交受理费。如果发生消协败诉，其诉讼费用可以探索通过两种渠道支付：政府投入购买公益诉讼费保险，由保险机构支付，或者成立消费者权益保护基金，其资金来源于政府投入、社会企业资助、公益诉讼中企业败诉后缴纳的赔偿金。这里提出的资金渠道都提到政府投入，主要是因为在我国消费者协会刚承担公益诉讼新职能之初，目前还没有形成行之有效的长期自有资金来源的情况下，接受政府投入是非常有必要的。但是长期下去，必须建立自己完全独立的且持续可循环的资金链条，不能完全依赖政府。比如美国消费者联盟，它通过《消费者报告》在社会上形成很大的影响力，并通过报告的商业市场运作获得资金来源，从而形成良性循环，我国消协组织也可以尝试走商业市场途经完成消费公益诉讼案件费用的资金积累。
参考文献：
[1] 王琳.消协公益诉讼问题探析[J].北京：中国工商管理研究，2014
[2] 最高人民法院民事诉讼法修改研究小组.《中华人民共和国民事诉讼法》修改条文理解与适用[M].北京：人民法院出版社，2012
公益诉讼工作要点篇6
一、检察机关应是提起公益诉讼的适格主体
(一)检察机关提起公益诉讼的法律依据
《人民检察院组织法》第4条规定：“人民检察院通过行使检察权……保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产……保护公民的人身权利、民利和其他权利。”明确了检察机关公共利益代表人的身份。同时，《刑事诉讼法》第77条关于检察机关可以提起附带民事诉讼的规定，也肯定了检察机关代表国家提起公益诉讼的可行性。另外，在《民事诉讼法》第15条规定的支持条款中也间接肯定了检察机关作为支持人的资格。
(二)检察机关提起公益诉讼有着天然优越性
首次，相对于行政机关，检察机关作为法律监督机关，其中立的法律地位决定了其没有地方利益、部门利益的牵涉，更适合代表国家、社会公共利益提讼。
其次，相比于其他社会团体，检察机关作为国家法律监督机关，不仅是诉讼主体，更有着法律监督者的特殊身份，拥有法定的调查权，相比于其他社会团体提起公益诉讼过程中容易遇到的调查事实取证困难的现状，检察机关能为维护国家、社会公共利益提供更加有力的保障。
再者，检察机关作为专业的司法机关，拥有专业法律知识的检察人员和专门的民事行政检察部门，拥有提起公益诉讼的客观条件。在国外司法实践中，检察机关也多为提起公益诉讼的合格主体。
因此，作为法定的公共利益代表人和法律监督机关，对于侵害公益的行为检察机关提起公益诉讼不仅是检察监督权的表现，同时更是维护公共利益所不容推辞的责任。
二、检察机关提起公益诉讼的主要方式及原因分析
检察机关提起公益诉讼主要包括三种方式：直接、民事督促和支持。直接是指检察机关作为原告直接向人民法院提起公益诉讼。民事督促是指对于侵害国家利益、社会公共利益的行为，相关监管部门或国有单位怠于行使监管职责，检察机关依法督促有关监管部门或国有单位履行自己的职责，使其依法提起民事诉讼，从而保护国家和社会公共利益。支持即根据《民事诉讼法》第十五条的规定，检察机关作为支持人、支持原告的诉求的机关，以保障原告的合法权益能最终得到法院确认、支持，达到胜诉的目的。
检察机关提起公益诉讼的三种方式各有不同的侧重点，在实践中也发挥着重要的作用，以笔者所在地区广州为例，广州地区检察机关在探索公益诉讼的实践中取得了显着的成绩，总体而言广州市检察机关公益诉讼体现以下几个特点：一是集中于督促、支持，直接较少，以2011年为例，广州全市检察机关开展督促、支持50件，而无直接案件;二是督促和支持有机结合，检察机关在办理部分督促案件时，在督促有关单位时，为保证诉讼过程的顺利开展，向法院发出《支持意见书》，并派员参加法院的庭审活动，发表支持意见。三是案件类型集中于犯罪造成的侵犯国有资产案件，对于侵害公共利益而提起的公益诉讼数量较少。
究其原因，笔者认为应有以下几点：
首先，检察机关的业务特点决定了其公益诉讼的线索来源集中于犯罪造成的国有资产的流失。检察机关身负公诉职能和反贪职能，因此，对于普通刑事犯罪和职务犯罪造成的国有资产流失能够较快地掌握，并及时采取措施防止国有资产的流失。而对于其他诸如国企改制过程中的国有资产流失、公共工程招标、发包过程中的侵害国有资产行为以及侵害社会公共利益的行为等，却因诸如线索来源等客观原因而较难开展。
其次，检察机关的公益诉讼职能在社会上并不为群众所熟知。不少群众不了解检察机关公益诉讼职能，即使有了解，一般对检察机关提起公益诉讼的理解也仅限于直接，而并不了解督促和支持，由于直接的案例较少，也导致群众质疑检察机关开展公益诉讼的可能性，因此，在遇到侵害国有利益和社会公共利益时，并没有想到向检察机关反映，从而也在客观上造成了检察机关公益诉讼线索来源的狭窄。
再次，对于检察机关直接，法律上并没有明确的规定，因此导致检察机关直接提起公益诉讼面临诸多程序上的障碍，客观上也影响了检察机关直接的数量和成功率。
三、检察机关提起公益诉讼应注意的问题
(一)坚持职能定位，防止角色错位
检察机关应该首先是法律监督机关，基于法律监督职能来维护国家和社会公共利益不受侵犯，因此，即使作为国家、社会公共利益的代表，检察机关也不应该偏离法律监督的职能定位。
在
民事诉讼中，应当保持当事人之间的力量均衡，检察机关作为国家机关，应当谨慎参加诉讼，避免打破民事诉讼中当事人均衡的状态。因此，检察机关在办理公益诉讼案件中也应当坚持以事实为依据，以法律为准绳的原则，避免过分陷入“诉讼当事人”的身份当中。
具体而言，在民事督促中，检察机关的职责主要应当是监督被督促单位及时行使诉权，提起民事诉讼，以通过正当的民事诉讼途径维护国有资产及社会公共利益，除非被督促单位拒绝而检察机关认为确有必要的，不宜以当事人的身份直接参与诉讼。在支持中，检察机关可以帮助当事人对证据进行调查核实，维护当事人的合法权益，在诉讼过程中，应当根据客观事实发表支持意见并对庭审进行法律监督，而对于双方当事人在法庭上的辩论交锋，应不宜参与。
(二)应当确立直接的谦抑性原则
作为国家机关，检察机关在诉讼中具有天然的强势地位，不宜过于频繁地参与民事诉讼，且检察机关作为直接的一方当事人，在理论上也存在不少需要解决的问题：
1.检察机关在提起公益诉讼之后的胜诉利益归属问题
(1)针对国有资产流失提起的公益诉讼。在针对国有资产流失的案件中，检察机关以国家名义提出诉讼，其所得利益是应当归还被侵害的国有单位，还是上交国库?虽然从名义上都是利益归还国家，但实际差别显然不言而喻。若归国库，显然违背了谁受损害谁获赔偿的原则;但若归还被害单位，又有违诉讼的公益性，长此以往，也不利于公益诉讼发展的可持续性。因此，如何平衡此项利益，需要进一步的制度完善。
(2)针对社会公共利益受损害而提起的公益诉讼。以对环境污染提起的公益诉讼为例，检察机关获得的赔偿款，如何分配?是否应当作为受害群众的人身权利伤害的赔偿款?抑或是作为整治被污染环境的基金?若作为受害群众的人身权利伤害的赔偿款，如何确定赔偿标准和赔偿范围?若作为整治基金，那么因污染受到人身权利伤害的群众是否依然有权提讼要求赔偿?那对于被告人来说，是否意味着重复赔偿?对于法院来说，是否违背了“一事不再理”?
2.检察机关在直接提起公益诉讼过程中的调查取证权问题
检察机关有法定的职权，在直接提起公益诉讼过程中不免遇到需要调查取证的情形。检察机关在依法定职权在搜集和保全证据过程中，包括搜集证据、保全证据、勘验、鉴定、财产保全和强制措施等具有强制性质，当事人、证人、有关组织和个人有配合的义务。如果检察机关向对方当事人搜集证据，对方是否有义务配合?若不加规定，则可能有导致公权力侵犯私权利事件的发生。
基于以上分析，笔者认为，有必要在检察机关的公益诉讼中确立“谦抑性原则”，即在无法通过民事督促或支持等手段来保障国家和社会公共利益不受损失，而国家和社会公共利益又存在现实危险的情况下，方可由检察机关作为原告直接向人民法院。
四、关于完善检察机关提起公益诉讼制度的建议
(一)应当立法明确检察机关作为提起公益诉讼的主体地位
检察机关虽然在理论上和实践中作为提起公益诉讼的主体，但是在立法中并未予以直接明确，导致检察机关在作为公益诉讼主体提讼时总不免尴尬，因此，在民事诉讼法修改引入公益诉讼制度的同时，应当明确检察机关的公益诉讼主体地位，并明确检察机关提起公益诉讼的形式，从而在社会上扩大影响，提高公益诉讼社会效果。
(二)立法明确检察机关公益诉讼的调查取证权
从实践角度，检察机关提起公益诉讼主要由民事行政检察部门负责，而相比于其他业务部门，民行检察的调查取证的权限略显尴尬，民行部门是否应当进行调查取证及调查取证的权限范围，并没有充分的法律依据，实践中也经常遇到被调查单位不配合导致调查取证工作难以顺利完成的现象。这也在客观上影响了检察机关民行部门进行公益诉讼的效果。因此，应当明确赋予民行检察进行公益诉讼的调查取证权，并予以细化规定，保证调查取证权的行使，同时保障检察机关在开展公益诉讼的同时又不至于侵犯公民的私权利，平衡公共利益和个人利益。
(三)强化检察机关民事督促的效力
民事督促工作属于检察机关制度创新和职能创新的有益尝试，目前关于该项制度没有具体的法律规定，缺乏制度保障。由于没有强制的效力，在实践中检察机关的督促经常会遇到被督促单位拒绝或拖延而无法对其进行规制的尴尬，一般只能向其发出《检察建议书》或者直接，故在督促办案过程中，检察机关多依靠通过与被监督单位的沟通才能顺利推进督促工作的开展，检察监督权受到严重削弱，也直接影响了检察机关提起公益诉讼的社会效果和法律效果。因此，应当立法赋予检察机关民事督促的职权，明确拒绝检察机关督促意见的法律后果。这也是检察机关行使法律监督权的客观要求。
(四)明确诉讼利益的归属
公益诉讼工作要点篇7
一、检察机关应是提起公益诉讼的适格主体
(一)检察机关提起公益诉讼的法律依据
《人民检察院组织法》第4条规定:“人民检察院通过行使检察权……保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产……保护公民的人身权利、民利和其他权利。”明确了检察机关公共利益代表人的身份。同时,《刑事诉讼法》第77条关于检察机关可以提起附带民事诉讼的规定,也肯定了检察机关代表国家提起公益诉讼的可行性。另外,在《民事诉讼法》第15条规定的支持条款中也间接肯定了检察机关作为支持人的资格。
(二)检察机关提起公益诉讼有着天然优越性
首次,相对于行政机关,检察机关作为法律监督机关,其中立的法律地位决定了其没有地方利益、部门利益的牵涉,更适合代表国家、社会公共利益提讼。
其次,相比于其他社会团体,检察机关作为国家法律监督机关,不仅是诉讼主体,更有着法律监督者的特殊身份,拥有法定的调查权,相比于其他社会团体提起公益诉讼过程中容易遇到的调查事实取证困难的现状,检察机关能为维护国家、社会公共利益提供更加有力的保障。
再者,检察机关作为专业的司法机关,拥有专业法律知识的检察人员和专门的民事行政检察部门,拥有提起公益诉讼的客观条件。在国外司法实践中,检察机关也多为提起公益诉讼的合格主体。
因此,作为法定的公共利益代表人和法律监督机关,对于侵害公益的行为检察机关提起公益诉讼不仅是检察监督权的表现,同时更是维护公共利益所不容推辞的责任。
二、检察机关提起公益诉讼的主要方式及原因分析
检察机关提起公益诉讼主要包括三种方式:直接、民事督促和支持。直接是指检察机关作为原告直接向人民法院提起公益诉讼。民事督促是指对于侵害国家利益、社会公共利益的行为,相关监管部门或国有单位怠于行使监管职责,检察机关依法督促有关监管部门或国有单位履行自己的职责,使其依法提起民事诉讼,从而保护国家和社会公共利益。支持即根据《民事诉讼法》第十五条的规定,检察机关作为支持人、支持原告的诉求的机关,以保障原告的合法权益能最终得到法院确认、支持,达到胜诉的目的。
检察机关提起公益诉讼的三种方式各有不同的侧重点,在实践中也发挥着重要的作用,以笔者所在地区广州为例,广州地区检察机关在探索公益诉讼的实践中取得了显着的成绩,总体而言广州市检察机关公益诉讼体现以下几个特点:一是集中于督促、支持,直接较少,以2011年为例,广州全市检察机关开展督促、支持50件,而无直接案件;二是督促和支持有机结合,检察机关在办理部分督促案件时,在督促有关单位时,为保证诉讼过程的顺利开展,向法院发出《支持意见书》,并派员参加法院的庭审活动,发表支持意见。三是案件类型集中于犯罪造成的侵犯国有资产案件,对于侵害公共利益而提起的公益诉讼数量较少。
究其原因,笔者认为应有以下几点:
首先,检察机关的业务特点决定了其公益诉讼的线索来源集中于犯罪造成的国有资产的流失。检察机关身负公诉职能和反贪职能,因此,对于普通刑事犯罪和职务犯罪造成的国有资产流失能够较快地掌握,并及时采取措施防止国有资产的流失。而对于其他诸如国企改制过程中的国有资产流失、公共工程招标、发包过程中的侵害国有资产行为以及侵害社会公共利益的行为等,却因诸如线索来源等客观原因而较难开展。
其次,检察机关的公益诉讼职能在社会上并不为群众所熟知。不少群众不了解检察机关公益诉讼职能,即使有了解,一般对检察机关提起公益诉讼的理解也仅限于直接,而并不了解督促和支持,由于直接的案例较少,也导致群众质疑检察机关开展公益诉讼的可能性,因此,在遇到侵害国有利益和社会公共利益时,并没有想到向检察机关反映,从而也在客观上造成了检察机关公益诉讼线索来源的狭窄。
再次,对于检察机关直接,法律上并没有明确的规定,因此导致检察机关直接提起公益诉讼面临诸多程序上的障碍,客观上也影响了检察机关直接的数量和成功率。
三、检察机关提起公益诉讼应注意的问题
(一)坚持职能定位,防止角色错位
检察机关应该首先是法律监督机关,基于法律监督职能来维护国家和社会公共利益不受侵犯,因此,即使作为国家、社会公共利益的代表,检察机关也不应该偏离法律监督的职能定位。
在民事诉讼中,应当保持当事人之间的力量均衡,检察机关 作为国家机关,应当谨慎参加诉讼,避免打破民事诉讼中当事人均衡的状态。因此,检察机关在办理公益诉讼案件中也应当坚持以事实为依据,以法律为准绳的原则,避免过分陷入“诉讼当事人”的身份当中。
具体而言,在民事督促中,检察机关的职责主要应当是监督被督促单位及时行使诉权,提起民事诉讼,以通过正当的民事诉讼途径维护国有资产及社会公共利益,除非被督促单位拒绝而检察机关认为确有必要的,不宜以当事人的身份直接参与诉讼。在支持中,检察机关可以帮助当事人对证据进行调查核实,维护当事人的合法权益,在诉讼过程中,应当根据客观事实发表支持意见并对庭审进行法律监督,而对于双方当事人在法庭上的辩论交锋,应不宜参与。
(二)应当确立直接的谦抑性原则
作为国家机关,检察机关在诉讼中具有天然的强势地位,不宜过于频繁地参与民事诉讼,且检察机关作为直接的一方当事人,在理论上也存在不少需要解决的问题:
1.检察机关在提起公益诉讼之后的胜诉利益归属问题
(1)针对国有资产流失提起的公益诉讼。在针对国有资产流失的案件中,检察机关以国家名义提出诉讼,其所得利益是应当归还被侵害的国有单位,还是上交国库?虽然从名义上都是利益归还国家,但实际差别显然不言而喻。若归国库,显然违背了谁受损害谁获赔偿的原则;但若归还被害单位,又有违诉讼的公益性,长此以往,也不利于公益诉讼发展的可持续性。因此,如何平衡此项利益,需要进一步的制度完善。
(2)针对社会公共利益受损害而提起的公益诉讼。以对环境污染提起的公益诉讼为例,检察机关获得的赔偿款,如何分配?是否应当作为受害群众的人身权利伤害的赔偿款?抑或是作为整治被污染环境的基金?若作为受害群众的人身权利伤害的赔偿款,如何确定赔偿标准和赔偿范围?若作为整治基金,那么因污染受到人身权利伤害的群众是否依然有权提讼要求赔偿?那对于被告人来说,是否意味着重复赔偿?对于法院来说,是否违背了“一事不再理”?
2.检察机关在直接提起公益诉讼过程中的调查取证权问题
检察机关有法定的职权,在直接提起公益诉讼过程中不免遇到需要调查取证的情形。检察机关在依法定职权在搜集和保全证据过程中,包括搜集证据、保全证据、勘验、鉴定、财产保全和强制措施等具有强制性质,当事人、证人、有关组织和个人有配合的义务。如果检察机关向对方当事人搜集证据,对方是否有义务配合?若不加规定,则可能有导致公权力侵犯私权利事件的发生。
基于以上分析,笔者认为,有必要在检察机关的公益诉讼中确立“谦抑性原则”,即在无法通过民事督促或支持等手段来保障国家和社会公共利益不受损失,而国家和社会公共利益又存在现实危险的情况下,方可由检察机关作为原告直接向人民法院。
四、关于完善检察机关提起公益诉讼制度的建议
(一)应当立法明确检察机关作为提起公益诉讼的主体地位
检察机关虽然在理论上和实践中作为提起公益诉讼的主体,但是在立法中并未予以直接明确,导致检察机关在作为公益诉讼主体提讼时总不免尴尬,因此,在民事诉讼法修改引入公益诉讼制度的同时,应当明确检察机关的公益诉讼主体地位,并明确检察机关提起公益诉讼的形式,从而在社会上扩大影响,提高公益诉讼社会效果。
(二)立法明确检察机关公益诉讼的调查取证权
从实践角度,检察机关提起公益诉讼主要由民事行政检察部门负责,而相比于其他业务部门,民行检察的调查取证的权限略显尴尬,民行部门是否应当进行调查取证及调查取证的权限范围,并没有充分的法律依据,实践中也经常遇到被调查单位不配合导致调查取证工作难以顺利完成的现象。这也在客观上影响了检察机关民行部门进行公益诉讼的效果。因此,应当明确赋予民行检察进行公益诉讼的调查取证权,并予以细化规定,保证调查取证权的行使,同时保障检察机关在开展公益诉讼的同时又不至于侵犯公民的私权利,平衡公共利益和个人利益。
(三)强化检察机关民事督促的效力
民事督促工作属于检察机关制度创新和职能创新的有益尝试,目前关于该项制度没有具体的法律规定,缺乏制度保障。由于没有强制的效力,在实践中检察机关的督促经常会遇到被督促单位拒绝或拖延而无法对其进行规制的尴尬,一般只能向其发出《检察建议书》或者直接,故在督促办案过程中,检察机关多依靠通过与被监督单位的沟通才能顺利推进督促工作的开展,检察监督权受到严重削弱,也直接影响了检察机关提起公益诉讼的社会效果和法律效果。因此,应当立法赋予检察机关民事督促的职权,明确拒绝检察机关督促意见的法律后果。这也是检察机关行使法律监督权的客观要求。
(四)明确诉讼利益的归属
公益诉讼工作要点篇8
环境公益诉讼的启动主体是由检察机关单独享有还是由检察机关和其他社会成员包括公民、法人和社会组织共同享有，一直是一个争议话题，这也就是在启动主体上是一元启动主体还是多元启动主体之争。下面笔者着重分析两种启动模式的优劣:
（一）检察机关一元启动模式的优劣这种模式就是将环境公益诉讼的启动主体仅仅赋予检察机关，由检察机关单独享有启动环境公益诉讼的权利，其他社会成员则无权启动环境公益诉讼。如果其他社会成员认为环境公益受到损害，可以请求检察机关提起环境公益诉讼，但其本身不能直接提讼，即环境公益诉讼的启动主体由检察机关垄断。这种模式的优点是：其一，检察机关作为国家的法律监督机关，其角色定位就是维护国家和社会利益，这一特点刚好与提起环境公益诉讼的角色定位相吻合。其二，检察机关作为国家专业的法律机关，其工作人员具有较高的专业知识和能力素养，足以对抗侵害环境利益的行政机关、其他组织或者个人，这一点是普通的公民、社会组织没有的优势。正如马怀德教授所说：“检察机关可以利用检察机关专业法律素养和履行公益代表人职责的天性来弥补公民个人专业素质之不足，弥补其除了专业品质和投身社会公益热情之外的精力和财力之不足。”其三，如果允许普通公民、社会组织提起公益诉讼，则有可能造成诉权的滥用，浪费司法资源，甚至有些公民打着公益的旗号其实是为了私人利益而骗取社会同情赢得诉讼。这种模式的缺点是：如果仅仅将环境公益诉讼的启动权授予检察机关，就会将广大的公民和社会组织排除在参与环境公益诉讼的大门之外，必将导致启动环境公益诉讼的渠道过于狭窄。一方面不利于广大的人民群众行使当家作主的权力，参与国家和社会事务的管理；另一方面不利于这一制度效能的发挥，设立这个制度又给予方方面面的限制必将导致该制度效能的发挥。
（二）环境公益诉讼多元启动模式的优劣这种模式就是将环境环境公益诉讼的权同时赋予检察机关和其他社会成员（包括公民、法人、社会组织和政府环保部门等）。这些启动主体之间地位是平等的，没有先后顺序，都可以独立自主地提起环境公益诉讼。这种模式的优点是：将环境公益诉讼的启动权同时赋予检察机关、社会组织和公民，不仅能让更多的社会主体参与到国家和社会的管理中来，更能拓宽环境利益受损的救济渠道，有利于这一制度最大化的发挥其保护环境公益的目的和功能。正如赵许明教授所讲“通过国家、社会组织、公民三个渠道对公共利益进行司法救济，动员了全国各个阶层、各个方面，体现了‘人民国家，人民管理’的原则，实现了国家公诉和社会组织及公民诉讼紧密结合，是最佳的启动方式。”这种模式的缺点是：多元化主体均具有直接提起环境公益诉讼的权利，一则诉讼的数量将激增，法院将面临巨大的压力，而且是否有必要进行诉讼或者是不是真正的公益诉讼得不论证，将导致司法资源的浪费。二则普通公民和社会组织认为的公共利益往往与自己息息相关，不一定是真正的社会公益，或者他们只是关心一种或几种社会公益利益，难免以偏概全。三则普通公民和社会组织财力一般有限，而环境公益诉讼又需要高昂的诉讼成本，如何得到财力支持，也是他们提讼的一个绊脚石。
二、构建我国环境公益诉讼启动主体的顺序选择
公益诉讼工作要点篇9
检察院作为法律监督机关，在民事诉讼领域发挥着巨大的作用。新修订的《民事诉讼法》第14条规定：“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督。”使人民检察院法律监督对象从“民事审判活动”扩展到“民事诉讼”全领域，从法理意义上说，本次《民事诉讼法》的修改，完成了检察监督权的扩张，是对精神的弘扬和体制的进一步完善。它深刻反映出我国对民事诉讼检察监督的基本理念和基本原则有了更完整、更深层的认识，进一步显示出我国《宪法》第129条规定的人民检察院是国家法律监督机关的法律定位。而新修订的《民事诉讼法》的第55条对公益诉讼的支持不得不说是一个巨大的亮点，然而新法的条文对公益诉讼的规定又过于单一、原则，对主体赋权不明，容易在今后的实际执行中造成有法难依、执法混乱的可能。
一、环境公益诉讼概述
公益诉讼出现的根源，最早可以追朔到古罗马法中的“公益”一词，即公共利益（public interest）。现如今，理论界将“公共利益”普遍理解为：全社会绝大多数成员（或不特定多数人）所能享有并应捍卫的利益。这种特殊的利益因社会成员之间的需求不同而不同，故此不同的公共利益之间可能存在着矛盾与冲突，例如环境保护和经济发展之间的冲突，二者都属于当今社会公共利益的一部分，而它们之间的矛盾也是不断困扰人类的关键问题，是对全社会乃至全人类智慧的考验和挑战。
公益诉讼项下的内容涵盖了诸多方面，例如环境污染的诉讼、侵害众多消费者权益的诉讼、维护弱势群体利益而提起的诉讼等等。笔者之所以选择环境公益作为切入点，一是因为我国目前的环境污染问题日益严峻，而专门针对此提出的诉讼却少之又少；二是作为同一片天空下的一员，呼吸着一样的空气，饮用着相同的水，对环境诉讼问题的研究，实乃目前我国人民群众面临的最大公益问题。
二、我国环境公益诉讼主体资格研究
对比世界各国环境公益诉讼制度来看，具有参与诉讼资格的原告不外乎三种：第一种是普通公民作为原告。第二种是有关组织，即具有某种共同目的、利益以及其他公共属性的人通过一定形式结成的公益组织，为维护公共利益和保护环境作为原告提起环境公益诉讼。而第三种则是以检察机关为原告。从司法实践中看，各国已均有先例，且在本次民事诉讼法修改之前，我国部分地区的检察机关也已对此进行了有益的尝试和探索，并取得了良好效果。由于我国新的民诉法已经将个人排除在了公益诉讼的原告之外，故下面的讨论中仅分析行政机关、有关组织及检察机关担任环境公益诉讼原告的利与弊。
1、行政机关――具有高度专业性但欠缺司法实践行动力
以环境保护行政部门为原告，在实践中也有不少成功案例。就其优势来说，环境保护行政部门本身就是专门代表国家管理环境的工作部门，其专业性强、技术性高的优点是其他主体所欠缺的，然而它在司法实践中的表现却不令人满意，主要不足表现在以下几点：
首先，目前有关法律对环境保护行政部门权限规定得过于概括、抽象、局限，不利于其职能的发挥。如《环境保护法》第6条规定“一切单位和个人都有保护环境的义务。”并享有对污染者“检举和控告”的权利。那么，环境保护行政部门是否可以依职权对污染者“控告和检举”？立法者并未对“检举和控告”的内涵与外延做出解释。这就造成了“谁都能管，又可能谁都不管”的乱象。《水污染防治法》第86条、88条均规定当事人可以向人民法院提讼，但是这一规定中的当事人如果是自然人，则又因为新的民事诉讼法中没有赋予自然人环境公益诉讼的资格而无法得以实现。2000年修订实施的《海洋环境保护法》第5条对国家环境、海洋、海事、渔业等行政主管部门在海洋污染方面的职能划分进行了明确分工，可以说是海洋环境保护方面的一大进步，然而正是由于该法律仅针对海洋污染的防治，无法对诸如空气、土地、内陆湖泊河流等污染方面进行约束，不得不说存在很大的局限性。
其次，单一的救济方式不适宜维护环境公益。目前对于环境损害救济主要是损害赔偿，而环境保护更强调的是“防患于未然所取的救济方式”。如果只是用事后损害赔偿的方法来代替其它预防性措施，显然未达到我们环保立法的目的。
最后，大量的行政不作为现象的存在阻碍了环境公益诉讼的步伐。在现实中，各类负有环境保护职能的行政机关，由于职能交叉、管辖不明等因素，存在大量的行政不作为行为，这就给公众的环境权益造成了巨大的损害。由于环境保护行政部门的人事任免受制于地方政府而经费来源又依赖于地方财政，所以在执法过程中经常遇到与“地方保护主义”的冲突，使得势单力薄的环保行政部门只能“睁一只眼闭一只眼”。
2、有关组织――“心有余而力不足”
虽然在《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》和《国务院关于环境保护若干问题的决定》明确提出了：鼓励公众和社会团体参与到环境保护事业，检举揭发各种环境违法行为。但是仍没有明确规定公民或有关组织享有环境公益诉讼原告的资格，同时对“检举和揭发”的含义仍旧没有进行准确的界定。在现实当中，有关组织和公民个人与污染者的力量对比悬殊，在获取资金、技术以及信息等方面劣势明显，举证艰难，而且难以与污染者进行持久抗衡。即使目前有了民事诉讼法对社会有关组织的明确授权，但我国传统思想之中的“事不关己高高挂起”、害怕遭受打击报复等消极思想的侵蚀，使得有关组织在环境公益诉讼中，表现出“心有余而力不足”的状态。
同时，我国目前以环境保护为目的的有关组织发展缓慢，尚不真正具备实力。据权威数据显示，“截止2008年4月，我国共有各类环保民间组织3539家，其中政府发起成立的民间组织1309家占总数的36.99%，学校环保社团1382家占总数的39.05%，真正的草根环保民间组织508家占总数的14.35%，国际环保组织驻中国机构90家”。大量的社团仍为政府性质，其独立性和代表的广泛性备受人们的质疑。
3、检察机关――专业诉讼，优势明显
相较于其他两类原告主体，检察机关所具备的优势明显，简单说来有以下四个方面：
第一，公诉权是检察机关法律监督的必要构成。我国宪法规定，检察机关是国家的法律监督机关，检察机关通过行使检察权，对国家机关及其工作人员和公民、组织是否遵守宪法和法律进行监督。检察机关在刑事诉讼领域公诉权的行使，使其能很快掌握并适应民事诉讼中的诉讼规则，进而以最专业的诉讼当事人角色提出环境公益诉讼，进而最大限度保障诉求得以充分提出。而检察院内部早已设立民行部门，属于可以提起环境公益诉讼的现成的制度和机构资源。
第二，检察机关的天然属性使其最适合担当公共利益的代表。检察机关是为了维护公共利益而设立的，其与生俱来的所具备的公共性决定了它在履行职责时不既是国家权力和国家利益的代表，又是公共利益的代表。在公共利益受到损害的时候，检察机关为了维护和恢复公共秩序，必须有所作为。
第三，检察机关拥有国家资源，可以负担环境公益诉讼的成本。环境公益诉讼的难题之一就是原告缺乏进行诉讼的各类资源，难以负担诉讼成本。而检察机关内不但拥有较充足的专业人士，而且有国家财政支持，因此可以在一定程度上负担诉讼成本。
第四，检察机关参与环境公益诉讼已有若干成功的案例。除了上文列表中已经看到的在环境公益诉讼方面的成功经验之外，检察机关在保护国有资产、反不正当竞争等方面，也部分获得了法院的支持，在社会上已经产生了积极的影响。
从目前已公开的环境公益诉讼案例看，截至2009年6月30日，我国各级地方人民法院正式受理的环境公益诉讼案件共20件，具体分布情况如下：
三、补充与完善相关立法构想
目前的立法现状，笔者认为有必要尽快出台配套的司法解释，并在诸如《环境保护法》、《消费者权益保护法》、《人民检察院组织法》中进一步明确规定民事检察监督制度相关内容，对《民事诉讼法》涉及的程序中对应的相关实体法加以补充及修订，完善相关内容，使民事检察监督构成一个完整的、可操作性强的法律体系。
1、尽快出台司法解释，填补法条空白
新的民事诉讼法已实施半年有余，最高法、最高检应尽快将收集到的实务问题反馈进行整理，对诉中监督的操作、执行监督的细则、检察建议的规范等问题进一步加以明确。一方面，司法解释的明确可以理顺检察监督时法院的抵触情绪，同时限制和避免检察权在民事诉讼活动中的过分扩张；另一方面，也只有将规则细化，才能是检察监督落到实处，形成介入有支持、监督有规则、纠正有手段的一整套完整体系。
2、提高对民行工作的重视，完善对民行检察制度的立法
检察机关对不同工作部门重视程度的轻重，完全可以从一些配套法律中解读出来。2013年不仅有了新的民事诉讼法，还诞生了新的刑事诉讼法，但与《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》迅速修改并与刑诉法同时执行不同，民行部门至今仍然沿用的却是十三年前颁布实施的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》。这一规定至今看来，已经完全不能胜任和满足民事诉讼工作检察监督的需要，但遗憾的是时至今日仍然未能修改。虽然刑事诉讼是维护社会稳定和人民生命财产安全的最终洪线，但与人民群众日常生活息息相关的其实应当是各种繁杂琐碎的民事活动，如果在一般民事纠纷发生时，可以迅速合理的得到解决，则可以大大降低事态进一步恶化至刑事案件的可能。故我们应当充分重视检察机关在民事活动中的作用，笔者建议应尽快出台配套的民事案件办案规则，为民事诉讼顺利进行，人民群众诉求解决畅通渠道。
3、修改相关法律，保护国家社会利益
法律制定的目的是为了保护不同的法益。因此，在环境污染、消费者群体利益保障明确写入民诉法的同时，《环境保护法》、《消费者权益保护法》应当顺势而动，立即修改相关条文与民诉法进行对接，明确的赋予检察机关原告地位，从而使检察机关提起公益诉讼有法可依、名正言顺，切实的保护国家、社会和公共利益。同时，对《人民检察院组织法》也应进行调整，明确规定检察机关公益诉讼的、监督职能，并实行诉、监分离，明晰检察机关在民事诉讼活动中的不同角色。
参考文献：
[1]韩成军.新对民事诉讼检察监督的拓展与规制[J].河南社会科学，2012，20（12）：43.
[2]陈亮.美国环境公益诉讼原告适格规则研究[M].中国检察出版社，2000.56.
[3]徐祥民，胡中华，梅宏.环境公益诉讼研究--以制度建设为中心[M].中国法制出版社，2009.146.
公益诉讼工作要点篇10
一
学界一般认为，美国是现代公益诉讼的创始国。二十世纪六十年代在美国发展起来的这一制度很快出口到其他国家。[1]印度是第一个引入公益诉讼制度的国家，并在印度特定的社会和经济背景下，融入了自身的特点。印度的学者把印度的公益诉讼制度描述成“产自于旧秩序灰烬中的全新的动物—复活鸟”。[2]
直到二十世纪六十年代和七十年代初，在印度，诉讼的概念还仍然处于个人诉讼这种一对一式的初步发展阶段。诉讼的提起还是受到损害的个人的特权。即便如此，这一特权的行使还受到个人所获资源的极大限制。几乎没有集体的力量来处理诸如消费者利益、被社会边缘化的群体的权利保护等涉及到公共利益的问题。到了七十年代末期，情况发生了变化。1975年6月，英迪拉·甘地领导的国大党政府突然宣布国家进入紧急状态。在这之后的两年紧急状态期间，国家实行新闻审查，逮捕了成千上万的持不同政见者，无数弱势群体的权益受到了侵犯而无人顾及，剥夺公民权利和政治权利的不合法行为到处在弥漫。另外，法律越来越发展成为一个利益驱动的职业，大多数印度公民支付不起律师费用而没有能力到法院去寻求权利救济。结果就造成了宪法和法律中所保障的权利和大多数的没有文化，经济上处于不利地位的公民之间毫无关系。紧急状态结束之后，新闻自由开始恢复，新闻媒体开始揭露社会中出现的镇压、暴力等侵犯人权的实践，这些都引起了律师、法官和社会工作者的关注。受到以上情况的激发，印度最高法院的两名大法官Bhagwati 和Krishna Iyer 于1977年提供了一份报告，建议有必要设立一种特别的诉讼形式。这种诉讼形式应该是为印度人民量身定制的。有人认为，这是对印度政府在紧急状态之后所处的合法性危机的一个直接反映，也有人认为这是印度弱势群体的抗议和不断增长的印度中产阶级知识分子开明思想的结合。这就是印度公益诉讼制度的开始。自此以后，这种由司法界的精英们创设的法律制度得到了迅速的发展并在世界公益法发展中形成了自身的特点。实践证明，公益诉讼制度在印度获得了相比美国更大的成功。
二
历史上，印度经历了英国长达190年的殖民统治。它继承了英国的法律制度，属于普通法系国家。在印度的任何成文法律中都没有规定公益诉讼制度，它是通过判例逐步发展起来的。
印度的公益诉讼概念具有其特定的含义。1981年，最高法院的法官P.N.Bhagwati在S.P.Gupta诉印度政府一案中阐述了公益诉讼的概念“如果侵犯了某一个人或某一阶层人的法律权利而对其造成了法律上的错误或损害，但该人或这一阶层的人由于社会经济地位造成的无力状态不能向法院提出法律救济时，任何公民或社会团体都可以向高等法院或最高法院提出申请，寻求对这一阶层的人遭受的法律错误或损害给予司法救济”。[3]从这一概念的界定中，我们看到，印度的最高法院通过激进的变革的方式，放松了对诉讼主体资格的限制，任何个人和民间团体都有权提起公益诉讼，而不必证明其与案件有直接的利害关系。这是印度公益诉讼制度的最典型的特征。传统的诉讼强调原告适格，原告要获取当事人资格，必须证明其权利受到了侵害。这种理论使得对公共利益的保护出现了司法真空。印度最高法院有意识地放松诉讼主体资格，便弥补了这一盲区。
印度公益诉讼主体资格的扩大具有两重含义：一是“代表性的诉权资格”（representative standing）,允许任何公民可以代表其他人或团体提起申诉。这一扩展允许第三方可以基于受害方不能够亲自到法院提讼为由提起申诉；二是“公民诉权资格”（citizen standing）,以公民诉讼主体资格提起的申诉不仅是作为其他人的代表身份提讼，而且是为了公众的利益提讼，是为了捍卫那些“分散”于公众中的没有单个的权利可以适用的或没有法律可以覆盖其中的权利。
英国的公益诉讼立法模式相对比较保守。在英国，检察长是唯一能在法院代表公众的人，是公共利益的代言人。虽然地方政府机关和某些机构可以根据授权或在自己的管辖范围内代表公众，但私人一般不能直接提起公益诉讼。[4]印度的最高法院通过积极的改革方式，强调任何人和团体都可以提起公益诉讼来实施社会上弱势群体的集体权利。认为，程序仅仅是从属于正义的，它不应该阻碍弱势群体获得司法公正的权利。应该根据社会政治经济的发展变化，采取务实的态度来处理诉讼主体资格的问题，从而积极回应社会的变化和社会现实的需求。印度的社会、经济和政治环境要求采取较为灵活的诉讼主体资格政策。这样，就可以受理尽可能多的公益诉讼案件，使更多的纠纷进入司法裁判的领域。这种积极的思想代表了第一个发展中的普通法国家对统治其几个世纪的英国法律制度的背离。它极大地改变了传统的司法功能，使得普通人能够到法院去寻求司法公正。支持印度法院行为的法哲学理念是“社会能动主义”，一种以达到社会正义为目的的司法能动主义。当某类社会冲突大量涌现时，作为社会正义的最后一道防线，司法必须与时俱进给出相应的司法救济。实际上，这也是近代各国司法理念由因循守旧向司法能动转变的集中体现。
印度公益诉讼制度的第二个特点是独创了“书信管辖权”，即法院可以根据任何人或社会组织写来的一封信、一张明信片或提交上来的新闻报道行使公益诉讼的管辖权。这样，法院的大门向穷人和文盲敞开了。在九十年代初期，存在很多这种情况。例如，一个公民写给最高法院一封信，举报非法开采石灰石，污染了周边的环境，被视为公益诉讼案件；一名记者写信揭露国家海岸线由于没有计划的开发而受到了污染，也被视为公益诉讼案件。目前，法院一般要求有详细的诉求，仔细地审查决定是否受理案件。但是，目前，仍然没有具体的法律来详细规定公益诉讼案件受理的标准，法院仍然可以行使“书信管辖权”。法院可以根据案件的具体情况，行使其自由裁量权。
公益诉讼在性质上属于非控辩式的诉讼模式。这一性质与传统的诉讼方式截然不同。在传统的诉讼中，当事方的结构是二元的，对过去实践法律后果的认定存在着争议，一方提出申诉或提出救济，另一方则反对该申诉或提出的救济。[5]非控辩式的诉讼模式体现出两个特点。首先它是一种协作型的诉讼方式。借用印度荣誉大法官A.S.Anand的话来说，“公益诉讼常被人们看作是申诉方、法院和政府之间的一种合作式的努力”。当事方和法院之间不是控辩式的关系，他们共同努力为社会中的弱势群体寻求正义，是一种合作式的关系。通过公益诉讼寻求行政机关对他们宪法上和法律上的义务加以关注并给予实施。这样法治就不仅仅受惠于幸运的少数人而普惠于所有公众，而不论其权力、地位和财富。在公益诉讼中，法院的作用不仅仅局限于传统的诉讼中的认定事实和解决纠纷，它行使三种不同的功能：1、议会监督员(Ombudsman)的角色, 法院受理公民的申诉，并且把最重要的问题通过公益诉讼引起政府部门的关注；2、法院提供了一个场所来讨论公共利益问题，并采取临时措施提供紧急救济；3、法院充当了仲裁者的身份，在公共利益和个人利益之间寻求平衡，提出可能的折中方案。非控辩式的诉讼的另外一个特点是它属于调研式的诉讼方式。在公益诉讼中，法院的工作是建立在书记员的报告、专家的评论以及新闻媒体的报道等基础之上。法院还经常任命一个社会法律委员会去调查案件的事实，委员会向法院提交报告。法院通过这些方式来收集案件的事实，作为判断的根据。
在印度，高等法院和最高法院对公益诉讼案件都享有管辖权。对此问题，没有具体的成文法律来区分其中的差别，完全根据案件的特定情况来决定。在实践中，如果申诉涉及到法律上的错误，一般由各邦的高等法院来受理。如果申诉基本权利受到了侵犯，则可以根据宪法的第32条由高等法院或者是最高法院来受理。在实践中，公益诉讼案件还根据受影响的人群的多少来决定到高等法院还是最高法院。如果只涉及到一小部分人的利益，可以到高等法院。例如，污水排放影响到了当地的50个家庭的生活，可以到高等法院提起公益诉讼。如果大规模的人群受到了帮政府或中央政府的决策的影响，可以直接到最高法院提讼，例如，禁止播放的问题。当然，这种区别不是绝对的，还要根据案件的具体情况来定。
在印度的公益诉讼制度中，当公共利益受到影响时，任何个人都可以提起公益诉讼，而不必证明其与案件有直接的利害关系。但是，不能单独针对个人提起公益诉讼，而只能对邦政府、中央政府和市政当局等国家机构提起公益诉讼。私人当事方可以作为共同被告加入到公益诉讼中。例如，新德里的一家工厂排放工业废料造成了污染，附近的居民或者是其他的人或组织提起了公益诉讼，被申诉方可以是新德里政府、国家污染委员会和这家工厂。但是，不能单独对这家工厂提起公益诉讼。从这一点，我们也可以看出，印度的公益诉讼制度是由宪法性诉讼转化而来的，一定程度上带有司法审查的特点，其“首要的侧重点是放在国家的镇压措施、政府的违法行为、行政机关的不轨行为，以及社会地位低下的阶层受剥削和他们的权利和资格遭到否定的问题”。
三
印度的法院在通过公益诉讼这种方式促进社会公正和变革方面起了积极的作用。在Hussainara Khatoon 诉比哈尔邦[6]案件中，一名律师根据一个新闻报道提起了公益诉讼。据该报道，成千上万的未经审判的囚犯被关押在比哈尔邦的许多监狱里。这个诉讼暴露了刑事司法制度的失败，导致了一系列的诉讼，最终释放了4万名未审判的囚徒。之后，受到及时审判的权利被印度宪法第21条承认为一项基本的权利；Bandhua Mukti Morcha 诉印度政府[7]一案，涉及到对开采石矿的被奴役的工人的保护；Sheela Barse 诉印度政府[8]一案，涉及到被关押在监狱里的青少年的保护；P.U.D.R 诉德里警察大臣[9]一案，涉及到警察酷刑的问题；德里工作的妇女论坛诉印度政府[10]一案，涉及到对受害者的保护。在具有里程碑意义的Vishaka 诉拉贾斯坦邦[11]这一案件中，最高法院宣布在工作场所对妇女的性骚扰构成对性别平等和尊严权利的侵犯，而性别平等和尊严权在印度宪法中是基本权利，受到宪法的保护。
公益诉讼制度在印度设立的最初目的是为那些人权受到侵犯而又不能亲自诉诸于法院来获得救济的社会弱势群体提供司法救助的方式。可以说，公益诉讼为人权保护开辟了新的天地。回顾印度的公益诉讼发展，可以看出，印度的法院在公益诉讼案件中主要通过以下几种方式来加强对人权的保护：1、充分发挥司法能动性，扩大解释对基本权利的保护。首先，法院应对社会的变化，通过放松对诉讼主体规则的限制，赋予每一个公民都有资格为了弱势群体的人权保护提起公益诉讼，而不论其自身权益是否受到了侵犯。而且，法院通过行使“书面管辖权”这种简便易行的方式为更多的人参与司法提供了可能。这样，公益诉讼为社会弱势群体开启了一扇大门，提供了一个法律的空间。在这个空间里，他们的权利能为社会所关注，他们的愿望能够被表达。其次，最高法院在公益诉讼案件中，扩大解释了平等权、生命权和人身权等基本权利的含义，使更多的权利被包含在基本权利范围内，从而受到宪法的保护。例如，环境权不是印度宪法中所列举的可提起司法审查的基本权利。印度最高法院通过扩大解释生命权而使这一权利得到保护。生命权，这项基本的权利已经被扩展到包括享有健康环境的权利，有尊严地生活的权利，作为一个物种存在的权利。[12]此外，通过扩大解释，及时审判的权利、免费的法律援助的权利、教育权、住房的权利、免受酷刑的权利等都作为人权而存在。法院的司法解释为这些新的权利保护提供了法律渊源，并激励法院去推动实施这些权利。2003年的公民自由联盟诉印度政府一案再一次体现出印度最高法院司法解释中的能动主义。在这个案件中，最高法院认为：“应该正确地认识到，宪法中所奉为神圣的基本权利没有固定的内容，法院不断地为其注入新鲜的血液，使其充满活力。”[13]2、监督国家设立的一些机构，例如，监狱、青少年管教所和精神病院，通过司法干预，期望能逐步改善这些机构的管理状况，从而提高对这些人群的人权保护。实际上，通过这一方式，法院间接地行使了这些国家机构的管理职能。3、创设了新的认定事实的方法。在许多公益诉讼案件中，法院任命自己的社会和法律调查委员会或者派遣工作人员去调查案件。有时候，法院也会得到国家人权委员会或中央调查局的协助调查侵犯人权的案件。4、在公益诉讼案件中，法院可以对受害者提供多种救济方式。在最高法院受理的公益诉讼案件中，大多数案件都是通过采取临时救济措施而获得救济的。例如，要求关闭排放有毒气体的工厂，对受害者提供赔偿等。在公益诉讼案件中，对受害者给与赔偿并不阻止受害者提起损害赔偿的民事诉讼。
在公益诉讼中，许多申诉是由公益法[14]团体提起的。印度的公益法团体蓬勃发展，在公益诉讼中发挥着重要的作用。公益诉讼是公益法团体改变社会的一种最经常使用的工作方法。其他的工作方法还包括法律咨询、立法倡议和游说、法学研究和教育等。在公益法团体看来，法律不仅仅是一种解决争端的方式，更应该是获得社会正义的工具。他们关注公共问题而不是私人问题，着眼于改变而不仅仅是支持现有的法律和社会结构，特别是社会中权力的分配。公益法团体认为，如果能够创造性地使用法律，法律能够成为一种资源，这种资源能够鼓励人们投身于社会行动中来改善人们的生活。正是在这些理念的支撑下，公益法团体积极参与公益诉讼。
公益法团体追求的是改变而不仅仅是支持现有的法律和社会结构这一目标使它们区别于法律援助机构。法律援助机构为社会中的弱势群体、得不到法律服务的人提供法律帮助，这种帮助是在现有的法律框架内开展的，但是它们不旨在通过法律帮助改变现有的法律和社会结构，或者挑战社会中的权力分配。这一特性也使得公益法团体与政府相对立。许多公益法团体正是在政府自身不能够积极促进社会变革，不能根治资源和权力的不平等分配时出现的。
四
印度的公益诉讼制度自二十世纪七十年代末开始出现，经过二十多年的发展，目前，已经进入了非常广阔的以前司法不曾干预的社会生活领域。在早期的公益诉讼发展阶段，它被用来反对滥用权力，维护社会中处于不利地位的、被边缘化了的弱势人群的权利保护。随着其迅猛发展，公益诉讼的范围已完全超越了其最初的目的。例如，一个人可以到法院提起公益诉讼，抱怨路况极为糟糕。法官可以打电话给市长，要求他改善现状；新德里的市民可以提起公益诉讼，反对柴油发动机公交车给城市带来的污染。法院要求市政当局改变公交车燃料的类型。诸如此类，公益诉讼的触角已经延伸到了公共生活的各个领域。但无需否认，法院通过积极的司法能动主义扩大诉讼主体资格使更多的人获得司法公正权利的同时，也导致了滥诉的现象。这种状况使得公益诉讼这一概念处于一种不确定的状态。目前，在印度，针对公益诉讼的概念引起了很多的争论。
在最近几年，大多数提交到法院的公益诉讼案件涉及到政治治理、经济决策、政府腐败和滥用公共资金等问题。对于这种现象，大家讨论的核心问题是公益诉讼是否应该局限在保护那些处于不利地位的群体的基本人权，还是应该扩大到与保护弱势群体的基本人权没有关联的那些被认知的公共利益。在BALCO雇工联盟诉印度政府一案中，最高法院的法官B.N.Kirpal J 再一次阐释了公益诉讼的含义：“在最近几年，公益诉讼出现了这样一种倾向，即越来越变成了一种宣扬利益诉讼(publicity interest litigation)或者私人利益诉讼(private interest litigation), 起着相反的作用。公益诉讼并不是包治百病的灵丹妙药，它在本质上是用来保护弱势群体的基本人权，是由具有公益精神的人代表穷人、无助者或者是因为经济方面的原因不能亲自诉诸法院寻求救济的人提起的诉讼××××××”。[15]他认为，“如果政府部门没有履行宪法或法律规定的义务造成了对公众的损害，可以通过公益诉讼的方式进行司法干预。但是，公众关注的每一个问题不可能都成为公益诉讼的主题。法院并不打算也不应该履行国家的管理职能”。[16]由此可见，公益诉讼主体的开放性和司法触角的延伸也导致了法院和政府部门之间以及和政治进程之间的许多问题。印度的许多学者对此现象提出了严厉的批评，认为公益诉讼的范围已经扩展到脱离了其最初的目的，法院俨然已经不是那些无助者的人权捍卫者，而成为了国家治理机构。[17]印度前首法官P.N.Bhagwati 提出了限制受理公益诉讼案件的标准来解决这些问题。主张：1、申诉方必须向法院证明其提出申诉是善意的，而不是出于个人的私利或任何别有用心的动机；2、法院不能允许政客或其他人为了延长行政决定的合法性或者是获得某一政治目的而滥用公益诉讼；3、司法机关必须在使用这一工具时小心谨慎，避免介入政府的立法和行政部门的领地。
印度最高法院对一些邦的高等法院受理公益诉讼案件的方式表示不满。认为，大量的自称为公益诉讼的案件涌入法院，实际上只有很小的比例的案件是真正的公益诉讼案件。法院忽略了许多案件的真正意图，受理了本不应该受理的案件，浪费了许多宝贵的时间，而这些时间本应该花在处理真正的公益诉讼案件。这种情况导致了真正的申诉者苦苦等候在法院门外，使他们产生了挫败感，渐渐地对国家的司法制度失去了信心。针对这种现象，印度最高法院形成了受理公益案件的内部原则，来指导审查是否满足公益诉讼案件的条件：1、申诉方的身份证明；2、申诉方提供的信息基本正确；3、申诉方提供的信息不是模糊和不确切的；3、申诉方提供的信息应表明所涉及问题的严重性。此外，法院还要考虑到，不允许任何人以败坏他人为目的的漫无边际的诉讼，避免公众攻击一些具有合理性的行政决策。在处理这些案件时，法院应该严格审查是否假借帮助解决大众的实际痛楚来达到其他的目的，特别是防止政治压力集团不能通过行政或政治手段解决的问题通过公益诉讼来获得掩盖的目的和利益。法院一旦受理了公益诉讼案件，除非法院同意是不允许撤回申诉的。申诉方不能根据自己的意愿收回申诉。法院在考虑是否同意撤诉时，要考虑公共利益，并要确保撤诉不会导致滥用法律程序。显然，印度最高法院已经清楚地意识到，滥用公益诉讼制度将会导致其成为一种无效的制度，成为普通的诉讼方式的一种廉价的替代物，从而失去了其存在的真正意义。
公益诉讼强调诉讼是一种社会变革的方式。那么，公益诉讼在多大程度上能够推动更大范围的立法变化、法律变革或者是发动群众采取行动来敦促政府对司法意见及时做出反应？如何评估公益诉讼中法院判决的执行？如何准确评估判决对公共政策的影响力？所有这些都涉及到司法判决的有效性问题。对此，印度的有些学者提出了质疑，抱怨有些公益诉讼案件没有得到好的救济，或者是法院判决的执行过程非常缓慢。另外，审视一个由司法界的精英们创设的旨在帮助社会底层的人们的制度中，分析在实践中哪些团体提起了诉讼，哪些团体参与了诉讼，哪些团体最终从诉讼中受益了这一问题至关重要。在印度公益诉讼制度存在和发展的二十多年中，绝大多数的申诉是由社会精英们提起的。他们大多是律师、法官、学者、社会工作者以及社会公益团体。所以，权利受到侵犯的人并不直接参与到公益诉讼中来，他们的权利保护依靠其他人。实际上，公益诉讼是由那些能够利用法律资源根据他们的选择来决定提起公益诉讼的人来控制的。这样，就决定了那些处于社会底层的人对以上这些精英们或社会行动组织所关注问题的重点的依赖。有时候，公益诉讼集中在对弱势群体权利的保护上，有时候，集中在滥用公共财产和公共资金上。当然，这一问题的产生是和公益诉讼制度自身的特点是分不开的。在印度公益诉讼的发展进程中，许多问题，包括上文所提到的滥诉问题，都还没有得到根本的解决。
尽管如此，大多数的学者和司法界的人士都对印度公益诉讼制度的发展给与了积极的评价，认为，在维护社会正义和平等中公益诉讼的作用不容质疑。在公益诉讼中，法院的裁决不管能否立即实行，这些裁决至少具有很大的象征意义。它对未来的社会变革起着引领的作用。最高法院在裁决中设立的先例为社会创立了规范。而公益诉讼的意义就在于为建立一个公平和平等的社会创建规范。在发挥这一功能中，法官起着提示和警醒的作用，提示国家机构在哪些地方做得不对，并给他们一个机会去纠正错误。由此，创造了一个新的国家责任理念，追求关注人权和人的价值这一法律文化的形成。
通过公益诉讼而催生的政策和机构加速了社会变革的进程。通过对一个公益案件的判决，例如支持一个妇女，促使国家关注妇女的问题，从而制定保护妇女的政策。九十年代初，在一个公益案件中，印度最高法院下令成立了全国妇女委员会。该委员会负责审议与妇女有关的法律，干预和调查具体的案件，并采取适当的救济措施。通过这些行动，使根深蒂固于印度社会的男尊女卑、男女不平等现象得以缓减。法院在公益诉讼中发出的法律宣告为未来的变革提供了合法性。它催生的政策和机构，它赋予的合法性，它所带来的观念上的革新以及新闻媒体对案件的报道，都对社会变革产生了潜移默化的影响力，这种影响力是巨大的，是不可低估的。这种影响力将最终导致社会的变革。因此，需要用长远的观点来看待社会的变革。通过公益诉讼来促进社会的变革是一种自下而上的改革步骤，我们不能把公益诉讼和社会变革之间的关系看成是直接的关系或者是线性的关系。借用美国著名经济学家Albert O. Hirschman 的话来说：“一件事情的改变必将引起另一件事情的变革(One thing leads to another）”。印度的公益诉讼制度，如同印度国旗上的，其象征着前进—“平和变革的推动力”。
最近，在读夏勇教授新近出版的《中国民权哲学》，记得其序言中有过这样一段话，大意是他在断断续续琢磨西方权利哲学时，始终是以文化和语言的异己者的身份和姿态进去的，每进去一点就耐不住朝外走，试图解释中国的问题，融会中国的文化。印度和中国，是两个不该疏远实际上却有些疏远的近邻。冒冒失失地闯进这个戴着面纱的神秘国度，短暂的考察中始终离不开和中国的比较。我国现行的司法制度对侵害公共利益，特别是大型集团害的事件缺乏有效的救济机制。印度的公益诉讼制度的勃兴和发展与其国家制度、经济发展和文化传统等社会背景因素密切相关，有其特殊性。考察印度的公益诉讼制度，有利于革新我们的司法理念，为建立适合中国国情的公益诉讼制度创造适宜的土壤和空间。
[1] Dhavan, Whose Law? Whose Interest?, in Public Interest Law, Cooper & Dhavan eds., 1986.
[2] Canningham, Public Interest Litigation in India Supreme Court: A Study in Light of American Experience, 29 J. of the India L. Inst.495(1987).
[3] S.P. Gupta v. Union of India, 1981 (Supp) SCC 87.
[4] 陈业宏，唐鸣，中外司法制度比较（M），北京商务印书馆，2000。
[5] 参见案例People’s Union for Democratic Rights v. Union of India, AIR 1982 S.C. 1473.
[6] Hussainara Khatoon v. State of Bihar, AIR 1979 SC 1360.
[7] Bandhua Mukti Morcha v. Union of India, AIR 1984(4) SCC 161.
[8] Sheela Barse v. Union of India, AIR 1986 SC 1773.
[9] P.U.D.R. V. Commissioner of Police, Delhi, 1989(1) SCALE 114.
[10] Delhi Domestic Working Women’s Forum v. Union of India, (1995) 1 SCC 14.
[11] Vishaka v. State of Rajasthan, (1997) 6 SCC 241.
[12] 印度宪法第21条规定: “除非根据法律规定的程序，任何人不能被剥夺生命和人身自由。”印度最高法院用两种方式来扩大这一消极权利(negative right)。首先，任何影响人身自由的法律都应该是合理的、公平的和公正的（参见ManekaGandhi.v. Union of India,1978 SC 597, 623-624; Francis Coraie Mullin v. The Administrator Union Territory of Delhi, AIR 1981 SC 746, 749-750）; 其次，最高法院承认了第21条暗含的、没有具体列明的自由。最高法院正是用第二种方法解释了生命权和人身自由权应该包含享有洁净环境的权利。
[13] Peoples Union for Civil Liberties v. Union of India, AIR 2003 SC 2385.
[14] 关于公益法这一概念，参见徐卉，公益法与公益诉讼，公益诉讼创刊号，法学研究杂志社出版。
公益诉讼工作要点篇11
2012年8月，修改的《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称新《民诉法》）第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”新《民诉法》第55条首次对公益诉讼制度作出明确规定，这在我国公益诉讼发展史上具有划时代的意义，标志着社会公共利益司法救济机制的正式建立。近年来，在环境保护领域，全国各地检察机关通过司法实践对环境公益诉讼开展了一系列探索，办理了若干环境公益诉讼案件，开启了我国环境公益诉讼实践的先河，具有特殊的实践和理论价值。笔者结合办理的浙江首例环境公益诉讼及后续若干案件，对我国检察机关提起环境公益诉讼的问题进行若干探讨，以求进一步推进和完善检察机关提起环境公益诉讼的实践。
一、嘉兴检察机关提起环境公益诉讼的司法实践
浙江嘉兴地处中国东部发达地区，素有“鱼米之乡”、“丝绸之府”之美誉，轻纺、印染、皮革等行业发达，为经济社会发展作出了一定的贡献，但也对本地环境造成了污染和破坏，近年来环境污染问题一直成为制约嘉兴社会、经济的可持续、科学发展的一个重要瓶颈。嘉兴检察机关立足法律监督职能创新，积极探索开展环境公益诉讼工作，多年来一直走在浙江省前列。在制度层面，早在2009年6月，嘉兴市南湖区检察院就与区环保局率先制定出台了《关于环境保护公益诉讼的若干意见》，首次通过地方规范性文件形式参与到环境保护工作领域。当年，海宁、秀洲等基层检察院也相继与环保部门签署文件。2010年5月，经过与市环保局多次协商，反复论证，并结合嘉兴实际情况，最终会签出台了全市层面的《关于环境保护公益诉讼的若干意见》，该规范性文件在全省市级检察院中为首创，成为指导全市检察机关和环保部门开展环境公益诉讼工作的重要依据。在实践层面，先由基层先行先试，积累经验，探索检察机关介入环境案件的不同方式，再由市院统一指挥，重点突破，提起全省首例环境公益诉讼，最后由点带面，全面铺开，大力推进环境公益诉讼工作深入开展。2009年12月，嘉兴检察机关通过灵活运用民事行政检察职能，以支持起诉的方式成功办理了一起废旧塑料造粒小作坊污染环境案。2011年11月，嘉兴检察机关成功办理了浙江省首例环境公益诉讼案，因2010年嘉兴市绿谊环保服务有限公司等五家企业将5000余吨含铬污泥倾倒于平湖市饮用水源保护区造成环境污染，嘉兴检察机关在全省首次作为原告向法院提起民事诉讼，要求五被告赔偿损失，并首次指派检察员以公益诉讼原告身份出席法庭参加庭审。该案的成功办理，打破了浙江省环境公益诉讼“纸上谈兵”的局面，开启了全省环境公益诉讼的破冰之旅，对于全省检察机关的环境公益诉讼实践具有重要的示范价值。该案被浙江省检察院评为2011年度全省四大检察创新成果之一，被《浙江法制报》、浙江法治在线网站评选为2011年度浙江省“十大法治新闻事件”。继成功办理全省首例环境公益诉讼案后，嘉兴检察机关在全市范围内大力推进环境公益诉讼工作。2012年，嘉兴市所辖桐乡、嘉善、南湖、海宁等基层检察院均向当地法院提起环境公益诉讼，而且各自呈现出不同的特点，引起社会各界的广泛关注。
二、对嘉兴检察机关提起环境公益诉讼的反思
（一）检察机关的原告资格与主体定位
1.原告资格问题。修改前《民诉法》第108条规定起诉的原告必须是“与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”，这一原告资格的限制一度成为检察机关提起环境公益诉讼无法逾越的司法障碍。《民诉法》修改后，除在私益诉讼领域继续保留这一原告资格限制外，在第55条创设公益诉讼制度，并将公益诉讼原告资格限定为“法律规定的机关和有关组织”，与“有直接利害关系”的资格限制相比已相对宽松。但新《民诉法》却并未明确赋予检察机关提起环境公益诉讼的原告资格，而仅用“法律规定的机关”予以含糊界定，导致司法实践中检察机关作原告提起环境公益诉讼仍无明确具体之规定，在浙江省首例环境公益诉讼案中，检察机关的原告资格问题是庭审的争议焦点之一，几被告数次对检察机关的原告资格提出质疑。在司法实践中，检察机关提起环境公益诉讼的依据主要基于当地检察院与法院的会签文件，或者地方人大常委会关于对公益诉讼实施检察监督的决议等地方性法律依据，显然这些依据程序不规范、效力等级低，无法从根本上解决检察机关作为环境公益诉讼原告的资格问题，严重制约检察机关提起环境公益诉讼工作的开展。
2.主体定位问题。新《民诉法》第55条规定的公益诉讼原告主体包括两类：一是法律规定的机关；二是有关组织。（1）关于“法律规定的机关”，目前关于环境公益诉讼原告资格的规定仅见于《中华人民共和国海洋环境保护法》第90条规定，对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依法行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。由此，海洋环境监督管理部门是目前唯一具有明确法律授权的环境公益诉讼原告资格的机关，在海洋环境污染案件中，检察机关与海洋环境监督管理部门在原告问题上存在主体冲突问题。关于地方环境保护行政部门能否成为环境公益诉讼原告一直存在争议，但是在2010年6月最高人民法院的《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》中，要求各级人民法院要“依法受理环境保护行政部门代表国家提起的环境污染损害赔偿纠纷案件”，司法实践中亦有环境保护行政部门作原告提起环境公益诉讼的探索。检察机关与地方环境保护行政部门之间就环境公益诉讼原告问题也存在主体冲突问题。（2）关于“有关组织”。《环境保护法修正案（草案二次审议稿》）规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会可以向人民法院提起诉讼。”随着环境保护法的即将修改，中华环保联合会等环保组织在环境公益诉讼中将起到越来越重要的作用。检察机关与环保组织之间如何协调发挥作用将成为一个不得不面对的问题。
（二）检察机关收集证据与诉讼请求的确定
1.证据收集问题。我国《侵权责任法》规定，环境污染损害赔偿案件实行举证责任倒置制度，由污染者就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任，但检察机关提起环境公益诉讼仍需承担污染者存在污染行为以及污染损害后果的举证责任。由于环境污染具有专业性和技术性，检察机关在事实认定和证据收集等方面需要一定的专业技术做支撑，特别是对环境污染损害后果的举证更是遇到司法鉴定的瓶颈难题。在环境公益诉讼中，污染物的性质、污染范围、污染程度，以及污染造成经济损失的具体金额，都需要由具备评估能力和司法鉴定资质的第三方鉴定机构作出的司法鉴定文书为证据才能最终确定。而生态环境损害评估鉴定是一个多学科、综合性和技术性都很强的工作，国内既具备评估能力，又有司法鉴定资质的机构少之又少，浙江省至今没有一家具有司法鉴定资质的环境损害评估鉴定机构。正是由于司法鉴定困难，嘉兴检察机关的大部分诉讼请求仅局限在“排除妨碍”层面上，或者由于证据缺位，不得不接受法院调解结案，只有突破环境损害司法鉴定难题，环境公益诉讼才能走上正轨。此外，检察机关基于诉讼监督权所拥有的调查取证权、调卷权、询问权等权力在环境公益诉讼案件中能否使用，检察机关收集的证据的证明力大小等问题都没有明确的法律依据。
2.诉讼请求的确定。我国《民法通则》规定的侵权民事责任承担方式主要包括停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失等。对于环境污染侵权行为，检察机关在提起环境公益诉讼时可以提出哪几种诉讼请求引起诸多争议，各个地区和不同个案也有不同的做法。笔者根据嘉兴司法实践，将环境公益诉讼类型分为排除妨碍型公益诉讼和赔偿损失型公益诉讼，诉讼类型区分的主要标准是检察机关提起环境公益诉讼的诉讼请求不同，以“排除妨碍、停止侵害、消除危险、恢复原状”为诉讼请求的称之为排除妨碍型公益诉讼，以“赔偿损失”为诉讼请求的称之为赔偿损失型公益诉讼。排除妨碍型公益诉讼的诉讼请求与污染者承担的行政责任有重叠的部分，往往实际意义不大，且容易导致司法资源浪费，而赔偿损失型环境公益诉讼是最典型的公益诉讼，如前所述，由于司法鉴定难题导致证明具体污染损失金额的证据缺位，此类诉讼却难以展开或者以调解结案。
（三）环境公益诉讼资金问题
关于环境公益诉讼的资金问题，一方面是检察机关提起环境公益诉讼时所需资金问题，另一方面是环境公益诉讼胜诉后，环境损害赔偿金的归属问题。目前环境公益诉讼面临巨大的诉讼成本难题，评估费、鉴定费、诉讼费以及其他费用让环境公益诉讼举步维艰，特别是目前环境污染的评估鉴定费用非常高，仅鉴定污染物属于危险废物还是一般固废就需要数万元，环境损害评估司法鉴定更是价格不菲，高达几十万元，这些诉讼成本由检察机关或者环保部门承担都不现实。另外，因胜诉而取得的损害赔偿金的归属问题十分复杂。检察机关提起环境公益诉讼从本质上属于民事诉讼，根据民事诉讼规则，环境损害赔偿金应由被告支付给原告，但由于环境公益诉讼的公益性以及检察机关在公益诉讼中仅行使诉讼权利而不享有实体权利，损害赔偿金的所有权并不归属于检察机关，理论上应归属于社会公众，但实际上却难以操作。
三、检察机关提起环境公益诉讼之制度突破
（一）明确赋予检察机关提起环境公益诉讼的主体资格
新《民诉法》第55条规定，可提起环境公益诉讼的主体是“法律规定的机关和有关组织”，“法律规定的机关”为一项法律授权性规范，新《民诉法》将环境公益诉讼起诉主体授权给了其他法律规定。我国国家机关包括很多类型，既包括权力机关、行政机关、军事机关，又包括审判机关，检察机关，在当前情况下，相较于其他国家机关，检察机关作为环境公益诉讼原告具有较大的优势。首先，检察机关具有较强的诉讼能力和超脱地位，有更大的把握胜诉。同环保部门和环保组织相比，检察机关不仅拥有一支长期从事司法工作的法律专业化队伍，还享有调查取证等诸多职权，熟悉证据固定和诉讼程序，能有力的抗衡强势被告，取得胜诉。同时，检察机关还能超越地方保护主义的桎梏，独立地从事环境公益诉讼活动，真正维护环境公共利益。其次，检察机关具有权威的司法震慑力，能产生“外溢”的诉讼效果。作为法律监督机关，检察机关不仅能在环境公益诉讼的过程中发现有关部门的渎职、滥权等违法犯罪现象，而且能通过提起环境公益诉讼，有力地震慑被告及其他同类违法者，促使他们自觉维护社会公共利益。在2009年嘉兴检察机关办理的全省首例环境支持起诉案中，通过检察机关的介入，这起环境污染案件在事发三年后终于得到圆满解决，违法设立且严重扰民的污染企业主动搬离原址，附近遭受污染侵害的居民百姓对处理结果表示非常满意。再次，检察机关作为环境公益诉讼原告符合世界通例。世界上绝大多数国家和地区，无论是大陆法系还是英美法系国家，检察机关通常被认为是社会公共利益的代表，诸如美国、英国、德国、法国、日本、俄罗斯、我国澳门地区等都赋予了检察机关提起环境公益诉讼的权利。因此，赋予检察机关以原告资格是许多国家在环境公益诉讼制度中的选择。故，在实体法方面，应在有关民事、经济（商事）实体法中规定检察机关具有相应职权，赋予检察机关对违反法律、法规规定，损害社会公共利益、破坏社会公德，扰乱社会经济秩序的民事活动的检察监督权，为检察院提起公益诉讼，代表国家以司法手段主动干预民事生活确定法律基础。在程序法方面，可对《人民检察院组织法》进行修改，明确赋予检察机关提起公益诉讼的权力，使检察机关提起环境公益诉讼具有明确具体的法律依据。
另外，检察机关在环境公益诉讼领域应协调好与法律规定的“有关组织”之间的关系。基于我国环保公益组织正处于发展过程中，还很不成熟，在社会生活中还没有发挥应有的作用，而检察机关提出环境公益诉讼具有诸多优势，因此，环境公益诉讼发展前期，检察机关应发挥主要作用，引领环境公益诉讼健康发展。当环保组织日益成熟，环境公益诉讼走上正轨后，有关环保组织应当在环境公益诉讼中发挥主要作用，检察机关作为法律监督机关，主要是发挥好诉讼监督作用。
（二）制定检察机关提起环境公益诉讼的特别程序
检察机关提起环境公益诉讼本质上属于民事诉讼范畴，但又不同于普通民事诉讼，笔者认为需要制定特别程序对检察机关提起环境公益诉讼进行规范，明确检察机关提起环境公益诉讼的定位、证据收集、诉讼费用缴纳、职能设置等规定。具体包括：明确检察机关提起环境公益诉讼，既具有当事人的地位，又具有法律监督者的地位，就其所具有的当事人的地位而言，检察机关与被告方的诉讼地位应该是平等的，双方应享有同等的诉讼权利，履行对等的法律义务。但同时检察机关又具有法律监督者的地位，因此，应对检察机关在公益诉讼中的起诉权作出相应的限制，如可明确规定检察机关不能随意放弃诉权等。明确赋予检察机关在提起环境公益诉讼中的调查核实权，以解决环境侵权案件中举证难的问题，以形式上的强势达到实质上的对等。建立专门的环境损害评估鉴定机构，规范鉴定评估行为，完善鉴定标准、程序及收费标准，保证鉴定机构的独立性，为检察机关提起环境公益诉讼提供客观、公正的证据。修改新《民诉法》第118条的规定，在公益诉讼中，检察机关无需事先预交诉讼费用，被告败诉的，由被告承担诉讼费用，原告败诉的，从国库或公益诉讼基金拨付③；在检察机关内部设立专业的职能部门负责环境公益诉讼案件，可与民事行政检察部门合署办公，明确检察机关内部各职能部门之间的权责，优化检察机关内部监督机制，填补环境公益诉讼中检察机关缺乏必要监督的漏洞。关于特别程序的具体形式，笔者建议最高人民法院、最高人民检察院通过司法解释的方法在法律授权范围内对环境公益诉讼案件如何适用法律作出明确、具体的指导性规则，为检察机关和审判机关办理具体环境公益诉讼案件提供具有可操作性的方法。
公益诉讼工作要点篇12
一、公益诉讼的定义
既然民诉修正案里面提到了新增公益诉讼，那么就说明公益诉讼在我国还是有一定的必要性，关于公益诉讼的定义，一种认为是指特定的国家机关和相关的组织和个人，根据法律的授权，对违反法律法规，侵犯国家利益、社会利益或特定的他人利益的行为，向法院起诉，由法院依法追究法律责任的活动。这种观点可以称为“救济对象广义说”。“广义说”中的另一种观点认为所谓他人利益是指“不特定的他人利益”。与广义说相对应，有人认为公益诉讼是指任何组织和个人都可以根据法律法规的授权，对违反法律、侵犯国家利益、社会公共利益的行为，有权向法院起诉，由法院追究违法者法律责任的活动。这种观点可以称为“救济对象狭义说”。
二、新增公益诉讼制度存在的问题
（一）应规范国家机关起诉
提起公益诉讼的主体历来是讨论比较多的话题。草案规定,可提起公益诉讼的主体是“有关机关”和“社会团体”,如果“有关机关”是行使国家行政管理权的机关,那么该如何处理其行政管理权和民事主体身份的关系呢?草案公布后,这一问题引起了广泛的讨论,大家担心这个问题是正常的。”国家机关既作为管理部门,又可作为提起公益诉讼的民事主体,合适不合适?笔者认为如果草案通过,在相关国家机关的内部进行适当的分工是一种解决办法；草案规定的是有关机关、社会团体可以向法院提起诉讼,但更多的应由相关的社会团体来提起诉讼,比如工会,消费者协会。检察机关是代表国家和社会公共利益提起公益诉讼最适当的主体。而国家行政机关提起公益诉讼，往往需要法律明确规定。在现行法律中,只有海洋环境保护法规定,行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。因为海洋局与损害的发生往往没有利害关系,其作为起诉人是合适的；但有许多国家机关作为起诉主体,其行政管理权和民事主体的请求权会发生混同。
（二）法律条款应进行细化
公益诉讼是保护公众利益的，什么是公共利益,大多数情况比较好判断,而有些则处于边缘地带,应当在规定中进一步明确。而草案对公益诉讼程序之所以规定得如此原则、概括,是因为我国过去没有这样的制度,实践中缺少经验,很难规定具体。但社会实践中又确实需要这一制度,如果没有具体规定,就会导致这一制度在执行过程中让人们无所适从。草案应当认真研究当前所能够考虑到的问题,采纳相对合理的建议,进一步细化,包括起诉、受理、审理上具有哪些特点,公益诉讼在哪些方面区别于非公益诉讼。而另一方面，草案规定了提起公益诉讼的主体是有关机关和社会团体。何为‘有关机关’?笔者认为立法应该明确这点，同时,立法应当把“公共利益”界定为国家利益和社会公共利益。而且一旦机关或团体提起公益诉讼,如果涉及多数人的利益,一旦包括损害赔偿请求。如果不作此限制,赔偿金的分配将会产生新的问题。这是在实践操作中我们并不想看到的。
（三）公共利益内涵还需明确
笔者认为公益诉讼制度公民理应有提起诉讼的权利和保护公共利益的责任，因此在关于诉讼主体的设定上，建议在“机关、社会团体”前，加上“公民、有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼”。而此次草案并没有加入公民，很多事情还需要再仔细考虑。笔者认为应当增加“个人”，因为包括环境、健康、教育等权益在内的公益性权利属于公民的基本权益。目前中国未规定主要是对个人提公益诉讼有点拿不准，担心个人会滥用这个制度。对于目前草案中将公益诉讼提起的主体限定在“有关机关和社会团体”的规定，江伟教授认为，其他国家个人也可以提公益诉讼，目前中国未规定主要是对个人提公益诉讼有点拿不准，担心个人会滥用这个制度。
此外，我们还需要用法律定义社会公共利益的概念和诉讼主体，比如社会公共利益与国家利益、集体利益的区别在哪里。此外，还需明确公益诉讼与政府行为的关系，公益诉讼与多人共同诉讼的关系，以及公益诉讼的被告向谁承担民事责任问题。目前关于公共
益的内涵和边界、提起公益诉讼的主体资格、公益诉讼的受理范围、适用何种审判程序、诉讼滥用的防范、证明责任。仍然存在不同的争论，希望时机成熟时作进一步细化和完善。公共利益内涵还需明确。正如每一个制度的设计都不可能是尽善尽美的，公益诉讼在运转的过程中也必然会诱发一些问题的产生。其中一个最突出的问题就是权利滥用的问题，然而这个问题不应该成为人们拒绝它的理由，因为，任何制度都需要相关程序加以保障。人们只需设计有关的权利制约的机制，就能尽可能地避免这个问题的发生。
总之，公益诉讼制度在我国是可行且值得推广的，只有真正实现了公益诉讼，污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为才有可能被制止。我们岌岌可危的公益利益才有可能被保障。
[参考文献]
[1]徐昕.英国民事诉讼与民事司法改革[m].中国政法大学出版社,2002.
[2]许阿士宦.2001年学界回顾：民事诉讼法.
