土地管理论文合集12篇
土地管理论文篇1
在现代法制国家，无论是土地征收，还是土地征用，皆需要有明确的法律依据，自不待言。土地征收或土地征用具有明确的法律依据，一则可以使政府行使公权力时须依严格的程序防止国家权力对他人财产权进行不适当干预；二则可以使土地所有权人或土地他项权利人在顾及国家公共需要的前提下，通过法律途径寻求救济，获得公正、必要的补偿。
名义上，我国现行法基本上仅涉及土地征用。《宪法》规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”（注：《中华人民共和国宪法》第十条。）《国家建设征用土地条例》即称，该条例的规制对象为土地征用。（注：该条例颁行于1982年，现在仍然生效。）原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》规定了农民集体土地所有权可因“国家征地”而发生变更。（注：原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条。）在这里，农民集体土地所有权的变更是由于土地的征收还是征用不甚明确。若依通说，“国家征地”应理解为国家对集体土地的征收，因为它引起了集体土地所有权的变更。若依现行法的规定，则是对集体土地的“征用”。宪法、法律和法规并未规定“征收”，而只规定了“征用”。另外需要看到，土地征收也是曾经施行过的。（注：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条规定，“农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国家的土地”属于国家所有。）
实际上，现行法所规定的土地“征用”确实引起了土地所有权的变更，即集体土地所有权变更为国家土地所有权。《土地管理法实施条例》即规定了“国家依法征用的土地”属于国家所有。《确定土地所有权和使用权的若干规定》亦明确了“国家建设征用的土地，属于国家所有。”（注：《国家建设征用土地条例》第五条。）这样，现行法的土地征用客观上就是一般所指的土地征收。
现行法名义上为土地征用，实际上却是土地征收。无论是土地征收，还是土地征用，都是国家凭借公权力对他人土地权或土地他项权利予以强制性剥夺，但这种强制性剥夺须以存在公共利益为条件。公共利益具有较为广泛的范围。国防、交通事业、水利事业、公共卫生、教育、政府机关及慈善事业等，即其适例。公共利益并非都具有永久性，如军事工事可因特定军事目的已完成而无存在的必要。在此情况下，是否无需将他人的土地所有权予以强制征收而是对他人的土地他项权利予以征用，并非无考虑的余地。从公共利益的性质及需要出发，对具体的公共利益事项予衡量，将土地征收和土地征用予以恰当划分，使集体土地所有权不致遭受国家公权力的过分干预，应是保护土地资源的一项重要内容。对土地征收和土地征用予以界定，将土地征用从土地征收中分离出来，使土地征收名副其实，是物权和土地立法中应注意的一个问题。
二、土地征收的性质土地征收为国家凭借公权力对集体土地所有权予以强制剥夺，不以集体土地所有权人的同意为必要条件。这正如《国家建设征用土地条例》所言，“国家建设征用土地”，“被征用社队干部和群众应当服从国家需要，不得妨碍和阻挠。”（注：《国家建设征用土地条例》第四条。）另外，“征用土地的，按照被征用土地的原因途径给予补偿。”（注：《中华人民共和国土地管理法》第四十七条。）强制性和补偿性是土地征收的两个基本特征（注：可参考梁慧星主编：《中国物权法研究》（上），法律出版社，1998年版，第333页。）；但是，从土地征收的发动到土地征收的具体实施的过程看，土地征收不仅仅只具有这两个基本特征。
在实施土地征收时，必然涉及到法律适用的问题。《宪法》、《土地管理法》、《国家建设征用土地条例》等为目前土地征收的法律依据。应当承认，国家为社会管理的需要，须行使行政管理权，土地管理亦不例外，在土地资源日益稀缺的情况下尤其如此。另一方面，也应当看到，行政机关如果从部门利益出发行使社会管理的职能，则有可能导致行政权的滥用及权利保护的不力。对土地征收性质予以重新审视十分必要。因此，土地征收行为应具有合法性；土地征收必须严格依法实施，禁止滥用土地征收权。
土地征收虽具有强制性，但这并不意味着可以任意为之。《宪法》和《土地管理法》明确规定了国家实施土地征收必须是“为了公共利益的需要”。公共利益的需要是土地征收得以实施的前提条件，如不存在公共利益的需要则无土地征收可言。而如何对公共利益进行界定并非容易。现行《土地管理法》删除了原《土地管理法》中的“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，需要征用集体所有的土地……”，（注：原《中华人民共和国土地管理法》第二十一条。）可说明立法已开始对社会公共利益的界定持谨慎的态度。如何进一步明确公共利益范围是立法的一个任务。而由于《国家建设征用土地条例》仍然生效，如何协调法律法规的效力对土地征收来说有其现实意义。（注：《国家建设征用土地条例》第2条规定，“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，需要征用集体所有的土地时，必须按照本条例办理。”）即使法律法规之间的效力可通过立法原则及技术解决，对“公共利益”、“国家建设”与“经济、文化、国防建设以及社会公共事业”的理解和解释，将会对土地征收产生影响。有学者主张将公共利益界定为公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、森林保护事业，以及法律规定的其他公共利益，国家基于发展商业目的的事业，不得适用征收。（注：中国社会科学院法学研究所《中国物权法草案建议稿》。）在公共利益和经济政策间作严格界定，对完善土地征收制度十分必要。根据经济政策，需要使用农民土地的，应采用财产转移的法律规则，而不再实行现行的征地制度。（注：孙宪忠：《不动产物权取得研究》，载梁慧星主编：《民商法论丛》（第3卷），法律出版社，1995年版。）公共利益与土地征收行为之间具有因果关系。土地征收行为目的应具有公益性，即国家征收集体土地的目的是满足社会公共利益的需要。土地征收的强制性和公益性相联系，且公益性是强制性的基础。
土地征收是国家行使其“最高所有权”的体现。我国并不存在私人土地所有权，土地征收是在国家和集体之间展开的。在我国，土地征收法律关系的主体只能是国家和农村集体经济组织。集体由其内部成员构成。集体财产权的实现，既是其自身财产权的实现，同时也是其成员财产的实现。土地征收既涉及农民集体的利益，也涉及其成员的利益。承认土地征收法律关系主体的特定性，可以将因实施经济政策而引起的土地开发排除在土地征收之外。这对维护集体经济组织及其成员的利益具有现实意义。以此为基础，还可以说，土地征收权具有专有性，只有国家享有征收集体土地的权利，企业和公司等经济组织不能以实施经济政策的名义进行土地征收，亦不应通过国家达到征收土地的目的。
土地征收的直接法律后果之一，是对补偿和安置方案的实施。“征收补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。（注：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条。）对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”这便是土地征收争端解决机制，政府的裁决为终局裁决。当土地征收争端发生时，如果政府的终局裁决不能使集体及其成员的利益得到充分保护，则司法救济请求权的行使应为集体土地所有权人及其成员的权利。问题在于，集体土地所有权人及其成员以什么途径寻求救济？
宪法对多种经济成份并存的确认，要求对国家财产权和集体财产权予以平等的一体保护。国家实施土地征收时，一方面有权行使其“最高所有权”；另一方面，“最高所有权”的行使应在一定范围和限度内进行，否则即构成土地征收权的滥用，与土地征收行为的合法性相悖。如以建经济开发区为名草率征收大片良田，而因经济开发区最终未建致使良田荒芜。滥用土地征收是对国家财产权和集体财产权未能予以平等的一体保护的体现。为防止土地征收权的滥用，除了需对征收土地的目的进行严格限定外，似有必要在现有法律规定的基础上考虑其他措施。（注：《国家建设征用土地条例》第二十一条前段规定，“已征用二年还不使用的土地，除经原批准土地的机关同意延期使用的土地外，当地县、市人民政府有权收回，并报原批准机关备案。”）
前已述及，强制性和补偿性是土地征收的基本特征。土地征收的强制性仅仅出于公共利益的需要，而不是其他原因。土地征收的强制性并不能导致土地征收行为是行政行为。的确，有许多学者主张土地征收行为是行政行为，且土地征收争端以行政诉讼程序解决。（注：如在台湾地区，土地所有人如对于政府征收其土地而引起补偿数额争端时，应以行政争诉程序解决，而非审理私权的普通法院所审理。可参考张曼隆：《土地法》，台1996年版。）不过，虽然公益性和土地征收之间具有因果关系，且土地征收的公益性是强制性的基础，但强制性与行政行为之间并不具有必要的因果关系。如土地所有人建筑房屋逾越疆界时的土地购买请求权，虽具有强制性，但并不能否定该请求权的民事属性。（注：台湾地区民法为平衡邻地所有人因须容忍土地所有人使用其地之不利益，规定得请求土地所有人，以相当价额购买越界部分之土地。谢在全：《民法物权论》（上），中国政法大学出版社，1999年版，第199页。）实际上，在土地征收上，也有不以行政诉讼程序解决的法例。（注：德国基本法第十四条规定，剥夺所有权只有为公共福利的目的才以被允许；剥夺所有权只有依法律或法律的原因进行，且该法律对损害的方式和措施有所规定。该赔偿必须在对公共利益进行公平衡量之后确定；对损害赔偿的高低有争议时可以向地方法院。）土地征收主要涉及土地所有权的变更及对原土地所有人与他项土地权利人的补偿。国家财产权和集体财产权的一体保护，要求土地征收应在平等的基础上进行，而不是厚此薄彼，在土地征收补偿标准的确定上亦如此。另外，以出于公共利益的强制性为开端的土地征收，与土地所有权的变更及土地征收补偿的实施，应是一个连续的过程，是一个不可分割的整体。土地征收时，土地所有权的变更与其说是国家行使社会经济管理职能的一个结果，还不如说是权利转移的一种方式；从这个意义上说，土地征收所引起的土地所有权的变动使得土地征收的后果具有物权性。土地征收补偿金的确定，与其以行政管理的方式进行，不如在平等的基础上为之，以既能保障不同民事主体财产权的实现，又能激活农村土地市场的发展。
从土地征收行为目的的公益性、土地征收法律关系主体的特定性、土地征收权利的专有性、土地征收行为的合法性及土地征收措施的强制性、土地征收的补偿性和土地征收后果的物权性的意义上说，土地征收是民事行为。
三、土地征收与物权变动土地所有权的本质，在于它是土地所有权人对土地所享有的排他性的权利。对土地所有权人占有、使用、收益、处分土地的权利的干预或剥夺，一般构成对土地所有权的侵犯。近代以来，这一观念受到了挑战。土地征收使得集体的土地所有权移于国家之手。土地征收权的核心，在于不需要土地所有人的同意而强制取得其土地。土地征收权与土地所有权冲突的结果，在一定程度上是土地征收权对土地所有权排他性的否定。
土地征收权的行使，实际上是使不动产物权发生了变动。物权的发生、变更和消灭，构成物权的变动。探讨土地征收与物权变动的关系，可进一步认识土地征收对集体土地所有权的影响，以及集体土地所有权变更为国有土地所有权时所涉及到的物权法上的问题。从广义上说，物权的变更包括主体的变更、客体的变更及内容的变更；而严格意义上的物权变更则是客体和内容的变更。（注：谢在全：《民法物权论》（上），中国政法大学出版社，1999年版，第55页。）土地征收权的行使，使得被征收土地的所有人由集体变为国家。土地征收时土地所有权的变更涉及到土地所有权的取得和丧失-国家取得被征收土地的所有权，而集体丧失了被征收土地的所有权。土地征收也会引起征收土地物权内容的一些变化。就土地征收而言，被征收土地上物权的消灭是相对的消灭。
土地征收引起的物权变动，属于非依法律行为的物权变动。它不要求具备依法律行为的不动产物权变动的要件，即须为有处分权人所为，须有物权变动的意思表示及须经登记。且因是之故，因土地征收而取得土地所有权，为不经登记即可取得。其中的原因，在于土地征收不依原土地所有人的意思表示而由国家强制力介入便可发生物权变动，且物权的状态亦已明确，不经登记并不妨碍交易的安全。（注：谢在全：《民法物权论》（上），中国政法大学出版社，1999年版，第77页以下。）经土地征收取得的国有土地所有权不需登记实际上已为实践所采。“土地登记是国家依法对国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地他项权利的登记。”（注：原国家土地管理局《土地登记规则》第二条。）
一般情况下，土地征收引起的土地物权变更，特别是土地所有权变动具有不可逆性，即集体所有的土地一经征收其所有权不能恢复到原来的状态。“已征用二年还不使用的土地，当地县、市人民政府有权收回”；收回的土地，作以下处理：（1）按审批权限，有偿拨给其他符合征地条件的单位使用；（2）“借给生产队耕种。生产队在耕种期间，不准在土地上兴建建筑物和种植多年生作物。国家建设需要使用时，生产队必须立即交还，不得再提出补偿、安置的要求。……”（注：《国家建设征用土地条例》第二十一条。）“生产队”这一概念虽已为生产合作社和集体经济组织所取代，只具有历史意义，但这并不影响对因征收引起的土地所有权变动不可逆性的探讨。
对土地征收需对其目的进行严格限制，以防土地征收权的滥用；而对土地征收目的的确定，也直接影响到土地征收权的正当性。上述对经征收的土地不予使用达一定期限的处置方法，存在着逻辑上的混乱。应该是存在征收土地的需要再进行土地征收，即先有需要后有征收。如土地征收达一定期限不予使用，则按审批权限有偿拨给其他符合条件的单位使用，不免产生征收土地后再寻找用地者的嫌疑；而“借给生产队耕种”的情形也是对土地资源的浪费。因此，不能将公共利益需要的原因与国家行使土地征收权的结果颠倒。因征收而引起的土地所有权变动的不可逆性不是没有疑问。
土地征收引起的土地所有权变动的不可逆性，意味着国有土地总量的增加和集体土地总量的减少。为避免土地征收权的滥用及维持国有土地所有权和集体土地所有权之间必要的静态平衡，当征收的土地不予使用达一定期限或征收土地后不以原目的使用及擅自改变土地用途时，能否恢复原土地所有人的所有权，并非无考虑的余地。另外，土地征收只能以公共利益为目的，而公共利益应是征收土地前就设定了的，否则极有可能造成土地资源的浪费及土地征收权的滥用。公共利益为国家和社会的一个永恒主题，在物权变动上限制土地征收权的滥用时，能否考虑既能保证土地征收权的正当性、又能维护及促进公共利益的办法呢？（注：如上文所说的将土地征收和土地征用分离。再如台湾地区土地法规定了保留征收制度，即举办事业将来所需的土地，在未为需用以前，预为呈请核定并公布其征收的范围，禁止妨碍征收之使用。这对我们应该有所启发。）
对集体土地的征收，除涉及集体土地所有权外，还涉及土地他项权利，即土地使用权和土地所有权以外的其他土地权利，如抵押权、租赁权等。集体土地所有权的变动，是否、能否引起土地他项权利的变动？在集体土地使用权的抵押中，抵押人可抵押依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权；以乡（镇）、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押。（注：《中华人民共和国担保法》第三十四条，第三十六条。）土地征收的实施，集体土地所有权变更为国有土地所有权后，在集体土地上设定的以集体土地使用权为标的的抵押权因集体土地使用权的消灭而成“虚权”。抵押权为一种期待权；当债务人不能履行债务以集体土地使用权抵押时，因集体土地使用权的消灭而使债权人的债权难以实现。因此，土地征收后如何处理以集体土地使用权为标的的抵押和抵押权的关系以及抵押人和抵押权人之间的关系将是抵押制度的一个难题。土地征收后，集体土地地上权、租赁权一般也消灭，同时也会涉及到对地上权人、租赁权人的补偿问题。这在下文会有所述及。
四、土地征收引发的主要问题客观地讲，土地征收的社会影响具有两面性。如果土地征收权行使得当，可以增进社会福利，促进土地资源更加有效地利用；但如果滥用土地征收权，则构成对集体及其成员财产权的侵犯。土地征收法律规则的完善及正当程度对土地征收本身有重要影响。在社会转型时期，社会经济秩序的有序化及法律秩序的有序化需要一个过程。在此背景下，重视对土地征收引发的主要问题显得必要而又紧迫。
土地征收的补偿性问题目前还未进行深入、全面的研究。《土地管理法》规定的补偿费标准是否合理需要进一步考虑。“土地补偿费”应是农地地价的直接体现，而农地地价则为农地所有权在未来年期收益的资本化区域平均价格。由于农地市场的不发达，如何确定农地地价，使其趋于客观、合理需要一个过程。就集体土地的地上权和租赁权而言，土地征收的补偿涉及到地上附着物及青苗的补偿，特别是地上附着物的补偿与集体土地使用权的价值紧密联系，进而言之，也许可以说，集体土地的市场化过程，也是土地征收日益完善的过程。在这过程中，土地征收法律制度如何起到积极的作用，既能促进土地征收的正当性和合理性，又能推动农村土地市场的发展，值得认真研究。
直到现在，土地仍然是绝大多数农民（户）的安身立命之所在。尽管被征收土地的农民的就业和安置以市场为导向而有多种途径有其可行性，但并不能否认土地是绝大多数农民的主要生产资料。土地作为社会保障的替代物，为占中国人口绝大多数的农民提供了基本的生活保障，在农村的失业保险功能方面也具有十分重要的作用。（注：姚洋：《中国农地制度：一个分析框架》，载林毅夫、海闻、平新乔主编：《中国经济研究》，北京大学出版社，2000年版。）虽然在发达地区，农村居民的绝大部分收入来自农业以外，但土地征收的补偿费和安置费等仍然是被征收了土地的集体经济组织特别是其成员的重要生活保障。因此，土地征收补偿费和安置费的确定标准，应从如何维持社会保障所要求的生活水平出发。实际上，这也是在维护农村的公共利益。土地征收的公共利益目的需要完成，农村的公共利益也不容忽视，否则会助长城乡差别。
土地管理论文篇2
《黄土与中国农业的起源》书稿完成于1968年夏，随即撰就长达两万字的英文摘要④。通过芝加哥大学古代近东研究所，这篇英文摘要引起伊利诺州立大学哈兰(R．Harlan)教授⑤极大的兴趣．1969年初春，他综合之作《作物与人类》初稿大体就绪，只是东亚和中国的一章仍有不少空白，拙作恰好补了其中大部的空白。
此后和哈兰相当频繁的接触加深了我对华北古自然环境的了解，加深了我对黄土地区农业游耕式起源的怀疑。最早讨论黄土物理化学性能与农作方式关系的是本世纪初美国地质学家和中亚考古发掘者庞波里(RaphaelPumpelly)。针对着世界最大最典型的黄土区，也就是华北的黄土区，他曾作以下的观察和综述：
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①著名的《西安半坡》，北京，1963，就是一例。海外倡此说者以张光直教授为领袖，有力的支持者有植物分类学家李惠林教授，贝克加州大学历史教授tavidKoigntley，加拿大人类学家RichardPearson教授等多人。
②“砍烧法”和“游耕制”的英文名词是可以互相通用的：“slash—and—burn”，“swidden，”“shiftingagriculture．”
③1969年由香港中文大学出版。
④此一论文在《美国历史学报》(AmericanHistoricalReview)。1969年10月号刊印。
⑤哈兰教授是农作物起源的权威。他于五十年代已经参加芝加哥大学古代近东研究所在伊拉克嘉谟(Jarmo)村的考古发掘和鉴定工作。随即逐年在近东很多国家和热带非洲进行原始农耕的实验和农作物品种溯源等研究。1965年成为美国国家科学院院士，前此已被公认为大麦源流的世界权威。除了试验室和田野工作之外，他特别重视考古资料、古代文献、原始文化、语言工具，堪称体大思精，缜密谨严的科学家。在此应附带提及芝大古代近东研究所在本世纪陆续做出突破性的学术贡献。嘉谟遗址的发掘和多学科的配合攻关使嘉谟自六十年代初起，被公认为农起源的经典代表。
它(黄土)的肥力似乎是无穷无竭。这种性能，正如E著名德国地质学家]李希特浩芬(FerdiuandRiehthofen)所指明，一是由于它的深度和土质的均匀；一是由于土层中累年堆积、业已腐烂了的植物残体，而后通过毛细管作用，把土壤中多种矿质吸到地面；一是由于从[亚欧大陆]内地风沙不时仍在形成新的堆积。它“自我加肥”(self—fertilizing)的性能可从这一事实得到证明：在中国辽阔的黄土地带，几千年来农作物几乎不靠人工施肥都可以年复一年地种植。正是在这类土壤之上，稠密的人口往往继续不断地生长到它强大支持生命能力的极限。①
事实上，举世研究黄土最有系统，最有成果的是中国的地质学家，尤其是刘东生教授。②由于黄土是在最近一、二百万年内，在逐渐干燥的气候条件下堆积成的，所以质地松匀，黄土高原土质较黄土平原更为松匀。黄土一般都呈碱性，土壤中的矿质大体经久都不流失，因此基本肥力也长期不丧失。黄土既有“自我加肥”的性能，原始华北农业最初不应该采取游耕式的耕种法。
为谨慎起见，我对中国古代文献所述耕作制暂时全部保持缄默，电话中请哈兰教授根据他对华北黄土区自然环境，各种农作物起源及地理分布的专识，再就比较原始农耕的观点，坦白地对华北最早的耕作方式作一臆测。他毫不迟疑地作了以下的答复：
(1)华北黄土区最早耕作方式决不是一般所谓的“砍烧制”，因为经典的砍烧制或游耕制一般需要每年实耕八倍的土地；换言之，土地耕一年以后，要休耕七年之久，肥力才能恢复。
(2)华北远古农夫大概最多只需要每年实耕三倍的土地；内中有些土地可以一年耕作，二年休耕；有些土地可以连续两年耕作，一年休耕；有些保持水分性能较好的黄土，可以连年耕作，基本上不需要休耕。
(3)砍烧和游耕方式一般限于热带及多雨地带，这类地区农业上的关键问题是肥力递减。而华北黄土地区农业上的关键问题，不是肥力递减，而是如何保持土壤中的水分．
应该强调指出，哈兰教授所提的第三点是他个人独有的论断，是根据累年在不同国家与地区田野实验而得的论断。这不是一般考古、历史、人类学家们所能洞悉的。听他讲完之后，我才告诉他，以上臆测的耕作方法与中国古代文献所述不谋而合。
两三天内，我把哈兰上述几点论断在电话中向毕都(Georgew．Beadle)博士(1958年诺贝尔奖金得主，分子生物学家，芝加哥大学刚刚退休的校长)作一简报，并说明中国古代文献确是反映出一个最多三年的轮耕周期，内中的确包括不须休耕、三年休耕一年或二年的土地，但第一年平整了的土地照例是不马上播种。
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①Pumpelly,Raphacl，ed．ExplorationsinTurkestan：PrehistoricCivilizationsofAnau．2vols．vol．I，p，7．
②刘东生等：《中国的黄土堆积》，北京科学出版社，1985，是最有系统的专书。刘教授与人合写的黄土论文甚串，无须详列。
毕都博士立即作了科学的解释：由于初垦的土地，地表杂草等类野生植物虽已经人工清除，土块虽已挖翻平整过，但土壤内仍有大量植物残体没有腐烂。如立即播种，收获一定很少。这是因为土壤中植物残体在逐步腐烂过程中所生出的氮素，极大部分都被土壤中的多种微生物所吸取，种籽所能得到的氮素是非常有限。但是，如果第一年仅仅维持地面的平整而不立即播种，第二年开始播种的时候，土壤中原有的植物残体已经彻底变成了富氮的腐质。此时微生物不但不再吸取氮素，而且放出大量的氮素来资养种籽，因此第二年的单位产量必然很高。他笑着说，他本是以小麦牛肉著称内不拉斯加州(Nebraska)的“农夫”，深明此中道理。他相信聪明的远古华北农夫，从实际观察和经验中很自然地就会实施第一年平整土地、暂缓播种的耕作体制。
以科学原理重建的华北原始耕作方式必须与我国古代文献互相印证．古籍中所言土地耕方式须从菑、新、畲三词的意涵去寻索。为方便计，先徵引《尔雅·释地》：“田，一岁曰菑。[郭璞]注：今江东呼初耕地反草为菑。二岁曰新田。注《诗》曰：于彼新田。三岁曰畲。注《易》曰：不苗畲。畲音余。①
《尚书》和《诗经》有关此三名词者，徵引如下：
《尚书·大诰》：“厥父苗，厥子乃弗肯播。”疏引孔颖达《正义》曰：“…苗谓杀草，故治田一岁曰苗，言其始杀草也。”②
《诗·小雅·采芑》：“薄言采芑，于彼新田，于此苗亩。”③芑有两个解释，一是“白苗嘉谷也”，也就是粱，但此诗所指的芑是野菜：“芑菜，似苦菜也，茎青白色，摘其叶，白汁出，肥可生食，亦可蒸为茹．”野菜的解释是正确的，因为只有野菜才可以出现于已播种粮食的新田的边缘和平整待播的苗亩，白苗嘉谷是不可能在待播的菑亩上出现的。动词是采，不是获，也明显是指野生植物，再就是《诗·小雅·大田》：“以我覃耜，俶载南亩……。”郑笺：“俶读为炽。”疏：“入地曰炽，反草曰菑。”解释“像载”较详的是郝懿行的《尔雅义疏》：“盖田久芜莱，必须利耜炽菑，发其冒橛，拔彼陈根，故云反草。江南以首春垦草为翻田，江北以初冬耕田为刷草，皆与菑义合。”④橛字有多种意义；郝氏义疏中的橛，应系“禾稼之残余。”⑤《诗·周颂·臣工》：如何新畲?于皇来牟。”这很明显地说明，小麦和大麦只种在第二年的新田和第三的畲田，同时也反映第一年的菑田是不播种的。
《周易·无妄》：“不耕获，不菑畲”不能以科学原理解释，因为这两短句是用以比喻为人臣之道以测吉凶的。孔颖达《正义》：“不耕获，不苗畲”者，六二处中得位，尽于臣道，不敢创首，唯守其终。犹若田农不敢发首而耕，唯在后获刈而已；不敢苗发新田，唯治其畲熟之地，皆是不为其初，而成其末，犹若为臣之道，不为事始，而代君有终也“。⑥
综合《尚书》《诗经》诸节及《尔雅·释地》苗字涵有三义：（1）第一年开垦和重新清理的土地，暂不播种。最早的资料《尚书·大诰》：“厥父茁，厥子乃弗肯播种“最清楚地指明茁在播先。(2)所谓“反草”实际上是指翻土这一工序，翻过之后，植物残体才会在土壤中逐渐腐烂。(3)苔的音义都含有“杀”意，就是反映翻土或“反土”的主要目的在“杀草”，也就是把所有的残根败叶，都化为腐质。这几层意义与科学原理完全吻合，引起我美国科学家僚友对我国训诂之学极大的敬仰。
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①《尔雅》，四部备要本。
②《尚书注疏》，四部备要本。
③《毛诗注疏》，四部备要本。
④郝懿行，《尔雅义疏》，《释地五》，嘉业堂本。
⑤张其昀主编《中文大词典》。
⑥《周易注疏》，四部备要本。
此处应附带一提《说文解字》对苗的解释。“苗，不耕田也。”郝懿行在《尔雅义疏》小注中指出：“反本作不，从段[玉裁]注改。”棣案：《说文》“不耕田也”意义不完备，但并无错误。段氏“反耕田也”反而费解。朱骏声对《说文》极简单的解释保留不改，审慎可嘉。
至于新、畲二字意义，郝懿行根据古籍解释最为明白：“新田者，耕之二岁彊垆刚土，渐成柔壤．《采芑》《正义》引孙炎曰，“新田，新成柔田也。…畲者，田和柔也。孙炎曰，畲和也，田舒缓也．”
土地管理论文篇3
清河效果图
引言
也许因为中国的传统园林太优秀了，也许因为我们陶醉于这优秀的传统太长久了，使得我们在国际现代景观设计经历了半个多世纪之后的今天，仍然未能摆脱她的阴影。这种阴影的灰暗程度，远比传统中国建筑浓重的多。而忽然间又觉得时代变了，帝王和士大夫不复存在了；大众成了主人，严酷的生态和环境问题使亭台楼阁、小桥流水、曲径通幽，不再有诗情画意了，于是我们不知所措。这时，国门外蓄势已久的西方现代景观设计思潮或形式便乘虚而入。一时间，中国大地变成了西方景观的游乐园和博览园。中国景观在呼唤“今而中”的春天。立足于本土的创新似乎是惟一值得信赖的途径。
当城市化和可持续挑战中国大地，奥运会成为未来北京的主题时，奥林匹克公园的设计应采撷五千年的造田、种田、灌田的技术、艺术和精神，并将其与现代最新生物和能源科技相结合，实现一个科技的、人文的、绿色的奥运景观典范。一个未来中国和世界的可持续景观典范。
五千年的中国土地曾经、还将养育世界上最多的人口。在无数的失败与成功之后，“田”，积淀下了处理人与土地关系的最精华的智慧。连同那充满诗意的景观，”田”，告诉我们如何尊重土地和自然过程，用最少的工程，获得可持续的最大收益。在快速的城市化进程中，这五千年智慧连同其诗意的景观被无情地毁弃，我们甚至以“工业化”和“高科技”的名义来“整治”和“改造”我们生命的土地、水系，而最终发现，我们祖先对待土地的态度和技术要高明的多。
“田”总平面图
但我们并不留恋过去，设计者以现代中国和未来世界的姿态，融合现代科技与人文精神，用“今而中”的语言和手法，创造未来健康和可持续的景观典范。于是，我们重新发现和认识了“田”——撷拾起智慧的果实，播撒下希望地种子。
1场地挑战
奥林匹克公园景观营造所面临众多问题和挑战，这些包括：
(1)如何克服10m的高差来开挖巨大的湖面？如何使工程量最小，克服湖底渗漏?
(2)如何用大规模群众性植树造林方法，营造5平方公里森林，同时避免单一林相？
(3)如何在大尺度上营建理想“风水”景观9如何管理如此大尺度人工景观？
(4)如何在缺水环境下建立一个经济的、可持续的水再生、循环和再利用系统?
(5)如何解决场馆的巨大尺度问题，营造宜人的环境，如何解决赛时赛后使用问题？
(6)如何延续城市的中轴线，使之具有纪念性，同时是一条连续的文化、休闲廊道？
2对策：田
当一种艺术走到终点或一个阶段时，便需要重新回到本原去获得灵感。任何一种艺术形式，不管其多么优秀灿烂，都不可避免地要被时代所淘汰，而只作为历史和文化遗产的存在。正如传统中国山水园林，从经过艺术家精选过的自然山水中获得营养而成为贵族化的景观一样，为人民大众的景观设计，需要从平常的大地景观中吸取营养。于是，”田”，一个最普通而最深藏于中国文化潜意识中的日常景观，便成为本方案的灵感之源。田所能提供的景观物境和意境包括：
(1)造田：如何用最少的工程，获得最大的收益；
(2)种田：如何与自然的节律相和谐并配置作物；
(3)灌田：如何合理而巧妙地利用水；
(4)田的欢乐：包括许多竞技活动和人与人之间的交流；
(5)田的纪念：对土地的敬畏，这正是我们这个时代所缺乏的。
这些积淀在中国五千年土地上的智慧，与现代科技与人文精神相结合，用“今而中”的语言和手法，设计这时代的、中国的土地，正是本方案的核心思想。
3方案特点
3．1田+等高线：结构与象征性肌理
显现场地原有的等高线，也是场地历史的记忆，延续北京西北山势，将其与源于场地和区域的田块肌理相结合，构成整个公园的结构和象征性元素，并将这种肌理几何化后，一直延伸到中央景区。在不同区域，这种肌理用于组织各种景观元素和空间：
(1)整体上，在森林公园形成象征性的左右环抱的理想风水格局；
(2)在森林公园西侧用于组织湿地、梯级湖群、林地斑块、野花草甸、石墙和步道；
(3)在森林公园东侧用于布局林中草地和地形；
(4)在中央景区用于形成草坡、广场、步道和水中栈桥。
五色土效果图
3．2梯级湖群+梯田湿地：最少工程量的场地设计途径
利用场地由西而东的10m的地势高差，与湿地净化系统相结合，形成层层叠叠的梯田湿地和多个梯级湖群；
(1)大大减少挖湖的工程量，同时避免由于挖穿粘土层带来的湖底渗漏；
(2)增加水体流动性，形成多级跌水，丰富水体景观，并提供充分机会给湖水加氧；
3．3可持续的水系统：渡水槽和水体净化、循环和再用
强调奥林匹克公园不应成为城市用水的负担，相反的，它是城市水系统治理中不可缺少的一部分，应有利于整个水处理系统，使奥林匹克公园及森林公园真正成为可自维持的公园。
(1)建立与温室相结合的湿地系统，利用温室的反季节高效净化系统，强化生物净化功能；
(2)建立引水渡槽，将森林公园湖水提升到中心湖区，构成更具经济和环境教育意义的水循环系统，同时只需用一个提水泵，便可解决沿途水景观的形成；
(3)建立雨水收集系统和再生系统；
(4)恢复清河故道，建立与城市雨水收集系统相结合的沼泽净化和滞水系统。
3．4植被：景观生态模式与“三皴法”配置
用“基质一斑块一廊道”的景观生态格局总体布局植物群落；形成林在田上，田在林中，林在水上的多种景观。用国画“三皴法”(点皴、线皴、面皴)营造地带性植被景观。
(1)生态群落博物馆概念：保护现有成熟林地，建立多样化的生境；
(2)干百年田园的种植之美被升华、提炼为主导中心区的种植设计形式。
3．5轴线：五线谱上跳动的音符，一部关于五色土地的交响乐
轴线作为北京古城轴线的延续，从帝王的纪念，走向对土地和普通人民的纪念和向往。在强调其规整和纪念性的同时，设计一系列不规则和自然的空间，创造其作为体育、文化和休闲廊道的功能。
土人梯田湿地效果图
土人叠水效果图
“田+等高线”肌理，林带和水从森林公园延伸入中心区，与来之古城的轴线平行交汇，如同音乐的五线谱，其上跳动着活跃的音符，包括：五色土花园、节点广场、林下休闲广场、湖中五岛。将轴线的纪念性与休闲性相结合。整个交响曲分为3个主题乐章：历史擦痕(过去)、盛世印证(现在)、生生不息(未来)。
轴线西侧为规则的纪念性林带，轴线与西侧城市的绿屏，导引新鲜空气。东侧为沿等高线、湖水线和田块肌理分布的自由式疏林。西侧林带下以2．5mx2．5m的模块形式，构成亲切宜人的休闲空间。
五色土花园：在纪念性轴线和东部湖滨休闲走廊之间形成安静的空间，用类似禅的简约而现代的方式，纪念中国世代耕种的五色土地：黑土地、白土地、黄土地、青土地和红土地。
水作为一个联系纪念性轴线的主要元素：渡水槽为中心湖区和各种水景的营造，提供了最方便经济的途径，它实现了人与巨大的体育场馆空间和尺度的过渡，连接了中轴线与湖滨，并构成了一个个框景，蒙太奇般地展现了中轴沿线的景观序列。
连续的轴线步道和滨水步道使轴线保持了连续和整体感，并与森林公园连为一体。
3．6场地故事：环境解说系统与专类植物园
乡村故事线：保留场地内原有乡村道路网络，建立故事盒与网络的环境解说系统，讲述田园上的寻常故事。利用场地历史文化遗迹和村落遗址，讲述场地普通人民的故事。
专类植物园：和故事盒相结合设计5个专类植物园（蔬菜园、药用植物园、果树园、作物园、花卉园）。
土地管理论文篇4
鄂尔多斯高原处气候敏感的农牧交错过渡带。第四纪以来严酷的生态条件对人类的生存具有显著的限制，而人类的开发活动也不时地对自然环境施加影响。认识和揭示人与环境的相互作用的规律，是边疆开发史研究的重要任务。笔者旨在考察清代对鄂尔多斯地区放垦基础上，探讨人类开发活动对自然环境的影响，探讨土地沙化的原因。
一
清前期在蒙古地区实行封禁政策。初期严厉．康熙间一度松弛，乾隆、嘉庆朝复又加强封禁力度。然随着内地土地兼并的加剧，小农破产，流民日益成为严峻的社会问题，加之蒙古王公为获取地租，私自招垦。容留内地民人开垦蒙地，甚至“乞发边内汉人与蒙古人一同耕种”[1](康熙三十六年二月乙亥)。清政府的封禁政策不得不在事实上逐步放宽。
自康熙至同治、光绪，土默川和伊盟后套黄河改道所淤出的沃土，已先后“宫垦”或招民垦殖，尽管开发较早、力度较大，但这一带生态环境好，至今尚是内蒙古西部地区的粮仓。
在生态脆弱的鄂尔多斯地区，清初对延绥边墙以北的毛乌素沙地一带严格封禁，规定边墙以北，南北五十里，东西千余里为“禁留地”。既不准汉人越界种田，也不许蒙人放牧。康熙三十六年(1697年)，因鄂尔多斯右翼中旗贝勒奏请开边，允汉人进入，遂开禁垦之例。康熙五十八年(1719年)，恐致游牧地狭窄，又规定界址，有沙者以三十里为界，无沙者二十里为界，次年，山、陕连续两年荒歉，“百姓有流离者”[1](康熙五十九年五月辛己)，于是，准令民人租种，出边垦种的人数愈加增多。雍正八年(1730年)，以原禁留地五十里为界，在旧界外再展二、三十里。乾隆元年(1736年)，和硕庄亲王议准“蒙古情愿招民越界种地收租取利者，听其自便”后，“内地民人以口外种地为恒产，蒙古亦资地租为养赡”[2](卷3，舆地志)。同年，榆林、神木等处边口，“越种蒙古余闲套地约三、四千顷，岁得租粮十万石”[3]（乾隆元年三月丁己）这样，内地汉人便大规模地涌入。乾隆八年(1743年)，各旗贝子等以民人种地越出界外。游牧窄狭等情呈报，乾隆帝令立永远章程：有于旧界外稍出二三十里，仍旧耕种，出界五十里外，将种地民人收回。五十里内，给予空闲地亩耕种[2]（卷3，舆地志)。道光十七年(1838年)，牌界内再次招民租种。进入禁留地开垦的农民，往往突破清政府规定界线，到黄河附近水草丰美的地方，开渠种田。“自清康熙末年，山、陕北部贫民，由土默特渡河南西，私向蒙人租地耕种，而甘肃边氓亦逐渐垦殖于是伊盟七旗内，凡近黄河、长城处均有汉人迹”[4]（P219）。
不过同治、光绪以前，控制移民数量，不准长期居住，不准与蒙人结婚，不准携带家眷等禁令长期右在，因而内地农民出边耕种的数量较少，范围较小，且未深入腹地。从总体上讲，尚在土地承载的临界范围以内。
清末放垦，宣告了清政府对蒙封禁政策的彻底破产。清末放垦的实质是牺牲蒙古利益。用开垦蒙地所得，以清政府与蒙旗分成押荒银和升科地租的方式，聚敛金钱，企图摆脱财政危机，以支付庚子赔款，筹措军饷，达到挽救其濒临灭亡的目的。清末放垦10年中，在内蒙古西部地区放垦土地，共计8．7万余顷[6]。此数字不包括纯屑清丈、整理的已垦熟地归化城土默特旗地及达拉特旗后套永租地、渠地。实行总管制的归化城土默特地区土地直屑于清廷．在禁垦的同时，多垦辟殆尽，已升科征賦，清末放垦主要在于清丈。而实行扎萨克制的伊克昭盟旗地的报垦和清丈。是在清初以来私自招垦的基础上，由政府重新与蒙旗分成押荒银和升科地租，因此成为放垦的重点。
伊克昭盟清末放垦10年，大多集中在黄河及其支流沿岸．水草丰美之地。尤以杭锦旗、达拉特旗为多。加上纯屑清丈的达拉特后套永租地、渠地等2．7万余顷。上述地区至今仍多为富庶的农产区．对土地沙化影响不大。与山西、陕西、甘肃交界的南部五旗，报垦的多是沿边地带，这一带处毛乌素沙地及其缘边地区，沿边各旗清丈放垦地亩多限制在清初开禁以来私垦范围内。随着沿边各县农民不断涌入．逐渐突破上述几次划界的限定。与准格尔旗东邻的山西河曲县及南邻的陕西府谷县民人，已进入准旗禁留地以北，东西长120里，南北宽15里的黑界地垦种。光绪二十九年(1903年)八月至三十一年(1905年)二月，奏放了准旗五段地，西起水坑博罗鄂博，东到黄河畔，东西横亘二百一二十里。南北宽七八至十余里不等，共1588顷。由河曲、府谷县管辖。光绪末年。郡王旗沿边宽三百余里。东西长一百七八十里的土地已被府谷、神木等县的民人开垦，称新旧牌子地。光绪三十二年闰四月，续报黑牌子地。南起神木边墙，北到光绪二十八年报垦地的南界。东西宽一百余里，南北长一百六七十里不等。加上东边和东南两段地，即灶火地、盐道地，共放9639顷，由东胜厅管辖。扎萨克旗放黑牌子地，东至郡王旗，西到乌审旗，北至喀拉牌止，南界边墙。南北长约一百二三十里，东西宽约七八十里不等。连同一半万寿地，共放2183顷，由东胜厅管辖。乌审旗旧牌子地。即黄河以西什拉乌素河与陕西靖边、怀远(横山)县的地段，另有一半万寿地，共1988顷，属东胜厅管辖。鄂托克旗光绪三十年二月，先报垦了西部黄河支流灌溉土地1000顷，三十一年六月为了赎回押给教会的土地，又报垦了瞪口南岸的察汗托辉等地。到三十三年，将位于黄阿东岸的陶乐湖滩渠地，红崖子等地175顷地也予以放垦。自光绪三十一年二月至宣统三年止，放五堆子、陶乐湖滩、庙滩、月牙湖等地共201．93亩。同时，又放垦喇嘛庙的召庙地、香火地，如王爱召放垦1267顷土地。伊克昭盟从光绪二十八年(1902年)至三十四年(1908年)6年放垦中，包括各种名目被开垦土地共22314余顷[8](卷一，P219、224)。贻谷革职后，伊盟、乌盟又续放3300顷。其中乌审旗2000顷，乌拉特中旗860余顷，乌拉特后旗270顷。总计清末新政10年，在内蒙古西部地区放垦土地8．7万余顷[6]。其中，伊盟毛乌素沙地周围占很大份额。
上述10年放垦，对毛乌素沙地东南沿边地区很可能造成土地沙化影响。据《陕绥划界纪要》资料统计[10]（卷4、5、6），沿延绥边墙的府谷，神木、榆林、横山、靖边、定边各县流入开边的民户为17148户，开垦滩地13300．32顷，沙地24188．34顷，沙地开垦量大于滩地近一倍左右，二者共计37488．66顷。这一数字虽不尽准确，但明显高于沿河的杭锦旗、达拉特二旗。张鹏一说(毛乌素沙地)自东向西大约“明沙、扒拉、碱滩、柳勃概不易垦外，其草地仅有十之二、三，再与蒙人游牧之地必留一、二成，可垦之地仅1／10，兼以土高天寒，地瘠民贫。势不能垦”[7]，在近四万顷的被开垦的土地中，3／5的土地是连张鹏一都承认的不能垦殖的沙地。据《陕绥划界纪要》的资料统计滩、沙地数量及开边民户数字，平均每户耕地面积达220亩之多。以当时生产力和种植水平，显然是极粗放的广种薄收。在极不适宜垦殖的沙地中，广种薄收，必然会随时撂荒。而撂荒地是最易引起沙化的土地。清末沿边如此大规模地掠夺式开垦，势必对鄂尔多斯东南部地区土地沙化，起到一定的诱导和促进作用。
二
土地沙化是指干旱、半干旱地区由不合理的人类活动与脆弱的生态环境相互作用，造成的沙地活化或古沙翻新与地表物质粗化。表现为土地生产力下降，土地资源丧失，地表呈现类似沙漠景观的土地退化。土地沙化是荒漠化的主要类型之一，其实质是一种环境的变化过程。这个过程既有自然的作用，也有人为的因素，而这个过程又是连续的、渐变的过程。清代开发对内蒙古西部地区土地沙化的影响，主要在鄂尔多斯地区。该地区土地沙化发生、发展，有其特定的自然条件。第三纪末、第四纪以来，青藏高原隆升所造成的生态脆弱性，是该地区易于发生土地沙化的根本原因。
土地沙化是以丰富的沙源和长期干旱、大风频繁、风力侵蚀等气候条件为前提的。鄂尔多斯地表物质基础是第四纪松散沉积物，尚有库布齐、乌兰布和沙漠及毛乌素沙地为第四纪的古风成砂的沙源。它们是青藏高原隆升后干旱气候的产物，构成了现代风成物的物源。地层中埋藏的古风成砂记录表明，毛乌素地区至少在中更新世就已经存在大片沙漠[11]。或曰至少是从第四纪早更新世后期以来逐渐形成和演变来的[12]。库布齐及乌兰布和沙漠也都主要形成于地质时期[13]。这些第四纪的古风成砂堆积物，构成丁现代风成物的物源；是该地区易于发生土地沙化的主要地质根源。
气候及其引起的降水量的变化、植被覆盖度．也是直接影响本区风蚀沙化和土地沙化的主要因素。第三纪以来。由于青藏高原的隆升，其特殊的热力作用、阻挡作用和分流作用，使隆升前的行星环流系统发生丁转换，导致丁东亚季风系统的形成．也使西伯利亚一一蒙古冷高压系统加强，北方干旱气候的持续加剧和偏北干冷气流的增强，使动植物也发生了巨大变化[13]。500年来，干旱是主要趋势。包括元明时期的暖干和明清的冷干，近代以来温和偏干[14]。
明清时期，在持续干旱环境演变趋势下，内蒙古西部地区旱灾频发。明代内蒙古地区旱灾频率为48．6％，清代旱灾为52％。近500年来8次大旱灾，即1480—1484年，1518—1524年，1628—1633年，1679一1683年，1836—1840年，1875—1875年，1891—1892年，1926—1929年，有7次是发生在明清时期；有7次都是连旱4年以上[15]。另据1877—1892年近百年我国北方环境脆弱地区降水变化研究，33次干旱年中有23次出现大范围的干旱，特别是1877、1878、1891年等为强干旱年，干旱范围超过65％[16]。据树木年轮宽度重建包头地区254年来降水情况分析，自1742年以来，254年间2—7月降水在50毫米左右的年份就有30年之多。重建图反映的历史上几次特大春至初夏连旱的年份有1747、1839—1840、1877—1878、1891—1892、1900等年段：6—8月上旬降水量重建图干旱时段主要年份有1748—1764、1779—1799、1811—1813、1833—1851、1862—1869、1891—1913等年段[17]，较严重的早年6—8月上旬重建值，基本都低于平均值167．18毫米。如1758年为81．57毫米。《山西通志·荒政纪》载，乾隆二十三年(1758)，归化城上年收成欠薄，今岁春夏雨水稀少，播种不能长发，连次改种。沿边一带七月以后号闻得雨泽未能普遍沾足。光绪三年(1877)，北方特大旱。《清史稿·食货志》载“光绪初年，直隶、河南、陕西、山西迭遭旱灾，饥民死者近万人”。《靖边县志》载：“民啮草根，继食树皮，叶而俱尽，又济之以班白土，或割饿殍臂以延残喘，甚有杀生人以供餐者。”[18]
上述数据测定和文献记载相印证表明，明清时期干旱及旱灾是研究区发生频率最高，危害最严重的自然灾害。干旱少雨，直接影响了植被覆盖率。据晋陕蒙接壤区环境动态监测研究显示，距今500—250年这一带植被覆盖度为36％—32％[19]，而1965—1955年是100年尺度相对湿润段，植被覆盖覆度为43％一39％。可见降水量的多寡是研究区植物生长和植被覆盖度的主要限制因子。笔者考察，研究区雨水多时，草场见绿。雨水少时，草木即会枯干。自然植被的韁盖度及降水量的变化，直接影响到研究区的风蚀沙化。
此外，研究区还具有“风旱同季”的气候特征。明清时期，鄂尔多斯高原主要时段处于风成砂和黄土沉积的干草原一一荒漠草原气候控制下，干冷多风。风沙期正对应于干旱期，易使砂质物质组成之地表体现出风沙作用产生的风沙地貌。风力作用在该地区非常普遍。因此，如果只具备了丰富的沙源和干旱的气候，只是产生沙漠化的条件之一。没有以风为主的自然营力的作用，古风成砂虽有暴露，也只是以星点分布，而不致连成片。事实上，这一地区≥5m／s的起沙风年出现次数为85—371．1次，而且主要集中在干旱的春季[11]。干旱多风，大风频繁，使研究区风力侵蚀非常严重。地表物质多为风积物，残积物等，大风造成就地起沙，从而为风沙活动和运移创造了条件。据研究区风力侵蚀土壤的现状研究统计，鄂尔多斯地区造成明显危害的风蚀面积达79．24％，而且以Ⅱ、Ⅲ级所占比重最大，达到42．37％，而鄂托克旗、鄂托克前旗、乌审旗、杭锦旗、伊金霍洛旗都达到80％以上，造成明显危害的面积也都高过75％以上。处在毛乌素和库布齐沙区的各旗县，土壤风蚀沙化面积相对比较大[20](P194)。
研究表明，明清较现在更为干冷，自近代以来温和偏干，伴随多风气候。流沙的发展自不可免。特别是明代，自15世纪初气候转干寒，大风频繁，毛乌素沙地不断扩大，到16世纪，已固定的沙丘、沙地活化起来。成化七年(1471年)七月，当巡抚延绥都御史余子俊建议修筑东自清水营紫城寨，西至宁夏花马地营边墙时。反对意见颇多，其中有人认为延绥“境土夷旷，川空居多，浮沙筑垣，恐非久计”[21]（卷178），反映当时毛乌素沙地南界已达明边地。边地一带已是流沙弥漫。成化十年(1474)延绥边墙修好到万历时，“中路各堡，地多漫衍，无险可恃……沿边城堡风沙日积渐成坦途。则历年沙壅或深至二三丈者有之，三四丈者有之。且黄沙弥望，旋扒旋壅。数日之功不能当一夜之风力”[22](卷447)。明万历三十七年(1609年)，榆林卫中路“东至常乐堡起，西至清平堡止”(今榆林靖边之间)。“俱系平墙大沙，间有高过墙五七尺者，甚有一丈者”。万历年间不过30多年时间，流沙发展如此之猛烈。积沙已没过城墙，有的2—3米，甚至有20多米[22]（卷448）。可见当时明长城沿线流沙活动猖獗是借助干旱条件下的风力运移所致。20世纪70年代，该地区沙漠化程度加剧，同样是在干旱气候背景下，借助风力演化而成的。由此看出。无论是冷(冰)期或暖期，只要干旱程度达到或超过临界值，并且持续一定时期．在风旱同季的气候特征下，都会促进或加速土地沙漠化的发展。
以上分析可知，鄂尔多斯地区地表富沙的松散堆积物和沙漠、沙地是地质时期形成的干旱气候的产物。它为土地沙漠化提供了丰富的沙源。清时期持续干旱和风沙同季的气候特征是土地沙化产生的前提条件。受风力作用，暴露地面的沙丘和散沙就地起沙，借风扬沙、经风力运移形成流沙，从而导致沙化土地的扩大。就地起沙是该地区土地沙化的发生机制。
在上述自然因素的背景下，清代人类的开发活动对鄂尔多斯地区，特别是毛乌索沙地的土地沙化起了一定诱导和促进作用。其开发进一步加重了对该地区地表资源和生态环境的破坏性，使原本脆弱的生态更为脆弱，一定程度上加剧了土地沙化的步伐。主要表现为：
(一)粗放式的土地经营方式一定程度上诱导加重了鄂尔多斯生态脆弱地区和毛乌素沙地部分地区的土地沙化
受封建制度和生产力的制约，以及传统以农为本观念的影响，清统治者和厉代一样，都从维护其统治利益出发，不同程度地奉行移民实边的边疆政策。这一政策的实行，限制了对土地资源的正确利用。这是造成鄂尔多斯某些生态脆弱地区土地退化及毛乌素沙地南缘部分地区沙化的主要社会趋动因素。出于政治经济的需要，清统治者垦殖政策的不稳定性，开发利用的不合理性、盲目性，加剧了由于生产力低下。粗放式掠夺经营对脆弱生态的破坏。清代从康熙朝即开始表现出封禁政策的不稳定性。至中期时弛时禁．直到清末彻底放垦，造成大批内地流民、移民在研究区无序的开发。加上内地日益严重的人地矛盾等客观因素，蒙古王公为得租之利，内地民人为生活所迫，将适宜耕作的土默川、河套地区肥沃之地垦辟殆尽。
与此同时，鄂尔多斯东南边地本不宜农耕的毛乌素沙地一带滩地、沙地也被大量开垦。掠夺式地粗放垦种．破坏了原本疏松的沙地土壤表层结构，使之更加松散；破坏了贫瘠土壤有机质的养分平衡，使土壤肥力下降。正如《归绥县志·经略志》所载，这一带“地广人稀无从得粪，以沙地而无粪培，耕种久则地力乏，往往种而不生，必须歇一二年后，始种一年，方能收获”而“口外粮户净是客民，未编户籍，有利则认粮而种地．无利则弃地而之他”[23]（经略志附录)，造成大片撂荒地。在这些弃耕的沙质撂荒地上，土壤肥力很难在短期内恢复。而且，粗放式耕作的旱耕地开垦数量，与土壤侵蚀程度呈正相关关系。如此往复，不仅诱发土地表层更加疏松，也使原本地表富沙的土地面积不断扩大。更加速了风蚀蚕食土地的扩展。清末毛乌素及周边地区一部分可资：刊用的沙地，由于自然和人为因素的叠加影响，逐渐变成裸沙，不但沙地本身难以利用，且流沙扩展压埋附近耕地草场，造成部分地区土地沙化。
(二)无序滥垦滥伐，天然植被遭破坏诱发生态脆弱覆沙地区土地沙化
在全新世孢粉分析中，发现本区有榆、柏、油松等乔木花粉及中生性草本花粉，这表明，历史上暖湿期曾有过森林草原发育。然而由于恶化的自然条件和人为原因，出现了自然景观退化。鄂尔多斯中东部典型草原植被，经长期粗放掠夺式经营。加上原本粗疏的土壤质地和易侵蚀特点，肥力很快耗竭。而弃耕为主的游耕，屡屡另辟新的草地，使大面积的自然植被为各种不同年龄阶段的撂荒地植被所取代，原始的本氏针茅草原破坏殆尽。其中在撂荒时间长，植被发育较稳定的地段上，形成了本氏针茅，达乌里胡枝子草原，并含有糙隐子草。在幼年期的撂荒地上以一年生草类占优势．但大面积分布的是耐表土侵蚀的百里香小半灌木群落，它是撂荒地演替的一个主要阶段，也是针茅草原破坏后所恢复起来的比较稳定的一个变型[24]。
粗放的垦殖方式对土地抗风蚀性能的破坏，具有充分性和持久性的特点，包括长期地使植被盖度保持低水平，最大限度地清除土壤中的植物根系，影响草原种组成分、产草量、盖度、根系生物量的严重退化。其中最重要的是草原植物根系的退化。庞大的植被根系体系，特别是多年生、原生草原植被的根系是土壤保护机制的形成和持续发挥良好功效的根本保证。原生草原植被的根系因长期粗放的垦殖方式而遭到连续破坏，导致沙化土地上植被向沙生类型演替，则更诱导加速了土地风蚀和沙化的过程。这其中与清代的垦殖，特别是清末放垦有一定关系。
清代，人类开发干预与转为干冷及温干的气候条件相共轭。清初以来，与鄂尔多斯东南各旗相邻的山西河曲，陕西府谷、神木、榆林、横山、靖边等县开垦的牌界地，至光绪年已远远超过清初限定的50里，有的甚至深入达200里。特别是清末放垦，沿延绥边墙的府谷、神木、榆林、横山、靖边、定边各县涌入开边的民户为17148户，开滩地13300．32顷，沙地24188．34顷。沙地开垦量大于滩地一倍左右，二者共计37488．66顷[10](卷4—6，资料计算所得)。平均每户耕地将近220亩。如此掠夺式垦殖，造成大片的荒漠草原及草原化荒漠植被破坏。这些民户进入蒙地加大了原本脆弱的沙地土地的承载力度，除无序地自发开荒撂荒外，“多在野处以柳木为椽，以茅茨为草庵”[26]。他们盖茅屋、扎栅栏，所用燃料也以当地天然植物为原料，当时毛乌素沙地植被以蒿属、藜科为主组成偏干的风沙草原，散布有温生针叶树松、柏和少量其它阔叶木本植物[14]。于是，大量松、柏、沙柳、柠条、沙蒿被砍伐。仅以燃料烧柴计，每天每户若仅需5斤，那么17148户每天要伐85740斤上述植物，加上编柳条、挖甘草、割麻黄、掏马莲等，植被的破坏程度可想而知。
据测定，草地的风蚀比农田轻百倍。草地的植被根系交错，对于抵制风蚀，阻止风力吹扬地表沙粒起十分重要的作用。分布在毛乌素沙地的硬梁地上的灌木化草原群落，地表轻度覆沙，清代人类不合理的开发和掠夺式破坏，一定程度上使供植物生长的团粒结构破坏。加上风旱同季的气候特征。风大频繁，因而沙粒活跃，诱发毛乌素沙地及其边缘地区就地起沙，随西北风向东南局部地区扩展。可见，人类土地利用与自然土壤侵蚀关系十分密切，土地利用是否合理直接关系到土壤侵蚀和土地沙化的加速或减缓。
分析表明，清朝统治者为维护统治，出于政治经济目的实行的“放垦蒙地”、“移民实边”政策．是破坏鄂尔多斯部分生态脆弱地区的植被，诱使毛乌素沙地少量土地沙化的主要社会趋动因素；另一方面生产力低下、粗放式掠夺经营也破坏了鄂尔多斯部分覆沙地区的生态，促成了毛乌素沙地一部分地区的土地沙化。然这只是毛乌素沙地东南边沿的局部情况，清代放垦人为的垦辟并不是蒙古地区草原沙化的主要原因。土地沙化是长期历史时期在自然因素和人为因素的综合作用下，生态脆弱的覆沙地区人类过度利用或不合理的经济活动所诱发引起的。
清代，包括清末放垦，从总体看，无论是规模和强度，都没超过造成环境恶化的临界值。清末放垦只是开了近代以来，直到现代大面积垦辟脆弱草原的先河。这里既有清末统治者、民国以后北洋军阀和统治时期造成的恶果，也有解放后人们对自然资源认识的盲目性，利用得不合理性，造成草原大面积的土地沙化。“以鄂尔多斯为例，1948年以前沙化面积为1515万亩(包括毛乌索沙漠和库布齐沙漠)，1977年沙化面积增加到5250万亩，1981年又增加到1亿亩。再如1958—1973年全内蒙古开垦土地1400万亩，造成1800多万亩的土地沙化。清末十年蒙古西部地区共丈放900多万亩。大部分是适宜农业种植的地区，河套农垦区占2．7万余顷，察哈尔两翼4万余顷，归化城土默特1万余顷。到1949年，全内蒙古的耕地面积为6497万亩，清末10年西部开垦面积只占1／7”。因此，“把草原沙化的主要责任推给清末的垦丈是不客观，不公正的”[26]。
[参考文献]
[1]清圣祖实录[M]．北京：中华书局，1985。
土地管理论文篇5
近几年，经济的发展带动了电力建设迅速发展，同时由于国家“西电东送”工程的实施，苏北沿海地区新建了若干输变电工程。由于该地区地质分布有含水量大、压缩性高、承载能力低的软土薄弱层，对工程基础设计带来极为不利的影响，稍微地质勘察不详细或基础设计形式不对，都可能引起建筑物（构筑物）的过大沉降、倾斜甚至倒塌。
1工程案例及原因分析
案例一：在苏北沿海地区新建某35kV变电所，主变容量31.5MVA，变压器总重17000kg，主变基础采用长5米，宽3.8米，厚0.6米的独立基础，内配Ф12@150双层双向钢筋，基础埋深1.5米，下设100厚C10混凝土垫层。就在主变就位后的第二天发现，主变基础产生不均匀沉降，最大沉降达50mm，明显不利于设备安全运行，基础只得从新浇筑。新主变基础在独立基础下布置了八根12米石灰桩进行地基处理，主变荷载由复合地基承担。基础浇筑养护成功后主变重新就位，安装结束观测至今发现沉降很小。
案例二：同一地区，某在建220kV变电所，配电楼共二层，框架结构，基础采用12米Ф500(壁厚80)预制管桩，承台埋深2米，单桩设计承载力400kN。在静压桩时发现，桩达到设计标高时，压力表读数换算为桩承载力仅为300kN，而且桩最终贯入速度一直很快，这说明桩端未进入持力层，仍然处于软土薄弱层中。经设计、勘察、监理、施工等单位多方协同论证，反复研究，确定接桩方案，在原来12米桩基础上加接8米同型号管桩，后来做静载试验发现，20米桩能满足设计要求。
经分析研究，案例一工程主变基础沉降过大是由于地质勘察不详细引起的，勘察报告就没能详细反映该主变基础下的软土地基分布情况，由于潮汐对地下水位的影响，软土在含水量高时极易压缩变形，从而引起主变基础过大沉降；案例二工程处地基存在9米厚的软土层，由于设计上没有高度重视软土地基对桩基础承载力的影响，导致桩设计不合格。
2软土地基分布及地质特点
软土地基给工程上带来的事故、缺陷很多，要减少软土地基的危害，工程技术人员熟悉软土的特性就显得非常重要。所谓软土是在静水或缓慢的流水环境中沉积，经生物化学作用形成的饱和软弱粘性土。中国建筑工业出版社出版的《工程地质手册》称软土为“软土是指天然含水量大、压缩性高、承载能力低的一种软塑到流塑状态的粘性土，如淤泥、淤泥质土以及其他高压缩性饱和粘性土、粉土等”。特征指标也做了如下表述：当天然空隙比e大于1.5时，称为淤泥；天然空隙比小于1.5而大于1.0时，称为淤泥质土。
几千年来，苏北地区由于黄河淤积和改道，大陆逐步东移，形成了以粉砂、粉土为主，中间夹以粉质粘土和淤泥质粉质粘土软土的地貌。根据工程地质勘察报告发现，苏北沿海地区海拔在1.5～4.5米之间，整个地面从东南向西北缓缓倾斜，软土厚度从3米至14米，地下水位受大气和潮汐影响，一般在0.5～1.5米之间。该地区地质分布土质的一些典型物理性质指标见下表。
表一：土体物理性质指标
土层
厚度(m)
天然含水量ω(%)
天然孔隙比e
压缩模量Es(MPa)
塑性指数IP(%)
液性指数IL
承载力fk(Kpa)
耕土
0.5～1
粉土
2.5
32
0.724
8.21
8.21
9.7
100
粉质粘土
1.5
33
0.928
4.34
4.34
13.8
90
淤泥质粉质粘土
3～14
40～55
0.899～1.348
2.57～4.12
9～14.5
1.22～2.49
60
粉土
4～9
27.3
0.767
6.23
11.0
0.6
140
粉土夹粉砂
未钻透
24
0.598
15.98
170
以上数据是经统计该地区几个变电所工程地质勘察报告而来，从表中不难发现，作为软土层的淤泥质粉质粘土埋深不深，但对不同的场地，该土土层厚度分布不均，这对建筑物和构筑物基础设计提出了较高的要求。
3处理措施及设计对策
3.1细心勘察，查清场地水文地质情况。
拟建场地勘察评价很重要，如若勘测点布置过少，或只借鉴相邻建筑物的地质资料，对建筑场地没有进行认真勘察评价，提出的地质勘察报告不能真实反映场地条件，勘察资料不准确，结论不正确、建议不合理，就会给结构设计人员造成误导。如淤泥质土、暗塘等没有被发现，会使新建的建筑物和构筑物发生严重下陷、倾斜或开裂。
沿海地区工程现场的地质、水文勘察调查宜包括下列内容：了解工程区的地形地貌特征、微地貌类型，地层成因类型、岩土性质、产状与分布概况，不良地质现象概况，地下水类型和分布概况，区域稳定性和历史地震背景和震情。查明海水的侵入范围、咸水（包括现代海水和古代残留海水）与淡水的分界面及其变化规律；潮汐对地下水动态的影响。只有认真研究地质资料，以数据说话，才能设计出切实可行的基础方案。
3.2认真研究、多方论证，确定最佳地基处理和基础设计方案。
苏北沿海地区地质是由于黄河淤积和黄海冲积而成，地貌属于淤泥质海岸，为我国淤泥质海岸分布最广、最典型的地区之一。淤泥质软土的存在对工程基础设计提出了更高的要求。淤泥质软土地基承载力低，压缩性大的特点，不易满足建筑物和构筑物地基设计要求，需进行地基处理。根据软土地基处理的原理和作用，根据多年一些输变电工程建设实践，可以采取以下简单易行、经济效益较高的软土处理方法。
(1)．换土法
此方法适用于浅层软弱地基及不均匀地基的处理。当淤泥土层厚度在4m以内时，可采用挖除淤土层，换填砂土、灰土、粗砂、砾石、片石、卵石等办法进行地基处理，换填淤泥土层，提高软土地基强度，一般换填的厚度为30～100cm。换填土相对来说造价高，但可以节省工期。
(2)．地基加固处理及桩基法
当淤土层较厚，难以大面积进行深处理时，可采用打桩的办法进行加固处理。当淤土层厚度小于5m时，宜打砂桩或石灰桩，通过吸水和排水来挤密淤土，使其孔隙比小于1，以达到一般地基要求；当淤土层厚度在5～7m时，宜打预制管桩至硬土层，设承载桩台；当淤土层厚度在7～10m时，宜打灌注桩至硬土层，设承载桩台；淤土层厚度在10m以上时，宜采用打悬浮桩的办法，挤密淤土层并靠摩擦承载。
(3)．优化基础法
①扩大条基底面积，增设钢筋混凝土基础梁。可将条形基础浅埋，把基础设置在地基表层的密实土层上，从而避开淤土层，适当设置钢筋混凝土基础梁，增大基础的刚度，提高基础的稳定性和抗变形的能力。
②采用筏板基础或箱形基础。对小型建筑物可采用扩大基础底板的方法，如设计较薄的钢筋混凝土底板。对大中型工程，可采用空箱底板，即在不增加建筑物造价的情况下，用加大底板高度、减轻底板自重的办法来适应软土地基要求。
土地管理论文篇6
农村土地政策是国家对农村土地的所有、使用、租赁、转让等事宜所做的法律制度的总称。土地是农村集体最主要的资产，也是广大农民最主要的收入来源。因此，农村土地政策是否代表农民利益、是否符合农村发展的新形势，对农民利益保护、农村各项事业发展都关系极大，影响深远。
一、建国以来我国农村土地政策的历史沿革
新中国成立后，我国农村土地总体上是坚持实行集体所有制。然而，在不同的历史时期，依据农村经济形势的变化，农村土地政策的具体内容又不尽相同。具体地说，新中国成立以来，我国农村土地政策的演变可分为以下两个阶段：
（一）改革开放前农村土地政策的演变
这一时期我国的农村土地政策大致经历了三个阶段：
1．废除封建土地所有制，建立土地的农民私有制（1949—1953年）。新中国成立之前，中国实行的是封建土地所有制，占乡村人口10％的地主和富农，占有约70％～80％的农村土地，而占乡村人口90％以上的贫农、中农、佃农却仅仅约占20％～30％的农村土地[1]。新中国成立后，根据《中华人民共和国法》，通过对封建地主土地的无偿没收和旧式富农土地的有偿征收，将土地分给无地或者少地的农民，实现了“耕者有其田”，确立了农民土地私有制。
2．农业合作化运动将农民土地私有制变为土地的集体所有制（1953—1957年）。农业合作化分为三步，第一步是建立互助组；第二步是组建初级农业合作社；第三步是建立高级农业合作社。互助组是在土地和其他生产资料私有及分散经营的基础上实行劳动互助。初级合作社也称土地合作社，是在土地及其他生产资料私有的条件下实行土地入股，按股分红，统一经营，集中劳动。其中按股分红的比例约占分配总额的30％，按劳动数量和质量分配的约占70％。高级合作社则取消了土地分红，农民的报酬主要是按劳动数量和质量分配，农民的土地无偿归农业生产合作社集体所有，这是土地私有制向集体所有制过渡的质变阶段。
3．土地的化及“三级所有，队为基础”制度的建立（1958—1978年）。为了巩固和发展农业合作化，从1958年开始在全国掀起了化运动。运动主要是通过对农业生产合作社的合并，对土地加以集中，实行公社集体所有，“产品按需分配”。由于这种形式的生产关系脱离了当时的生产力发展水平，结果对农业生产造成了很大的破坏。1960年11月，党中央进一步提出了“三级所有，队为基础”的土地制度，即土地归公社、大队和生产队三级所有，土地的使用权归生产队，由农民统一使用，劳动报酬按工分分配。至此，农村土地集体所有制关系相对稳定下来。
（二）改革开放后农村土地政策的变化
改革开放后20年来，我国的农村土地政策经历了一个循序渐进的过程，也可分为三个阶段：
1．由体制内部的责任制到全国基本实行土地承包到户（1978—1983年）。党的十一届三中全会后，为改变内部存在的吃“大锅饭”的现象，加快农业和农村经济的发展，中共中央提出了《关于加快农业发展若干问题的决定》（草案），《决定》的基本精神是要稳定体制，内部普遍实行生产责任制和定额计酬制。生产责任制的形式多种多样，大体可分为联产的和不联产的两类。其中，联产责任制最受欢迎的是包产到户，后来由包产到户又演变为包干到户。正是包干到户这种内部的生产责任制导致了的解体，并由此产生了土地的家庭承包经营。
2．土地承包期延长到15年以上，实行家庭承包经营和统分结合的双层经营体制（1984—1993年）。第一阶段农村土地政策的大方向是由原来的集体所有、集体统一经营转变为集体所有、农户承包经营，实行土地所有权和使用权的分离。由于经验不足，出现了诸如土地按人口均分、地块过小、承包期过短、频繁调整、无承包合同或承包合同不健全等问题。为此，中央在1984年1月出台的《关于1984年农村工作的通知》中提出，土地承包期一般应在15年以上，鼓励土地向种田能手集中，允许土地转包。这使得家庭联产承包制和统分结合的双层经营体制，作为农村经济的一项基本制度长期稳定下来。1986年，中央又制定通过了《中华人民共和国土地管理法》，对农村集体土地的所有、使用、管理做出了明确规定，促进了农村集体土地管理的法制化。
3．土地承包期再延长30年不变，允许土地使用权依法有偿转让，进一步完善土地政策（1993年至今）。我们一般把前面提出的15年不变叫做第一轮承包（从1978年算起，正好15年）。中共中央、国务院在1993年11月《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》中提出了再一次延长土地承包期30年不变的政策，目的是稳定农业土地承包关系，鼓励农民增加投入，提高土地生产率；提倡在承包期内实行“增人不增地，减人不减地”的办法；在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下，经发包方同意，允许土地使用权依法有偿转让；在少数经济发达地区，可以实行土地适度规模经营；集体土地承包后，由县或县级以上人民政府向农户颁发土地承包经营权证书。要求保障农民的土地承包权，不得缩短土地承包期，不得收回承包地、多留机动地、提高承包费等，使对土地承包关系的管理逐步过渡到法制轨道。此外，1999年1月1日起施行的新土地法，进一步明确了农村土地的性质、管理等问题，对抑制农村土地的过快非农化、更好地保护耕地起到了积极作用[2]。
二、现阶段我国农村土地政策的基本特征和存在的主要问题
（一）我国现行农村土地政策的基本特征
总的看来，我国目前所建立的农村土地制度是以“均田式”为基本特征的，即以“耕者有其田”为基本出发点，将集体土地按人口均分到户，不分男女老少，都可以平均分到一份土地，其数量取决于所在社区（自然村或生产队）的土地存量。同时，以家庭为单位进行生产经营，并完全取消了农户按地亩承担的农业税费。然而，由于农村土地的非商品性，使得这一制度具有产权的模糊性、无偿性、福利性、非流通性等特点[3]。具体来说，主要表现在：
1．按照《宪法》规定，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”在这里，“集体”的概念比较模糊，哪些组织对哪些土地拥有所有权，并不是很清晰的。作为集体一员的农民，在土地产权上如何体现其权益，在从事农业生产时这一权益如何体现，其转移到其他产业或城镇时，这一权益又如何体现，也是不甚明了的。
2．目前，农民占用土地部分是无偿的，无须缴纳农业税费。由此，土地对于农民而言，具有承载功能、养育功能，由此转化为获取就业保障、生活福利和伤病养老保险的手段。它既是农耕社会单一生产方式的产物，又是城乡二元社会经济结构下农民所处的政治、经济地位决定的。
3．农村土地不仅所有权不能进入市场，连土地使用权的流转也是有限的，其流转只能限于当地的社区（村或生产队）范围内。
（二）现阶段我国农村土地政策存在的主要问题
现阶段我国农村土地政策存在的问题很多，突出表现是：政府和开发商以城市化和商业开发的名义、以协议转让的方式低价从农民手中取得集体土地，然后转为国家所有，并进入市场，从而获得高额收益。而农民根据土地法只获得相当于转让土地30年农业种植收益的补偿，两者相比差额高达十几倍、几十倍之多，从而对农民形成一种不公正的掠夺，同时造成耕地的大量流失，加剧了农村土地的非农化。具体地说，现阶段我国农村土地政策存在的问题集中体现在以下几个方面：
1．土地产权主体不清晰。中国农村的土地归农民集体所有，这在《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》等重要法律中都有明确规定。但对“集体”应如何理解和界定，法律规定较为含糊不清[4]。在《宪法》中，只是笼统规定为土地归集体所有。在《民法通则》中，界定为乡（镇）、村两级所有。在《农业法》和《土地管理法》中，则是乡（镇）、村或村内农业集体经济组织所有。可见，集体土地产权的主体有三种形式：乡（镇）农民集体经济组织、村农民集体经济组织、村内农业集体经济组织，可简称为“乡（镇）、村、组”三级。显然，在集体所有制的框架下，产权主体的模糊往往会导致各个“上级”借土地所有者的名义来侵蚀农民的土地产权，使农民在现实中缺乏充分享有自己土地权益的能力。这种“政出多门、多头管理”的土地产权主体不利于农村土地产权的稳定，农民也形不成有效的稳定的预期，因此，必然降低土地产权制度的有效性。
2．农民的土地产权残缺不全。产权不是单项权利，而是一组权利。如果产权所有者拥有排他的使用权、独享的收益权和自由的转让权，那么他拥有的产权才是完整的。如果这些权利受到了禁止、限制或侵蚀，就称为产权残缺。家庭联产承包制实现了土地所有权与使用权的分离，农户拥有土地的承包经营权，但农户的权利并不是充分和完备的。虽然中央和国务院的法规条文规定了允许农民的土地使用权可以在发包方同意的情况下依法有偿转让，但这种权利在实践中却受到了严格限制。农民的承包经营权只具有耕种权、部分收益权以及少量的处分权。由于土地权能的残缺，使承包经营者无法行使自己的权力，因而必然损害产权主体——农民的利益。
3．承包经营权的承包期不稳定，土地产权稳定性缺乏保障。一般而言，对土地所有者来说，其希望出租土地的期限越短越好；对土地经营者而言，则希望土地承包的期限越长越有利。自实行家庭联产承包制以来，国家先后规定了15年、30年不变的承包期，规定营造林地和“四荒地”治理等开发性生产的承包期可以更长，以满足农民长期保有土地的要求。为避免承包地的频繁变动，防止耕地规模不断细分，提倡承包期内实行“增人不增地，减人不减地”的办法。但在实际生产过程中，农民的土地承包期常常被打破，不断地被调整，农民失去了对土地承包的稳定预期，其直接后果是对农村土地的肥力和农业基础设施造成损害。
4．现行征地制度存在缺陷。这主要体现在：一是征地使集体土地所有权永久地变成了国家所有权，集体土地呈日益减少的趋势[5]。按照《土地管理法》的规定，“国家对建设用地实行征地制度”，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。改革开放以来，在基础设施建设和经济建设过程中，大量农村集体土地被征为国有土地，使被征地农民永久地失去了长期耕种的土地，大大减少了集体土地的存量。二是征地范围任意扩大，为非公共利益需要大量征用农村集体土地。《土地管理法》规定，“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。但对“公共利益”包括哪些具体事项没有明确，致使各种非“公共利益”项目也都要求征用集体土地，如企业生产、技术开发、政府经营城市等。非“公共利益”项目需要征用集体土地的动力，在于集体土地被征用的低成本与出让、转让国有土地高收益之间的巨大差值。三是征地补偿标准过低，没有充分考虑农民的土地权利益。国家在征地时，只按照现用途给予包括耕地补偿费、安置补偿费以及地上附着物和青苗补偿费在内的产值补偿。即便按照法律规定的最高限额即被征土地前三年平均产值的30倍计算，也无法与集体土地长期而有保障的使用权、收益权相对等。虽然近年来这一标准正陆续被突破，但仍然大大低估了农民土地的现实价值与潜在价值。四是现行征地制度忽视了土地的社会保障功能。在我国，耕地不仅是农民生产粮食等农产品、保障国家粮食安全的自然保障，而且承担着农民就业、农民生活最低保障和农村公共事业费用支出等社会保障功能。农村集体土地一旦被征用后，农民就失去了在第一产业的就业机会和基本生活保障，只能被迫转向第二、三产业就业。
三、改革和完善我国农村土地政策的思路
对于如何改革和完善我国的农地政策，学术界主要有三种观点：一是农村土地国有化；二是农村土地私有化；三是坚持和完善农村土地集体所有制[6]。笔者赞同第三种观点。为此，建议在坚持产权明晰、责权利统一、产权结构合理化、有效保障、效益最大化和因地制宜等一系列原则的前提下，进一步完善我国现行的农村土地政策。
（一）明确规定农村土地的所有权主体
考虑到各地不同的情况和各经济当事人的认知程度，界定农村集体经济组织的所有权主体首先要搞好确权工作。对于所有权不明确的，要进行认真核实，登记注册，核发证书，以确认其所有权；对于产权主体不清晰、有纠纷的，应通过法律进行裁决。考虑到“三级所有”制度的规定，宜将村民小组界定为农地所有权主体，已属于乡（镇）、村集体经济组织的，继续明确乡（镇）、村级的所有权，以避免变更所有权主体导致的过高交易成本。
（二）明确土地承包经营权的权能结构
在制定农村土地政策或法律制度时，要明确农户除享有生产经营决策权、产品处置权和收益权外，还要不断强化农户的土地处置权，使农户拥有的单一的土地使用权逐步拓展到占有权、使用权、收益权和处置权四权统一的承包经营权。即农户在承包期内，拥有对承包土地的实际占有权，集体只保留法律上的最终所有权。
（三）明确土地承包经营权的性质
实际上，承包经营权具有双重性质：一方面，承包经营权为“个人所有权”，具有所有权的性质；另一方面，承包经营权作为土地使用权，具有使用权的性质。多年来，集体财产缺乏人格化的产权主体，而农户拥有独立的土地承包经营权，实际上是土地集体所有权的人格化体现。
（四）土地使用权的长期化
农地使用期的长短是影响农地政策有效性的一个重要因素。世界上任何国家和地区都把延长土地租期作为完善农地政策与制度的一项重要内容。在实践上要坚持承包期再延长30年不变，同时还要明确30年以后也没有必要改变，使农民获得永久性使用权，也称使用权私有。只有这样，农民才能感觉到自己是土地的主人，从而提高农民对农地收益预期，减少其短期行为。
（五）完善土地流转政策，确保农户在承包期内可依法自愿、有偿流转土地承包经营权
土地流转既要兼顾公平，又要兼顾效率。在具体政策上要注意三点：一是要确保农户在土地流转过程中的主体地位；二是要坚持多样化的土地流转方式和形式；三是要切实保障农户的土地流转收益。
（六）完善农村土地征收政策
其核心是保护农民集体土地的合法权益，严格限制非公益性征地，正确处理国家、集体和农民之间的土地收益关系，充分考虑农民就业和社会保障问题。具体内容包括：
1．要从法律上明确规定国家土地所有权和农村集体土地所有权为平等的财产所有权。两者都应体现所有者对财产的占有、使用、收益和处置等权能；财产权利的流转应遵循平等、等价的原则，依据法律法规进行调整。
2．要严格区分公益性和公共利益中的经营性用地。“公益性”和“公共利益”有着本质区别。公益性突出强调的是没有营利收益，无偿为社会服务；公共利益则不同，部分公共利益带有明显的商业性质[7]。为此，对公益性用地，应按照国家规定由政府征用，向土地使用者直接供地；对于非公益性用地，无论是国家，还是集体单位、个人的经营性用地，都应按照市场公平原则由政府统一征用，采用市场化机制供地。
3．尊重农民集体土地财产权利，按照市场化原则确定征地补偿标准。在市场经济中，任何产权的转移都要遵循市场公平的原则，土地产权的转移也不例外。在制定征地补偿标准时，不仅要考虑现实土地用途的补偿，也要让农民分享用途转化后的收益，这是基于集体土地区位因素对产权的影响而提出的。特别是国家征用的经营性用地一般都是靠近城区或公路干线等区位优越的地块，潜在价值较高。
4．要按照市场化原则，改革和完善失地农民的安置办法。在目前市场经济初步建立而又远未完善的环境下，原有的农民安置办法显然是不尽合理了。解决的办法是尽快建立以市场为指导的被征地农民的安置新机制，重点是解决被征地农民在城镇的再就业与社会保障问题。对于被征地农民，当地政府有责任给予他们就业指导和培训等必要的帮助；同时，政府、农民集体和个人都应当拿出部分来自土地的收益，为失地农民建立社会失业和养老保险。被征地农民进入城镇后，应与城镇居民同等对待，在就业、子女入学、最低生活保障等方面提供相同待遇。征地片区综合地价的制定要综合考虑地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济社会发展水平和城镇居民最低生活保障水平等多方面的因素。
参考文献：
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[2]王扩建．新农村视角下的农村土地政策及其走向思考[J]．辽宁行政学院学报，2007，（5）：5．
[3]胡穗．论中国共产党制定农村土地政策的历史经验[J]．湖南师范大学社会科学学报，2007，（1）：12．
[4]农业部农村经济与经营管理司经营体制处．农村经营暨土地承包历史回顾及几点思考[J]．农村合作经营管理，1999，（11）：9．
土地管理论文篇7
近几年，国家对农业的支持和补贴力度逐年加大，这极大地调动了广大农民群众发展农业生产的积极性，促进了农民增收和粮食生产的稳定。由于惠农政策落实的依据是农地，因此围绕农地的纠纷也越来越多。从表面来看，这些问题和矛盾是由国家利农政策的实施引起的，可从历史的角度考察，农村土地纠纷有深层次的原因。
一、农村土地纠纷的几种类型
1、无地少地农民与村集体经济组织的纠纷
这一类型大致有以下三种情况：一是新增人口的承包地问题；二是在第二轮土地承包之时，个别农户因种种原因，将其承包地部分或全部退回发包方，现又向集体要回承包地；三是人口变动后承包方主动退回或被集体收回承包地，现在又重新要回承包地，涉及人口有大中专毕业生、到城镇或大城市居住的原村民、在婆家没有得到承包地的出嫁姑娘等。
2、由土地流转引发的纠纷
这种情形主要是因为土地流转过程中没有签订土地流转合同，或者即使有土地流转合同，但对土地流转双方的权利和义务关系规定不明确，随着土地预期收益的变化，单方要求终止承包合同、提高土地流转费用等。
3、由于基层组织违规操作而引发的纠纷
如个别村庄在第一轮土地承包到期时，发包方未按当时“大稳定、小调整”的原则对承包地作适当调整，导致人均承包地面积不均，现在承包地少的农户强烈要求重新发包承包地。有的基层组织借农业结构调整、农业产业化基地建设、引进项目之名，强行流转农户承包地，甚至私下卖掉土地使用权，矛盾随着土地预期收益提高而激化。
二、农村土地纠纷产生原因的历史考察
1、我国土地制度的演变过程
自新中国成立以来，我国土地制度经历了三次大的变革：、合作化和家庭承包责任制。是通过没收地主、富农的土地，按人口平均无偿分给农民。如1950年6月28日颁布的《中华人民共和国法》第十一条规定：“分配土地，以乡或等于乡的行政村为单位，在原耕地基础上，按土地数量、质量及其位置远近，用抽补调整方法按人口统一分配之。”使农民实现了几千年来的“均田地”梦想，按人口无偿均分的做法也符合“不患寡而患不均”的朴素“均贫富”思想，因此得到广大贫苦农民的普遍欢迎和热烈拥护。
为了防止贫富分化和为工业化建设提供支持，从上世纪50年代中期开始了合作化运动，1958年更开始了化运动。农业合作化和化运动对我国的工业化发展战略起到一定的积极作用，但也将我国农业带入难以为继的境地。农民迫切要求改变生产方式，1978年或更早些时候，在全国不同地区，如四川、安徽、广东等地都出现了农民私下采取的“包干”、“包产”等生产形式。1978年家庭承包责任制实行后，到1984年底，全国569万个生产队中，有99.96%的生产队实行了包产、包干到户，家庭承包经营的主体地位得以确立。
从“分”的形式上看，大多数地方是按人口或劳动力平均分配，并且每三年或五年就重新调整以缓解人地分配矛盾。土地的频繁调整和按照土地的肥沃程度、远近搭配平均分配使土地细碎化，不利于农民对土地的长期投资和适度规模经营，不利于农业的稳定发展。在这一背景下，学术界也开始了对家庭承包责任制的思考。从理论上讲，家庭生产经营方式是最适合农业生产的方式之一，这是由农业的生产特点决定的。可由于我国人均土地规模过于狭小，分户经营导致农业技术服务削弱、农田基础建设投入不足和农业增长乏力。为了改变这种状况，各地根据当地情况先后开始了自发的土地制度变革，如贵州湄潭实行的“增人不增地，减人不减地”制度、广东南海的土地股份合作制、山东平度的“两田制”等等。中共中央办公厅、国务院、农业部等部门也分别就稳定和完善农村土地承包关系发文，并先后于1988、1998、2004年对《土地管理法》进行修订，并在2003年颁布实施了新的《中华人民共和国土地承包法》，对有关农村土地承包的权利义务关系作出了规定。
2、现有土地纠纷产生原因的历史考察
（1）法律条文与乡规民约、农村传统习俗相冲突。从上述分析可以看出，无论是或是家庭承包制的实施，农民从中感受到的就是公平，即按人口平均分配土地，定期按照人口增减状况调整土地，这已经形成了一种惯例。除此之外，各地普遍遵守的习惯还有：出嫁的女儿、去世的老人和大中专毕业生在入学或者毕业后应退回承包地，而新增人口，如娶妻、不违背计划生育政策的新增人口都有资格获得土地。这些习俗是被农民广泛接受和遵守的“老规矩”，在很多时候这种传统习俗的力量甚至要大于正式的法律制度，要改变是相当困难的。
另外，和家庭承包制实施初期的实践加强了农民的这种“成员”意识，只要是这个社区的一员，就可以凭借成员资格无偿得到一份土地。2002年修改后的《农村土地承包法》颁布实施改变了这一现状，农民一时很难接受。因此，有关土地承包期30年不变和“增人不增地，减人不减地”的规定也从没有得到完全的贯彻和实施。国务院发展研究中心课题组对全国2749个村庄的调查表明，土地问题仍是农村矛盾的焦点。自第二轮土地承包以来，平均已有12.5%的行政村进行过土地调整，东部地区最高为15.6%，中部为11.3%，西部为9.2%，浙江和内蒙古分别高达45.5%和36.1%。由此可见，土地的小范围调整一直都在进行。究其原因，一是大部分地区土地仍是农民生存的基础，人口变化必然带来土地关系的变化；二是城市化过程导致土地关系的变化需要进行调整，东部发达地区的调整比例高于中西部地区就是明证；三是农村土地制度、法规与农村社区长期遵守的传统习俗相冲突，难以得到真正的贯彻执行。
（2）法律、法规频繁修订使农村土地纠纷异常复杂。今天的土地纠纷多为新旧矛盾的积累，如新增人口的土地问题；有的则是由于原来处理时操作不规范而产生的。究其原因，从家庭承包制的实施到现在，国家有关农村土地承包问题的政策、条例、法律、法规不断出台，法律如《土地管理法》、《农业法》、《民法》、《土地承包法》等，有关的政策条例就更多了。《土地管理法》就曾经在1988年、1998年、2004年被三次修订，每次都增添新的内容。对于这种情况，即便是专门从事土地问题研究的人员也难以完全理解法律的真正意义，对于一个人口众多、地域广阔、经济发展不平衡的大国而言，要使每部法律都得到贯彻执行，其困难可想而知。
其实，国家出台的有关土地问题的法律、法规和文件在内容上是一致的，目的是明确的，就是为了稳定农村土地承包关系，保障农民的土地承包权利，保障农民的经营自，维护农民利益，发展农业生产。比如，90年代国家频频就稳定农村土地承包关系发文，是因为90年代中期基层政府往往借助结构调整、经济开发等名目干涉农民的经营自，侵犯了农民的土地权益；2003年修订《农业法》和《土地管理法》是为了保护农民在土地征用过程中土地权益，保障农业和粮食安全。但是，政策和文件的频繁出台往往让基层组织无所适从，由于各地情况不同，每次土地调整都难免产生新的问题。在法律、法规允许基层组织每隔一定年份进行土地调整的情况下，农民期望这一次的土地矛盾可以在下次土地调整时解决，因此没有表现出太大的矛盾和冲突。但新《土地承包法》的出现打破了农民的这种预期，使新旧矛盾凸现出来，尤其近年来国家利农政策频繁出台，土地收益大幅度提高，围绕土地的纠纷也不断增加。
三、解决土地纠纷的可行举措
由以上分析可知，目前要彻底解决农村土地纠纷是非常困难的，本文对如何有效地解决问题、化解矛盾进行了一些探讨。
1、改变农业补贴方式
目前国家对农业补贴的依据是农地，有地的农民有补贴，没地的农民没补贴。这种补贴方式与国家补贴农业的初衷并不相符，也激发了由农地产生的矛盾。因此，可以将基于农地的补贴改为对农业经营者的补贴。
2、合理确定土地流转价格
目前，我国土地流转有以下特征：一是土地流转形式多种多样，如转包、转让、互换、租赁、入股等；二是流转期限各不相同，从1年到30年甚至50年不等；三是租金确定各异，有的是定额租金，有的是以每亩地多少稻谷或者小麦来计算的；四是流转范围和对象不同。如此多样的土地流转现象，如果没有合法的手续，当预期收益发生变化时，矛盾的产生在所难免。从现实情况看，目前土地租金的确定，既受当时土地流转供求状况的制约，又与当时的土地收益状况密切相关。因此，应引导土地流转双方在租金的确定上综合考虑各方因素，既要顾及当前利益，也要有长远眼光。此外，在土地流转过程中，要依法签订土地流转合同，规定双方的权利义务关系，尽可能考虑可能出现的变化，给双方稳定的心理预期，避免土地流转纠纷的产生。
3、完善土地使用制度
我国的农村土地使用制度存在诸多问题，其中最大的问题是土地的无偿使用制度。首先，土地的无偿使用制度难以体现土地资源的稀缺性。其次，虽然长期以来，农民看起来是在无偿使用土地，但是基于使用土地而被征收的农业税费并不是一个小数目，各种税费和杂项增加了农民负担，掩盖了农民对国家的贡献。再次，农业税免征以后，大部分基层政府的行政能力已经受到很大影响，长此以往必将影响农村公共社会事务的管理和农村公共产品的供给。最后，无偿土地使用制度也不利于农村劳动力向城市转移，影响我国的城市化进程。完善土地使用制度，改无偿土地使用制度为有偿土地使用制度，可化解一部分无地或少地农户的负面情绪，同时也有利于建立和完善我国市场经济体系。
【参考文献】
土地管理论文篇8
2策划决策阶段的投资控制
工程项目策划可分为总体策划和局部策划两步。总体策划一般是指在项目立项决策过程中所进行的全面策划，而局部策划可以是对全面策划任务进行分解后的一个单项或专业性问题的策划。不论总体策划还是局部策划，都是在构思多方案的基础上，通过方案比选，为决策提供依据。方案比选包括技术方案比选和经济效益比选。总的原则是在满足国家和行业标准、规范要求的前提下，达到技术先进适用、经济合理与农业发展的总体要求相适应，最终选择能更好地满足土地整治目标的方案。由于不同方案的投资额、项目效益、投入的时间、工程设施的寿命期不同，因此比较各种方案时必须有一定的前提条件和规范的判断标准：首先，应进行各个方案的绝对(经济)效果检验，即方案的可行性检验，利用经济评价指标的判断标准剔除不可行的方案；其次，考察方案的相对最优性，称为相对(经济)效果检验，从而确保最终选择的方案不仅可行而且最优。针对备选方案所对应的寿命期、资金是否有限制、投资数额是否相差过大、环境成本、社会成本等，进行全面调查研究和深入分析，并结合项目效益分析情况，比选出最佳投资方案，为项目的立项审批奠定基础。对于政府投资的土地整治项目来说，投资决策前需要在项目选址和土地清查的基础上，进行可行性研究，并编制投资估算。此阶段的投资估算经财政和国土部门批准后，即是项目设计任务书中规定的项目投资限额，对项目施工图设计和预算起控制作用，其对投资估算精度的要求为误差控制在10%以内。
3设计阶段的投资控制
土地整治项目技术上比较简单，故简化为施工图设计阶段进行。设计阶段控制项目投资的主要方法是通过多方案技术经济分析，优化设计方案；同时通过推行限额设计和标准化设计，有效控制工程投资。设计方案的评价与优化是通过技术比较、经济分析和效益评价，正确处理技术先进性与经济合理性之间的关系，力求达到技术先进与经济合理的和谐统一。设计方案的评价与优化通常采用技术经济分析法，即将技术与经济相结合，按照项目经济效果，针对不同的设计方案，分析其技术经济指标，从中选出经济效果最优的方案。由于设计方案不同，其投资、效益、工期和设备、材料、人工消耗等指标均有差异，因此技术经济分析法不仅要考察工程技术方案，更要关注工程投资。设计优化是使设计质量不断提高的有效途径，在设计招标及设计方案竞赛过程中，可以将各方案的可取之处重新组合，吸收众多方案的优点，使设计更加完美。而对于具体方案，则应考虑在保证工程质量、工期、安全、保护环境的基础上，追求全寿命期成本最低。
土地管理论文篇9
农民为什么这样做呢？政府为什么采取这样的措施呢？政府的这种合法行为是否正当呢？是否存在对农民的歧视呢？歧视性的制度设计在道德上又有什么理由呢？也许，有些问题是无法正面回答的，或者有些问题只能作为而问题存在。
二、我国现行土地征用制度
土地征用是发生在国家和农民集体之间的所有权转移，是指国家为了社会公共利益的需要，按照法律规定的批准权限和程序批准，并给予农村集体和农民个人补偿后，将农村集体所有土地转变为国家所有。
学者指出，我国《宪法》第10条规定，国家为了公共利益地需要，可以依照法律规定对土地实行征用，这是我国实行土地征用的宪法依据。土地征用具有下列特征：1、国家建设征用土地的主体必须是国家；2、国家建设征用土地是国家行政行为，具有强制性；3、国家建设征用土地是国家公共利益的需要；4、国家建设征用土地必须以土地补偿为必备条件；5、国家建设征用土地的标的只能是集体所有的土地。[1]
三、国外的有关法律制度
（一）美国
土地征用在美国被称为“最高土地权的行使”。美国《宪法》第五条修正案规定：“非依正当程序，不得剥夺任何人的生命，自由或财产；非有合理补偿，不得征用私有财产攻公共使用。”美国联邦宪法还在其第十四条修正案中要求州政府依据正当法律程序取得私有财产并保证不得拒绝法律对公民的平等保护。各州宪法对此问题也有类似规定。
在美国，征收主要分两种形式。第一种称为Policepower，通常直译为警察权，是政府为了保护公众健康、安全、伦理以及福利而无偿对所有人的财产施以限制乃至剥夺的行为。警察权包括土地区划（Zoning）、建筑以及健康法规（BuildingandHealthCode），让移要求（Set-backRequirement）、土地分割（Abatement）、污染（Pollution）以及出租管制（RentalControl）等。警察权准许政府规划私人土地，而不需要支付补偿。这种征用的方式得以适用的场合非常有限，并受到相关法律的严格制约。第二种是有偿征收，英文称为“eminentdomain”或“condemnation”，指政府依法有偿取得财产所有人的财产的行为。以下讨论的主要是指第二种征收形式。[2]
美国联邦宪法第五条修正案关于有偿征收（eminentdomain）的规定具有决定性的意义，该修正案规定了征收的三个要件：1、正当的法律程序（Dueprocessoflaw）；2、公平补偿（Justcompensation）；3、公共使用（Publicuse）。
1、正当的法律程序
通常，征收行为应当遵循如下步骤：（1）预先通告。（2）政府方对征收财产进行评估。（3）向被征收方送交评估报告并提出补偿价金的初次要约，被征收方可以提出反要约（counter-offer）。（4）召开公开的听证会（Publichearing）说明征收行为的必要性和合理性，如果被征收方对政府的征收本身提出质疑，可以提出司法挑战，迫使政府放弃征收行为。（5）如果政府和被征收方在补偿数额上无法达成协议，通常由政府方将案件送交法院处理。为了不影响公共利益，政府方可以预先向法庭支付一笔适当数额的补偿金作为定金，并请求法庭在最终判决前提前取得被征收财产。除非财产所有人可以举证说明该定金的数额过低，法庭将维持定金的数额不变。（6）法庭要求双方分别聘请的独立资产评估师提出评估报告并在法庭当庭交换。（7）双方最后一次进行补偿价金的平等协商，为和解争取最后的努力。（8）如果双方不能达成一致，将由普通公民组成的民事陪审团来确定“合理的补偿”价金数额。（9）判决生效后，政府在30天内支付补偿价金并取得被征收的财产。[3]
2、公平补偿
（1）主体的公平。即有权得到补偿的不仅仅包括财产的所有人，还应当包括财产相关的收益人，如房地产的承租人。
（2）客体的公平。即取得补偿的对象不仅仅包括房地产本身，还应当包括房地产的附加物，以及与该房地产商誉有关的无形资产（Goodwill）。
（3）估价的公平。这是指法律要求补偿的价金应当以“公平的市场价值（fairmarketvalue）”为依据。至于什么才是公平的市场价值，目前最有效的方式是：双方分别聘请的独立的资产评估师提出评估报告。如果各自的评估报告结论相差悬殊，则由法庭组成的陪审团裁定。人们可以抱怨，资产评估师的报告并非完美和科学，但是在先阶段经济科学的发展水平上，除此之外，人们实在没有什么更好的办法来解决这个问题。在司法实践中，美国法院通常都认定高出政府补偿价格的评估报告。因此，有关政府征收方面的法律案件，通常都是职业律师们竭力追逐的目标。在律师费用的收取上，与交通肇事案件和医疗事故案件一样，大多采用不胜诉不收费的方式（canbehandledonacontingencybasedonapercentageoftheamounttheattorneyobtainsoverandabovetheamountofthecondemningagency‘offer），如果胜诉，律师可以从当事人额外期待的政府补偿金中获得较大比例的金额。如果政府一方胜诉，另一方也不需要为此支付政府方的诉讼费用。[4]
根据美国财产法，“合理补偿”是指赔偿所有者财产的公平市场价格，包括财产的现有价值和财产未来赢利的折扣价格。美国土地征用补偿根据征用前的市场价格为计算标准，它充分考虑到土地所有者的利益，不仅补偿被征土地现有的价值，而且考虑补偿土地可预期、可预见的未来价值；同时，还补偿因征用而导致相邻土地所有者、经营者的损失，充分保障了土地所有者的利益。[5]
3、公共使用
在此，法律对公共使用的内涵采用了广义的解释。首先，公共使用的规则排除了政府利用行政权利损害某个个体利益的同时使另一个体收益，比如征收A的住房给B开设零售商店，就不能构成公共使用。但公共使用并不意味着政府征收的财产只能或给一般公众使用。政府征收财产又立即转让给多数私人使用，同样构成公共使用。
（二）加拿大
加拿大的土地征用制度沿用的是英联邦的体制，在征用土地方面一直进展比较顺利，较好地解决了国家、征地机构和个人的利益关系。加拿大对土地征用的补偿是建立在被征土地的市场价格基础上，依据土地的最高和最佳用途，按当时的市场价格补偿。具体来看，加拿大的土地征用补偿包括：（1）被征用部分的补偿，必须依据土地的最高和最佳用途，根据当时的市场价格补偿。（2）有害或不良影响补偿（如严重损害或灭失价值），主要针对被征用地块剩余的非征地，因建设或公共工作对剩余部分造成的损害，还包括对个人或经营损失及其他相关损失的补偿。这种补偿不仅包括被征地，还包括受征地影响相邻地区的非征地。（3）干扰损失补偿，被征地所有者或承租人因为不动产全部或基本征用，因混乱而造成的成本或开支补偿。（4）重新安置的困难补偿。[6]
（三）英国
英国对土地征用的补偿作了较详尽的规定，包括土地征用补偿原则、补偿范围和标准、土地征用补偿的估价日期、补偿争议的处理等。具体来看，土地征用补偿原则是：土地征用补偿以愿意买者与愿意卖者之市价为补偿的基础，补偿以相等为原则，损害以恢复原状为原则。土地征用补偿的范围和标准：（1）土地（包括建筑物）的补偿，其标准为公开市场土地价格；（2）残余地的分割或损害补偿，其标准为市场的贬值价格；（3）租赁权损失补偿，其标准为契约未到期的价值及因征用而引起的损害；（4）迁移费、经营损失等干扰的补偿；（5）其他必要费用支出的补偿（如律师或专家的费用、权利维护费用等）。补偿的估价日期是指土地征用机关在行使土地征用权时，应通知被征用土地的所有权人及其他权利人，但其取得土地往往会在通知后的几个月或更长时间，在地价上涨的情况下，土地征用补偿的估价日期成为十分关键的议题。英国土地征用评估准则规定，假如补偿金额为双方所同意时，则以土地征用通知日期为估价日期。假如土地征用补偿争议上诉时，则以土地法庭听证的最后一日为估价日期。[7]
（四）德国
德国的土地征用补偿范围和标准为：（1）土地或其他标的物损失的补偿，其标准为以土地或其他标的物在征用机关裁定征用申请当日的移转价值或市场价值；（2）营业损失补偿，其标准为在其他土地投资可获得的同等收益；（3）征用标的物上的一切附带损失补偿。德国被征用土地的补偿价格计算与英国一样，也是以官方公布征用决定时的交易价格为准。在城市再开发区，为了防止利用预期的公共开发事业进行投机活动，政府规定，凡因预测土地将变为公共用地而引起的价格上涨，都不能计入补偿价格。对补偿金额有争议时，应依法律途径向辖区所在的土地法庭提讼，以充分地保障被征地所有权人的合法权益。同时各类补偿费由征收受益人直接付给受补偿人，且各类补偿应在征收决议发出之日起1个月内给付，否则征收决议将被取消。另外，德国的土地征用补偿方法，除了现金补偿，还有代偿地补偿、代偿权利地补偿等。[8]
（五）法国
法国的土地征用补偿价格是以征用裁判所一审判决之日的价格为基准计算的。同时为了控制补偿，被征用不动产的用途以公布征用规定1年前的实际用途为准。
（六）瑞士
瑞典有关法律规定，土地补偿费中不包括预期土地将变为公共用地而引起的价格上涨的部分，以抑制通过改变土地用途，提高土地补偿费的投机行为。瑞典对土地征用补偿价格的计算，以10年前该土地的价格为准。
（七）日本
依据日本《土地征用法》的规定，重要的公用事业都可运用土地征用制度，征用损失的补偿以个别支付为原则，而支付的财物，原则上以现金为主，补偿金额须以被征用的土地或其附近类似性质土地的地租或租金为准。日本的土地征用补偿是根据相当补偿的标准来定的，在大多数情况下以完全补偿标准确定土地补偿费。具体来看，日本征用土地的补偿包括5个部分：（1）征用损失补偿，对征地造成的财产损失进行补偿，按被征用财产的经济价值即正常的市场价格补偿；（2）通损补偿，对因征地而可能导致土地被征者的附带性损失的补偿；（3）少数残存者的补偿，对因征地使得人们脱离生活共同体而造成的损失的补偿；（4）离职者的补偿，对因土地征用造成业主失业损失的补偿；（5）事业损失补偿，对公共事业完成后所造成的污染对经济和生活损失等的补偿。另外，日本的土地征用补偿方法，除了现金补偿，还有替代地补偿（包括耕地开发、宅地开发、迁移代办和工程代办补偿等）。
（八）韩国
韩国土地征用补偿主要包括以下几个方面：（1）地价补偿，为土地征收补偿的主要部分，1990年韩国统一以公示地价为征收补偿标准；（2）残余地补偿，土地征用可能导致残余地价值减低或因残余地须修建道路等设施和工程应予以补偿；（3）迁移费用补偿，对被征地上的定着物，不是进行公益事业所必须的，应给予迁移补偿费用；（4）其他损失补偿，对土地征用致使被征者或关系人蒙受经济损失时，应给予相应的补偿。同时，韩国在建设部设立了中央土地征用委员会，在汉城特别市、直辖市及道设立地方土地征用委员会，对土地征用的区域、补偿、时期等进行裁决。
（九）新加坡
在新加坡，有关土地征用补偿的决定由土地税务兼行政长官作出，但补偿金额由专业土地估价师评估，以公告征用之日的市价为补偿标准。土地补偿的项目包括因土地征用造成土地分割的损害、被征用的动产与不动产的损害、被迫迁移住所或营业所所需的费用、测量土地、印花税及其他所需要合理的费用等。
四、公共目的之认识
对于“公共目的”，各国（地区）解释不尽相同。日本解释为“解决公共事业建设”，如根据城市规划确定的道路、公园建设，根据河川法进行的堤防等建设，根据港湾法进行的港湾建设等。韩国解释为“公益事业需要”，所谓“公益事业”是指：1、有关国防、军事建设事业；2、铁路、公路、河川、港口、上下水道、电气、煤气、广播、气象观测、航空等建设事业；3、国家或地方公共团体设立的办公场所、工厂、研究所、公园、市场等建设事业；4、国家或地方公共团体指派的建设者，由他们所进行的住宅建设事业或住宅用地开发事业；5、其他根据法律可以征用或使用土地的事业。由此可见，对“公共目的”的解释有很大的弹性，在一些国家（地区），“政府的意图都被看成是公共目的，并可为此而征用土地。”可以说，如何准确界定“公共目的”的范围是各国（地区）土地征用制度建设中的主要难题之一。[9]
学者指出，我国现行法律并没有确定“公共目的”的内容与范围，因此认为，“在市场经济条件下，为了既不破坏土地市场的竞争规则，又保证有足够的公共用地来源，各国（地区）政府都将”非公共目的“用地和”公共目的“用地区别对待：对前者的流动不过多地干预，对后者，政府则充分运用特权，保证在需要时能获得土地。但是，这样做必须有一定的前提条件，即在法律法规上明确界定”公共目的“的内容和范围，否则就无法将两类用地区分开来，从而采取不同政策。根据各国（地区）的经验，结合我国实情，”公共目的“的内容和范围可明确为：1、政府机关和社会团体用地；2、交通用地；3、水利及能源设施用地；4、城市基础设施用地；5、教育（学校、基础性科研单位用地）；6、国防军事用地；7、其他公益事业用地。”[10]
从严格限定公益性用地范围的角度看，土地征用权只能为公共利益的需要而行使。学者指出，“我国《宪法》和《土地管理法》均明确规定，‘国家为了公共利益的需要’，可以征用农村集体所有的土地。依据国外经验和我国实际，我们认为，”公共利益“应严格限定在以下几类：（1）军事用地；（2）国家政府机关及公益性事业研究单位用地；（3）能源、交通用地，如煤矿、道路、机场等；（4）公共设施用地，如水、电、气等管道、站场用地；（5）国家重点工程用地，如三峡工程、储备粮库等；（6）公益及福利事业用地，如学校、医院、敬老院等；（7）水利、环境保护用地，如水库、防护林等；（8）其它公认或法院裁定的公共利益用地。在合理界定”公共利益用地“的前提下，要确保土地征用权只能为公共利益的需要而行使。其它非公益性用地，不能依靠征用农地，而应当主要依靠盘活城市土地存量市场以及开放农村集体非农建设用地市场来解决。”[11]
我们正确地认识了所谓公共目的或者公共利益，确立公共用地范围，才能正当地进行土地征用，否则就是正当性缺乏的王霸行为。
五、现状、疑问与检讨
在我们中国大陆的每一个城市，几乎都有所谓经济开发区，或者高新科技开发区。这些开发区真的就是为了公共利益吗？可以简单地否定：不是！这里面只有政府的政绩目标。
政府为什么可以为所欲为呢？政府可以不受到限制吗？我们的议题是：不动产交易的自由与限制。我们为什么不可以对政府征用土地的行为进行评判呢？政府的自由行为的限度应该确立怎样的标准呢？
过去的假设是：政府是无所不知、无所不能、无私而高效的。但是，计划经济的失败，已经证实了，政府一样会出现与市场失灵相同的所谓政府失灵。统一支配资源一样会导致浪费。比如在土地上的浪费与破坏甚至污染。
针对土地尤其是耕地的被破坏，中央政府也采取过一些措施，以反对和禁止盲目开发。但是结果并不乐观。其原因就在于，制订规则者就是头号违反规则者。这个判断勿需证明，只要我们去看看一些地方政府以及其他部门、机关新的办公大楼就足够了。问题主要是，我们经常看到和听见所谓国家建设项目上马，这些大型建设项目是不是就完全符合公共目的呢？其中有一些国有大型企业征用土地，就很难准确地判定为公共利益目的。也就是说，我们应该正确地并且是严肃地指出，判断其公共利益目的应该进行听证会和认证会来加以确立。我的意思是说，政府的行为不一定都是公共行为，有时也有政府的私自行为——为了政府眼前利益的行为。尤其那些具有市场竞争性质的企业的征用土地行为，根本就不具有公共性。因此，以征用的方式获得土地使用权，这种手段的正当性是可疑的。
也就是说，政府利用自己的权力，将农村的集体土地征用，仅支付价格极低的经济补偿，然后，将以低廉价格获得的土地，投入到有高额回报的竞争领域——这不是掠夺是什么呢？耶林说：为权利而斗争。这个判断的简单含义就是弱者反抗强者。政府是强者，农民是弱者。但是农民的反抗方式是什么呢？他们并没有揭竿而起，他们只是在听说政府将要征用他们的土地了，于是就开始“种植”房屋。农民为什么要这样做呢，原因很简单，第一，政府可以卖地，不保护耕地，我们自己为什么还珍惜土地呢？第二，粮食与蔬菜又能补偿几文钱呢？第三，价格的差异那么大，我们自己为什么不想办法让土地增殖呢？这就是农民最简单的算盘，也是农民最简单和无奈的反抗。
从力量对比上来看，农民是处于劣势。农民没有自己的组织，即使有所谓村民委员会，也已经实际上是政府的基层单位了，尽管我们声称村民委员会是农村农民的自治组织。进一步的问题是，自共和国成立之后，作为农民自治组织的农会就逐渐地消失了。亦即作为劳动者的工人，今天还有工会可以参加，但是农民没有农会可以参加了。当农民的利益被侵害了，能够代表他们的组织却没有。单个的农户是不具有与政府交涉的能力的。于是农民的劣势地位就更加强化了。
由于农村土地所有权制度的模糊性，缺乏真正的权利主体，而且集体土地所有权在法律上是一种虚假的权利，因为这种所有权缺乏支配权（如处分权），而民法学原理告诉我们，支配权是所有权的核心。所以农村土地其实就是政府砧板上的待砍切的鱼肉而已。
我们应该看到的是，共和国成立以来的农村、农业、农民政策，都是歧视政策。尽管时代高喊：以粮为纲。根据经济学家的统计，改革前的工业原始积累，几乎完全从农民手中获得原始资金，主要手段就是工农业、城乡之间的所谓剪刀差。坦率地说，农产品低廉的价格“打造”了中国大陆解放后的重工业等城市经济。这种掠夺性的财富其金额有多少呢？保守地说也应该是数以千亿元人民币。
改革后的情况是否好转呢？没有！而且是变本加厉地掠夺！改革后，经济建设的需要，尤其是城市化进程的加大，除了城市工业产品与农村农产品剪刀差问题没有改善，更进一步地开始掠夺农村土地资源——学者称“圈地运动”。仅这场空前绝后的中国圈地运动，政府就获得了9万亿元的财富。
今天，一些农民已经完全失去了土地。比如一些城市周边地方的农民。所谓“失地农民”问题，现在已经成为一个社会问题，而不仅仅是经济学、社会学等学科的单一领域问题。我们不禁要问：没有土地了，他们还是农民吗？这是一个辛酸的问题。答案是：不称呼他们农民又称呼他们什么呢？他们的户口是农村的，不是城市的。这是一个无奈的答案。他们在角色上，是没有归属感的，而且他们在安全感上的缺乏也是不争的事实。如果失去土地的农民有一天觉醒了，他们说：我们失去了土地，不就是失去了枷锁了吗？！到那时，如果真的这样的话，恐怕局面就不好收拾了。
六、给政府的建议
政府要克制自己的态度和行为，扭转过去的行为模式，不要成天打农民的主意了，要平等地对待农民兄弟。其实这也就是市场经济所应该奉行的一般规则。既然我们已经义无返顾地选择了市场经济的道路，我们就应该奉行其规则。
土地是一种稀缺而不可再生的资源，是一种最重要的资本，因此我们不仅要说保护它，还要在制度设计上真正实践这种理念。政府、城市以及工商业者若需要土地，就应该按照市场价格向农民兄弟发盘。
我们知道，有一种研究投资者行为的分析模式，称为“匪帮模式”。一般可以将之分为两种：迁徙匪帮模式和常驻匪帮模式。前者是毁灭性的，后者是具有可持续发展眼光的。若我们依然选择迁徙匪帮模式，农村将被彻底毁灭。可以说，我们每一个人都来自农村，或者说我们的祖籍是某乡村，先辈是来自农村的，那里是我们的故乡。“昨天晚上，我又梦见我回到了我的曼德里。”[12]——这是城市人的回故乡之路。如果我们要执意去毁灭农村，就是要毁灭我我的故土以及梦回故乡的道路。
注释：
[1]参见姚长飞：《论土地征用》.
[2]参见周大伟：《美国土地征用和房屋拆迁中的司法原则和判解——兼议中国城市房屋拆迁管理规范的改革》，id=13399.
[3]参见周大伟：《美国土地征用和房屋拆迁中的司法原则和判解——兼议中国城市房屋拆迁管理规范的改革》，id=13399.
[4]参见周大伟：《美国土地征用和房屋拆迁中的司法原则和判解——兼议中国城市房屋拆迁管理规范的改革》，id=13399.
[5]参见陈和午：《土地征用补偿制度的国际比较及借鉴》.
[6]参见陈和午：《土地征用补偿制度的国际比较及借鉴.
[7]参见陈和午：《土地征用补偿制度的国际比较及借鉴》.
[8]参见陈和午：《土地征用补偿制度的国际比较及借鉴》.
[9]杨玲、晏群：《国外土地征用制度比较及借鉴》，id=2790
土地管理论文篇10
1引言
郊区化是指由于城市中心区的土地稀缺地价昂贵、交通堵塞拥挤、居住人口密集、环境质量恶化，致使城市中心区人口和企业、公司外迁到郊区，使城市中心区的人口增长低于郊区的现象。洪山区位于武汉市东南部，东西长47km，南北宽35km，辖区总面积501.7km2。洪山区于1949年11月建制，1986年经湖北省人民政府批准，调整为以城带郊的城区，现辖6街、6乡、两镇和5个国营渔场，有139个行政村。该区是一个由近郊区发展而成的新型带郊城区，是武汉市边缘区内土地利用变化最为激烈、城市化最为迅速的地区，对洪山区内土地利用进行分析，研究其土地利用类型、结构及动态变化，可以揭示武汉市边缘区土地利用变化的规律，并为其合理开发与利用提供科学依据。
2问题的提出
一个城市的发展最明显的标志是土地扩张，城市郊区则承受着这种剧烈的变化。近年来，我国各类建设占用耕地数量呈现不断上升的势头，全国每年耕地净减少量都在20多万hm2以上，同时土地浪费严重，尤其是近年来大量出现的各种园区，圈占土地，竞争激烈，可以用“圈地运动”来描述此种情境。
“圈地运动”原指工业革命时期新兴资本家为敛聚生产资料而把农民赶出土地，把土地圈起来养羊的一种活动。在中国的城市化进程中也出现了类似的情况，即在城市蔓延的过程中，盲目地将边缘郊区的土地分割成若干个圈，购买者各占己圈，在建设利用上缺乏效率和整体布局。申报土地时计划用于各种用途的土地被卖出后或者闲置或者浪费或者低效使用。在规划中，地方生态与环境问题得不到充分的考虑。这严重地削弱了土地的价值，制约了城市化的进程和郊区的发展。在城市化的洪流中，这个被遗忘的角落——城乡过渡带，正在被“圈地运动”所困扰，打开这个圈，是加速城市化进程的极其重要的一环。
3城市郊区化进程中的问题解析
3．1城市蔓延引发城郊土地利用矛盾
城市郊区是各类用地矛盾的集中之地，因为城市蔓延不但占用大量的良田，使生产城市必需的原材料和农副产品的空间减少，而且工业区、住宅区往往在郊区建设，布局不合理，需要更多的能源消耗和建设投资。
3．2土地级差效益与盲目开发的不和谐
城郊是城市到农村的动态过渡带，非农产业迅速发展以及城市扩张引起土地级差收益的变化，而此时往往由于没有科学的土地开发利用模式和管理制度作指导，土地朝暂时级差收益较高的方向盲目开发利用，使得土地不能发挥最大经济效益。
3．3城市化是影响郊区生态的重要因素
郊区生态是城市生态的重要组成部分，合理的郊区土地利用结构和布局是优化整个城市生态的重要因素，但城市的发展和郊区工业的繁荣，往往只考虑经济效益而忽略了郊区土地非农开发给郊区生态带来的影响，恣意占用耕地和不合理的非农用地使得城市污染蔓延，郊区污染增多，城市和郊区居民的生活环境同时恶化。
4案例分析：武汉市洪山区土地利用基本格局
4．1洪山区土地利用动态变化特点
洪山区1999～2003年期间，各类型土地的用地规模均有较大变化，总体上农业用地面积减少，建设用地面积增加。洪山区各类用地变化情况见附表。
根据附表土地利用变化图可以看出，从1999～2003年5年间，洪山区耕地、园地、水域及未利用土地面积均呈现减少趋势，且耕地和水域面积减少尤其迅速，其减少面积主要转为林地、居民点及工矿用地和交通用地。这说明在城市郊区化迅速发展，城市向外扩建，大量占用耕地、园地、水域等土地的同时，对应的则是居民点及工矿用地、交通用地的大量扩张，中心城区向外不断延展，部分企业也向郊区迁移。伴随人们环境意识的部分觉醒，林地面积仅得到小幅度增加。
由此可以看出，洪山区土地利用存在的主要问题即是耕地面积不断减少，用地矛盾突出。洪山区是武汉市蔬菜副食品的生产基地，靠近主城区的洪山乡、青菱乡、和平乡，由于国家建设的需要和乡镇企业的兴办，使这几个乡的菜地面积大量被占用，菜地逐渐向九峰乡、花山镇地区发展。有限的土地、需求的多样导致用地矛盾突出。
4．2土地利用变化的驱动因素
近几年来，由于国家放开对土地的严格管制，部分地区对土地的利用出现重开发忽视对效益把握的问题。洪山区土地利用虽未完全呈现这种局面，但仍未摆脱轻视对土地效益的权衡的痼疾，区内各种形式的“圈地运动”对区域经济的发展产生巨大阻碍。
（1）非农建设占用大量耕地，土地流失现象严重。城市郊区处在城市化前沿地带，是农地非农流转最集中的地区，也是城乡土地利用竞争、土地投机行为表现最剧烈的地段。随着郊区化的进行，人口的外迁促使房地产业快速发展，甚至出现超前发展的泡沫现象。洪山区南湖周边近几年房地产开发火热，且趋向于兴建高级别墅。而实际状况是这些别墅的入住率不到20%，从而造成了大量土地的隐性闲置和浪费。
（2）土地利用粗放为经济快速发展带来阻力。洪山区郊区化日益显著与土地有效利用的规划工作相对滞后存在着较大矛盾，土地利用总体规划与城市发展规划在城市边缘带缺乏有机的衔接。在城市规模“摊大饼”式的盲目扩张中，由于土地划拨征用制度不健全，为多征少用、早征迟用、甚至征而不用现象的产生提供了条件。根据现有统计数据可以看到，从1996～2005年10年间，洪山区共有重点建设项目75个，其中一半项目上报的占地总面积为2528.63hm2，另外38个项目无用地数据；所有项目中，除武钢“双一千万”改造与扩建工程、长江三桥和北湖港区北湖油库及码头三项工程在2010年完工外，其中上报建成时间的项目有24个，建设时间集中在1996~2002年间，其他50个项目均无建成时间。从项目实施情况看，到目前为止，洪山区建成项目主要集中于市中心区边缘，而远郊多数项目未完成或未达到先期规划目标，土地闲置率高。
5问题与对策
城市郊区化过程中存在的“圈地运动”问题，其核心在于我国当前存在的农村和城市郊区的土地利用制度问题。这种土地制度主要存在的问题有：
（1）盲目征地，造成土地浪费严重。许多地方，一方面，存在大量征用后闲置的土地，如各种没有落实投资项目的“园区”等，另一方面，一些政府领导为政绩而大搞一些严重浪费土地的大广场、大草地等形象工程。
（2）土地补偿费过低，土地在流转过程中，地产权益落空，或落到政府的口袋里，或落到开发商以及少数农村干部口袋里，而真正所有主体以及广大农民的利益受到侵害。
（3）“地皮”现象严重，一些单位或个人将国家根据公益性用途目的划拨的国有土地使用权非法出售，获取高额收入。
解决好以上问题，是推动中国城市化进程的关键，笔者有以下建议：
第一，改革农村和郊区的土地利用制度。现行的土地制度已与城市化发展严重不适应。土地制度改革的根本出路在于引入市场机制，建立农村或郊区地产市场，赋予土地以商品属性，根据城乡社会经济协调发展和推进农村或郊区城市化进程的要求，实行土地流转。
第二，规范征地程序。现在不少地方不让农民直接参与土地交易过程，违背了农民的意愿。英国的征地法规值得我们借鉴。他们的程序是：第一步决定征地是否合适，第二步决定对失去土地各方的赔偿额。无论哪一步，都通知被征土地的全部所有者、占用者和租用者。
第三，严把土地审批关，建立健全有效的土地利用监督制度，进行审批后跟踪调查，杜绝土地的长时间闲置浪费。
在对城市郊区土地开发与利用的过程中，应当掌握其目前利用状况，遵循其利用特点，找到最有效最合理的方式，切忌因盲目追求经济效益而导致土地滥用，或者因害怕对环境造成影响不敢利用郊区土地而阻碍城市的发展。
参考文献
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5张锐波,张丽萍.城市化趋势下城郊土地利用结构变化的区位分析[J].生态环境,2004(2)
土地管理论文篇11
一方面是准备教学工具，如钢卷尺、皮尺等。另一方面是知识准备。两方面比较起来，知识准备更为重要，恰恰又容易被忽视。有的教师认为，土地测量知识，学生在书本上都学过，这堂课无非是实践一下而已。殊不知，这堂课牵涉的知识较多，学生只要对哪一点知识有所淡忘或者混淆，就要影响整堂课的学习效果。因此，系统复习一下有关知识，为学生上好这堂课作好知识准备，是完全必要的。具体说来，要作好四个方面的知识准备：①要系统复习已学图形的面积计算方法；②要让学生弄懂计算各种图形面积所需的条件；③让学生知道如何根据图形选择最佳方案，确定图形的“长”“宽”“高”等；④让学生掌握不规则图形的割补方法，并能熟练地确定最佳割补方案。
第二，组织好集体教学。
这里所说的集体教学，是指到达测量现场以后的一个教学环节。这个环节也往往容易被有的教师所忽视。有的教师把学生拉到现场后，简单讲几句，就喊解散，进入分组活动。我认为，不利用集体教学这一环节让学生感受、消化有关知识，分组活动的效果将会大打折扣。
有的老师也许会说：这本来就是一堂实践课，集中在一起怎么实践？不然。我认为可以安排如下几个活动，既是“集体”，又是“实践”：
1抽一位（或几位）学生用目测法测量一段实际距离，再用步测法复查，然后由另外的学生用插杆法检验测量结果。这一环节有两个作用：一是学生运用（或观摩）了测量中的目测法、步测法、插杆法；二是学生实际感受了书本上天天接触的一些表示距离的概念，比如知道了100米有多长，自己大约要走多少步。
2抽几名学生量出1公亩的面积，使大家知道1公亩是多大一块地方。
3指定学生量出1公顷的面积，让大家将“1公顷”和“1公亩”的大小进行比较。有了这次比较，学生以后再也不会将两个概念混淆了。当然，如果找不出1公顷大的地方，也可“变通”一下，比如测量足球场和篮球场，看哪种球场的面积更接近1公顷，以此建立公顷的概念。
土地管理论文篇12
不论是解放以前或是解放以后的一个相当长的时期内，在人口、粮食问题的压力下，兵团经历了多次大规模开荒的时期，农业的重点由南疆拓展到了北疆，耕地由山前平原延伸到沙漠边缘，大规模的林地、草地、湿地被改造成了耕地，历史的变迁在人们的思想意识上留下了深刻的烙印，总认为兵团的开发就是开荒，就是扩大农业的规模，直到上个世纪末中央提出西部大开发的决策后，一些政府部门立即提出大开荒的应对方略。继后中央相继提出了退耕还林还草和重视生态环境等一系列重大举措后，才初步克服了开发就是开荒的传统理念，但远没有达到摒弃这一理念的境界，在考虑新疆兵团的发展思路时，总是念念不忘开荒，甚至还把开荒作为今后大开发的重点，把扩大农地规模视为社会经济发展的主要方面，而对产业结构升级和建设用地发展的研究则远未达到应有的重视程度。这种传统观念必须尽快扭转。
二、对土地缺乏严格管理，土地浪费严重
尽管有了土地管理法，但由于执法力量不足，特别是从局部眼前利益出发开发利用土地，致使滥占滥用土地现象严重。对土地缺乏严格管理，土地浪费严重尽管有了土地管理法，但由于执法力量不足，特别是从局部眼前利益出发开发利用土地，致使滥占滥用土地现象严重。部分基建项目用地不报请批准或先用后报，宽打宽用，少征多用，早征晚用，多征少用，甚至征而不用。
三、土地退化是进行土地持续开发的起因，恢复则是进行土地持续开发的前提。
土地的退化和恢复是两个长期的过程，其机理更是需要长期的研究和探索。这项研究不仅对生态环境有着重大意义，而且对我国的经济建设也有着深远的影响。因此，今后必须加大投入，继续深化土地退化与恢复机理的研究。
1、确保耕地总量动态平衡随着工业化进程的加快，对耕地的需求量会日益增多，解决耕地资源稀缺问题的出路在于一方面“开源”即加大对耕地后备资源的开发和复垦；另一方面“节流”即节约和合理利用及保护耕地，提高土壤质量，提高耕地的产出水平。由于农业适宜和中度适宜的土地几乎都已被开垦用于种植业，其余土地的生态条件较差，因此应当弱化后备资源开发，重视对已利用地的挖潜整理。
2、耕地总量动态平衡要实现质和量的统一。切实保护耕地要重视以下几个方面：
增强土地利用规划的法律效力，制定耕地保护的专项规划，严格执行用途管制；加强土地产权制度建设，明晰耕地产权，建立长期稳定的激励机制；充分发挥土地价格、税收等经济杠杆的作用，调整土地利用行为，优化土地资源配置；加强对土地管理部门的监管，防止因利益驱动而多占、乱占耕地；建立耕地变化的动态监测系统。
四、土地资源开发利用的主要对策
1、要加强教育和宣传，使各级领导和大众充分考虑资源和生态环境的承载能力，充分认识到破坏自然、掠夺自然，就是破坏自己、掠夺自己；要关注人，也要关注自然；要满足人的需要，也要维护自然的平衡；要关注人类当前的利益，更要关注人类未来的利益。对经济效益的过度追逐，忽视生态效益，只求索取，不讲投入，掠夺式利用，将加剧地力退化和环境恶化，严重影响土地资源的可持续利用和经济社会的可持续发展。要以人为本，充分认识到土地不仅是财富之母，更是民生之本。要积极转变粗放型经济的增长方式，用协调发展的思想指导土地资源的合理开发利用。
2、科学合理地制定完善土地利用总体规划，实施土地年度计划管理，加强土地宏观调控。合理确定各类用地的规模、结构，使之与城市总体规划和相关专业规划衔接。将政府引导与市场运作，规划引导与成片开发，标准引导与保证质量作为结构调整的原则，严格执行土地利用总体规划和年度土地利用计划。
3、加强法制建设和执法力度。把规范土地市场秩序上升为法律行为，对任何破坏土地市场秩序的行为，都应当追究相应的责任，以提高违规成本。
