顶层设计论文篇1

中图分类号：G647 文献标识码： A 文章编号：1672-1578（2014）4-0098-02

文化是一所大学存在的价值和全部个性特征的展现。大学存在的意义，在某种程度上就在于它的文化存在。只有文化存在了，大学才有进一步发展的可能，也才能培养出更加优秀的各种人才。而顶层设计正是为大学文化提供战略思路和规划步骤的。因此，大学文化的顶层设计是大学发展的框架和依托。

1 大学文化的现状

“顶层设计”是一个系统工程学的概念，它强调的是一项工程“整体理念”的具体化。就是说，要完成一项大工程，就要以理念一致、功能协调、结构统一、资源共享、部件标准化等系统论的方法，从全局视角出发，对项目的各个层次、要素进行统筹考虑。它主要突出强调规划战略的地位，以及实现这一战略规划的具体实施路径，且有着一些列鲜明的特点和优势。而我国大学文化建设大多缺少这种顶层设计的理念，主要表现在：缺乏定位与定位不准、用短期行为代替顶层文化设计、复制模仿别人和盲目跟风等等情况，这种种情形最终导致了今天大学的发展与社会需求发生错位，毕业生就业结构的严重失衡，就业能力和教育质量的下降，也在一定程度上导致了大学社会声誉的每况愈下和大学整体发展的不良境况。

2 大学文化顶层设计的建构

2.1捋清目标与找准定位

大学文化的顶层设计最主要的目的是为大学制定一个适应自己长远发展的目标和对策，确定属于自己文化发展的定位。所谓定位是指高等学校根据自身条件、职能、国家和社会需要以及师生需求，按照扬长避短的原则，参照高等学校类型和层次的划分标准，经过纵横向比较和分析，认识自己的优势和不足，找准自身在整个高等教育系统及同行中的位置，准确把握自身的角色，并确定自己的服务对象、发展目标及任务而进行的一系列的前瞻性战略思考和规划活动。就像著名的高等教育学家潘愚元所说的那样：“高等学校定位不只是高低层次的定位，也不只是学科门类的定位，定位的主要依据应当是高等学校人才培养的职能”。因此，大学文化的合理定位，必须走以特色带动整体、以整体提升特色的发展之路，既认真分析社会长远发展对大学文化的需求、目前经济社会发展要求大学文化如何，又充分考虑并详细论证本学校的整体情况，包括学校的优势和短板，现实社会、企事业单位、甚至学生自身发展的需求，把社会需要我做什么、怎样做和我能够做什么、我能到何种程度充分结合起来，形成既满足社会不同阶段的需求又符合自己实际的文化发展定位。当然，大学文化要服务社会，要培养人才，这是大学的任务，但是我们必须清醒地认识到这样一点：大学绝不是职业培训机构！大学的社会引领作用理应是大学文化最重要的内容之一。因而，大学的定位及设计要具有前瞻性，要充分考虑大学的文化功能。

2.2建构顶层设计的大学文化体系

2.2.1现代制度的支撑

首先，贯彻依法治校的原则，即要按照法律的原则与规定，构建规范、科学、高效的学校管理制度和运行机制；其次，建立民主化的决策机制。再者，重新审视本校的专业设置，切实加大课程改革的力度，建立一套行之有效的教育教学体系。专业设置要在加强基础知识的同时，给学生提供发挥特长的专业。同时学校必须构建从校园到就业的有效体制，承担起学生从校园到职场包括知识技能、文化素养、求职就业等一些列环节有机衔接的角色，并能为人才的发展做一切合理的铺垫。

2.2.2鲜明的人本文化

人本文化，就是以人为中心的文化。这种文化主要包括两个基本内容：一是以教师为中心，充分尊重教师的劳动和独立的学术自由。二是以学生为中心，学校的一切文化发展措施的设计及目标的完成都是为每位学生的成长、成才，为学生的身心健康创造环境、提供合理的营养，为国家创新性人才的培育搭建一个平台。

同时，人本文化不但是教育的根本出发点，而且是大学文化顶层设计的根本立足点，因为，大学文化首先是以人为中心的文化，它突出强调的是：人的发展、人的尊严、人都自由和幸福、以及人的终极目标和价值，追寻的是：人性的自觉、人性的尊重和人性的充分发展。以人为本是大学文化建设的全部内涵。因此，大学一切建设都应该充分体现人性化的要求，体现较高的文化品位和人文价值。制度文化设计及实施也应体现人性化管理的基本要求，建立科学规范的管理制度和运作机制，充分保障大学师生的权利和利益；而顶层文化设计正是根据价值追求多元性和个性发展差异性的特点，在充分尊重每个师生的价值选择和个性特点的基础上，为大学全面发展营造出良好的文化环境为目的的。

当然，我们的大学文化建设必须是体现中国特色的社会主义性质，它的存在和发展要为整个社会的发展充当某种舆论导向，扮演教化人的角色。因此，大学文化的顶层设计，在充分关注高校师生全面发展的同时，还必须把这种文化设计置于整个社会和民族的大文化氛围之中，跟紧时代要求，与时俱进，牢牢把握先进文化的前进方向，把体现大学精神的科学态度、文明风范、价值观念等知识信息传达给社会，影响和感染社会其他人群；并以自己独特的文化、精神风貌对社会文化的建设起示范和引导作用，引领社会文化的建设和发展。

2.2.3凸显的地域文化

大学文化在某种程度上来说又称地域文化或区域文化，它的形成与发展具有民族性和地域特色。成长壮大在某一地域的大学，它的行为方式、思维模式、价值观念也会深深地打上这个地域的烙印，它的一些列的行为和举动更带有地方色彩。因此，顶层设计的大学文化的构建也不可能完全不顾地域文化的影响，它应是地域文化基础上更高层次的呈现与延伸，是生态文化与大学本身历史承载的有机统一。

同样，顶层设计的大学文化，更要和大学自身的历史承载紧

密结合起来。学校本身的历史是一个大学全部文化的一个记载和浓缩，也是大学发展最可宝贵的资源。所以，顶层设计下的大学文化必须是能和历史对话的文化，不但包含着它的过去、现在和未来，更承载着它的希望、追求和命运。

当然，顶层设计的大学文化，还需和学校本身的办学能力相适应，一旦发展超出了自身的承受能力，链条就会断裂，平衡将被打破，它的质量和生命也会受到严重的挑战。

2.3多元化文化环境的营造

顶层设计的大学文化应是一种和而不同的文化，是一种多元化的大学文化。道并行而不相悖，万物并育而不相害是大学文化顶层设计的基本原则，也是大学文化的自由精神和包容精神的具体体现。多元性的大学文化表现为文化的组成和文化的表现形式的多样化。大学文化发展，应如费孝通先生曾经讲过的那样：“各美其美，美人之美，美美相容，人类大同”，也就是“和而不同”！多元文化有共同遵从的基本原则：基于人的发展的价值评判、任何一元文化都服从于个体人的自由选择和个体人的幸福的考虑、以人的进步为社会进步的衡量标志、致力于人类进步和人的自由和幸福等等。因此，顶层设计下的大学多元文化应具备海纳百川的广阔胸襟，扩大交流、加强合作、博取众长，在不同文化的接触碰撞中形成自己的独特风格，展现自己开放的文化形态。常言说得好：一花独放不是春，只有百家争鸣，人类在思想文化领域才会有希望；而只有在思想文化领域大放异彩，人类社会才会有更大的发展。

当然，多元化的大学文化强调的是一元指导下的多元并存相长。大学文化的顶层设计会以更加审慎的态度正确处理各种文化间的关系，在继承、整合与创新的基础上，以与时俱进的精神面貌打造出适合自己发展的多样化、高品位、特色鲜明的大学文化。

总之，大学文化顶层设计的目的是为大学文化的发展做出一个合理的规划、提供一套科学的发展理念。然而，由于条件和环境等诸多因素的影响与制约，必然导致大学文化的顶层设计及实施不可能一蹴而就，它是一个复杂而系统的工程，但只要大学上下齐心协力，实现其文化的长足发展也是指日可待的。

参考文献：

[1]竹立家.改革需要什么样的“顶层设计”[J].人民论坛，2011.

顶层设计论文篇2

2.我院的突出问题。丰富多彩的校园文化活动促推了校园文化建设的蓬勃发展，但也存在突出问题亟待解决。一是对校园文化活动“润物无声”的功能重视不足。在院系二级管理模式下，我院团委结合省市和学院党委的指示精神制定了校园文化活动方案。但各系部在落实过程中只是单纯地为了活动而活动，未将开展活动所需的工作理念、指导思想乃至学科优势、媒体支持等元素进行有机融合，忽略了文化活动“润物无声”的涵养功能。二是对文化活动整体系统性培育不够。我院校园文化活动的功能单位设在院团委，从活动的规划、选拔、培育和实践等方面均由团委包办，校园文化活动过多地被视为学生管理的方法和手段。而要完成第一、第二课堂的有机结合，提升校园文化建设内涵，则需要整合教育渠道，将其放置在整体办学方向、办学特色和培养人才目标的大背景下来实施操作，将专业设置、师资配备、课程开设、教学科研、后勤服务等校内资源有机整合，提升校园文化活动立意的高度，扩大学生的受益面。三是活动项目培育的质量不高。目前，我院对活动项目的培育手段和方法较为单一，缺乏战略规划和精心培育，代表我院校园文化建设的特色活动较少，品牌活动和精品活动缺乏。四是活动中产生资源浪费、疲于应付现象。由于缺乏合理科学的规划、管理，存在多个部门重复组织一项活动的现象，不仅浪费了人力、物力，也会导致一段时间内活动过于密集，而各系部执行起来疲于应付，影响活动质量。

二、我院校园文化活动顶层设计路径

1.高度重视，全员参与，明晰校园文化活动定位。校园文化活动的准确定位，是校园文化活动制定者结合学校的办学类型、办学层次和办学特色，经过科学调研而形成清晰的校园文化目标性要求，进而构建校园文化核心竞争力。校园文化活动定位需要学院各部门全员参与，加强优势项目挖掘，发挥地域、学科专业、传统积淀等比较优势，统筹考虑，科学规划。尤其是高职院校，要建设特色校园文化活动，更应紧扣职业素养教育这一目标，争取学院党政部门的大力支持，在经费支持、物质保障上提供有力支撑；争取专业教师的参与、配合与指导，引导更多师生参与到校园文化活动中，为扩大校园文化活动的辐射面和影响力创造良好条件。

2.顶层设计、分类指导，凸显校园文化活动特色性。谈到“珞珈文化”大家就会想到武汉大学，提及“未名湖畔宜聆教”大家就会想到北京大学，说起“清华园”就会想到清华大学。校园文化建设要突出特色，其重要组成部分的校园文化活动也要具有自己的特色。学校应在分层、分类指导的原则下精心设计校园文化活动，坚持多元化与全方位建设相结合，探索符合我院校园文化特点和学生文化活动规律的文化活动。浙江建设职业技术学院以建筑行业“祖师”鲁班的历史渊源为依托，打造以求实和创新为主要特征的具有行业特色的“鲁班文化”。通过研究和挖掘鲁班传统文化，以建筑技能节、“鲁班传人”、“鲁班之星”等系列主题活动教育青年形成“不畏艰辛、刻苦学艺、勇于实践、敬业创新”的时代精神。学院在设计学生活动的内容、形式上也充分考虑到学生在年龄、思想、心理、学习任务、认识水平等方面的明显差异，不仅根据校级、院级、年级、班级分出层次，还根据不同层次的组织团体整合学生活动，体现出各具特色的阶段性，最大程度地锻炼不同年级、层次的学生参与学生活动的能力，发挥校园文化活动覆盖、影响全体青年的作用。

3.打造精品、树立品牌，扩大校园文化活动影响力。校园文化活动充分体现着文化育人的功能，而文化育人是品牌校园文化活动的核心价值，学生在组织参加活动的过程中受到潜移默化的教育和感染。因此，提升校园文化活动的内涵和层次就必须树立精品意识和品牌意识，突出特点，彰显特色，对优势文化活动项目进行品牌建设和维护。山东建筑大学的黄河源协会成立于2005年。协会的志愿者们连续9年赴黄河源头，资助沿黄九省的贫困孩子1000多人，并建起全国第一所大学生希望小学———“长燕大学生希望小学”。他们的事迹曾被中央电视台、新华社、山东电视台、齐鲁晚报等媒体报道上万次，黄河源协会曾获得全国优秀大学生社团、山东省十大新闻人物、全国十大社会责任博客等荣誉，协会发起人王聿珩被评为感动山东优秀人物、山东省道德模范、济南市杰出志愿者、全国大学生优秀人物等。近期，学校又在协会的基础上创新志愿服务模式，成立全国首个大学生励志公益社团，建立企业家、大学生、受助对象三位一体的公益平台，实现大学生助人自助。山东建筑大学的成功经验在于根据社会实践活动的不同类型，统筹学年学期不同的阶段特点及学科专业的不同特点设计实践活动项目。要形成完善的社会实践育人体系致力于社会实践活动的长态化和品牌化。好的项目坚持做、持续做，在做的过程中总结特点，提炼特色，形成了长效机制，品牌自然就形成了。由此，建设校园文化活动的品牌，要求我们在整体规划、梳理整合、宣传推广上下功夫，使活动品牌在全院师生中产生较强的影响力和感召力，进而吸引更多的人参与到共同建设和维护品牌的活动中。

4.集中力量、整合资源，推进校园文化活动项目化运作。项目管理作为一种有效的组织管理方法，在众多领域内已经有了成功的应用。校园文化活动的项目化运作，其实质就是有限资源约束下的竞争机制。通过招投标形式对项目的申报、审批、运作、检查和验收等程序进行有效管理，从而有效提高工作效率、减少工作成本、保证工作质量。较优秀的项目在认真审核后脱颖而出，项目执行者在明确的项目目标驱动下充分发挥主观能动性，调动各种资源，策划和组织出新颖而有意义的活动，把活动办成精品；在充分尊重各基层团组织创造性的同时，也能较好发挥学生在校园文化活动中的主体地位，使学生真正成为育人过程的实践者和实施者。

顶层设计论文篇3

顶层设计(top-down)源于工程控制学研究领域，是一种工程设计理念，强调从最高端到最低端，从总体构想到具体实现，展开系统推进的设计方法。。顶层设计理念被逐渐引入教育学等研究领域，成为制定发展战略的一种重要思维方式。近年来，国内高职教育理论界对顶层设计的研究方兴未艾，一些高职院校也有意识地运用顶层设计为学校事业的科学发展提供指引，但总体来说，顶层设计理念应有的理论价值并未得到充分发挥和体现。高职院校如何做好顶层设计，特别是担负着引领学校发展方向的学校党委如何在顶层设计中发挥主导作用，值得我们去探索和研究。 

一、高职院校实行顶层设计的重要意义 

经过十多年的迅猛发展，高职院校逐渐从规模扩张转至加强内涵建设，学校发展总的指导思想的制定和设计越来越关键，包括如何形成学校的办学思路、办学理念、发展战略、科学发展的长效机制等，这些都影响着学校发展的根本方向。因此，高职院校引入顶层设计，从全局的视角出发，通过系统梳理设计，整合资源，形成特色，对破解当前发展中的困境，推进可持续发展有着现实的意义。 

1　引入顶层设计有利于高职院校清晰定位，明确目标。高职院校以培养适应生产、管理、服务一线需要的高素质技能型专门人才为主要任务，在明确自身功能的前提下，引入顶层设计，有利于学校党委从了解和把握社会人才需求人手，结合学校发展历程、现状以及所处环境，汇聚集体智慧，对自身办学经验进行总结、提炼和升华，最后形成指导学校发展的核心理念，形成既具有高职教育特征又有自身鲜明特色的办学思路。 

2　引入顶层设计有利于高职院校整合资源，形成合力，在顶层设计中，核心理念和顶层目标决定并演绎出二级系统，二级系统包括两个基本架构：组织系统和非组织系统，组织系统包括学校各单位和队伍，非组织系统包括制度和文化。当前有些高职院校由中专校升格而成，规模扩大之后，仍沿袭原有的运营机制，资源配置效率低下。引入顶层设计，有利于高职院校根据终极目标进行组织系统和制度体系的设计整合，促进组织系统中的各单位和各类人员形成各自细化的职能和目标，使学院的所有资源都集中到顶层目标的实现上，提高资源的利用效率。 

3　引入顶层设计有利于高职院校创建学院文化，培育办学特色。学院文化是一个学校竞争力的核心，办学特色是衡量一个学校办学水平的显性标志。很多高职院校由于成立时间较短还未形成自身鲜明特色的学院文化，也未有意识地去总结、提炼、创建有核心价值的学院文化。在顶层设计的i级系统即实施阶段，顶层理念渗透到每一项具体t作中，融入到每一个参与者心中，通过实践一反馈一总结一实践的循环，最终会形成以理念决定思维，以思维养成习惯，以习惯培育传统，以传统积淀文化，以文化彰显特色的局面。 

二、当前高职院校党委在实施顶层设计中存在的问题 

胡锦涛在2010年7月召开的全国教育工作会议上明确指出，推动教育事业科学发展，加强和改善党的领导是关键。在事关学校发展的战略性、全局性、根本性的问题上，高职院校党委拥有重大决策权，在学校的顶层设计中也应发挥强有力的主导作用。但顶层设计是个系统工程，涉及准确定位、锁定目标，科学设计、系统整合，执行控制、实施反馈等多个环节，对组织者要求极高，其中任何一个环节出现问题，都会使顶层设计的最终实施陷入困境。具体来讲，高职院校党委在实施顶层设计过程中主要存在以下问题： 

1　有设计无顶层。当前，有部分高职院校党委在人才培养定位上还不够清晰，发展定位上存在着“跟风式”“单线式”现象，把“创示范”“升格”作为发展方向和目标，发展规模上求大不求特，专业建设求全不求强，重眼前轻长远，重局部轻全局，重表面轻本质，功利化倾向明显。有些学校党委立意不高，眼光不远，对校内外形势变化、行业发展动态趋势缺乏深思熟虑和全面把握，未能很好总结和提炼本校的核心优势和办学经验，导致定位模糊，最终体现在学校发展特色不明显，发展后劲不足。 

2　有顶层无设计。一些高职院校党委对顶层目标进行了建构，对学校发展定位、办学思路作了科学阐述，但未对实现顶层目标的步骤和环节作具体的统筹规划设计。如有些高职院校党委提出创建国内一流高职院校，但没有考虑到“一流”的具体内涵和标准是什么，需要哪些二级子系统和分目标来支撑、衔接，各分目标如何有计划、分步骤地推进，学校在制度层面如何设计完善以保障顶层设计的顺利实施。因此，顶层目标不进一步变成具体的“操作指南”，所谓的理念、目标就是空中楼阁。 

3　有设计无实施。顶层设计的重中之重在于落实。有的高职院校在顶层设计的实施中阻力重重，虎头蛇尾，主要是执行力不强，忽视了党组织在实施中的保障作用发挥。在思想保障方面，党委未能有效统一全员思想，导致对顶层目标认识不清、领会不透；在组织保障方面，没有充分发挥基层组织在实施中的核心作用；在队伍保障方面，没有把干部、教师的积极性和主动性调动起来；在机制保障方面，没有建立导向明确、运行有序的内部机制，顶层设计的实施缺乏良好环境和氛围。 

4　有实施无反馈。顶层设计中的实施监控、目标反馈也是很重要的环节，它将顶层设计具体实施过程中的问题、经验以及师生员工的反映及时反馈给决策层，从而构成由上至下再由下向上的双向反馈，推动顶层目标和实施方案的不断完善。有些高职院校党委没有主动总结实施的经验和教训，挖掘和放大亮点，不注意把实践经验和感性认识进行理性提升，形成具有共识的理论性总结，从而大大降低了顶层设计的实际效果。 

高职院校在顶层设计中遇到的种种问题，说明部分高职院校党委在抓全局、抓思想、抓组织、抓队伍、抓执行方面能力不强，统筹和动员各方力量推进学校科学发展的水平不高。 

三、高职院校党委做好顶层设计的主要内容和途径 

顶层设计在时间序列上按照“定位、设计、整合、实施、反馈”五个步骤进行，在空间组织上从顶层目标、系统整合、组织实施三个层面推进，体现了顶层设计理念的内在逻辑和科学体系。下面以泰州职业技术学院为例，就高职院校党委如何做好顶层设计进行探讨。 

 　1　办学思路与理念形成。在高职教育改革发展的浪潮中，泰州职业技术学院党委一直围绕“办什么样的高职教育，怎样办好高职教育”以及“培养什么人，怎样培养人”这两个根本问题进行不断地探索与实践，总结、凝炼、升华并形成了“三个一，三个二”的总体办学思路，即贯穿一根红线：培养高素质技能型专门人才；凸显一根主线：主动服务经济社会发展；抓住一根生命线：提高人才培养质量。坚持成人与成才双轮齐转，坚持实践教学与理论教学双轮齐转，坚持继续教育与普专教育“双轮齐转”。。总体办学思路的提出科学地回答了两个根本问题，为学院发展提出了终极目标。在办学思路形成的基础上，学院党委根据高职教育内涵提升的新任务，针对高职学生的特点，在全国率先提出“大爱育人”办学理念，把“塑大爱精神之魂，举素质教育之旗，走工学结合之路，结‘成人“成才’之果”作为行动指南，抓住了高职教育内涵发展的核心要素和源头动力。 

2　设计与整合。思路与理念一旦形成，发展路径便成为关键。学院党委针对办学思路，提出了“六个必须”总体工作要求，围绕“大爱育人”理念的贯彻落实，下发了全面深化大爱育人工作实施意见，制定《2009-2011年学院发展规划》，提出了力争三年实现“六大变化”的具体措施，为顶层目标的实现，绘制了一张精确可控的“路径图”。同时，党委充分发挥组织优势，狠抓思想、组织、队伍建设，为顶层目标实施提供坚强组织保障，通过不断加强干部队伍建设，增强广大教师党员的先进性意识，为办学思路和理念的贯彻落实营造了良好的环境和氛围。 

3　实施与推进。顶层设计的实施操作层面，既需要排除万难，大力推进，也需要高超的工作艺术和方法，精心搭建平台和载体，使实施更富成效。学院党委主要从以下方面来实施与推进。一是狠抓内涵建设，深化教育教学改革。广泛开展公开课、示范课和教学技能大赛，狠抓课堂教学质量。高度重视督导工作，设立教学质量管理部门，加强教学质量监控。强力推进专业、课程建设改革，着力抓好院系两级重点专业人才培养方案的改革和优化。大力加强校企合作工学结合，组建“校地校企合作委员会”，积极推动和建立“行业、企业和学院共同参与”的高职教育运行机制。二是积极搭建实践平台，提高推进实施效果。学院党委不断创新实践载体，丰富实施内容和形式，通过推进“六大工程”，构建全面的育人工作体系。推进“师德工程”，广泛开展师德建设活动；推进“理想工程”，大力培养优秀学生；推进“学优工程”，引导学生向身边的典型学习；推进“三帮工程”，确保不让一名学生掉队；推进“文化工程”，积极营造浓厚文化氛围；推进“实践工程”，努力提升学生综合素质。三是打造品牌，特色发展。顶层设计最终就是以不同的定位，寻求特色发展，形成核心竞争力。学院全力打造育人品牌，以“大爱育人”理念统领，创新人才培养模式，形成鲜明育人特色。着力培育院(系)发展品牌——医学技术学院，加大投入力度，使医学技术学院成为本地区医学教育中心。大力创建服务地方品牌，学院开创的退役士兵培训“学历+技能+就业”的泰州模式，得到了各级军地领导的高度关注，在全国产生了重大影响。 

顶层设计论文篇4

顶层设计(top-down)源于工程控制学研究领域，是一种工程设计理念，强调从最高端到最低端，从总体构想到具体实现，展开系统推进的设计方法。。顶层设计理念被逐渐引入教育学等研究领域，成为制定发展战略的一种重要思维方式。近年来，国内高职教育理论界对顶层设计的研究方兴未艾，一些高职院校也有意识地运用顶层设计为学校事业的科学发展提供指引，但总体来说，顶层设计理念应有的理论价值并未得到充分发挥和体现。高职院校如何做好顶层设计，特别是担负着引领学校发展方向的学校党委如何在顶层设计中发挥主导作用，值得我们去探索和研究。

一、高职院校实行顶层设计的重要意义

经过十多年的迅猛发展，高职院校逐渐从规模扩张转至加强内涵建设，学校发展总的指导思想的制定和设计越来越关键，包括如何形成学校的办学思路、办学理念、发展战略、科学发展的长效机制等，这些都影响着学校发展的根本方向。因此，高职院校引入顶层设计，从全局的视角出发，通过系统梳理设计，整合资源，形成特色，对破解当前发展中的困境，推进可持续发展有着现实的意义。

1　引入顶层设计有利于高职院校清晰定位，明确目标。高职院校以培养适应生产、管理、服务一线需要的高素质技能型专门人才为主要任务，在明确自身功能的前提下，引入顶层设计，有利于学校党委从了解和把握社会人才需求人手，结合学校发展历程、现状以及所处环境，汇聚集体智慧，对自身办学经验进行总结、提炼和升华，最后形成指导学校发展的核心理念，形成既具有高职教育特征又有自身鲜明特色的办学思路。

2　引入顶层设计有利于高职院校整合资源，形成合力，在顶层设计中，核心理念和顶层目标决定并演绎出二级系统，二级系统包括两个基本架构：组织系统和非组织系统，组织系统包括学校各单位和队伍，非组织系统包括制度和文化。当前有些高职院校由中专校升格而成，规模扩大之后，仍沿袭原有的运营机制，资源配置效率低下。引入顶层设计，有利于高职院校根据终极目标进行组织系统和制度体系的设计整合，促进组织系统中的各单位和各类人员形成各自细化的职能和目标，使学院的所有资源都集中到顶层目标的实现上，提高资源的利用效率。

3　引入顶层设计有利于高职院校创建学院文化，培育办学特色。学院文化是一个学校竞争力的核心，办学特色是衡量一个学校办学水平的显性标志。很多高职院校由于成立时间较短还未形成自身鲜明特色的学院文化，也未有意识地去总结、提炼、创建有核心价值的学院文化。在顶层设计的i级系统即实施阶段，顶层理念渗透到每一项具体t作中，融入到每一个参与者心中，通过实践一反馈一总结一实践的循环，最终会形成以理念决定思维，以思维养成习惯，以习惯培育传统，以传统积淀文化，以文化彰显特色的局面。

二、当前高职院校党委在实施顶层设计中存在的问题

在2010年7月召开的全国教育工作会议上明确指出，推动教育事业科学发展，加强和改善党的领导是关键。在事关学校发展的战略性、全局性、根本性的问题上，高职院校党委拥有重大决策权，在学校的顶层设计中也应发挥强有力的主导作用。但顶层设计是个系统工程，涉及准确定位、锁定目标，科学设计、系统整合，执行控制、实施反馈等多个环节，对组织者要求极高，其中任何一个环节出现问题，都会使顶层设计的最终实施陷入困境。具体来讲，高职院校党委在实施顶层设计过程中主要存在以下问题：

1　有设计无顶层。当前，有部分高职院校党委在人才培养定位上还不够清晰，发展定位上存在着“跟风式”“单线式”现象，把“创示范”“升格”作为发展方向和目标，发展规模上求大不求特，专业建设求全不求强，重眼前轻长远，重局部轻全局，重表面轻本质，功利化倾向明显。有些学校党委立意不高，眼光不远，对校内外形势变化、行业发展动态趋势缺乏深思熟虑和全面把握，未能很好总结和提炼本校的核心优势和办学经验，导致定位模糊，最终体现在学校发展特色不明显，发展后劲不足。

2　有顶层无设计。一些高职院校党委对顶层目标进行了建构，对学校发展定位、办学思路作了科学阐述，但未对实现顶层目标的步骤和环节作具体的统筹规划设计。如有些高职院校党委提出创建国内一流高职院校，但没有考虑到“一流”的具体内涵和标准是什么，需要哪些二级子系统和分目标来支撑、衔接，各分目标如何有计划、分步骤地推进，学校在制度层面如何设计完善以保障顶层设计的顺利实施。因此，顶层目标不进一步变成具体的“操作指南”，所谓的理念、目标就是空中楼阁。

3　有设计无实施。顶层设计的重中之重在于落实。有的高职院校在顶层设计的实施中阻力重重，虎头蛇尾，主要是执行力不强，忽视了党组织在实施中的保障作用发挥。在思想保障方面，党委未能有效统一全员思想，导致对顶层目标认识不清、领会不透；在组织保障方面，没有充分发挥基层组织在实施中的核心作用；在队伍保障方面，没有把干部、教师的积极性和主动性调动起来；在机制保障方面，没有建立导向明确、运行有序的内部机制，顶层设计的实施缺乏良好环境和氛围。

4　有实施无反馈。顶层设计中的实施监控、目标反馈也是很重要的环节，它将顶层设计具体实施过程中的问题、经验以及师生员工的反映及时反馈给决策层，从而构成由上至下再由下向上的双向反馈，推动顶层目标和实施方案的不断完善。有些高职院校党委没有主动总结实施的经验和教训，挖掘和放大亮点，不注意把实践经验和感性认识进行理性提升，形成具有共识的理论性总结，从而大大降低了顶层设计的实际效果。

高职院校在顶层设计中遇到的种种问题，说明部分高职院校党委在抓全局、抓思想、抓组织、抓队伍、抓执行方面能力不强，统筹和动员各方力量推进学校科学发展的水平不高。

三、高职院校党委做好顶层设计的主要内容和途径

顶层设计在时间序列上按照“定位、设计、整合、实施、反馈”五个步骤进行，在空间组织上从顶层目标、系统整合、组织实施三个层面推进，体现了顶层设计理念的内在逻辑和科学体系。下面以泰州职业技术学院为例，就高职院校党委如何做好顶层设计进行探讨。

1　办学思路与理念形成。在高职教育改革发展的浪潮中，泰州职业技术学院党委一直围绕“办什么样的高职教育，怎样办好高职教育”以及“培养什么人，怎样培养人”这两个根本问题进行不断地探索与实践，总结、凝炼、升华并形成了“三个一，三个二”的总体办学思路，即贯穿一根红线：培养高素质技能型专门人才；凸显一根主线：主动服务经济社会发展；抓住一根生命线：提高人才培养质量。坚持成人与成才双轮齐转，坚持实践教学与理论教学双轮齐转，坚持继续教育与普专教育“双轮齐转”。。总体办学思路的提出科学地回答了两个根本问题，为学院发展提出了终极目标。在办学思路形成的基础上，学院党委根据高职教育内涵提升的新任务，针对高职学生的特点，在全国率先提出“大爱育人”办学理念，把“塑大爱精神之魂，举素质教育之旗，走工学结合之路，结‘成人“成才’之果”作为行动指南，抓住了高职教育内涵发展的核心要素和源头动力。

2　设计与整合。思路与理念一旦形成，发展路径便成为关键。学院党委针对办学思路，提出了“六个必须”总体工作要求，围绕“大爱育人”理念的贯彻落实，下发了全面深化大爱育人工作实施意见，制定《2009-2011年学院发展规划》，提出了力争三年实现“六大变化”的具体措施，为顶层目标的实现，绘制了一张精确可控的“路径图”。同时，党委充分发挥组织优势，狠抓思想、组织、队伍建设，为顶层目标实施提供坚强组织保障，通过不断加强干部队伍建设，增强广大教师党员的先进性意识，为办学思路和理念的贯彻落实营造了良好的环境和氛围。

3　实施与推进。顶层设计的实施操作层面，既需要排除万难，大力推进，也需要高超的工作艺术和方法，精心搭建平台和载体，使实施更富成效。学院党委主要从以下方面来实施与推进。一是狠抓内涵建设，深化教育教学改革。广泛开展公开课、示范课和教学技能大赛，狠抓课堂教学质量。高度重视督导工作，设立教学质量管理部门，加强教学质量监控。强力推进专业、课程建设改革，着力抓好院系两级重点专业人才培养方案的改革和优化。大力加强校企合作工学结合，组建“校地校企合作委员会”，积极推动和建立“行业、企业和学院共同参与”的高职教育运行机制。二是积极搭建实践平台，提高推进实施效果。学院党委不断创新实践载体，丰富实施内容和形式，通过推进“六大工程”，构建全面的育人工作体系。推进“师德工程”，广泛开展师德建设活动；推进“理想工程”，大力培养优秀学生；推进“学优工程”，引导学生向身边的典型学习；推进“三帮工程”，确保不让一名学生掉队；推进“文化工程”，积极营造浓厚文化氛围；推进“实践工程”，努力提升学生综合素质。三是打造品牌，特色发展。顶层设计最终就是以不同的定位，寻求特色发展，形成核心竞争力。学院全力打造育人品牌，以“大爱育人”理念统领，创新人才培养模式，形成鲜明育人特色。着力培育院(系)发展品牌——医学技术学院，加大投入力度，使医学技术学院成为本地区医学教育中心。大力创建服务地方品牌，学院开创的退役士兵培训“学历+技能+就业”的泰州模式，得到了各级军地领导的高度关注，在全国产生了重大影响。

顶层设计论文篇5

［中图分类号］G640［文献标识码］A［文章编号］2095-3437（2014）02-0001-03

国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）明确指出：“民办教育是教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量”，“支持民办学校创新体制机制和育人模式，提高质量，办出特色，办好一批高水平民办学校”。据此，我们可以断定，未来十年将是民办高校发展的战略机遇期。然而，民办高校未来应该朝哪个方向发展，又该如何发展，发展的目标定位和实现路径又当如何，在走向未来发展的弯道，在发展路径的折返点上，破解和调整的焦点无疑将置于顶层设计这一高点之上。

一、顶层设计意蕴解析

“顶层设计”（TOP-DOWN）源于自然科学或大型工程技术领域的一种设计理念。它是针对某一具体的对象，运用系统论的方式，自高端开始的总体构想和战略设计，注重规划设计与实际需求的紧密结合，强调设计对象定位上的准确，结构上的优化，功能上的协调，资源上的整合，是一种将复杂对象简单化、具体化、程式化的设计方法。

顶层设计的理论要点或理论特性可以概括为以下几个方面：一是决定性，即“顶层设计”的核心在顶层，高端决定低端，顶层决定底层；二是关联性，即“顶层设计”在设计阶段必须关注系统中各组成子系统以及子系统与系统之间围绕核心理念和顶层目标所形成的关联、匹配与有机衔接；三是简明性，即在用文字表述顶层核心理念和目标时，要求语言简洁明了，切忌含混晦涩；四是一体性，即核心理念与实现路径、方法相一致，子系统与系统功能相一致，设计愿望与实际可操作性相一致。

顶层设计是高校发展总的指导思想，包括学校的办学宗旨、办学理念、办学定位、办学思路、发展战略、管理体制改革、科学发展的长效机制等事关发展方向性、战略性的重大问题。高校顶层设计的根本指向和核心是人才培养，完善顶层设计是建设创新型国家和人力资源强国的需要；是大众化教育背景下提高教育质量的需要；是办人民群众满意的高等教育的需要；是高校自身生存发展的需要。

二、民办高校顶层设计困境

我国民办高等教育发端于20世纪80年代，经历三十多年来的发展，民办高等教育在实现高等教育大众化的目标进程中做出了巨大贡献。但与此同时，我国民办高校在发展中的问题也日渐显现。尤其在顶层设计方面，我国民办高校存在诸多困惑。

（一）顶层设计观念薄弱

民办高校普遍存在顶层设计观念淡薄、意识不强、缺乏持续的动力支持的情况。主要表现为：

1.无顶层无设计。一部分民办高校建校之初一哄而起，没有进行科学的调研和缜密的设计，对诸如办学宗旨、办学理念、办学定位、办学思路等顶层元素缺乏完整和科学的提炼，当学校发展面临转轨之时，就会迷失方向，甚至破产消失。

2.有顶层无设计。综观民办高校的顶层设计现实，可以发现，大多数不乏顶层概念的表述，然而进一步地，却缺乏设计的整体性、系统性和执行力。有的虽然确立了顶层目标，却缺乏实现目标环节支撑；有的虽然制定了相应的保障措施或专项规划，但往往不够具体或缺乏可操作性；有的专项规划与战略规划的设计缺乏有机归一，致使发展规划流于形式或表面，成为“有顶层无设计”的空洞口号。

3.有设计非顶层。近几年来，虽然不少民办高校十分注重抓制度建设和教学改革，但由于顶层设计的模糊和紊乱，导致规章制度朝令夕改，教学管理和教学改革心血来潮，学校工作无重点，教学改革无指向。事实上，没有科学准确的顶层架构，任何设计都将是劳民伤财的，无功而为的。

（二）顶层设计元素缺失

顶层设计元素依据不同视角包含着不同内容、环节和主体。依据全域设计的视角，顶层设计内容一般包含：架构主体设计、制度设计、文化设计和实作设计；依据全程设计的视角，顶层设计环节一般包含战略设计和系统设计；依据全员设计的视角，顶层设计主体不仅泛指起决策作用的上层，也包括民办高校的各种利益主体。

按照“顶层设计”理论，顶层设计关键在于领导层，在于决策者。然而，民办高校顶层设计的主体往往只局限于董事会、院务会这样的决策层，少有各教学单位和各职能部门的中层，更谈不上广大师生员工的基层。正因为学校发展设计缺乏各类主体的广泛认同，学校发展理念、思路、计划和措施不是在征得广大师生员工认同的基础上产生，因此其发展理念和发展战略无法付诸实施，在实践中得到贯彻和落实，甚至会遭到巨大阻力和抗拒而夭折。

当前，在民办高校顶层设计现实中，既有设计内容的零散，也有设计环节的脱离，更有设计主体的缺失。贯彻顶层设计思想，落实顶层设计方案，必须强化顶层设计内容的完整、程序的科学和主体的协同。

（三）顶层设计方法不当

民办高校在进行战略发展的顶层设计时，方法的正确运用成为目标实现的关键。具体地说，就是用系统的方法，以全局视角，对学校战略发展中的各要素进行有效配置和组合，并制定实施的路径和策略。

我国民办高校的建校历史都比较短，与公办高校相比较，在办学的人、财、物以及信息等资源方面，在办学政策、生源质量以及办学经验等内外环境方面都存在较大的差距，特别是在办学理念和学校管理上办学尤为突出。虽然大多民办高校都制定了发展战略和规划，但大多定位不准、缺乏特色。

科学的顶层设计程序和方法应该是：从“准确定位，锁定目标”出发，经由“科学设计”和“战略控制”路径，通过系列制度实施，确保目标“执行到位”，使蓝图变为现实。这种自上而下、步步推进、环环相扣的设计步骤，充分地体现了顶层设计理念的内在逻辑，这是顶层设计中必须遵循的，否则，将会陷入“无顶层的设计”或“有顶层无设计”的发展误区。

三、民办高校顶层设计建构

（一）核心理念的提炼与表述

“顶层设计”的关键在于核心理念的提炼。办学理念是学校发展中的一系列教育观念、教育思想及其教育价值追求的集合体（包含办学目标、校风校训、办学特色等），是学校自主建构起来的学校教育哲学，是基于“办什么样的学校”和“怎样办好学校”的深层次思考的结晶，是学校的核心价值观和办学追求的高度概括。办学理念反映时代办学要求，引领学校发展方向，指导学校办学行为，体现学校办学追求，型塑学校办学形象。

建构办学理念应考虑历史继承性：学校历史是学校文化的根基，是学校发展的基石；校本独特性：要立足学校自身实际，要有别于其它学校，做到人无我有，独一无二；相对稳定性：好的办学理念应该跨越时代，不因时间、校长、办学条件的变化而不断变更，它应该能经受住时间的检验，经受住办学实践的检验；包容性和延展性：内容要宽泛，随着时间的推移和教育形势的变化能作新的诠释，可以不断充实、丰富和拓展，从而注入时代内涵；与办学特色的一致性：要兼顾怎样有利于形成学校的办学特色，很多学校的办学理念与办学特色是“两张皮”，互不关联；理念的统摄性：办学理念虽然简短，但要能统摄其它内容；此外，还要兼顾其科学性、导向性、可行性、前瞻性。

学校办学理念的概括和表述要抓住要旨，纲举目张，牵一发而动全身；要内蕴深厚；要语言简洁，便于记忆，便于宣传，便于呈现。

（二）主体架构的设计与搭建

顶层设计的重点在于主体架构的设计与搭建。设计的基点是学校核心理念，设计的路径是自上而下，由远及近，从高到低地逐一显现。

1.科学分析、理性定位，明晰学校发展及人才培养目标。目前我国大多民办高校师资力量薄弱、科研水平和科研条件低下，承担科学研究任务力量明显不足。因此，当下民办高校的主要社会职责，就是要立足地方经济社会发展，培养适应于社会需求的应用型人才，在人才培养目标及人才培养的规格、类型、层次和数量方面满足地方社会经济发展的需求。

2.分层设计，构建体用一致的双系统构架。在确立了学校顶层核心理念和培养目标后，学校内部的各院系、职能部门等次级机构，都需要围绕核心理念和顶层目标，结合自身实际，对人才培养的各要素进行系统梳理，进行递归式逐层细分设计。这种递归式逐层细分设计必须同时包含学校制度和文化建设设计，使学校的管理、教学和服务与顶层核心理念和培养目标有机衔接起来，形成一个相互支撑、相互关联的整体和战略协同，充分发挥学校内部各二级乃至三级机构以及校园制度和文化建设在人才培养上的合力。

3.完善制度，强化管理，提高执行力。在确立了学校的办学核心理念和培养目标，设计完成了人才培养的系统构架后，接下来的重点就应该转移到三级施工系统设计，即据二级系统的部门理念和目标，制定出切实可行的具体方案，即对学校现有的管理体制和运行机制以及各项管理制度进行调适甚至重构，并付诸实践。

4.扩大基层自，充分发挥基层积极性和主动性。打破高度集中的集权制，行政权力中心下移；破除“官本位”思想，践行“管理即服务”思想。通过实施适度分权管理，增强基层自主适应和调节能力，调动广大教职员工的办学积极性，形成民主决策新机制。

5.加强制度建设，完善管理运行机制。制定权责清晰和自我控制的目标管理制度，科学运行目标考核，注重业绩，强化责权利的匹配统一；全面深入地推进全员聘任制为重点的人事制度改革，做到人尽其责，形成优胜劣汰的良性竞争，用激励与约束的双重机制来支撑和巩固顶层设计的实施。

（三）系统目标的控制与实施

系统目标不仅具有引导作用，而且具有约束作用。为保证系统目标的顺利实现，必须排除和清理与核心目标不相符的因素，通过事先制定的制度进行有效地屏蔽和否决。

具体地讲，要实现系统目标的战略控制需要着重解决以下三个方面的问题：一是制度的固化。系统目标的确立首先需要进行自上而下的动员和宣讲，然后还要进行自下而上的广泛论证和完善，使之真正成为全校上下的价值共识，并通过诸如大学章程、学校发展规划等形式，将这些顶层目标制度性地固化下来，不因组织机构和领导人的更迭而改变。二是分层的设计。即学校内部的各二级、三级部门在学校顶层设计目标的规制下，围绕核心目标，进行递进式的子系统、孙系统的设计，使全校上下的发展目标形成一个相互支撑、相互关联的有机整体，真正形成战略协同效应与发展合力机制。三是实施保障。这是设计目标控制最困难、最复杂也是最重要的环节。实践证明，通过采取以强调权责清晰和自我控制的目标管理方式，同时，全面深入地推进与执行力高度相关的配套改革，以及以全员聘任制为重点的人事制度改革，来支撑和强化目标控制的实施。

［参考文献］

［1］徐敦楷.顶层设计理念与高校的科学发展［J］.中国高等教育，2009，（22）.

［2］王荣.顶层设计视域下对新建本科院校人才培养的思考［J］.文教资料，2010，（3）.

［3］纪大海，杜萍.顶层设计：高校人才培养新视角［J］.中国高等教育，2010，（7）.

顶层设计论文篇6

中图分类号： D09 文献标识码： A 文章编号： 1673-9973（2013）01-0010-05

“Top-Down Design” from the Political Science Perspective： A Review and Outlook

SUN Shi-ao

（School of Government， Peking University， Beijing 100871， China）

Abstract： The recent months have witnessed some heated discussions on “Top-Down Design” within the scholastic circles. Focusing on areas of the reform’s connotation and denotation， necessity and feasibility， as well as implementation strategy， the discussions have yielded rich results in academic terms. This thesis combs and summarizes those existing works， and re-introduces you to questions falling into the three areas mentioned above. This thesis claims that the reform attempts have moved from solving practical problems to discussing power structure re-turning， with an emphasis on the special position and role of the Chinese Communist Party within the country and society. Instead of a clear break， there is a continuity of “Top-Down” political design from progressive reform. By re-discussing the divergence and convergence rising from the process of “Top-Down” reform， this thesis believes that the pivot of the strategy to implement the reform is to accept divergence， tap into it and reach convergence.

Key words： “Top-Down” political reform； progressive reform； convergence； divergence

2010年10月，党的十七届五中全会关于“十二五”规划建议在强调全面推进各个领域的改革时，提出了要“更加重视改革顶层设计和总体规划”的理念。随后的中央经济工作会议进一步强调要“加强改革设计”。同时，学术界围绕“顶层设计”的内涵与外延、必要性与可能性、实施战略等问题也展开讨论，涌现出大量研究成果。① 梳理和总结既有研究，② 并由此继续探索，是深化这一课题研究的必由之路。

一、政治学视角下顶层设计的理论回顾

2011年以来，关于顶层设计的研究，可谓呈“井喷式”增长。不论是论文的数量，还是研究的质量，都较此前有了极大的改变。参与讨论的学者，既有来自政治学和公共行政学的，也有社会学界和经济学界的，研究论题由此出现较大幅度的扩展和深化。梳理起来，研究论域可以划为三个板块，分别是顶层设计的内涵与外延、必要性与可能性、实施战略。

（一）内涵与外延

顶层设计（Top-Down Design）是源于自然科学或大型工程技术领域的一种设计理念。这一理念在社会科学领域的应用，就是主张自上而下地设计总目标、分目标、子目标，让改革具有系统性，能协同推进。中国学术界围绕“顶层设计”的研究和讨论，则是从“顶层设计”的主客体、改革的议题、改革的方向三个维度展开的。

1. 在王长江看来，“顶层设计”有两层含义

（1）改革主体的“顶层设计”。既然改革是全国性的，那么改革主体就应该不是此前的基层政府、地方政府或是某个部门，而是中央一级，是党和国家的最高层。

（2）改革客体的“顶层设计”。改革是一个系统工程，需要全面统筹，系统规划。王长江主张统筹改革的过去、现在和将来，强调衔接性。他认为，顶层设计就是要“把已经进行或将要进行的改革、创新，与社会主义市场经济、社会主义民主政治、中国特色社会主义文化建设、社会建设等基本方向、基本目标、基本价值进行更具操作性的连接”。[1]陈家刚强调改革的整体性，认为顶层设计需要更加重视“总体规划，明确改革优先顺序和重点任务，对改革的目标、路径、阶段、条件、困难和前景等有清醒的认识和总体规划与设计”。[2]

2. 关于顶层设计的改革议题，学术界具有明显倾向

（1）现实问题导向型，偏重经济体制的改革议题。庞元正认为，破解改革困局的关键是“在富裕群体和各种特殊利益群体中化解缩小贫富差距的阻力，挖掘和调动起缩小贫富差距的动力”，所以改革的议题是“正确处理劳动、资本、权力三者的关系”。[3] 夏斌侧重单一领域多个议题的同时推进，主张改革的议题应该是“关于土地制度、经济结构、财税体制、城镇化、资源价格、金融体制、创新机制、国有经济布局和结构调整等重大问题”。[4] 刘鹤则强调统筹多领域多个议题的改革，从“完善基本经济制度、转变政府职能、深化财税改革、深化金融改革、健全市场体系、加快要素价格改革以及加快社会领域改革等几方面”着手，同时还要推进政治体制改革。[5] 惠天主张调整地方财政和中央财政、竞争性行业和垄断性行业、劳资三大不均衡，实现经济利益分配格局的优化。[6]

（2）终极目标导向型，偏重政治体制的改革议题。许耀桐认为，通过顶层设计推动政治体制改革发展，改革的重点是调整权力结构，搞好民主选举，加强党的制度建设。[7]吴敬琏强调改革的总体规划，主张经济、政治、文化、社会等领域协同推进。他认为，经济改革可分为三大领域，私用品领域、公共领域和市场监管；政治改革则是法治、民主和。[8] 方雷则主张顶层设计的重点领域是意识形态的建构、国家结构的设计、政党权力的划分、社会组织的培育和个人道德的重建。[9]

（3）顶层设计的目标设定，学者们的主张也是各有偏重。郑永年认为改革的目标是构建自发的和谐秩序，“就像几千年来的传统社会，士农工商各个阶层都有自己的社会角色和责任，形成一个互动模式，和谐就实现了”。[10] 袁峰提出，社会管理上的“强政府—弱社会”模式应当向“强政府—强社会”模式转变，并最终形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的共治模式。[11]吴敬琏则明确主张，改革的方向就是市场化、法治化和民主化。[8]

（二）必要性与可能性

顶层设计是系统规划、全面统筹整体性改革，意在超越以往“摸着石头过河”的“渐进式改革。”[12] 这种改革战略的变化，引发学术界关于“顶层设计”必要性和可能性的争鸣。就必要性而言，存在两类观点，一派认为“顶层设计”有违改革的特性，实践难度很大，不宜倡导；另一派从中国改革的现实困境出发，认为“深水区”已经不能“摸着石头过河”，需要超越“渐进式改革”，推进顶层设计。在“顶层设计”可能性的论域，学者们探讨的是中国是否存在改革共识，如有，具体是哪些共识？

辛鸣认为，改革的实践特征与中国改革的特殊性，决定了中国改革不能轻言告别“摸着石头过河”。他论到：顶层设计不是搞“改革计划书”，用“计划”的思维搞改革是结不出“市场”果实的。[13] 余仲华从顶层设计的三个假设条件入手，讨论顶层设计者是否拥有足够的信息、能力以及能否出于公心，进而得出寄希望于人治的顶层设计碍难实行。[14] 马骏以美国进步时代的改革为例，认为这场变革虽然没有全国性领导，没有统一的改革方案，没有计划好的行动手段，却仍是一个全方位且系统性的社会、经济与政治改革，从根本上改变了美国的国家治理结构，进而改变了美国社会，相对成功地应对变迁带来的挑战。[15]

在许多学者主张继续坚持“渐进式改革”的同时，有不少研究成果则从当下的国情出发，阐述顶层设计的必要性。曾峻从经济社会环境入手，认为改革开放30多年来，经济制度和结构发生变化，社会异质性和流动性在加强，渐进改革已经难以为继。[16] 郑永年从利益格局展开论述： 80年代改革时，民众都是的受害者，改革是普惠的；但现在的改革，是利益主导，唯有顶层设计，才能摆脱既得利益的操纵。[10] 吴敬琏从当下的改革困局着眼，认为现在已经进入深水区，各种深层次的矛盾纷纷显露，盘根错节地联系在一起。那些采取“强政府、大国企”模式发展经济的地方和部门，正在承担由此引发的严重后果。[8] 王长江认为，如果只是局部改革，就会陷入被碎片化的境地，有损改革的效用和权威。[1]

顶层设计，不单要面对必要性与否的问题，还有解决可能性有无的争议，即就是“当下是否存在改革共识”。三十多年的改革开放，在发展经济的同时，也慢慢形成了不均衡的利益格局。迟福林认为，社会对改革的信心不足；社会对改革的评价不高；[17] 孙立平则声称，中国改革的共识已经破裂，断裂化的社会已经难以就改革的对象和路径达成共识。[18] 庞元正认为，中国已经出现利益多元化的格局，不同利益群体的利益取向和利益诉求不同，甚至相互排斥，极大地增加了达成改革共识的难度。[3] 邓聿文则直接指出，导致改革共识破裂的力量来自两个方向。一方是“”时期受益而在改革中受损的，上世纪90年代中期之后在改革中受损的，以及在新时期改革中利益受损的，这几方面的人包括“极左”思潮群体、底层工人、农民和部分处境艰难的白领、大学毕业生，成为对改革产生最大不满的人群。另一方是在改革中崛起的“既得利益者”，它包括某些中央部委尤其是有很大管制权力的部门、地方政府、国有企业尤其是央企、大的民营企业、行业协会以及依附于这些集团之上的一部分知识和专业人士。[19]

就当下而言，中国社会尽管很难达成上世纪80年代那样的改革共识，但仍然存在若干基本共识。俞可平认为，多数人对改革有着这样共享的认识：改革取得了巨大成就，大家都是改革的受益者；改革不可逆转；改革的瓶颈已经位移，集中到了政治体制改革方面。竹立家明确指出，新的改革共识正在形成，其基本内容是“民主、民生、公正、和谐”。[18]

（三）实施战略

关于顶层设计的实施战略，学术界主要是从设立专门机构、鼓励基层创新，实现点面结合，引入社会参与四个方面展开讨论。有感上世纪80年代的体改委在推进改革的经验和教训，王长江主张发挥智库的作用或是成立专门的设计机构。这个机构不应赋予实权，也不是要拿出详尽无遗的方案，而是把握规律，明确方向，划定边界，为改革建“序”。[1]

顶层设计，虽是自上而下的改革路径，但依然需要基层的试点实践和探索。[2] 吴敬琏指出，进行顶层设计，一定要倾听民众诉求，要从地方政府的主动探索中获得启发和经验，使顶层设计和基层创新更好地结合起来，协力推进改革。[8] 曾峻认为，不单要处理好顶层改革与基层改革的关系，还要处理好改革的面与点的关系。[16] 袁峰主张，若要实现点与面的结合，就应当抓住当前形势下影响中国经济社会稳定、可持续发展的重大核心问题，确定推动整体发展的改革突破点。[11]

杨雪冬指出，当下中国发生重大变化：社会的成长、壮大和开放，以及社会权利的觉醒。社会的复杂性要求顶层设计不能单一主体垄断，必须多元参与，开放互动。既要鼓励社会公众参与顶层设计的讨论，也要鼓励社会探索创新，还要不断提高社会的组织化水平。[20] 包心鉴主张把改革的“顶层设计”与改革的“民意推动”有机结合起来。一方面，把改革的“顶层设计”与“底层参与”有机地结合起来；另一方面，把人民群众对改革的热切期盼和积极参与有机地结合起来。[21]石小敏明确提出，改革有赖于“官、产、学、媒”之间的互动。这是中国转型时期特殊的一个中坚阶层，能为改革提供源源不断的动力和智慧支持。[22]

二、政治学视角下顶层设计的目标、路径与焦点

学术界热议顶层设计，是从其内涵与外延、必要性与可能性、实施战略三大领域入眼。一千多篇著述，无疑深化了国人对顶层设计的认识，为改革方略的制定者和执行者构造了知识空间和理论语境，具有重要的学术价值和现实意义。笔者在梳理既有研究的同时，还想就若干问题补充自己的点滴思考，希冀能够对学术争鸣有所增益。

（一）改革目标：建立权力平衡机制

现有大多数著述对“顶层设计”的主客体、改革的议题、改革的方向等领域的研究，大致可以分为两种类型。第一类是主张大力推进经济体制改革的，多以经济学家为主，他们基于现实环境和具体国情的思考与判断，其改革建议也注重解决实际问题。第二类则强调积极稳妥推进政治体制改革，研究主体是政治学界和社会学界的专家学者，他们将国家与社会的良性互动作为顶层设计的终极目标。显然，两类改革建议的偏重不同，前者强调利益调整，希冀以此解决现实问题；后者偏重权力分配，借以实现政府善治。从长远计，作者建议顶层设计的重点从解决实际问题，转移到明晰政府权力的构成与边界，设计权力的分割与制衡，由此建立起解决社会经济矛盾和利益冲突的长效机制。因为时下的体制改革已经进入深水区，利益的重新分配固然紧要，权力框架的重新调整也很关键，甚至更为重要。将经济发展的失败者，社会稳定的失意者，政治参与的失语者纳入政治体系，让他们有机会通过制度化的途径表达诉求，达成所愿，可以减少制度外的抗争，维护政治稳定，实现社会的长治久安。[23]

如果改革的议题是调整权力的分配，设计权力的制衡关系，那么具体内容就应该是构建合理的党政关系、政企关系、中央与地方关系、国家与社会关系，明晰各个政治主体的权限和边界，以及相互关系，并使之制度化。鉴于现有研究的倾向，本文在此侧重谈谈将政党纳入顶层设计的必要性和可能性。第一，政党建设是否应该成为顶层设计的重要组成？在中国，党是社会主义事业的领导核心，也是政治改革过程的主导者。党不仅成为国家建设和社会改造的领导力量，而且成为国家建设和社会改造的组织基础。国家制度的建设与运行、国家事务的管理，都直接与党的组织、党的领导相连接，相适应；社会的改造与重构直接以党的组织力量和组织网络为资源，从而构建起以党的组织为网络的新的社会组织体系。[24] 恰当地界定党在国家与社会关系中的地位和作用，[25][26] 而不是抛开党，或是将党纳入国家的范畴来谋划改革，是顶层设计的要义所在。第二，政党该如何纳入顶层设计的框架？作为连接国家与社会的枢纽，政党既要凝聚民意，又要执掌政权。在中国语境下，构建合理的党政关系和党群关系，就是将政党纳入顶层设计的路径。

（二）改革路径：承接渐进改革遗产

中国的政治改革一直是以政治稳定作为基础的。保持政治稳定既是中国领导人选择改革方案、步骤和时机的重要考虑因素，也是中国领导人推动政治改革现实考虑的基础。[27] 改革开放之初，由于缺乏历史经验，我国的政治改革是谨慎从事。改革是基于实践的原则，对具体问题提出解决方案，又在实践检验中不断调试既定政策，是“摸着石头过河”的渐进改革。现在，学术界热议“顶层设计”，则是基于这样的判断——“渐进改革”面对新的现实环境难以为继。许多学者认为，改革开放三十多年来，经济、社会环境发生深刻变化，尤其是既得利益集团的形成，改革共识的破裂，改革碎片化的困局，都要求对改革战略的改弦易张。

从渐进改革到顶层设计，就是从摸索中探进，到指导下推进。如果前者是源于有限理性的理论假设，那么后者偏重对理性设计的信赖。这两种改革思路尽管存在上述不同的主张，却有着同样的改革基础和目标——政治稳定。基于此，笔者拟另起炉灶，有别于现有著述侧重研究渐进改革和顶层设计的割裂性，着重阐发两者的连续性。具体说来，如果顶层设计势在必行，那么渐进改革可以为此提供哪些遗产？

1. 渐进改革提供了顶层设计的可能性。相比上个世纪80年代的改革倡议，现在的顶层设计，有着两大优势。第一种优势是无形的，改革理性的增长。在三十年前，中国社会弥散着对本国政治实践的悲观，对西方政治理念的推崇，希冀全盘西化以得国富民强的思潮曾盛极一时。三十年来，得益于改革开放，中国经济不断发展，国家的综合实力蒸蒸日上。恰此时，美国尚未走出金融危机的阴影，欧洲又陷入债务危机的泥潭，日本可能迈入“失去的三十年”。在此情势下，中国人的民族自信心和自豪感显著增强。国人认知世界，评判自身就会较以往更为理性和成熟，对政治改革会更有耐心和信心。第二种优势是有形的，是改革资源的积累。改革三十多年，既壮大了经济实力，又积累了改革经验，还储备了人才资源，这些都是以邓小平为核心的那一代筚路褴褛的改革先辈们所没有的资源。不论是无形的优势，还是有形的资源，都是渐进改革三十年所积攒的，也是顶层设计能够在当下实行的资本。

2. 渐进改革限制了顶层设计的路径。“摸着石头过河”是指在有限的已知条件下，对改革后果缺乏了解时，根据其现实目标所做出有限度的、稳妥的决策，并保持随时调整既定决策的余地。[12]① 渐进政治改革可以被看成是一个不断进行的政策选择过程，这一过程的持续有赖政治稳定的存在和巩固。[27] 这样的改革模式，在过去三十年里不断强化，使得后续的改革对此形成路径依赖，即新的改革必须承接渐进改革的遗产。第一，顶层设计的改革方略必须基于渐进改革所塑造的政治制度和行政体制，继承其精髓，扬弃其不足，而不是推倒重来；第二，顶层设计的解释和执行有赖于原有从事渐进改革的机构和人员，其“摸着石头过河”的思想文化和行为惯性在很长一段时期仍旧影响着顶层设计的实效。所以，完全抛开渐进改革谈顶层设计，是不够妥当的，也会使得政治改革有失稳健。

即使现实环境逼迫国家调整改革的方略，顶层设计也应该在批判渐进改革的同时，总结和梳理渐进改革的遗产。这不仅涉及到顶层设计的必要性问题，还关乎顶层设计的可能性与否。现有研究，多侧重梳理上个世纪80年代的哪些共识到现在已经消逝，而忽略现在有哪些共识是三十多年前未有的，却又对顶层设计意义重大。渐进改革所取得的成就，由此形成的文化自信，就是确保顶层设计能够成熟理性的重要依托。另外，顶层设计能否得以实行，能否继续维护政治稳定，都有赖于其是否正视渐进改革所铸造的路径依赖。

（三）改革重点：从分歧中凝聚共识

如果顶层设计的内涵是搭建起解决社会经济矛盾和利益冲突的长效机制，那么其实施战略就是党、国家与社会能够就权力的分配与制衡弥合分歧，达成共识。因为存在分歧，所以需要谈判；因为拥有共识，所以能够达成妥协；因为这些妥协，分歧得以弥合，共识才得以扩大和增进。因此，这一战略包涵承认分歧，发掘分歧背后的共识以及从分歧中凝聚和产生共识三个方面。

1. 要承认分歧。分歧既有价值理念层面的，也有权力利益方面的。既然要正视权力争夺和利益冲突的分歧，就很难实现改革方案在道德层面的尽善尽美。当今中国，城乡、地域、贫富差距严重。如果忽视这些国情，一味地追求改革方案的尽善尽美，既不利于实际问题的解决，也无助于公平正义的实现。

2. 要发掘分歧背后的共识。共识既有共享的记忆和理念，也有共同面对的挑战和相互依赖的利益。五千年连绵不绝的中华文明，落后挨打的近代历史，曲折前进的建国后三十年，深入发展的改革后三十年，就是全体国人的集体记忆；追求民族复兴，实现国富民强则是炎黄子孙团结奋进的力量源泉和共同夙愿；要改革，不折腾是社会普遍的共识；“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”就是改革发展的终极目标。要发掘共识，就是要梳理这些共享的历史记忆，明晰这些共同面对的问题，阐明这些相互依赖的利益。唯有此，才能深化改革，实现长治久安。

3. 要寻求从分歧中凝聚和产生共识。强迫是不能凝聚共识，更不能产生共识。只有承认参与者的平等权利，并确保改革方案在讨论、制定和批准进程中的程序正义，才能让参与者在辩论、谈判和妥协的过程中弥合分歧，达成共识。在中国，政治理论和实践泾渭分明，学者与官员沟通与交流欠缺，由此容易导致政治改革方案或脱离实际而难以操作，或呈碎片化而相互冲突。另外，改革方案的设计虽然顾及到中国各个地域、行业以及城乡之间的差别，但参与者多是国家体制内的各类精英，社会力量却没有渠道进入，这容易出现独角戏的局面，结果是政策制定欠稳妥，政策执行难到位。然而，当下中国社会已经发生重大变化——不论是社会的成长、壮大和开放，还是社会权利的觉醒，那么顶层设计就不能是单一主体垄断，必须是多元参与，开放互动。[20] 唯有此，才能修正缺乏平等协商、谈判妥协的政治传统，才能培育确保程序正义的制度设计和社会心理，避免以强权掩盖分歧，真正实现从分歧中凝聚共识。

三、简单结论

顶层设计这一概念的提出和相关研究的展开，既是对中国改革不断深化的结果，也是改革继续推进的动力。作为学者，在全面深入地研究政治改革的相关议题时，需以经验研究平衡价值评判，以梳理改革历史弥合现实论断的不足，以国外经验充实改革的知识谱系。首先，学术界关于政治改革的评述和建议，应少一些“应该如何”和“不应该如何”等规范伦理判断，多一些抛开价值偏好和基于客观事实的经验性研究。其次，改革开放三十多年来，以及建国后的三十年里，有许多可资借鉴的历史经验和教训。仔细梳理，认真总结党和政府在这六十多年的正反经验，可以指明未来的改革征程。最后，顶层设计在世界历史的长河里，不乏成功和失败的范例。在美国，以1787年宪法作为国家构建的蓝图，由此开启延绵至今的美国体制，这里的经验就很值得我国借鉴。[23] 面对不进则退的局面，中国改革应当承接既有成就，不断开拓创新，把建设有中国特色的社会主义事业继续全面推进。

（致谢：本文的写作源自浙江省委党校董明教授的指点和鼓励；本文的完稿得益于北京大学政府管理学院臧雷振、林雪霏、袁倩、刘凌旗诸位同门的修改建议，谨致谢忱。）

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顶层设计论文篇7

中图分类号：D616 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2017）06-0014-02

通过改革实践的不断尝试和探索，对顶层设计和“摸着石头过河”的理解更为透彻，顶层设计注重改革发展的全局性和战略性，统筹改革的系统性和前瞻性。“摸着石头过河”是对具体问题的深入探索，从实践中洞幽烛微，在经验积累的基础上扩大范围。强调加强顶层设计和“摸着石头过河”相结合，是中国共产党对改革实践的认识达到新高度、对顶层设计和“摸着石头过河”相互关系新理解的有力体现。顶层设计和“摸着石头过河”是相互统一且不可分离的有机整体，“摸着石头过河”是顶层设计的基础，顶层设计为“摸着石头过河”提供宏观指导，它们相互统一，不可分离。

一、“摸着石头过河”改革方法的探索过程

中国的改革采取了先经济，再社会、政治改革的渐进式的改革方法，这不仅保证了中国改革始终在一个相对平稳的环境下进行，同时，也保证了各方面改革有条不紊的进行，避免了像苏联改革过程中出现的急剧的政治风暴，为中国赢得了稳定的发展环境。新中国成立以来，中国走上了社会主义道路，建立了社会主义制度，由于缺乏社会主义建设经验，中国一直参考苏联模式，建立起了高度集中的政治经济体制。随着中国经济社会的全面发展，这种高度集中模式的弊端日渐凸显，并成为我国经济社会发展的桎梏。1978年党的十一届三中全会的召开，从根本上冲破了“左”的观念，重新确立了实事求是的思想路线，在此基础上做出把党和国家的工作重点转移到社会主义现代化建设上来和实行对外开放的决定。从此，中国便开始了“摸着石头过河”的艰难探索。

（一）农村改革的初步探索

中国农村改革起步于1978年，从安徽凤阳18位农民以“包产到户”的形式进行尝试开始，中国农村率先开启改革的阀门，进而在全国范围内拉开中国经济改革的序幕。正是安徽凤阳18位农民敢为天下先的探索彰显出基层经验的生C和活力，为开展全国范围的经济改革提供借鉴，群众的自发之举得到党和国家的一致认可，在1980年5月发表的《关于农村政策问题》的讲话中，邓小平就充分肯定了包产到户的形式，支持安徽农村改革的经验，认为它不会影响我国的社会主义性质。随着党中央对包产到户的一致肯定，在此基础上形成的家庭联产承包责任制迅速确立并在全国范围推广开来，这种由点到面、自下而上和自上而下有机结合的自觉探索和实践，成为新时期中国改革开放的一大特色。

农村改革取得巨大成效，农民的生产积极性也随之被调动起来，并且，通过改革释放出大量劳动力，他们积极投身到新建的乡镇企业和其他非国有企业中，为增强经济活力和提高企业效率发挥不可估量的作用，在一定程度上对城市改革起着助推作用，为城市经济体制改革提供了鲜活的经验，奠定了中国经济体制改革的基础，同时打破了人们传统观念的禁锢，对摆脱固有思维定式起着思想启蒙作用。

（二）由农村到城市的改革

1984年中共十二届三中全会通过《中共中央关于经济体制改革的决定》，指出社会主义经济是在公有制基础上的有计划的商品经济，标志着中国改革进入以城市为重点的全面改革阶段。伴随着国企改革的探索、扩大企业自的尝试，进而推动了中国改革发展呈现新局面。1980年5月，中央决定在深圳、珠海、汕头和厦门试点筹办经济特区，这是党中央在改革过程中重视“摸着石头过河”的改革方法并在具体实践中加以运用的体现。政府为经济特区开特例，在经济特区内部采取有别于内地的体制和政策，为经济特区充分按照市场的要求发展提供政策支持，保证经济特区轻松的发展环境。鼓励经济特区在计划发展、劳工工资、企业管理、政府职责、财税制度、流通领域等各方面大胆探索，不仅在推动经济特区自身发展方面起到举足轻重的作用，还为中国进一步改革和实行市场经济提供借鉴经验。

在这一阶段，中国在改革开放的过程中大胆尝试，勇敢试错，在改革的过程中体现着鲜明的实验性和探索性，体现出“摸着石头过河”的鲜明特征。

二、顶层设计和“摸着石头过河”辩证统一

（一）顶层设计需要以“摸着石头过河”为基础

“摸着石头过河”与实践探索紧密相连，是一种注重经验的实践探索。顶层设计更加注重和强调理论的归纳，本质上是一种唯理论的事前规划，“摸着石头过河”在实践中的摸索和总结，避免改革走弯路、入歧途，为顶层设计相关理论的形成奠定基础。顶层设计和“摸着石头过河”的关系实质是理论和实践的关系问题。任何理论都是来源于实践的，实践是理论的基础，所以，作为重理论方面的顶层设计需要以“摸着石头过河”为基础，离开这一基础，顶层设计就变成空洞的理论，缺乏根基的支撑，容易陷入唯理论的旋涡之中。在改革开放的过程中，必须重视“摸着石头过河”这一在实践中形成的理论，充分发挥实践摸索的重要作用，凸显其应有的价值。顶层设计固然重要，但改革最终要落到具体的执行上，这就必须要融合“摸着石头过河”的实践优势。同时，顶层设计需要在实践的检验中趋于完善，所以，顶层设计离不开“摸着石头过河”，“摸着石头过河”为“顶层设计”提供相应的实践基础。

现阶段中国推向纵深方面的改革依然没有成例可循。时至今日仍然无法完全掌握改革和发展的规律，现今的改革仍然离不开“摸着石头过河”，但是，今天的摸索不是随意尝试，而是在原有经验的基础上统筹全局；不仅要摸市场规律，还要逐步摸执政规律；不仅要摸经济形势，还要摸社会脉动，摸世界大势，要在摸得准的基础上大胆实践。所以，我们在实践中对“摸着石头过河”提出更高的要求，只有这样才能更好地服务于改革的顶层设计。

（二）“摸着石头过河”需要顶层设计的宏观指导

在中国改革的过程中，加强顶层设计是对理论的尊重，注重“摸着石头过河”，是对实践的重视。顶层设计是“摸着石头过河”的指导原则，顶层设计强调改革的系统性、整体性和协同性，从全局角度指导改革，为“摸着石头过河”提供科学依据；顶层设计对改革的走向、脉络进行宏观指导，避免“摸着石头过河”的盲目性和出F不必要的失误，顶层设计从整体上把控改革的方向、措施和目标，同时对改革实施过程中需要注意的事项和完成的期限都有明确要求，能够有效地保证“摸着石头过河”探索的有效性。同时，顶层设计站在宏观的角度，能协调改革的各个方面、各个环节的功能，在避免改革失误的同时能确保改革取得更大成效。在中国全面深化改革的实践中，加强顶层设计能够指导中国改革避免在摸索中出现只见树木不见森林的局限，突出改革的整体规划和全局作用。中国在改革过程中产生和积累的矛盾与问题，如贫富分化、权力寻租和腐败问题、环境污染问题、社会公平公正问题、城乡差异等一系列问题都迫切需要从全局角度统筹规划和解决。基层实践的探索和积累，顶层的统筹全局与规划，两者之间在互动中寻找新的平衡点。在鼓励基层大胆探索的同时，强调顶层设计需要谨慎。三十多年的改革经验告诫我们，建立在基层大胆尝试的基础上并经过不断完善而形成的顶层设计，基本上与中国的基本国情相符合、与民众的呼声相呼应，是经得起实践的检验和推敲的，是符合事物发展的规律性的。中国在产权、政治体制、分税制、文化体制、司法体制等关键领域的改革，都是在顶层设计指导下进行的“摸着石头过河”的有效探索。

（三）顶层设计和“摸着石头过河”相互作用

顶层设计和“摸着石头过河”是相互作用的过程，二者不可分离。不管是改革初期强调“摸着石头过河”，还是改革进入深水区重视顶层设计，以及在全面深化改革的攻坚阶段需要加强顶层设计和“摸着石头过河”相结合，提法的变化只能说明我们对改革的认识在随之发展，但却不可否定“摸着石头过河”和顶层设计本身所固有的辩证统一关系。“摸着石头过河”的经验可以为顶层设计提供相应的支持和借鉴；加强改革的顶层设计亦能够在改革新阶段适时寻找新的突破口，从整体上把控改革的大局，做出正确的改革规划，全面统筹改革目标。在改革开放的具体实施过程中，要将“摸着石头过河”的探索方法和顶层设计统一于改革的伟大实践中，只有这样才能实事求是地将改革开放的事业推向新的高峰。

“摸着石头过河”与加强顶层设计在功能上相互补充，二者共同服务于中国改革的伟大实践。在全面深化改革的过程中既要强调顶层设计又要重视“摸着石头过河”，要在实践中把二者有机统一起来，进而推进改革向纵深方向发展。在宏观上注重加强顶层设计，做好整体统筹规划，在具体实施的过程中强调“摸着石头过河”，在改革开放中辩证地处理好“摸着石头过河”和顶层设计的关系，坚持加强顶层设计与“摸着石头过河”的有机结合和灵活运用，充分表明了执政党对改革的规律和改革方法的认识与时俱进，并在实践的发展中达到新的高度。中国特色社会主义现代化建设不是一蹴而就的，也不是经过几代人的奋斗就能实现的，改革发展到不同的历史阶段会出现新的问题和挑战，在改革过程中积累了很多矛盾和问题，随着改革中浅层问题的逐步解决，深层的问题却在一步步凸显，显性的矛盾化解了，隐性矛盾得以呈现。因此，改革的过程也是困难和问题累积和暴露的过程。随着社会的不断发展和人民生活水平的提高，人们对改革的期望和要求越来越高。中国的改革越向前推进，需要解决的难题就越多，改革就越艰难。中国特色社会主义事业需要不断向前发展，全面深化改革迫在眉睫，伴随着世情、国情和党情的深刻变化，改革作为一项系统工程，其面临的复杂性和艰巨性前所未有。改革不能在盲目中进行，任何能使改革处在危险中的举动都必须抛弃，中国未来的改革必须坚持加强顶层设计和“摸着石头过河”相结合，从整体上进行调整和完善，从基层探索中对顶层设计进行补充和细化，达到整体和局部相统一、主观与客观具体的历史的统一，确保全面深化改革的任务能切实有效完成。

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顶层设计论文篇8

中图分类号：TD82文献标识码： A 文章编号：

一、概述

按顶板条件及所需采用的控顶原则，可以把缓斜、倾斜煤层的顶板分成六类。

第一类：直接顶厚度等于或大于2-3倍采高。

第二类：直接顶厚度大于1倍采高但小于2-3倍采高，直接顶上面是裂隙带的老顶。

第三类：直接顶厚度大于1倍采高但小于2-3倍采高，直接顶上面是垮落带的老顶。

第四类：直接顶厚度小于1倍采高，直接顶上面是裂隙带的老顶。

第五类：直接顶厚度小于1倍采高，直接顶上面是垮落带的老顶。

第六类：直接顶厚度小于2-3倍采高，直接顶上面是厚层难冒顶板。

二、各类顶板相应的控顶原则

1、第一类顶板及其控顶原则

第一类顶板冒落带中没有老顶，控顶原则用“支”与“切”。

所谓“支”，是指用采场基本支护的初撑力平衡工作空间上方冒落带岩重。依此，或先定支柱的初撑力，计算出支护密度，再转化成排柱距；或先定排柱距，转化成支护密度后，再求所需的支柱初撑力。

所谓“切”，是指用切顶排另增切顶支柱的初撑力平衡采空区上方冒落带直接顶岩层的重量。考虑到直接顶具有分层冒落的特点，以及岩层有一定的自承能力，多数情况下，切顶排另增切顶支柱的初撑力能平衡采空区上方最大冒落分层的岩重即可。最大冒落分层厚度可按直接顶岩层的分层厚度及岩石强度由下而上逐层估计，这里要注意软弱岩层作为较强岩层之附加载荷的可能性。如果缺乏直接顶岩层分层情况及极限悬顶距的资料，页岩的分层厚度以不超过1m考虑，其极限悬顶距以1m考虑；砂页岩的分层厚度以不超过1.5m考虑，其极限悬顶距以2m考虑。根据上述，可以计算出切顶排每米所需增加的初撑力，进而可定出切顶排所应增加切顶支柱的线密度。

以上所述，是按控顶原则把工作空间基本支护与切顶排所增加的切顶支柱分别设计的情况。当冒落带中无老顶时，可以考虑无密集放顶方式；也就是让工作空间基本支护的初撑力既平衡工作空间上方冒落带直接顶岩重，又平衡采空区上方直接顶最大冒落分层岩重。这时，要把采空区上方最大冒落分层的岩重平均分摊到最小控顶距时工作空间上方冒落带直接顶岩重中去，然后用综合的冒落带直接顶岩重计算工作空间基本支护的初撑力、支护密度及排柱距。采用无密集放顶方式时要注意两点：第一、基本支护沿切顶排每米的工作阻力（可按初撑力考虑）不得小于为切断采空区上方直接顶所需的初撑力；第二、基本支护的柱距不得小于0.5m；否则就不能采用这种放顶方式。

2、第二类顶板及其控顶原则

第二类顶板直接顶上面是裂隙带老顶。据生产实践及理论分析，在这种条件下，老顶已进入裂隙带，即冒落带中没有老顶，控顶原则用“支”、“切”、“让”。

所谓“支”，是指用采场基本支护的初撑力平衡工作空间上方直接顶岩层的重量。依此可确定基本支护的初撑力，支护密度及排柱距。

所谓“切”，是指用切顶排另增切顶支柱的初撑力平衡采空区上方直接顶最大冒落分层的岩重，从而确定沿切顶排每米所应增加切顶支柱的初撑力及线密度。

和第一类顶板一样，第二类顶板也可以采用无密集放顶方式。但是，当直接顶相对较薄，需要控制裂隙带老顶下沉量时，由于需加强切顶排支柱的初撑力以限定老顶下沉，因而还是采用有密集放顶方式为妥。

所谓“让”，是指支柱的可缩量要适应裂隙带老顶的下沉。

3、第三类顶板及其控顶原则

第三类顶板直接顶上面是垮落带老顶。这类是冒落带中有老顶的顶板，控顶原则用“支”、“切”、“支”、“让”。

第一个“支”有两重含义：一是用采场基本支护的初撑力平衡工作空间上方直接顶岩层的重量，从而确定出支柱初撑力，支护密度及排柱距；另一个是用采场基本支护的工作阻力平衡工作空间上方冒落带岩重，从而确定出支护密度及排柱距。设计时，采场基本支护其支柱的平均工作阻力可按额定工作阻力的60％考虑。当排距一定时，若这两者确定出的柱距有所不同，设计中应取其小值。

第二个“支”，是指用切顶排另增切顶支柱的工作阻力平衡冒落带中老顶岩梁及其附加软岩层重量的一半。设计时，切顶支柱的平均工作阻力可按额定工作阻力的80%考虑，依此可计算出沿切顶排支撑老顶所需另增的切顶支柱的线密度。实践与理论计算表明：厚1.5m的老顶，岩梁长约6m；厚2.0m的老顶，岩梁长约10m；厚2.5m的老顶，岩梁长约14m。设计时如果缺乏老顶岩梁长度的资料，可参考上述数据。

4、第四、五类顶板及其控顶原则

第四类顶板，直接顶厚度小于1倍采高，上面是裂隙带老顶。

第五类顶板，直接顶厚度小于1倍采高，上面是垮落带老顶。

当老顶厚度小于2.5m时，用加强切顶支柱初撑强度的办法切断之，把条件转化为第一、二或三类再处理。为切断老顶，切顶排另增切顶支柱的初撑力应能平衡极限跨距时老顶岩梁及其附加软岩层的重量。实践与理论计算表明：厚1.5m的老顶，极限跨距约3m；厚2.0m的老顶，极限跨距约5m；厚2.5m的老顶，极限跨距约7m。设计时，如果缺乏老顶极限跨距的资料，可参考上述数据。

5、第六类顶板及其控顶原则

第六类顶板，直接顶厚度小于2-3倍采高，上面是厚层难冒顶板。

对付厚层难冒顶板，如果仍用垮落法处理采空区，则必须用钻眼爆破或高压注水等方法松动碎裂2-3倍采高顶板（包括直接顶在内）。

三、控顶设计中的两点注意事项

1、控顶设计中有关复合顶板防推问题

不论上述那一类顶板，如果是复合顶板，煤层又有明显的倾角，则控顶设计时还需要用公式进行验算。

2、控顶设计中有关防漏问题

不论上述那一类顶板，控顶设计时还需要考虑防漏问题。原则上讲，当直接位于煤层之上的顶板属完整顶板时，支护用带帽点柱即可；对中等稳定顶板，支护必须有顶梁；对软弱破碎顶板，支护的顶梁上必须加背板，甚至要背严。另外，为控制端面碎顶，需要在基本顶梁上加短顶梁，或用长钢梁对棚迈步支架等。

四、三个注意问题

为了搞好初采阶段的顶板控制，还需要注意三个问题：第一、当老顶跨距达到预期的初次垮落步距或初次来压步距时，直接顶未垮落或老顶未来压，这时可采取增加切顶支柱的初撑力或切顶支柱工作阻力的办法，保证工作面继续推进。第二、沿切顶排切断直接顶与支撑老顶所需切顶支柱的线密度不必叠加，取两者中的大值即可。第三、为支撑冒落带老顶，切顶支柱的工作阻力可按其额定工作阻力的90％考虑。

参考文献：

顶层设计论文篇9

【中图分类号】TU110【文献标识码】【文章编号】1674-3954（2011）03-0342-01

一、问题提出。

锚杆支护在七台河矿区已使用多年。实践证明，这种支护方式非常适合该区域的围岩特点，深受现场欢迎。但到目前为止，锚杆支护设计理论堂不成熟，仍停留在主要根据工程类比法设计支护参数阶段。如果测试工作不细致，盲目简单化支护，往往敢安全系数过大，不科学，带来一些不必要的经济投入。

调查发现，该矿区不论巷道所处的围岩条件如何，均采用直径16mm、长1.6m、密度1.0m×l.0m的金属锚杆支护，许多回采巷道采过后，尽管有60％的锚杆失效，但巷道围岩状态仍然保持良好，这说明原来的支护方式不够合理，造成不必要的人力、物力消耗。因此，建立一套科学、合理的支护设计方案，是该矿区急需解决的问题。

二、新建矿概况及围岩特征。

新建矿共有4个生产采区、一个开拓区，区回采7层煤×(85、87、90、92、93、94、96)，煤层厚度为0.8-1.5m。矿井设计能力120万t／a，有8个正规采煤队和20个掘进队，每年要掘进 20000m以上的巷道，才能保证采煤接续。掘进大都按半煤岩施工，煤层顶板即为巷道顶板，均采用金属锚杆支护。

该矿煤层顶板为沉积砂岩，呈层状构造，比较坚硬，个别区域也有顶板破碎现象。

三、支护方案设计

1、设计依据。地下巷道开掘后，将在巷道围岩形成松动圈，其大小是地应力和围岩共同作用的结果，不同的围岩条件，巷道的松动圈差别很大。目前，巷道围岩松动圈的研究，已进入到实际应用阶段，中国矿业大学董方庭教授提出按松动圈大小时行围岩分类。并以此设计巷道支护参数，具有一定的科学性和实用性，该矿就是以这套理论为基础，设计锚杆支护参数的。

2、围岩松动圈的测试。首先该矿千斤中层具有代表性的巷道布置测点，打测试钻孱，然后利用超声波探测仪，往复中层顶板岩石的超声波，最后整理绘出各层的声速图，找出声速变化的拐点，拐点至煤层顶板的距离即为该层顶板的松动圈。

经测试，各层顶板的松动范围如下：一采85层；1.0m、二采85层；1.07m87、97层：0.4m92、93层：1.0m、94层：1.15m3.3支护参数的设计。在层状岩层中开掘的巷道，锚杆支护所起的作用，主要是悬吊作用和组合梁作用。在多次层状的岩层中，锚杆的悬吊作用和组合梁的作用同时存在，但是，到目前为止，锚杆支护的设计还没有形成，按悬壁由作用设计支护参数量安全，但不经济；按纵使梁作用设计以护参数最经济但不安全。

通过分析论证决定先从安全角度出发，结合松动圈理论，以悬吊作用设计为基础，再根据各层顶板的实际情况，定出合适的支护密度。最后通过试验，检验支护参数选择的合理性。

四、实验结果。

支护参数确定后，该矿在一、二、四采区6个有代表性的道进行实验，对顶板有地质变化的地段，仍旧采用原支护方案，在亿道设2-3个观测站，实验期间，各采区技术人员跟班进行技术指导，发现问题立即采取整改措施，保证实验工作的顺利进行。

该矿采后备巷道均采用无煤柱沿空留巷方式，从各观测站的实测结果，受一次采动最响的巷道顶板下沉量及顶板状态基本没有变化；受二次采动影响的巷道；顶板下沉80―150mm，顶板状态基本完整；受三次采动影响砌筑水泥墙的巷道，顶板下沉40-80mm，顶板状态基本没有变化。

五、经济分析。

株支护采用的锚杆均为直径16mm、长1.6m双排按 1.0m×l.0m的矩形布置，每米消耗锚杆2套，费用为2×17.8=35.60元。

新支护方案采用直径14mm，长分别为0.8m、1.2m、1.4m、1.6m共计 4种规格，直径减少2mm，长度平均减少0.34m，按单排或三角形布置，每米平均消耗锚杆1.2套，费用为1.2×13.0＝15.60元，比原支护方案每米节省费用20元。

顶层设计论文篇10

“顶层设计”作为一种战略思路被引入到改革话语体系中是有其宏观背景和具体情境的。关于当前要进一步深化的改革，其中有三点是已经基本达成共识的：第一，改革进入攻坚阶段，渐进式的改革已经遭遇挑战。与改革开放初期相比，当前的改革已经涉入“深水”区，之所以要在重点领域推进改革其根本目的固然在于社会主义建设事业发展的客观需求，还在于重点领域目前的利益格局以及长期以来形成的体制症结，已经严重制约了生产力的进一步解放和越来越突出的社会公平正义的诉求。这些问题已经不是“渐进式”和“修补式”措施能够解决得了的。第二，伴随着30多年来的改革开放，政治、经济和社会文化诸领域的体制建设和运行模式已经逐渐明朗，社会建设和社会管理的整体布局已经日渐清晰，制度建设积累的结果以及可供借鉴的发展经验都表明，“摸着石头过河”的改革模式已经不再适应当前深化改革的需要，科学系统的整体设计已经迫在眉睫。第三，社会主义事业建设到今天，政治、经济和社会文化诸领域的体制运行和要素互动已经系统化和网络化，任何一项改革措施都可能牵一发而动全身。因此，接下来的改革就越来越像一项系统的“网络工程”，要实现整体的良性运行，必须要有能够贯彻总体战略价值和理念的“蓝图”，能够实现“自上而下”的整体的、系统的、把控全局的设计，用以指导实践，这就是“顶层设计”之所以被引入高端战略构思的主要原因。从中央的视角来看，“顶层设计”意味着一种态度和理念：从态度上讲，“顶层设计”意味着改革势在必行，政府责无旁贷，要担负起“总设计师”的角色；从理念上讲，“顶层设计”意味着科学发展观在治国方略上的具体呈现，那就是在尊重基层创新的基础上，科学地设计改革的蓝图要高瞻远瞩并从全局着眼。

问题二：“顶层设计”到底要设计什么？

尽管我们可以在一定意义上揣测国家和政府对改革的基本方略，但关于什么是“顶层设计”，实际上官方文献并没有给出一个明确的解释，这也就导致了在后续的学界讨论中形成了莫衷一是和众说纷纭的局面。实际上，“顶层设计”指的并不是具体的设计原则和设计方案，而是在于对设计的全局观和系统观以及科学性的强调，其实质是一种科学的工程设计理念。

在此理念下，“顶层设计”强调来自高端的总控全局的价值观和理念的主导，以及由此产生的针对改革攻坚的系统性和科学性的自上而下的总体设计。这一理解包含两层含义：第一，强调全局观和系统观，也即强调设计的“高端性”—政府主导。政府主导改革的合法性可以从历史和现实两个角度得到证明：历史层面，30年来的改革开放经验表明，政府主导的改革基本上是成功的，不仅在经济上取得了“奇迹般”的增长，而且在国家治理和社会治理方面形成了日趋成熟的体制框架和运行模式，积累了丰富的经验；现实层面，改革事关全局，关乎社会主义事业的兴衰成败，在我国尚未形成较为发达的公民社会的前提下，由政府把控全局，协调各领域利益关系，积极推进各项制度和运行机制的变革和完善是最稳妥也是最现实的选择。同时需要明确的是，“顶层设计”不是“设计顶层”，也不是“自上而下”的灌输，“顶层设计”不仅不排斥和忽视基层创新，同时还会将基层创新以及诸层面的互动纳入到设计中。

第二，“顶层设计”理念下，改革的最基本框架和最核心问题在重点领域的推进要通过科学系统地设计来实现，这才是设计的主要内容，其最核心的设计应该包括四个方面：首先是政治体制改革。也即进一步加快步伐，建立一整套适应社会主义市场经济和社会文化各项事业的民主政体，使政治体制成为推进各领域发展的“推进器”，全面胜任新时期国家和社会“治理”的角色要求。其次是经济体制改革。核心任务和目标就是转变经济发展方式。当前我国经济发展的核心问题在于如何在人口红利逐渐衰退的前提下，由“劳动力密集型”的生产方式向“技术和资金密集型”生产方式转变。再次是社会管理体制改革。社会管理体制改革和创新的设计要求来自于对长期以来重经济轻社会发展模式的一种纠正和补偿，以及对上述社会问题和社会矛盾深化趋势的一种应对。社会管理体制究其本质是政治体制的延伸，也即如何设计与当前政治体制相匹配的多元参与管理体制。“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理体制的倡导，本身就是“顶层设计”理念的一种体现。最后是文化体制改革。文化体制改革的核心是在进一步确立社会主义核心价值体系主导地位的前提下实施文化强国战略，其重点是社会主义道德建设、文化产业发展和振兴以及公共文化服务体系建设等多方面的综合。

顶层设计论文篇11

设计是把一种计划、规划、设想通过视觉的形式传达出来的活动过程［1］。顶层设计，顾名思义就是从顶层、全局的角度进行设计。在我国，顶层设计现已成为一个被各行各业广泛使用的名词。顶层设计代表的是一种系统论思想和全局观念，通常是指从全局视角出发，围绕某个对象的核心目标，统筹考虑和协调对象的各方面和各要素，对对象的基本架构及要素间运作机制进行总体的、全面的规划和设计。顶层设计的基本特征有三个:一是顶层决定性，顶层设计是自高端向低端展开的设计方法，核心理念与目标都源自顶层，因此顶层决定底层，高端决定低端;二是整体关联性，顶层设计强调设计，对象内部要素之间围绕核心理念和顶层目标所形成的关联、匹配与有机衔接;三是实际可操作性，设计的基本要求是表述简洁明确，设计成果具备切实可行性，因此顶层设计成果应是可实施、可操作的。电子政务建设是一个庞大、复杂的系统工程，包含政务和技术方面的众多要素，因而更加需要开展顶层设计，对这些要素进行统筹规划和协调，以保证电子政务系统健康有序运作。我国对电子政务顶层设计的研究刚刚起步，对什么是电子政务顶层设计在认识上还不统一、不到位。结合我国国情及以上分析，笔者认为所谓电子政务顶层设计，就是关于国家、某个地区、行业或者部门电子政务发展规划或总体框架的详细设计及其内部各要素之间有效组合运行的动力机制和发展机制的模型化设定，以保证电子政务系统功能相互协调，结构基本一致，资源互相共享，标准基本统一［2］。

这一定义的具体含义包括:

•设计对象的多样化。顶层指的是概念层级上的顶层，是自高端开始对全局进行总体设计，而非在设计对象上是顶层，从这个意义上讲，电子政务顶层设计的设计对象就不限于国家层面，还包括对省、市、区县甚至部门的电子政务建设进行顶层设计。

•从顶层、整体的高度去看待和分析电子政务发展的问题，这就需要跳出局部环境、局部利益的约束和限制。

•所包含的要素内容非常全面。顶层设计不仅要考虑政务层面的内容，如行政管理体制、政府职能及其具体业务类型之间的关系，还应考虑网络建设、安全管理、信息资源建设等诸多技术层面的内容;不仅要考虑设计对象自身的构成要素和体系结构，还应考虑设计对象的外部环境影响。例如一个部门的电子政务顶层设计不仅要考虑部门内各种要素之间的运作关系，还应考虑该部门在政府纵向层面和横向层面上的相互协调。

•顶层设计的重点在于建立各要素间良好的互动关系。对于我国的电子政务来说，需要探讨如何推动各部门间的业务协同和信息共享，如何确保工作流程、信息系统、数据以及相应技术之间的深度融合。目前，我国还缺乏指导电子政务从政务使命、绩效目标、业务规划到技术实现的规范的顶层设计体系，加快顶层设计的研究和探索工作十分迫切。

2EA的基本认识

EA被普遍译为“企业架构”、“实体总体架构”、“总体结构”，是近年来国际上普遍采用的IT规划、管理和复杂系统设计与实施方面的理论、方法和工具。在欧美发达国家，EA已经广泛应用于大中型企业、政府、军事部门的信息化建设中。

2．1EA的概念及定义

EA的历史源于1987年，当时任职于IBM的约翰•扎克曼(JohnZachman)在IBM的内部期刊上发表了题为《信息系统架构框架》的文章，提出了“信息系统架构框架”(即Zachman框架)，被认为是EA领域的开创性工作，Zachman本人也被公认为EA理论的开拓者。1997年，经过10年的完善和改进，Zachman又在原有基础上提出了更完整的框架，并最终确定为“企业架构框架”(frameworkforenterprisearchitecture，又称为Zachman框架)。最初Zachman提出的EA概念主要是针对企业的信息化规划和设计。随后，在其基础上，各类EA框架理论和方法不断涌现，EA的应用范围也迅速从企业扩大到政府机构、军事部门和其他组织。此时的“enterprise”一词就不仅仅指企业，而是引申为一个有着共同目标的组织的集合，可以是政府或政府的一个部门、一个完整的公司或企业、一个公司或企业的子公司、一个单一的大型业务或技术部门，甚至可以是一个由具有共同性质但地域上分散的实体连接起来的组织。因此，笔者认为在不同应用领域中对EA的翻译应是不同的。在企业领域，EA可以直译为“企业架构”，但在政府信息化建设中，EA被称为“政府总体架构”更为合适。政府是一个庞大而复杂的系统，而EA体现了整体和全局的规划和设计思想，因此采用“总体架构”更能体现EA之于政府的价值。目前，对EA概念还未形成一致公认的定义，较为典型的定义有:①Zachman的定义:“EA是构成组织的所有关键元素和关系的综合描述。企业架构框架(EAF)是一个描述EA方法的蓝图”［3］。②美国管理和预算办公室(OMB)颁布的A－130公告中的定义:EA是业务和管理流程与信息技术之间当前和将来关系的清晰描述和记录［4］。③开放群组(OpenGroup)的定义:EA是关于理解所有构成企业的不同企业元素，以及这些元素怎样相互关联［5］的方法和工具。④美塔集团(MetaGroup)的定义:EA是一个系统过程，它表达了企业的关键业务、信息、应用和技术战略以及它们对业务功能和流程的影响。关于信息技术怎样以及应该如何在企业内实施，EA提供了一个一致、整体的视角，以使它与业务和市场战略一致［6］。笔者认为EA是指从组织全局的角度将组织的管理模式、业务流程、信息资源、信息系统、信息化技术创造性地融合起来，系统考虑与信息化相关的业务、信息、应用和技术及其彼此之间的相互作用关系，并与组织的使命和战略目标相结合，从而指导信息化工作。

2．2EA的定位及核心特征

传统的信息化建设通常是根据组织的使命和战略目标来制定IT规划，但由于使命和战略目标非常宏观，很难具体指导IT规划，因而往往造成分散建设、重复投资甚至是无效项目的产生。EA强调在对业务战略和流程理解的基础上，描绘出一个未来组织信息化中业务、信息、应用和技术互动的蓝图，它是组织的战略与IT规划之间的桥梁(见图1)。“蓝图”的设计是EA的核心，也是一个复杂的过程，涉及到对多个方面的综合考虑。为此，人们开发出各种EA框架理论用于系统地指导蓝图设计和实施过程。目前影响较大且使用较广泛的EA框架和方法主要有Zachman框架、TOGAF框架、FEAF框架、DoDAF框架等。详细介绍EA框架和方法的文章很多，本文不再赘述。但值得强调的是，以上框架之所以被称为EA框架，主要是因为他们具有三个共同特性:一是强调架构的设计是基于组织的目标和战略;二是总体架构的组成均包含业务和技术两个层面，即均包含对业务流程、信息、应用系统、技术的描述和综合考虑，要素全面且构成有机的整体;三是架构设计的原理是从现状向目标的转换过程，在这个转换过程中设计、规划出信息化建设的具体路径和解决方案，可实施性很强。

3EA在电子政务顶层设计中的成功应用———美国FEA

谈及电子政务顶层设计，就不得不提到美国的FEA。FEA即联邦政府总体架构(FederalEnterpriseArchitecture)，被广泛认为是美国联邦政府电子政务的顶层设计，亦被韩国、澳大利亚、新西兰等国家参考和借鉴。FEA是在EA理论和方法的基础上发展而来的成功案例。

3．1FEA的源起与发展

美国在实施电子政务的过程中也遇到了诸如重复投资、重复建设、信息孤岛、效益低下等问题。美国国会决策者们一直都在关心联邦政府运作可能产生的低效率和无效能，特别是当其涉及到每年700亿的电子政务投资决策时［7］。1996年，美国国会通过克林格-科恩(Clinger-Cohen)法案(又称信息技术管理改革法案)。法案要求各个机构开发和维护信息技术架构从而使得政府内部的信息技术应用能够带来更多收益。为此，在早期EA理论的基础上，1999年9月美国联邦首席信息官委员会了《联邦政府总体架构框架》(FederalEnterpriseArchitectureFramework，FEAF)，旨在为联邦机构提供一个架构的基础性结构，促进联邦政府各部门和其他政府实体之间的信息共享、互操作以及通用业务过程的共享开发。FEAF是一个概念化的框架(见图2)，说明了架构组件的整体结构和彼此之间的关系，以及如何开发和维护FEA，但却没有包含具体的架构内容。为使FEAF能够更具体地指导联邦政府的电子政务投资和互操作，2002年OMB启动了“联邦政府总体架构”(FEA)项目，并为此成立了项目管理办公室(FEAPMO)。自2002年项目启动开始，FEAPMO相继开发出五大参考模型、一系列实施指南和管理工具。经过10多年的发展，FEA已经成为联邦政府在各机构中间发现差距、共享、合作和复用机会的重要工具，成为顶层统筹规划电子政务建设的有效方法，在美国电子政务集中统一管理中发挥着越来越重要的作用。

3．2FEA的顶层管理思路

FEA的顶层管理思路概括为自顶向下的设计和自下而上的匹配。自顶向下的设计，就是OMB站在联邦政府战略全局的角度，运用EA的设计思路提出FEA参考模型，作为通用的业务、绩效、技术的定义和结构，并通过一系列指南指导各机构的架构开发和IT规划工作。自下而上的匹配，就是各联邦机构在开展自身的EA工作时，需要确保机构架构与FEA参考模型之间的匹配，并且提出的每一项IT投资规划均需要实现与FEA参考模型的映射，从而确保顶层的设计能够转化为各机构的具体目标和项目建设。

3．2．1FEA的顶层架构

参考模型是FEA的核心，分别从绩效、业务、服务、数据、技术5个角度勾画出5个详细的模型，作为联邦政府的顶层架构。这个顶层架构是以绩效为导向、以业务为驱动而设计的，各模型之间的关系见图3。简单说来，5个参考模型中，绩效参考模型是政府业务目标的导向，位于最顶层，提供了一套绩效评估的标准框架。业务参考模型是电子政务“电子化”过程的驱动，从政府职能视角(而非机构视角)提出一种旨在促进联邦政府业务线的框架，避免机构业务之间相互孤立，便于机构发现相互协作的机会。FEA业务参考模型共包含4个业务域、39条业务线和153个子功能，是对联邦政府所有业务的系统梳理和分析。服务构件参考模型用于建立业务参考模型和技术参考模型之间的映射关系，提供了电子政务服务域横向业务线共有或常用的功能模块，便于实现部分业务的重用，共包含用户服务、业务流程自动化服务、业务管理服务、数字资产管理、业务分析服务、内勤服务和支撑七大领域的通用构件。数据是由业务过程产生的，因此数据参考模型与业务参考模型紧密结合，提供一系列标准规范，旨在实现数据的跨机构识别和共享。FEA参考模型自2002年以来，不断调整更新，并年年用于联邦政府电子政务项目的预算管理过程。

3．2．2FEA的实施管理

FEA的精髓并非体现在其参考模型中，而是其动态地实施管理。为发挥参考模型在统筹指导各联邦机构电子政务建设中的作用，2007年11月，FEAPMO《联邦政府总体架构实践指南》，指南中为各机构开展自身的EA工作以及与参考模型的匹配提供了标准的流程。同时，为确保FEA方法的有效执行，达到顶层管理的目的，OMB不断强化和完善以下工作:•开展定期汇报和评估工作。为了解各联邦机构的EA开发和利用情况，促使各机构利用EA驱动绩效改进，OMB要求各机构每季度都要向其提交分块报告和机构EA自评估报告。这些报告既作为评估机构EA工作成熟度的依据，又是OMB后期审查IT投资项目的基础。在定期汇报的基础上，OMB每年都会组织开展EA评估工作，并为此颁布当年的评估框架———总体架构评估框架(EAAF)，确定当年的评估内容、指标和评分标准。

•提出跨机构协作项目。为进一步促进跨机构协作，OMB于2006年6月开发了《联邦转换框架》。联邦转换框架是一个跨机构电子政务行动的目录，所列行动既包含了由OMB早先发起的电子政务行动和业务线行动，又包含了其他一些政府范围内的跨机构协作项目。该目录每年更新并与总体架构评估框架一起，用以确保各机构的EA与跨机构行动保持一致，并更好地指导电子政务投资的决策。跨机构协作项目的定期有力地促进了联邦政府内部的业务协同和互操作，避免了重复建设和分散化建设。

•统筹管理各机构的投资项目。近些年随着美国联邦政府对IT投资力度的不断加大，OMB对这些投资的监督工作也在不断改进。2006年6月，OMB对其通告A－11《预算的准备、提交与执行》进行了修订，要求联邦各部门和机构都应向OMB证明其电子政务投资符合FEA标准和指南，以便于他们获得投资审批。这表明，美国联邦政府已经将FEA与电子政务投资控制紧密结合，借助FEA的整体性规划来统筹管理各机构的电子政务投资项目。FEA从顶层和全局的高度将所有联邦机构纳入一个单一、通用的架构之下，促使政府从机构分割走向跨机构的协同工作，从而避免重复性投资并改进政府在信息化条件下运作的绩效。FEA的成功让我们看到了EA在电子政务顶层设计中应用的可行性。

4应用EA开展我国电子政务顶层设计

EA作为将组织战略目标映射到IT总体目标的蓝图设计，现已成为西方发达国家政府广泛使用的IT规划和电子政务总体架构设计方法。电子政务顶层设计是一个中国化的概念，目前还较多停留在理念层面，缺乏方法支撑。

4．1EA之于我国电子政务顶层设计的价值

4．1．1EA能够确保电子政务顶层设计的“顶层”性

“顶层”是强调全局和整体，强调设计过程和设计成果要有战略高度。当前我国电子政务的发展规划和战略框架主要是根据目标和任务而设计制订的，在规划与工程项目之间缺少了一个极其重要的层次———顶层设计工作，从而造成电子政务项目与政府使命及目标之间缺乏清晰连接，跨机构的合作项目也缺乏发现和发起的机制。因此，开展顶层设计的直接目的就是要从顶层和全局的角度对电子政务工程项目进行有效整合和跨部门协调。EA是一个自顶向下、业务战略驱动的过程，它从组织的使命和战略高度系统地考虑业务、信息、应用系统和技术，构建业务、信息、系统和技术相互融合、彼此互动的总体架构。顶层设计中采用EA可以确保设计的“顶层”特性，同时确保将与电子政务紧密相关的业务、信息、技术等要素全面、有机地予以考虑。

4．1．2EA能够为电子政务顶层设计提供一种通用框架和共同语言

在我国，电子政务是一个包含了党委、人大、政府、政协、法院、检察院六大系统在内的大系统，不管是国家电子政务顶层设计，还是省、市、县的电子政务顶层设计，抑或是某个纵向行业的电子政务顶层设计，都将面对极其复杂的条块关系，涉及众多部门和机构。EA是设计和开发大型复杂系统的理论和方法，它自顶向下将系统内的各个对象和要素纳入统一的框架之内，便于达成共识，也便于建立跨机构合作项目的发现和发起机制。我国电子政务是个条块交错复杂的大系统，各个条和块的顶层设计既要确保其内部对象和要素的统筹协调，又要确保条与条的顶层设计之间、块与块的顶层设计之间、条与块的顶层设计之间的协调和相通性，因此我国电子政务顶层设计更加需要EA提供通用的框架和用于描述业务、信息、技术的共同语言。

4．1．3EA能够确保电子政务顶层设计成果的落地实施

顶层设计不仅仅强调“顶层”的战略高度，也强调“设计”的清晰和可实施性。既有高度又要能落地实施，这是顶层设计的精髓。EA不仅仅有目标架构的设计方法，更强调从现状到目标架构的实施路径安排或IT路线图设定。在国外政府的电子政务建设中，EA往往将电子政务的发展战略转化为具体的工程项目规划。因此，电子政务顶层设计成果的有效应用亦需要EA实施方法的指导。

4．2基于EA开展我国电子政务顶层设计的初步思考

借鉴EA的基本理论和设计理念，同时结合我国国情，笔者提出当前我国开展电子政务顶层设计的基本路径以及需要后续深入研究的一些重要问题。

4．2．1开展电子政务顶层设计的基本路径

顶层设计论文篇12

中图分类号：TD235.4 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2017）06-0061-02

1 引言

近年来，综采放顶煤作为在煤矿中主要采煤技术，得到广泛应用，据资料统计我国煤矿80%以上采用该技术，而坚硬的顶煤能有效充分垮落，是提高回采率的关键。目前对于综放工作面顶煤弱化的问题已经进行了较为深入研究。刘健[1]等人研究了深孔爆破在特厚高瓦斯坚硬煤层中的弱化效果；马文强[2]等通过udec模拟工作面推进过程中顶煤冒落情况，表明顶煤弱化后顶煤冒放性提升；来兴平[3]等人研究了一种用于顶煤弱化的静态破碎剂，大大促进了煤层裂隙的发育。而爆破手段可以更大程度增加煤层裂隙，促进煤层弱化，针对急倾斜坚硬顶煤，采用深孔爆破，在深度与广度上增加裂隙发育程度，促进顶煤冒落，从而解决回采率低、瓦斯超限等问题。

本文以窑街三矿5521-18工作面深孔爆破顶煤为例，采用深孔爆破理论，通过现场试验，提高裂隙区域范围，增加顶煤冒落性，降低瓦斯超限率，为工作面安全回采及提高回采率提供及时保障。

2 概况

窑街三矿5521-18工作面位于五采区东北部，采深410m，煤层厚度40-80m，倾角52-68°，为急倾斜特厚煤层，5521-18工作面走向长830m，倾斜宽85-40m，采用走向长壁综采放顶煤采煤方法，分层平均厚度11.2m，回采2.8m，放煤8.4m，采放比约1：3。由于煤层硬度大，普氏硬度2.5，工作面顶煤坚硬，不易自然垮落，造成大量落煤损失；工作面回采过后，采空区悬顶，在周期来压后采空区瓦斯大量涌出，造成工作面瓦斯超限或发生瓦斯事故；采空区顶煤不能及时垮落，新鲜风流从上下隅角不断涌入采空区，造成采空区浮煤自燃，涌出大量有害气体，致使工作面发火。

3 爆破理论

爆破的破碎区和裂隙区主要由爆破半径决定，破碎区半径由下式计算[4]：

根据理论研究与工程实践，破碎区半径一般为炮孔半径的5-10倍，裂隙区半径一般为炮孔半径的15-25倍。针对急倾斜坚硬煤层，根据现场实际情况与试验计算破碎区域。

4 工程实践

4.1 深孔顶煤预裂技术方案

根据爆破理论及索永录[5-8]等对深孔爆破炮孔参数研究，结合现场情况，设计爆破钻孔参数进行试验。

以工作面皮带巷为试验场地，每一个钻场施工3个孔，炮孔直径径60mm，孔深40m。三个钻孔垂直于巷道走向，仰角分别为20°、30°、45°，进风巷顶板钻孔布置如图1所示。每孔装药20.4kg，封泥长度15m，每个爆破孔采用两个电雷管并联引爆，每次起爆1个炮眼。

由于现场无法进行破碎区域和裂隙区域范围的测量，因此我们通过现场的出煤率进行对比反映设计方案的有效性。

4.2 效果检验

1）回采率变化

根据深孔爆破钻孔设计方案应用于工作面回采，分别得出连续五个月前后工作面回采率变化。如图1所示，图中实线表示未使用深孔爆破钻孔设计方案连续五个月的工作面回采率，虚线表示使用深孔爆破钻孔设计方案后连续五个月的工作面回采率。以一个月为一个阶段。

由图1容易看出，使用深孔爆破钻孔设计方案之前，回采率最大为90.2%，有将近10%的煤炭资源的浪费，当使用该设计方案后，回采率得到了大大的提升，最大提升10%左右，回采率平均保持在95%左右，极大地对急倾斜坚硬煤层的煤炭资源进行了回收，给矿企也带来了极大地经济效益。

2）瓦斯涌出量超限次数

由于窑街三矿为急倾斜坚硬煤层，回采过程中瓦斯容易积聚，经常造成瓦斯浓度超标，影响安全生产。经过深孔爆破技术实施以后，明显发现瓦斯浓度下降，超限次数明显下降，对工作面回采和安全带来了极大的方便。图2表明了使用深孔爆破钻孔设计方案前后连续5个月工作面瓦斯浓度和超限次数变化。

由图2容易看出，深孔爆破钻孔方案实施以后瓦斯浓度明显降低，方案实施前瓦斯浓度经常超标，方案实施以后浓度急剧降低，均处在0.5水平以下。瓦斯超限次数也明显降低，其中3个月都未出现瓦斯浓度超标问题。为工作面的安全生产和员工生命安全提供了极大地保障。

5 结论

（1）针对窑街三矿的急倾斜坚硬煤层，根据深孔爆破理论研究与现场情况结合，确定深孔爆破⑹炮孔直径为60mm，炮孔深度为40m。

（2）根据深孔爆破设计方案的应用，窑街三矿工作面回采率最大提升9.9%，瓦斯浓度超限次数下降80%。此深孔爆破方案的应用，为窑街三矿工作面的回采提供极大地经济效益，有力的保证了工作面的安全回采。

参考文献

[1] 刘健.刘泽功.高魁.等.深孔爆破在综放开采坚硬顶煤预先弱化和瓦斯抽采中的应用[J].岩石力学与工程学报，2014，33：3362-3367.

[2] 马文强.王同旭.马凯.高韧性煤层综放开采难冒放机理及弱化效果研究[J].煤炭科学技术，2015，43：56-60.

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