改进社会治理的方式篇1

2创新社会治理体制主要是转变社会治理方式，社会体育也需要转变体育治理方式

2.1坚持系统治理，把社会管理从政府单向管理向政府与社会多元主体共同治理转变

推进国家治理体系是要把社会管理从政府单向管理向政府与社会多元主体共同治理转变，因此，如何共同治理将成为今后社会治理的新课题。在由政府与社会多元主体构成的治理体系中，政府部门应该建立与其他主体的合作伙伴关系，分工负责，共同实施社会治理。政府在整个社会治理过程中起主导作用，但不是领导作用，政府作为治理主体之一与其他主体是平等关系，而不是其他主体的主管领导。从社会体育系统治理看，首先要建立多元主体共同治理体系。这里的多元主体是指包括政府主管部门在内的相关利益群体。如社区体育治理应该由社区行政与社区体育服务组织共同进行治理；老年人体育治理就应该由政府主管部门与老年人体育协会共同进行治理；区域社会体育应该由地方政府与地区体育服务组织共同进行治理。其次，系统治理要有明确分工，政府与多元主体各司其责，互相配合，实施共治。政府部门尽可能退到后台，发挥调控和协调作用。比如，不同利益群体间产生矛盾时，政府部门可以进行调解，但要避免政府部门过多干预的情况再现。再次，系统治理过程中，要体现民主协商的运作机制特征。即在多元主体的共同协商下确定治理方式，产生分歧时通过民主的方式做出决定。要避免行政决定、其他组织执行的传统管理模式再现。

2.2坚持依法治理，把社会管理从行政管理向法治保障转变

坚持依法治理，就是要加强法律规制在社会活动中的作用，用法律来约束人们的社会行为，用法律来监督管理者的治理行为。依法治理还要把社会管理从行政管控向服务保障转变，鼓励人们依法开展各种社会活动。过去，政府用行政管理手段进行社会管理，管了很多不该管的事，也引起许多不必要的麻烦。因此，社会体育的依法治理就是要改行政管理为法制管理；改一方管一方为法律管双方；改行政管控为服务保障。由行政管理向法制管理转变，首先，要求建立健全社会体育法律法规体系，这是依法治理的基础。其次，要学会以法律为准绳，以法规为标准进行社会体育治理，要减少对社会体育活动的行政干预，实施法制化管理。要充分信任人民群众，在法律的框架内，放手由民众自主地开展体育健身活动，促进全民健身活动的蓬勃发展。由一方管一方向法律管双方转变，就是要改变政府与民间的管理与被管理关系，把双方都纳入依法治理的体系中去，又都在法制的监督之下。双方既是合作方，又是监督方，各自都按照法律的规定行使自己的权利，又通过互相合作，促进社会体育的发展。由行政管控向服务保障转变，是要改变以控制为手段的管理方式，减少对社会体育活动的限制。通过提供服务保障等方式，为社会体育活动保驾护航。过去，社会体育发展中存在“一管就死，一放就乱”的现象，其原因与简单管控方式有很大关系，即要么不许乱说乱动，要么放任不管。其根源还与行政思维模式有关，即管理就是控制。因此，由行政管控向服务保障转变，不仅是转变方式，更是转变思维。

2.3坚持综合治理，治理手段从单一行政手段向多种手段综合运用转变

坚持综合治理，就是要改变过去单一采用行政手段进行社会管理的简单管理模式，采用“多管齐下”和“多策并举”的综合治理手段进行社会管理，以期获得最佳治理效果。由于行政管理手段多为强制性手段，不适合用于作为生活方式的社会活动管理，而社会治理由于采用综合治理手段，效果和感觉会更好。从社会体育治理角度看，除了行政手段外，还有法制、道德、规范、文化、教育等多种管道可以规范体育行为。这样，不仅可以在制度上约束人们的行为，也可以在思想上引导人们作出正确的价值判断，还可以在舆论环境、文化习俗以及教育培训等方面齐抓共管，使人们从内心认同社会治理模式，接受外部环境压力，达到自觉、自律的社会效果。社会体育治理还应该采用多策并举的方式进行管理。如调整社会体育政策，并通过优惠政策引导社会朝有利的方向发展。再如制定发展策略来推动社会体育的进步，像扶持体育创新、支持有组织体育活动等，一定会带动社会体育的发展。还有改变行政主导的活动开展方式，放手让相关体育协会自主开展活动，政府对符合法律规定的体育组织活动给予经费、资源等方面的支持。再有通过构建、完善公共体育服务体系来推进全民健身活动的开展。总之，要根据社会发展的需要，与时俱进，通过有效的方式方法完善社会体育治理。

2.4坚持源头治理，把治理关口从事后处置向事前和事中延伸转变

坚持源头治理，就是要把治理关口从事后处置向事前和事中延伸转变，因为“亡羊补牢”式的事后处置方式对已经造成的损失无能为力，采用前置治理和事中治理可以避免或减少损失。前置治理主要指决策前要广泛听取群众意见，经过充分论证和必要听证，确保决策符合客观实际，符合群众需求，符合国情、国力等。事中治理主要指均衡各种利益诉求，及时解决利益冲突与矛盾，增强社会和谐，激发社会的活力等。源头治理讲究标本兼治、重在治本。从社会体育的前置治理看，就是要把与群众联系的窗口设到老百姓身边去，方便群众反映情况，方便政府了解情况，方便各方的沟通和互动。具体讲，就是要在社区层面设置公共体育服务平台，倾听百姓的呼声与需求，有针对性地服务。源头治理还应该建立智库机构，为政府提供决策咨询，以保证决策的科学性。政府部门在决策前，要请科研机构开展决策咨询研究，提出可行性报告，在有把握的情况下再去召开听证会，征求民众的意见。从社会体育的事中治理看，就是要坚持公正、公平、公开的原则，以民众利益为重，均衡各方利益，促进社会和谐。在社会体育活动中产生的冲突与矛盾，大都为人民内部矛盾，可以通过调解和深化服务得到解决。在调解群众体育矛盾时，可以通过群众体育组织进行劝解，也可以通过组织间的谈判获得和解。总之群众利益矛盾在自治组织的范畴内解决比较有利。坚持源头治理，还要做好激发社会体育组织活力，创新有效预防和化解社会矛盾的机制，以及健全公共安全体系工作，实现社会治理体制的创新。

3创新社会体育治理体制的几点建议

3.1转变社会体育管理观念

从传统管理到社会治理，意味着治理主体、治理的目标、方法等方面都要发生转变。因此，政府主管部门及社会体育服务组织首先要转变思想观念。一是要学习“社会治理”理论和方法，明确社会治理的目标、内容、方法及组织运作模式等，为创新社会体育治理奠定基础。二是要明确政府职能转变方向，建立多元共治及群众自治的社会治理理念，积极推行社会体育领域的治理。三是要建立综合治理的基本观念，改变单一行政和行政主导的管理方式，实现社会体育综合治理的新格局。

3.2改革社会体育体制

从社会管理到社会治理，不仅是理念的更新，也是管理体制的创新。从社会体育共治的要求看，社会体育组织全面参与体育治理是社会体育体制改革的第一步。政府部门必须尽快做好职能转移的安排，在社区层面实现基本自治，即可以让群众自治的部分，交给群众进行自我管理，如健身团队、基层体育组织管理等，暂时有困难的，交给社区体育服务组织进行管理。在县及以上地区实现基本共治，即由政府主管部门与相关体育组织共同进行社会体育治理，并在治理过程中，逐步放手让社会体育组织独立承担体育活动的开展与维护，政府部门把精力更多地用于政策与规划的制定与体育发展的宏观调控方面，通过协作共治体制的建立与完善，促进社会体育的和谐发展。

3.3调整社会体育机制

要调整纵向等级管理机制，采用扁平化运作机制，使各个层级都有根据自身条件自主开展体育活动的权利，充分调动各个层级的积极性，实现群众体育自治的良好局面。要调整社会体育的信息沟通机制，建立包括自下而上渠道的双向型体育信息通道及信息处理机制。要调整按规定办事的固定程序管理机制，实行目标管理机制。要减少程序约束，改革评价方式。要调整行动激励机制，比如通过政策引导，鼓励体育创新等。推行调研活动，及时发现问题和解决问题。要完善绩效考核、群众评议和反馈等机制，促进社会体育的良性发展。3.4培育社会体育服务组织长期单一行政管理模式造成我国社会组织的弱化，对社会体育组织参与社会治理形成一定的困难。要提高社会体育组织的社会治理能力，必须有一个培育过程。首先，可以采用购买服务的方式把公共体育服务项目交给社会体育服务组织，并通过建立绩效考核、评价机制与监督制度，确保社会体育服务组织为群众提供优质体育服务。其次，可以采用委托管理的方式将若干社会体育治理项目交给社会体育服务组织，政府主管部门通过业务指导帮助社会体育服务组织提高社会体育治理能力，并逐步放手让其独立开展工作。再次，可以发挥社会体育服务组织的中介作用，即政府通过其传达政策法规及其他社会治理信息，群众通过其转达对社会体育治理的意见与建议，使其成为政府与群众联系的纽带。

4结论

4.1创新社会治理体制对社会体育发展与改革具有重要影响，社会体育管理必须尽快向社会体育治理转变。社会体育治理须从管理理念、管理模式等方面进行改革创新。

改进社会治理的方式篇2

[中图分类号]D63 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2014）11-0073-04

社会治理方式作为社会管理体制的一个重要内容，对提高社会治理水平具有重要作用。随着我国社会的深度转型，治理方式的社会基础正在发生根本性变化，客观上要求社会治理方式要从运动式管理转向常态化治理。正是在这样的社会大背景下，党的十八届三中全会提出了“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化”全面深化改革的总目标，在此基础上，提出了创新社会管理体制，提高社会治理水平的新要求，并对改进社会治理方式做了重要的部署和安排。因此，探讨由运动式治理向常态化治理具有重要的现实意义和理论价值。

一、我国社会管理方式的发展历程

新中国成立后，我国社会管理方式主要经历了三个阶段。

（一）新中国成立至改革开放初期――运动式治理模式的形成和发展

新中国成立之初，我国经济社会百废待兴，需要整合全社会的力量和资源进行经济建设，为此，我们党沿用了革命时期所采用的社会动员模式，实行了国家凌驾于社会之上，社会完全被国家所整合的高度集中的体制。在这种体制下，国家在社会管理方面推行了“单位制”与“制”相结合的社会管理模式：一方面，通过“单位”对所有城市人员进行管理，单位将国家所掌握的资源分配给自己的成员，通过这种方式将社会成员与国家紧紧联系在一起；另一方面，通过“”这一组织来管理所有的农村人员。生产队成为最基层的社会管理单位，通过户籍管理等制度，将农民限制在农村社会，农村人口不能向城市自由流动[1]。通过这两种制度的相互补充与配合，中央政府将所有社会成员都纳入到了社会管理的范围之内，这一社会机制也成为国家进行政治动员的最有力工具。总的来说，在新中国初期到改革开放前的这段时期，我国的社会管理主要采取了运动式治理的方式。

（二）改革开放至本世纪初――运动式治理方式相对弱化

自1978年党的十一届三中全会开始，我国进入了改革开放的新时期，随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济体制的逐步建立，我国社会发生了翻天覆地的变化，原有的社会管理模式面临着严重挑战。一方面，市场经济的进一步发展带来了社会结构的变革，社会管理主体逐渐朝着多元化发展，社会民众开始由“单位人”向“社会人”转变，很多行业协会、中介机构等社会组织，在很大程度上分担了政府的社会管理职能，政府进行运动式管理的社会基础在某种程度上有所削弱。另一方面，经济结构多元化所导致的社会利益的多元化、城乡和区域间人口的高速流动引发的众多社会问题等等加大了政府整合社会利益的难度，在一定程度上削弱了政府的社会动员力，动摇了运动式治理的根基。因此，随着国内经济社会环境的变化，我国的社会管理方式发生了重大转变，政治性的运动式管理逐渐减少。

当然，这一时期运动式治理方式的减弱只是相对于计划经济时期的治理方式相比而言的，并不意味着这一治理模式在这一社会发展阶段的社会治理中不占主要地位，而在实际上，这一时期运动式治理还占相当大的比重。这是因为，随着改革开放的进一步深入，我国虽然在经济社会领域取得了举世瞩目的成就，但同时社会领域方面的矛盾和问题也日益凸显。而我国新的社会治理模式仍处在探索阶段，还不成熟，再加上社会管理工作方面存在的惯性思维，使得运动式治理仍然在社会生活中起着主要作用，尤其是在突发社会问题发生的特殊时期，运动式治理方式的效果尤其明显。

（三）2002年至今――治理方式的新探索

这段时期，运动式治理仍然是一个非常重要的公共政策工具。比如一旦全国上下在某一时期比较关注某一问题，有关部门就会围绕该问题开展一系列“集中整治”、“专项治理”或“严打”等活动。运动式治理往往持续时间短，打击力度大，治理效果明显，但另一方面来看，这种治理方式难以在我国社会形成一种常态化的稳定的治理体制，疾风骤雨式的运动过后，社会治理中的深层次问题就会再次凸显出来。

在意识到我国现行的运动式治理模式存在的问题之后，有关部门逐渐通过多种途径探索如何完善我国社会的常态化治理模式。2002年党的十六大报告做出了我国政府基本职能的界定――“经济调节，市场监管，社会管理，公共服务”，首次将社会管理定位为我国政府的四大基本职能之一，将社会管理作为社会发展的一个独立内容。以后我们党对社会建设的内涵和要求的认识越来越科学，经历从加强社会管理到提高社会治理水平、从创新社会管理体制到创新社会治理体制的逐步深化过程。[2]首次提出社会治理思想的是党的十，十提出了城乡社区治理和加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，进一步提升了社会管理在国家治理中的地位，注重发展基层自治组织等各类社会组织的社会管理职能，希望借此形成和完善我国社会的常态化治理主体，形成多元主体相互协作的社会治理体系。党的十八届三中全会则明确提出了创新社会治理体制、提高社会治理水平的新要求，并做出了重要部署：坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参加；推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用；健全食品药品安全监管机制，完善安全生产管理制度，健全防灾减灾救灾体制；坚持积极利用、科学发展、依法管理、确保安全的方针，加大依法管理网络力度等。[3]这就要求我们必须要高度重视社会管理，努力提升自身的社会管理水平，防范和治理社会问题，将其纳入到整个社会全面发展的轨道上来。

二、运动式治理：我国社会的主要管理方式

我国社会管理体制的发展历程表明了目前我国社会管理呈现出明显的运动式治理的特征，即在社会管理过程中由各级政府、政府部门或领导干部发动的，以干部为主要的动员和参与对象，针对政府治理中遇到的重大和棘手问题而开展的一种突击性运动[4]的治理模式。

1.治理主体主要是各级党政机关。随着社会管理体制改革的不断深入，社会治理的主体突破了改革前单一的党政机关的局面，一些社会组织逐步发展和壮大，在社会治理中发挥着越来越重要的作用，成为社会治理中的一支重要的力量。但是总体来看，目前社会管理的主要力量仍然是各级党政机关，他们通常运用强制手段排除各种障碍，以保障其治理目标的实现。

2.治理行为往往针对特定的事件。虽然每一时期我国社会管理所处理的具体问题不尽相同，但通常都是针对某一特定时间和特定地点发生的特定事件进行治理，治理的客体具有明显的特定性。这种针对性和目的性使得针对这些问题制定的治理策略包括特定的治理内容和方式，并不适用于其他的治理对象。

3.治理方式主要采用政治动员。由于治理主要是针对特定事件，因此在正式的行政体制中没有专门对应的治理机构，而是根据治理问题的需要临时成立一些诸如工作组、领导小组等跨专业跨部门的组织进行领导。在治理的过程中，主管部门会在短时间内集中人力、物力和财力，进行政治动员，借助群众的力量，采取疾风骤雨般的治理方式。

运动式治理的特征决定了这种治理方式有着自身独特的优势，其可以在短时间内对民众进行政治动员，调动各部门的资源和力量形成合力，迅速且准确的完成治理目标，尤其是在突发性事件和一些久拖不决的社会问题的治理上具有极强的整治优势。当前，我国正处在社会转型期，环境污染、食品安全、等各种社会问题频发，在一定程度上挑战着我们党和国家的治理能力。为了维护正常社会秩序，重塑民众对于政府的认同度，党和政府采取在特定时期内集中有限的资源进行集中整治的运动式治理的方式就成为一种必然。此外，运动治理方式成为社会主要的治理方式还有着深刻的社会历史原因。就国家治理者来讲，新中国成立后，在一个新兴的社会主义大国采用何种方式进行社会治理，没有现成的经验可资借鉴。在同资本主义国家政治对峙的国际环境中，西方一些先进的社会管理理念和治理方式也被贴上了资本主义的标签。因此，新中国成立之后，我国只能沿用革命战争时期采取的群众运动等方式来进行公共治理，并且通过“三反”“五反”“”等运动逐渐将这种运动式的治理模式沿用下来，传统的惯性一直影响到改革开放后。另一方面，就普通的百姓而言，中国几千年的封建历史使民众养成了严重的盲从心理。建立新中国后几十年的高度集中的政治体制从某种意义上来说使得这一文化心理加以固化。改革开放后，虽然随着民主政治的建设和发展，民众自主参与意识有所提高，但是社会发育严重不足，社会自主能力仍然较弱，这种特殊的文化背景，无疑为民众进行政治宣传和动员的运动式治理方式的存在提供了极大的发展空间。

运动式治理虽然在我国目前成为主要的社会治理方式具有一定的必然性，但是这种治理方式只能是在治理资源稀缺情况下的一种权宜之计[5]，自身存在着许多弊端：

第一，运动式治理违背了法治精神。运动式治理是党和政府在特定时期内集中有限的资源进行的集中整治，这种治理方式依靠的是针对某一事件制定的临时政策，而不是法律，具有鲜明的人治特点。虽然这种方式收效快，但是在实际上违背了法治精神，弱化了法律的威信[6]，与我们长期坚持的依法治国的原则相违背，长此以往，将会阻碍我国法治进程的进一步发展和完善。

第二，运动式治理治标不治本。运动式治理通常的流程是：事件出现――上级重视――成立专项治理领导小组――召开动员大会――制定实施方案――实施治理――检查反馈――总结评估。[7]一旦某一问题用运动式的手段迅速地解决了，那么运动式治理也就结束了，社会又恢复到了原来的状态，老问题仍会死灰复燃，甚至更加严重。这种不能建立解决问题长效机制的临时性的治理方式必然使社会陷入越治理越严重的恶性循环。

第三，运动式治理成本过高，影响日常的社会秩序。作为一种管理手段，管理成本是必须考虑的问题之一。运动式治理具有治理迅速的优势，但是这种优势是以付出高额的成本为代价的。这是因为运动式治理往往是针对某一特定社会问题进行的集中整治，治理运动一旦开始，相关部门的工作都必须围绕着这一运动展开，并且要集中主要的人力物力财力资源，从而影响日常管理工作的连贯性和延续性，大大增加治理的机会成本，破坏正常的社会秩序。正如美国经济学家西蒙・库兹涅茨在《现代经济增长》一书中说：“在许多国家对市场进行大规模的暴风骤雨式的运动式管理是普遍常见的。但这种方式容易造成宽严失当的越权管理，而且形成一种奇怪的现象：问题发生之前，是‘政府最小化’状态，政府对市场上发生的破坏游戏规则行为听之任之，无所作为；问题发生之后，是‘政府最大化’状态，政府几乎耗费所有的资源去应对某一问题，整个市场规则为此停摆，政府与市场都付出了太多的代价。”[8]

第四，运动式治理降低了政府治理的公正性。迅速而高效地整治社会问题是运动式治理的首要价值目标，因此，在治理的过程中，公正公平等价值目标则往往被忽视。而在实际上，由于时间短、任务重，治理主体面临着各种压力，难以兼顾治理的效率与公平，从而导致治理的过程中，损害相关利益人的合法权益的事时有发生。政府管理不同于其他管理的重要特点就在于其价值取向的公平和正义，这一价值取向发生偏差，必然使政府管理绩效大打折扣。

三、常态化治理：社会管理的重要选择

运动式治理存在的种种弊端决定了这种治理方式必然要走向常态化治理。所谓常态化治理，是指在常态条件下，政府通过建构明确的制度和程序，安排专门部门和人员，合理利用资源，加强技能培训，发挥社会力量的协同作用，在日常生活中实现对各种冲突的常态化、经常化和规范化管理[9]。常态化治理不同于运动式治理：其一，治理主体的社会大众性。与运动式管理仅仅将党和政府作为治理主体不同，常态化治理鼓励社会成员广泛进行参与，将普通民众和基层社会组织纳入到治理体制中来。其二，治理手段法制化。与运动式治理的人治不同，常态化治理主体制定统一的制度和行为规范，以此来约束相关客体的行为，并通过这些规范化常态化的规则进行管理，将社会问题解决在萌芽状态而不是简单的进行事后补救。其三，治理效果的可持续性。常态化治理是一种长期的治理，其目的并不像运动式治理那样是将已经发生了的社会危机的损失降到最低，而是从源头上进行根治，从而将社会治理效果放到最大，对社会形成持续性的影响。由此可见，常态化治理作为一种主体多元化的、制度性的、经常性的管理方式，对于实现社会长期的稳定和和谐具有重要的意义。

随着我国社会的日益发展，政府治理的社会基础正在发生根本性的变化。目前我国一些省市针对某些专项的社会管理领域已经通过一些法规条例来赋予常态化社会管理以一定的合法性权利。同时，我国民众自主意识不断提升，对于社会治理具有较强的认可度，他们热切希望通过系统的常态化治理手段解决生活中所遇到的一些社会问题。尤其最重要的“是我们已把依法治国作为国家的一项基本国策和长期战略，那么就应在法制的精神和制度内实行稳健而有效的治理活动”[10]。这些因素都为我国社会管理领域常态化体系的建立提供了可能。在此背景之下，我国政府的治理方式必须而且应当随之做出调整与变革，政府应当逐步减少运动式治理方式的应用，将工作的重点放在建构和完善常态化的治理模式上来，为全面深化改革奠定良好的社会基础。

1.建立多元互动模式，形成常态化治理的多元治理体系。健全的多元治理主体是公共治理常态化的重要标志。目前，我们在公共治理的过程中，主要还是采用政府为主体的治理模式。根据我国社会发展的实际，在构建常态化治理模式的过程中必须要充分发挥行业协会、中介组织和群众自治组织等各种非政府组织的作用，建立政府宏观指导，各种非政府组织共同参与的多元治理模式。同时，积极构建多元治理主体之间的协调机制，促进各主体之间的良性互动。

2.健全相关法律制度，加强常态化治理的体制机制建设。我国之所以运动式管理泛滥，其根本原因是我们常规管理的法律制度不健全。我国现有的法律法规普遍存在着数量少、系统性弱、操作性不强等问题，因此，减少运动式管理，必须制定和完善常规管理的相关法律制度，保证在进行日常的公共治理的过程中做到有法可依。

3.强化执法监督，完善常态化治理的追责机制。运动式执法其重要原因之一就是日常社会生活中由于某些职能部门监管不作为，从而造成的有法不依，执法不严，等到问题成堆的时候，为防止事态的进一步恶化，不得不依靠运动式治理在较短的时间内解决问题。因此，在社会的治理方式上要减少运动式治理，必须在日常的社会生活中强化执法监督，做到违法必究，从而保证有法必依，执法必严。为此，一是加强公共治理过程中的定期的监督和检查，从而对错误的行为及时进行更正和修改，实现从以往被动的责任追究向常态化的问责转变。二是加大对渎职、行政不作为官员的问责力度，有效威慑政府在常态管理中的“不作为”或者“反作为”的现象。三是充分发挥民众、媒体等外部力量的监督和评价，强化社会监督，提升公共问题治理过程中的公正性和客观性。

4.加强宣传和教育，提升整个社会常态化治理的主动意识。任何公共行政都存在和发展于特定的文化背景之中，这意味着任何一种具体的行政行为与责任表现，乃至对它们的认识与评价，实际上均反映着一种道德选择和追求的过程，都深深刻有某种特定的行政文化烙印。常态化治理的自觉性同相应的行政文化之间拥有极其密切的关系，我们需要通过宣传和教育，增强行政执法人员自觉进行常态化治理的意识，提升民众对于常态化治理的认可度和支持度。

参考文献：

[1]燕传林，周良生.我国社会管理的历史经验及启示[J].党史文苑，2013，（8）.

[2]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》辅导读本[M].人民出版社，2013：311.

[3]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》辅导读本[M].人民出版社，2013：312.

[4]叶敏.从政治运动到运动式治理――改革前后的动员政治及其理论解读[J].华中科技大学学报，2013，（2）.

[5]蓝伟彬.运动式治理何以常态化―――以“瘦肉精”专项整治为例[J].特区经济，2012，（11）.

[6]郎友兴.中国应告别“运动式治理”[J].同舟共进，2008，（1）.

[7][美]西蒙・库兹涅茨著.现代经济增长[M].北京出版社，1989：289.

改进社会治理的方式篇3

党的十报告提出要加快推进社会体制改革，加快形成政社分开，权责明确，依法自治的现代社会组织体制，加强社会建设。[1]党的十八届三中全会则进一步提出要创新社会治理体制，改革社会治理方式，激发社会组织活力的改革目标。[2]这就为充分发挥社会组织在社会治理过程中的作用提供了足够的空间和进行了顶层设计。但是，不容忽视的是我国现有国情中，社会治理还处于政府主导型的发展阶段，因此，在此阶段，我们在研究如何促进社会组织的成长与发展并发挥其在社会治理进程中的积极作用的同时需要我们把握政府在其主导型的社会治理模式中所应发挥的作用。

一、社会治理的背景与内涵

十一届三中全会后，我国开始进行市场经济体制改革。随着市场经济的迅速发展，社会结构和利益格局高度分化，社会价值观念多元化。随着社会进入高速运转状态，变得高度复杂和不确定的同时，我们也正在迈向一个新的时代即个性化时代和变革时代。原有的政府和社会高度合一，铁板一块的社会管理模式已然不能适应新形势的发展，建构可替代性的社会治理模式已成为必然趋势。为此我国进行了政治、经济、社会领域的改革，政府职能发生了很大转变，不断尝试在新领域简政放权，将大量事务推向社会。

党的十八届三中全会《决定》指出，全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化”。[2]《决定》全文共24次提到“治理”一词，这主要有：国家治理、政府治理、社会治理、社区治理、国际经济治理、治理体系、治理能力、治理体制、治理结构、治理方式、系统治理、依法治理、综合治理、源头治理、第三方治理等等。[3]

王浦劬教授把不同层次上涉及治理活动的三个基本概念归纳为国家治理、政府治理和社会治理，本文主要从社会治理层面进行论述。

在公共管理领域，治理的概念是20世纪90年代在全球范围内逐步兴起的。在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的表述具有很大的代表性和权威性，其对治理作出如下界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。[4]它是使相互冲突或不同的利益得以协调并且采取联合行动的持续的过程，包括正式机构、规章制度记忆种种非正式安排，其核心在于多元主体的合作共治。

相对应的，社会治理则是政府组织、市场组织、社会组织以及个人等多元主体通过共同协商处理社会公共领域内的公共事务的一个持续过程，以及为保证这一过程得以顺利进行的各种制度、体制、理念、规则、方法和方式的总和。

二、政府主导型社会治理模式的必然性

社会治理的核心要义在于多元主体的合作共治，然而我国由于传统历史文化的远因、计划经济体制的中因和政府主导型经济发展战略的近因，已经习惯了由政府作为单一主体管控国家事务和社会公共事务。在一定程度上也导致了我国社会组织发育明显不成熟，而缺乏多元主体的协同并进，社会治理是无法真正实现的。要实现社会治理的目的，就必须充分发挥政府的作用，这其中当然包括建立和培育社会组织。

在我国，由于各种历史原因和现实因素，一方面，政府据有社会普遍认同广泛的权能地位，并且政府从这种权能地位出发制定各种有效政策，促进了国家和社会各方面的飞速发展，从而又加深了整个社会对其权能地位的认同和遵从。另一方面，政府在社会资源的控制上仍然占据着绝对优势地位。此外，考察我国现实国情也可得出这样的结论：中国的历次重大改革，只有靠政府这个强力权威才能推动。社会治理体制的改革自然也不例外，我国目前大多数社会组织的建立也是在政府职能转变过程中根据社会需要政府选择的结果，是政府主动让渡边缘空间的结果。[5]

十八届三中全会的《决定》在全面深化改革的意义上指出，我国的社会治理要坚持系统治理、加强党委领导、发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互[7]在当前的中国，只有实行政府主导型治理，才能更好更快实现有效的社会治理。因此，在我国发展的现阶段，发挥政府在社会治理中的主导作用，是合乎历史发展规律的必然选择。

三、政府主导型社会治理模式下社会组织发展的路径

所谓政府主导型的社会治理，是指在执政党领导下，由政府组织领导，吸纳社会组织、市场组织以及个人等多方面治理主体参与对社会公共事务进行治理的活动，是以“实现和维护群众权利为核心，发挥多元治理主体作用，针对国家治理中的社会问题，完善社会福利、保障改善民生，化解社会矛盾，促进社会公平，推动社会有序和谐发展的过程”。[8]在这种社会治理模式下，政府应该积极发挥自身作用，为实现社会治理的各方面要求创造条件，我认为应该主要从宏观、微观两方面做出努力：

从宏观方面来说，首先，切实更新观念，树立社会治理理念。政府的态度很大程度上决定着社会治理的发展方向，政府及其工作人员必须深刻理解社会治理的内涵和要求，由管控社会的理念转变为治理社会的理念，必须要明确社会治理相对于传统的社会统治和管理所具有的特殊属性：社会治理强调以共识愿景，认同信任，公私合作，伙伴关系，平等协商，多元共治的方式来制定和执行社会政策，实施对社会公共事务的管理，以提供有效的公共服务和优质的公共产品，在各种主要的治理主体之间造成合作性的行动是其核心问题，[9]必须要明确自身不再是社会治理的唯一主体，而是处于多元主导地位，应对其他社会治理主体持包容性态度，允许并积极支持和促进其发展。

其次，提升自身能力、进行制度创新，制定和执行有利于社会组织发育和成熟并有效发挥社会治理主体作用的宏观政策和法规。制度是指以宪法、法律、法规为基本内容的正式规则和以习俗、传统、习惯等形式存在的非正式规则交错构成的一整套的规则体系及实现机制。[10]制度是一种稀缺性的资源，合理的制度安排可以为社会治理的实现创造各种有利的制度条件，而政府则是实现制度安排的最经常主体之一，因此政府就必须努力通过各种方式和途径提升自身能力进行制度创新，包括以宪法、法律、法规为基本内容的正式规则和以习俗、传统、习惯等形式存在的非正式规则交错构成的一整套的规则体系及实现机制，向社会提供合理、有效的制度安排，促进社会组织的发育与成熟并在社会治理中发挥其积极作用。

再次，通过自身的不断改革，简政放权，实现职能转变。随着社会的转型，我国政府与社会的关系发生了很大变化，政府在社会生活中的地位和作用也发生了很大变化，政府不再是社会治理的单一主体，而是起着多元主导的作用，为此政府就必须不断地进行深刻的自我革命，不断地简政放权，转变职能，为社会组织的发展提供足够的土壤和空间。自从新一届政府上台之后，国务院多次取消和下放了行政审批事项。这些事项大多集中在经济领域，重点是是投资、生产经营活动领域，目的是尽量减少政府的微观干预，为企业松绑，让民间的创造力活跃起来。这一举措表明了新一届政府在简政放权、职能转变上迈出了重要的一步，同时也为社会组织的发展提供了适宜的土壤和有利的空间。政府在今后的工作中仍然要沿着这个方向进行努力，不断尝试在重要而全新的领域简政放权。

最后，吸取市场经济体制改革和市场组织发展过程中的经验教训，对社会治理和社会组织进行顶层设计，尽量规避社会组织体制和社会组织的畸形发展。

政府、市场和社会三大组织是社会领域的三大组织，构成了社会发展和前进的重要力量。政府作为主导者，在市场组织和社会组织发展过程中具有具足轻重的作用。纵观改革开放后的历史，政府通过制度供给，释放民力，强力推动了市场经济和市场组织的发展，但由于缺乏全面系统可持续的发展理念的指导，片面强调了物质经济的增长，而忽略了精神文明建设，以至于屡屡出现假冒伪劣产品、各种食品安全问题，学术造假，社会各个领域普遍存在道德缺失等不良现象，并一次次敲击人们的心灵。因此，我们必须从市场经济体制改革和市场组织发展历程中吸取有益的经验和教训，尽量规避社会组织体制改革和社会组织的畸形发展。这就要求政府在制度创新、简政放权、顶层设计时要全面合理地制定社会体制改革战略和社会组织发展宏观规划，实现两者“质”和“量”的统一。

从微观层面来说，政府不仅要为社会组织作用的发挥提供物质基础，还应该在制度、法律法规和组织机构建设方面提供有力保障。

（一）改革社会组织管理制度。第一，完善社会组织的监督体制。我国对国内社会组织的管理更多是限制有余监督不足，对社会组织应该强化监督职能，在改革双重登记管理机制的同时要细化登记管理机关和财政和审计等多部门对社会组织的监管职责规定。监管内容也要全面化，不仅监督资金的使用和流向，还包括项目执行情况。第二，建立责任追究机制。社会组织因其公益性特征享有优惠政策，坚持权责利相一致原则，也为了减免慈善丑闻发生，建立社会组织的责任追究机制必要性凸显。这里包括社会组织活动前、中、后三个阶段的合法、合理、合情性审查。

（二）加大资金投入力度。1981年，美国公法（97-113）规定政府要为私人志愿组织提供至少12%的资金，1985年公法（99-83）明确规定，政府要为私人志愿组织提供15%的资金]。就目前而言，我国社会组织的政府资助中存在官办和民办社会组织区别对待的现象。官办性质的社会组织隶属于政府或政府下属事业单位，得到政府有力支持；而对民间社会组织的资助严重不足甚至没有，并且对官办性质的社会组织也主要采取直接拨款形式，资助形式略显单一。

社会组织作为推动实现社会创新和治理的重要力量，无论官办民办都应给予大力支持，不仅要加大资金补给力度，还应该资助形式多样化、科学化。设立社会组织专项扶植资金，采取项目招标形式来实现对社会组织的间接资助。值得强调的是，项目投招标时严格遵循公开透明原则、公平竞争原则、公正原则和诚实信用原则。此外，还需对招标、投标、竞标等各个阶段做出明确规定和要求，不能以官办还是民办为标准，形成社会组织间的公平竞争机制，保证项目执行的效率和效能。

（三）加强社会组织体系建设。按世界银行采取的分类方

法，将社会组织分为运作型和倡导型两大类，运作型组织主要负责执行各类具体项目，表现为不同活动领域的社会组织，如环保、教育、医疗、宗教、科学技术等。支持型社会组织是指自身不直接参与项目运作，而是在资金、技术、信息、人力等方面为社会组织提供支持的组织，并负责各个社会组织间的沟通协作工作，按功能主要可分为以下几类：协会联盟组织、人力资源组织、资金提供组织、科研信息机构等。

协会联盟类组织主要是制定行业规则、提升服务质量，对社会组织进行项目执行方面的统一管理，减少组织间的恶性竞争和资源浪费，在规则有序的基础上发挥组织整合作用。人力资源组织与大学院校联合，以大学院校作为培养人员综合素质的基地，为社会组织发展提供人员专业化技能和综合技能培训方面的需求并在院校培养社会组织的储备人员。资金提供组织通过多元化的途径和渠道筹措资金为社会组织的运作提供物质上的保障。可以成立规模较大的基金会，或者把现行小型基金会进行整合，负责各类社会组织的资金筹集和分配，实现资金的统筹规划和利用。科研信息机构通过国内、国外相关理论研究为社会组织发展提供理论指导和信息共享。各个领域的运作型组织都需要建立协会联盟组织、人力资源组织、资金提供组织、科研信息机构这样一套组织体系，分工负责此领域各事项。要充分发挥社会组织在社会创新和治理方面的作用，就需要把所有支持型社会组织进行整合分类，从中央和地方、国内和国外两个方向出发构建科学合理的组织体系。

随着党和政府不断提出社会治理的新规划和新举措，中国开始从“管理”向“治理”转变，社会组织的培育和发展就被提上了议事日程，而在我国政府主导型社会治理模式下要发挥政府在促进社会组织发展中的主导作用，不论是宏观理念抑或微观措施仍需要我们加强研究。

参考文献：

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[7] 姜晓萍，国家治理现代化进程中的社会治理体制创新[J]中国行政管理，2014 （1）.

改进社会治理的方式篇4

中共中央总书记强调：“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”这说明，改革已经从“摸着石头过河”的初期阶段进入到深水区，需要法律为改革保驾护航，同时也说明，中国的执政党通过对30多年改革经验的总结，已经深刻认识到法治对于改革与发展的重要作用，决心在全面深化经济体制改革的同时，进一步推进社会主义法治国家建设，促进经济社会健康有序发展。

随着改革的深入和社会主义市场经济的发展，社会各种矛盾增加，不同群体、不同阶层之间的利益诉求也会产生碰撞和冲突，这些都需要完善和创新社会治理体系和机制。而在社会治理体系创新中，基层治理是最关键的环节，只有基层达到善治，整个社会才可能有和谐的基础。改革开放以来，学界与实务部门都非常关注基层社会治理的问题，运用各种方式推动城乡基层治理体系建设。但是，从整体上看，这项改革进展仍然十分缓慢，问题较多。究其原因，主要是相关法制建设较为滞后，使该项改革无法在法治引领下系统推进。在学习了的讲话精神后受到启发，拟就这一问题作一粗浅的探讨。

一、基层治理的内涵及其基本要素

“治理”作为一个政治理论术语，最早见于1989年世界银行关于非洲的报告中。上个世纪90年代，“治理”理论开始兴起，但是对其内涵的界定却五花八门，莫衷一是。英国学者格里・斯托克（Gerry Stoker）于1998年对当时流行的各种治理概念作出理论梳理，就整理出五种不同的理论阐释。不过，一般认为全球治理委员会关于治理的表述最具代表性和权威性。按照其对治理的阐释，“治理是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它包括有权迫使人们服从的正式机构和规章制度，以及种种非正式安排。而凡此种种均由人民和机构或者同意、或者认为符合他们的利益而授予其权力。”也就是说，治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。新世纪以来，治理理论受到更为广泛的关注和讨论，并且引申发展了一种被称为“善治”的理论。

所谓“善治”（good governance），是将治理理论与社会公共管理理论结合在一起，强调在社会管理中多元主体的参与和合作，在政府与公民共同参与的新型的管理方式与管理机制的共同作用过程中实现社会公共利益最大化。善治理论在中国得到高度关注和肯定。中共十八届三中全会所作的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。《决定》将“创新社会治理体制”作为全面深化改革的一个重要内容，提出要“改进社会治理方式”，“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。”实际上就是以善治理论引领社会管理体制改革与创新，推动社会和谐发展。

就社会整体而言，基层是广大民众集中居住和生产、生活的场所，也是各种矛盾、利益易于产生碰撞、摩擦和冲突的地方，因此，创新社会治理体制、改进社会治理方式的关键在于基层治理体制和机制的改革创新。

改革基层治理体系，首先应该明确基层治理的基本要素有哪些，才可能有针对性地进行改革和创新。尽管基层治理涉及要素较多，但是最基本的要素可以概括为主体、权责、运转、保障等四个方面。

基层治理的主体，就是参与治理的组织或个人。按照《决定》的治理体系设想和善治理论，基层治理的主体应当包括基层政权组织、基层自治组织、区域内的各种企事业单位、以及其他各种社会组织和公民。当前我国实行的是城乡二元管理体制，在城市，基层政权是指不设区的市和设区市的区一级政府。但是，城市的基层政府普遍设置了其派出机关――街道办事处，由于直接开展群众工作的大多是在街道办事处，因而基层治理主体中政府组织方面，往往认为应该是街道办事处；在农村，基层政权则指的是乡镇一级政府。基层自治组织也是城乡分治，在城市是居民委员会，在农村则称为村民委员会。

基层治理各参与主体的权力、权利与责任问题，是基层治理中一个非常重要的问题。因为基层治理参与主体的多元性，加之各方社会地位还存在不对等，因此，只有搞清楚各自的权力、权利、责任等，才能更好地一起工作，共同实现治理目标。当然，这其中还需要选择好的运转模式，而且还需要强有力的保障。基层治理的保障要素主要集中在两个方面，一是财力保障，二是法治保障。而法治是最为重要的保障要素。

二、当前中国基层治理法律规制的现状及不足

虽然治理理念在中国被重视和认可的时间不是很长，但是，国家一贯重视基层社会管理，早在上个世纪50年代，就有了关于基层组织的立法；改革开放以来，这方面的立法进一步加强。

仅从基层治理主体要素的法律规范看，既有关于基层政权的法律规范，也有关于基层自治组织的法律规范。1979年颁布后经过四次修改的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》），专门规定了乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府的组织和职权。而在城市，基层政权至少是相当于县一级，按照《地方组织法》的规定，其组织与职权都与县级以上各级人民代表大会和各级人民政府的组织和职权相同。不过，目前中国的大城市，基本上都是按照“两级政府、三级管理”的模式构建，也就是说，城市基层政权都设置派出机关街道办事处，由街道办事处直接管理基层社会事务。

关于街道办事处，1954年曾经出台过一个《街道办事处组织条例》，对街道办事处的性质、设置、组织规模、工作任务、与基层政权各职能部门的关系、经费保障等都作出详细的规定。当时对街道办的工作任务的规定十分明确：即办理市、市辖区的人民委员会有关居民工作的交办事项；指导居民委员会的工作；反映居民的意见和要求等三项。但是，这部法律在运行了55年后，于2009年第十一届全国人大第九次常务委员会会议废止。目前，关于街道办没有国家层面的法律规范，但是各地纷纷出台地方性法规予以规制，如《武汉市街道办事处条例》、《上海市街道办事处条例》等等。这些地方法规虽然在规范方面更加细致了，有的还赋予其一定的执法权，如有的地方街道办事处条例规定可以成立市容监察队等。但是从总体看，城市街道办事处的性质、组织、工作任务等，仍然主要集中在联系城市基层民众和经地方法规和基层政府的授权实施社会事务管理工作。

基层治理的主体除了政府外，还有基层自治组织和其他群众性组织和公民个体。在我国，基层自治组织也是城乡有别。早在1954年国家就颁布了《城市居民委员会组织条例》，将居民委员会定性为“群众自治性的居民组织”。1989年国家颁布了新的《城市居民委员会组织法》，这部法律对居民委员会的性质、任务、组织、活动原则、与基层政府的关系等都作出比较详细的规定，为推动城市基层民主发展提供了法律保障。

1987年，国家出台了《村民委员会组织法（试行）》，明确了村民委员会是基层群众自治性组织。这部法律在试行10年后，于1998年颁布《村民委员会组织法》，其后又于2010年作出重要修改。这部修改后的村民委员会组织法对村民委员会的性质、任务、组成、选举、运行、与基层政府和辖域范围内其他单位之间的关系等都作出较为详细的规定，不仅极大地推进了农村基层民主政治的发展，而且为基层治理提供了一个较好的规范蓝本。

除了以上法定的群众性自治组织外，基层还存在大量服务性、公益性、互的社会组织，按照《村民委员会组织法》的规定，村民委员会应该支持这些组织的开展活动，实际上这些组织也是基层治理的参与主体。至于公民个体参与基层治理，是公民的一种宪法权利。《中华人民共和国宪法》第二条第三款规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”

综上可见，我国基层治理的法律规制已经取得相当成绩，一些主要的治理参与主体的组织与职责权限已经有法可循。但是，从整体上看，当前我国基层治理的法制建设还是相当不足，离《决定》的要求和善治理念的差距还相当大，主要表现在以下几个方面：

一是有些法律规定过于宽泛，缺乏可操作性。现在对基层政权组织设置和职权设定的法律规范，只有一部《地方组织法》。这部法律虽然对乡镇一级的人民代表大会和人民政府的组织与职权有专门的规定，但是，这些规定仍然比较原则，特别是对基层社会管理方面的规定涉及很少，而且宽泛，操作性差。至于城市基层政权，都属于县级以上的政权，其组织与职权，按照法律的规定，是相同的。但是，县级以上地方政府，包括省级、地市级、县级，他们之间虽然都属于地方政府，但是差别还是有的。现在笼统地以“县级以上”进行规范，很难突出基层政权对基层社会治理方面的特殊性。二是一些法律相互之间衔接不够，缺乏系统性。三是有些法律比较滞后，影响相关主体的积极参与。当前来看，涉及基层治理的法律，有些已经多年没有修改，与现实需求有相当的差距。如武汉市著名的“883计划”，就是社区建设计划，那么，居民委员会与社区的关系又应该怎样处理？这些新的组织的出现及其在城市基层中的重要地位，使其与居民委员会的关系错综复杂，而这部法律的滞后，使城市居民委员会难以真正发挥群众自治组织的功能和作用，影响了一些居民参与基层治理的积极性。四是有些方面的法律缺如，影响治理体系的建设。《决定》提出要“鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”的善治状态。现行的《村民委员会组织法》也明确规定，村民委员会要支持各种服务性、公益性、互组织的活动。但是，至今我国尚未出台相关的社会组织法，基层大量出现的各种服务性、公益性、互的社会组织，虽然说宪法规定公民有结社的自由和权利，但是，这些组织成立的程序、权利义务等，却没有具体的法律可依。1998年国务院出台了《社会团体登记管理条例》，虽然为一些社会组织的成立提供了一个程序性的法律依据，但是，可依照这部法规登记的社会组织必须符合一定的条件，注册登记的活动资金至少要3万以上、达到法人社团的标准才能予以登记，而一些服务性、互的群众组织，如蔬菜协会、瓜果协会、街舞协会等，都是一些群众自发组织成立的带有互助、兴趣、服务等性质，一般不可能达到《社会团体登记管理条例》中所要求的条件，但是这些组织的存在，对于基层民众相互帮助、沟通倾诉、参与提升等都有很大的作用。目前这方面相关法律的缺失，对于治理体系建设是有不利影响的。

三、完善中国基层治理法律建设的几点思考

（一）以《决定》为指导，促进基层社会立法。中共十八届三中全会所作的关于全面深化改革的决定，是当前和今后一个时期党和国家的行动纲领，更是全面推动中国社会治理体制创新的指导。《决定》将“推进国家的治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革总目标之一，说明党和国家更加注重通过改革促进经济、社会等各个方面的统筹协调发展，彻底改变过去那种“唯GTP指标”论成败的单纯经济观点。正因为如此，《决定》专门将“创新社会治理体制”作为全面深化改革一个方面的重大问题，并且具体提出了社会治理体制改革的目标、内容和路径。基层治理是社会治理的基础，正如《决定》指出的：要“健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求”。同时，《决定》强调指出：要“坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾”。这表明，要改革和完善基层治理体系，必须以《决定》为指导，首先加强和完善相关的法制建设。

（二）调整立法重点，加快基层社会立法的步伐。改革开放以来，中国的法制建设步入快车道，取得了令人瞩目的成绩。但是，由于经济体制改革和建设社会主义市场经济的紧迫需要，过去的二三十年，中国的立法更注重对经济领域或与经济相关的领域的规制，社会立法一定程度上较为缓慢，或者说相对滞后。以《新编中华人民共和国常用法律法规全书》2013年版收录的法律法规为例，这部《全书》收录法律法规的截止时间是2012年底，共收录常用法律法规300件，其中作为社会类的法律法规总共只有8件，只占总数的2.67%左右。而随着改革的深入和社会主义市场经济的逐步发展，加快社会建设已经成为全面推进中国特色社会主义制度建设的关键环节。但是由于相关的法制建设滞后，社会治理体制创新虽然已经讨论了多年，但至今进展不大，收效甚微。因此，在全面深化改革，加强社会建设过程中，一定要调整思路，加大基层社会立法的力度，以健全的法制推动基层社会治理体系改革和发展。

（三）结合行政体制改革，加强行政组织法制建设，促进基层政府在治理体系中的主导作用的发挥。如前所述，我国地方组织法过于粗略，完全没有区别不同层级的地方政府在职能、管理方式等方面的差异性，实际上，作为最高层级的地方政府如省级政府与最低层级的地方政府如城市的区政府、农村的乡镇政府等，无论在职能、管理范围、管理方式等，都有很大的差别。而现行的地方组织法几乎是将所有地方政府的职能权责进行统一规范，在实践中出现一些操作上的难题。在全面深化改革的进程中，有必要修改地方组织法，最好是分别制定不同层级的地方政府组织法，特别要单独制定基层政府组织法，就基层政府的产生与组成、职责权限、与基层组织和社会组织的关系、以及在基层治理中的地位和作用等，作出明确的规范，以更好地发挥基层政府在基层治理中的主导功能。其次，还有街道办事处的立法问题。自从街道办事处条例被废止后，国家一直还没有制定相关法律，虽然有些地方根据自己的需要制定了相关地方法规，但是由于没有统一的法律规范，一定程度上影响了街道办事处的工作，也影响到基层政府在基层治理中的地位和作用。当然，关于现行城市管理“两级政府，三级管理”的模式，多年来一直存在争议，特别是在互联网发达的今天，办公条件、管理方式都有大的变化，是不是城市基层政府都需要设置一个派出机关实施基层社会管理，确实是一个值得商榷的问题。笔者以为，除了城市人口达到100万以上的特大城市外，中小城市确实不需要设置街道办事处这样的派出机关，以便减少行政层次，加强基层社会组织的功能和作用。因此，建议尽快制定“街道办事处条例”之类的法律或行政法规，对街道办事处的设置条件、组织结构、职责权限、与基层社会组织的关系等作出统一规范，以利于更好地发挥街道办事处的功能和作用。

（四）以改革的思路促进基层社会法制建设，完善基层治理体系。《决定》提出，要围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革，这意味着现代市场体系将进一步完善和发展，由此将进一步推动行政体制改革，压缩政府对市场的不必要的干预，同时，政府对社会的管理也将出现重大改变。在这种大的历史背景下，社会立法也必须以改革的思路指导基层社会立法，使立法带有一定的前瞻性、导向性，以促进基层治理体系的建立和完善。

首先，要修改和完善城乡基层自治的相关法律。因为，基层自治制度是中国三大民主政治制度之一，是基层群众自我教育、自我服务、自我管理的基本民主形式，是基层社会治理体系的主干力量。过去相当长的一个时期，我国实行的是城乡分治，基层自治的相关法律也是按照城乡分治的模式分别制定，并且不同步，相互有很大的差距。但是，自上个世纪80年代开始的农村劳动力向城市转移的人口流动潮，经过30多年的发展，已经使中国的城乡各个方面发生巨大的变化，据网上的一组公开数据，全国的自然村在过去十年间消失了90万个，也就是说，每一天中国约有250个村庄消失3，而还有许多的乡村，通过新农村建设等，正在进行“村改居”的活动。农村的这些变化实际上对现有的村民自治造成很大的冲击，而流入城市的许多外来人口却无法参加城市的居民自治组织。可见，仍然按照城乡分治的思维模式进行基层立法，将与实践需要脱节，是不利于基层治理体系建设的。因此，建议尽快制定统一的基层自治法，对基层自治的范围、事项、组织形式、活动方式、与基层政府及其他社会组织的关系等作出明确的规范，以更好地促进基层民主政治发展，发挥基层自治组织在基层治理中的重要作用。其次，应该尽快制定社会组织法。随着改革的深入和社会主体层次和需求的分化，各类社会组织如雨后春笋般地涌现。这些社会组织大量的是群众由于兴趣爱好或利益需求而自发组织起来的，它们已经成为广大群众相互沟通、倾诉、排解、帮扶的一个有效载体，成为基层社会治理中一支不可忽视的基础性的重要力量。但是，由于没有相关法律规范，导致这些社会组织各行其是，自生自灭，既无法给予其一定的管理和指导，也使这些组织得不到法律的保障。虽然现行的村民委员会组织法规定，村民委员会应当支持服务性、公益性、互社会组织依法开展活动，但是，如何界定这些组织的性质，怎样支持这些组织的活动，没有明确的法律规范，在实践中引起许多困惑。因此，建议尽快制定一部社会组织法，对社会组织进行明确规范。社会组织法所称的社会组织，首先应该明确其是指非营利性的组织，同时应该将其划分具有法人性质的社会组织和不具有法人性质的社会组织两大类，分别规定不同的登记注册或备案成立的办法，以及不同类型的社会组织在活动范围、组织形式、权利义务、退出机制等，以促进我国社会组织规范有序发展，进而促进我国社会治理体系的完善和社会管理体制机制创新发展。

参考文献：

改进社会治理的方式篇5

一、生活方式变迁与公共治理连结的理论逻辑

“生活方式”原属日常用语，19世纪中叶开始作为科学概念出现在学术著作中，而后由附属性的边缘概念发展为具有独立意义的概念，并成为社会学的一个重要范畴。马克思在《德意志意识形态》中提出了“生活方式”的概念。“人们用以生产自己必需的生活资料的方式……不仅应当从它是个人肉体存在的再生产这方面来加以考察，它在更大程度上是这些个人的一定的活动方式、表现他们生活的一定形式、他们一定的生活方式。个人怎样表现自己的生活，他们自己也就怎样。因此，他们是什么样的，这同他们的生产是一致的———既和他们生产什么一致，又和他们怎样生产一致。”①在这里，生活方式作为为生产方式概念解释的需要而存在，表明生产方式对于生活方式的决定性作用。生活方式受到劳动工具（“怎样生产”）和劳动对象（“生产什么”）等客观条件的制约。生产力发展水平对生活方式变革起决定性作用。“近年来，任何一种机械发明都不像珍妮纺纱机和精梳纺纱机的创造，在生产方式上，并且归根到底，在工人的生活方式上，引起那样大的改变。”“这里，正确表达了实际的联系。‘机械发明’，它引起‘生产方式上的改变’，并且由此引起生产关系上的改变，因而引起社会关系上的改变，‘并且归根到底’引起‘工人的生活方式上’的改变。”②生产力的发展，以生产工具的革新为标志，引起生产方式和生产关系的改变，再是社会关系的改变，最后是生活方式的改变。生产力决定生产方式，进而决定生活方式，生活方式反映生产方式。这是唯物史观对生活方式理解的基本逻辑。

人类社会向前发展，人的主体性、人自身的价值凸显，生活方式的地位日益上升。马克思将人类社会划分为相继演进的“人的依赖关系”、“以物的依赖性为基础的人的独立性”和未来以“个人全面发展”和“自由个性”为基础的三大社会形态③，是以人的主体生存状态及自由度为划分标准的。生活方式是人的主体生存状态的外在表现形式，相应地，生活方式的变迁经历“肯定—否定—否定之否定”螺旋式上升的环节，表现为自然经济时代以生产方式“吞没”生活方式的形态、工业经济时代生活方式成为独立领域的形态以及知识经济时代生活方式涵盖生产方式的形态。在依然以工业经济为主导的现时代，生活活动日益从生产活动中分离出来成为独立领域，但仍局限在相对狭小的生活空间里，表现为对人的需要实现形式的局限性。反映在学术领域，是既往的社会理论未能给予生活方式应有的地位与关注。生活方式作为描述性、附属性的狭隘概念的理论地位越来越难以适应时代的变迁和社会的进步。生活方式必须完成自我理论建构，回归本源意义，彰显目的性价值。从价值角度考察生活方式，强调生活方式的主体影响因素，如需求、爱好、意向等，就是贯彻马克思对事物“把它们当作人的感性活动，当作实践去理解”，“从主观方面去理解”，而非传统的“只是从客体的或者直观的形式去理解”④的实践原则。需求是生活方式变迁的主观因素，随着社会的发展与进步其重要性日增。

需求对生活方式的影响，通过生产方式这一中介进行，呈现出“需求—生产—生活”的互动关系，即需求提升、引导生产，生产制约需求，需求通过影响生产间接影响生活方式。社会物质生产越发达，人们满足享受、发展层面需要的欲望越强烈，社会的、交往的、精神层面的需要越多。易言之，随着生产的发展，人类社会从“生产型社会”向“生活型社会”转型，社会发展的“属人性”、“属生活性”越突出，生活质量、人自身的发展问题日益成为社会需主要解决的问题。作为日益自立于生产活动的领域，生活活动有着自身独特的内容、结构和发展规律。生活方式拥有自身所属的独特范畴和概念层次。作为主体范畴，生活方式反映人们凭借一定的生产方式和全部社会条件，进行满足自身需求的生活活动的形式；既可以指称某个阶级，也可指称某个家庭、某个人的生活活动形式，是一个多层次的概念。生活方式的外延至今未有清晰的界定。但各种类型的界定无非从生活方式的主体与环境及两者间的磨合模式三方面入手，至少涵盖三大要素：生活活动条件（包括自然条件和经济社会发展水平、设施建设、文化传统和特点等社会条件）；生活活动主体（具有一定文化取向和价值观念的人）；生活活动形式（生活活动条件和生活活动主体相互作用所外显出的一定行为模式）。①“城市治理”（urbangovernance）或曰“城市公共治理”，是指城市范围内政府、私营部门、非营利组织作为三种主要的组织形态组成相互依赖的多主体治理网络，在平等的基础上按照参与、沟通、协商、合作的治理机制，在解决城市公共问题、提供城市公共服务、增进城市公共利益的过程中相互合作的利益整合过程②。20世纪90年代以来，随着新公共管理理论不断渗入城市管理实际过程，运用善治理论改变现行管理模式，实现城市善治，成为发达国家城市治理转型的基本趋势。“善治”（goodgovernance）即“良好的治理”，包含治理理念的合理内核，更强调多元的治理主体、多中心的治理模式、不断革新的治理工具、民主化的治理方式等，由此实现合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效等善治要素③的满足。提升公共治理水平，最终实现善治也是我国城市治理的基本目标。生活方式变迁与政治发展、公共治理存在三重递进的逻辑关系。其一，生活方式间接影响上层建筑。#p#分页标题#e#

马克思在《〈政治经济学批判〉序言》中对历史唯物主义的经典表述④，可以概括为“两个序列”。一是“生产力—生产关系—政治上层建筑—社会意识形式”，二是“生产方式—社会生活过程—政治生活过程—精神生活过程”。两者相辅相成、缺一不可。缺少任何一个序列，都不可能完成对生活方式作用机制的正确理解。若将生活方式确立为介于政治上层建筑、社会意识形式之间的亚范畴，则它既与生产关系发生制约与反作用，又制约与影响政治上层建筑和社会意识形式。其二，生活方式对政治发展具有本质规定性。政治是生活的场域和实现形式之一，政治活动围绕生活展开，政治主体、政治空间、政治活动形态随着生活主体需要的扩大而变化，随着生活方式各要素的变迁而发展。从根本上说，是生活方式主体需要结构的变动、需要层次的提升激发了政治要素的变迁与政治的发展。生活方式的变迁呈现缓慢、渐变的形态，其变迁的速度最终影响社会整体发展包括政治发展的顺利进行。其三，生活方式变迁激发公共治理走向善治。生活方式问题地位的凸显，体现出社会发展日益以人为本、以生活为本的趋势，要求城市由管理走向善治，逐步实现国家权力向社会的回归。具体而言，生活活动主体的变迁推动公共治理主体结构的多元化，生活活动条件的变迁为公共治理营造广阔的公共政治空间，生活活动形式的变迁激发公共治理方式的革新。

二、生活方式变迁激发城市公共治理走向善治

杭州作为民营经济发达、市民生活品质稳居前列的省会城市，改革开放以来数百万市民的生活方式发生着潜移默化的变迁，为城市治理的创新发展准备了条件、提出了要求并赋予了动力，走向善治已成为大势所趋。

（一）生活活动主体的变迁推动公共治理主体从一元走向多元

从城市管理走向城市治理，最终达至善治，核心是治理主体的变化，由政府主导转向政府与民间组织、社会组织、公民组织的协同合作。改革开放三十多年来，杭州生活活动主体从以集体为中心向以公民和公民社会组织为中心转变，公民社会和民间组织的迅速成长壮大正是治理变迁的主体因素。民营经济是杭州经济发展的特色和优势，随着民营经济的发展壮大，公民社会组织迅速成长，传统“强国家弱社会”的状况得到有效改变。社会组织在杭州不仅起步早、数量多，而且发展速度快，覆盖面由初期的以社会慈善、扶贫救助为主拓展到农业、工业、服务业、科教文卫等各个领域，初步形成了门类齐全的社会组织体系，并发挥着越来越重要的作用。尤其是新世纪以来，在接触外来思潮频率较高、影响较深的杭城居民中，相当数量严格意义上的“公民”正在诞生。他们不仅主体意识彰显，且拥有较强的法治与责任意识，以及参与政治生活的意愿与能力。公民、公民社会组织的成长壮大，取代集体成为生活活动主体的中心，推动公共治理主体多元化。

（二）生活活动条件的变迁为公共治理营造广阔公共政治空间

改革开放以来，意识形态的制约力量减弱，社会各层面力量增长，市民生活活动内容丰富多样、生活活动方式选择的自主性增强。城市本身就是公共事务高度密集的空间场所⑤，随着市民生活空间日益扩展形成市场化、社会化、大众化的“公共生活领域”，这种城市公共空间不仅起到地理空间的承载作用，更是“政治的”空间。伴随公共空间集中的是一定程度的分化、个体差异的彰显及新型社会关系的产生。社会的发展与技术的进步使传统家庭的诸多功能为社会所取代，社区日益成为市民网络化活动空间的核心。杭城社区通过打造一个个优质公共服务产品，不仅便利了市民生活，更建立了政府与社会、政府与市民良性互动的新型社会关系。目前在杭州，据统计在全市实际换届的576个社区居委会中，有507个实行了直选，比例达到88．02％；15个社区居委会直选时采取电子投票，有效防止了贿选；首次借鉴国际选举惯例，引入与国际接轨的选举观察员制度，对选举全程进行民主监督。杭州社区居委会民主选举、民主管理、民主监督的自治实践走在了全国前列。自治已经成为杭州市民的政治生活方式。

（三）生活活动形式的变迁激发公共治理方式革新

生活活动形式是人们一定的生活活动的行为模式，包括劳动生活形式、消费生活形式、社会交往形式、闲暇生活形式、家庭生活形式等，当前正呈现出复杂的变迁形态：市民的工作内容、形式、时间和强度实现了全方位的改变。市民的消费观念呈现出“生活消费被遮蔽—超前消费—消费主义—消费生活审美化”的变动态势；消费结构不断升级，生存型消费比例下降，享受型、发展型消费比例上升。市民社会交往空间扩展，地域对于交往的制约程度减弱，市民通过QQ、POPO、MSN等网络聊天工具及网络论坛、博客、拍客等形式得以随时随地进行沟通；社会交往频率增加、速度加快、深度递减，人际交往随意性增大、感彩淡化、功利色彩增强；业缘交往取代血缘交往成为最重要的交往关系。闲暇生活成为市民生活的一个重要组成部分，闲暇消费需求逐步扩大，休闲内容和方式发生改变。家庭生活趋向现代化、多样化、民主化，更加注重家庭责任的承担与个性满足的平衡；家庭结构从单一走向多样；家庭传统功能萎缩；家庭轴心存在变数。市民生活活动形式的变化驱使城市治理方式实现多重转向：从单纯自上而下权力运作的组织结构转向上下互动、协同合作，公共部门、私营部门、志愿部门共同参与；从命令、指挥、控制转向领导、推动、合作；从静态的制度运作转向动态的应变过程，以动态、快节奏、创新应变的治理风格取代传统相对静态、固定式、程序化的管理形式。

三、杭州公共治理走向善治的基本路径

随着城市化进程的加快，面对不断分化的社会结构、错综复杂的利益纠葛，社会管理和公共服务的有效开展成为城市政府面临的严峻问题。近年来，杭州公共治理层面的创新实践成效显著：初步构建了服务型政府的基本框架，营造了较为务实高效的治理环境；积极培育社会复合主体，构建了各群体、各层次间具有较强互动关系的治理主体结构；“以民主促民生”工作机制在一系列公共事业和民生工程中得到实践，并运用于各个政府层级和各级政府职能部门，一整套民主民生互促发展的制度机制初步定型；大力实施开放式决策，提高了决策的科学化、民主化水平。然而，杭州公共治理水平仍与善治目标存在相当大的差距。一些重要环节的不足与缺陷，将影响创新实践的可持续性，甚至阻碍公共治理的善治变革。一是公共治理主体结构尚未定型。政府观念和行为模式尚未发生根本转变，人治状况依然严重，服务型政府建设参差不齐。公民社会组织发展不均衡、影响力不足，民办非企业单位甚至面临生存困境。二是社会复合主体进一步发展遭遇难题。社会复合主体呈现出显著的“政府主导”特征，各成员间的细微关系的处理、政府在发挥引导作用的同时不越位成为难点问题。三是公共治理工具有待更新。公共产品与服务依然不能满足公众日益复杂多样的需求，须借助企业、非政府组织提供更为优质和均等化的公共产品与服务。四是公共治理民主化水平有待提升。“以民主促民生”机制尚处于发展起步阶段，涉及面有限；推动力存在持续性问题；媒体的深度分析与理性引导的意识与能力不足；公众的理性参政能力不强，等等。鉴于杭州公共治理存在的上述问题，善治目标的实现需从如下几方面着手，全面提升治理的层次与水平。#p#分页标题#e#

（一）建立多元治理主体结构

善治要求城市治理结构是一个以政府为主导的多元的治理结构。政府依然是治理的重要主体但非唯一主体，政府治理的局限需要非政府组织来弥补。如今越来越多的非政府组织逐步独立地进行原先由政府机构开展的部分治理活动，成为城市治理的重要主体。但其本身也存在局限性。关键在于，建立两者之间的良性互动与合作关系，结成稳固有效的治理结构。第一，革新理念、完善制度，全方位打造服务型政府。在政府各部门牢固树立“有限政府”观、“民本位”的权力服务观、平等公正服务观。不断巩固改革成果，时刻监控和推进政府机构改革进程。进一步推进行政审批制度改革，在优化审批流程、提高审批效率、提高民众满意度上做文章。完善和丰富“开放式决策”的内涵，提高市民的参与度，提升决策的科学化、民主化水平。第二，扶持为重、逐步规范，着力培育公民社会组织。政府应着眼于“扶持为重、逐步规范”的培育和管理思路，提升社会组织自身能力；加强宣传推广与调查研究、出台具体政策扶持社会组织的发展；营造公平合理的竞争环境；加强监督、规范运作。①第三，放权于民、让权于民，培育公民精神。政府放权于民、让权于民，让私域回归公民，并逐步从一些公领域撤出，支持和引导公民社会发展成熟。将公民教育落实到公民日常生活中，通过各种平台支持公民积极参与公共事务讨论与决策，提升公民素质，培育公民精神。

（二）健全多中心治理模式

我国城市治理模式经历了管制模式、经营模式和治理模式三个发展阶段，治理变迁路径明显受到社会结构转型和西方公共管理改革的影响，且与西方出现多中心治理的同一趋势。多中心治理是城市政府与企业、非营利组织以及公民相互合作来促进城市发展的过程，它一方面要求政府转变职能，另一方面强调城市利益相关者的广泛参与，以合力来促进城市的发展和城市竞争力的提高。依多中心治理的理论与模式来看，杭州“社会复合主体”就不仅仅是一种新的组织形式，更是一种顺应全球城市治理发展趋势的新型治理模式———多中心治理模式的实践探索。社会复合主体鲜明地体现出多中心治理的特征，即城市政府作为公共利益的当然代表，在社会复合主体的运作中仍然起着“掌舵”的核心作用，为多主体的合作机制提供支持、规范、服务和导引。但社会复合主体的杭州探索需在更长久的时间里经受实践检验。健全完善社会复合主体，迫切需要在如下方面努力：一是进一步完善社会复合主体内在关系的管理技术和微观措施，关键是如何界定各主体参与治理的边界；二是在提高合作能力的基础上进一步淡化政府行政干预色彩，落实好政府与企业、非营利组织、公民等主体间的平等关系；三是政府作为社会复合主体的推动者，需进一步增强自身推动力。政府要健全各主体的利益表达、利益协商、利益分享和利益保障等方面的制度建设，提高各主体参与治理的积极性、主动性及能力水平。

（三）革新公共治理工具

改进社会治理的方式篇6

一是社区矫治的对象是正受到刑罚处罚的人员，决定了社区矫治是一种刑罚执行工作。依我国《刑法》、《刑诉法》和《监狱法》的规定，在社区矫治的罪犯有经法院判决和裁定的管制、缓刑、剥夺政治权利、假释和暂于监外执行的罪犯，还有监狱机关批准的保外就医、试读、探假和监外执行等罪犯。对这些罪犯的监管矫治，仍然是刑罚执行工作。这是社区矫治的本质属性，社区矫治并不因为罪犯处在非监禁状态而可忽视它的刑罚本质。这个本质属性，规定了社区矫治具有刑罚的强制性、处罚性和法律的规定性等特征，应当体现刑罚的打击犯罪、预防犯罪、改造罪犯的目的。社区矫治虽然有社区力量参加对社区矫治对象的监督帮教工作，但是，作为一种行刑权应当由司法机关行使。这是区别于社区预防犯罪的工作和刑释人员安置帮教工作的重要标志。

二是社区矫治把罪犯放到社区改造是行刑方式的改变。刑罚执行的方式，从自由度的剥夺程度来分，一般分为监禁、半监禁和非监禁三类。比较而言，把罪犯关押在监狱是最严的行刑方式，把罪犯放在社会执行刑罚是最宽的行刑方式。实践中出现的部分时间关押在监狱、部分时间放到社会的刑罚执行方式，可称为半监禁，它是监禁刑和非监禁刑的过渡形式。社区矫治采用半监禁和非监禁的行刑方式，只是改变刑罚执行状态，惩罚和改造罪犯的目的、任务没变，因此它是惩罚和改造工作的延续，是对监禁刑的补充。

法制建设与社会治理法治化中的思考三是社区矫治的刑罚执行地点在社区。这是社区矫治作为刑罚执行工作区别于其他形式的重要特点。执行地点的变化，决定了罪犯改造方式的完全社会化。在社区矫治中，罪犯的活动没有大墙限制，日常生活不处于直接的严格的监控，罪犯的生活方式由罪犯自己选择，他们的就业、消费、学习、闲暇生活等融入社会环境等等。这种方式与监禁相比，在强制性前提下，罪犯摆脱了机械的服从，有一定的自主性，罪犯直接地感受到社会的要求和社会责任。社区力量在罪犯改造中的作用也有了明显的改变，成为落实社区矫治任务的主要力量。在罪犯的社会生活的过程中去完成社区矫治的任务，去体现教育人、改造人、挽救人的思想，并以罪犯对社会生活的适应情况来反映矫治效果。

四是社区矫治是行刑社会化的重要组成部分。随着社会治安综合治理的发展，监管改造工作与社会的联系更紧密，实践中产生了社会教育、社会参与、社会帮教、行刑社会化和社区矫治等概念。弄清他们之间尤其是行刑社会化与社区矫治之间的关系对于系统推进监管改造工作的社会化进程是十分必要的。行刑社会化应当是指刑罚执行工作的社会化，它是系统的工程，包括三个部分： 监禁刑执行中的社会参与、社会教育、社会帮教等工作；半监禁和非监禁刑的社会矫治；罪犯回归社会后的社会保护。因此，社区矫治应当是行刑社会化的一个部分，是行刑社会化的一项刑罚执行制度。

二、 对探索社区矫治工作意义的认识

社区矫治是现行刑罚执行工作的一项新探索。无论从历史还是现实的角度，无论是从理论还是实践的角度，无论是从罪犯个人还是社会的角度，这项探索都有它的意义所在。

1. 社区矫治是世界现代行刑制度的发展趋势

20世纪前后，世界行刑思想逐步从“报应刑”思想向“教育刑”思想转变，对罪犯进行教育和矫治引起关注和重视，推进了现代监狱制度的建立和发展。在发展中人们发现重视教育矫治促进了罪犯的改恶从善，但是监禁对罪犯身心带来的各种弊病仍不能避免，监狱的封闭隔离强制的生活方式与罪犯回归社会适应社会的要求存在着极大的反差，单靠监狱的教育仍不能降低高犯罪率和高累犯率。为此，监狱进行了各种社会化行刑工作的探索，出现了学习假释、工作假释、归假制、中途监狱、释前辅导中心等等形式，许多国家逐步将社区矫治作为行刑制度，列入法律规定。社区矫治促进了行刑制度的发展。行刑过程中采用开放式处遇，减少对自由的限制，增加罪犯与社会的接触，缩短罪犯与正常社会生活的距离，成为当代一种行刑观念。刑罚执行出现宽和、人道的趋势。

世界行刑制度的发展对我们探索社区矫治有很多启发： 一是在罪犯增加、监狱资金不能完全满足需要时，把没有再监禁必要的罪犯放到社区改造，一定程度上能缓解监狱人口拥挤，降低行刑成本，使监狱得以更好地运行；二是在提高监管改造质量，降低重新犯罪率的要求下，社区矫治为罪犯提供了从“监狱人”到“社会人”转变的条件，既维护了刑罚的严肃性，又帮助罪犯减少对社会生活的不适应，使他们尽早融入社会，自立于社会；三是在社会重视维护人权的环境中，社区矫治的实行，防止和减少监禁刑的与世隔绝对罪犯带来的不良影响，消除罪犯的“监狱化”人格，体现了对罪犯人权的尊重，顺应了现代文明的发展。因此，世界行刑制度的发展揭示了这样一个道理： 社区矫治不是主观意愿的产物，而是一种客观发展的产物。当监狱制度发展到一定时候，它是一种必然的、积极的选择。

2. 社区矫治是新时期社会发展对我国监狱工作的要求

专门机关和群众路线相结合是我国政法工作的一贯方针。根据这个方针，在刑罚执行中，依靠社会力量，运用社会教育资源，加强对罪犯的教育改造，创造了许多好方法、好形式、好经验。就把一部分罪犯放到社会进行改造来看，早在革命根据地时就创造了许多适应战争环境的监外执行方式，作为监禁刑的补充，如保外服役、限地执行、战时分遣、回村执行、春耕秋收假等。建国后，我们通过立法对假释、管制、缓刑、保外就医、放假探家等非监禁形式作了规定，对群众监督帮教等方法作了许多有益的探索，一些有识之士曾提出过对短刑犯、初偶犯采用非监禁方式，试行放到社会改造的建议。由此可见，作为社区矫治的运用社会力量、群众力量来改造罪犯的思想，是监狱工作一贯的重要的执法指导思想。

当前，随着市场经济的发展，监狱工作面临许多新情况新问题。一是押犯大幅度增加。全国的押犯总数已比20世纪九十年代初期增加了20%以上。目前呈现继续增长的态势，据法院的统计，1999年全国法院判处犯罪分子60万余人，比上年上升14%，2000年判处64万余人，又比上年上升6.28%，对监狱收押带来困难；二是监狱体制改革滞后，资金不足，行刑成本不断提高。尽管国家财政投入不断增加，但是还难以适应不断增长的需要，难以适应不断变化发展的社会情况；三是由于押犯增多，结构变化，责任加重，干警警力满足于日常看押管理，呈现相对不足，工作发展的要求与警力配备的矛盾加大；四是社会变化发展既快又大，罪犯刑满释放后不能适应，就业安置困难，基本生活缺乏保障，有的反社会意识严重，出现重新犯罪率增长，大案要案多数是他们所为。刑释人员重新犯罪成为影响社会治安稳定的重要因素之一。社会的发展需要稳定的秩序，要求监狱提高改造质量，把罪犯改造成为合格的社会人。面对监狱的现状和发展要求之间的矛盾，改革行刑方式，探索社区矫治，是顺应形势要求，提高改造质量的一个途径和方法。

3. 社区矫治是上海监狱改造工作社会化发展的重要标志

多年来，上海监狱充分重视运用社会力量加强对罪犯的教育改造，尤其是20世纪80年代以后，在监狱工作改革的过程中，出现了积极探索监管改造工作社会化的势头。白茅岭监狱成立“宽管村”，少管所组织少年犯到工厂试工、到学校试读，提篮桥监狱组织临释罪犯随车外出劳动、组织罪犯中的智力人才易地改造等等，尽管这些探索现在有的已经停止了，但它们都体现了对社区矫治有意义的探索。近几年，上海监狱改造工作社会化有很大发展，监狱工作与社会的联系面、联系方式、联系的内容、联系的频率都大大拓展，全局组成了一支1000多人的社会帮教志愿者队伍，在大墙内社会法律事务所建立了法律服务基地，社会劳动部门建立了就业指导基地，公共图书馆建立了狱内图书站，形成了“一支队伍”、“三个基地”的新工作平台，成为上海监狱改造工作社会化的鲜明特色。一些监狱从实际出发，不断进行新的探索，对临近释放的罪犯试行通过探假加强适应性的回归社会训练，对个别家有特殊困难的女犯试行半监禁的方式等等，稳定了罪犯家庭关系，促进罪犯社会、家庭责任感的增强，帮助他们更好地适应社会，有利于社区的稳定，得到社区群众的认可和肯定，取得了较好的效果。通过工作，社会化的观念更深入人心，社会化的形式进一步拓宽，促进了监管改造质量的提高。

从大环境来看，上海监狱工作面临着新的机遇、新的发展。上海经济的发展，社会保障制度的建立，社会治安综合治理工作的加强，社区“两级政府，三级管理、四级网络”体制的完善，对刑满释放人员安置帮教工作的不断落实等等，为开展社区矫治创造了一些基本条件。上海建设现代化国际大都市的发展，也必将为探索社区矫治创造了更好的条件。特别是当前随着加强社区基层政权的建设，一些行业出现了专业工作向地区街道下移的现象，出现社区教师、社区医生等。法院、检察院等司法机关也对未成年犯试行“暂缓起诉”、“暂缓审判”等办法，并探索在地区建立预防犯罪的基地。因此，上海的良好环境和氛围有利于我们探索社区矫治工作。

在这样的形势和背景下，上海监狱工作应该融入社会大环境，走出监狱大墙的束缚，作出顺应社会发展的探索，体现与上海城市地位相适应、与国际行刑趋势相衔接的要求，推动行刑制度的改革和加强。在新的探索过程中，促进上海监狱工作的新发展。

三、 对社区矫治工作制约因素的分析

一个新事物的产生和发展都有一个曲折的过程。作为新的事物，总是在辨证否定中发展的。它与传统的、现实的发生各方面的矛盾和冲突，在矛盾中才取得发展。社区矫治的探索，也有许多制约因素，分析它的制约因素，才能在探索中把握工作的方向。目前，主要有三方面的制约因素：

1. 法律规范的制约

现行法律对社区矫治没有系统明确的规定。我国的刑事法律体系由实体法和程序法组成，刑事执行法律依附于程序法，它的法律体系不完备。在社区矫治上，谁执行，对谁执行，怎么执行，缺乏系统明确的规定，呈现滞后性。没有法律授权，探索的风险性很大，工作会受到束缚。

社区矫治作为一种行刑方式，就要明确刑罚执行主体，即社区矫治主体。目前，缓刑、管制、假释、保外就医等非监禁的执行主要由公安基层派出所负责，由于警力不足，社会治安管理的任务又很重，实际上对非监禁的罪犯的监督管理流于形式，处于失控。要探索社区矫治工作，这种治安管理与刑罚执行混合的工作方式显然很难适应需要。当然，我们可以探索公安、监狱、地区共同协作的方式，但是行刑权分散行使带来的许多矛盾仍不能忽视，最终仍然要解决主体问题。社区矫治要成为一项专业化的工作，就要研究行刑主体的统一性和行刑主体的专业化。应该有统一的机构，具备专业知识的专职执行人员，实行规范的制度，有利于提高行刑效益，实行公正执法，实现刑罚的目的。统一刑罚执行工作是我国法制建设的必然选择。

现行的法律对社区矫治没有规定，对非监禁刑的规定比较原则难以操作。根据现行法律，罪犯适用监外执行的形式不多，面小人少，单靠假释、保外就医形式不能完全适应不断发展的改造工作需要和社会稳定的需要。对假释、保外就医等，法律规定了“不致再危害社会”的条件，但没有具体的可操作的标准，容易产生各自的理解和掌握。对假释、保外就医的罪犯有监督的规定，但对罪犯的权利和义务、奖励和处罚、基本生活保障等都没有规定，对表现好的假释犯能否缩短考验期也无明确的规定等等。

由于缺乏法律的支撑，容易产生依法执法和不断探索之间的不同看法和意见，对具体执行的事项掌握标准不一。对“法律没有规定的能不能探索试行”有不同意见，存在“先制定法律”还是“先行实践探索”的分歧。

2. 思想认识的制约

对新事物总有一个认识过程。在探索社区矫治工作中，会有各种各样的思想认识问题，有的会对探索工作带来影响。主要是：

一是传统的“重刑主义”思想影响。执法工作中，存在重处理打击，重关押监禁的倾向，思想上往往不担心打击过重，而担心被视为“打击不力”，刑罚的教育、改造、惩罚的复合功能有时被单一化为惟一的打击惩罚功能。在这种思想影响下，人们会把一些罪犯放回地区改造与当前从重从严打击的刑事政策对立起来，产生误解。

二是传统习惯思维的惯性影响。社区矫治的实施要求对现行的行刑方式作出改变，这种改变会遇到传统思想、习惯做法和经验的限制，有的可能成为阻力。如多年来减刑比例不断增长，假释却面小人少比例不大，假释的立法意图不能实现。产生这种现象的原因是多方面的。从思维习惯来看，我们往往注意了减刑能及时兑现奖励，有效地激励罪犯改造，但是对减刑的弊端注意不够。减刑后罪犯表现反复无法撤消，对近期犯缺乏激励，减刑释放到社会对其约束小等问题，从假释来看，虽即时激励效应相比差一些，但是对罪犯改造始终有个激励目标，释放到社会后自我约束力大，而且在“监狱人”到“社会人”之间形成了一个过渡阶段，有利于罪犯的再社会化。实践也表明假释犯重新犯罪的极少。同时，减刑释放和假释释放到社会后出现问题，监狱的责任不同，假释没有减刑来得保险。此外，在社会地区方面，习惯于做刑满释放人员安置帮教工作，但对扩大假释却担心增加管理难度，增加工作量，增加不稳定因素。

三是各种思想顾虑的影响。坚持“安全为先”、“稳定压倒一切”的思想，确保监管安全稳定，是我们监狱的首要职责，成为监狱的一种社会责任、政治责任。由于社区矫治缺乏经验和可供借鉴的模式，工作中难以保证不出现问题。据美国对实行探假制二、三十年的调查反映，按时归假的97%，有不到1%的又重新犯罪。因此，实行开放式的社区矫治，会有安全的风险。此外，在目前存在司法腐败的情况下，还容易使人对增加罪犯回社会的条件和机会会不会增加执法腐败现象抱有疑虑，担心产生新的腐败现象，造成不良的社会反应。

3. 社区环境的制约

把罪犯放到社区，社区的环境构成社区矫治工作的重要因素。随着改革的深入和市场经济的发展，社会矛盾的滋生，有的甚至激化，地区管理出现一些新情况新问题，对探索社区矫治带来影响。

一是地区管理机制不能适应不断变化的要求。地区承担了刑释人员、“法轮功”人员、犯罪边缘人员等管理任务，派出所的警力往往一人管数十人，已经处于超负荷状态。在这种情况下，增加半监禁和非监禁的人员，地区确实难以承受。此外，地区治安管理有考核指标，扩大社区矫治的对象也增加对社区治安管理的不稳定因素，加之社区监督管理人员都是近邻，容易产生畏难情绪，帮教工作难度较大。

二是社会就业压力很大，社会弱势群体多，社区落实社区矫治对象的生活安置工作有困难。把罪犯放到社区，确保他们的生活、医疗等基本需要，是有效实施社区矫治的基本条件。但是，社区安置刑满释放人员就业任务已经很重，刑释人员就业率高的地区在50%左右，差的只有30%左右，一部分人生活困难成为影响地区稳定的重要因素。在这种情况下，探索社区矫治，增加了社会安置工作和救济工作量，如果不能妥善安置可能影响社区矫治的顺利实施。

四、 探索社区矫治工作的思考

社区矫治是发展趋势，是现实的需要。从当前实际出发，有条件进行探索。笔者认为，在探索中应当注意几个问题：

1. 社区矫治探索的原则

（1） 坚持政治效果、社会效果和法律效果相统一。要有全局观念，正确处理夯实基础与改革创新的关系，统筹兼顾各项工作，防止片面性。

（2） 借鉴国际行刑规则，立足我们实际，积极慎重探索。在探索中坚持积极的态度，争取各方支持；同时，要慎重对待，不断完善，尽可能地预防出现大问题。

（3） 在原有基础上，扩大试点、规范试点。社区矫治要先行试点探索，在探索中促进观念的转变，注意总结经验。

（4） 坚持专门机关和群众路线相结合，紧密依靠地区力量。社区矫治工作的最终落实到地区，地区在管理教育方面的综合能力的增强是探索的追求目标之一。

（5） 加强非监禁对象的监督、管理、教育的系统矫治，提高改造质量。

2. 社区矫治要注意两方面探索同步

社区矫治的探索包括两方面的内容： 一是从社区矫治对象上研究非监禁、半监禁的适用对象，研究相关的政策措施，推进开放式的教育改造方式。二是从社区矫治功能上研究社区对罪犯执行刑罚和改造的制度和办法。哪些罪犯放到社区，社区如何加强管理教育，这两方面的探索是相互联系，相互促进的。不研究适应社区矫治对象的政策措施，社区矫治很难体现现代行刑思想，从方式上、制度上有实质性的突破；光强调把罪犯放到社区，社区管理教育跟不上，社区矫治就不会得到社会认同，社区矫治的政策也不可能推开。

3. 社区矫治试点的适用对象

社区矫治适用对象是社区矫治的前提条件，它涉及法律政策的完善。研究这个问题，应该与刑罚执行制度的改进结合起来，与体现“惩罚与改造相结合，以改造人宗旨”的方针结合起来。因此，从上海的实际出发，社区矫治除了对管制、缓刑、剥权、假释、保外就医和暂于监外执行的以外，还可以把以下罪犯作为试点对象：

（1） 因家有特殊困难或社会有特殊需要的，经批准试行半监禁的女犯；

（2） 因继续学习的需要受到狱内条件限制，经批准到社会学校试读的少年犯；

（3） 因刑释前回归社会适应性教育和接茬帮教的需要，经批准试行释前周末放假和周末监禁的罪犯；

（4） 依据《监狱法》规定被批准离监探家的。

在推进试点工作中，要探索有关的政策，一是扩大假释的运用，限制减刑比例。从加强社会管理和维护法制尊严来看，假释更有利于社会治安的综合治理。这项应当成为一项基本的刑事执行政策，而不是一时之计。二是扩大监外执行的范围。对家有特殊困难和社会有特殊需要的，罪犯本人经过一段时间改造，已无社会危险性的，再监禁对其已无必要的，可以试行监外执行，放到社会改造。三是结合罪犯回归社会，对临近释放的罪犯放宽探家的面，以增加适应社会的机会。

4. 从机制程序着手维护公正执法

社区矫治工作顺利探索和以后逐步推开的基础是公正执法。要把握对象选择审批程序的各环节，防止人情关系支配、权钱交易等腐败现象的产生。要严格条件、标准，尤其是标准要细化，如家庭有特殊困难，具体是那些情况；要坚持以往的逐级审核的办法，明审批责任制，实行执法审批过错责任追究制；要加强审批工作的监督。

在审批过程中试行听证会办法，公开听取罪犯本人汇报和基层监区的建议，请社会有关犯罪学和心理学专家、地区街道居委会的同志、监狱有关领导、业务部门同志等各方面人士提出意见，这样，既增加了评审透明度，又争取了各方的支持，也可促使罪犯珍惜社区矫治机会。

改进社会治理的方式篇7

【中图分类号】D63 【文献标识码】A

走过的道路：一种国家发展型治理模式

新中国成立以来，中国共产党带领全国各族人民从开国、立国到兴国、治国，国家治理走过了一条从革命到改革的道路。改革开放35年来，中国道路遵循“政治驱动型”的后发现代化进程，首先是政治领导启动了改革开放的新时代，思想解放运动助推改革；其次是以经济建设为中心，逐步推进市场化取向的改革，释放劳动力和资本的力量；而以市场经济和全球互联网发展的力量催生制度的规范化、文化的世俗化和社会的多元化，引发了广泛的社会变迁和社会转型；最后，业已形成的社会变迁与转型又反过来深刻影响国家治理方向。这一切都以发展为主线，我们可以用“国家发展型治理模式”来概括中国改革开放以来的独特发展之路。

国家发展型治理模式源于发展型国家的理论与实践。从宏观上，我们可以把西方历史上由三次科技革命浪潮所推动的国家都视之为先后顺序不同的发展型国家。根据二战之后从日本到亚洲“四小龙”再到“四小虎”的经济发展奇迹，理论界将发展型国家界定为三种特征：国家强力介入市场并以领航机构（如日本的通产省MITI、韩国的经济计划委员会、台湾的经建会、新加坡的经发会）制定发展策略，引导公私部门协力进行国家建设；采用灵活的工业政策，以各类补助保护扶植重点产业，由进口替代转型为出口导向；施行明确的社会政策，进行，维持社会经济平等，防止严重的政治冲突。①这也是东亚发展型国家成功的普遍经验。中国作为全世界最大的发展中国家也属于发展型国家的行列。1997年亚洲金融风暴之后，新兴发展型国家的经济增长奇迹神话被打破。然而，中国强力的政府监管体系却受到广泛好评，其成功经验是依靠直接外来投资（FDI）促进出口导向型工业发展的同时，控制本国金融资本流动的风险以及本国货币自由兑换的威胁。中国虽经济总量目前居世界第二，仅次于美国，但人均GDP在世界上排名仍比较靠后。因此，在将发展作为执政兴国第一要务的原则指导下，发展型国家的“追赶”（Catch-up）过程仍然是一个无止境的过程。

国家发展型治理模式集中表现在国家与社会、中央与地方两对主要关系上。各级政府通过运用强大的控制和动员资源的能力，得以成功应对各种困难与危机。但是，大政府并没有带来大社会，强政府也没有促使社会繁荣，社会力量发育孱弱，社会自治经验不足，政府与社会协商共治格局远未形成。这些问题源于政府管了很多不该管和管不好的事情，政府揽权带来“政府权力部门化、部门权力利益化、部门利益个人化”现象突出，“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源”的“诺斯悖论”在当代中国被广泛讨论。同时，中央政府通过建立健全地区性的分权式威权体制（从改革初期的财政包干到价格双轨再到分税制的成功实施），一方面由上至下形成规范运行的社会主义市场经济制度，确立了官员由下至上相互竞争的锦标赛激励体制，有利于调动地方政府持续不断推动地方经济发展的积极性；但另一方面，地方政府在经济、政治、社会、文化和生态文明五位一体建设的总体格局中，由于缺乏基于民众受托责任的有效监督，角色的多重化往往容易导致职责的模糊化和职能的去中心化，民众对政府、尤其是地方政府的信任缺失，公共权威受到严重侵蚀。

国家发展型治理模式在制造传奇的同时，也在不断暴露问题，迫切呼唤我们加快治理现代化的步伐，促进国家治理模式的转型。政府治理现代化是政府能力的重要组成部分，主要通过治理质量的高低来评判。政府能力既要有权威性，还要有科学性，二者缺一不可。权威于国家发展长远大局，是国家自主性的表现；科学性取决于国家治理模式转型，是治理手段的变化。站在新的全面深化改革的历史起点上，需要平衡“国家―社会―市场”的发展格局，提出一种全局性的解决思路。要整体性、协调性、系统性地推进国家治理体系和治理能力现代化，务必调整国家治理结构，顺应国家、市场与社会基于“发展三角”的理念，构建国家、市场与社会三方协调、协同和协作的协商治理道路。

未来的目标：国家―市场―社会协商治理

学者们普遍将“经济分权和政治集权”看作改革开放30多年来所取得的高速经济增长的主要动因。正是在适宜制度、经济分权和政治保障的三重作用下，才成就了优秀的国家治理。然而，随着改革的深化，国家、市场和社会治理的三个领域均产生了不少问题。

就政治方面而言，我们确立了中国特色社会主义制度，在经济、政治、文化、社会等各个领域形成的一整套相互衔接、相互联系的制度体系。但是一些具体制度仍有很多不适应市场经济体制需要、不适应人民日益增长的“当家作主”的权利意识的地方。如与腐败问题、一把手监管乏力、法治化进程迟缓、生态环境恶化，等等。究其根本原因，用邓小平同志的话说，是我们国家中某些具体制度存在问题，是我们政府的权力和职能、规模和绩效不相匹配。

就经济方面而言，国家的经济发展政策在取得巨大成就的同时，也日益面临现实挑战。目前，经济发展面临转型升级的压力；资源的合理分配和有序流动受阻，发展的活力没有充分涌流；资本绑架政策、侵入社会的情况也开始显现；国内市场存在不同程度的人为分割，城乡二元经济结构尚未得到有效解决；不同区域、不同人群、不同行业之间的贫富差距明显扩大等问题仍然突出。因此，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是要处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。在重大政策和涉及到民众根本利益的领域中，政府监管应当更到位、更高效。

就社会方面而言，“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”提出以来，社会管理体制机制不断创新，各级政府社会治理水平不断提高，但目前仍然存在民众日益增长的民生性公共服务需求与政府实际公共服务供给方面的差距，进而导致了贫困、就业、住房、教育、医疗等一系列问题，这些问题又经常以激烈的方式影响社会基本稳定面，近年来大量的证明了这一点。同时，社会参与渠道少、协商合作能力低、理性判断能力弱，导致社会治理水平跟不上经济发展水平，国家治理现代化建设中缺失了“社会”这重要一环。

国家治理在政治、经济和社会三个方面反映出来的弊端，源于国家―市场―社会“发展三角”的失衡。波兰尼在考察资本主义经济发展历程中发现，政府并不总是必然扮演守夜人角色，当进入垄断资本主义阶段之后，人们的经济力量和经济关系浸没（Submerged）在他的社会关系之中。②他的行为动机并不在于维护占有物质财物的个人利益，而在于维护他的社会地位、社会权利和社会资产。波兰尼的嵌入理论说明的是，要想使国家、市场和社会保持平衡的互动，必须建立一种分权制约、授权增能、赋权共进的协商民主发展格局，因此，在全面深化改革的政治发展进程中，我们认为需要突破西方语境的协商民主（deliberative democracy）的后现代狭隘意义，将协商民主理解为一种包括国家―市场―社会三角协调、协同、协作的“大协商”治理模式。这是国家治理现代化的途径，也是执政党现代化的选择。

前方的道路：“大协商”的共同治理模式

推进治理模式转变，要处理好四个方面的关系。

在政府间关系上，构建权责平衡的协作型治理模式。国家发展型治理模式将地方发展主义作为主导方向，长期在国家治理体系中扮演非常重要的角色。基于纵向层级的行政分包体制和横向同级地方官员之间的晋升竞争构成理解地方政府“为了增长而竞争”行为的双重维度，导致地方政府掌握大量地方资源与行政权力，不愿退出其不应该管制的领域。此次全会明确提出了“加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责”、“完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向”、“中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任”等多项具体改革措施，核心是将地方发展主义转变为权责平衡的协作性治理模式，旨在将地方政府“驯化”成能促进地方经济社会协调发展的“帮助之手”，而非攫取地方资源的“掠夺之手”。

在国家与社会关系上，构建相互支撑的国家―社会协同型治理模式。改革开放以来，各级各类社会组织蓬勃发展，积极参与政府公共事务，为政府管理挑担子、卸包袱。但是当前社会活力尚未充分涌流、汇聚，社会自治功能残缺，全社会协商共治的良好局面没有开启。根据2013年颁布的《国务院机构改革和职能转变方案》提出的各项任务的部门分工和时间表，到2017年，要基本形成统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制。社会治理创新面临难得的发展机遇。目前，各地推行的社会组织登记制度改革，有利于破除社会组织双重管理体制，这是对国家统和主义的反思和扬弃；下一步将是逐步改进社会治理方式，激发社会组织活力，推进社会协同性治理模式的发展。可以预见，一个活力充沛、理性平和的社会将成为现代型治理舞台上的主角之一。

处理好政府与市场关系，构建协商有力型政府监管治理模式。市场监管作为政府管理的重要职责，在各种事关老百姓食品安全、医药安全等基本民生事项，多种所有制经济协调发展的基本经济制度格局，国有企业进与退等问题上，多年来饱受批评质疑。政府没有管好或管得不太好，说到底是管的方式方法出现了偏差。市场要自由，民众要利益，政府就必须要有好的监管。全面深化改革的总目标旨在让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让发展成果更多更公平惠及全体人民。这就要求政府监管必须按照公平、公开和公正的原则，在管与不管之间划清明确界限，管好应该管的，放弃不应该管的，不搞选择性监管、扭曲性监管和庇护性监管的老一套。高效的监管不仅意味着探头、查账和处罚，更重要的是监管的力度和深度，监管内容和方式是否合理可行。这些都需要充分考虑监管对象的立场、利益和观点，需要在监管决策、监管执行、监管评估中大力引入协商机制，着力建立健全规则明确、规范运行、协商有力的监管体系。

处理好市场与社会关系，构建协调互信的社会治理模式。经典政治学推崇以权力制约权力、以权利制约权力和以社会制约权力。现在看来，以公共权力和社会力量制约资本也不可忽视。国家的出现、尤其是现代民主国家的建立，在很大程度上约束了资本作恶的本性。但在现代社会中，资本经常越过权力的壁垒，或者与权力组建利益联盟，阻碍国家利益合理公平分配，社会公共利益因而遭到侵蚀。因此，在市场与社会关系里面，现代市场体系必然是企业自主经营、公平竞争，消费者自由选择、自主消费，商品和要素自由流动、平等交换。资本最终来自于社会，来自于民间的创造力，必须通过服务于社会才能找到归宿，完成资本的价值实现。这些都需要市场与社会之间构建畅通的协商渠道，创造有效的协商机制，使资本与社会力量之间互信互助，共同提升公共治理水平。

邓小平同志早在1992年南方谈话中就指出：“恐怕再有30年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。”③同志指出：“中国特色社会主义制度……还不是尽善尽美、成熟定型的。”十八届三中全会提出，改革的决定性成果是“到2020年，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型”。这是当代改革开放史上的重大继承与发展。国家―市场―社会“发展三角”的协商民主道路，符合系统性、整体性、协同性推进全面深化改革伟大事业的要求，属于中国特色社会主义现代化道路的范畴。我们应当坚持国家―市场―社会“发展三角”的协调、协同、协作并进的方向，通过全面深化改革各项措施的逐步推进，最终形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，达成权力有规制、资本有节制、社会有创制的常态化现代治理格局，实现国家富强、民族复兴、人民幸福的中国梦。

注释

Maidment Richard， David Goldblatt， and Jeremy Mitchell （eds）， Governance in the Asia-Pacific， Open University， 1998， p.258.

改进社会治理的方式篇8

紧紧围绕经济建设与经济发展这一中心,以政府为主导,引导全社会力量推进生产力发展,是中国公共治理模式成功的关键。从改革开放以后我国实施的六个“五年计划(或规划)”以及中国共产党的历次全会政治报告来看,以党和政府为主导推动经济社会发展,是贯穿改革开放进程的主旋律。

在经济发展的基础上,不断改善民生,不断完善公共服务体系,是中国公共治理模式成功的基础。经济发展带来了许多“负面”影响,给社会稳定带来了极大压力。中国政府将经济增长的成果及时投入公共服务领域,解决老百姓最关心的各种民生问题,公共服务体系不断完善。

始终坚持市场经济的改革取向,不断推动简政放权与权力下放,是中国公共治理模式成功的重要因素。充分发挥市场竞争机制和经济杠杆的作用,在资源配置方式上实现了由国家计划配置为主向市场配置为主的转变;市场体系基本建立,宏观调控体系框架已经形成;不断推进行政审批制度改革和投资体制改革,政府不再干预市场自身能够解决的事务、企业自主决策能够解决的事务,解放了微观经济主体的生产力;通过实施政企分开,推进国有大中型企业改革,向企业下放了各种自主经营权力,开创了国有企业改革和发展的新局面;通过分税制改革与干部人事制度改革,激发了地方之间的竞争,发挥了地方在促进经济社会发展中的积极性;通过推进基层自治和培育各种社会组织,充分发挥了社会自我管理的作用。

不断推进行政管理体制改革,创新政府管理方式,是中国公共治理模式成功的重要保证。通过六次大规模的政府机构改革,与计划经济相适应的工业专业经济管理部门基本撤销,初步建立了与社会主义市场经济体制相适应,以宏观调控部门、市场监管部门、社会管理和公共服务部门为主的政府机构框架体系;制定了《全面推进依法行政实施纲要》,确立了用10年左右时间基本实现建设法治政府的目标,政府立法工作不断改善,行政执法体制不断健全等等。

国际上公共治理模式可供借鉴的经验

中国已经平稳渡过了下中等收入国家的阶段,正向着上中等收入水平迈进。进一步推进发展,中国需要放宽视野,广泛吸纳各国公共治理模式的成功经验,特别是要吸纳已经经过上中等收入阶段,成功达到高收入水平国家的经验。在这方面,发达国家有如下可供我们借鉴的经验:

形成一个覆盖全体国民、兼顾公民生存与发展需要的、公平公正的公共服务体系,是一个国家走向发达的关键。美国、英国、北欧国家等在第二次世界大战后,着力完善公共服务体系,形成了包括公共教育服务体系、公共科技服务体系、公共医疗卫生服务体系、社会保障服务体系、公共文化服务体系、公共基础设施服务体系、公共住房服务体系、公共就业服务体系、公共安全服务体系、环境保护公共服务体系等在内的高水平的公共服务体系。在当代,公共服务支出已经成为发达国家政府财政支出的主体。

注重国家与公民社会的合作、政府与非政府组织的合作、公共机构与私人机构的合作。其基本做法包括两个方面:一是公共服务供给结构上的主体多元化,公共服务主体由单一的政府扩展到政府、非政府组织和企业组织。因而,发达国家注重建立政府与社会的合作伙伴关系,发展非政府组织。当达国家都经过了一个非政府组织大发展的阶段,如美国约有137万个非营利组织;瑞典创建了一个每十万人口就有2300个社团的稠密的社会网络。二是公共权力结构上的分权化和自治化,实行地方自治、基层自治与社区自治,特别是注重形成一个既能完成国家职能、又能解决居民切身需求的、建立在民主选举与民主治理基础上的地方政府系统。如20世纪90年代以来,德国地方政府逐步趋向民选议会和直选(行政首长)市长(或县乡镇长)相结合的二元制模式;市长由选民直接选举产生, 而不是由议会选举产生。

在工业文明转型的基础上,开始形成适应低碳经济的生态文明发展模式与公共治理模式。低碳经济是以低能耗、低排放、低污染为基本特征,从高碳能源时代向低碳能源时代演化的一种经济发展模式。发达国家如英国、德国、日本等国,都采取了明确低碳经济发展战略目标与规划、完善法律框架、利用市场机制、加强制度建设、加强科技创新等,形成了一套完备的低碳经济的公共政策与治理机制,将对世界未来的公共治理模式产生重大影响。

中国公共治理模式的挑战与发展

在向中等发达国家水平迈进的过程中,中国公共治理模式无疑会经受很多挑战。从贫困走向小康过程中形成的公共治理模式,不一定适用于从小康走向发达社会的进程。如果我们固步自封而不注重与时俱进,就会被“锁定”于旧有的发展模式中,被锁定在“中等收入国家的陷阱”之中。只有不断创新公共治理模式,才能成功应对发达之路上的各种挑战,顺利实现中国现代化的第三步战略目标。

加快完善公共服务体系,形成中国特色的公共服务模式,争取到2020年建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系。要大幅度增加公共财政用于公共服务的投入,逐步将政府公共服务支出占国内生产总值和政府总支出的比重提高到中等收入国家水平;改革政府转移支付制度,保障各级政府具有提供基本公共服务所需的财力基础,保障全国各地居民享有水平大体接近的基本公共服务。

改进社会治理的方式篇9

政治体制即政府管理社会的模式，其内容包括两个方面：一是国家权力结构系统内部各政治组织之间的权力分配关系；二是国家权力机构的运作机制、规则及特点。我国原有政治体制的最大弊端就是权力过分集中，党政不分，政社不分。政体改革的目的就在于科学界定各政治组织职能，有效实现合理分权和相互制衡，推进政治民主化。村民自治作为我国农村社会管理制度的重大创新，不仅会推动社会民主，提升社会权力，从根本上改善国家与社会的关系，而且还将通过不断实践与创新，理顺体制内部关系，走出一条农村基层民主政治建设的新路。

一、实施村民自治的历史条件和现实条件

基层自治在我国古已有之，封建社会国家政权只延伸到县一级，乡村社会主要由宗族控制。新中国成立后，为了保障人民当家作主的权利，1954年宪法确定了基层群众自治的人民民主原则，并成立了村民代表大会和村委会这样的自治机构，只是后来强力推行的政社合一的体制才结束了这种自治方式的探索。直到1980年，随着的解体，农民又自发地创造了村民自治的管理模式，并经过党和政府引导推动，才在全国范围内发展起来。当前我国实行村民自治主要有以下条件：

(一)村民自治是社会主义民主的内在反映。我国的政权性质是人民民主，人民是国家的主人，他们以各种方式参与国家治理。社会主义民主主要有两种方式：一种是间接民主，主要通过人民代表大会制的代议形式去实现；另一种是直接民主，主要通过直接选举的形式去实现，村民自治就是后一种民主形式的体现。它对于培养村民的民主素质、提高参政能力、实现人民当家作主的权力具有积极作用。

(二)村民自治是农村社会管理体制的一种突破。就国家和社会的关系而言，社会是第一性的，国家是派生的、第二性的。国家是应社会需求而产生的，国家职能的基础在于满足社会需要。从原理上讲，国家和社会的适度分离，可以给社会更多的发展空间，同时也降低了行政管理成本。一般情况下，在新政权建立之初，国家政权机关延伸到社会底层，随着政权的日益巩固，国家政权组织逐步退出社会领域，最终实现社会自治。1958年，适应计划经济体制的需要，我国在农村实行了政社合一的体制。实践证明，这一体制因缺乏持久发展的动力支持，极大地阻碍了农村社会的发展。改革开放后，伴随家庭联产承包制的实行，农村的各种资源开始自由流动，受冲击而解体，农村社会出现了权力的真空，村民自治于是应运而生。村民自治代表了农村社会自主性的增长与国家政治权力对农村社会介入之间所达到的一种平衡，有力地促进了国家和社会的协调发展和良性循环。

(三)村民自治是我国政治体制改革的一种新思路。我国的政治体制改革起始于拨乱反正后对“”的历史反思，那时的价值取向主要是追求民主、消除和独裁专制等不正常的政治现象。1983年以后，经济体制改革的顺利推进对政体改革提出了相应要求，政体改革开始转向追求精简高效，特别是党的十三大直接设计了以党政分开、政企分开为主要内容的改革方案，使改革锋芒直逼旧政体弊端的总症结。1989年使中国政体改革进入第三个阶段，自上而下推进政体改革的步伐有所放缓，中央开始把目光转向社会基层，着手建设旨在培育现代民主因素的基础工程，村民自治自此开始走上规范有序的快车道。

(四)村民自治是发展市场经济的更高要求。我国原有的经济体制是高度集权的计划经济体制，政府对企业管得过多过死，社会缺乏生机与活力。家庭联产承包制的实行拉开了农村经济体制改革的序幕，获得了生产经营权的农民发挥了极大的主动性和创造性，有力推动了农村经济发展。并继而引发城市经济体制改革，促成了社会主义市场经济体制在全国的确立。市场经济是一种契约经济，从自然经济、计划经济到市场经济，人们解放了思想禁锢，摆脱了人身依附，赢得了人格尊严。同时，市场经济对政治发展也提出了更高的要求，必然会广泛地动员社会力量直接参与社会事务的管理，推进政治民主化，村民自治便是这种发展态势的产物。

(五)村民自治是世界政治发展的一种潮流。自治最早发源于中世纪欧洲的城市管理。当今自治作为国家行政管理过程中的一种形式，已被世界上许多国家采用。在国家行政管理链条上，越是处于最底端的行政区划，就越可能采取自治形式。加入WTO后，我国与世界融合的速度加快了，西方国家的地方管理体制必然会对我国的村民自治产生重要影响。我们也可以借此学习他们的经验来发展和完善村民自治制度，使之真正成为民主高效的社会管理模式。

二、村民自治与农村基层民主政治建设的关系

村民自治作为农村社会管理体制的一次创新，是中国社会制度变迁史上的大事。它在理论上虽不属于国家政权改革的范畴，但在实践上却可以在发展社会民主、理顺政治组织关系、转变权力运行机制等方面为农村民主政治建设提供重要经验，是国家政权建设的基础工程。

(一)发展社会民主，提升社会权力，培植社会基础。政治体制改革是一项综合的社会工程。在政治体制改革过程中，由于涉及多方面利益多特别是当权者利益，改革阻力很大。我国以前的多次政治体制改革中途流产即很能说明问题。政府光靠自己的主观愿望和力量推动政体改革是远远不够的，还需要一个成熟的社会外部条件，需要以社会民主去推动国家民主。1989年后，中央开始有意识地把政体改革的着力点放在基层，希图从村民自治进行突破，启动民主意识，提高民主参政能力，发展社会民主，扩大社会权力，强化社会力量对国家权力的制约和监督，为政权民主化创造良好的外部环境。

(二)调适基层组织关系，合理配置权力资源，为政权结构重建创造经验。

首先，村民自治可以改进领导方式方法，加强和改善党的领导。当前，我国政体改革的实践主要内容还大多局限在行政体制改革层面，而远未涉及到国家权力结构体制的层面。现代国家政治是一种政党政治，政党制度往往与政治制度直接相关。我国实行的是中国共产党领导的多党合作制度，中共既是领导党又是执政党，容易造成党政不分、以党代政的状况。另一方面，我国宪法又规定，人民代表大会是国家权力机关，各级行政机关由其授权并对其负责。这就容易让人产生两种权力中心的错觉，在实际操作过程也容易发生摩擦。要改变这种政治状况，就必须首先改善党的领导方式。从本质上讲，党的领导与国家权力是一致的，二者分别以党的意志和国家意志体现了人民民主。如何通过国家权力机关和一定的法律程序把党的意志变成国家意志是改善党的领导的基本思路，村民自治在此方面作了有益的尝试。农村党支部过去掌握着农村资源的支配权，有很高权威。在实行家庭联产承包责任制后，农民对党支部的依赖性大大降低。党支部要巩固自己的领导地位，必须增强权力来源的合法性基础，按照现代民主政治的要求，经过民主选举，获取人民群众的支持和认可。当前，农村有些地方开始试行两票制，即村支部成员经过党员选举和村民选举两个环节才算通过，这是社会政治发展的趋势，对于转变党的领导方式，改进工作作风，密切党群关系，提高领导水平，巩固执政地位，具有十分重要意义。

其次，村民自治可以转变政府职能，提高政府工作效率。国家职能大体可分为两类，一类是政治统治，一类是政治管理。政府则担任着政治管理的职能。政府与社会的关系是国家与社会关系的集中体现。在原有的政治体制下，政府与社会是藕合的，在农村就具体表现为政社合一的体制。历史发展规律表明，只有政社适度分离，给社会充分的发展空间，才有利于内在驱动力的发育形成，为社会的健康稳定发展提供持续的动力支持。村民自治把社会事务交给村委会管理，村委会在法律上不属于国家行政权的范围，与基层政权的关系也由领导与被领导关系变成指导与被指导关系，从一定程度上实现了国家与社会的二元分离。政府管理从直接走向间接，从微观转向宏观，必将推动政府职能的转变、机构的精简、效率的提高。

第三，村民自治可以扩大民意基础，进一步健全和完善人民代表大会制度。人民代表大会制度是我国的一项基本政治制度，也是国家政权的组织形式。但长期以来，由于党政不分、民意基础脆弱，人大虽是国家权力机关，却先天性发育不足，只能当作“橡皮图章”而已。村民自治从改善党的领导、增强民意基础等方面改善了人大的现有状况。在村民自治条件下，村委会由村民代表会议授权，并对其负责。村民代表会议是类似于人民代表会议的一种机构，其发展将建立起连接国家权力机关与人民群众的桥梁，增强权力来源的合法性基础，使人大成为真正的民意机关和权力机关，对形成以人大为中枢的权力系统并保障其内部协调运转具有至关重要的意义。

(三)推崇法治精神，改变权力运行机制，推动管理手段走向法治化。法治是现代民主政体的显著特征。和以前封建专制时期的人治相比，法治是一个重大的社会进步，可以避免独裁和暴力引发的国家和社会动荡，推动社会步入稳定有序的发展状态。作为后起的外生型国家，中国的法治化不是基于市场经济的契约关系自然发展起来的，更多的还是需要政府力量来推动，这包括两个层面：一是国家政权的法治化，首先是要实现依法行政；二是在政府的安排和引导下，社会趋于法治化。中共十五大明确提出了依法治国的概念，这标志着党的执政理念和治国方式的转变已经进入实质性阶段。它不仅会推动国家政权的法治化，而且必将加快以村民自治为主要内容的社会法治化进程。《村民自治章程》对村组织的权力运作方式作了制度上安排，对国家与农民的关系在法律上给予了确定，这种行为方式的养成将对政府的行政方式产生影响，推动政府管理手段走向法治化。

三、大胆实践，勇于探索，进一步健全和完善村民自治制度

(一)理顺体制，加强领导。我国的村民自治不是农村社会自然演进的结果，而是政府强力推进的结果。在推行村民自治过程中，特别是在选举这一重要环节中，乡镇政府起了主导作用。没有政府的积极介入，单靠民政部门的努力，选举的有序进行几乎不可能。同样，村务管理中出现的一些问题，民政部门也是无能为力，仍需要政府部门去协调解决。可见，民政部门作为村民自治的管理机构，有名无实，不能发挥有效的领导作用。而政府过多的干预，又会强化政府与社会的关系，使自治终将无法实现。唯一可行的方法就是把村民自治的管理权上交地方人大，这样一则可以扩大人大的民意基础，增强权力机关权威，理顺权力系统内部关系；二则可以通过人大对政府的制约和监督，规范政府的指导行为，保障村民自治在良性循环中走向完善。

改进社会治理的方式篇10

总之，在新中国初期，形成了“阶级斗争”范式以及法律虚无主义的模式。

但是，从总体上说，在这个时期，人心稳定，社会秩序安定。当时的党风和社会风气很好，这不仅表现为刑事案件发生率较低，而且象我们这样一个情况复杂的大国，在短时间内就完成社会主义改造的任务，而未出大的乱子。毛泽东时代的这种社会治理达到一种超稳定状态，人们的思想达到高度统一，比如，现在人们还在怀念毛泽东时代路不拾遗的治安状况。

二、邓小平同志的法律思维及其社会治理—改革式

1978年十一届三中全会召开邓小平同志提出依法治国。其法律思维主要体现在以下几个方面：

（一）重视法律制度建设

在邓小平同志看来，文革时期发生的各种错误，固然与领导人的思想、作风有关，但是法律制度不完备的问题更重要。法律制度好，可以使坏人无法任意横行；法律制度不好，可以使好人无法充分做好事，甚至走向反面做坏事。法律在社会治理中的作用开始逐步得到了加强，同时也为规范和纠正社会无序、失范现象，加强社会治安，依法严厉打击各种犯罪活动提供了法律依据。

（二）“两手抓，两手都要硬”是当时中国社会治理的指导思想

这一思想为我国“法治”与“德治”并重的社会治理模式提供了理论基础。“两手抓，两手都要硬”就是在社会治理中，既要重视法律的作用，又要重视道德的作用。这一提法，为我们如何运用社会治理工具提出了简明有力的操作原则。

（三）强调民主制度化、民主立国

邓小平同志认为，民主不能是无原则的。民主要有规矩，这个规矩就是要依靠法律来规定。也就是说，民主要法律化和制度化。否则，民主脱离开法律制度，民主乱了套，就不能真正地实现。邓小平同志说：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”

（四）严格规范党和法的关系

邓小平同志强调党不能凌驾于宪法法律之上，党必须在宪法法律范围内活动，并将这种关系写入宪法。“国要有国法，党要有党规党法。”他主张用完善的法律制度来规范包括执政党及其领导者在内的全体人们的行为，这就是要实现党有党章、国有国法。

（五）在人治与法治上，他明显偏好法治

邓小平同志总结了由于社会失控给我国社会发展所造成的严重危害，思考和探索了如何进行有效社会治理的问题。他特别强调，对于中国而言，采取法治的手段实现社会治理目的的特殊重要性。

总之，邓小平同志开创了改革开放，对中国意义重大。在邓小平同志的社会治理模式下，中国用了20年的时间基本告别了短缺经济，改变了13亿人的生活和命运，社会保持了平稳有序的发展。

三、江泽民同志的法律思维及其社会治理——形成“现代化和发展”范式

（一）改“法制”为“法治”

1996年，在十五大报告中，江泽民同志提出了实行依法治国的重要思想，将“法制”提升为“法治”，一字之别，却有着重大的飞跃。标志着我们党和国家领导方式、执政方式和治国方式的重大进步。

（二）强调依法治国与以德治国相结合

2001在全国宣传部长会议上，江泽民同志明确提出了“把依法治国与以德治国紧密结合起来”的治国方略。依法治国与以德治国相结合，是将中华民族的传统美德融入到依法治国中去。受传统礼法观念的影响，道德化的思维模式抑制着法律思维的养成。

（三）强调法治和政治相结合

现代化的社会需要有现代化的政治，现代化的政治应当是法治化的政治。其实，江泽民同志强调法治与政治相结合，就是强调法律实施的重要性。

（四）强调党的领导与依法执政有机统一

江泽民同志指出：“我们绝不能以党代政，也绝不能以党代法。干部依法决策、依法行政是依法治国的重要环节”。依法执政是依法治国基本方略在党执政问题上的具体体现。

四、胡锦涛总书记的法律思维及其社会治理——人本式

改革开放30多年来，由于意识形态领域为思想观念的松绑，以及市场经济地位和依法治国方略的确立，传统的社会治理不断发生变化，逐渐融入了社会管理、社会服务的思想，与之相适应，法律的社会作用也不断发生变化。具体如下：

（一）提出以人为本的法律观

第四代领导人通过身体力行树立了良好的亲民、爱民形象。锦涛同志和温家宝总理都是以身作则的楷模。我国历史上依次经历了神权法律观、君权法律观和物本法律观。2003年10月，党的十六届三中全会又提出了“坚持以人为本”的新要求，党的活动不单单追求社会治理，更重要是沟通民众，把研究民众的需要 ，表达民众的利益诉求放在第一位，以求代表群众。直到今天，胡锦涛主席提出的民本法律观，是我们当代领导人的创举，是了不起的法治思想贡献。

（二）强调和谐发展的法治观

胡锦涛同志强调法律是要讲公平，但是不能片面和机械的追求形式的公平。通过法律调控，可以缩短强者与弱者之间的差距，使弱者能在社会中有一席之地，从而缓和强弱之间的矛盾，促进社会和谐。2006年10月，十六届六中全会通过《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，表明中共从追求社会治理到追求社会和谐的执政理念。“构建和谐社会”任务的提出，意味着执政的中国共产党在社会系统中不但要动员群众，治理社会，更重要的在于沟通群众。 受传统儒家“中庸”思想的影响，中和性思维模式制约着法律思维的养成。

（三）提出全面发展的人权观

党的十七大报告确立了我国的人权体系。在权利内容上，包括“学有所教”、“劳有所得”、“老有所养”、“病有所医”、“住有所居”等等，构成了一个新的具有中国特色的人权体系，因此，也可以叫做全面发展的人权观。这其实也是锦涛同志以人为本的法律观在人权观方面的具体体现和落实。受传统亲民为民观念的影响，使法律思维出现泛政治化的倾向。

（四）深化了法治理念

胡总书记提出的“坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一，是社会主义法治理念的核心和精髓；公平正义是社会主义法治的基本价值取向；尊重和保障人权是社会主义法治的基本原则；法律权威是社会主义法治的根本要求；监督制约是社会主义法治的内在机制；自由平等是社会主义法治的理想和尺度”的社会主义法治理念是法治观念的一次全新突破和深化。

总之，胡锦涛为总书记的党中央提出的“以人为本”、“科学发展”、“构建和谐社会”的治国理念完善了我国的社会治理思想。

五、 的法律思维及其社会治理——推进国家治理体系和治理能力现代化

随着一个社会的转型和发展，领导干部的主要专业背景也会随之渐渐演变。在新一届国家领导人和正部级领导中，、李克强、李源潮、刘延东、周強、曹建明等都有法学学位。新一界领导班子的法学背景大致如下：国家主席是清华大学法学博士，（清华大学人文社会学院马克思主义理论与思想政治教育专业在职研究生班学习，获法学博士学位）。

国务院总理李克强是北京大学法学学士，国家副主席李源潮是中央党校法学博士（中央党校研究生学历，法学博士学位）。最高人民法院院长周强是西南政法大学法学硕士；最高人民检察院检察长曹建明是华东政法大学法学教授出身；刘延东：法学博士学位。现任中共中央政治局委员，国务院副总理、党组成员。在本届中央政府35人班底中，有文科博士学位（历）者占29%；有法学和经济学教育背景者占66%。

经过法学教育训练的人，更容易形成一种法律思维，这种思维如果运用到决策上，会使得相关决策的出台，更具法治的含金量，而这，正是实施“依法治国”方略、建设“法治中国”所需要的。他们懂得制度的重要性，而在中国当前向“依法治国”迈进的过程中，如何建立和完善制度，恰恰是最重要的事情。多年的法律思维有助于他们更多地考虑社会的公平、正义、人权，考虑防范公权力的滥用与保障公民的权利，考虑政策推行的合法性，而这些对于一个法治国家都非常有必要。

因此，在党的十八届三中全会中一个耀眼的亮点，就是把完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化确立为全面深化改革的总目标，并强调创新社会治理体制，改进社会治理方式，提高社会治理水平，增强社会发展活力。

党的十八届三中全会把“治理”上升为国家治理体系最本质的方面，是党的执政理念的新发展。与“管理”相比，“治理”要求政府在现代政治活动中，不能再充当绝对主导者的角色，而要与社会组织、企事业单位、社区以及个人等不同的行为主体，通过平等的合作关系，依法、民主、科学地对国家的经济、政治、社会、文化等事务进行规范和管理，最终实现社会资源的最有效配置和公共利益最大化。

从“管理”到“治理”，折射出我们党执政理念的巨大进步。这是我们党领导改革开放的经验总结和认识结晶，是中国特色社会主义理论体系的创新成果，为推进全面深化改革和现代化建设提供了科学遵循。

六、结语

在改革开放和现代化建设的新时期，党的领导方式和社会治理方式必须随着时代的发展、社会的进步、经济活动方式的变迁而改变，否则就会影响党的领导水平和政治威信。只有提高党的法律领导水平才能提高执政能力，增强拒腐防变和抵御风险的能力，才能解决依法治国所面临的一切矛盾和问题，带领全国各族人民实现依法治国的宏伟目标。

注释：

李永松：新中国社会治理思想的发展与治理模式的变迁.云南社会科学.2010（2）.

改进社会治理的方式篇11

十报告指出：“要坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革”。[1]30多年的改革开放进程中，中国共产党成功开辟和坚持了中国特色社会主义政治发展道路，特别是对政治体制改革的内容和路径的认识与实践不断清晰、完善。进一步认识政治体制改革的战略地位和现实功能，科学确定政治体制改革的主要任务和重点环节，确保政治体制改革沿着正确方向前进，是中国特色社会主义长期而艰巨的战略任务。

一、政治体制改革是中国特色社会主义全面改革系统工程中的关键环节

同志在十报告中指出，“政治体制改革是我国全面改革的重要组成部分。”[2]在中国特色社会主义全面改革系统工程中，政治体制改革具有极其重要的地位，是不容忽视和懈怠的关键环节。邓小平同志强调：“我们提出改革时，就包括政治体制改革。”[3]当前我国诸多领域的深化改革需要政治体制改革的强力助推。

首先，加快转变经济发展方式需要深化政治体制改革。邓小平同志指出，“从党和国家的领导制度、干部制度方面来说，主要的弊端就是现象，权力过分集中的现象，家长制现象，干部领导职务终身制现象和形形的特权现象。”[4]而这种权力过度集中的政治体制在取得跨越性经济成就的同时，“唯GDP论”现象层出不穷。不少地方政府官员热衷政绩工程，甚至编造经济增长数字。不及时进行政治体制改革，从而改变权力过分集中的现象，原有经济发展方式的弊端就无法从根本上得以消除，经济发展方式转变也就难以真正实现。

其次，全面推进依法治国迫切需要政治体制改革。现代化的前提是政治和法律的理性化、规范化，这其中，法治是最为基本的条件。如果一个国家的政治决策极为随意、社会公共资源大量浪费、政府和官员行为缺少严格的法律约束，违法犯罪、道德沦丧现象屡禁不止，那么国家的现代化难以真正推动和实现。

再次，推进以保障和改善民生为重点的社会建设尤为需要政治体制改革。当前我国社会建设的重点，是通过政治体制改革，确立政府在公共服务供给中的主体地位和主导作用，从而强化政府公共服务职能，提高政府公共服务能力。

二、科学发展观是指导中国特色社会主义政治体制改革的重要指南

把科学发展观写在我们党的旗帜上，是十召开后修改的最大亮点和最突出的历史贡献。这体现了党的指导思想与时俱进，有利于把科学发展观贯彻到我国现代化建设全过程、体现到党的建设各方面。科学发展观投射到政治发展层面，就是要求中国的政治体制改革必须全面准确地领会科学发展观的精神实质和科学内涵，按照科学发展观的要求统一思想、转变观念、指导工作。

第一，中国特色社会主义政治制度不断完善。十报告明确提出，“要把制度建设摆在突出位置，充分发挥我国社会主义政治制度优越性，积极借鉴人类政治文明有益成果，绝不照搬西方政治制度模式。”[5]这个判断表达了有着建国后60多年执政经验、改革开放30多年变革实践的执政党，对自己带领人民选择并建设的制度充满自信。十报告指出，“要更加注重改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家；更加注重健全民主制度、丰富民主形式，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督；更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，维护国家法制统一、尊严、权威，保证人民依法享有广泛权利和自由”。[6]这三个“更加注重”，求真务实，内涵丰富，是坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革的具体指导。

第二，党内民主进一步引领、带动中国特色社会主义民主政治发展。以党内民主带动人民民主，是中国共产党长期坚持的观点。十报告再次重申这一思想，指出“要积极发展党内民主，增强党的创造活力。党内民主是党的生命。要坚持民主集中制，健全党内民主制度体系，以党内民主带动人民民主。”[7]当前，在大量村级、社区党支部选举中，已经实现了党员直接选举书记、副书记；在一些乡镇，也出现了党员公推直选乡镇党委书记和委员会的若干实例；基层党员民主评议领导班子，也是基层党组织民主生活的重要体现之一。通过党内民主带动人民民主是中国特色社会主义现实条件下政治发展极为重要的问题。

第三，进一步发挥社会主义协商民主的政治优势。党的十报告首次提出并系统论述了健全社会主义协商民主制度，这是报告中的又一大亮点。我国在建设社会主义民主政治过程中，将选举民主与协商民主这两种民主形式创造性地结合，运用协商民主，注重求同存异，促进社会和谐，在保证人民行使投票权利的同时，也有利于最大限度地调动各方面积极性、协调各方面关系，维护社会团结稳定。十报告提出，“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用”。[8]人民政协作为最早制度化的协商民主形式，或者说最稳妥的协商民主制度，将在健全社会主义协商民主制度中发挥更大的作用。

三、中国特色社会主义政治体制改革的发展趋势

党的十报告指出，“人民民主是我们党始终高扬的光辉旗帜。”[9]这充分表明中国共产党对发展社会主义民主重要性的深刻认识和坚定不移地领导人民发展民主政治的决心。中国将在2020年全面建成社会主义小康社会。展望未来十年，我国的政治体制改革将会出现较大跃升。

改进社会治理的方式篇12

中国公共管理社区化行动缘起于2000年武汉市江汉区社区体制改革。具体上中国公共管理社区化是在宏观和微观两个层面的推动下实现的：

（一）宏观层面

在宏观层面，经济性分权改革和行政性分权改革推动了政企分离和城市政府内部权利关系的变迁。

20世纪80年代—90年代，以经济市场化为主导的第一阶段社会转型，推动了政治运行机制从集权化转向分权化。借鉴国际经验，我国的分权化改革采取了“可控性”策略，即在宏观政治架构不变的前提下，逐步调整国家与市场、行政科层体系内部（中央与地方、地方政府内部）的权利关系。从20世纪70年代的放权让利改革，到20世纪80年代的财政包干改革，再到20世纪90年代的分税制改革，后到20世纪90年代后期以来的政府机构改革，逐步推进经济性分权改革和行政性分权改革。通过经济性分权改革，基本实现了政府行政管理（公共服务）与市场自主治理的分离；通过行政性分权改革，地方政府获得了相对完整的行政管理权。就城市政府内部分权而言，伴随市区政府分权，城市管理结构从“一级政府、一级管理”转向“两级政府、两级管理”，伴随区政府与街道办事处分权，初步形成“两级政府、三级管理”城市治理结构。

（二）微观层面

在微观层面，政府与社区分权改革推动了公共管理社区化。中国第一阶段社会转型使经济运行机制与社会运行机制之间产生巨大的“落差效应”。各种社会问题逐渐向社区沉淀，使社区成为社会问题的仓储域和利益主体的博弈域。借鉴国际经验，社区建设必须先建社区并赋予其相应的权力和资源，在进一步分权化改革进程中，政府把向社会和公民分权也作为改革的重要内容，突出表现在扩大公民参与公共管理的自、大力发展社区组织、推进社区管理和社区建设上。伴随社区建设和社区功能扩展，政府赋权社区组织，社区组织获得一定的自治权，城市治理结构开始出现政府组织的行政管理与社区组织的自治管理的分离，逐步形成“两级政府、四级管理”的治理结构。

二“、江汉模式”的剖析

（一）“江汉模式”的特点

江汉区的改革以政府主动转变自身职能为特点：一方面，着重理顺社区组织和街道办事处的关系，逐步改变将社区居委会作为街道办事处派出机构的做法，引导、支持社区居委会等社区组织发挥自治功能；另一方面，着重理顺社区组织和政府职能部门的关系，采取“条专到底”的方式，将政府行政管理和公共服务“下沉”到社区，政府部门独立完成社区公共事务并主动接受社区组织考评监督。

江汉区的改革顺应了城市社会问题社区化的现实，部分改变了传统居委会时代“责大无权”问题，使社区居委会拥有一定的资源和权力。学术界称之为“江汉模式”。

（二）“江汉模式”有关公共管理社区化的创新

“江汉模式”有关公共管理社区化的创新主要体现在以下三个方面：

首先，创新了公共服务机制。“江汉模式”使全区建立起了政府购买、社区服务中心运作、居委会协调监督、居民受益的社区公共服务机制。同时，在新型体制的运行中，通过建立健全工作目标量化考评机制、工作激励机制、竞争上岗机制和民意测评机制，打破了平均主义、吃“大锅饭”的利益分配格局，充分调动了社区工作人员的积极性和主动性。通过改善社区工作条件，保障社区工作经费，最大限度地激发了社区党组织、居委会和公共服务站的工作潜能。新体制的运行，还促进了街道办事处科室之间、社区居委会与社区公共服务站之间、社区公共服务站内部工作小组和成员之间更为融洽的互助协作关系的形成，并逐渐形成长效机制。

其次，整合了社区工作人力资源，江汉区采取因事设岗、按需定员、一岗多责、竞争上岗的措施，以所在社区服务对象数量、地域大小等作为人员配置依据，对社区公共服务站工作人员进行了统一核定,精简128人，总人数由原来的2594人减至2466人（服务员1021人、协管员1445人），促进了人员素质和工作效率的提升。

再次，强化了居委会自治主体地位。通过三次改革创新，江汉区适度地分离了社区居委会的行政职能，理顺了基层政府与社区居委会的关系，改变了过去社区居委会全权负责社区管理与服务、既是“运动员”又是“裁判员”的双重角色，减轻了社区居委会的工作负担，淡化了居委会的行政色彩，还原了居委会作为基层群众性自治组织的本来面目。

新管理体制运行以来，江汉区各社区居委会通过有效行使“五权”，充分履行了协助监督职能，发挥了桥梁纽带作用;通过培育发展社区民间组织、志愿者服务组织，使居民自治由“无序化”向“有序化”转变、由“零散化”向“组织化”转变，扩大了社区参与；通过开展老城区物业自助服务，拓展了社区服务空间，增强了管理社区事务、服务社区居民的能力，也提升了社区自助互助服务的专业化水平。

（三）“江汉模式”存在的问题及发展

“江汉模式”为全国许多城市的社区建设与体制改革提供了可资借鉴的经验，产生了较大的扩展效应，但其内涵的缺陷也随着“江汉模式”的推广逐渐“显山露水”。全国出现了公共管理社区化失范问题，各政府职能部门纷纷在社区“抢摊登陆”，将社区作为政府开展行政管理和提供公共服务的基本单元，社区居委会逐渐“内卷化”。正是在这种背景下，2000年以来全国各地出现了新一轮社区体制改革“浪潮”，出现了若干公共管理社区化模式。其基本做法是，在社区设置社区工作站（社区服务站），承接政府部门转移的社区行政事务和社区公共服务职能，以理顺政府（市、区、街政府部门）与社区（社区组织）的关系。这些有益的探索为中国公共管理社区化提供了可借鉴的经验。

三、中国公共管理社区化的对策

（一）继续丰富公共管理社区化的内涵传统公共行政思维决定了政府在社区建设中习惯“一统到底”，把社区作为政府开展行政管理和提供公共服务的基本单元。与传统公共行政不同，新公共管理和新公共服务理论认为：政府与社会既要分开，也要合作，公共权力部门、非政府组织和公众都是公共事务治理主体；在角色和功能上，政府要把“掌舵”与“划桨”分开，政府不再是无限制承担公共产品和服务的具体生产和提供者；在公共事务治理机制上，行政机制、自治机制、准市场机制等都是可能的选择；政府介入公共服务的方式有监管、付费和直接提供三种。这一全新的治理思维对于公共管理社区化的路径选择具有重要的启发意义。借鉴新公共管理和新公共服务理念，走出当下公共管理社区化失范的根本途径是构设社区公共事务分类治理体系，形成多元合作治理网络。合作首先需要分工。社区公共事务分类治理就是政府组织的行政管理与社区组织的自治管理相分开、政府组织“掌舵”与其他社会组织“划桨”相分离的过程。这一过程包括治理主体功能边界的界分、治理结构的重组和治理机制的创新。

（二）明确界定社区治理主体之间的功能边界

中国公共管理社区化是由“行政一体化社会”向“小政府、大社会”转型的过程。现实存在的最大问题是各类社会组织缺乏合理的社会分工，缺乏明晰的功能边界，存在“过大的政府”、“过大的社区组织”、“过小的社会中介组织”问题。因而，中国公共管理社区化改革的关键点是重新划分政府组织、社区组织和社会中介组织的功能边界。在这一点上中国与西方不同。英国学者格里·斯托克基于西方健全的公民社会基础提出：“治理在为社会和经济问题寻找解答过程中存在界限和责任方面的模糊之点，治理理论不仅承认我们的政府制度愈来愈复杂而且提醒我们注意责任的转移、国家退后一步而把责任推给私营部门和志愿团体——从广义上说推给公民的这样一种打算。”在我国社会组织发展非均衡的前提下倡导组织责任边界模糊化显然会导致“治理失败”。因此，改善社区治理必须明确界分各类社会组织尤其是公共组织之间的功能边界，其具体进路是重新细分社区公共事务。根据社区公共事务内在属性以及供给主体的差异性可以把社区公共事务分为三类：第一类是社区行政事务，即以社区为单元由特定的执法主体和法定的行政主管部门提供的管理型公共产品的组合。第二类是社区公共服务，即以社区为单元主要由专业性组织提供的服务型公共产品的组合。第三类是社区自治事务，社区公共事务分离出社区行政事务和社区公共服务后，剩下的事务属于社区组织事务，由社区组织承担。

（三）建立“多中心”的社区治理秩序

从责任主体角度细分社区公共事务，构设理想的社区治理模式意味着治理主体秩序从单中心走向多中心。但需要进一步探寻的是，在社区公共事务治理中，应构造什么样的多中心主体秩序？如何构造社区公共事务分类治理主体秩序？前一个问题需要回答的是介入社区公共事务治理可能的组织形式及其相互关系，后一个问题需要回答的是这样的组织形式需要怎样的制度条件。经济合作与发展组织（OECD）成员国家政府职能社区化最基本的经验是通过分权化改革打造多样化的公共服务的提供主体。借鉴国际经验，我们认为，社区公共事务分类治理可能的组织至少有如下三大类六种形式：第一类是政府组织，包括区政府部门和区政府直属公共服务实体，前者属于区政府核心部门，后者又称政府直属事业单位。政府组织是社区行政事务治理主体。第二类是社区组织，包括社区法定组织和社区民间组织，是社区自治事务的治理主体。第三类是其他社会组织，包括公营独立事业单位和民办非企业单位，是社区公共服务的主要治理主体。此外，驻社区单位也是利益相关者，是单位型社区物业服务事务的治理主体。