自然灾害的界定标准篇1

本文作者：全晓丽工作单位：吉林警察学院治安系

自然灾害救助行为应符合行政给付的授益性特征，但自然灾害救助行为也可能给公民基本权利与自由带来更大的限制乃至侵害，所以政府在自然灾害救助的特殊情况下，可以采取一些必要措施来限制一定程度上侵害公民权利的行为。例如行政机关采取的商品限价、、紧急转移、疏散、强行迁移、强制检疫等行为。第三，自由裁量的随意性。自然灾害一般具有不可预见性、紧迫性的特点，因此我们不能仅仅依赖立法制定各种救助措施。相反法律规定的自然灾害救助手段不可能具有很强的针对性，有时只能作出原则性的规定。行政机关不仅可以根据不同的自然灾害，在法定的措施种类中进行选择，而且对于一种救助措施的强度、深度、广度等都可以由行政机关根据具体情况予以确定。第四，法律约束的原则性。由于自然灾害救助的紧急性，以及高度自由裁量性，法律对行政机关的自然灾害救助行为的约束只能是原则性的。法律不可能规定具体的行为方式与行为的程度，而只能通过设定最低限度的程序、标准和行为界限，防止行政机关。第五，强制性。行政给付行为作为一种授益性行政行为，一般是不具有强制性的。因为“纯赋予权利、能力和减免义务的具体行政行为从本质上讲是有利于相对人的，对相对人并无强制性，即不能强制对方服从”。［1］而在发生自然灾害的情形下，灾民的生存权受到极大威胁，此时已不能允许灾民是否选择接受自然灾害救助，而必须采用强制给付的方式，由行政机关单方面直接向灾民提供各种其认为必需的救灾物资。这种救助不允许相对人无正当理由拒不接受，否则有悖基本人权保障的理念。正是这样一种侵益性与授益性并存且具有高度自由裁量性的突发行政行为，给立法规制提出了难题。一方面，现代行政法治要求行政权利必须在法治轨道上良性运作。另一方面，面对突发的自然灾害，立法的滞后性与稳定性又使得立法机关无法及时有效地规制自然救助行为，由此引发了本文伊始出现的一系列问题。

目前我国对自然灾害救助行为的立法规制主要表现为两个方面：立法机关立法规制和行政立法规制。（一）立法机关立法规制的现状中国作为世界上自然灾害发生最频繁的国家之一，自然灾害救助的实践非常丰富，也初步形成了一些行之有效的救助机制。但是，由于“我国社会保障法律化程度较低，尚不能给国家解决社会保障面临的严峻而复杂的问题提供充分、有效的法律支持。”［2］这也是中国自然灾害救助迟迟不能形成制度化运作模式的重要原因。同时，自然灾害救助作为一种行政行为，由于法律的不健全，也很难遵循依法行政的原则。具体而言，中国自然灾害救助立法存在以下问题：一是立法不健全，缺乏自然灾害救助的综合性法律。尽管我国目前的自然灾害救助工作逐步走上法治化、规范化的轨道，有关自然灾害救助的法律有《传染病防治法》、《防洪法》、《防震减灾法》等。这些都是全国人大常委会针对个案而制定的法律，并且它们也的确在减灾方面发挥了重要作用，但是这些法律注重的是事前预防，在事后救济方面明显不足。相对于繁重的救灾工作而言，我国至今还没有综合性的自然灾害救助基本法。二是立法内容过于原则化，缺乏可操作性。在目前我国仅有的几部涉及灾害救助的法律中，其条款规定过于粗糙，甚至只是一些政策性规定。例如《防震减灾法》第70条规定：“地震灾后恢复重建，应当统筹安排交通、铁路、水利、电力、通信、供水、供电等基础设施和市政公用设施，学校、医院、文化、商贸服务、防灾减灾、环境保护等公共服务设施，以及住房和无障碍设施的建设，合理确定建设规模和时序。乡村的地震灾后恢复重建，应当尊重村民意愿，发挥村民自治组织的作用，以群众自建为主，政府补助、社会帮扶、对口支援，因地制宜，节约和集约利用土地，保护耕地。少数民族聚居的地方的地震灾后恢复重建，应当尊重当地群众的意愿。”这样的条款规定完全是一种政策表述而已。三是立法滞后于实践。我国城乡经济体制已经发生了重大变化，原有的救灾法律体系制度显然已经难以适应变化的客观形势，在实际执行中已经进行了某些方面的改革，但立法始终未能跟上改革的步伐，甚至制约了实践的发展。例如我国“依靠群众、依靠集体、生产自救、互助互济、辅之以国家必要的救济与扶持”这一救灾方针还是在1983年第八次全国民政会议上提出的，带有计划经济的色彩，与福利国家下服务行政的理念大相径庭，也不符合自然灾害救助的特点。自然灾害救助应由国家承担主要责任，而上述方针既不符合实际，也违背了自然灾害救助之国家义务责任。（二）行政立法规制的现状从某种程度上说，自然灾害救助行为的立法规制主要依靠的是行政立法规制。因为行政机关作为具体负责灾害救助工作的机关，对于救灾业务更加熟悉，也更容易制定出切实可行的规制立法。目前我国尚没有专门规定自然灾害救助的行政法规，规章层次的立法也只有两个：《灾情统计、核定、报告暂行办法》（民政部发［1997］8号）和《救灾捐赠管理暂行办法》（2000年5月12日民政部令第22号发）。更多的自然灾害救助措施散见于大量的政策性文件中，而且规定的十分零乱，不系统。尤其是在涉及灾民基本生存权保障的灾害救助标准方面，由于救助标准立法的缺位，导致灾害救助标准的随意性色彩浓厚。以倒房补助为例，自改革开放至2001年，倒房补助一直持续在20世纪80年代的水平，即洪涝灾害65元/间，地震灾害200元/间。从2002年开始，我国开始逐步提高补助的标准。2002~2005年，在民房恢复重建方面，倒塌一间民房中央财政补助300元，其中地震灾害单列为500元/间。2006年，国家再次细化和提高倒房补助标准，倒塌民房中央补助标准由300元/间提高到600元/间。2007年8月，国务院根据新形势下我国的经济社会发展现状，再次提高了国家倒房补助标准，将因灾倒房的中央补助标准由600元/间提高到1500元/间，地震严重损坏房屋中央财政按200元/间给予补助。［3］从国家灾害救助标准的历史发展进程来看，我们国家的自然灾害救助标准虽然在数额上不断提升，但标准始终比较混乱，没有制定出一部完整细致的《国家自然灾害救助标准》。有时按照灾害种类制定救助标准，有时又按照灾害救助类别来制定救助标准，而且还有许多救灾项目没有制定科学的救助标准甚至没有纳入灾害救助范围。另外国家现有的关于自然灾害救助的标准仍然是比较低的。例如2006年国家在荒情救济方面，灾民每天的基本生活补助为0.7元，标准比较低；2007年国家提高灾害补助标准后，在提高受灾群众冬春生活困难生活补助标准方面，每人获得国家补助150元。［3］需要指出的是这个标准只是中央向省级政府拨付救灾资金的测算标准，并不是实际分配到个人的救助标准。

（一）在立法机关立法规制领域需要尽快出台《自然灾害救助法》目前世界主要国家都有了自然灾害救助方面的专门法规，其立法模式主要有三种：一是制定综合性的防灾、减灾与救灾的基本法。日本1967年的《灾害对策基本法》，台湾地区2000年的“灾害防救法”，这些都对灾害防救组织、灾害防救计划、灾害的预防、灾害应急、灾害重建等作出系统的规定；二是专门针对自然灾害救助事项制定单行的自然灾害救助法。美国1959年制定了《灾害救济法》，历经三次修改，每一次修改都是扩大联邦政府的救援范围及全面协调救灾、预防、紧急管理、恢复重建等工作。使政府在自然灾害救助时期行使紧急权力的行为严格地限制在宪法所允许的范围之内，由此来维护以宪法为核心价值的法治原则；三是通过政令的方式制定具体的自然灾害救助种类及标准。如日本的《自然灾害救助法施行令》对救助的具体形式和标准做出详细的规定。［4］因此中国有必要吸取国外立法经验，尽快出台《中华人民共和国自然灾害救助法》。作为我国危机管理的纲领性法律文件和制度框架的《自然灾害救助法》，主要规定自然灾害救助下应急管理的基本准则、管理方法，应急预案及启动程序，政府自然灾害救助的权力，使自然灾害救助有法可依，同时还要根据危机发生的地域、种类、行业等特点，根据自然灾害救助法的一般法律原则临时出台一些补充性、技术性规范，以形成一个以《自然灾害救助法》为基本法统御各领域各行业专业性、技术性应急法律规范为一体的自然灾害救助法律体系。（二）行政立法规制领域需要以自然灾害救助标准为例针对自然灾害救助标准不统一的现象，应该在科学论证、充分调研的基础上，尽快出台《国家自然灾害救助标准》。关于灾害救助标准的制定，当前主要有两种制定模式：一是《人道主义和赈灾救助标准》确立的模式，即按照救助类别将救助标准划分为“卫生及供水救助、营养救助、食品救助、居所救助、医疗救助”，然后再在每个标准下设立子标准。比如卫生及供水标准又可划分为供水、粪便处理、传染病媒介控制、固体垃圾处理、排水等标准。［5］二是按照灾害种类划分救助标准。台湾地区针对不同的灾害种类分别制定了《土石流灾害救助种类及标准》、《旱灾灾害救助种类及标准》等，这些规定对救助的具体形式和标准做出详细的界定。同时需要将救助种类分别放进不同的灾害种类中。比如《土石流灾害救助种类及标准》第3条规定：“灾害救助种类如下：一、人员死亡、失踪、重伤之救助。二、安迁之救助。三、农田、渔塭之受灾救助。”第4-7条分别进行细化。［6］笔者认为台湾的标准更加细致，更具有可操作性，因此我国在制定自然灾害救助标准时可以仿照台湾的模式，按照不同的灾害种类制定相应的国家救助标准，然后将各种灾害救助种类纳入其中，作进一步的规定。自然灾害救助的国家标准是最低限度的救助标准，我们应该允许各地按照本地区经济发展水平制定各自的自然灾害救助标准并报民政部备案，但地方标准不得低于国家标准。

自然灾害的界定标准篇2

构建农业灾害救助法律制度对于保护农民利益、提高农民收入、促进农业生产、巩固农业在国民经济中的基础地位具有非常重要的现实意义，对于法学研究亦具有极其重要的理论意义。世界上很多国家和地区都有农业灾害救助法律制度，但我国关于此制度在《农业法》中仅有几条原则性的规定，缺乏可操作性，需要加以补充和完善。为此，笔者在研究其他国家和地区农业灾害救助法律制度的基础上，提出了在我国构建该制度的构想。

1构建农业灾害救助法律制度的必要性

1．1自然灾害频繁发生2007年，《时代》杂志评出世界十大自然灾害。其中，朝鲜洪水席卷了朝鲜南部，据世界粮食署估计，谷类产品减产量是45万t；希腊森林大火导致近70人丧生，整整烧掉了近40．5万h森林；据民政部报告，2037年中国气候异常，降雨严重不均，极端天气事件频繁，多灾并发，点多面广，部分地区重复、连年受灾，局部地区雨情、汛情、旱情灾情超历史记录。2008年南方雪灾和四川I省汶川县发生的8．0级强烈地震又使我国遭受了巨大的人员伤亡和财产损失。单靠政府财政拨款和民间捐款等传统救济方式已无法满足现实需要，而农业灾害救助法律制度在抵御重大损失方面具有显著的优势。因此，探索和制定适合我国国情的农业灾害救助法律制度为现实所必需。

1．2农业是国民经济的基础农业是人类社会的衣食之源、生存之本，我国又是一个人口大国，只有拥有了充足的粮食才能在错综复杂的国际关系中谋求自身的繁荣和强大。另外，农业是工业特别是轻工业原料的主要来源，是国家建设资金积累和出口物资的重要来源，为第二、三产业的发展提供了广阔的市场。我国经济发展的历史证明，农业发展速度快，整个国民经济发展的速度就快；反之，农业生产出现倒退，就会给国民经济的发展和人民生活带来严重损害。由于自然灾害对农业生产造成的破坏，国民经济必然会受到不同程度的影响，尤其是以经营农业为生的农民的收入会大幅度减少，甚至绝收。如果不给予救助，会大大打击其经营农业的积极性，影响农业的可持续发展。

1．3我国农业灾害救助法律制度缺失世界上很多国家和地区对农业灾害救助都有具体明确的法律规定，如美国、西班牙、台湾地区等。目前，虽然我国大陆也有一些自然灾害发生后对农民进行救助的政策，如国务院的5件自然灾害类突发公共事件专项应急预案(国家自然灾害救助应急预案，国家防汛抗旱应急预案，国家地震应急预案，国家突发地质灾害应急预案，国家处置重、特大森林火灾应急预案)，但对农业灾害救助的规定少之又少，如“国家自然灾害救助应急预案”中仅有2条涉及到自然灾害发生后对农民的救助。

2008年汶川地震后，民政部会同财政部向四川地震灾区应急下拨中央自然灾害生活补助应急资金，就是根据国家应急预案作出的重大决策。但这只是对农民生活上的救助，对于灾后恢复农业生产还远远不够。另外，很多国家规定了农作物保险制度，我国虽然也有规定，但仅限于雹灾和风灾的保险，对洪涝、干旱灾害，雪、沙尘暴等气象灾害，火山、地震灾害，山体崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害，风暴潮、海啸等海洋灾害则没有涉及。

2其他国家和地区的农业灾害救助法律制度

2．1农业保险

2．1．1美国。美国农业部提供了数个经永久授权的计划，帮助农民从自然灾害中恢复经济。其中，农业保险是美国农业灾害救助的主要方式之一。美国农业保险具有以下显著特点：一是美国农业保险历史悠久，至今已有近70年的历史。二是美国农业保险实行“双轨制”的经营模式，即联邦政府(由美国农业部的风险管理局负责)制定法规，提供政策支持；私营保险公司负责具体业务经营。三是美国农业保险实行自愿保险和利益诱导相结合。但(J994年农作物保险改革法》规定，不参加政府农作物保险的农民不能得到政府其他福利计划，如农户贷款计划、农产品价格支持和保护计划的支持等。四是美国农业保险覆盖面广和险种多，其已覆盖100多个农作物品种。联邦政府提供保险费补贴以及支持这些保险政策的再保险。1980年通过的《联邦作物保险法》规定，美国农业部为所有保险物提供30％的保险费补贴，向提供作物保险销售和服务的私人公司支付一定费用。另外，根据特别灾害援助法，如果受到大范围的严重自然灾害，所有遭灾的农场主都可以得到应急灾害援助。

2．1．2西班牙。西班牙农业保险比较成熟，不仅险种齐全，而且管理机制完善，政府支持有力，保险公司发展健康，为农业创新体系发展起到重要的保障作用。西班牙农业保险具有明显的特点：一是重视农业保险立法，以法律约束政府行为，保证农业保险的顺利开展。二是政府大力支持。三是农业保险带有准强制性的特征，对不参加保险的农户，政府不给予救灾方面的援助。四是农业保险组织形式多样。目前，粮食作物(小麦、玉米等)、加工用农产品(棉花、甜菜、烟叶等)、园艺产品以及畜、禽和水产品等基本上都开设了险种。近年来，西班牙不断拓展农业保险领域，又开展了森林火灾保险、动物防疫保险和土地价格保险等。农民可以个人投保，也可以联合起来集体投保，目前以集体投保为主。政府对农业保险采取补贴政策，主要体现在3个方面：一是在补贴标准上，对不同的投保主体实行不同的保费补助标准。如对全职农民的补贴标准比兼业农民高出5％14％；埘集体投保的农民补贴标准比个人投保高5％等。同时，对不同农作物的保费实行不同的补贴标准，稀有珍贵作物的补贴标准比一般农作物高20％。二是对不同的投保标准实行不同的保险费率。三是政府通过调整保费补贴和保险费率的标准来调整农业种植结构。

2．2无保险援助计划(NAP)

2．2．1美国。NAP用于那些农作物保险项目未涉及的农作物，以便对那些种植暂时还无法获得农业保险农作物的农户提供帮助。其特点与以前的特大灾害性援助计划相似：①凡合格农户种植的无保险农作物的年均产量低于当地常年产量的65％时就可获得不足部分的补偿。②如果整个地区年均产量低于常年的65％的话，那么就农户个体来说该年均产量只有在低于常年的50％时才可获得援补偿。③补偿多少是根据每家农户的具体受灾情况而定，补偿金额也是按该作物市场价的60％计算。④农户必须及时向美国农业部当地办事处(USDA)~告种植面积和生产历史。⑤当地区性产量低于常年的65％时，农户可根据经验作出判断，看自己的产量是否会低于50％，以便尽早向USDA提出申请等候评估。⑥受无保险援助计划保护的农作物主要是一些经济作物，包括蘑菇、芹菜、芦笋、胡萝b、莴笋、甘薯、花椰菜、甜樱桃、草莓、西瓜、饲料草、薄荷、菠萝、南瓜等。

2．2．2台湾。农业的天然灾害救助，是指农民因受台风、豪雨、地震或寒流所造成的灾害，台湾地区给予纾困贷款及现金的救助。纾困贷款即应急救灾贷款，现金救助即无保险援助计划。1991年，台湾地区专门制定了《农业天然灾害救助办法》，以辅助受天然灾害的农民复耕、复建，并纾减其损失。《农业天然灾害救助办法》具体规定了灾害发生之后农民申贷及现金救助的条件和程序。

2．3应急贷款计划

2．3。1美国。应急贷款作为灾害广泛援助一揽子计划的一部分，其在各种情况下为农场主提供贷款，而且降低了还款利率。为了得到贷款资助，发生损害的县必须由农业部长或秘书指定为灾区，与指定灾区邻近的县也可得到贷款资助。

2．3．2台湾。2005年2月24日台湾当局对《农业天然灾害救助办法》进行了修正，其第l6条规定：“直辖市或县(市)辖区内天然灾害农业损失金额达下列标准者，由中央主管机关公告办理低利贷款。第一级：新台币九千万元以上；第二级：新台币五千万元以上；第三级：新台币三千万元以上；第四级：新台币七百万元以上。天然灾害农业损失金额未达前项标准者，经直辖市或县(市)主管机关认为对农民产生严重影响者，须于天然灾害发生后l4日内由直辖市或县(市)主管机关备妥计算资料，报由中央主管机关核定办理低利贷款。”

3我国农业灾害救助法律制度的构建

3．1构建新的农业保险制度农业保险是现代各国分散农业生产经营中的各类风险、保障农业生产经营者收入水平的有效制度，也是国家弥补农业生产弱质性的重要干预手段，它源自基于农业保险产品的非商品性或准公共物品的特性所导致的市场机制在农业保险领域的失灵，而这又决定了农业保险在制度安排上的政策性。

我国《农业法》仅以一条(第46条)的内容规定了国家扶持农业保险的原则，这与我国作为一个发展中的农业大国，对农业政策性保险的需求不相适应_4J。鉴于此，笔者建议在《农业法》中专列“农业保险”一章，对相关制度进行基本的规范设计，主要包括：①鼓励地方或农户成立互助保险合作组织。②建立农业保险专项风险基金，通过减免营业税、所得税等优惠办法，扶持其发展。③加强对农业保险的立法，进一步明确保险过程中农民的合法权益，对侵害行为依法追究行政、民事和刑事责任，为农民的利益提供法律保障。超级秘书网

自然灾害的界定标准篇3

中图分类号：TV877文献标志码：A文章编号：1672-1683（2017）01-0033-06

Abstract：With the implementation of non-engineering measures on flood monitoring and early warning and the nationwide flood disaster prevention construction from 2013 to 2015，the comprehensive ability of the entire Ningxia region in flood control and disaster reduction has significantly improved.But，currently there is no early warning index for scientific，systematic and quantitative analysis of flood disasters such as rainstorm，flood，water logging，landslides，and mudslides，making it difficult to conduct emergency disaster relief，emergency response and emergency rescue in sudden flood disasters.In light of the actual river distribution and flood control project construction in Ningxia，based on the existing methods of ascertaining critical rainfall，we used the rainstorm isoline and P-Ⅲ frequency curve table to estimate the rainfall value corresponding to different flood magnitudes，and used the value as the early warning value for flood disasters.This method is simple and easy to operate.The calculation results have important significance to flood prevention and disaster reduction in Ningxia.

Key words：Ningxia；torrential flood disaster；critical rainfall；rainstorm isoline；P-Ⅲ frequency curve table；early warning value

山洪暮κ侵赣捎诮涤暝谏角鹎引发的洪水灾害及山洪诱发的泥石流、滑坡等对国民经济和人民生命财产造成损失的灾害[1]。山洪灾害的形成是气候、地形地貌、降雨和下垫面条件等多种因素综合作用的结果[2]，其中降雨是最活跃、最主要的因素。临界雨量是目前山洪灾害预警预报的关键指标[3-6]，是山洪灾害防治工作的中心内容。临界雨量是指一个流域或区域某一时间段内降雨量达到或超过某一量级和强度时，该流域或区域将发生山洪、泥石流、滑坡等山洪灾害，这时的降雨量或降雨强度就是该流域或区域的临界雨量。宁夏自然地理特殊，降雨集中，暴雨突发性强、历时短、起洪快，山洪灾害频繁发生。山洪灾害防治是宁夏防洪减灾工作的重点与难点，而临界雨量预警值的确定又是其薄弱环节，因此合理计算确定山洪灾害临界雨量对宁夏山洪灾害防治有着重要的意义。

近年来，国内外许多学者在推求临界雨量方面进行了探索，并取得了丰硕成果。在国内，由《国家防办山洪防御预案编制大纲》提出的基于统计归纳法的临界雨量在国内应用较为广泛，指导思想是利用历史资料进行统计分析得出该地区发生山洪的降雨临界条件，通过天气预报与降水实际情况，以临界雨量为依据，确定山洪发生的可能性[7]。牛二伟[8]基于产流模型和汇流模型对流域进行产汇流模拟分析，根据警戒流量，反推能产生相应洪水的雨量作为临界雨量；罗堂松[9]等采用水位/流量反推法计算浙江省大塘镇的临界雨量；刘志雨[10]等基于分布式流域水文模型考虑前期土壤饱和度，提出以动态临界雨量为指标的山洪预警预报方法；江锦红[11]等从河道安全泄量出发，提出最小临界雨量与临界雨力的概念和计算方法，并以此构建暴雨临界曲线作为山洪预警的标准；赵然杭[2]等基于单站临界雨量分析法和P-Ⅲ型频率分析法，研究了雨量预警指标确定方法；段生荣[12]以黄河流域某支流为例，对比分析了灾害实例调查法、灾害降雨同频率法、产流分析法等各种方法的优缺点；谢会云[13]等利用等流时线和GIS相结合，制作GIS专题图，实时展现了各等流时线上流量的大小，为预警决策提供了依据。在国外，山洪灾害研究开展较早，方法较为成熟，典型代表为美国国家气象局水文研究中心研发的山洪预警指南系统（Flash Flood Guidance，FFG）[14-17]。其思路是以小流域上已发生的降雨量，通过水文模型计算分析，得到流域实时土壤湿度，并反推出流域出口断面洪峰流量要达到预先设定预警流量值所需的降雨量，这个降雨量称之为动态临界雨量值。当实时或预报降雨量达到该雨量值时，即山洪预警或警示。该方法分别被Daniele Norbiato[18]和Georgakakos[19]等应用于意大利东北部山区以及中部美洲地区；Efrat Morin[20]等在干旱的死海地区利用雷达测雨开展山洪预报预警研究。

以上所述有关国内外山洪灾害预警雨量计算方法适用角度各有不同，本文将根据宁夏地理特征及行政区划对全区进行山洪灾害典型区划分，在已有较为成熟的临界雨量计算方法基础上，采用简易实用的水文推算法推求雨量预警值，即运用P-Ⅲ频率曲线表，并结合宁夏暴雨等值线图求得已划定典型区的临界雨量值，为宁夏山洪灾害预报预警提供参考和技术支持。

1 宁夏概况及其山洪灾害特点

宁夏回族自治区位于中国西北部，东经104°17′-107°39′，北纬35°14′-39°23′；东西相距约250 km，南北相距约456 km，东、南部与陕西、甘肃为邻，西、北部与内蒙古自治区毗连。所辖银川市、石嘴山市、吴忠市、中卫市、固原市五个地级市，常住人口 661.54万人。宁夏全区总面积为6.64万km2，其中山地、丘陵和草原分别占12.3%、29.7%和20.9%。自南而北有六盘山地、宁南黄土丘陵、中部间山盆地、黄河冲积平原和贺兰山地等地貌单元。地势南高北低，海拔均在1 000 m以上。全区主要河流有黄河干流及其支流，流域面积大于100 km2的河流有98条，大于1 000 km2的河流有15条，雨季易发生山洪与地质灾害。

宁夏山洪灾害具有鲜明的特点：一是季节性强，宁夏的汛期在5月初至9月底，主汛期集中在6月-8月份，这段时间也是宁夏山洪灾害的多发期；二是灾害区域特征明显、易发性强，山洪主要发生在北部的贺兰山东麓，滑坡是宁南黄土丘陵沟壑区分布最广、危害最严重的灾害形式，泥石流在南部黄土丘陵沟壑区、中部丘陵台地区比较发育；三是山洪突发性强、预报预测预防难度大，宁夏山洪沟众多，比降大，汇流迅速，致灾突然，难以进行准确的预报和有效防治；四是破坏性强、损失大，山洪灾害造成河流改道，耕地受淹，民房倒塌，人死畜亡等；五是灾后恢复困难，山洪灾害对水利、交通、电力、通信等基础设施的破坏几年甚至几十年都难以恢复。

2 计算思路

宁夏地形地貌复杂，小流域分布较为分散，且各小流域上已建的防洪工程标准不同，沟道治理情况、沟道行洪能力差别很大，因此各小流域可以抵御的洪水量级也不尽相同，不同时段下的临界雨量阈值已无法满足宁夏当地的山洪灾害预警需求。例如，汝箕沟、大小风沟、归韭沟都位于石嘴山市大武口区，属于贺兰山东麓山洪沟，三条沟暴雨洪水特性相似，但由于各山洪沟已建防洪工程的防洪标准不同（汝箕沟防洪标准为20年一遇，大小峰沟和归韭沟防洪标准均为50年一遇），当贺兰山东麓遭遇50年一遇洪水时，汝箕沟会发生漫溢，而大小峰沟和归韭沟则不会发生漫溢。

本文立足宁夏山洪灾害防治的实际需求，有针对性的提出适用于宁夏地区的山洪灾害监测预警值计算方法，从宁夏雨洪同频的角度出发，采用不同历时分洪水量级的临界雨量值作为宁夏山洪灾害的预警值，即在同一典型区同一时间段内，根据设计洪水反推设计暴雨，继而获得不同量级洪水对应的降雨量值，将该雨量值作为山洪灾害的预警值。

3 临界雨量的分析计算

3.1 临界雨量计算历时确定

宁夏暴雨历时短，多在6 h左右，主雨历时一般在3 h以内，适宜的洪水计算雨型为同频内包雨型，产流历时主要在1 h以内。区域发生12 h和24 h暴雨的情况不多，而且多由二或三场6 h的雨型构成，历时虽长，但主雨历时强度不大，洪水计算时多采用概化雨型和典型雨型，与同频内包雨型计算的洪水成果相比，12 h和24 h计算的洪峰流量偏小、洪水总量偏大。因此，重点区域洪水风险预警预报时适宜采用短v时雨量作为参考依据，本文最终确定临界雨量值主要研究历时为30 min、1 h、3 h和6 h。

3.2 临界雨量计算典型区分区

（1）典型区划分原则。

典型区划分遵循的一般原则为：选择山洪与年降雨量、暴雨极值分布基本一致的区域作为分区单元；区域内地质条件和气象条件相差不大，具有典型山洪灾害地理特征；典型区内的流域应保持其完整性，尽量避免将小流域分割开[7]。

（2）典型区划分方法和步骤。

a.根据宁夏气候类型和降雨分布，初步将宁夏全区自南向北进行降雨分区：暖湿带半湿润区、中温带半干旱区、干旱区。

b.遵循典型区内地形地质条件一致原则，将宁夏全区自南向北进行地形地质分区：宁夏南部黄土丘陵沟壑区、宁夏中部干旱草原区、宁夏中北部平原区、宁夏北部贺兰山地区。

c.将完成的降雨分区和地形地质分区进行叠加，综合分析叠加区内山洪沟道地理分布和山洪灾害易发区的实际情况（图1），并结合宁夏行政区划，遵循流域和行政区域的完整性原则，划分各个典型区。

本文将划分为20个山洪灾害预警区域，典型区划分结果见表1与图2。

3.3 临界雨量计算

由于宁夏雨量站网密度较小，且大部分雨量站为新建站点，山洪灾害统计资料非常有限，结合宁夏实际情况，确定综合采用《宁夏回族自治区暴雨洪水图集》中雨量等值线查询方法和P-Ⅲ频率分析法推求计算临界雨量。

a.根据宁夏不同历时暴雨等值线图查得30 min、1 h、6 h点雨量均值，见表2；查得30 min、1 h、6 h Cv值，Cs=3.5 Cv，见表3。

b.根据Cv和Cs，查P-Ⅲ频率曲线的模比系数Kp值表，得到每个时段下不同频率P（20%、10%、5%、3.33%、2%、1%）的模比系数。

c.将30 min、1 h、6 h点雨量均值乘以不同频率（20%、10%、5%、3.33%、2%、1%）的模比系数，得到30 min、1 h、6 h不同频率（20%、10%、5%、3.33%、2%、1%）的临界雨量。

d.由于《宁夏回族自治区暴雨洪水图集》没有收录3 h的点雨量均值及其对应的Cv值，因此采用《宁夏回族自治区水文手册》中计算短历时暴雨的公式（见式（1））计算3 h临界雨量值：

经分析计算，宁夏20个山洪灾害典型区不同历时分洪水量级的临界雨量值计算结果风见表4。

宁夏北部的贺兰山东麓地区和南部的六盘山林区是全区暴雨的两大高值区，暴雨的强度、次数及历时为全区最高，中部地区为干旱半干旱带，降雨较少。由表4分析可知，位于贺兰山东麓的一区、二区和位于六盘山林区的十三区、十四区、十五区的临界雨量相差不大，均多于其他山洪灾害典型区的临界雨量，而且临界雨量总体由两个高值区向中部地区逐渐减小，与降雨强度的实际分布基本吻合。

4 结语

立足于宁夏防洪减灾工作的实际需求，宁夏山洪灾害临界雨量预警值的计算研究，包括计算历时选定、典型区分区、雨量计算方法选用等均充分考虑了宁夏地形地貌、沟道治理与灾害监测实际情况，计算方法简便易行，计算结果能够直观反映20个典型区不同历时临界雨量对应的洪水量级，可为山洪灾害的预测预报提供科学依据。在今后的实际运用中，尚需根据实际降雨与其致灾情况，进一步修正临界雨量值，以便为防汛部门提供更加科学合理的技术参考。

本文给出的临界雨量计算方法在推求大范围乃至全省、全国的临界雨量方面同样具有一定的参考价值，特别是对于山洪灾害资料严重缺乏的地区，实用性较强。

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自然灾害的界定标准篇4

1、引言

自然界有许多灾害，自然灾害按孕灾环境可分为大气灾害、水文灾害、生物灾害、岩石圈灾害（地震和地质灾害）和天文灾害。水文灾害是其中之一,水文灾害现象主要表现为洪涝、水资源短缺、水污染等，可危及人类生存。随着人类的进步发展，倡导人与自然和谐相处，人类防御自然灾害的公众意识在提高，能力在加强，措施在规范，应对不同等级的突发性灾害需要相应的应急及防范措施。探讨如何正确划一水文灾害等级，以提高防灾抗灾的服务效率，拓宽水文学的发展。

2、水文概况地球上现有约13.9亿立方公里的水，水在循环过程中的存在和运动的各种形态称为水文现象。水文现象在各种自然因素和人类活动影响下，在空间分布或时间变化上都显得十分复杂。 水文现象的时间变化过程存在着有周期而又不重复(概率、重现期）的性质，一般称为“准周期”性质。水文学研究是关于地球上水的起源、存在、分布、循环、运动等变化规律，以及运用这些规律为人类服务的知识体系、领域十分宽广。

水文科学不仅研究水量，而且研究水质，不仅研究现时水情的瞬息动态，而且探求全球水的生命史，预测它未来的变化趋势。社会的发展，大规模的人类活动对自然水体产生多方面的影响，另一方面人类对水资源的突出需求，研究和评价人类活动的水文效应和这种效应的环境意义，揭示人类活动影响下水文现象的规律；在与洪涝、水旱灾害的斗争，在保护水资源的可持续发展中，探讨水文分析的新方法和新途径，思考和研究水文现象的规律等等，现化水文科学的研究领域正在向着为兴利除害、水资源最优开发利用的方向发展，以期为防灾减灾增效以及客观评价、合理开发、充分利用和保护水资源提供科学依据。

3.自然灾害情况各种自然灾害既可能单独发生，也可能与其他灾害连锁反应，形成群发性灾害，其影响和危害更为惨重。在所有的自然灾害中，水灾造成的损失最大，约占 40%，发生在1998年7-8月份长江及松花江流域百年不遇的洪涝灾害就是最有说服力的证明；其次是热带风暴和台风占20%， 地震和旱灾各占15%；其他灾害占10%。

4、水文灾害情况从古至今，天气、气候和水对人类的生产、生活一直具有很大影响，人类的社会活动反过来也影响着天气、气候和水循环。特别是人类社会进入工业时代以后，天气、气候与水文现象的人为因素逐渐强化。亚洲备灾中心执行理事Bhichit Rattakul博士表示：“水文气象灾难会对人类、人类社会以及人类所依赖的社会经济系统造成巨大的破坏。干旱、洪水及暴风雨可危及人类的生存，破坏重要的生存系统，阻碍社会经济发展的进程”。世界气象组织指出，龙卷风、洪水、干旱等极端气候现象的发生频率近百年来有增无减。尤其最近几年，这些灾害的强度前所未有。过去10年的统计显示，超过80％的自然灾害是气象和水文灾害。所有自然灾害造成的损失从20世纪50年代的每年约40亿美元增加到20世纪90年代的每年约400亿美元，其中气象和水文灾害造成的损失占65％以上。

5、水文灾害与和社会关系我国灾害种类多、强度大、频率高、受灾国土面积广，是世界上遭受自然灾害最为严重的国家之一。灾害交替频繁发生，给社会财产、人身安全、政治稳定和社会秩序造成了严重危害和巨大的损失。水已成为影响社会发展的重要因素，水在表现它的自然属性的同时，它的社会属性也日益表现出来，并逐渐为人们所认识，水文科学发展成为具有自然科学和社会科学双重性质的一门综合性科学，水文灾害问题日受公众关注。

现代科学技术使获取水文信息的手段和分析水文信息的方法有了长足的进步,使人们研究水文现象的能力发展到新的水平。世界各国、各级政府为提高防御灾害的管理和决策能力，增强预测预报能力，相应建立灾害类别等级制度，对不同灾害区域、等级分别进行建档归类，使各个灾害点的资料规范系统，有据可查,以应对突发性的自然灾害,并制定相应的应急及防范措施。

同时，人们注意到解决经济社会发展所面临的洪涝灾害、水资源短缺、水质污染、水土流失即水多、水少、水脏、水浑四大水文课题，水文工作是基础、是前题；从历史上看，没有任何一个时期社会对水文工作的要求如此迫切，2002年有近20条涉及水文工作的新水法颁布实施，以及2007年6月1日颁布施行的《中华人民共和国水文条例》，更为水文事业发展提供了难得的历史发展机遇。

6、灾害等级的 划分

6.1等级划定设想水文的自然灾害深受公众和政府的重视,如何正确划一水文灾害等级有必要纳入管理化、规范化、进程化。随着水资源保护和管理工作统一的需要,便于社会公众参与了解水文灾害状况和政府的管理决策,用更为科学的方法和依据来划定水文灾害等级，提供了水资源可持续发展的水文状况,是提高防灾抗灾效率的一个环节，是提高组织水平和科学水平的一个表现，以保障国家公共安全、促进经济发展和社会进步、保护人民生命财产安全。水文灾害等级划定设想是跳出专业圈子寻找通俗、通用又科学的新语言，把涉及水文自然灾害程度一般用这种相对等级表示。这样可以从水多、水少、水脏、水浑四大水文课题入手。可归类为三种灾害,洪涝灾害主要是水多,水旱灾害主要指水少，即水资源缺乏或水旱,可以降雨、径流、蒸发等洪水水文要素的出现概率为标准，水资源缺乏的地方还增加人均水资源量指数为标准；水质灾害为水脏、水浑，合称水资源质量问题,以水质综合指数（国家地面水环境质量标准

6.2几个说明划定水文灾害等级，可操作性强、分类简单、通用、易看懂、易掌握，便于统一向社会和公众，能警示水文灾害动态：洪涝、旱灾、水质污染的程度状况。（1） 在防汛中，推进我国水文灾害的监测、预警和防御，提高洪涝灾害预测预报能力，用相对等级增强预测洪涝灾害的中长期度，提供强有力的技术支撑；强化各级行政管理人员与群众理解各种预报、警报和组织防治救灾的效率（2）在水资源管理上，便于统一管理和保护各类水资源，便于统一制定水资源水质保护的技术政策和法规条例，以及水文灾害的风险评估机制。（3）能满足防御灾害的公众需求和公众意识，及掌握水文灾害的知情权、水文灾害的警惕性。

自然灾害的界定标准篇5

中图分类号：B845文献标识码： A

前言

山洪灾害作为我国最严重的自然灾害之一，如何才能有效的提高山洪灾害的防治工作和措施，一直都是相关部门研究和探讨的问题。要想全面的发展山洪灾害防治措施的建设和管理的工作，那么就必须要综合了解山洪灾害的特点和影响，正确的理解非工程防治措施在山洪灾害防治工作中的防御作用和避灾措施，通过科学合理的应用、合理的规划好山洪灾害的防治措施、完善山洪灾害的防治系统，从而有效的提高山洪灾害防治中的预警功能。

1.非工程措施在山洪灾害防治的作用

1.1、防御作用

山洪灾害防治非工程措施主要就是通过检测预警系统，实施的收集当地控制点雨水情和工情等信息，从而有效的达到对雨水的情况变化的掌握，重点区域重点进行监控，开展和完善防御预案、强化强化群测群防体系、宣传防御知识、提高全民防灾避灾意识等非工程措施建设，有效防御山洪灾害，改变山丘地区山洪灾害日趋严重的局面，在极短时间内紧急转移大批的人员和财产，最大限度地减少人员伤亡和财产损失，保障人民群众生命财产安全。第一，强化山洪灾害防治工作的责任管理体系，根据山洪灾害防治地区的地质环境和经济条件，建立准确、高效的监测、预警、通信和预报等监控措施，确保在山洪灾害的第一时间进行抢救和群众疏散工作，将山洪灾害造成的损失降到最低。第二，制定科学的山洪灾害防治预案，为有效开展山洪灾害防治工作提供科学处置保障。第三，有目的的培养群众山洪灾害防治意识，宣传山洪灾害的防治知识，提高群众在山洪灾害中的自救能力，能有效确保群众的生命财产安全。非工程措施的建设和管理在山洪灾害防治中的具体应用，能有效提高山洪灾害防治工作的质量和效率，确保群众的生命安全和财产安全，将山洪灾害的破坏降到最低。

1.2、避灾方法

山洪灾害易造成山体滑坡、泥石流等地质问题，对人们的生活环境造成巨大的影响。山洪灾害的治理措施较为困难，为了保障人们的生活，在灾害发生中，一般采取移民搬迁的形式，确保人们在最快的时间里，获得正常的生活质量。在工程措施治理过程中耗费的财力、物力、人力巨大，但防御效果不明显，为了帮助群众避开山洪灾害多发区，最佳的非工程措施是移民搬迁，最大限度的控制山洪灾害带来的人员伤亡和经济损失。根据实践得知，只有将非工程措施和工程措施相结合的方式，应用到山洪灾害防治工作中，才能确保山洪灾害防治工作的顺利进行，促进山洪灾害防治技术的发展，提高山洪灾害防治措施的效率。

2.引发山洪灾害的原因

山洪灾害成因主要为降水量集中、持续时间长，加之受灾地区荒山面积大，植被稀疏，保水能力差，每逢普降大雨汇洪成灾，导致山洪暴发。具体分析如下：

2.1、突然降雨。我县地域全部都是山地丘陵，该地区自然条件复杂，并且降雨较集中，当7月和8月份突然降雨时，雨期通常较长，则为山洪的发生提供了条件。

2.2、特殊地形。复杂多样的地形地貌，沟壑纵横，海拔高程落差大，山峰岩石，表面支离破碎，土壤土层薄，蓄水能力差，源短流急，极易导致山洪暴发，造成山洪灾害。

2.3、沟道阻塞。由于地质结构原因，土壤松散，连续降雨饱合后，易倾泄淤积大量松散物，也是造成山洪灾害的主要原因。

2.4、人为因素。有些群众房屋选址不合理，一些房子建在沟口、山脚、陡坡下，甚至行洪河道内，还有一些房子通过开挖坡脚、削坡取地修建；不经批准随意开矿、挖窑，随意弃土弃渣，不同程度加剧了泥石流、山洪灾害隐患。

3.山洪灾害防治实施的非工程措施

3.1、确定预警指标

预警指标分为准备转移、立即转移两级指标。

（1）雨量预警指标。降雨是导致山洪灾害的最主要因素，临界雨量是实时山洪灾害预报预警业务中诊断山洪灾害是否可能发生、并及时采取相应预防措施的关键性指标。临界降雨量是指可能导致山洪灾害发生的一定时段的最小雨量。参照雨量预警指标为参考值，系统建设后需根据雨情、水情、灾情资料积累不断修订，以适应特定区域预警需求。以诱发山洪发生的临界雨量为预警的基本指标，实施预警指令需依据基本指标和流域前期影响雨量（土壤湿润程度）因素综合确定。当小流域不同时段面雨量接近临界暴雨值时，各县山洪预警中心应向流域内居民准备转移的指令。当小流域不同时段面雨量到达临界暴雨值时，各县山洪预警中心应向危险区内居民立即转移的指令。

（2）水位预警指标。水位预警指标分为水库水位预警指标和河道水位预警指标。水库水位预警指标参照各水库的防洪预案执行。河道水位预警指标：山洪灾害危险区小流域内，缺乏实测历史水位资料，目前水位预警指标难以确定。为此在各县小流域选定下游有重要城镇，工矿企事业单位，且人口相对密集的水位预报节点，进行历史洪水位调查，依据各调查点的山洪灾害成灾情况，确定历史成灾水位为立即转移指标；结合当地水利工程在历史成灾水位上适当降低，作为准备转移指标。

3.2、预警内容及方式

（1）预警内容。预警内容主要包括：暴雨洪水预报信息；暴雨洪水监测信息；降雨、洪水位是否达到临界值；水库及山塘水位监测信息；可能发生泥石流或滑坡的监测和预报信息等。

（2）预警方式。根据监测、预报、调查、分析，按临界雨量、水位、山洪灾害征兆等，采用多种方式，及时警报。根据当地实际情况设置预警信号、报警信号。按照发生山洪灾害的严重性和紧急程度，因地制宜地确定不同级别预警信号所对应的预警方式。预警信号城区可为电视、广播、Internet网络、电话、传真、移动通信、短信；乡（镇）及村级则可采用广播、电话、锣鼓号、报警器、短信等方式通知民众，具体预警信号的形式可结合本辖区实际情况自定。

4.山洪灾害防治非工程措施建设与管理的具体应用

4.1、提高山灾害防治的技术监控研究

为了全面发展非工程措施在山洪灾害防治中的应用，要提高山洪灾害非工程建设的技术研究，促进山洪灾害防治监控技术的发展。第一，合理划分山洪灾害的区域，根据山洪灾害的地形、地质条件和气候变化规律，分析山洪灾害可能会发生的地区、程度、类型、影响和范围，正确划分安全区和危险区，进行灾害监控区的重点规划，合理分配监控设备和人员，确保山洪灾害防治工作中的监控质量；第二，正确调整预警指标，预警措施是为了尽可能第一时间疏散人群，确保人民群众的生命安全，但是由于技术条件的限制，和预警指标的设置，会出现误报或谎报的情况，这样会催生群众的麻痹心理和厌烦情绪，因此，正确调节预警指标，提高对山洪灾害的预测能力和监控技术，是强化山洪灾害防治非工程措施的必要手段；第三，加强对山洪灾害的预测研究，提高山洪灾害的准备工作，确保山洪灾害预报的准确率和时效性，当前我国的山洪灾害预测技术有待发展和完善。

4.2、规划小流域的山洪灾害监测

为了完善山洪灾害防治管理工作，适当开展不同地区的山洪灾害防御评估，有利于灾害防治工作的相互交流、相互促进，还能有效引导山洪灾害防治地区建房设施的质量，确保群众的生命安全和财产安全，对突发性灾害的预防能力、抢救措施和修复工作进行科学的研究和探讨，促进山洪灾害防治非工程措施建设和管理的发展。对小规模流域的山洪灾害进行评估，结合地域地形的特点和雨季的变化，加强山洪灾害的预警，为山洪灾害的抢救工作提供更多的时间，尽可能的减小山洪灾害造成的损失。

结束语

对于山洪灾害中的山洪、泥石流和滑坡等，根据地势的情况，采取科学合理有效的防雨措施，并且提高预警系统。根据2010年编制的《山洪地质灭（灾）害防治专项规划》的基础要求，对山洪灾害的防止进行系统化的防治措施，从宏观的角度来看，建立健全长远的防治系统和防治措施，在山洪灾害中全面实施非工程的措施，全面加强山洪灾害防治的建设和管理的工作。

参考文献

[1]蒲自平.山洪灾害防治非工程措施建设与管理[J].科技致富向导,2014,12:297+322.

自然灾害的界定标准篇6

摘　要：环境和灾害是威胁人类生存的两大挑战性 问题 。由人类活动导致的 自然 环境破坏和恶化是一个长期累积的过程，类似于人体所患的慢性疾病，对其认识和解决不仅依靠多种条件，也需要很长时间的持久努力。自然灾害的发生一般是短时间内的突然事件，类似人体的急性疾病。为最大限度地减轻自然灾害给人类 社会 造成的损失，需要实施事先预防、灾前预警、灾时应急和灾后重建的系统工程，其中地球 科学 家的责任之一是找出有效的宣传演练，使社会各界充分认识灾害的危险性，做好必要的防灾准备。最近20年来 中国 的减灾实践经验还说明，为进一步提高减灾的效益，要用科学观念指导各领域的减灾工作，在国家一级层次上要实行多部门协调、多学科合作的综合管理，并注重对灾害发生的 规律 性 研究 。例如对群发性灾害链过程及其潜在 影响 的估计，这对制定区域性可持续 发展 规划具有重要意义。 关键词：环境；灾害；综合减灾；灾害链 从20 世纪第二次世界大战结束到现在的60多年时间，总体上是人类社会的和平发展时期，生产力水平得到空前的提高，物质与文化财富的积累速度不断加快。WWw.133229.COM特别是最近20年，在社会改革和高 科技 的双重驱动下，包括中国在内的许多国家的 经济 进入较高速度的持续增长阶段。同时，人们也普遍感受和意识到，科技与生产发展的消极或负面效应也正在扩大，环境污染和自然灾害已成为威胁人类生存的重大问题。国际社会开始了一系列应对这样挑战的努力。例如，1972 年和1992 年联合国第一、二届“世界环境与发展大会”都强调了人类的可持续发展与全球环境保护的问题。在20 世纪80 年代末，联合国大会上通过关于成立国家减灾委员会的决议，提出“国际减轻自然灾害十年”计划，由此推动各国政府把减轻灾害列入国家发展规划。世界减灾大会定期召开。我国政府积极响应联合国的号召，于1989 年4 月成立了由28 个部委、局组成的“中国国际减灾委员会”，并成立“国家减灾委专家组”。2005 年初，由国务院决定，“国家减灾委专家组”更名改建为“中国减灾委员会”和“减灾专家委员会”。2004 年12 月26 日，印度尼西亚附近海域发生了8.7 级地震2海啸，造成印度洋周边诸多国家近30万人死亡。之后，温家宝总理在历次亚洲高级领导人会议上，表达了中国政府将成立“亚洲巨灾研究中心”的决心，以加强亚洲多国减灾互动的和谐发展。 从实质意义上看，环境和灾害都是人与自然关系的不和谐问题，但有不同发生和发展的规律性，应采取不同的应对措施。从 历史 上看，自然环境的破坏或恶化是人类社会进入 工业 革命阶段的近代时期后长时间的累积发作过程，就像人体所患的慢性疾病，对它的认识和治理也需要较长的时间。而自然灾害是自古就有的经常性现象，通常是局部地区季节性的突然发生事件。自人类出现就要为了生存而同自然灾害作斗争，只是随社会的发展对灾害的认识和处理的方式也在逐步改善之中。 1 　环境恶化是一种慢性病 近几十年来，由于人类活动引起的环境恶化越来越明显，若干国家普遍出现水、陆、空污染的加剧和疫病的多发。这些问题十几年前已引起全球的警惕，联合国等国际组织制定了一系列国际性的公约和法规，一些发达国家和发展中国家已开始了“亡羊补牢”样板式的行动。但是， 目前 多数国家仍然是采取缓慢的、局部的、甚至是等待的态度，尤其是经济较落后的国家和个别力图独霸世界的国家。例如，近日联合国环境规划署宣布，将于2030 年在世界范围内彻底停止生产和使用破坏臭氧层的化合物--氢氯氟烃，这比原计划提前了10年 ，但是也还要再作20 多年的努力和等待，而且都还要各国签约守信。该组织的一份全球“环境综合评估报告”指出，环境问题仍继续对人类生存构成严重威胁。诚然，要改善环境、修复环境，必须要有很强的经济支持，但是如今世界几乎都是在发展经济的汹涌浪潮中奔波，怕会造成强力发展社会经济与维护社会和谐前进失衡。目前关于环境的修复已是“迫不急待”，而社会的经济发展却大有“突飞猛进”、“康乐国家，喜于言表”的状况，甚至也还有“抛金无度”、“排忧乏力”的内惑。环境的治理，虽然要从空气中和水中排污做起，但沉淀于水底和陆地的污染物，特别是农林矿冶等可渗入土地深层的污染物却是长期破坏土壤的“定时炸弹”。总之，近几年环境的破坏发展迅速，就像由一系列慢发疫病，发展到多病集发，如不下大决心，那将是一系列慢性病行将触发的局面。 2 　自然灾害是一种急性病 中国地处亚洲东部，山原高耸，江湖遍布；虽有美景，但美恶相伴；洪、旱、风、沙、震、火无律；数千史记、众灾白骨；吏政故国、难以为渡。新国初立、减灾急务；大旱饥民、实得国助；泛洪工治、力图排疏；防风避灾、官导民呼； 崩滑岩土、村民得悟；居地集城、暴灾新出；巨震之兆、尚求多路。 几千年的封建古国和半殖民地的旧中国时期，自然变异造成的死亡和灾民往往是成千上万，但官府的统治者，多是抚民拜天、济民乏力、清官爱民、赃官谋利。 新中国初建，人心振奋，三产复兴，但自然灾害仍不时发生，灾损仍很严重(见表1 、2) 。从表1 中1949 -1976 年所列的9 次巨灾，其中共有4 次洪水和1 次暴雨，这是27年内数量最多的灾类。其次是1959 -1961 年3 年全国连旱的大灾，死亡无计，约百万人以上。再就是1966 -1976 年，中国大陆东半部710 级以上地震连发十余次，其中有3 次造成5 千人以上死亡，特别是1976 年唐山大地震死人24 万以上。建国初期27 a 内洪水、干旱、地震这几类灾害共死亡300 万左右，直接经济损失近千亿人民币。 从表2 中1988 -2004 年所列的9 次巨灾，在16年内洪水5 次，台风3 次，旱灾1 次。其中还是洪水次数最多，台风灾害增多，但1 次干旱灾损则明显减低，也没有发生重大的震灾。这16年内，9 次巨灾共造成5 000 余人死亡，直接经济损失则高达1 664亿元人民币。

比较上述两个时段的灾情，前段死人300 万左右，约6 倍于后段，但直接 经济 损失，前段只3 次巨灾加起来约800 亿元，其余6 次加起来不足200 亿元。前后恰好明显地表现出，前期减灾能力的建设还是刚刚开始，比较薄弱，经济建设也还开始不久，加之 社会 动荡的 影响 ，经济 发展 还很缓慢。而后期，20 世纪80 年代以来，由于社会发展和减灾能力的提高，明显地减轻了灾民的死伤，但直接的经济损失也高出了前段近5～6 倍。与美国、日本等发达国家相比， 自然 灾害造成的死伤人数与直接经济的反比关系则更为明显。 此外，必须要说明的是，前些年虽然取得了一些预报地震较成功的经验，但 目前 还没有充足的监测和机理性的预报能力，无论是宏观的地表现象，还是地下的微观动态，都还处于或然判断状态。笔者认为，对于人口密集、经济指数增长率高和可能有较高地震风险的大、中城市，着实还要加强针对性的减灾预案和相应的防灾训练。 自然灾害，无论是可测的台风、可见的暴雨、可避的风沙和洪泛等等灾事，在现今减灾能力的条件下，都可能减轻灾害的一大部分，尤其是近年监测灾象和抗御灾情的工程措施已有了较好的工作基础，社会减灾组织和能力也有所提高，但是对于两三天之内灾情即要快速发作的形势下，必须要采取应急预案的有效行动，需要像对待急病发作的状态，施展方方面面的社会防灾与减灾的功能，尤其是对于大陆内有六百余座几十万人口以上的城镇，突然在几十秒钟之内遭受中、强地震，甚至是巨大地震，不免会造成几百、甚至几千、几万人以上的死伤，经济基础也会遭受种种破坏。这种急速发作的震灾，灾前预知的能力是薄弱的，灾时各类建设的抗御能力也不是高标准的。城市的领导者必须要在发展经济的同时，要更加关注危房，提高新建工程的适度标准，以求扩大减灾的效能，组织好应急预案，大力发挥自救和部队的快速营救，做好安抚灾民和社会的复兴工作[1 ] 。 3 　关于综合减灾工作的构想 新 中国 成立后，针对各类重大自然灾害的发生，逐步成立了农业部、建设部、水利部、气象局、海洋局、地矿部、地震局、林业部等8 个单位兼职或专职从事减灾 科技 工作。在四五十年持久的努力工作中，它们都是以单部门的组织形式开展工作： ①开展关于单类灾事孕育的过程和灾害的机理性 研究 ； ②建设相关的工程抗灾工作； ③开展非工程性防灾 教育 和演练； ④指导应灾的避灾行动； ⑤灾区领导启动各类救灾行动预案和组织； ⑥灾区政府负责灾后重建和社会复兴的安排。如此，减灾能力逐步提高，几十年来已取得了诸多减灾经验和对灾害机理的认识，减少了大量的灾事伤亡以及与gdp 直接相关的经济损失的比例。但是，多年来无论是关于多灾类孕育过程的监测和相关数据信息的采集，还是减灾科普教育和演练，以及减灾预案的设计，往往是由不同灾类、不同减灾部门分别组织开展，所以不免要发生多种减灾类别之间的重叠、浪费，甚至是数据、信息之间的不统一，引起不同部门之间统计灾情、预测方向和预测强弱的差异。同时，多部门的独立减灾研究也会长期固守在传统学科较少交叉的桎梏之中。为此，1988 年地震局、气象局、水利部、海洋局、农业部、林业部和地矿部等7 个部门的 科学 家向科技部提出了组织自然灾害综合研究小组的建议，后经科技委、计委、经贸委三委办公厅协议，于1989 年正式批准了自然灾害综合研究小组，并立项开展“中国重大自然灾害与减灾对策”，于1994 年正式发表了《中国重大自然灾害与减灾对策》[2 ] ，继而于2004年正式发表《中国重大自然灾害与社会图集》[3 ] 。前者，是由7 个专业减灾部门的二十几位专家汇集各部门近50 a 观测研究的结果，集成全国各类灾情的总况图表和长期灾害史的综合年表。此间综合研究中提出了可以统一标度各类灾情强度的“灾度”概念，这是我国第一次以灾害死亡人数和直接经济损失两个指标来划定其中有一个指标达到巨灾标准即可列为巨灾，而任何灾情的巨、大、中、小等灾事的等级也可分别地给以界定。这是第一次走向自然灾害统一“灾度”的标准。此后，我们探讨了自然灾害社会学研究，以省域为单位和以灾情自然分区为单位，划定两类分区内多年、多类的灾度大小和灾事频率的等值线，从而划定自然灾害多年灾情的平均死亡数和直接经济损失平均值都可以分别标定的灾度，这是我们在2004 年发表的《中国重大自然灾害与社会图集》系统表达的综合灾情标度[ 425 ] 。 4 　多灾相关的灾害链 多灾事件在时间上、空间上和在发生机理上密切相关的灾害链发，可以构成一个自然灾害链，这是一些自然灾害之间彼此成组发生的群发灾害链。目前我们可以举出3 组比较明确的自然灾害链： ①暴雨为主的灾害链； ②干旱为主的灾害链； ③地震为主的灾害链。 我国大陆区几十年平均的降雨量，大致可以500 mm 的年均降水线分为东、南和西、北两大区。(1) 东、南区包括沿海带和华南、华北与一部分东北的平原、低山和中山区。七大江河下、中游，人口稠密，经济发达和中等发达，大、中、小城市约占500～600 座左右。此区灾害链主要是近海袭来的台风、陆内季风带内的暴雨、山崖陡面的滑坡和主、次支流下、中游的洪水。这4 个方面的灾情即可能是链发，也可包含成灾过程中的并发或群发。台风对沿海港湾内船舰的危害首先是风浪；陆内暴雨的危害程度主要取决于降水量的强度和时间长短；山体崩滑的规模主要决定于岩坡和碎崖承受暴雨的稳定度；而洪水的防御则在于城镇和乡野湖水位抗洪排疏工程的能力水平。这个灾害链起因于风雨交加，成灾的防御则在于疏导措施的能力与水平。大陆东南区灾度的三要素人口、经济、灾强都是大陆内最多、最强、最重的，工、农、商贸也是承受灾害最大的，为此，必须把本区的经贸发展与减灾力度正负相提并论地加以思考、加以安排。再者，华南、华北、东北几个“大粮仓”，虽然农事的发展现今已有增产的保障，但本区时而发生的春旱、夏旱、秋旱仍然不断威胁着粮食的自给。南方与北方多水与少水的差异也日渐尖锐，甚至湖区边沿的裸露失水亦日趋严重，仍不得不去全局思考南北水量的系统安排。(2) 大陆的西、北地区，地域广阔，高原窄谷，风沙遍地，干旱为主。妨碍本地区发展的自然灾害，长期以来就是多年的干旱、风沙和冰水的时泛、时枯，从而直接和间接地影响到西北农业，乃至人口与矿业的发展。西北黄土高原地区，历来经受降雨冲沟松土流失的病患。西北地区沿东北方向的森林带，目前已强力开展了退耕还林的政策，获得了明显的效果。但本区林带的防火减灾对策还是十分需要关注的，因为全球温度的增升已造成近期几次洲际性的大火灾。总之，西北地区与中亚大陆和非洲毗邻，构成一条全球最突出的干旱带。中亚高山多脉，冰峰多脊。由于全球增温，融雪明显。冰山失水，农林旱土，水土流失，生态脆弱带扩展等等，是中亚区一条长期发展的灾害链。与此链相关的我国青藏高原及其外延地区，干旱、风沙和长期缺水的重大民生 问题 尤其值得我们深入研究。

自然灾害的界定标准篇7

 摘　要：环境和灾害是威胁人类生存的两大挑战性 问题 。由人类活动导致的 自然 环境破坏和恶化是一个长期累积的过程，类似于人体所患的慢性疾病，对其认识和解决不仅依靠多种条件，也需要很长时间的持久努力。自然灾害的发生一般是短时间内的突然事件，类似人体的急性疾病。为最大限度地减轻自然灾害给人类 社会 造成的损失，需要实施事先预防、灾前预警、灾时应急和灾后重建的系统工程，其中地球 科学 家的责任之一是找出有效的宣传演练，使社会各界充分认识灾害的危险性，做好必要的防灾准备。最近20年来 中国 的减灾实践经验还说明，为进一步提高减灾的效益，要用科学观念指导各领域的减灾工作，在国家一级层次上要实行多部门协调、多学科合作的综合管理，并注重对灾害发生的 规律 性 研究 。例如对群发性灾害链过程及其潜在 影响 的估计，这对制定区域性可持续 发展 规划具有重要意义。                   关键词：环境；灾害；综合减灾；灾害链                   从20 世纪第二次世界大战结束到现在的60多年时间，总体上是人类社会的和平发展时期，生产力水平得到空前的提高，物质与文化财富的积累速度不断加快。特别是最近20年，在社会改革和高 科技 的双重驱动下，包括中国在内的许多国家的 经济 进入较高速度的持续增长阶段。同时，人们也普遍感受和意识到，科技与生产发展的消极或负面效应也正在扩大，环境污染和自然灾害已成为威胁人类生存的重大问题。国际社会开始了一系列应对这样挑战的努力。例如，1972 年和1992 年联合国第一、二届“世界环境与发展大会”都强调了人类的可持续发展与全球环境保护的问题。在20 世纪80 年代末，联合国大会上通过关于成立国家减灾委员会的决议，提出“国际减轻自然灾害十年”计划，由此推动各国政府把减轻灾害列入国家发展规划。世界减灾大会定期召开。我国政府积极响应联合国的号召，于1989 年4 月成立了由28 个部委、局组成的“中国国际减灾委员会”，并成立“国家减灾委专家组”。2005 年初，由国务院决定，“国家减灾委专家组”更名改建为“中国减灾委员会”和“减灾专家委员会”。2004 年12 月26 日，印度尼西亚附近海域发生了8.7 级地震2海啸，造成印度洋周边诸多国家近30万人死亡。之后，温家宝总理在历次亚洲高级领导人会议上，表达了中国政府将成立“亚洲巨灾研究中心”的决心，以加强亚洲多国减灾互动的和谐发展。                   从实质意义上看，环境和灾害都是人与自然关系的不和谐问题，但有不同发生和发展的规律性，应采取不同的应对措施。从 历史 上看，自然环境的破坏或恶化是人类社会进入 工业 革命阶段的近代时期后长时间的累积发作过程，就像人体所患的慢性疾病，对它的认识和治理也需要较长的时间。而自然灾害是自古就有的经常性现象，通常是局部地区季节性的突然发生事件。自人类出现就要为了生存而同自然灾害作斗争，只是随社会的发展对灾害的认识和处理的方式也在逐步改善之中。                   1 　环境恶化是一种慢性病                   近几十年来，由于人类活动引起的环境恶化越来越明显，若干国家普遍出现水、陆、空污染的加剧和疫病的多发。这些问题十几年前已引起全球的警惕，联合国等国际组织制定了一系列国际性的公约和法规，一些发达国家和发展中国家已开始了“亡羊补牢”样板式的行动。但是， 目前 多数国家仍然是采取缓慢的、局部的、甚至是等待的态度，尤其是经济较落后的国家和个别力图独霸世界的国家。例如，近日联合国环境规划署宣布，将于2030 年在世界范围内彻底停止生产和使用破坏臭氧层的化合物--氢氯氟烃，这比原计划提前了10年 ，但是也还要再作20 多年的努力和等待，而且都还要各国签约守信。该组织的一份全球“环境综合评估报告”指出，环境问题仍继续对人类生存构成严重威胁。诚然，要改善环境、修复环境，必须要有很强的经济支持，但是如今世界几乎都是在发展经济的汹涌浪潮中奔波，怕会造成强力发展社会经济与维护社会和谐前进失衡。目前关于环境的修复已是“迫不急待”，而社会的经济发展却大有“突飞猛进”、“康乐国家，喜于言表”的状况，甚至也还有“抛金无度”、“排忧乏力”的内惑。环境的治理，虽然要从空气中和水中排污做起，但沉淀于水底和陆地的污染物，特别是农林矿冶等可渗入土地深层的污染物却是长期破坏土壤的“定时炸弹”。总之，近几年环境的破坏发展迅速，就像由一系列慢发疫病，发展到多病集发，如不下大决心，那将是一系列慢性病行将触发的局面。                   2 　自然灾害是一种急性病                   中国地处亚洲东部，山原高耸，江湖遍布；虽有美景，但美恶相伴；洪、旱、风、沙、震、火无律；数千史记、众灾白骨；吏政故国、难以为渡。新国初立、减灾急务；大旱饥民、实得国助；泛洪工治、力图排疏；防风避灾、官导民呼； 崩滑岩土、村民得悟；居地集城、暴灾新出；巨震之兆、尚求多路。                   几千年的封建古国和半殖民地的旧中国时期，自然变异造成的死亡和灾民往往是成千上万，但官府的统治者，多是抚民拜天、济民乏力、清官爱民、赃官谋利。                   新中国初建，人心振奋，三产复兴，但自然灾害仍不时发生，灾损仍很严重(见表1 、2) 。从表1 中1949 -1976 年所列的9 次巨灾，其中共有4 次洪水和1 次暴雨，这是27年内数量最多的灾类。其次是1959 -1961 年3 年全国连旱的大灾，死亡无计，约百万人以上。再就是1966 -1976 年，中国大陆东半部710 级以上地震连发十余次，其中有3 次造成5 千人以上死亡，特别是1976 年唐山大地震死人24 万以上。建国初期27 a 内洪水、干旱、地震这几类灾害共死亡300 万左右，直接经济损失近千亿人民币。                                     从表2 中1988 -2004 年所列的9 次巨灾，在16年内洪水5 次，台风3 次，旱灾1 次。其中还是洪水次数最多，台风灾害增多，但1 次干旱灾损则明显减低，也没有发生重大的震灾。这16年内，9 次巨灾共造成5 000 余人死亡，直接经济损失则高达1 664亿元人民币。

                  比较上述两个时段的灾情，前段死人300 万左右，约6 倍于后段，但直接 经济 损失，前段只3 次巨灾加起来约800 亿元，其余6 次加起来不足200 亿元。前后恰好明显地表现出，前期减灾能力的建设还是刚刚开始，比较薄弱，经济建设也还开始不久，加之 社会 动荡的 影响 ，经济 发展 还很缓慢。而后期，20 世纪80 年代以来，由于社会发展和减灾能力的提高，明显地减轻了灾民的死伤，但直接的经济损失也高出了前段近5～6 倍。与美国、日本等发达国家相比， 自然 灾害造成的死伤人数与直接经济的反比关系则更为明显。                   此外，必须要说明的是，前些年虽然取得了一些预报地震较成功的经验，但 目前 还没有充足的监测和机理性的预报能力，无论是宏观的地表现象，还是地下的微观动态，都还处于或然判断状态。笔者认为，对于人口密集、经济指数增长率高和可能有较高地震风险的大、中城市，着实还要加强针对性的减灾预案和相应的防灾训练。                   自然灾害，无论是可测的台风、可见的暴雨、可避的风沙和洪泛等等灾事，在现今减灾能力的条件下，都可能减轻灾害的一大部分，尤其是近年监测灾象和抗御灾情的工程措施已有了较好的工作基础，社会减灾组织和能力也有所提高，但是对于两三天之内灾情即要快速发作的形势下，必须要采取应急预案的有效行动，需要像对待急病发作的状态，施展方方面面的社会防灾与减灾的功能，尤其是对于大陆内有六百余座几十万人口以上的城镇，突然在几十秒钟之内遭受中、强地震，甚至是巨大地震，不免会造成几百、甚至几千、几万人以上的死伤，经济基础也会遭受种种破坏。这种急速发作的震灾，灾前预知的能力是薄弱的，灾时各类建设的抗御能力也不是高标准的。城市的领导者必须要在发展经济的同时，要更加关注危房，提高新建工程的适度标准，以求扩大减灾的效能，组织好应急预案，大力发挥自救和部队的快速营救，做好安抚灾民和社会的复兴工作[1 ] 。                   3 　关于综合减灾工作的构想                   新 中国 成立后，针对各类重大自然灾害的发生，逐步成立了农业部、建设部、水利部、气象局、海洋局、地矿部、地震局、林业部等8 个单位兼职或专职从事减灾 科技 工作。在四五十年持久的努力工作中，它们都是以单部门的组织形式开展工作： ①开展关于单类灾事孕育的过程和灾害的机理性 研究 ； ②建设相关的工程抗灾工作； ③开展非工程性防灾 教育 和演练； ④指导应灾的避灾行动； ⑤灾区领导启动各类救灾行动预案和组织； ⑥灾区政府负责灾后重建和社会复兴的安排。如此，减灾能力逐步提高，几十年来已取得了诸多减灾经验和对灾害机理的认识，减少了大量的灾事伤亡以及与gdp 直接相关的经济损失的比例。但是，多年来无论是关于多灾类孕育过程的监测和相关数据信息的采集，还是减灾科普教育和演练，以及减灾预案的设计，往往是由不同灾类、不同减灾部门分别组织开展，所以不免要发生多种减灾类别之间的重叠、浪费，甚至是数据、信息之间的不统一，引起不同部门之间统计灾情、预测方向和预测强弱的差异。同时，多部门的独立减灾研究也会长期固守在传统学科较少交叉的桎梏之中。为此，1988 年地震局、气象局、水利部、海洋局、农业部、林业部和地矿部等7 个部门的 科学 家向科技部提出了组织自然灾害综合研究小组的建议，后经科技委、计委、经贸委三委办公厅协议，于1989 年正式批准了自然灾害综合研究小组，并立项开展“中国重大自然灾害与减灾对策”，于1994 年正式发表了《中国重大自然灾害与减灾对策》[2 ] ，继而于2004年正式发表《中国重大自然灾害与社会图集》[3 ] 。前者，是由7 个专业减灾部门的二十几位专家汇集各部门近50 a 观测研究的结果，集成全国各类灾情的总况图表和长期灾害史的综合年表。此间综合研究中提出了可以统一标度各类灾情强度的“灾度”概念，这是我国第一次以灾害死亡人数和直接经济损失两个指标来划定其中有一个指标达到巨灾标准即可列为巨灾，而任何灾情的巨、大、中、小等灾事的等级也可分别地给以界定。这是第一次走向自然灾害统一“灾度”的标准。此后，我们探讨了自然灾害社会学研究，以省域为单位和以灾情自然分区为单位，划定两类分区内多年、多类的灾度大小和灾事频率的等值线，从而划定自然灾害多年灾情的平均死亡数和直接经济损失平均值都可以分别标定的灾度，这是我们在2004 年发表的《中国重大自然灾害与社会图集》系统表达的综合灾情标度[ 425 ] 。                   4 　多灾相关的灾害链                   多灾事件在时间上、空间上和在发生机理上密切相关的灾害链发，可以构成一个自然灾害链，这是一些自然灾害之间彼此成组发生的群发灾害链。目前我们可以举出3 组比较明确的自然灾害链： ①暴雨为主的灾害链； ②干旱为主的灾害链； ③地震为主的灾害链。                   我国大陆区几十年平均的降雨量，大致可以500 mm 的年均降水线分为东、南和西、北两大区。(1) 东、南区包括沿海带和华南、华北与一部分东北的平原、低山和中山区。七大江河下、中游，人口稠密，经济发达和中等发达，大、中、小城市约占500～600 座左右。此区灾害链主要是近海袭来的台风、陆内季风带内的暴雨、山崖陡面的滑坡和主、次支流下、中游的洪水。这4 个方面的灾情即可能是链发，也可包含成灾过程中的并发或群发。台风对沿海港湾内船舰的危害首先是风浪；陆内暴雨的危害程度主要取决于降水量的强度和时间长短；山体崩滑的规模主要决定于岩坡和碎崖承受暴雨的稳定度；而洪水的防御则在于城镇和乡野湖水位抗洪排疏工程的能力水平。这个灾害链起因于风雨交加，成灾的防御则在于疏导措施的能力与水平。大陆东南区灾度的三要素人口、经济、灾强都是大陆内最多、最强、最重的，工、农、商贸也是承受灾害最大的，为此，必须把本区的经贸发展与减灾力度正负相提并论地加以思考、加以安排。再者，华南、华北、东北几个“大粮仓”，虽然农事的发展现今已有增产的保障，但本区时而发生的春旱、夏旱、秋旱仍然不断威胁着粮食的自给。南方与北方多水与少水的差异也日渐尖锐，甚至湖区边沿的裸露失水亦日趋严重，仍不得不去全局思考南北水量的系统安排。(2) 大陆的西、北地区，地域广阔，高原窄谷，风沙遍地，干旱为主。妨碍本地区发展的自然灾害，长期以来就是多年的干旱、风沙和冰水的时泛、时枯，从而直接和间接地影响到西北农业，乃至人口与矿业的发展。西北黄土高原地区，历来经受降雨冲沟松土流失的病患。西北地区沿东北方向的森林带，目前已强力开展了退耕还林的政策，获得了明显的效果。但本区林带的防火减灾对策还是十分需要关注的，因为全球温度的增升已造成近期几次洲际性的大火灾。总之，西北地区与中亚大陆和非洲毗邻，构成一条全球最突出的干旱带。中亚高山多脉，冰峰多脊。由于全球增温，融雪明显。冰山失水，农林旱土，水土流失，生态脆弱带扩展等等，是中亚区一条长期发展的灾害链。与此链相关的我国青藏高原及其外延地区，干旱、风沙和长期缺水的重大民生 问题 尤其值得我们深入研究。                   

自然灾害的界定标准篇8

Abstract：When cities turn life worse， urbanization becomes a risk-taking that should be handled carefully. Large cities are more and more like over-sized “patients”. Traffic accidents and jam are the symptoms of the “diseases”， they are actually representatives of urban disorder and insecurity. The quality of life and happiness of those living in cities are nowhere to be found and urbanization “upgrade” cannot be realized， thus cities are farther and farther from safe development. City administrators should think about the safe and healthy development concept from national security or even “urban pressure relieve” aspects， especially some margin should be reserved， so while creating flexible space of continuous development， defensive space of various functions should be set aside for cities.

Key words：disaster reduction in urban areas；world city；security；planning

中图分类号：C912.8 文献标识码：A

文章编号：1674-4144（2013）-02-31（6）

引言

2012年，从国外到国内的灾害事件频发，我们宁愿相信它不会是“末日”，但并不等于人类就能再继续伤害地球；我们是否应该想到，假如高度智能化的全球供电网某一时“解列”，人类还能如何作为？高度的城市化可以满足人类的所有需求，可城市由于背离了它建构的初衷，已成为一个充满危险、极其脆弱之地。人类疯狂的对生存空间争夺已使越来越多的土地染上事故风险隐患，灾害易损性加剧更是令人不安的事实。可以预言，一次巨灾死亡百万人口的“危机”并非距那些世界城市很遥远。纵观北京“7·21”事件的诸多细节自然会质疑，暴雨之灾究竟考验了怎样的北京精神，仅“包容”一词在面对突发事件，却让世界及国民看不到一个宜居的城市的能力，体现的已是一个安全承载率到极限、本质上在危险膨胀、城市化发展质量不高、缺少安全保障的城市。如果非要说，“7·21”暴雨之灾已考验北京应对大灾的实力，那客观的陈述是： 它确考验出北京自2003年“非典”至今不断建立的、但本质上仍薄弱的城市应急体系；它确考验出北京在遭遇突发事件下管理无序、极度脆弱、再现“非典”当年场景一般的状况；它确考验出如此超大规模城市在规划建设上“求速欠安”的缺少长期战略研究及管理缺失；它确考验出城市综合减灾应急管理欠协调整合能力的事实；它确考验出全市范围内安全文化自觉意识不到位，常态下安全文化教育走过场，安全社区建设走形式所留下的弊端。

1 全球巨灾的客观性与城市减灾管理的“乱象”

1.1 全球巨灾的客观性与难预见性

2012年5月，享誉世界的罗马俱乐部《2052：放眼未来40年的一项全球预测》报告：“全球人口中城市人口的比例将越来越高，人类若在21世纪上半叶不做出针对性和强有力地回应，将使世界进入一条危险的轨道，在21世纪下半叶将迎来自我强化的全球变暖……”。近10年来，美国飓风、泰国洪水以及欧洲的雪灾等各种自然巨灾风险频发，瑞士再保险公司最新一期《Sigma》披露的数据显示：2011年，由自然灾害和人为灾难引起的全球经济损失高达3600亿美元，比2010年的2180亿美元增加了近1500亿美元，并且是2009年680亿美元的5倍之多。全球的保险企业成本是430亿美元，也增长了近60%。

2011年版《世界城市化展望》首次将拥有75万以上人口的633个城市的地理坐标包含其中，还有海岸的临近程度、地震断层带、气候区域等。

2011年，450多个人口在100万以上的城市中，60%的人口居住于暴露在至少一种自然灾害的高风险地区：

如洪灾是633个城市或城市群中发生最频繁和最大灾难的危险；

干旱影响着至少68个城市；

大地震风险威胁着至少40个城市；

在63个人口最多的城市中（2011年指500万以上人口），39个暴露在至少一种自然灾害高风险地区，他们中有72%坐落在海洋或周边，2/3位于亚洲；

在所关注的六类主要自然灾害中，最常见的是洪灾。许多城市位于暴露于不止一种自然灾害风险的地区，如拥有1200万人口的马尼拉市有高风险台风、洪灾和地震；亚洲其它4个大型沿海城市也有着类似的高风险，如菲律宾的达沃面临台风、洪水、地震风险，其它三个城市如台北、高雄及台中市都面临泥石流风险。最悲剧的是：除上海等城市是沉没指数最高的外，还有广州、天津、香港、台北……以及东京、威尼斯、悉尼、纽约、伦敦……，又及新加坡、曼谷、胡志明市、马尼拉、金边等。它意味着全世界100多处名城各地的形象将永成追忆。

值得关注城市化发展的安全制约因素不仅源于大自然与环境突变，更来自城市本身的超大规模的巨型工程建设。所谓巨型工程美国联邦高速公路管理委员会的定义：指投资超过10亿美元的重大基础性工程，或对社会、环境和预算有显著影响的工程。在发展中国家，具有此投资规模的项目并不是少数，它们涉及基础设施类、公共设施类、产业类及城市形象类。该工程对城市化发展及国际化影响有积极作用如奥运会、亚运会、世博会等；但其负面影响给城市安全发展的困境也是显著的，如使城市预防灾害、预留可防卫空间的桎梏；增加了城市为安全的运营成本，无论是地铁安全、还是300米以上超高层建筑的自防灾问题；影响城市整体生态环境与生存安全格局。

1.2 城市减灾管理的“乱象”示例

自2001年“911”事件后，世界城市，尤其是世界影响力事件活动成为无休止的安全管理的话题。花样翻新的新恐怖主义不但会摧毁城市、国家，更威胁一种文化的信心与意志，不少国家（几乎所有奥运会主办城市悉尼、雅典、北京、伦敦）都加入到一场“敌人”无法预测、战场不能确定、胜负难见分晓的“反恐战争”中，这不能说不是追求和谐发展城市建设的“乱象”。

从分析种种事故灾难的后果出发，当前城市化建设的“乱象”不仅有来自管理者的盲目发展，更有规划师、建筑师对灾难的无知而营建的诸多酿灾空间或称无救援能力的空间，不仅北京，任何城市均处于一定质量下的生态环境中，其发展不仅应满足经济规律，也要符合自然规律。一旦城市为发展过大的规模而占用、使用的空间未作保障与稳定用途；一旦城市的安全缺少了最适宜的安全区域与最佳的安全路径，城市怎能不进入无序发展的“乱象”态呢？中国诸多大城市及区域正是由于扩张速度快、强度大，最终导致空间表现不均衡，致使在突发事件下城市安全格局失去了保障，无反馈调整的振荡事件常常发生。

从遏制城市综合减灾及提升城市综合应急能力出发，城市防灾规划要全面研究城市三个维度即应急能力时间维（各个应急环节，各个时域指标与响应）、突发事件风险维（四类突发事件的预防与控制措施）、应急能力空间维。如在空间维的层次上，城市环境按公共场所自身、周边环境、城市大环境等层面划分，既要认别公共场所的自身抗灾能力，又必须结合所在城市的整体能力。在公共场所自身因素中，不仅要考虑建筑物结构的抗震抗风承载力，更要考虑建筑在选址、建筑空间的安全布局、建筑是否为功能、为安全、为救援预留了充分的发展空间；在周边区域因素中，要充分考虑其他风险源及应急救援资源是否具有可达性及备用量。在城市整体环境中，要考虑与公共政策、专项预案、应急指挥与城市总体规划防灾篇的结合。城市化对于一个国家现代化的重要意义是毋庸置疑的，问题是并非所有国家的首都都要同其他大城市一样抓工业化与金融化，这将使首都背离“政治中心、文化中心”的定位，而成为全驾“马车”，到头来必定因全面出击而无法“喘气”，无法真正实现发展目标。

1.2.1 世界城市安全软实力对比

北京和上海是国内城市的标杆，其软实力建设对其他城市具有很强的示范作用。就一般文化软实力指标而言，少不了城市文化、国际沟通、城市创新、公共管理、生活质量吸引力五个维度。对于世界城市安全而言，尤其要关注公共安全综合管理上的问题，在这方面我们尚有大的差距。从公共安全管理出发至少还涉及灾情认知、发展阶段、组织机构、法律法规、管理原则、公众参与、应急避难、城市生命线保障、安全减灾科研、安全文化教育普及、部门协调度、信息沟通、应急财政、整合优化的方法等多个方面的问题。2012年7月30日和31日，印度发生两次大停电，分别令3.7亿人和逾6亿人坠入黑暗，就所影响的人口讲，这两次停电为有史以来世界大停电的排行榜中的“冠亚军”。印度大停电也发问中国城市停电风险。国家电监会《2012年上半年电力安全监管报告》提醒城市电网停电并不遥远。因为，2012年仅上半年，中国深圳、海口、南昌、西安等城市已发生较大停电事故11起，其中尤以深圳“4.10”停电事故为最，停电用户数为16.8万户。中国早在1981年即颁布《电力系统安全稳定导则》，设置了有效的“三道防线”。但其安全可靠性模式要提升，北京的能源供应几乎全部依靠外援，这种脆弱性是极致命的。

1.2.2 四个直辖市的综合减灾能力

第四届直辖市安全论坛提出：当前我国正处在工业化、城镇化快速发展期，城市正呈现新的特征如城乡一体化、人口密集化、工厂园区化、道桥高架化、系统复杂化等。事故灾难已由传统行业向城市交通、建设、消防及各种运行行业及校园、社区、工业园区等转移，尤其是人员高度密集公共场所及城市重大事件类空间，灾害风险有增无减其具体有三方面：

其一、城市功能决定了灾害的复杂性及难预知性。自2003年北京“非典”事件后，2009年央视新址大火、2009年上海莲花河畔景苑“6·27”7号楼倾倒事故、2010年上海“11·15”特大火灾事故、2011年北京地铁4号线自动扶梯故障、2011年上海10号线“9·27”追尾事故及“9·14”重大道路交通事故等都说明，尽管四大直辖市有不同的城市功能定位，但出现的事故灾害有着共通的复杂性及难预见性。如重庆市是直辖市中行政区域面积最大，人口最多的特大型城市，它集大城市、大农村、大库区、大山区和民族地区为一体，地质灾害严重，高危行业众多，10万公里盘山公路、万余栋高层建筑、700座高瓦斯矿井、数百上千的老旧化工企业和设施星罗棋布，直辖市后的前7年，平均每年重特大事故11起。

其二，快速的城市化进程，难挡住事故灾害的新风险。城市安全的系统性、衍生性、交叉性特征日益明显，这是城市化快速发展面临着无法摆脱的新风险。2011年4月11日，北京和平街发生燃气管道爆炸事故；2012年2月15日，天津河西区宾水南里小区发生燃气爆炸事故；近年来也不乏城市主城区发生化工厂爆炸事故的个案。深层地看与城市盲目扩张、人口密度一增再增、居民区与早年建设的化工及危险品企业距离越来越近有关，无论在天津、重庆、上海都可找到某些高危企业被居民区甚至超高层建筑包围的危险布局。

其三，城市人为灾害已变成“主角”。在全面反省自2003年“非典”后北京综合减灾进程后，可得出结论：北京应加大城市人为灾害与灾害社会学研究。城市人为灾害既指全部的由城市人工建设或人为失误所酿成的事故和灾害。它包括决策过程、思维方式、制度建设、法律保障、文化培育等要素。城市安全度既取决于危险的发生更取决于对危险的控制能力。现实中城市系统的日益复杂化给人为减灾更带来可靠决策的困难：如城市系统更加智能及自动化，城市系统更加危险和复杂，城市系统为安全已经准备了更多的防御装置，但城市系统反而越来越不透明，越来越依靠于智慧城市的超高电子水平，这些都成为更复杂的人为失误影响要素。

1.2.3 脆弱的异型建筑与安全隐患

异形建筑追求外形的新奇特，与现行的建筑规范和结构安全规范有一些矛盾，存在风险，其设计与施工时的未知因素多，所以前期安全论证是个艰巨的挑战。事实上，现有的标新立异的设计外形，并未同时赋予其本质安全的设计。在许多情况下如果希望建筑成为一个标志，就不能单纯在形式上做文章，尤其要补上建筑全系统安全设计与评估的课。在2012年5月召开的“重大工程安全建设与风险管理国际工程科技发展论坛”上，在中国重大地下工程事故中，责任及人为因素的事故占到2/3。近年来，我国土木工程事故伤亡人数占全国特大事故灾害的10%，仅低于道路交通事故及煤矿事故，居第三位。英国皇家工程院认为：展开细致的地质勘查工作时避免很多地下工程事故发生的前提。可见，在工程安全乃至规范化管理上，灾害孕育演化规律与成因机理、风险评价与管理、控制理论与技术等均应成为建筑工程安全规范有待提升的前提。

1.2.4 面向弱势群体的防灾设计

防灾减灾的弱势群体，一般指残障人、老人、妇幼人群，还包括外国人。要看到中国城市正遭遇人口老龄化问题，现在老龄化水平超过全国平均值的城市（省）有：上海、天津、江苏、北京、浙江、重庆等。其中，上海老年人口比例18.48%，位居全国第一，北京老龄化人口占13.66%，居全国第四，预计到2050年全国1/3人口是老年。城市发展必须是可持续的、具有效率的、安全健康的，具有人性的，因此要科学布局城市老年人安居问题，创造一个优越、舒适、宜居、安全的环境。

校园安全虽有教育部的各种制度及应急方案，但对校园建筑环境而言，2012年元月实施的含有安全设计内容的《中小学校设计规范》更是应遵循的重要设计依据。2005年7月21日，世界经合组织OECD新闻公告，指出其30个成员国要采纳的学校安全设计的建议，为了保护现在学校和新建学校在地震中的安全，应遵循如下七项安全建设原则即：

要根据灾害风险等级，建立清晰且可衡量的学校抗震安全目标；

要确定地震的危险度水平，在可能的情况下分析并绘制地震灾害地图；

提前制定出对学校建筑抗震要求的目标或期望，希望学校不仅具有抗震能力，这些学校能在地震发生后第一时间成为避难求助中心；

新建学校的安全性必须首先考虑，尤其要及时纠正学校在抗震上的弱点；

要持续建立学校安全的行动计划，并持续不断地丰富并调整；

采取各种措施保护学校安全，既有缓解地震灾害的战略，也有针对其它灾害的措施；

推进学校安全保障的多种政策的长期效用及投资的落实等。

2012年1月1日开始实施的国家《中小学校设计规范》（GB50099-2011）的安全设计条款有新意。早在2009年编制期间就提出：校园安全是一个系统工程，它首先取决于校舍安全与选址安全，否则无论是自然之灾，还是人为灾祸对学生都难逃灭顶之灾。如果说，2011年“血染校车”提升的是校外安全通道，那么希望2012年“10·4”之灾要开启全国上下关注安全校园内部环境的全方位建设与排查的持续力度。国家颁布的《中小学校设计规范》已实施，但为什么对此宣传、推广不够呢？本规范主要的安全设计内容除固有的抗震与消防内容外，还有3点创新之处供交流：

规范第一次提出了校园“大安全观”概念下综合灾情（自然、人为、公共卫生、社会恐怖）应对的设计与安全疏散之策。规范第一次提出了校园建筑全专业配合的安全设计内容及构筑校园本质安全空间的方法理念。规范第一次提出了校园灾害风险预知下的应急预案与常态安全规划的结合之策。

2 安全北京论

对北京而言，无论是管理者还是设计师，在当代规划设计中都要增强防灾减灾意识，都要全力为项目设计注入安全内涵及品质，要懂得没有安全的设计是质量不合格的。无论城市与建筑大与小、新与旧，具备安全内涵的规划设计才称得上对得起社会给予的“营养”。为此可定义“安全北京”的内涵：

（1）安全北京应是一个全面且本质安全的城市，其自然灾害、人为灾害、公共卫生事件、社会事件四大类危机事件时刻处于安全顶层设计的监控之中；

（2）安全北京应是一个有综合应急管理能力的城市，具有综合减灾立法为前提保障的综合应急管理及处置能力，具有有与中央政府相协调的、区别其一般直辖市的特殊 “属地管理”的职能；

（3）安全北京对各类灾变应有综合“跨界”的控制力、指挥力，决策力，具有世界城市灾害防御及协调救援的快速反应能力及整体的认知水平；

（4）安全北京应自身具备一流的生命线系统及高可靠指挥体系，不仅保障系统安全可靠、快速自修复，还具有充分的备灾容量以及快速疏导拓展能力；

（5）安全北京要求市民具有全面的国际化水准，不仅要具备安全自护文化养成教育的素质与技能，同时要求至少城市60%以上的人员及社区接受过防灾教育且有达到世界卫生组织要求的安全社区标准；

（6）安全北京要具备极强的应对巨灾的抗毁能力，使城市重要设施能良好运行。尤其要有应对巨灾下处于良好的稳定应变的状态；

（7）安全北京要使政府公务员成为安全应急监管的“先行者” ，要求项目建设者及管理者在公共安全建设理论与实践上、文化与演练、工程与非工程策略上都要纳入安全北京建设的核心理念与制度建设中；

（8）安全北京更要具备当代城市与建筑之新观念，要具备灾害区划及“警戒线”的大系统保障能力，具备最大限度减少人为灾害及灾害扩大化的综合预测能力及可靠的决策力 ；

3 《城市安全设计大纲》的编研思路与建议

2011年12月国家颁布了《国家综合防灾减灾规划（2011-2015年）》，国家安监总局也了《安全生产科技“十二五”规划》，住建部《城乡建设防灾减灾“十二五”规划》，同时全国四大直辖市也都了“十二五”期间城市综合应急管理规划，如果从固本培元层面讲，这些规划已经依法为城市安全建设奠定了基础。从城市规划设计的操作层面讲，由于设计人员缺少安全减灾设计的规范与标准，难真正落实安全责任，面对城市大建设的局面想不造成安全减灾设计的失控局面都难。为了真正赢得安全减灾的好局面，切实防止安全设计的走过场，在城市与建筑防灾设计规范尚不齐全的现实下，编制《城市安全设计大纲》极有必要。

《城市安全设计大纲》的提出其核心即是强化城市的本质安全设计，它追求安全设计与城市设计的交互与组合。展开对城市安全设计的多维审视：

现有的城市项目设计，尤其是城市综合体及巨型工程，还仅仅是城市经济发展的产物与符号，是政治与经济空间的工具与对象。由于其依托的增长模式的非安全性，因此它十分脆弱，不少耀眼的工程隐藏着巨大的经济风险与社会危机。

城市建设规范规定了建筑安全防灾原则下结构、设备、材料可接受的最低安全要求，它同时要兼顾人居公共安全、人身安全、财产安全的指标，一般根据材料性能、气候和地质条件、建筑物用途等可能的潜在风险而制定。

《城市安全设计大纲》是一个有高度层面且务实的规划师、建筑师都可遵循的设计准则，是《城市总体规划》减灾篇之下的细则或称某些防灾、减灾技术标准的整合文本，所以它的规范化与可操作性体现了一种防灾设计“法规”总则的地位。与北京世界城市相关联的《城市安全设计大纲》编制思路及要点：

（1）本大纲立足城市总体防灾减灾规划的体系化，强调从大格局上把控住城市安全的用地结构与布局，最大限度地隔离城市的事故灾害隐患；

（2）本大纲立足于城市的全灾种，并强调综合减灾的大安全观，强调城市在防灾减灾中加大对人为致灾规律的专门化研究与布控；

（3）本大纲在城市功能化安全设计的同时，加强避难应急场所设计与规划，调动防洪、消防、民防及地质灾害防护，安全生产诸领域的专业规划，提出综合防御的规划原则、标准及措施；

（4）本大纲在城市防灾与建筑整体安全设计的构造化建设上有突破即如何构建安全可靠的城市生命线系统并与重点建筑相联系，如何使城市系统总体上防灾思想完备化、建筑物可耐震化、建筑机电系统的可修复化等；

（5）本大纲全面安排城市防灾绿化系统，建设功能齐全的城市防灾公园。不仅要建设功能齐全的防御多灾种的公园以及防灾公共设施，使之与城市各主体建筑、构筑物（含全方位交通）相互连接、补充，同时要提供更多的城市可发展的柔性空间；

（6）本大纲全面布局弱势群体的建筑安全与防灾减灾设计。一方面要对现有城市建筑物（尤其是老旧住区、学校与医院、养老院及妇幼场所等）进行多灾种防御的“补强设计”与安全评估；另一方面要加大到新建建筑，尤其是超高、地下空间、超大建筑的综合安全设计评估，克服仅进行消防建审、抗震设计的局限性；

（7）本大纲要求安全设计一方面要与现有城市防灾法规相衔接，另一方面要调动市民的参与，因为城市空间的营造不仅仅是为了城市，本质上是为了广大公众，要真正为公众营造一个安心型、安全型、多样型、舒适型、文化型的社会；

（8）本大纲不仅仅是规划设计的安全措施，更是一个安全设计标准化指南和工具；它不仅仅是对技术人员的单一的安全应急服务系统，更是对规划师、建筑师的公共安全空间上综合性的应急响应支持体系。因此，大纲有多学科重点危险源的判定，还有连锁灾难发生时风险区域的判定与分级管理的空间设计，无论从城市安全空间设计的分层分级看，城市安全管理的权限都要求所构建的空间设计要以明确的城市安全分区为前提。

4 北京建设世界城市的安全总体规划的思路

北京安全，事关建设世界城市战略目标的实现；事关北京的现代化发展；事关如何构建城市应急与常态管理的模式；事关城市化发展的本质即公众利益，因为城市百姓“过日子”的理念优于“要面子”的疯狂发展。面对北京固有的自然与人为交织的灾情，面对北京城市化无序发展、日益严重的城市病及低效率，面对“北京城市总体规划（防灾篇）已不适应北京建设世界城市应对巨灾的需要，抓紧立项编制“北京建设世界城市初中期的安全总体规划（2012-2020年）”十分迫切。

4.1 规划原则

在北京“十二五”应急规划及国家“十二五”综合减灾规划基础上，完善2020年中远期目标，超前考虑“十三五”期间及其未来的城市安全发展策略。大胆探索“预防为主、纵深防御；依法减灾，严格监管；提高能力，持续改进”的基本原则，确保安全北京可持续发展目标的逐步实现。

4.2 规划目标

总体目标：全面提升北京城乡应对综合巨灾的能力，明显减低城市人为灾害的安全风险，明显减弱由于自然巨灾造成的损失及威胁。

逐步形成系统应对“巨灾预测、预警、防御、救援、灾后恢复”的链条，建成城市系统的“三大安全空间”即城市建设中的防灾空间、城市灾害防御的缓冲空间、城市应急救援及避难的安全空间。初中期目标：对照发达国家世界城市综合减灾的经验、教训、个案及政策，大胆探索适合北京世界城市防灾减灾建设模式构建的目标，破除传统城市防灾应急管理上的弊端，努力在规划期内营造城市的生产与生活的“安全圈”。在北京世界城市初中期安全“远景”建设中，努力从规划设计上消除大量事故灾害隐患，在基本消除城市历史遗留旧账的同时，全力关注体系建设。具体要立项编制《北京市防灾减灾条例》，同时推出能代表北京世界城市建设水准特色的公共安全政策体系。

4.3 规划内容

为北京建设世界城市及区域的防灾规划应单设一个题目集中研究，绝不可将城市安全与防灾规划的内容分散于各门类规划的条款中。

规划编制的关键是必须统一在综合减灾与大安全观的长远视角上，同时讨论土地利用，生态保护以及城市绿地系统等主题下的安全与防灾考量因素。规划中的城市安全与减灾必须界定规划区内的各种灾害类型、风险等级以及相应的防灾减灾措施，并应用此信息来指导土地分区规划、居住区规划、城市大型公建及综合体规划等。具体讲必须讨论如何降低区域内地质灾害、洪水灾害、校园安全、工业化事故、火灾、泥石流等自然灾害与人为灾害的风险。

4.4 北京世界城市公共安全的政策

《北京建设世界城市的安全总体规划》的编制与落实，还需要城市安全减灾的公共政策作保障。它涉及如下重要内容：

对所建项目抗巨灾的开发标准或开发限制，包括选址的红线退让、开发密度标准与类型限制；

对所建项目的事故致灾风险度的评估，并将其作为制定政策的依据，由此给出最新的灾害风险数据及可调整的安全标准；

在加固或拆除可能在灾后倒塌的低于现代防灾标准的建筑物时，要综合考虑灾害风险对灾民搬迁的现状及未来的影响；

要从法律乃至城市公共安全政策上，处理好政府、业主、公众需求上的矛盾，最终权衡的结果往往是人们更倾向于将注意力集中在防灾目标是否落实到规划设计中；

要把握住每一次较大（或影响力极坏）灾害事件所带来的机遇，特别要将政府防灾减灾政策与实施力度挂钩，并每年度展开防灾减灾目标的后果分析；

要通过城市公共安全政策研究与推广，在北京建设世界城市的漫长里程中，找到推进可持续减灾、“安全北京论”的回报。对城市而言，不仅要有对灾害较强的承受力，更需要建立起与北京城市现代化发展相一致的安全减灾新手段、新技术乃至新的城市规划与安全文化建设体系。

参考文献：

[1] 吴庆洲．21世纪中国城市灾害及城市安全战略[J]．规划师，2002，（1）.

自然灾害的界定标准篇9

关键词：环境；灾害；综合减灾；灾害链

从20世纪第二次世界大战结束到现在的60多年时间，总体上是人类社会的和平发展时期，生产力水平得到空前的提高，物质与文化财富的积累速度不断加快。特别是最近20年，在社会改革和高科技的双重驱动下，包括中国在内的许多国家的经济进入较高速度的持续增长阶段。同时，人们也普遍感受和意识到，科技与生产发展的消极或负面效应也正在扩大，环境污染和自然灾害已成为威胁人类生存的重大问题。国际社会开始了一系列应对这样挑战的努力。例如，1972年和1992年联合国第一、二届“世界环境与发展大会”都强调了人类的可持续发展与全球环境保护的问题。在20世纪80年代末，联合国大会上通过关于成立国家减灾委员会的决议，提出“国际减轻自然灾害十年”计划，由此推动各国政府把减轻灾害列入国家发展规划。世界减灾大会定期召开。我国政府积极响应联合国的号召，于1989年4月成立了由28个部委、局组成的“中国国际减灾委员会”，并成立“国家减灾委专家组”。2005年初，由国务院决定，“国家减灾委专家组”更名改建为“中国减灾委员会”和“减灾专家委员会”。2004年12月26日，印度尼西亚附近海域发生了8.7级地震2海啸，造成印度洋周边诸多国家近30万人死亡。之后，总理在历次亚洲高级领导人会议上，表达了中国政府将成立“亚洲巨灾研究中心”的决心，以加强亚洲多国减灾互动的和谐发展。

从实质意义上看，环境和灾害都是人与自然关系的不和谐问题，但有不同发生和发展的规律性，应采取不同的应对措施。从历史上看，自然环境的破坏或恶化是人类社会进入工业革命阶段的近代时期后长时间的累积发作过程，就像人体所患的慢性疾病，对它的认识和治理也需要较长的时间。而自然灾害是自古就有的经常性现象，通常是局部地区季节性的突然发生事件。自人类出现就要为了生存而同自然灾害作斗争，只是随社会的发展对灾害的认识和处理的方式也在逐步改善之中。

1环境恶化是一种慢性病

近几十年来，由于人类活动引起的环境恶化越来越明显，若干国家普遍出现水、陆、空污染的加剧和疫病的多发。这些问题十几年前已引起全球的警惕，联合国等国际组织制定了一系列国际性的公约和法规，一些发达国家和发展中国家已开始了“亡羊补牢”样板式的行动。但是，目前多数国家仍然是采取缓慢的、局部的、甚至是等待的态度，尤其是经济较落后的国家和个别力图独霸世界的国家。例如，近日联合国环境规划署宣布，将于2030年在世界范围内彻底停止生产和使用破坏臭氧层的化合物--氢氯氟烃，这比原计划提前了10年，但是也还要再作20多年的努力和等待，而且都还要各国签约守信。该组织的一份全球“环境综合评估报告”指出，环境问题仍继续对人类生存构成严重威胁。诚然，要改善环境、修复环境，必须要有很强的经济支持，但是如今世界几乎都是在发展经济的汹涌浪潮中奔波，怕会造成强力发展社会经济与维护社会和谐前进失衡。目前关于环境的修复已是“迫不急待”，而社会的经济发展却大有“突飞猛进”、“康乐国家，喜于言表”的状况，甚至也还有“抛金无度”、“排忧乏力”的内惑。环境的治理，虽然要从空气中和水中排污做起，但沉淀于水底和陆地的污染物，特别是农林矿冶等可渗入土地深层的污染物却是长期破坏土壤的“定时炸弹”。总之，近几年环境的破坏发展迅速，就像由一系列慢发疫病，发展到多病集发，如不下大决心，那将是一系列慢性病行将触发的局面。

2自然灾害是一种急性病

中国地处亚洲东部，山原高耸，江湖遍布；虽有美景，但美恶相伴；洪、旱、风、沙、震、火无律；数千史记、众灾白骨；吏政故国、难以为渡。新国初立、减灾急务；大旱饥民、实得国助；泛洪工治、力图排疏；防风避灾、官导民呼；崩滑岩土、村民得悟；居地集城、暴灾新出；巨震之兆、尚求多路。

几千年的封建古国和半殖民地的旧中国时期，自然变异造成的死亡和灾民往往是成千上万，但官府的统治者，多是抚民拜天、济民乏力、清官爱民、赃官谋利。

新中国初建，人心振奋，三产复兴，但自然灾害仍不时发生，灾损仍很严重(见表1、2)。从表1中1949-1976年所列的9次巨灾，其中共有4次洪水和1次暴雨，这是27年内数量最多的灾类。其次是1959-1961年3年全国连旱的大灾，死亡无计，约百万人以上。再就是1966-1976年，中国大陆东半部710级以上地震连发十余次，其中有3次造成5千人以上死亡，特别是1976年唐山大地震死人24万以上。建国初期27a内洪水、干旱、地震这几类灾害共死亡300万左右，直接经济损失近千亿人民币。

从表2中1988-2004年所列的9次巨灾，在16年内洪水5次，台风3次，旱灾1次。其中还是洪水次数最多，台风灾害增多，但1次干旱灾损则明显减低，也没有发生重大的震灾。这16年内，9次巨灾共造成5000余人死亡，直接经济损失则高达1664亿元人民币。

比较上述两个时段的灾情，前段死人300万左右，约6倍于后段，但直接经济损失，前段只3次巨灾加起来约800亿元，其余6次加起来不足200亿元。前后恰好明显地表现出，前期减灾能力的建设还是刚刚开始，比较薄弱，经济建设也还开始不久，加之社会动荡的影响，经济发展还很缓慢。而后期，20世纪80年代以来，由于社会发展和减灾能力的提高，明显地减轻了灾民的死伤，但直接的经济损失也高出了前段近5～6倍。与美国、日本等发达国家相比，自然灾害造成的死伤人数与直接经济的反比关系则更为明显。

此外，必须要说明的是，前些年虽然取得了一些预报地震较成功的经验，但目前还没有充足的监测和机理性的预报能力，无论是宏观的地表现象，还是地下的微观动态，都还处于或然判断状态。笔者认为，对于人口密集、经济指数增长率高和可能有较高地震风险的大、中城市，着实还要加强针对性的减灾预案和相应的防灾训练。

自然灾害，无论是可测的台风、可见的暴雨、可避的风沙和洪泛等等灾事，在现今减灾能力的条件下，都可能减轻灾害的一大部分，尤其是近年监测灾象和抗御灾情的工程措施已有了较好的工作基础，社会减灾组织和能力也有所提高，但是对于两三天之内灾情即要快速发作的形势下，必须要采取应急预案的有效行动，需要像对待急病发作的状态，施展方方面面的社会防灾与减灾的功能，尤其是对于大陆内有六百余座几十万人口以上的城镇，突然在几十秒钟之内遭受中、强地震，甚至是巨大地震，不免会造成几百、甚至几千、几万人以上的死伤，经济基础也会遭受种种破坏。这种急速发作的震灾，灾前预知的能力是薄弱的，灾时各类建设的抗御能力也不是高标准的。城市的领导者必须要在发展经济的同时，要更加关注危房，提高新建工程的适度标准，以求扩大减灾的效能，组织好应急预案，大力发挥自救和部队的快速营救，做好安抚灾民和社会的复兴工作[1]。

3关于综合减灾工作的构想

新中国成立后，针对各类重大自然灾害的发生，逐步成立了农业部、建设部、水利部、气象局、海洋局、地矿部、地震局、林业部等8个单位兼职或专职从事减灾科技工作。在四五十年持久的努力工作中，它们都是以单部门的组织形式开展工作：①开展关于单类灾事孕育的过程和灾害的机理性研究；②建设相关的工程抗灾工作；③开展非工程性防灾教育和演练；④指导应灾的避灾行动；⑤灾区领导启动各类救灾行动预案和组织；⑥灾区政府负责灾后重建和社会复兴的安排。如此，减灾能力逐步提高，几十年来已取得了诸多减灾经验和对灾害机理的认识，减少了大量的灾事伤亡以及与GDP直接相关的经济损失的比例。但是，多年来无论是关于多灾类孕育过程的监测和相关数据信息的采集，还是减灾科普教育和演练，以及减灾预案的设计，往往是由不同灾类、不同减灾部门分别组织开展，所以不免要发生多种减灾类别之间的重叠、浪费，甚至是数据、信息之间的不统一，引起不同部门之间统计灾情、预测方向和预测强弱的差异。同时，多部门的独立减灾研究也会长期固守在传统学科较少交叉的桎梏之中。为此，1988年地震局、气象局、水利部、海洋局、农业部、林业部和地矿部等7个部门的科学家向科技部提出了组织自然灾害综合研究小组的建议，后经科技委、计委、经贸委三委办公厅协议，于1989年正式批准了自然灾害综合研究小组，并立项开展“中国重大自然灾害与减灾对策”，于1994年正式发表了《中国重大自然灾害与减灾对策》[2]，继而于2004年正式发表《中国重大自然灾害与社会图集》[3]。前者，是由7个专业减灾部门的二十几位专家汇集各部门近50a观测研究的结果，集成全国各类灾情的总况图表和长期灾害史的综合年表。此间综合研究中提出了可以统一标度各类灾情强度的“灾度”概念，这是我国第一次以灾害死亡人数和直接经济损失两个指标来划定其中有一个指标达到巨灾标准即可列为巨灾，而任何灾情的巨、大、中、小等灾事的等级也可分别地给以界定。这是第一次走向自然灾害统一“灾度”的标准。此后，我们探讨了自然灾害社会学研究，以省域为单位和以灾情自然分区为单位，划定两类分区内多年、多类的灾度大小和灾事频率的等值线，从而划定自然灾害多年灾情的平均死亡数和直接经济损失平均值都可以分别标定的灾度，这是我们在2004年发表的《中国重大自然灾害与社会图集》系统表达的综合灾情标度[425]。

4多灾相关的灾害链

自然灾害的界定标准篇10

2精算标准下的自然灾害风险可保性分析

2.1精算标准下的可保风险

在保险经济学文献中，对风险的可保性有大量的研究。对于一般风险而言，传统的可保风险理论主要是从精算或者数理统计的角度分析的。保险经济学大师卡尔H.博尔奇（KarlH.Borch）于1974年提出判断风险的可保性主要从以下三个方面：（1）逆向选择和道德风险。（2）风险潜在损失是否过大。（3）损失概率与大小的模糊性（ambiguity）。斯科特E.哈林顿（ScottE.Harrington）和格雷戈里R.涅豪斯（GregoryR.Niehaus）提出影响风险可保性的成本因素主要有三方面：（1）保费附加成本，反映了保险公司的管理成本和资本成本。（2）逆向选择。（3）道德风险。休斯顿于1964年提出可保风险须满足以下六个条件：（1）有大量同质的风险单位存在，这是大数法则应用的前提条件。（2）风险必须是纯粹性风险。（3）风险必须是偶然的、随机的，即风险损失是不确定的。（4）风险单位是相互独立的，即保险标的不能同时遭受损失，风险的发生不能是相关的。即不存在承保人责任积累问题，以满足“大数法则”的统计假设。（5）保险费应是被保险人在经济上能承受的。（6）风险的模糊性、道德风险和逆向选择可以控制在一定程度内。瑞士再保险公司在巴鲁克柏林（BaruchBerliner）的基础上，分别从保险统计与精算、市场状况以及社会因素三个方面提出了可保风险标准，见表1。

2.2精算标准下的自然灾害风险可保性分析

显而易见，对于“风险/不可确定性、损失事件、最大损失、平均损失、损失频率、逆选择和道德风险”的标准，自然灾害风险均不满足。（1）自然灾害风险的突发性不满足风险的可测性标准。自然灾害的发生在时间上和地点上具有偶然性和不可预测性，统计上难以做出有效的判断，因此存在模糊性。罗宾M.霍加斯（RobinM.Hogarth）和霍华德昆路德（HowardKunreuther）通过问卷式调查，研究了保险精算师在针对模糊概率与非模糊概率时做出的不同决策，结果表明，当风险是模糊的时候，精算师制定的保费远远高于非模糊的风险，则计算出保费可能高于精算公平时的价格。（2）风险个体的高度相关性不满足损失事件相互独立性标准，地震、洪水、风暴潮等会影响十分广大的地区，可能使几个省（市）、数亿人同时受到不利影响。（3）从最大损失和平均损失的角度来看，世界每年平均自然灾害损失达数百亿元，自然灾害风险产生的损失是全球保险业难以承受的。损失的严重性不满足的最大损失是可负担以及平均损失适中的标准。（4）自然灾害风险的损失频率较低，也不符合频率较高的标准。（5）从保险统计精算的逆选择因素考虑，在私人保险市场中，自然灾害风险的保险存在严重的逆向选择。可以预料，处于高风险地区的人们更倾向于购买保险，而低风险地区的人们不愿意购买，使得保费按照高风险地区的风险制定，又进一步将低风险地区的人们赶出自然灾害保险市场。同时，道德风险会对自然灾害保险产生不利影响。当投保人购买了保险后，他们往往缺乏足够的激励进行风险防范，而因为自然灾害损失发生后很难确认并且损失数额有可能被夸大。

2.3采用数量方法，通过对自然灾害风险成本的测算分析自然灾害风险是否可保

假设：H为自然灾害灾害强度因子、F为自然灾害发生的概率、V为被保险财产的脆弱性因子、IV为被保险财产价值、EPL为预计的期望损失、D为财产的损坏比例。显然，D=H×V，而EPL=D×IV。于是，保险公司的年平均损失：EL=F×EPL=F×H×V×IV。EL就是保险公司经营自然灾害风险的纯保费P，而保险公司的总保费PT还需要考虑经营费用Exp、股东回报P股东和再保险成本R，以及不确定性附加U（损失不可能每年按平均值发生，保险公司需要应对坏的年份）。因此，PT=P+Exp+U+R+P股东。从以上分析可以看出，保险公司是否可以经营自然灾害风险，在于是否能够预测自然灾害的发生概率、损失强度，以及再保险成本R和不确定性附加U的大小，当R和U很大时，PT可能很大，自然灾害保险可能没有有效需求。U的大小与保险公司对洪灾的了解有关，模糊性越大，保险公司对洪灾造成的损失越难估计，其不确定性附加就会越大。通过以上分析可以看出，从传统精算理论上分析，自然灾害风险不符合可保风险标准。

3市场-社会效用标准下的自然灾害风险——可保性的拓展

历史上存在许多曾经被认为无法保险的风险在后来也找到了解决的方法。①在卡尔H.博尔奇所举的关于早期的商业通讯卫星及喷气飞机开航的承保例子中，可以看出在保险实务中，人们对那些没有经验记录来估算损失，而且一旦出险损失巨大的标的也能很好的承保。另一方面，古老的海上保险同样没有任何历史损失数据，却同样早就存在，并于17世纪后在英国伦敦得到了稳定发展。他认为只要双方签订了一份保险合约，那么合同中的风险就可以定义为可保风险。国际上绝大多数保险产品的保险责任范围都包含自然灾害风险或通过批单形式加保地震等自然灾害风险，使得传统意义上的可保风险理论无法解释。可见，精算理论基础上的可保风险是从技术层面上规定理想状态下的可保风险标准。我们可以得出结论，由于缺乏损失记录，损失严重，严重的逆向选择等只是自然灾害保险在市场上难以运作的原因，但不是根本原因。

3.1市场角度下的可保风险

雅菲和拉塞尔指出自然灾害风险要求保险公司要保持大量的流动资本，而制度因素（会计准则、税收等）却制约了自然灾害保险的发展。保险公司不仅要解决时间风险，还要解决平滑的保费收入和不稳定的自然灾害保险支出的匹配问题。现代自然灾害保险的主要问题是能否取得额外的资本以对自然灾害风险上层损失支出进行融资。因此，自然灾害风险的可保性问题不是保险问题而是一个资本问题。以Arrow-Borch经典风险模型为基础的经济理论认为，在完全竞争市场的假设下，保险市场的竞争将促使风险的帕累托有效率分配，同时所有可分散的风险通过互利的风险分散安排可以消除风险。风险将会集中到资本市场和保险市场，并且经济中的残余系统风险会被在风险管理方面有比较优势的保险人或投资者承担，也即所有的风险都是可保的。由此可见，风险的可保与否很大程度上并不取决于其数理特征或精算假设，关键在于风险转移机制和市场结构的安排是否能够实现风险转移和优化分配以实现帕累托改进。即风险的可保性可定义为：凡是符合法律法规的，与风险转移相关的保险方案如价格，为保险双方所接受，保险交易发生并成功实现风险由被保险人转移至保险人，并使各方从风险转移中获得效用改进，那么该风险就是可保的。

3.2社会效用角度下的可保风险

社会效用所指向的范畴十分广泛，包括法律、道德、公共政策等。例如，从法律的角度来看，只有当一项风险事件本身是合法的风险且法律上也允许转移的时候，才被视为可保风险，风险转移必须要遵循监管的框架。可保风险的社会效用标准多数情况下是由政府通过公共选择机制来做出的，它能够以多种方式实施。我们将实施的基本类型分为禁止、提倡和参与。其中，参与依据程度的不同又可以分为间接参与和直接参与。政府可以对违反公共利益的特定风险的保险加以禁止，如对惩罚性罚款的保险；可以对符合公共利益的特定风险的保险大加提倡，如机动车辆第三者强制责任险；也可以通过与商业保险公司的合作间接地参与到某些特定风险的保险运作之中，如某些国家的自然灾害保险；甚至可以通过组建机构直接地参与到某些特定风险的保险运作之中，如政策性保险、社会保险。从自然灾害风险本身的性质来看，具有准公共物品特征，许多国家的政府都在不同程度地干预自然灾害保险市场。比如，美国很早就发起并建立了国家洪水保险计划（NFIP），其加利福利亚、佛罗里达等各州也都建立起州政府支持下的地震或飓风自然灾害保险计划。在欧洲，很多国家的政府都构建起政府与私人保险市场相结合的自然灾害管理体系。因此，可保风险的社会效用标准具有强约束力，在某些情况下，即使同精算标准相冲突，也以其为准。

3.3市场-社会效用角度下的自然灾害风险可保性——“可保风险”的拓展

显而易见，自然灾害风险不符合精算标准下的可保风险标准，本应被排除在可保风险范围之外。但是由于自然灾害问题的特殊性，现实中政府对于自然灾害问题公共选择的结果是通过私营-公共的合作关系或多或少地参与管理，按照上述标准，也就是说，政府的干预扩展了可保风险的边界，自然灾害风险是社会效用意义上的可保风险，在政府的参与下，其在市场上表现出来的结果是，最终成为“保险供求双方可以为之达成交易的风险”，即可保风险。

4自然灾害风险的损失分散机制

在保证与风险转移相关的保险方案如价格，为保险双方所接受的前提下，拓展可保风险边界，开发出一系列拓展可保界限的工具与技术，建立整体性的自然灾害损失分散机制（见图3），对自然灾害保险经营而言显得尤为重要。这需要政府和市场共同发挥作用，通过居民、自然灾害保险市场、再保险市场、资本市场以及政府作为自然灾害保险风险损失分散主体，构建自然灾害风险的整体性分散机制[8]。

4.1直接保险——居民和保险公司损失分散

对于自然灾害发生概率较高，损失额度较低的风险可以采取直接保险，并设置合理的免赔额、共保比例、赔偿限额等，规定居民和保险公司共同承担损失份额。（1）免赔额和赔偿限额。免赔额的设置应该与保险条款相配合，既要避免大量的小额赔款，降低赔付成本，又要让居民有能力承担，同时又要充分反映出不同地区的自然灾害风险的不同。赔偿限额使得居民承担了限额以上的损失。在新西兰、日本、土耳其的地震保险计划中，都设置了限额。设置限额的作用是：降低自然灾害保险系统所承担的总风险；保证了社会公平和自然灾害保险基金使用的有效性。（2）级差费率和浮动费率。通过设置保单条件，如除外责任和保障范围、级差费率和浮动费率制等，激励投保人采取积极的风险减轻措施（riskmitigationmeasures,RMMs），这在自然灾害风险管理中起着至关重要的作用。只有在此基础使保险与RMMs相结合，开展自然灾害保险，自然灾害风险才能成为可保风险，才能发挥出最大作用。（3）保险损失补偿。保险公司依据自然灾害保险基金的资本实力和风险承担能力，对保险条款项下的损失承担相应的补偿份额。

4.2共同保险——保险市场损失分散

共同保险是指数名保险人对于同一保险利益、同一保险事故、同一保险期间，与同一要保人共同缔结同一保险契约。显而易见，共同保险可以免除由个别保险人自行独立承担巨额经济损失而分由多数保险人共同承担，以此达到风险分散的目的，使自然灾害保险的经营更趋于稳健，同时更可扩大业务的承保空间。同时，所有参加共同保险的保险人均将自己所签单业务纳入共保体制，然后再依各共保人承受比例分予各共保人承担，这种先汇集所有保险人的不同业务加以集中处理方式，即是风险管理理论所谓的“风险组合（combination）”或“风险融合（pooling）”，它除有助于风险单位数量增加外，还可达到平均危险的目的。最后，由于保险经营采取共保方式，保险人可事先约定特定承受比例以限制本身承担的责任，使承保业务品质能确保于某一平均水平。此外，由于保险人对共保业务仅承受某一成数，危险单位数量自将随共保成数约定而自动切割呈倍数增加，如此自可增加危险单位数量。由此可知，共同保险有助于自然灾害损失在保险市场上的风险分散。

4.3再保险——再保险市场的损失承担

自然灾害再保险是应对自然灾害风险的有效机制。自然灾害再保险有利于保险市场形成业务联合抵抗风险、分散风险，从而较好地满足大数法则的要求。由于自然灾害再保险业务的建立，自然灾害再保险原保险人之间的联系和合作得到进一步的加强，不仅形成了联合的巨额保险基金，增强了整个保险业应付农业自然灾害风险的能力，而且形成了全社会风险分散的网络，使风险在更大的范围之内得以分散。（1）对巨大风险有效分散。当保险人承保的某项业务保额巨大，而标的又极少、风险非常集中时，保险人可将超过一定标准的责任分保出去，以确保业务的财务稳定性。接受业务的一方，可视自身情况将业务全部留下，或留下一合适标准的责任额后，将超过部分转分保出去。这样，一个固有的巨大风险，就通过分保、转分保，一次一次地被平均化，使风险在众多的保险人之间分散。损失发时，庞大的再保险网络可迅速履行巨额赔款。再保险这种对固有巨大风险的平均分散功能，是直接保险所不具备的。（2）对特定区域内的自然灾害风险有效分散。与固有巨大风险责任不同，有些风险责任是因积累而增大的，其特点是标的数量大，而单个标的的保险金额并不很大。这种积累的风险责任是由于大量同性质的标的集中在某一特定区域内，可能由同一事故引起大面积标的发生损失，造成风险责任累积增大。例如农作物保险，可能因洪水、风暴、冰雹等突发性自然灾害的袭击，致使某一领域内投保的财产全部受损。对于这类积累的风险责任，通过再保险，可以将特定区域的风险向区域外分散，扩大风险分散面，达到风险分散的目的。显然，这种从地域空间角度来分散风险的功能是直接保险难以具备的。（3）对某一时点的自然灾害风险有效分散。对于单个保险人来说，即使长期经营的财政稳定性是良好的，但就某一单位时间来说，所承担的洪灾风险责任却显得过于集中，在某一时点发生的洪灾损失可能会抵消多年的盈利，造成财务的不稳定。在此情况下，通过再保险，保险人就能将其所承担的某一时点的自然灾害风险，从纵向（即时间方面）及横向（即标的数量方面）两个方面进行双重分散。（4）通过相互分保，扩大风险分散面。相互分保是扩大风险分散面的最好方式。相互分保的特点是：保险人既将过分巨大的风险责任转移一部分出去，同时又吸收他人的风险分入，这样，使该保险人所承担的总的保险责任数额变化不大，却实现了风险单位的大量化及风险责任的平均化，因而实现了风险的最佳分散，财务稳定性得到很大的提高。

4.4自然灾害保险证券化——资本市场损失分散

由于巨大自然灾害的发生频率以及所造成的损失皆连续不断地增加，导致保险业与再保险业者因为资本不足而面临严重的破产威胁。由此引发了一场传统再保险经营理念的变革，资本市场出现了一种新型金融工具——自然灾害保险证券化（securityofinsurancerisk）——非传统风险转移方式（alternativeriskstransfer,ART），使得自然灾害风险在资金雄厚的资本市场上分散。如同再保险为一般保险公司提供额外的承保能力来源一样，资本需求降低了，自然灾害保险证券化是保险市场与资本市场的结合的产物，它使得自然灾害风险的承保变得更为容易，并且保险的价格更加容易接受。它的主体思路是通过发行基于自然灾害保险的证券，用资本市场上的投资者代替传统风险承担者如再保险公司，将自然灾害风险转移到资本市场，是保险公司负债证券化的一种表现形式。它不仅使原保险人和再保险人承保的自然灾害风险在整个金融市场得到分散，承保能力大幅提高，而且可以为投资人提供更多的投资渠道和机会，也促进了金融创新的发展。其产品主要有：自然灾害债券（catastrophebonds）、自然灾害期权（catastrophefutures）、自然灾害期权（catastropheoptions）、自然灾害互换（catastropheswaps）、或有资本票据（contingentsurplusnotes）等。

4.5财政救助——政府“最后再保险人”

自然灾害的界定标准篇11

中图分类号：P694 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2013）02（a）-0158-02

地质灾害的风险评估相对来说是一个研究起来比较复杂的过程，内容十分丰富，在国内外都属于前言课题，成型的统一理论和方法问题都还没有形成，各个国家都和地区都还使用着自己总结出的理论和方法，都处于探索的阶段。

我国幅员辽阔，地质情况比较复杂，所以也是世界上地质灾害比较严重的几个国家之一。从20世纪90年代以来，我国每年因地质灾害造成的经济损失高达近千亿元，同时每年因为地质灾害死亡的人数有上万人。地质灾害已经严重危害了国家和人民，也是一直制约我国经济发展的几个原因之一。所以，找到一套符合我国国情的地质灾害评估方法与程序迫在眉睫。

1 常见的地质灾害及其影响因素

1.1 地质灾害

所谓的“地质灾害”其实原本是自然界的一种常见自然现象，但是随着人类文明的不断进步，这种常见的自然现象不断对人类造成严重的损害。所以地址灾害也从一种纯自然属性转变为带有社会属性的一种现象，被人类视为不可不防、不可不治的灾害。其具体定义为由于地质变化而对人造成灾害的活动以及造成破坏损失的可能性，反映的是地质灾害的可能性以及破坏损失的程度。地质灾害有两个特点：普遍性和随机性。普遍性是说其是必然存在的一种自然运动的现象，普遍存在；而随机性则是说其出现不可被人们准确预知，具有很大的不确定性。

1.2 作为评估对象的常见自然灾害

目前对于地质灾害的分类标准还不是很统一，但是我国在地质灾害的评估中主要包括的灾种主要有以下几种。

崩塌：崩塌主要是指由于斜坡上的岩土体脱离母体，崩落而堆积于坡脚的现象。崩塌的分类根据活动的强度来分为剥落、坠石以及崩落。

泥石流：泥石流存在于山沟中，指沟谷中含有大量泥沙和石块等固体物的冲击力很大的急速洪流。泥石流很容易对房屋、公路甚至铁路造成严重的破坏。

滑坡：滑坡也是岩石的一种运动，指岩石沿着一定的构面整体下滑的现象。与崩塌的区别是滑坡的岩石没有全部脱离母体，只是下滑了一定的距离。

岩溶塌陷：岩溶塌陷是造成地面塌陷的最主要的原因，是由于可溶岩地区的岩土体在力的作用下发生形变而向下陷落的现象。一般根据发生塌陷的岩石成分而分为不同的塌陷类型。

地面沉降：地面沉降较容易理解，就是地面产生垂直下降的现象。地面沉降产生的原因很多，但是发生地面沉降的原因大都和人类活动有密不可分的联系。值得一提的是，随着各个地区飞速的发展带来的对环境的破坏，我国发生地面沉降的情况越来越严重。

地裂缝：地裂缝是由于岩土体活动而在地面产生裂缝的现象。

2 我国地质灾害理论研究的现状

基于我国是一个地质灾害频发的国家，一直以来国家对于地质灾害的治理和灾害性评估工作都没有停止过。在新中国成立之初，我国开始重视减灾的工作，并且在有效预防地质灾害以及救灾工作中取得了很好的成就。由于我国的地质灾害在早期一直只局限于对灾害的描述以及灾害过后的统计工作上，而且我国的地质灾害评估方法和程序建立得比较晚，所以目前我国的地质灾害评估工作还没有蓬勃发展，也没有形成独体的学科体系，更没有达到国外对于地质灾害评估工作中的先进水平，所以在长远的发展中还有待进一步的提高和改善。

3 地质灾害评估主要内容、方法和程序

3.1 地质灾害评估

地址灾害的评估主要是对地质灾害中各种风险进行风险识别、风险估计以及对风险进行评价，在此基础上做出相应的应对风险的处理办法以及决策。主要目的是通过对地质灾害的风险进行评估来有效地对风险实施控制和处理以减少损失。通过最小的成本实现最大限度的安全保障。

3.2 主要内容

目前我国在地质灾害的评估工作中的主要内容包括灾害的生态环境评估、灾害风险性评估和灾害的损失评估等三方面，首先灾害的生态环境评估由更具表现形式和形成机制的不同分为累积过程引起的渐发性事件、突然变化引发的灾难性事件和累积过程引发的灾难性事件等三种，每一种灾害评估都包含着不同的灾害类型。如渐发性事件是指河道长期淤积或者土壤遭受侵蚀等地质灾害，累积引起的灾难性事件是指河流冲刷引起的突然改道或山峦沟壑的坍塌等，突然变化引起的灾难性事件是指由地震、海啸或大雨引发的滑坡事件等。渐发性事件通常只会对生态环境造成破坏或影响，而不会给人类社会的正常生活带来不便，但是其他的两种灾难性事件通常会导致重大的财产损失或人身伤亡，给社会生活带来极大的影响。表1为主要的灾害事件分类表。

其次灾害的风险性评估是地质灾害评估体系中最为重要的组成部分，按照对于风险认识和损失关联程度的不同，灾害的风险性评估分为主观以及客观两种，具体的评估内容包括灾害模型的建立、抗灾性能的模拟、价值模型的建立和风险损失的估算、风险等级划分等。其中灾害模型的建立需要通过科学的分析和对以往地质灾害发生情况与概率的收集等，并在此基础上确定特定时间内的某一区域相关强度灾害性事件发生的重现期或概率，并且建立灾害发生的频率与强度的关系和灾害发生的超越概率等。抗灾性能的模拟是指针对可能受灾区域中的人口分布与数量、主要建筑、经济发展水平和内部财产等因素进行模拟。价值模型的建立是指针对风险区域中的承灾体根据具体的价值计算方法进行价值的计算和确定，同时也可以得出大致的风险损失数据。风险等级的划分是建立在上述风险损失评估的基础上的，通过上面得到的数据不仅可以进行风险等级空间区域的分布，同时也可以进行准确的风险图绘制。

最后对于灾害损失的评估按照时间顺序的不同可以分为预评估、过程监测和灾害现场实测等三种，具体的操作内容包括建立评估的指标体系和定量方法等两方面。通过上述过程不仅可以对受灾区域的破坏程度、损失情况和人员伤亡等数据进行评价，同时还可以帮助建立适当的评估模型为日后的灾难分析提供理论依据，所以该项工作的顺利与准确完成直接关系到整个地质灾害评估体系的正确性与准确性。

3.3 主要方法

灾害生态环境评估的方法根据引用标准的不同可以分为两大类：其中第一大类是指将基本完善的生态环境评估指标体系作为该评估方法的依据，再结合相应的统计分析方法或专家打分进行整体影响的评价；第二类是指将经济损失作为生态环境影响换算的基础，之一标准不仅可以得出具体、直观的评价结果，同时还可以对整体的评价做出定量的分析。对于该项地质灾害评估无论是在我国还是世界范围内均属于较新的课题和研究方向，对于评估模式和方法的确定还有待于进一步的加强。

灾害风险评估的方法包括资料分析、数学模型、实验模拟和遥感GIS等，其中资料分析是指通过数学统计与分析的方法对于历史文献中记载的地质灾害信息进行归类和统计，并对自然界中遗留的数据进行采集和分析等。数学模型的建立按照方式和方法的不同可以分为动力学模型、神经网络模型、灰色系统模型、概率模型和模糊数学模型等多种，但是无论哪种模型的建立都是要通过数学方法对地质灾害的发生与形成进行评价。实验模拟是最为直接的灾害风险评估方法，利用该方法不仅可以对地质灾害的演变规律和发生频率进行直观的分析，同时还可以利用实验数据进行混杂干扰因素的排除以及致灾因子的净化等，通过该方法可以为风险预测、区域划分和灾害形成提供深刻的理论依据。最后遥感GIS技术是指通过动态检测的方法对于灾害风险进行调查和监测，其中GIS技术的主要用途是针对过程中的动态数据进行模型预测和管理。

灾害损失评估的方法在目前的研究中主要有基于灾害损失程度的“灾度”损失划分、基于物元分析的灾情评估模型、基于模糊式识别的模糊灾度概念和采用神经网络模型和遗传算法的灾情评估等，此外还包括一些利用状态转移、时间序列分析和不同灾情灰色关联度的灾害损失评估方法。表2为具体的灾度等级分类表。

3.4 分析的程序

在地质灾害的风险评估工作中所采用的分析程序就是风险识别、风险估计、风险评价、风险处理以及风险决策循环的过程。在风险识别阶段需要确定地质条件存在什么主要的风险，其发生的原因以及造成的结果如何；风险估计中需要解决发生地质灾害的概率大小以及后果的严重性；风险评价中需要通过风险估计得到的结果得出一个风险的等级；风险处理中药解决如何控制地质灾害发生以及如何选择管理技术；最后风险决策环节通过结合风险的级别，项目的效益以及成本，综合考虑得出处理办法：放弃或者是实施。具体操作程序如下。

风险识别：风险识别要求评估工作对可能出现的地质灾害情况以及可能造成的后果进行识别。

（1）初步分析。初步分析的工作要求针对系统的功能，将系统分为若干个子系统，并确定每个子系统可能对整个系统带来的影响以及子系统失效的原因。

（2）确定事故链：通过确定事故链可以得出不同的失事路线，从而建立事故树，可以通过这种方法找出最初事故的原因。

（3）后果分析。通过事故链以及事故树的建立，在后果分析中可以看出每一个事故可能引发的后果以及带来的损失。

风险估计：风险估计是对风险进行测量，通过对大量的资料进行分析，主要运用概率统计学方面的相关知识对发生风险的概率以及发生风险的后果进行估计。

风险评价：风险评价也是运用统计学相关知识，把风险估计得到的概率以及损失综合考虑用一些诸如期望、方差等数学方法表示，再根据国家的有关地质灾害风险的相关指标进行衡量来确定风险的处理方法。

风险处理：根据风险评价得出的结果，通过相应的风险管理来实现风险分析目标。风险管理主要分为控制型技术和财务型技术。控制型是研究如何通过一定措施限制已经发生的损失，消除和避免意外事故发生的机会。财务型技术是在控制后补偿已经产生的一些损失，并恢复正常的状况。

风险决策：风险决策是地质灾害风险评估中的重要步骤，通过分析以上的结果做出相应的决策，即决策出采用的风险处理方法。

4 结语

总体来讲，目前我们研究的地质灾害风险评估主要集中于灾害的自然属性上，在具体的研究中对于灾害造成的直接损失的评估发展地比较成熟，但是对于间接的经济损失以及人员的伤亡等的评价工作还有待进一步地提高。

参考文献

自然灾害的界定标准篇12

巨灾属于发生频率较低、但破坏性极强的风险。近十年来，全球巨灾损失呈增长趋势。最新统计显示，2003年全球共发生地震、干旱、风暴、洪水等自然巨灾142起，灾难总损失将近580亿美元，与灾害相关的保险损失达162亿美元。2004年发生的一系列自然灾害已经使全球保险公司损失了420亿美元，2004年已成为全球保险业迄今为止损失最惨重的一年。灾难的发生已经无法避免，因而在灾后如何减少巨灾对人们所造成的伤害就显得尤为重要。而保险作为规避风险的手段此时起到了重要的作用，基于巨灾风险防范的保险提上日程。

一、巨灾风险的理论框架

巨灾是小概率大损失的保险事件，显著特点是突发性和破坏性。巨灾风险作为一种极为特殊的风险，是保险研究的重要组成部分。巨灾风险从字面上理解就是可能造成巨大财产损失和严重人员伤亡的风险。国际保险界对巨灾风险没有统一定义，各个国家根据本国实际情况在不同历史时期对巨灾风险进行定义和划分。保险服务局（ISO）财产理赔部按照1998年价格将巨灾风险定义为“导致财产直接保险损失超过2千5百万美元并影响到大范围保险人和被保险人的事件”。瑞士再保险公司将巨灾风险分为自然灾害和人为灾祸，1970年以来一直根据当年美国通货膨胀率调整和公布全世界巨灾损失情况。

二、巨灾保险的形式多样化

（一）巨灾再保险

保险实务中巨灾风险传统解决方案是巨灾再保险，其中，最具优势的是单项事件巨灾超额损失再保险，即再保险公司承担介于自留额（下限）和限额（上限）之间的损失，最初（分出）保险公司承担低于自留额和高于限额的损失。为检验巨灾超额损失再保险的承保水平和价格，瑞士再保险公司提出两个参照指标――参考损失和保费责任比。参考损失指一次具体巨灾损失，是一个拥有平均资本总额的保险公司用来确定巨灾超额损失再保险购买量的标准，参考损失随着国家、地区、巨灾风险种类的不同而不同；巨灾超额损失再保险保额与参考损失之比反映了巨灾再保险供给程度，保费责任比（巨灾保费与巨灾保额之比）反映了巨灾再保险价格变化情况。国际再保险业用巨灾超额损失再保险来分析世界巨灾保险发展状况、衡量一个国家再保险水平以及它在国际再保险市场上的位置。

（二）巨灾风险证券化

为了缓解再保险压力，业内人士开始将目光转向资金实力雄厚的资本市场，以期寻找到传统再保险的替代品或补充方式，达到扩大保险资金来源、转移和分散巨灾风险目的。由此资本市场上出现了保险风险证券化（保险连结证券）的新型金融衍生工具。保险风险证券化是通过再保险公司或特殊用途工具（SPV）发行基于保险风险的证券，用资本市场上投资者代替再保险公司，将保险风险转移到资本市场。从保险角度看，保险风险证券化将再保险容量从原来保险业内部扩大到了外部的资本市场；从金融角度看，保险风险证券化具体实施过程就是一个资产证券化过程，即保险公司的负债证券化。

近十年来，全球巨灾损失呈增长趋势，频繁发生的自然灾害不仅给受灾地区造成了巨大的经济损失，而且使整个保险行业受到沉重打击，从而推动巨灾风险证券化迅速发展。巨灾风险证券化是将巨灾风险进行证券化处理，利用从资本市场筹集的资金化解巨灾风险的一种融资方式。其主要形式有巨灾保险期货、巨灾保险期权、巨灾债券等。

1994年汉诺威再保险公司成功发行了8500万美元巨灾债券，从而开创了巨灾风险证券化新局面，目前市场上有巨灾债券、巨灾互换、巨灾期权、应急资本、行业损失担保、债券连结期权、基准风险交易等品种。由于在给定风险水平下对于包含巨灾风险连结证券的投资组合的收益高于不包含巨灾风险连结证券的投资组合的收益；在给定收益下，前者的风险低于后者的风险，因而巨灾风险连结证券对投资者是有吸引力的。当前巨灾风险连结证券已经有了完善的承保和投资会计准则，发行量也在逐年扩大，虽然巨灾风险连结证券仅是巨灾再保险的补充，并非一个成熟、独立、常规易，在资本市场上缺乏竞争优势，然而笔者认为只要我国保险市场和资本市场发展完善，同时政府监管、税收、法律规定等外部环境积极支持和配合，巨灾风险连结证券仍具有较强发展潜力。

（三）巨灾保险基金和组织

为了应对巨灾风险，除了直接税收、贷款和救济等基本措施外，还可以设立专门性巨灾项目和计划以及由政府、保险公司和行业协会牵头组成的联合体，从而将分散在社会各个方面的力量和资金聚合起来，有针对性地防范巨灾风险，维护保险人和被保险人利益。

三、我国巨灾保险发展的现状

目前，我国巨灾风险有效承保能力严重不足。巨灾属于小概率事件，同传统保险依赖的大数定律相矛盾。国内商业保险公司对于巨灾缺乏较为精确的评估手段和详尽的统计资料，再加上精算技术的难度，使得众多保险公司不敢轻易涉足巨灾保险市场。

我国再保险市场不发达，分保方式单一，巨灾保险损失基本上直接在保险公司内部自行消化，严重威胁到保险公司的偿付能力。此外，一些保险公司为了扩大保险业务，曾一度擅自扩展巨灾如地震承保责任，这些都严重威胁到保险公司经营、生存和发展。

另外，我国尚未建立起成熟的、完备的巨灾保险保障体系。由于受到经营管理、产品技术设计开发以及偿付能力限制等因素制约，中国巨灾保险呈现出产品少、保障面窄、保障程度低、发展尚不充分等特点。同时我国巨灾保险研究刚起步，基础还比较薄弱，加上社会保险意识不强等原因，巨灾保险开展的规模和覆盖面不大，保险风险防范和社会管理功能还未得到充分的发挥。目前，中国大灾之后损失的恢复基本上是靠国家财政和民间捐助，国家财政承担了绝大部分赔偿责任，使得国家财政作为“最终保险人”不堪重负，商业保险在管理巨灾风险方面的作用远没有发挥出来。

四、建立适合我国国情的巨灾保险体系

随着社会经济的发展和人口密度的增大，财富集中度上升，巨灾发生的频率和损失程度也不断上升。早期的巨灾主要由自然灾害引起，今天，恐怖主义、卫星发射失败、核电站事故乃至像2003年的非典疫情等也成为巨灾风险的风险源。巨灾风险以其突发性和巨大破坏性直击世界保险业的软肋。

中国是世界上自然灾害（地震、洪水等）较严重的国家。据联合国统计资料，上个世纪全世界54个最严重的自然灾害中，有八个发生在中国。民政部有关统计表明，中国每年自然灾害所造成的直接经济损失在人民币500亿至600亿元之间，每天都要因此损失一亿多元人民币。而国内防范像洪水、地震这样的巨灾风险的基本保险险种几乎是空白。巨灾保险市场存在着远远超过目前保险业供给能力的现实与潜在需求。可以预测，一旦中国确定有关巨灾保险的发展政策，巨灾保险将成为保险业一个新的业务增长点。笔者认为我国巨灾保险发展应着手于以下几个方面：

（一）积极开展包括地震保险、农业保险在内的巨灾保险研究，建立预警系统，避免包括地震、洪水和海啸在内的自然灾害带来的损失

巨灾在我国主要是地震和洪水等自然灾害，每年因自然灾害及重大事故造成的经济损失数以百亿元计，因此需要构建地震风险管理系统保险模型框架。

（二）建立损失数据库以及自然灾害风险分析模型

完善损失分析基于损失数据库的广泛的统计计算，为高水平的长期及区域分析提供可能性，分析结果可供科学家、工程师和有关当局参考。损失分析可帮助人们认识导致损失的各个因素，从而促进各项专门防灾技术的发展。而对于自然灾害风险的评估，是分析保险市场自然巨灾风险累积状况的要点。构造一个自然灾害模拟风险模型已经成为保险业及专业风险控制部门需要完成的任务。可用于评估损失及其频率的模型是用于计算同风险相称的保险金额的基准。而同风险相称的保险金额则是确保长期成功的保险运作的前提条件。保险公司了解主要灾害损失规模是其在设计合理灾害再保险类别时所必需的。

（三）确定承保范围，控制累积责任 清楚界定承保范围是至关重要的，必须在足额保险价值的基础上厘定与风险相应的保费。对于大多数非规律性遭受自然灾害的标的，按固定费率收取保费来承担风险责任是符合保险原理的；对极易受到自然灾害袭击的标的，倘若仍具备可保性，则须在掌握特定风险的前提下分别制定费率。

（四）在巨灾保险中，要提供完全的保障，政府、被保险人、直接保险人和再保险人之间需要建立起风险伙伴的关系

通过立法建立政府与商业保险公司的合理分担机制。政府和商业保险公司对于巨灾保险应采取限额承保方式，并将家庭财产的巨灾风险责任与企业财产的巨灾风险责任明确为分别由政府和商业保险公司承担。家庭财产巨灾保险作为政策性保险，由政府承担大部分，未承担部分由家庭自己投保或自我承担；企业财产巨灾保险则属于商业性保险，由商业保险公司承担。国家应调整营业税结构，采用差异化税率，对政策性保险免税，对商业性保险征收营业税。这样做既有利于提高百姓的巨灾保险意识，也将促进国内商业保险公司加强对巨灾保险的研究，有利于填补国内巨灾保险供求缺口，使国家财政卸下沉重包袱。

（五）建立巨灾风险准备金，用于应对突发的巨灾

国家巨灾风险准备金由政策性保费收入部分、财政预算按一定比例计提部分和国家向商业性保险公司征收的一部分营业税组成。商业性保险公司出于保证偿付能力的考虑，同样需建立巨灾风险准备金，主要从每年总保费收入中提取的部分、巨灾保费及其专项资金的运用收益组成，增强抵抗巨灾风险的能力。

（六）加强制度建设，建立巨灾风险支持体系，尽快建立起我国的巨灾保障制度