公众参与的重要性篇1

中图分类号：DF468文献标识码： A

在社会经济发展的同时，环境问题已经成为人类面临的一个严峻问题，面对我国日益严峻的环境现状,每一位公民和每一个社会团体都有责任和义务积极有序的参与维护我国的环境安全,这也是当今中国政治、经济可持续发展面临的重大课题。目前我国公众参与环境保护的现状不容乐观，环保意识不强，参与途径单一，环保制度和法律不够完善，公众参与环保远远没有达到预期的效果。为了更好的发挥公众参与在环境保护中的重要作用，本文对目前存在的问题及原因进行了分析，希望能对唤醒公民环保意识起到积极作用。

一、公众参与环保的重要性

公众参与（Public Participation）是指具有共同利益和兴趣的社会群体对政府设计公共利益事务的决策的介入，或者提出意见和建议的活动。目前我国还处于社会主义初级阶段，经济发展与环境保护的矛盾日渐突出，仅仅依靠国家采取一系列措施来缓解和解决环境问题是远远不够的，必须让公众参与到环保工作中来。环境保护中的公众参与制度,是指公众及其代表根据国家环境法律赋予的权利和义务参与环境保护的制度。它也是政府或环保行政主管部门依靠公众的智慧和力量，制定环境政策，法律法规，确定开发建设项目的环境可行性，监督环境法的实施,调处污染事故，保护生态环境的制度。公众参与原则是在不断的实践中总结出来的，也是经济和环保发展的必然趋势。

（一）体现环境决策的民主性

环境决策是一种综合性的决策，涉及多门学科，同时也影响到多方利益主体，中国的传统环境决策模式是计划经济下的决策模式，国家机关单方面根据本部门、本地方的利益，独自进行决策，很少与其它部门或其它地域进行协调，很少考虑公众的参与，因此在这种模式下做出的环境决策缺乏民主性、科学性。环境决策，必须听取民众的意见。缺乏民主的环境决策，必然也会缺乏科学性，缺乏科学性的环境决策必然会偏离事物正常的轨道，出现与实际相悖的情况，不仅达不到防治污染的目的，还有可能会加剧环境污染。

（二）公众参与使环境决策更加有效

听取公众的意见，使环境决策更加透明化、社会化，使政府的决策更加客观和贴近民意。良好的公众参能使环境决策运行机制各个环节充分发挥其应有的功能。如果公众没得到切实的环境权利保护，那么也就得不到强有力的法律救济，不仅挽回不了已失去的环境权益，甚至还会倍受精神之害，极大地挫伤公众参与环境决策的积极性。让公众参与环保，有利于减少公众与政府之间的冲突，也有利与科学民主的环境决策执行。

（三）增强公民的环保意识，提高公民参与的积极性

环境污染已经成为经济发展过程中的一大问题，目前公民对环境的关注度很高，但是参与度很低。

二、公众参与环保存在在问题及原因分析

（一）当前公众参与环境决策运行机制存在缺陷

首先公开的环境信息量有限、信息公开渠道少。环境方面的信息往往只在政府审批建设项目阶段才向公众公开，而在建设项目规划、运行阶段很少向公众公开。公众对建设项目的生产工艺、生产设施、产污情况很难了解，同时政府对法律、法规、政策宣传力度不够，使得公众对环境保护认识欠缺。再加上受人为封锁、截留等因素的影响，导致公众不能客观的了解环境现状，甚至会获得一些错误、扭曲的信息。我国当前的环境信息公开是政府权力型。其公开方式往往凭经验，不恰当的公开方式使得环境信息无法及时、准确、有效地传达给需要和关注这些信息的人。被监督者很少去认真听取公众意见、积极回应公众建议，公众往往只是被动接受。由于缺乏引导和解读，使得公众不能有效地理解这些材料，影响了信息公开的效果。

其次不切实际地广泛发动公众参与，致使某些参与低效、无效甚至混乱。在调查公众意见时，代表性不强，范围也有限，整个调查过程不够规范、科学。组织者有时因自身利益，通过调整代表性质、组成比例等措施偏好地选择，致使选择出来的代表不能代表大部分人的意见。

最后是监督救济制度不完善。在经济增长的同时忽略了环境问题，在环境保护与经济发展发生矛盾时，往往以牺牲环保来促进经济，不少侵害公众权利的行为没有得到政府部门的有利阻止。当公众利益受到损害时，公众所采取的抗议、申请行政复议等手段并不能使公众得到有利的行政救济。法制的不健全，也使得排污单位有漏洞可钻。

（二）公众参与环保的意识不够，环保观念淡薄

目前公众对环境方面的知识了解较少，加之很难参与到国家的行政决策和管理中去，环境决策与环境保护中公众的参与还没有引起足够的重视。另外，有很大一部分人认为环境保护与己无关，是国家的事情。

（三）公众参与形式单一，参与深度不够

目前主要集中在利用各种节日（如世界环境日、地球日、世界臭氧日等）、会议、研讨会等进行宣传参教育，公众参与的领域尚未触及对政府环境决策的参与。

（四）公众参与环境保护主体力量薄弱、影响小

目前我国环境保护社团组织有2000个左右，这些组织中大部分还是自上而下的、由政府扶持的官办型民间组织。受资金、规模等因素的影响，其在环境保护中的作用也非常有限。

三、如何公众更有效的参与环保

（一）健全环境保护法律法规

环境保护的法制建设也是促进公众认识水平提高的重要手段。通过环境立法使人们获得更多和更大的环境权益，以增进人们对环境问题的理解。建立环境行政公益诉讼制度。

（二）加大环保知识的宣传和教育力度

通过多种形式进行环保宣传教育。将环境教育作为正规教学的一部分；加大对农村的环保宣传力度；利用先进的电子媒体，让更多的人了解环保，认识到环境保护的重要性。

（三）提高环境信息的公开透明度

环境信息公开是一种全新的环境管理手段，保证公民知情权，是公众参与环境保护的前提条件。政府应该创造条件鼓励公民参与环保，让民众走进排污企业，提高积极性。

（四）引导民间组织朝着正确的方向发展

民间组织是政府和公众之间的桥梁，也是提高公众环保意识、让更多人参与环保的一个重要途径。政府必须重视民间组织的积极作用，合理引导，使之朝着健康的方向发展，更好的促进环境和社会和谐发展。

公众参与作用的发挥受法制保障、参与渠道、公众素养、社会民主化程度和法治化进程的影响，走中国特色的发展道路，必须重视公众参与。中国的公众参与与其他发达国家相比，存在一定的差距和不足，有待在今后从完善法律法规、增强环保意识、增加方式方法等多个方面加以努力。逐步形成公众参与环保的长效机制，更好的促进社会和谐发展。

参考文献

[1]吕忠梅.环境法新视野[M].北京：中国政法大学出版社，2000.257

[2]向佐群，唐敏.论环境保护中的公众参与[J].云南：云南行政学院学报，2007

公众参与的重要性篇2

一、公众参与的内涵及形式

“公众参与”(Public Participation)从社会学角度讲,是指社会群众、社会组织、单位或个人作为主体,在其权利义务范围内有目的的社会行动。我国开展公众参与的历史虽然不长,但近年来国家和地方各级相关管理部门对公众参与已越来越重视,相继制定了一系列的政策和措施,鼓励公众积极参与与环境安全有关的各种活动。公众的范围包括普通群众、非政府组织和民间团体。除政府的行政行为和企业的环境安全责任行为以外,其他所有环境安全行为均可认为是公众参与行为。公众参与环境安全的形式主要有2种:(1) 加强自身修养,规范自身行为,自觉地将环境安全思想贯彻到日常生活中去;(2) 影响和督促他人加强环境安全的行为和意识。

二、什么是环境安全

1.环境安全的概念和含义:国际上,自然技术科学和人文社会科学对环境安全有各种不同的理解和定义,见之于法律和政策文件的环境安全,主要有两种。一是 environmental safety;二是environmental security。这两者在英文中既有联系,也有很大的差别。下面着重介绍三种环境安全概念。

第一种安全(safety),主要是对人体健康(或卫生,health)和生产技术活动而言,主要指对人的健康没有危险、危害、损害、麻烦、干扰等有害影响,常见的有生产安全、劳动安全、卫生(健康)安全、安全生产、安全使用、安全技术、安全标准、安全产品、安全设施等,这类安全问题简称为生产技术性的安全问题。第二种安全(security),主要是对人为暴力活动、军事活动、间谍活动、外交活动等社会性、政治性活动以及社会治安与国际和平而言,主要指对国际和平、国家主权、国家治安和社会管理秩序没有危险、危害、损害、麻烦、干扰等有害影响,常见的有社会安全、国家安全、国际安全等,这类安全问题简称为社会政治性的安全问题。第三种安全,即兼顾上述两种安全的综合性安全或广义的安全。广义的环境安全是指人类和国家赖以生存发展的环境处于一种不受环境污染和破坏的安全状态,或者说国家和世界处于一种不受环境污染和环境破坏和危害的良好状态。事实上,技术性的安全概念和政治性的安全概念存在着密切的联系,它们都是基于环境问题的安全,都以环境资源作为介质或都直接指向地球环境和大自然,因而很难将这两者截然分开。例如,根据美国的《环境安全规划》,环境安全(Security)包括污染预防、技术、安全(safety)和职业卫生、自然保育(conservation)、符合法律、净化、爆炸安全(safety)以及害虫管理等8个主要因素。因此,在研究社会政治性的国家环境安全问题时,往往离不开生产技术性的环境安全问题,生产技术性的环境安全是基础,社会政治性的环境安全是前者的进一步发展和综合,后者是前者严重化到一定程度时所产生的必然结果,后者包括前者。

2.环境安全的内容定义:环境安全最根本的内容是国家对关键资源的支配和控制的方式、手段和途径。是指主权国家在一定的历史阶段,着眼于国家环境权益目标,采取各种措施保障环境状况和环境利益不受外部和内部的威胁而保持稳定、均衡和持续发展的一种状态,能够对国家的稳定和发展,国民的生存繁衍和富裕起到维持和促进的作用,预防和应对可能出现的危机、冲突或战争,而不产生危害和负面影响。国家环境安全具体表现为环境的各要素保持完整和完备,国家环境主权独立,国家支柱产业竞争力增强,资源、能源供应得到有效保障,可持续发展的能力能够经受国内外动荡的冲击。国家环境安全具体包括三个方面的内容:①控制的主题是谁;②什么是关键的资源;③控制的范围和程度。按照其包括的内容可分为国家生态安全、国家环境权益安全和国家环保产业安全。其中生态安全是国家环境安全的中心,环境权益安全是国家环境安全的基础环节,而环保产业安全是国家环境安全的经济内容。

公众参与的重要性篇3

一、公众参与的内涵及形式

“公众参与”(Public Participation)从社会学角度讲,是指社会群众、社会组织、单位或个人作为主体,在其权利义务范围内有目的的社会行动。我国开展公众参与的历史虽然不长,但近年来国家和地方各级相关管理部门对公众参与已越来越重视,相继制定了一系列的政策和措施,鼓励公众积极参与与环境安全有关的各种活动。公众的范围包括普通群众、非政府组织和民间团体。除政府的行政行为和企业的环境安全责任行为以外,其他所有环境安全行为均可认为是公众参与行为。公众参与环境安全的形式主要有2种:(1) 加强自身修养,规范自身行为,自觉地将环境安全思想贯彻到日常生活中去;(2) 影响和督促他人加强环境安全的行为和意识。

二、什么是环境安全

1.环境安全的概念和含义:国际上,自然技术科学和人文社会科学对环境安全有各种不同的理解和定义,见之于法律和政策文件的环境安全,主要有两种。一是 environmental safety;二是environmental security。这两者在英文中既有联系,也有很大的差别。下面着重介绍三种环境安全概念。

第一种安全(safety),主要是对人体健康(或卫生,health)和生产技术活动而言,主要指对人的健康没有危险、危害、损害、麻烦、干扰等有害影响,常见的有生产安全、劳动安全、卫生(健康)安全、安全生产、安全使用、安全技术、安全标准、安全产品、安全设施等,这类安全问题简称为生产技术性的安全问题。第二种安全(security),主要是对人为暴力活动、军事活动、间谍活动、外交活动等社会性、政治性活动以及社会治安与国际和平而言,主要指对国际和平、国家主权、国家治安和社会管理秩序没有危险、危害、损害、麻烦、干扰等有害影响,常见的有社会安全、国家安全、国际安全等,这类安全问题简称为社会政治性的安全问题。第三种安全,即兼顾上述两种安全的综合性安全或广义的安全。广义的环境安全是指人类和国家赖以生存发展的环境处于一种不受环境污染和破坏的安全状态,或者说国家和世界处于一种不受环境污染和环境破坏和危害的良好状态。事实上,技术性的安全概念和政治性的安全概念存在着密切的联系,它们都是基于环境问题的安全,都以环境资源作为介质或都直接指向地球环境和大自然,因而很难将这两者截然分开。例如,根据美国的《环境安全规划》,环境安全(Security)包括污染预防、技术、安全(safety)和职业卫生、自然保育(conservation)、符合法律、净化、爆炸安全(safety)以及害虫管理等8个主要因素。因此,在研究社会政治性的国家环境安全问题时,往往离不开生产技术性的环境安全问题,生产技术性的环境安全是基础,社会政治性的环境安全是前者的进一步发展和综合,后者是前者严重化到一定程度时所产生的必然结果,后者包括前者。

2.环境安全的内容定义:环境安全最根本的内容是国家对关键资源的支配和控制的方式、手段和途径。是指主权国家在一定的历史阶段,着眼于国家环境权益目标,采取各种措施保障环境状况和环境利益不受外部和内部的威胁而保持稳定、均衡和持续发展的一种状态,能够对国家的稳定和发展,国民的生存繁衍和富裕起到维持和促进的作用,预防和应对可能出现的危机、冲突或战争,而不产生危害和负面影响。国家环境安全具体表现为环境的各要素保持完整和完备,国家环境主权独立,国家支柱产业竞争力增强,资源、能源供应得到有效保障,可持续发展的能力能够经受国内外动荡的冲击。国家环境安全具体包括三个方面的内容:①控制的主题是谁;②什么是关键的资源;③控制的范围和程度。按照其包括的内容可分为国家生态安全、国家环境权益安全和国家环保产业安全。其中生态安全是国家环境安全的中心,环境权益安全是国家环境安全的基础环节,而环保产业安全是国家环境安全的经济内容。

公众参与的重要性篇4

中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1003-1502（2017）01-0069-07

公众参与是政府治理现代化的重要内容。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要“更加注重健全民主制度、丰富民主形式，从各层次各领域扩大公民有序政治参与”，“推进协商民主广泛多层制度化发展”。在公民权利意识高涨与网络信息技术发达的今天，面对日益复杂的社会问题和多样化的公共服务需求，传统的政府单方面、封闭式管理与决策模式已经难以适应，公众参与已成为现代民主国家决策制定和公共管理的必由之路。改革开放近40年尤其是进入21世纪以来，中国公众参与受到了党和政府的高度重视，各级政府和职能部门开展了形式多样的公众参与实践。值得注意的是，公众有效参与不足问题正日益凸显，已成为制约公众参与影响力和破坏政府行政公信力的重要因素。推动公众有效参与是理论界和实务界迫切需要研究与解决的现实问题。

一、公众有效参与的严重缺失

公众参与包括有序参与和有效参与两个面向。自党的十六大报告首次提出“扩大公民有序的政治参与”以来，在中央政策导引下，倡导公民有序参与已经成为社会各界的普遍共识。所谓公众有序参与，是指“公民在认同现有政治制度的前提下，为促进国家与社会关系良性互动、为提高政府治理公共事务的能力与绩效而进行的各种有秩序的活动”[1]32。之所以强调有序参与，是因为公众参与在促进决策科学化和民主化、提升决策合法性的同时，有可能引发一定的社会风险或政治冲突[2]。因此，确保公众参与在法律与制度的框架内进行是发展公众参与的题中之义。在重视公众有序参与的同时，一个不可忽视的问题是公众有效参与的严重缺失。所谓公众有效参与，是指在政府治理与公共决策制度过程中，政府与公众通过理性与互动的形式，使得公众参与主体能够达成预期的目标，公众参与机制能够发挥应有的作用，公众参与结果能够对最终的决策制定产生实质性影响。如果政府开展公众参与活动仅是“为参与”而“参与”，仅有“形式”而无“内容”，这样的参与显然是无效的。

应当说，进入21世纪以来，我国的公众参与已经取得了长足的进步，公众参与在环境保护、城市规划、行政规章制度、公共预算、绩效评估等诸多政府管理领域相继开展。然而，公众参与仍然存在参与制度不足、参与渠道不畅、参与效果不佳等诸多问题，应付式参与、操纵性参与、符号化参与和灰色性参与等缺乏实质意义的参与依然大量存在[3]。以国内很多地市开展的公众参与政府绩效评估活动为例，在公众参与信息公开层面，由于政府对绩效信息公开存在不公开、不及时公开和选择性公开等问题，公众很难知晓和查询相关信息，导致评估结果的科学性大打折扣；在公众参与渠道平台层面，较为典型的做法是采用公众满意度评议和公众满意度调查等方式，但这些公众参与机制在便捷性、及时性和有效性等方面存在不足；在公众参与结果运用层面，很多情况下，政府没有将公众参与的结果真正运用到决策制定中去，公众参与变成“走过场”，甚至沦为一场“秀”[4]。除政府绩效评估领域公众参与存在上述问题之外，其他领域的公众参与同样存在类似问题。

公众有效参与的严重缺失造成短期与长期两方面的不良影响。短期不良影响主要是制约公众参与影响力，公众参与不能发挥实质性效果。公众参与理论研究先驱阿恩斯坦（Sherry R. Arnstein）指出，“拥有真正能影响决策过程结果的权力与走走公民参与的过场之间有着巨大的区别”[5]216。就公众参与活动本身而言，由于政府在公众参与信息公开、公众参与制度保障和公众参与机制选择方面存在的诸多问题，造成整个公众参与活动的失效。很多公众参与活动发生在政府决策制定之后，公众参与对政府决策和公共政策制定无法产生影响。长期不良影响主要是破坏政府行政公信力，加剧公众对政府的不信任感。政治信任与政府公信力对政党执政和政府行政意义重大。统计分析表明，公众参与与政府信任之间存在复杂的相关关系，扩大公众参与并不必然提升政府信任水平[6]。尤其是缺乏参与结果反馈机制，公众不知道自己提出的意见建议是否以及被如何采纳或处理，很容易引起公众对政府的质疑、不满和不信任感。总之，缺乏有效公众参与会破坏政府与公众之间的良性互动与和谐关系，甚至造成官民之间的对立状态，影响决策的科学化和政策的执行力。

二、缺乏有效公众参与的原因分析

在当代中国公众参与实践中，存在大量的象征性参与和操纵性参与行为，公众参与对公共政策制度和公共事务管理的影响力依然有限。缺乏有效公众参与的原因是多方面的，包括公众参与制度设计不完善、公众参与操作机制不科学以及官员对公众参与存有顾虑等。

（一）公众参与制度设计不完善

公众参与面临较为突出的制度缺失问题，在信息公_制度、权利制度、程序制度等方面存在较大短板，这会使政务信息的丰富性、参与者的代表性、参与规则的明确性和参与结果的有效性方面产生问题，影响公众参与的有效性。

其一，政府信息公开存在诸多障碍。科层组织运作的封闭取向使得政府很容易掌握大量的政务信息，与此同时公民却缺乏了解政务信息的渠道，公民与政府之间存在严重的信息不对称[7]。虽然早在2008年《中华人民共和国政府信息公开条例》的实施就标志着中国政务公开正式步入制度化、规范化的发展阶段，在此之后中央也出台了多份关于政务公开的文件，然而，在各级各部门的具体实施中，政务公开的广度和深度参差不齐，公民获取政务信息仍然存在诸多问题。目前，政府网站已经成为政府政务信息的主要平台，然而这些网站在信息的全面性、时效性方面问题很大，甚至一些网站沦为“僵尸网站”。

其二，公众参与权利缺乏法律保障。我国《宪法》第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。” 宪法虽然规定了公众参与公共事务管理的权利，然而，由于政府管理和公共政策涉及的领域和范围十分巨大，涉及的议题和决策非常复杂，因此，这一规定的实现需要相关具体领域的法律予以明确。近年来，国家开始重视对公众参与政府管理的法律法规保障，尤其是在行政规章制定、环境影响评价、重大行政决策领域等。然而，这些法律法规规章通常只是规定了公众参与的具体形式，例如听证会、座谈会、论证会等，没有对公众参与的主体及其权利予以明确规定，也没有对政府是否采纳以及如何采纳公民参与予以明确限制。

其三，公众参与程序缺少明确规定。行政程序对于防止行政权力的滥用和约束公务人员的自由裁量权作用显著[8]。应当说，在公众参与实践中，并非没有有关公众参与的程序规定，然而，程序规定的可操作性却是一个问题，“应由谁来参与”（参与主体）、“参与什么”（参与客体）和“怎样参与”（参与方式）等关键问题都没有明确的规范。在公众参与比较活跃的环境保护领域，我国法律虽然在《环境影响评价法》中对公众参与专项规划和建设项目的环境影响评价作了相关规定，但是这些规定通常都太过原则，缺乏可操作性。这种缺失使得在实际操作过程中，政府可以较为随意地选择参与者和制定参与规则。

其四，政府对公众参与的结果缺乏反馈。缺乏及时、全面、有效的反馈是当前我国各类公众参与制度设计中存在的最为突出的问题。应当说，很多制度对在哪些领域开展公众参与、以怎样的形式开展公众参与都有了相关规定，但在公众参与的反馈问题上却没有对政府应当在什么时限内、通过什么样的形式向公众反馈参与结果做出规定，即反馈结果没有成为政府的一项义务。以政府部门惯用的公众意见征集为例。针对某一公共议题，政府通过媒体向公众发起了公开征求意见建议的邀请，然而征集意见结束后，政府并没有相应的反馈，公众不知道自己提出的意见建议是否以及被如何处理，更不知道公众参与究竟对最终的决策制定产生了什么影响。长此以往，公众很容易产生“参与不参与一个样”的负面认知。

（二）公众参与操作机制不科学

公众参与无效在很大程度上与公众参与操作机制的设计不当有关。公众参与操作机制的核心在于根据不同的领域和议题，选择恰当的公众参与方式引导和吸纳公众参与其中。公众参与包括许多具体的参与机制，比较普遍的例如听证会、公开征集意见、民意调查、座谈会、论证会、信函、电子信箱、网络留言等。选择何种公众参与机制，需要政府根据议题属性、利益群体分析等综合因素审慎设计。如果仅凭领导干部的一时冲动却没有与之相对应的设计良好的工作方案和资源保障，那么公众参与活动很可能会草草收场，甚至会产生负面效果。例如，在2013年广东鹤山民众反核燃料厂项目事件中，鹤山市政府委托几个咨询公司就核燃料厂项目进行社会稳定风险评估，几个公司都得出了“低风险”的评审意见。然而，在该项目社会稳定风险评估公示之后，江门市以至周边城市的民众立即表达了强烈的反对意见，大批市民到江门市政府门前“散步”，最终该项目被取消。该案例中，并非没有公众参与，政府及相关部门采取问卷调查、实地走访和召开座谈会等三种方式对项目周边群众进行了意见征询，然而，由于没有对项目的潜在风险和潜在利益群体进行充分的考虑，没有进行更大范围、更深程度的公众参与，从而导致了社会稳定风险评估的失效。缺乏科学的公众参与操作设计极有可能造成公众参与的无效，继而对政府决策和管理产生无法估计的风险。

（三）官员对公众参与存有顾虑

缺乏有效参与与官员的模棱态度有关。公众参与有利于提高决策制定质量和政策执行效率，提升政府管理的合法性。从积极层面而言，政府开展公众参与显然是具有正向功能的。然而，一些地方政府和职能部门开展公众参与活动并非是基于上述因素，而是由于来自社会层面的压力被迫为之。当代中国，许多社会公众不再认可“被管理者”的身份，而是以“主人”的姿态向政府提出了更多的利益诉求，并希望通过各种渠道参与公共事务管理[9]。传统的政府自主决策、闭门决策模式已经不能适应社会发展，政府必须对社会予以回应，扩大公众参与。然而，开展实质性的公众参与不仅需要花费一定的时间、金钱和精力，更重要的是意味着对政府权力的某种削弱，造成决策的不确定性和未知风险，政府和官员显然对此有所顾忌。出于社会稳定考虑，官员会基于各种理由、通过各种形式主导公众参与过程，控制公众参与的民意表达程度，操作公众参与的时机和渠道，从而降低公众参与的实质性影响。

三、推动公众有效参与的对策举措

公众有效参与严重缺失是由公众参与制度设计不完善、公众参与操作机制不科学以及官员对公众参与存有顾虑等方面的原因导致的。推动公众有效参与，必须建立完善公众参与的制度规定、科学设计公众参与的操作框架和积极提升官员开展有效公众参与的意愿和能力。

（一）建立完善公众参与的制度规定

完善的制度框架设计是实现中国公众参与有序发展与有效运行的基本前提。在当今公众参与热情高涨而公众参与制度化渠道不畅的中国，构建公众参与的制度框架具有重要意义。需要指出的是，公众参与制度必须成为一个完整的系统，残缺的系统会影响制度效力的发挥。中国公众参与的制度框架主要包括以下几方面：

1.公众参与的信息公开制度

政府信息公开制度是公众参与的前提。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于全面推进政务公开工作的意见》指出，要“推进行政决策公开、执行公开、管理公开、服务公开和结果公开”，“通过政务公开让公众更大程度参与政策制定、执行和监督，汇众智定政策抓落实，不断完善政策，改进工作”。构建公众参c的信息公开制度，就需要：一是加强对政府信息工作的考核力度，将政府信息公开纳入各级政府及其职能部门的考核指标，强化政府信息公开的责任意识和后果意识，明确相关工作人员的权力与责任。二是正确处理政府信息公开与保密的关系，重点推进若干领域的政府信息公开，包括涉及政府部门收支的财税、预算、“三公”以及与企业、公众密切相关的项目工程建设、行政许可审批、公共服务、突发公共事件等。三是加强对政府信息公开平台的建设与监管，充分利用信息技术，包括政府网站、微博、微信、论坛等网络和手机终端政务信息，同时加大对一些政府部门“僵尸网站”的监管审查力度，确保政府信息及时、有效公开。

2.公众参与的权利制度

公众参与权利制度是公民参与的基础。“通过参与权利的制度构建，把公众参与纳入法治轨道，一方面可以使公众参与具有合法性和正当性，另一方面为各级政府设定了尊重公众的主体地位和保证公众参与权利的法律义务”[10]。构建公众参与的权利制度需要：第一，明确公众参与的权利主体。参与主w既包括普通公众、利益相关者等个体，也包括相关的社会组织、中介机构、媒体机构和法律服务机构等。在特定的公共决策或政策中，要明确究竟是哪些利益相关者可以参与决策，保证其法律地位和权利。第二，保障参与主体的参与地位平等。凡是法律法规规定的参与主体，不论其性别、身份、地位、职业、财产、民族、等，皆为平等的权利主体，具有平等的参与机会和利益表达、讨论协商权利。第三，建立公众参与权利的援助与救济制度。对于一些弱势群体或个体、边缘群体或个体以及缺乏公众参与资源和能力的群体或个体，政府司法部门应该为这些群体提供必要的法律援助和咨询等服务，确保其权利行使和实现。

3.公众参与的程序制度

公众参与程序制度是确保政府公正执行与公众合法参与的保障。“特别是在涉及公众切身利益的行政决策中，法律法规对公众参与主体、比例、程序等规定的明确化程度是约束政府行为选择的关键”[11]。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，要“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确”。构建公众参与的程序制度需要：一是根据相关法律法规和政策文件，把利益相关者的参与作为公共政策制定和政府决策的必经程序，根据参与主体的个体、群体和组织性质，完善对参与主体的利益诉求与意见建议的收集、处理、反馈机制。二是以建立完善特定行政领域的公众参与程序制度为重点，根据不同的公共议题或政府决策，明确公众参与的参与主体、参与时机、参与程序、参与方式，完善政府与公众以及不同利益相关者之间的利益表达与协商机制。三是在特定行政领域公众参与程序制度的基础上，将分散在各个领域的公众参与程序进行归纳提炼，建立兜底的公众参与政府决策和公共政策制定程序制度，进而形成统一的公民参与程序制度。

4.公众参与的反馈制度

公众参与反馈制度是检验公众参与效果的关键。缺少反馈制度的公众参与成为“走过场”，公众“被代表”的现象屡屡发生，最终导致了公众参与的积极性不高，对政府产生了极大的不信任感。为此，必须加快建立完善公众参与的反馈制度。构建公众参与的反馈制度需要：第一，建立政府对公众参与的反馈义务与责任追究机制。明确政府对公众参与的反馈义务，建立配套的责任追究机制，才能使行政机关改善对公众参与的态度，提升公众参与的有效性。第二，完善对公众意见建议的收集、登记、说明、反馈机制。政府对公众在参与过程中所表达的利益诉求和意见建议都需要认真对待，对公众的意见进行收集、登记、分类、整理，在此基础上对政府是否采纳、如何采纳公众意见建议进行解释说明并及时反馈给参与主体。第三，健全纪检监察部门对公众参与过程的监管与反馈机制。政府部门除了要向公众及时反馈外，相关纪检监察部门要主动及时介入公众参与的全过程，对参与过程中政府的行为进行监管，在公众参与结束后及时将监管结果向社会反馈。

（二）科学设计公众参与的操作框架

在确立公众参与的制度保障之后，如何使公众参与制度发挥最大化的效力，则需要在公众参与的操作层面合理设计。制度的生命力在于执行，而执行制度需要公共管理者针对不同的公共议题，科学分析议题的性质和受众群体，采取恰当的途径和形式引入公众参与。当然，并非所有的政府管理或决策都需要公众参与，即使在需要公众参与的领域，不同的公众参与也起着不同的效果。对政府而言，中国公众参与的操作框架主要包括以下几方面：

1.主动预判公共决策中可能存在的参与问题和风险

当今社会已经进入风险社会。在社会利益分化日益严重与信息高速流通的现代社会，传统的政府单一决策或封闭决策模式已经不能适应社会发展。面对复杂的公共决策，主动预判公共决策中可能存在的参与问题和风险是政府开展公众参与操作的第一步。尤其是面对利益冲突严重且具有一定社会安全风险的公共决策，例如垃圾焚烧厂、核燃料厂、PX项目厂等建设工程项目时更需如此。近年来，我国频发类似事件，造成了极大的社会不良影响和安全隐患。因此，“鉴于决策项目的技术性和公共性特征，决策者应该能敏感、充分地预见到可能遭遇的公众疑虑、抵触情绪和对抗行为，主动引导公众，而非被动面对公众参与”[12]。国家重大项目社会稳定风险评估政策的出台表明政府已经开始重视公众参与可能引发的潜在风险，公众参与成为政府决策制定不可或缺的一个环节。当然，公众参与并非局限于重大项目，一些与公民日常生活息息相关的公共决策都应有公众参与；另一方面，政府开展公众参与并非局限于社会稳定的角度，促进决策的科学化、民主化，满足公众的知情权、参与权更为重要。

2.科学分析不同利益相关者的参与动机和利益诉求

在预判决策中可能存在的参与问题和风险的基础上，要对与决策相关的利益相关者进行类型划分，科学分析不同利益相关者的参与动机和利益诉求。在公共决策制定过程中，不同利益群体之间就资源分配问题进行博弈，博弈的结果决定了最终的公共决策。使用利益分析法，最为关键的一步就是识别具体的利益相关者。所谓利益相关者，大致包括以下几种类型：（1）利益受到问题影响或者其行为极大地影响着问题；（2）拥有信息、资源，以及战略规划形成和执行所需要的专家；（3）控制相关执行工具的人[13]。根据与议题的利益相关程度不同，可以分为直接利益相关者与间接利益相关者；根据利益损益程度不同，可以分为利益受益者与利益受损者。不同的利益相关者掌握了不同的资源，其参与动机和利益诉求亦有很大不同，尤其是对于利益受损群体而言，具有强烈的参与动机和参与诉求。在决策之前，政府必须对可能影响公共决策的利益相关者进行细致分析。通过对利益相关者进行细致的分析定位，采取恰当的管理策略，或者激发引导公众参与，或者淡化冷却公众参与，营造有利的决策环境，规避不利的决策环境，促进公共决策的科学有效进行和公共利益的实现。

3.理性设计决策不同阶段中公众参与的目的和方式

公共决策不同阶段中的公众参与具有不同的目的和效果，政府应当基于不同利益相关者和公众参与决策的不同阶段，理性设计恰当的公众参与方式。一方面，公众参与的目的―议题模型指出，公众参与的目的在政策发展的每个阶段是不同的[14]。政府需要在公共议题进行性质分析的基础上，准确把握决策不同阶段公众参与预期达成的目的，而不能将不同阶段的目的混为一谈。另一方面，公众参与包含许多不同的机制，不同的机制所产生的参与效果有很大的区别。对政府而言，选择不同的公众参与机制意味着可以产生不同的公众参与效果。例如，告知、公告等属于信息提供类的公众参与机制，选择这些机制意味着公民只是决策的受众，公众意见很难影响决策；相反，公众投票、民主恳谈等则属于协商讨论类公众参与机制，选择这些机制代表着政府不再是决策的唯一制定者，公众参与可以影响决策结果。一个有效的特殊工具或最合适工具取决于影响公众参与的不同因素，尤其是基于决策的不同阶段和目的选择恰当的公众参与方式。在实际操作中，政府应当根据具体的项目或管理领域，灵活应用公众调查、焦点小组、公众咨询委员会等各类公众参与机制，增强公众参与的针对性，提高评估结果的有效性。

（三）积极提升官员开展有效公众参与的意愿和能力

公众参与制度的贯彻落实与公众参与机制的操作执行最终都是由公务人员来承担的，因此，提升公务人员尤其是官员开展有效公众参与的意愿和能力十分必要。一方面，要加强官员的民主行政理念。各级政府、职能部门及其工作人员必须摈弃传统的行政管理理念和方式，树立民主的意识，将民主的理念贯穿于政府管理和服务的制度与实践之中；同时必须认识到，政府行政不仅仅是为了管理、为了效率，更是为了服务、为了民主[15]。公务人员必须认清当下中国公共事务管理的新形势、新问题和新格局，不能将行政管理与公众参与对立，而应该从辩证关系的角度，准确定位公众参与在我国政治结构中的功能和应该发挥的作用，加强官员与公众的互动，促进公众能力的成长，使更多的利益群体直接参与到公共事务治理中来，从而形成多元化、开放式合作治理模式。另一方面，要培育公务人员的公众参与技能。设计和开展有效的公众参与需要一定的专业素养、理论知识和实践经验，这些技能对于很多公务人员而言是比较欠缺的。为此，政府需要通过各种宣传、教育和培训手段，提升公务人员的业务技能。尤其是涉及公众切身利益的领域，如环境影响评价、征地拆迁、城市更新等领域，广大公务人员更需要加强学习。此外，可以采用政府购买社会服务的形式，聘请相关领域专家学者或借助相关咨询公司、智库机构等开展公众参与活动。

四、结论与讨论

当代中国，“扩大公民有序政治参与”是民主政治建设的重要目标，“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”是创新社会治理的格局追求。传统公共行政并没有给公众参与留下太多空间，在政府行政的相对封闭性与公众参与的开放包容性之间，始终存在某种张力[16]。如果说公众参与作为一种历史的潮流不可逆转，那么如何顺应这一趋势、合理而恰当地利用公众参与则成为中国政府必须考量的问题。就目前的实际来看，中国公众参与存在着制度性参与欠缺和实质性参与不足的双重难题。解决这些难题，考验政府的智慧和勇气，不仅需要从制度与操作层面予以科学设计，强化对政府及其官员的积极性和主动性也是不可或缺的一个环节甚至是更为重要的环节。在确保公众有序参与的前提下，实现公众参与的有效性，使得公众参与真正对政府管理和公共政策制定产生实质性影响，有利于提升政府的公信力、提升公众对政府的信任感、推动公共政策和政府决策的执行效率与质量。

倡导公众有效参与并非意味着忽视公众有序参与。事实上，公众有序参与和公众有效参与如同一枚硬币的两面，二者相辅相成，不可或缺。一方面，由于公众参与可能造成一定的行政成本与社会风险，因此，确保公众参与在法律与制度的规定下有序实施是一种必要；另一方面，由于任何公众参与都是指向一定的目标，因此，确保公众参与可以真正影响政府决策是一种必然，这也是制度执行效果的体现。如果说公众有序参与代表着从消极层面或保守层面规范公民参与的发展方向，那么公众有效参与则意味着从积极层面或开放层面促使公民参与发挥能量。总之，有序参与是有效参与的前提，缺乏秩序保障的参与不可能有效；有效参与是有序参与的目的，没有实质效果的参与是无意义的。对政府而言，需要通过多方并举，实现公众参与的有序发展，更好发挥公众参与的积极效果。

公众有效参与是一个亟需关注的议题。令人遗憾的是，关于公众有效参与问题的分析并未引起国内学界的足够重视，金太军等人甚至用“集体失声”来形容研究缺失程度[17]。与之形成鲜明对比的是，在国外，公众有效参与问题研究积累了一些富有价值的成果，这其中托马斯（John Clayton Thomas）提出的公民参与的有效决策模型最具代表性[18]。公众参与领域知名专家杨开峰指出，公众参与作为一个指向实践的研究议题，“最核心的问题在于何时或如何使公民参与发挥作用”[19]。公众有效参与的现实意义和理论意义不言而喻。我们认为，公众有效参与是国内学界亟待拓展的议题；我们呼吁，能有更多的学者参与到公众有效参与的讨论。通过更多的实证研究和理论检验，推动实质性公众参与。

参考文献：

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[16] 郭小聪， 代凯. 公民参与的争辩与经验研究――十五年砗M庀喙匮芯渴銎[J].厦门大学学报哲学社会科学版，2014 （3）.

公众参与的重要性篇5

我国是人民民主的社会主义国家，人民是国家的主人，国家在进行司法体制改革过程中，要重视社会公众的切身利益，保证社会群众有效行使参与权利，这对司法体制改革的进一步实施具有重要的现实意义。

(一)有利于实现司法民主化，维护人民群众的合法权益。司法制度对国家政治和经济发展具有重大影响，它是我国社会主义制度的重要组成部分。司法体制改革过程中加大社会公众的参与力度，不仅可以使社会公众主人翁的地位得以体现，还可以反映公众的利益需求。社会的发展引起产业结构的多元化，也随之产生了多元化的利益主体，他们迫切希望通过法律法规保障其合法权益。在司法体制改革中，社会公众平等自由地参与司法活动，不仅可以全面平衡社会各方的利益，有效保证司法活动的正义性，还可以建设公平公正、权威公信的社会主义司法制度，增强社会公众对国家事务管理的责任感和积极性，使其认同国家司法改革的措施和目标，更加积极遵守司法活动，这可以有效保障司法民主化的实现。

(二)有利于科学进行司法改革，推进司法进程。社会公众广泛参与司法改革，可以使众多的意见作为司法改革部门的参考，同时也可以使司法改革部门完善自身发展。司法体制改革过程中，社会公众的参与可以与专家、改革者形成及时、直接的信息沟通，在双向互动中弥补司法改革进展缓慢、公众参与主体缺失、参与方式单一等缺陷。司法体制改革中，对社会公众意见建议的听取和采纳可以保障司法工作的民主性和科学性，同时社会各界的积极参与可保障司法改革的平等性。我国是社会主义国家，公民对政府部门和工作人员具有监督权，公众参与司法体制改革可以监督司法活动，可有效防止司法机关权力的滥用和无所作为，保证司法体制科学的改革，推进司法进程。

(三)有利于全面促进依法治国，推动社会主义法治国家建设。司法机关是我国的权力机关，在工作中要严格法定权限来行使司法职能，同时权力的行使还要主动接受社会监督。社会公众参与司法体制改革，体现了我国司法的民主性，有利于完善司法统一和司法公正。司法体制改革的重要目标是使社会主义司法制度公正高效权威，这是全面推动依法治国的重要内容和重要保障。社会公众参与司法体制改革是我国依法治国的重要体现，是社会主义法治建设的重要组成部分，对全面促进依法治国、推动社会主义法治建设具有重要意义。

二、民众参与司法体制改革的措施

目前我国在司法体制改革中，主要依靠的是相关专家和政府工作人员开展的工作，忽视了社会公众的重要作用，导致社会公众对国家事务缺乏关心和关注，不利于司法改革中功能的健全，所以要保障公众参与权利的行使。基于对司法体制改革中民众参与重要意义的认识，提出了以下几项促进民众参与司法体制改革的措施，以供参考。

(一)建设法治文化，提升公众参与意识。在我国，文化的繁荣和社会主义法治的建设都需要大力加强法治文化的建设。目前，我国公众有关法律知识方面的文化程度普遍不高，依靠枯燥生硬的法律规定来约束公众的行为是不可能的，并且也无法实现法律本身的效果。司法体制改革中提高民众的参与程度，必须要加强法治文化建设，这样既可以对国家司法机关的影响力起到推动作用，还可以在建设过程中影响社会公众，使社会公众的法制意识和法律能力能够在其愿意接受的形式中得到提升。因此，司法体制改革中，提升公众法治意识和民主参与意识必须要进行法治文化建设，这是一项长期有效的工作。加强法治文化建设，一是要加强对社会公众的法治理念教育，不断向社会公众灌输我国的法律方向、法律原则、法治路线等，使“依法治国、执法为民”的理念深入人心，在社会当中强化法律威信，营造一个良好的法治环境。二是要加强对社会公众社会主义核心价值观的教育，弘扬良好的道德风尚，帮助社会公众树立坚定的社会信仰。三是加强法制理论研究，本着“去粗取精”的原则，积极吸收国外的先进法治文化，实现与我国法治文化的有效融合，提升法治文化的感染力，进而提升社会公众的法治文化修养。四是加大普法宣传教育，充分利用电视、广播、报纸、互联网等方式对我国法治理念和法律知识进行广泛的传播，使法治文化在社会公众心智中得到内化，使法律知识得到社会公众的尊重和践行。

(二)引导刺激，提升公众参与积极性。现阶段，我国民众参与司法改革的积极性不高，这主要是受传统思想观念和现行司法体制的影响。一方面，由于社会公众受政治意识、领域认知、司法保障的影响，对国家事务缺乏积极主动的关心。另一方面，一些积极主动想投入司法活动中的公众，由于受司法体制和传统思想的影响，找不到参与司法活动的正确路径，未能投身到司法体制改革当中。因此，提高司法体制改革的民众参与度，必须通过正确的方式引导刺激社会公众参与司法改革。一方面，从事司法改革的机关部门要转变传统的思想观念和工作态度，摒弃思想，密切联系群众，鼓励社会公众积极参与到司法改革工作中来。同时，还要与社会民众展开积极的互动，提高大众对司法改革的兴趣，使其自愿、主动地参与司法事务、国家事务的管理。目前，我国主要采取的是封闭式的司法改革方式，缺乏对社会公众意见规范化的引导，但从社会公众的心理角度讲，社会公众对司法改革提出自己的意见建议，是其关心关注国家事务的体现，他们希望所提意见能得到有关部门的采纳或反馈，所以这就需要司法改革机关重视对社会公众意见的引导工作。另一方面，为激励社会公众积极参与司法体制的改革，国家要完善激励制度的建设，主要包括信息公开制度、意见反馈回应制度、经济补偿制度等，通过这一系列的激励机制可有效尊重和保障公众的参与权利，同时也是国家支持认同公众参与司法体制改革的重要体现。此外，国家还要保证司法体制改革的社会参与者不能因公共利益而损失了个人利益，通过物质和精神奖励鼓励社会公众广泛参与国家的司法改革，以提高公众的荣誉感和积极性。

(三)优化参与方式，增强公众参与的便利性。为保障社会公众参与权利的便利性，国家要建立多样的参与方式，这样可以广泛吸引社会公众参与司法体制改革，还可以降低公众参与难度和成本。建立科学多样的参与方式，必须做到从公众参与的角度出发，遵守便民利民的重要原则。我国是一个幅员辽阔的国家，并且农村群众是我国人口的重要组成部分，但受到交通和信息传递的影响和制约，他们需要付出大量的时间和金钱来行使司法体制改革参与权利，这在一定程度上降低了社会公众的司法体制改革参与积极性，因此，为提高社会全体民众司法体制改革参与度，国家要对社会公众的司法体制改革参与形式进行优化和扩展，从而为他们行使这项权利提供更多的便利。在当前阶段我国司法体制改革中行使参与权利的公众还仅局限于一小部分，对普遍的社会公众缺乏吸引和重视，所以国家要切实将公众参与的便利性纳入到考虑范畴之内，丰富公众的参与方式，增强公众参与的选择性，从而吸引社会公众的广泛参与。在科学技术飞速发展的今天，要充分发挥互联网的作用，依靠各类媒体扩展公众的参与方式，在时间和空间上保障社会公众参与司法体制改革的便利性。

(四)健全制度，规范公众参与程序。以目前我国司法体制改革中民众参与方面的制度建设实际来看，缘于我国相关建设经验的缺失，司法体制改革民众参与制度建设还存在很多亟待完善的地方，某种程度上这种制度建设还局限于规范层面上，长效的机制尚未形成。为进一步保障司法体制改革中民众参与权利的行使，提高民众参与司法体制改革的可操作性，建立健全的司法体制改革民众参与制度显现得尤为重要。因此，规范的司法体制改革民众参与程序设计，可以参照环境保护中设计、施工、使用同时的制度，具体而言，规范、完善的司法体制改革民众参与程序需要包含三个方面的内容:一是要在司法体制改革民众参与制度建设的初期阶段就让民众参与进来，以公正公开的方式集合民众的意见和建议，并积极采纳有效的部分，从而完善制度建设;二是要切实将司法体制改革中民众参与程序与民众参与实际集合起来，使得司法体制改革向民众参与无限迈进，通过试点运行确保民众参与司法体制改革的顺利实施，继而扩大民众参与范围;三是要在民众参与司法体制改革的实践过程中，及时查找、总结民众参与程序存在的不足或缺陷，组织民众参与到该项程序完善建设当中，提升司法体制改革民众参与可操作性的同时不断提升民众参与的意识，强化民众的责任意识，继而推动我国社会主义社会的发展。

公众参与的重要性篇6

DOI：10.16640/ki.37-1222/t.2017.13.259

0 概述

环境影响评价是控制环境污染、保护环境的现实需要。公众参与是项目方通过环评工作同公众之间的信息双向交流，公众参与环境影响评价是使项目工程能够被公众充分认可，得到公众的体谅和支持，在决策工程建设时兼顾群群利益和要求，避免片面性、减少盲目性，使工程设计规划更趋完善和合理，是切实提高项目的经济效益、社会效益和环境效益的现实需要。

1 公众参与环评现实障碍

1.1 信息公开程度有待提高

从目前的项目环评信息公开程度来看，环评报告书并未完全对外公开，使大多数公众对项目环评内容不了解，即便参与了问卷调查，所提意见是否被采纳并未及时收到反馈，影响了公众参与环评的积极性。使公众对环评调查产生误解，以为是“走过场”，对于公众调查的问题和填表“敷衍了事”，收不到公众参与的应有效果。

1.2 公众参与意识有待提高

为能全面评估项目环评，更大范围听取公众的意见建议，环评公众参与采取的是随机性选择，对于公众的知识背景掌握不深，尤其是受拟建项目的了解程度、利益关系、距离项目远近等影响，公众参与环评项目的差别很大。此外，公众参与环评的潜意识认为是“配角”，“主角”是政府、企业的责任，还存在参与意识不高、主动参与的积极不强等现实问题。公众参与环评意识的淡薄也是影响公众参与环评积极性的主要因素之一。

1.3 调查内容有待完善

目前，公众参与环评的调查内容主要以调查表为主，调查单位为了工作便利，往往对于项目本身考虑不足，设计的内容往往与项目本身有所偏离。也有调查内容设置技术术语较多，公众文化差异对调查表的调查内容了解不多，回答的问题不全面，甚至有矛盾。有的项目公众支持率甚至是100%，对敏感问题、专业性强的问题公众往往选择放弃回答。导致调查的结构和内容不全面，也影响了项目环评的客观性。调查的方式较单一，除了调查表外，公众参与论证会、座谈会、听证会知之甚少。

2 公众参与环评路径选择

提高公众参与建设项目环评工作的积极性和有效性，应该重点解决预先性、广泛性和便捷性问题。即：将环评项目的各项内容和拟解决的问题等提前通过相应渠道告知公众；调查对象的广泛性，影响区域和内容的广泛性；为公众参与环评提供更为便捷的路径选择。具体来说，就是要做到：

2.1 完善信息公开机制

环境保护是一项专业性、技术性较强的综合性工作，有效保障公众参与环评的各项知情权，信息公开也是公众参与环评的第一道程序，健全公众获取环境信息公开的各项制度，是公众参与环评的重要保障。为此，要进一步做好项目的信息收集和。拓宽环评信息的收集渠道，可以通过网络在线问卷调查、电话采访、社会调查、实地走访等形式，广泛收集公众对于环评项目的意见建议。扩大公开项目内容范围。一直以来，建设项目事前不向社会公众，报告书也不公开，大多是在环评^程中发放问卷调查，为此，因实时扩大公开范围，注意发放意见表覆盖范围，保障收集意见的代表性和全面性。要结合环评工作特点，抓住主要阶段的信息公开：环评开始阶段，建设单位要主动公开项目名称、概况等信息；在环评进行阶段，建设单位应进行二次公示，要把拟建项目可能的环境影响范围、程度以及防护措施等内容详细地予以公开；在环评审批环节，环保部门要及时公告已经受理的环评文件的审批结果等情况。

2.2 提高公众参与环评意识

加强环境保护宣传，提高公众的环保知识。据调查统计，民众获得环保知识的途径一般是通过网络、电视、报纸、学校，以及其他等，其中，主要的获取途径是网络和电视等媒体。环保部门要通过相关媒体渠道，加大环境知识的教育普及，提高公众参与环评、保护环境的行动自觉。加强环保教育。影响公众参与环评有效性、主动性的重要因素是环境意识淡薄。环境教育是提高公民环境意识的重要手段，加强国民的环境教育，结合环保工作实际需要，普及环保法律知识和专业知识。

2.3 完善环评调查机制

首先是要科学地设计问卷。公众参与主要采取的是问卷调查，因此，做好问卷调查是公众参与环评的前提和基础。要在现场进行勘察，了解项目所在地的自然环境、社会环境，以及可能引起的潜在环境问题等。调查问卷的题型设计，本着方便操作的原则，可以设置成主观题、客观题，以及意见建议等。要做好调查意见的及时反馈。将收集到的公众意见进行整理归纳，安排专人进行反馈，要将公众的意见处理结果及时公布于众，明确公众意见是否采纳，接受公众的监督。完善的监督体系是提升公众参与有效性的重要保障，对激发公众参与的积极性具有很强的现实意义。

3 结语

公众参与是环境影响评价的重要内容，它是项目方或环境工作组与公众之间的一种双向交流。随着人们环保意识的增强，越来越多的普通公众对于环境保护有着很强的参与愿望。“资源节约型、环保友好型”社会建设离不开普通公众的广泛参与，要切实把公众参与作为环评工作的一项重要内容，进一步完善公众参与机制建设，切实推动公众参与环评工作的科学化水平。

参考文献：

公众参与的重要性篇7

环境影响评价中的公众参与是在环境影响评价过程中，就建设项目潜在的社会环境影响以及与之相关的减缓措施等与公众进行交流的过程，从而维护公众合法权益的活动。公众可以通过直接或者间接的行为来影响决策者的决策行为，达到利益分配的目的。提高环评中公众参与有效性的研究在一定程度上可以提高公众环境保护意识和主动参与公共决策的意识，让有关的社会公众得知有关建设项目和规划的信息，这样就可以减少各方之间的冲突，使环评可以顺利进行，进而加强环境决策的执行性。

目前公众参与形式有调查公众意见（公示、发放调查表）、咨询专家意见、座谈会、论证会、听证会，但在实际工作中难以发挥应有效用，本人经过多年工作实践，总结如下几点原因：

一、缺乏双向交流

一个项目的环境影响到底有多大，能不能符合国家相关标准，这是项目周边受影响公众最为关心的问题，同时也是公众最不了解的。前期公示反映的信息量少、简单，公众对项目了解不全面，在不十分知情的情况下收到了调查问卷或看到了公示，仍难以判断该项目存在的主要环境问题以及对自己的生活是否有影响，其回复意见的准确性和可参考性大打折扣。比如在传统观念中的重污染项目，尤其是垃圾焚烧项目的环评公众参与调查过程中，往往是民众一听项目的名称，就坚决表示反对。又如公众往往将项目涉及有关消防、城管等方面意见都通过公参平台提出，造成公众参与资源的浪费。由上述可知，项目前期建设解释工作和公众反馈意见工作显得尤为重要，但现实中难以提供一个交流平台，以致缺乏双向交流，造成公众参与达不到应有的效果。

二、滥用公参权

不少项目建设区的民众，与项目建设方难免发生各种利益联系，包括拆迁安置、项目施工招投标等问题，在上述问题未能得到满意解决的情况下，将对项目方的不满情绪带入环评的公众参与调查中，从而对项目调查的客观性和公正性产生较大影响。

三、知悉时间短，缺乏广泛性

现时我区六种行业申报项目多采用公示的形式征集意见，有时张贴公示的墙面难固定、位置狭窄、空间小、雨水冲洗等客观因素和业主撕毁、环卫和物管清扫等人为因素，使群众未能获知。即使巡查后补贴，但公示时间缩短了，影响公众获知信息的时间。而乡镇公示通过发放调查表，调查项目周边群众对项目建设的意见和看法，但是往往调查对象是个别的、分散的，有选择性的，欠缺广泛性。

四、公众代表性没有保证

对于采用调查表和电话收集意见形式的公众参与，由于反映意见的公众身份难以核实，难以筛选代表性的群众和单位意见。

有时公众对项目建设情况未有全面了解，未能形成自己对项目建设的看法，摸不著头脑，此时他们会产生羊群效应，跟随“领头羊”进行行动，从而使公众代表性得不到保证。

五、缺乏有效到位的法律法规保障

相关法律办法只说明公众参与对环保审批的重要性，但对于公参所占比例与环保获批与否没有直接规定，因此各级地方、县市对待环评公众参与的情况不一样。由于缺乏有效操作规程，工作人员在现实情况中很难有效地做好公众参与的相关工作。同时《环境影响评价公众参与暂行办法》往往侧重于“几时做，如何做”，缺乏有效的实施保障力度，以致影响公众参与的公平性、公正性、广泛性。此外，公示期间缺乏到位的监管和问责细则，也会对环评公众参与造成不良的影响。

六、公众环保意识比较薄弱

公众参与的基础是公众环境意识的普遍提高。在现实生活中，大部分公众在潜意识中认为保护环境主要是政府、企业的责任，与自身无关，缺乏保护环境的社会责任感和参与意识。主要表现为公众积极性不高，有些甚至采取敷衍了事或者回避的方式，或只在乎项目建成后能给自己带来多少经济收益，或只关心建设项目对自己带来影响，而忽略了对建设方提出合理的环境保护措施的要求，维护所需求的环境利益。这种缺陷和不足正反映出公众的环保参与意识亟待提高。

由上述可知，公众参与牵涉多方面问题的。如何使备受重视的公众参与在实践中逐步发展完善，如何做好公众参与工作，本人提出几点改进建议：

1、明确公众参与权，建立诉讼机制，加大公众参与宣传力度。健全相关法律法规，出台涉及到整个环境保护领域的公众参与的法律法规，建立公众参与的司法保障机制，补充《环境影响评价公众参与暂行办法》有关监管和问责方面的缺失，建立专门的司法保障机构来监督实施的全过程，从司法上保障公众参与环境影响评价活动，同时，应该加大公众参与的宣传力度，让更多的人积极参与到环境影响评价中去。

2、实施主体中的相关单位应当科学合理的选择参与的公众。参与公众的广泛性和代表性直接影响着公众参与的有效性，在选择公众对象时，不仅要选择直接受到影响的公众和间接受到影响的公众，还应该把感兴趣的公众也包括进来，在实际的实行过程中应当对公众进行合理的分类，以使得所选取的公众能够具有普遍性或代表性，当然也包括弱势群体的意见。

3、选择合理的公众参与范围和形式。广开渠道，采用多种参与形式。公众参与的方式可以是灵活多样的。以问卷发放为例，问卷的发放数量应当根据建设项目的具体情况，综合考虑环境影响的范围和程度、社会组织公众参与所需的人力和物力资源以及其他相关因素确定，同时适当调整调查样本中的人群比例，以按照区域人员的实际比例发放问卷。

公众参与的重要性篇8

1 背景

近年来我国的公共管理领域对于公众参与的讨论 日益热烈 ，各级政府也给予了公众参与决策更多的重视，并较多地实践于价格政策 、环境保护 、城市规划等方面。我 国所面I临的情况 与欧美上世纪六十年代较为接近，即处于公众参与的呼声提高 ，学术界呼吁加强 ，政府逐步意识到公众参与的重要性，部分行政决策 、管理领域引入公众参与制度。但同时，存在公众参与制度不完善 ，公众参与意识较低、参与能力较弱，公共管理人员对公众参与的认识不够理性等问题 。

1．1 交通政策领域公众参与的阶段性特征

不同的发展阶段决定了交通政策领域公众参与的不同特征。

美 、英、日等发达 国家早在 20世纪六七十年代已经逐步较 为系统地将公 众参 与引入城市规划 、交通规划及 重大项 目的必要性 、可行性 工作中。公众参与反映了价值多元化的总体趋势 ，在很大程度上保证了政府规划、决策 的可接受性与可行性。但是至 90年代 ，战略性的交通政策逐渐趋于难以确定和实施，尤其是设施建设类的项 目，公众密切关注政策、项 目对 自身正常生活的影响，公众参与也已渗入决策、规划 、实施 的各个环节 ，即使 是 环 境 影 响评 估 (EiA)、战 略环 境 评 估(SEA)也无法保证项 目的合理性 (公众意识下的必要性和方案合理性 )。 2002年上海颁布了《上海城市交通 白皮书》(以下简称《白皮书》)，作 为国 内第一部较为规范 、全面且具权威性的城市交通政策集，有关编制方法 、政策构成 、核心战略、重大政策与行动等为许多城市所效仿。《上海城 市交通白皮书》在 总体战略中明确提出“一体化交通将提供 ‘畅达 、安全 、舒适 、清洁 ’的交通服务。”即政府试图为市民提供“一体化交通服务”，而“畅达 、安全 、舒适 、清洁”则是服务质量。这可 以理解为政府提供一种交通服务所进行的战略规划及其向市民所作出的相关承诺。由此市 民作为交通被服务方的需求无疑应比以往处于更为重要 的位置。

然而 ，整篇《白皮书》只在行动 15．7(公交价格的形 成机制 )中出现 了 “公众参 与”，(《白皮书》共有 175条行动)，公众更多的是被动接受由政府主导提供的服务。

2 公众参与的有效决策模型

本文对于城市交通政策中的公众参与问题的讨论的侧重点不在于公众参与本身，而是如何较好地衔接公众需求与一体化交通战略，毕竟“公众参与制度”关系到的只是某个点的政策制定与实施，而公众需求对城市交通政策的制定与实施的影响却是方方面面的。而从实证分析的角度出发，关键的问题则为：在《上海城市交通白皮书》的不断修编与实施的过程中如何理性地面对并引入公众参与。政府该如何与公众进行权力的分享呢?本文引入了约翰．克来顿．托马斯的观点：

界定公众参与的程度主要取决于最终决策中政策质量(quality)要求和政策的可接受 (accepta一bility)要求之间的互相限制 。如果公共决策更多的需要满足决策质量要求 ，即需要维持决策的专业化标准 、立法命令 、预算限制等要求 。如果对公众的可接受性有较大的需求，即更看重公众对政策的可接受性或遵守程度。也就是说 ，政策质量期望越高，对公民参与的需求程度越小 ；政策接受性期望越高，对公众参与的需求程度和分享决策权力的需求程度就越大。如果两种需要都很重要时，就需要在要求增强公众参与或要求限制公众参与等 不同观点间 的争议 寻求 平衡。在 此基础上 ，约翰．克来顿．托马斯构建起公众参与 的有效决策模型(如图 1)。

对于图中的各种决策类型解释如下 ：

自主式管理决策 ：管理者在没有公民参与 的情况下独 自解决问题或者制定决策。

改良的自主管理决策：管理者从不 同的公众群体中搜寻信息 ，然后独 自决策 ，公 民群体的要求可能会也可能不会得到反映。

分散式的公众协商 ：管理者分别与不 同的公众团体探讨问题 ，听取其观点和建议 ，然后制定反映这些团体要求的决策。

整体式的公众协商 ：管理者与作为一个单一集合体的公众探讨问题，听取其观点和建议 ，然后制定反映公 民团体的决策要求的决策。这种方法只要求所有的公众成员都有参与的机会 ，比如获得参与组织 良好 的公众听证会 的机会 ，但并不要求每个人都实际参与。

公众决策：管理者同整合起来 的公众探讨问题 ，而且 ，管理者和公众试图在问题解决方案上取得共识。

3 我国城市交通领域的公众参与

我国城市交通领域的公众参与同英美等 国相比较为有限。从组织行 为倾 向来看 ，“如果公共机构 自身的地位很牢固，那么，他们会避免公民较多的参与，为的是维护组织 的稳定性。而权力相对较弱的公共机构更可能通过公民参与建立紧密的联盟 ，以获取对其组织强有力的支持。”而对于城市交通相关 的公共行政管理领域而言，也始终体现出公众参与在公共行政领域共有 的两个应用特征。

特征 1：公众参与往往较之其表象更为广泛。在城市交通规划与决 策过程中，政府无法回避公众 的需求和对政策可能产生 的反应 ，由此 “自主式管理决策”与“改良式 自主管理决策”的界线往往十分模糊。另一方面，我 国现阶段 的相关信息透明度尚不高，在市 民抨击政府忽视公众需求而自主作出决策的同时 ，政府也许已经做 了大量的搜寻公众信息 的工作。

特征 2：公众参与往往较之其表象更为狭隘。衡量公众参与程度的重要标准之一是相关的公众参与制度 的建立和完善程度 ，但政府对参与过程的把握却往往具有很强的弹性，这又在很大程度上模糊了“公 众协商 ”与“改 良的 自主式管理决策”之间的界线，即在制度光环下 ，公众参与的实际质量往往不理想。

两个特征反映出公众参与过程引导中界线的模糊性。从实际应用角度可以将其 规律 总结为如图2：

4 《上海城市交通 白皮书》的公众参 与模式 的探讨

4．1 城市交通 白皮书的编制过程 中适宜的公众参与模式

2002年完成的《白皮书》的编制过程并没有引入系统的公众参与，《白皮书》的公示只能理解为规划与决策完成后的公布 ，市民能在城市规划展览馆买到《白皮书》，但基本上对其相关政策不能起到明显的影 响作用。 为在以后的 交通 政策制定中提高政策质量和政策的可接受性 ，采用图 1所示的有效决策模型的分析流程，以《白皮书》为例 ，分析其不同层 面可采取的公众参与途径。

总体战略层 ：《白皮书》提出的“以人性化、捷运化、信息化 、生态化为基本特征的大都市一体化交通以及相应的优质、高效、整合 的巨型交通体系”，“一体化交通将提供畅达、安全 、舒适 、清洁的交通服务 ”。由于其 战略愿 景 与 目标 的完美性 ，其可接受性不需怀疑。同时，由于问题过于宏观，对政府信息拥有的充足程度要求较低，相关问题 的结构化并不明晰。因此 ，一般情况下 ，自主式管理决策是一种可以接受的途径 。

主要政策层：《白皮书》提出了“公共交通优先 发展 、交通区域差别 、道路车辆协调发展 ”三大政策 ，对其他交通方 式的定位则 为“有序发展小汽车、按区域控制摩托车交通、保 障步行交通 、引导 自行车 合理运行 、促使 助动 车 向公 交转移 ”。在决策质量方面 ，不 同群体之 间的利益冲突已经初步暴露；由于问题涉及城市发展的全局，政府对全局的信息掌握程度与公众存有较大的差别 ；资源约束越大，结构化往往越明晰，且往往存在多种方案的选择；现实矛盾越缓和、政府主导力越强，公民的接受性对执行的影响越小 ，反之则越大；相关公众则涵盖 了全体市 民，且 由于利益出发点不同，相关公众与公共管理机构目标存在一定程度的冲突 ；在选择方案时，相关公众不可避免地存在利益冲突。因此，该层 面在政府理性有保障的前提下，资源约束越小、现实矛盾越缓和，越接近于自主式管理决策 ，反之则更接近于改良式 自主管理决策 ，甚至可能凸现公民协商决策的需求。

具体政策层 ：该层的决策质量应保障政策与具体的设施项 目、管理措施等行动紧密衔接 ，如《白皮书》提出的轨道交通、快速路建设时序 ，交通需求管理(如拥挤收费)措施等 ；由于该类牵涉面广泛 ，且往往与公众生活密切相关 ，对于部分政策，政府并不具有充足的信息 ；问题 的紧迫性越强，结构化往往越 明晰；政策对公 民个人影 响越大，公民对于问题的认识能力和参与愿望越强，公民的接受程度对执行的影响也越大；相关公众 为政策实施所引起利益变化所涉及的市民；反对政策实施 的公众往往 是利益受损者 ，其与管理结构目标不一致；在政策举措力度较大的情况下，利益冲突十分直接、具体 ，冲突往往十分激烈。因此，对于城市交通的具体政策，在政府责任感和主观能动性有保障，且政府并未掌握充分的信息的情况下，政策对公民个人影响越大 ，公民的问题认识和参与能力越强，政策举措力度越大 ，越接近于公民协商决策，反之则更接近于改良式 自主管理决策。

由此，在城市交通 白皮书的编制过程 中，如果政策集牵涉到具体的敏感性的行动较少 ，自主式管理决策与改 良式 自主管理决策相结合可以满足公众参与和政策质量的要求；如果政策集牵涉到具体的敏感性的行动较多 ，编制中不适度的进一步引入公众协商 ，对政策质量 以及最终 的实施力度造成较大的影响。

4．2 城市交通 白皮书如何定位公众参与

公众参与本身也是城市交通政策集中需要 阐释的重要内容之一，即使在《白皮书》编制中回避公众参与的问题 ，公众对最终政策集的可实施性的影响是现实存在 的，并在近几年该影响力越来越大。下表针对 2002年《白皮书》中的部分政策板块进行 了有关政策实施问题 的评价 ，并提出了相应的公众参与定位的建议。

由此，对于《白皮书》所代表的发展阶段而言 ，局部的公众协商需求已经凸现，政策规划设计中简单的回避这种需求势必影响到政策集的实施效果。

5 结论

公众参与的重要性篇9

1背景

近年来我国的公共管理领域对于公众参与的讨论日益热烈，各级政府也给予了公众参与决策更多的重视，并较多地实践于价格政策、环境保护、城市规划等方面。我国所面i临的情况与欧美上世纪六十年代较为接近，即处于公众参与的呼声提高，学术界呼吁加强，政府逐步意识到公众参与的重要性，部分行政决策、管理领域引入公众参与制度。但同时，存在公众参与制度不完善，公众参与意识较低、参与能力较弱，公共管理人员对公众参与的认识不够理性等问题。

1．1交通政策领域公众参与的阶段性特征

不同的发展阶段决定了交通政策领域公众参与的不同特征。

美、英、日等发达国家早在20世纪六七十年代已经逐步较为系统地将公众参与引入城市规划、交通规划及重大项目的必要性、可行性工作中。wWw.133229.cOm公众参与反映了价值多元化的总体趋势，在很大程度上保证了政府规划、决策的可接受性与可行性。但是至90年代，战略性的交通政策逐渐趋于难以确定和实施，尤其是设施建设类的项目，公众密切关注政策、项目对自身正常生活的影响，公众参与也已渗入决策、规划、实施的各个环节，即使是环境影响评估(eia)、战略环境评估(sea)也无法保证项目的合理性(公众意识下的必要性和方案合理性)。

1．2《上海城市交通白皮书》与公众参与

2002年上海颁布了《上海城市交通白皮书》(以下简称《白皮书》)，作为国内第一部较为规范、全面且具权威性的城市交通政策集，有关编制方法、政策构成、核心战略、重大政策与行动等为许多城市所效仿。《上海城市交通白皮书》在总体战略中明确提出“一体化交通将提供‘畅达、安全、舒适、清洁’的交通服务。”即政府试图为市民提供“一体化交通服务”，而“畅达、安全、舒适、清洁”则是服务质量。这可以理解为政府提供一种交通服务所进行的战略规划及其向市民所作出的相关承诺。由此市民作为交通被服务方的需求无疑应比以往处于更为重要的位置。

然而，整篇《白皮书》只在行动15．7(公交价格的形成机制)中出现了“公众参与”，(《白皮书》共有175条行动)，公众更多的是被动接受由政府主导提供的服务。

2公众参与的有效决策模型

本文对于城市交通政策中的公众参与问题的讨论的侧重点不在于公众参与本身，而是如何较好地衔接公众需求与一体化交通战略，毕竟“公众参与制度”关系到的只是某个点的政策制定与实施，而公众需求对城市交通政策的制定与实施的影响却是方方面面的。而从实证分析的角度出发，关键的问题则为：在《上海城市交通白皮书》的不断修编与实施的过程中如何理性地面对并引入公众参与。政府该如何与公众进行权力的分享呢?本文引入了约翰．克来顿．托马斯的观点：

界定公众参与的程度主要取决于最终决策中政策质量(quality)要求和政策的可接受(accepta一bility)要求之间的互相限制。如果公共决策更多的需要满足决策质量要求，即需要维持决策的专业化标准、立法命令、预算限制等要求。如果对公众的可接受性有较大的需求，即更看重公众对政策的可接受性或遵守程度。也就是说，政策质量期望越高，对公民参与的需求程度越小；政策接受性期望越高，对公众参与的需求程度和分享决策权力的需求程度就越大。如果两种需要都很重要时，就需要在要求增强公众参与或要求限制公众参与等不同观点间的争议寻求平衡。在此基础上，约翰．克来顿．托马斯构建起公众参与的有效决策模型(如图1)。

对于图中的各种决策类型解释如下：

自主式管理决策：管理者在没有公民参与的情况下独自解决问题或者制定决策。

改良的自主管理决策：管理者从不同的公众群体中搜寻信息，然后独自决策，公民群体的要求可能会也可能不会得到反映。

分散式的公众协商：管理者分别与不同的公众团体探讨问题，听取其观点和建议，然后制定反映这些团体要求的决策。

整体式的公众协商：管理者与作为一个单一集合体的公众探讨问题，听取其观点和建议，然后制定反映公民团体的决策要求的决策。这种方法只要求所有的公众成员都有参与的机会，比如获得参与组织良好的公众听证会的机会，但并不要求每个人都实际参与。

公众决策：管理者同整合起来的公众探讨问题，而且，管理者和公众试图在问题解决方案上取得共识。

3我国城市交通领域的公众参与

我国城市交通领域的公众参与同英美等国相比较为有限。从组织行为倾向来看，“如果公共机构自身的地位很牢固，那么，他们会避免公民较多的参与，为的是维护组织的稳定性。而权力相对较弱的公共机构更可能通过公民参与建立紧密的联盟，以获取对其组织强有力的支持。”而对于城市交通相关的公共行政管理领域而言，也始终体现出公众参与在公共行政领域共有的两个应用特征。

特征1：公众参与往往较之其表象更为广泛。在城市交通规划与决策过程中，政府无法回避公众的需求和对政策可能产生的反应，由此“自主式管理决策”与“改良式自主管理决策”的界线往往十分模糊。另一方面，我国现阶段的相关信息透明度尚不高，在市民抨击政府忽视公众需求而自主作出决策的同时，政府也许已经做了大量的搜寻公众信息的工作。

特征2：公众参与往往较之其表象更为狭隘。衡量公众参与程度的重要标准之一是相关的公众参与制度的建立和完善程度，但政府对参与过程的把握却往往具有很强的弹性，这又在很大程度上模糊了“公众协商”与“改良的自主式管理决策”之间的界线，即在制度光环下，公众参与的实际质量往往不理想。

两个特征反映出公众参与过程引导中界线的模糊性。从实际应用角度可以将其 规律 总结为如图2：

4《上海城市交通白皮书》的公众参与模式的探讨

4．1城市交通白皮书的编制过程中适宜的公众参与模式

2002年完成的《白皮书》的编制过程并没有引入系统的公众参与，《白皮书》的公示只能理解为规划与决策完成后的公布，市民能在城市规划展览馆买到《白皮书》，但基本上对其相关政策不能起到明显的影响作用。

为在以后的 交通 政策制定中提高政策质量和政策的可接受性，采用图1所示的有效决策模型的分析流程，以《白皮书》为例，分析其不同层面可采取的公众参与途径。

总体战略层：《白皮书》提出的“以人性化、捷运化、信息化、生态化为基本特征的大都市一体化交通以及相应的优质、高效、整合的巨型交通体系”，“一体化交通将提供畅达、安全、舒适、清洁的交通服务”。由于其战略愿景与目标的完美性，其可接受性不需怀疑。同时，由于问题过于宏观，对政府信息拥有的充足程度要求较低，相关问题的结构化并不明晰。因此，一般情况下，自主式管理决策是一种可以接受的途径。

主要政策层：《白皮书》提出了“公共交通优先 发展 、交通区域差别、道路车辆协调发展”三大政策，对其他交通方式的定位则为“有序发展小汽车、按区域控制摩托车交通、保障步行交通、引导自行车合理运行、促使助动车向公交转移”。在决策质量方面，不同群体之间的利益冲突已经初步暴露；由于问题涉及城市发展的全局，政府对全局的信息掌握程度与公众存有较大的差别；资源约束越大，结构化往往越明晰，且往往存在多种方案的选择；现实矛盾越缓和、政府主导力越强，公民的接受性对执行的影响越小，反之则越大；相关公众则涵盖了全体市民，且由于利益出发点不同，相关公众与公共管理机构目标存在一定程度的冲突；在选择方案时，相关公众不可避免地存在利益冲突。因此，该层面在政府理性有保障的前提下，资源约束越小、现实矛盾越缓和，越接近于自主式管理决策，反之则更接近于改良式自主管理决策，甚至可能凸现公民协商决策的需求。

具体政策层：该层的决策质量应保障政策与具体的设施项目、管理措施等行动紧密衔接，如《白皮书》提出的轨道交通、快速路建设时序，交通需求管理(如拥挤收费)措施等；由于该类牵涉面广泛，且往往与公众生活密切相关，对于部分政策，政府并不具有充足的信息；问题的紧迫性越强，结构化往往越明晰；政策对公民个人影响越大，公民对于问题的认识能力和参与愿望越强，公民的接受程度对执行的影响也越大；相关公众为政策实施所引起利益变化所涉及的市民；反对政策实施的公众往往是利益受损者，其与管理结构目标不一致；在政策举措力度较大的情况下，利益冲突十分直接、具体，冲突往往十分激烈。因此，对于城市交通的具体政策，在政府责任感和主观能动性有保障，且政府并未掌握充分的信息的情况下，政策对公民个人影响越大，公民的问题认识和参与能力越强，政策举措力度越大，越接近于公民协商决策，反之则更接近于改良式自主管理决策。

由此，在城市交通白皮书的编制过程中，如果政策集牵涉到具体的敏感性的行动较少，自主式管理决策与改良式自主管理决策相结合可以满足公众参与和政策质量的要求；如果政策集牵涉到具体的敏感性的行动较多，编制中不适度的进一步引入公众协商，对政策质量以及最终的实施力度造成较大的影响。

4．2城市交通白皮书如何定位公众参与

公众参与本身也是城市交通政策集中需要阐释的重要内容之一，即使在《白皮书》编制中回避公众参与的问题，公众对最终政策集的可实施性的影响是现实存在的，并在近几年该影响力越来越大。下表针对2002年《白皮书》中的部分政策板块进行了有关政策实施问题的评价，并提出了相应的公众参与定位的建议。

由此，对于《白皮书》所代表的发展阶段而言，局部的公众协商需求已经凸现，政策规划设计中简单的回避这种需求势必影响到政策集的实施效果。

5结论

公众参与的重要性篇10

环境标准是进行环境执法和环境管理的重要依据和准绳,在整个环境法律体系当中具有非常重要的地位。环境标准制定的科学性和合理性将直接影响环境执法和环境管理的效果,因此如何通过设置科学的制定程序来保障环境标准的合理性和科学性也就具有非常重要的意义。本文主要研究环境标准制修订过程中的公众参与制度,将对其必要性进行论证,对公众范围进行确认和拓展,对制修订程序提出完善建议。

一、公众参与

本文所谈到的公众参与,来源于环境法当中的公众参与原则。公众参与原则,有的学者称之为“依靠群众保护环境原则”,有的学者称之为“环境保护民主原则”,也有的学者称之为“环境民主原则”。虽然在名称上存在着差异,但其基本含义还是一致的,主要指公众有权通过一定的程序或途径参与一切与公众环境权益相关的开发决策等活动之中,并有权受到相应的法律保护和救济,以防止政策的盲目性,使得该项政策符合广大公众的切身利益和需要。目前,公众参与原则主要适用于环境影响评价制度、决策信息公开制度和公众参与司法保障制度。

公众参与是环境法的一项基本原则,其目的是为了依靠公众更好地保护环境、维护公众的权益和防止“政府失灵”的出现,这种参与应当包括决策参与、过程参与和末端参与。环境标准制度是环境法当中一项非常重要的法律制度,在其当中应当有所体现。在环境标准制度当中,公众参与主要体现在其制修订阶段。

二、必要性

公众参与环境标准制修订过程是非常必要的,因为这既是由环境标准的重要性所决定的,也是维护公众权益的需要。

(一)环境标准的重要性

公众参与环境标准制修订过程是环境标准重要性的需要。环境标准是为了保护人群健康、保护社会财富和维护生态平衡,就环境质量以及污染物的排放、环境监测方法以及其他需要的事项,按照法律规定程序制定的各项技术指标与规范的总称。

一方面环境质量标准是一切环境保护具体制度和措施的目标,另一方面排放标准是进行环境执法和环境管理的重要依据和准绳。环境标准不是法律,但在环境管理和环境执法过程中所起的作用却如同法律一样重要,因而环境标准制定的科学性和合理性就显得非常重要。而环境标准的科学性、合理性应当由民主的制定程序来保障。公众参与到环境标准的制修订程序当中来,是制定程序民主化的重要标志,也是环境标准科学性和合理性的重要保障。

(二)公众权益的维护

公众参与环境标准制修订过程也是对公众权益的维护。广泛吸引公众参与到环境标准的制修订过程中来,有利于提高环境标准制修订的民主程度,更好地保护公众利益,提高公众的环境意识和保障环境标准的实施。

一方面环境标准直接关系到公众的切身利益。公众最终将是环境标准的遵守者,环境标准的严与宽与其利益攸关。公众参与到环境标准的制修订过程当中能够促使其积极地行使自己的权利来保障自身的利益,其会衡量进行污染控制的成本和最终能够获得的收益,根据自己的分析和研究在制修订过程中提出自己的意见和主张,从而使得环境标准更加合理。另一方面环境标准的制定具有专业性和技术性很强的特点,广泛听取专家学者的意见,吸引先进企业参与环境标准的制度,有利于提高环境标准的科学性、先进性、权威性和实用性。

三、范围

在法的意义上,公众特指对决策所涉及的特定利益做出反应的,或与决策的结果有法律上的利害关系的一定数量的人群或团体。目前我国进行环境标准制定的时候,征求的往往只有一些专业性研究机构和相关行政机关的意见。从我国实际情况来看,以环境标准存在利害关系为标准,参与环境标准制修订过程公众的范围应当包括:企业、专业性研究机构和人员、社会团体、公民以及其他相关行政机关。

(一)企业

在环境标准体系当中,大部分的污染物排放标准都是针对企业而言的,如在23条水污染物排放标准中有21条是针对企业的。环境标准的宽与严就和企业的利益息息相关,过于宽松不利于整体的环境保护,过于严格则技术改造和更新的代价过大。因此,当标准过于严格,而遵守成本又过高时,很多企业宁愿选择罚款。与其让企业不遵守已经生效的环境标准,还不如让其参与到环境标准的制修订过程当中来,让其积极行使权利。

(二)专业性研究机构和人员

环境标准的制修订具有很强的技术性,其拟定必须由专业人员来完成。按照《环境标准管理办法》的规定,国家环境保护总局可委托其他组织拟订国家环境标准和国家环境保护总局标准。这里的其他组织指的是专业性研究机构,他是环境标准制修订过程的参与者,但不属于公众。这里的专业性研究机构和人员应当是除拟定机构以外的专业性机构和人员,其也应当参与到制修订过程中来,为环境标准的制定提供专业的意见。这些专业机构和人员则可以从技术的层面来考虑标准宽与严的可行性。

(三)社会团体

这里的社会团体和法律当中的社会团体存在着一定的区别,不仅包括共青团、妇联和工会等法定组织,还应包括一些以保护环境或者公众利益为目的非政府组织(将其称之为环保团体),在此我们谈到的社会团体主要指的是环保团体。环保团体设立的目的就是保护环境和维护公众的利益,一方面他们能够很大程度上代表公众的利益,另一方面和普通的公众相比,环保团体成员更为专业,也不会被复杂的专业术语所迷惑。鼓励其参与到环境标准的制修订过程中来,可以更有效地促进环境标准的合理性,更有效地保障公众的权益。

(四)公民

有时候公民是环境的污染者,需要遵守制度的环境标准,但更多的时候,公民是环境污染最直接的受害者。很多情况下,公民就是公众利益的代表。在环境标准的制修订过程中,虽然一般的民众很难明白深奥的专业术语,但是他们在参与的过程中可以提出自己的主张,从而保障制定过程的民主性。而且他们可以选取具有专业知识的人员作为他们的代表,参与到其中来保障自己的权益。

(五)其他相关行政机关

其他相关行政机关指的是除环保总局以外,又与所制定的环境标准存在联系的其他行政机关。如GB18466-2005《医疗机构水污染排放标准》就与卫生行政机构存在着一定的关系,其可以参与到此标准的制修订过程中来。

以政府和专业性研究机构保持中立立场,受政府委托的拟定环境标准草案的组织对环境标准草案进行解释,企业、公民和环保团体分别提出自己的要求、主张自己的权利的场面,这样更加有利于促进所制定的环境标准的合理性和科学性。

四、现状与比较

目前,我国的环境标准的制修订程序是由《环境标准管理办法》和《国家环境保护标准制修订工作管理办法》来规定的。其中前者是1999年颁布实施,后者则是2006年,相对而言后者规定更为详细,但是对于制修订也只规定了一些基本程序。在规定的基本程序中,公众参与的程度是远远不够的。如《国家环境保护标准制修订工作管理办法》中的制定程序中只有在第6阶段时要求“公布标准的征求意见稿,向社会公众或有关单位征求意见”,至于征求的意见是否被采纳,没有采纳的原因就不是回应的程序,具体可参见环境质量标准的制定程序(见图1所示)。

从图1中可以发现,在标准的制修订程序中,公众能够参与的程序非常之少。基本上是由专家进行审议,然后由国务院法制办通过审批后即可通过。

五、完善

没有公众参与情况下所制定的环境标准,其合理性和科学性是值得怀疑的。设置公众参与的程序,应当考虑环境标准的制定尽可能的合理和科学,但又避免程序过于拖沓和成本过于昂贵。针对目前我国的制修订程序,应在其间可以增加两次公众参与,从而使得我国的制修订程序更加合理。

(一)项目计划草案前

在国家环保总局科技标准司制定项目计划草案之前,应当先征求公众意见,对是否应当建立新的环境标准或对现有环境标准修订进行讨论。甚至当公众认为需要制定新的环境标准或者对现有环境标准进行修改时,可以向其提出制定或修改的建议。环保总局对原本收集的资料和征集的公众的意见进行研究讨论之后,再决定是否制定项目计划。

此步骤可以保障对环境标准的制修订的必要性,一方面可以防止在尚且没有必要制修订环境标准,或者制修订条件并未完全成熟情况下进行制修订的情形,另一方面可以在目前标准不符合当前发展需要的情况下,公众要求进行制修订的建议可以加快环境标准的更新程序。

(二)草案公布后

制修订程序中的第6项要求向社会公众征求意见,应加上“必要的时候应当进行公众听证会”。公众听证会是公众参与的最直接的表现形式,能够更好地加强公众与行政机关之间的信息交流。公众听证会上可以允许各方人士发表意见和进行辩论,并允许口头和书面举证,适当时还能就重要事实进行交叉询问。公开听证会结束时,应向公众提供严格记录文本的眷本,以保障公开公正。同时,在第6项向公众征求意见或进行公众听证会后,应当要求环保总局根据汇总的处理意见和听证结果进行研究和讨论,适当的时候应当对征求意见稿进行修改,对于公众所提出的意见,如果采纳直接在环境标准中予以体现,如果不予采纳应当对其进行解释不予采纳的原因。修改后的环境标准应当再次向社会公布,向公众征求意见,同时针对上轮公众所提出的意见进行修改的地方应予以说明原因。此次征求意见的时间可以比上次要短。

综上所述,在环境标准的制修订程序中引入公众参与制度,以保障环境标准的科学性和合理性是非常必要的。我国目前环境标准制修订过程中,公众参与的步骤不够多,公众的范围也不够广,参与的程度不够深,有必要对我国的环境标准的制修订程序进行一定程度的完善。针对公众范围不够广的问题,在本文中将其扩大至企业、专业性研究机构和人员、社会团体、公民以及其他相关行政机关等;针对公众参与步骤不够多、程度不够深的问题,应当在项目计划草案前和草案公布后各增加一次公众参与的步骤,既完善我国目前公众参与不够的情况,也避免步骤繁多花费巨大的缺陷。

参考文献:

1、郝慧.公众参与环境保护制度探析[J].环境保护科学,2006(5).

公众参与的重要性篇11

一、环境公众参与的凸显——厦门PX项目事件中反映的法律问题

(一)厦门PX项目事件中公众参与的努力及诉求

厦门PX项目作为得到国家批准建设、地方政府鼎力支持的项目却在厦门市民的诉求和努力下,迫使厦门市政府不得不宣布让该项目缓建,重新进行区域规划环境影响评价,公众参与在此次事件中发挥了极其重要的作用。据相关报道,是政协委员的提案让此事成为全国人民热烈讨论的话题外,厦门本地居民和学者通过媒体和网络对事件也进行了很长时间的探讨,并形成公众自己的诉求。这些诉求可以概括为以下几方面:一是对海沧区目前化工石化企业的环保工作不满意;二是希望政府能够彻底解决石化区规划与海沧新城规划之间的矛盾;三是公众的环境意识不断提高,想通过各种途径维护个人的合法权益;四是PX项目选址距居民区太近,环境风险巨大[1]。

(二)厦门PX项目事件——“散步事件”引发的权利之辩

“散步事件”是厦门PX事件作为公众参与标本的特色所在。它是在欠缺实质的游行示威权利与正规渠道的言论自由的前提下,厦门民众以生活性用语“散步”替代政治性的法律概念“游行示威”,“发明”了一种公意表达形式。尽管有关方面努力将事态控制在行政过程之中,“散步事件”的组织者也适可而止,并不断地强调“散步”的理性与和平方式,但“散步”在本质上就是游行示威,这是中国宪法上明确规定的公民的基本政治自由,然而《集会游行示威法》的程序限制却导致了现实中游行示威的权利很难得到合法的许可与保障。然而,厦门市政府从民众的集体“散步”中感受到了强烈的参与意识和权利诉求,并最终决定积极回应民众的理性要求,该事件产生的影响巨大而深远。

(三)厦门PX项目事件中公众参与存在的问题

厦门PX项目事件受到热议并体现了公众参与极大的热情,但我们也看到公众参与在中国环境影响评价制度中凸显的问题与不足,可以大致概括为以下几个方面:

1.环境事件中的公众参与尚未完成从自发到自觉地转变。公众参与是人们参与国家事务管理的宪法权利的充分体现。在这次PX事件中,公众充分发挥主人翁意识,影响了事件的发展,让一项有巨大环境风险的工程有了重新评估的机会。但是,必须指出,PX事件的公众参与只是公众在此次重大环境事件中一次自发的行动,是政协委员的“提案”产生的巨大社会影响,加上新闻媒体和网络的渲染,公众才真正意识到参与到环评的重要性,才真正体会到关注自己的生存环境和生活状态到了如此近的地步。目前中国公众参与的现状是,许多国家机关对公众参与政府决策持不积极或走过场的态度,人们在思想上尚未形成公众参与政府决策的观念和习惯,尤其是在环保领域,公众参与尚未完成从自发到自觉的转变。

2.法律上没有明确公众参与的效力。公众参与的效力是指环境影响评价机构对于公众的问题和意见的认定,它决定了公众的意见在相关决策中是作为参考还是作为决策的依据。《环境影响评价法》和《环境影响评价公众参与暂行办法》对此没有明确规定,只是《暂行办法》第17条规定,“建设单位或者其委托的环境影响评价机构,应当认真考虑公众意见,并在环境影响报告书中附具对公众意见采纳或者不采纳的说明。环境保护行政主管部门可以组织专家咨询委员会,由其对环境影响报告书中有关公众意见采纳情况的说明进行审议,判断其合理性并提出处理建议。环境保护行政主管部门在作出审批决定时,应当认真考虑专家咨询委员会的处理建议。”这显然是单方面的规定,没有规定公众对于主管机构的最终决策没能采纳其意见表示异议,或者认为主管机构的行为违反了法律时,公众具有怎样的权利请求和救济方式。

3.环境信息公开的操作性不强。中国先后颁布了《环境影响评价公众参与暂行办法》、《中华人民共和国信息公开条例》,国家环保总局又公布了《环境信息公开办法(试行)》,但是,这些法规及制度的规定往往过于宽泛和原则,未能真正把公众参与的权利落到实处。《暂行办法》第7条规定了“建设单位或者其委托的环境影响评价机构、环境保护行政主管部门应当按照本办法的规定,采用便于公众知悉的方式,向公众公开有关环境影响评价的信息”。公众参与的组织上规定由建设单位或其委托的环境影响评价机构组织,但是,对于公众参与的信息公开的原则、阶段、范围、主体、方式、保障等制度性规定则没有确立。同时,由建设单位或其委托的环境影响评价机构组织的公众参与,这种制度安排也让人感到质疑。

二、环境公众参与是环境保护的重要原则

(一)环境公众参与的含义

公众参与的思想形成于20世纪60年代。1969年美国在《国家环境政策法》中明确提出了公众参与权。此后许多国家的环境政策、法律及国际性法律文件都将公众参与作为一项原则规定在法律之中。在环境立法中,“公众是指一个或一个以上的自然人或者法人,根据各国立法和实践,还包括他们的协会、组织或者团体。”[2]由于环境公众参与内涵与外延的广泛性,对环境公众参与必须从多种角度去认识和规定。从社会学的角度来看,公众参与是指社会公众参与环境政策制定,从而确保环境政策符合民意及环境政策合法化的根本途径;从法律性质上看,它是一项重要的程序性权利,也是环境保护的一项重要原则和基本制度;从目的上看,它的主要目的在于限制政府的自由裁量权,促进政府环境决策的科学化、民主化;从司法过程看,它是将环境保护自力救济纳入法制化轨道的主要途径。

(二)环境公众参与原则的法理依据

公众参与的重要性篇12

【作者简介】 姚宜，广州市社会科学院副研究员。主要研究方向为行政管理与公共政策。

【中图分类号】 D621.5 【文献标识码】 A 【文章编号】 2095-5103（2015）03-0007-03

党的十强调要坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序，凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见。政府在管理社会公共事务的过程中，各项政策的制定直接关系到广大民众的切身利益，要确保政策更够更快、更好地得到执行，需要在决策过程中充分征求民意，使公众意见得到切实反映;公众参与政府决策，通过多种方式表达利益诉求、影响政策制定，有助于增强政府决策的正当性，提高行政效能，有助于减少社会矛盾、促进社会和谐。在政府决策中扩大公众有序参与，提高公众参与有效性，是提升政府治理效能、加强民主政治建设一个重要方面。

一、政府决策与公众参与

政府决策是政府部门在实施社会管理过程中，遵循公共利益最大化和合理性原则，依法定内容和相关程序最终做出决定的行为。政府决策中的公众参与，指政府决策过程中，政府部门以外的社会主体为了维护自身及公共利益，通过多元化途径直接或者间接参与政策的制定、实施和评价调整的各个阶段。政府在管理社会公共事务的过程中，各项政策的制定直接关系到广大民众的切身利益，要确保政策更快、更好地得到执行，需要在决策过程中充分征求民意，使公众意见得到切实反映;公众参与政府决策，通过多种方式表达利益诉求、影响政策制定，有助于增强政府决策的正当性，提高行政效能，有助于减少社会矛盾、促进社会和谐。

1. 政府决策中公众参与的必然性

在政府决策中引入公众参与具有其必然性。首先，政府各项政策的整个运行过程都是基于社会公众而展开的，政策制定要以维护公众利益为目的，政策实施要依靠公众的配合和贯彻，政策的效果评估也要以公众认同为检验。其次，社会主义市场经济的发展，使得社会全员利益意识和自主意识不断增强，公众积极参与政府决策、争取自身利益的积极性大大增强。第三，随着我国政治体制改革的深入推进，政治过程中民主化、法制化不断强化，社会公众的民主观念和参与意识随之不断增强，表达意愿、具体参与政策的制定、执行和反馈全过程，使政策能够充分代表自身利益的要求日益强烈。第四，信息网络技术和大众媒体的发展使得政策信息传递变得十分便捷，为公众参与决策过程提供了技术支持。

2. 政府决策中公众参与的价值功能

在政府决策中引入公众参与具有重要价值。首先，公众参与有利于保障决策的公平性。市场经济体制下，社会利益的分化使得公众诉求呈现多元化状态，推进公众参与政府决策能够平衡各方利益，在一定程度上减少利益摩擦，促进社会稳定和谐。其次，公众参与有利于提高政策合理性。广泛的公众参与扩大了决策依据的信息来源，能够发挥集体智慧的优势，有助于提高决策的针对性和决策质量。第三，公众参与有利于培养公众的参政议政能力。通过表达政治意愿和利益诉求，可以培养公众对政府决策的独立见解、提升获取政治资源的能力和对民主政治的有序参与。

二、政府决策中公众参与的领域和途径

1. 参与领域

政府决策是一个集中的行动过程，其主要环节包括建立议程、制定方案、选择方案、政策执行以及评估等。在这一过程中，要增强决策的科学性、民主性，要将公众的充分有效参与贯穿到决策的各个阶段。首先是参与政策制定。政策制定是政府决策过程中的首要和核心阶段，公众参与政策制定主要是参与政策问题的界定、政策目标的确立以及政策方案的设计和选择，广泛的公众参与有利于加强公众与政府的相互理解和信任，促进利益整合，有利于减少政策执行中的摩擦和成本，促进政治和社会稳定。其次是参与政策执行。有效的政策执行离不开公众参与，积极的参与有利于增强公众对政策执行的认同感，保障政策的贯彻实施。最后是参与政策评估，积极吸纳公众参与政策的事前评估，有助于提前采取预防性措施避免或者减少不良影响带来的损失;事后评估则有助于对政策执行过程中暴露出来的不足采取弥补和修订措施，防止不良后果的继续蔓延。

2. 参与途径

在协同治理的背景下，公众可通过制度性和非制度性两种途径参与政府决策。制度性参与指的是通过人大、政协、、听证会等法定途径参与公共政策的制定、修订、监督以及对实施结果的评价，有直接参与和间接参与两种方式。直接参与途径主要有座谈会、听证会、论证会和公众调查等。这些途径使用广泛、程序较为规范，在公众参与中发挥着重要作用，弊端则在于代表的选择由决策部门决定，存在自利性倾向，导致公众意愿和利益不能充分表达。间接参与方式主要有通过地方人大和政协会议参与决策过程，或通过半官方政府智囊机构以政策建议的形式为政府提供决策建议，或通过工青妇等群团组织汇总意见再上传到相关决策部门。

非制度性的参与途径主要有媒体、社会组织和网络等。报刊、电视、广播等大众媒体是公众参与不可或缺的重要途径，当前公众参与呈现出强烈的“媒体驱动”特点，大众传媒和网络媒体越来越多地引领公众参与到公共事务管理和公共议题中来，对政府决策的影响力日益加大。社会组织则是近年来公众参与的新型途径，通过将具有相似利益诉求的个体结成利益共同体，以团体的形式参与到政府决策中。此外，越来越多的公众开始通过网络平台表达利益诉求，借助网络平台快速传播意见形成一定“声势”，促进政府与公众的直接对话进而增强对决策的影响。

三、政府决策中公众参与潜在的风险性

公众参与政府决策有助于提高政府决策质量，促进政策执行，增加政府对公众需求回应的灵敏度，同时也应看到，公众参与本身蕴含着一定的危险性。第一，公众参与可能影响政府决策管理效率。公众参与中的不同利益、不同诉求，增加了政府决策在追求公平目标时的工作难度，有可能影响政府管理效率，在极端情况下甚至会阻碍政策的出台。第二，公众参与存在不具代表性的风险。参与的公众往往是一部分人或群体，无法做到完全代表所有具有参与资格的人，也存在通过参与追求一小部分人的特殊利益甚至是极端的个人私利的情况，造成“少数人绑架多数人”的决策困境。第三，公众参与可能对社会稳定产生一定威胁。当公众参与超越政治和行政系统能够承载的水平、强度和范围时，会影响社会稳定和政治秩序，尤其是近年来网络公众参与的爆发，由于网络存在局限性，公众在网络上的参与极易纵，引发现实中的矛盾和冲突。

四、公众参与政府决策实践中存在的问题

经过多年发展，目前我国政府与公众在社会公共事务管理方面的互动不断增强，公众参与政府决策的领域不断拓宽，参与形式和途径逐步多样化，参与效果日趋明显;社会公众参与意识显著增强，对公共事务的参与和对公共权力的监督呈现多元化主体趋势，但仍存在以下问题：

1. 参与渠道有待进一步完善

主要表现为参与途径不足。制度性参与途径大多由政府垄断，公众参与的代表性、广泛性受到限制，民意得不到充分反映。真正能够代表特定群体利益参与社会管理的社会组织为数不多，还没有形成成熟的利益表达机制，发挥官民之间利益协调和协商桥梁作用的能力较弱。媒体传播追求时效性、轰动性的特点一方面让大多数人的利益诉求无法获得关注形成议题，另一方面个体为获取媒体关注而采取极端做法的现象频频出现。网络作为利益表达的新平台，其资讯碎片化、个人化和情绪化的特点易导致网络舆论乱象，甚至引发极端行为或。

2. 存在形式主义问题

首先表现为参与公众代表性不足。决策涉及到的利害关系人往往人数众多，难以全体参与，需要通过程序化的方式产生代表人，在具体操作过程中，经常会出现对参与代表“代表性不足”的质疑，例如出租车调价听证方案中没有出租车司机代表，引发了广泛质疑等。其次是政策信息披露不充分，导致公众对政策议题、决策依据和政策目标等基本情况不甚了解，难以对政策进行有效评估并提出意见，例如对预算公开群众反映“整体看不懂”、专家反映“细节看不到”，信息不足使公众难以有效参与决策的制定和监督。第三是对公众意见缺乏反馈。决策部门在公众意见是否采纳、不采纳的理由是否有说服力及如何说明等问题上缺乏与公众的有效互动，例如近年来出租车调价、自来水涨价等议题，听证代表和市民在未得到决策部门反馈或政府回应难以让人信服的情况下，形成了“逢听证必涨价”、听证会变“听涨会”的误解与偏见。

3. 公众参与能力和水平尚有不足

第一，公众参与意识存在不均衡现象，例如受教育程度较高的公众，权利和利益意识较强，而一些受教育程度较低的劳动者则参与意识较弱。参与意识在群体分布之间的不均衡，导致对政府决策的参与出现群体失衡，进而影响了政策走向和结果。第二，公众参与结构还不甚合理，对政府决策的影响力不均衡，精英阶层人数虽少但对政策影响力最大;中下层规模大但对政策制定的影响力弱，参与结构不合理，可能会导致政府决策的公平性受到扭曲。第三，公众参与的组织化程度较低，大多是在参与决策时组成非正式的临时性组织，自我整合能力较弱，组织松散，缺乏明确的组织目标和利益诉求思路，在参与政府决策时力度不足，导致意见表达不清晰、利益诉求不统一，难以形成参与合力。

4. 决策部门管理能力有待提高

首先是存在漠视和排斥公众参与意愿和表达的做法，或者一味重视官员和政府智囊、专家学者的作用，忽视公众参与，弱化了社会公众在决策过程中的主体地位，使得决策部门与公众的交流和沟通不足，影响了决策的科学化、民主化。其次是缺乏有效管理策略，对公众参与中出现的一些状况往往反应滞后、处理被动。

五、促进公众有效参与政府决策的对策建议

1. 构建多元开放的政府决策公众参与模式

要进一步推进科学化、民主化和规范化的决策机制和制度的形成，需要加快构建政府、公众、专家三个主体、多元开放的政府决策公众参与模式。一是加快转变观念，摒弃政府垄断决策的落后观念，树立“为民决策”“让民决策”的新理念，杜绝形式主义，切实保证公众的决策行为主体地位。二是提高政府决策的开放性，加大政府信息公开力度，按照国家的相关法律法规，向公众进行及时、适度的信息公开，与公众进行有效的信息交流，充分保障公众知情权;扩大公众参与的范围，在公共事业管理、基础设施建设、城市规划、环境保护、文化教育发展等与公众密切相关的领域，扩大公众参与政府决策的范围;促进公众参与主体均衡化，使不同教育背景、知识背景、社会背景的个人或群体都可以参与到政府决策中来，增强公众参与的代表性和广泛性。三是打造回应型政府，建立政府决策公众参与的意见反馈机制，积极收集、分析、归纳公众意见建议，及时做出反应和回复。

2. 增强对政府决策公众参与的管理能力

在民主参与的环境下做出有效决策，决策部门要掌握公众参与管理策略，提高推进决策科学化和民主化的操作技能。首先是区分决策事项特征，根据事项的技术性、公共事务性等特点，决定是否引入、在多大程度上引入公众参与。其次要识别参与公众类型，界定参与主体范围，针对主体进行公众参与过程的设计，同时要善于利用第三方公众，尤其是客观中立的专家和公共意见人物。最后根据公众参与在决策过程中的作用，确定公众参与的深度。

3. 完善政府决策中的公众参与途径

首先，要切实发挥人大及其常委会对政府决策的监督作用，政府要自觉接受人大监督，对带有全局性、根本性、长远性的问题以及关系公众切身利益的重大决策，依法提交人大及其常委会讨论、决定，主动接受人大质询、特定问题调查、述职评议等监督。人大要不断创新监督方式，变被动监督为主动监督、事前监督;还要加强自身建设，通过培训、讲座等方式提高代表参政议政和监督政府决策的能力，确保监督职能的有效履行。其次，培育和发展社会组织，提高公众参与的组织化程度;引导社会组织加强自身建设，增强公益精神和专业能力，完善沟通交流、维护权益、反映诉求的公众参与功能;加强监督管理，规范社会组织表达利益诉求、参与政府决策的行为方式，促进社会组织健康有序发展。第三，加快构建政府决策与公众网络参与的互动机制，打造公众网络参与平台，引导公众有序参与;完善政府-公众电子政务系统，完善政策议题设置的网络征求意见、网络问政、网络听证等制度，培育公众网络参与的积极性;建立快速有效的政府网络回应制度，贯彻政务公开和决策公示制度，完善政务网站的互动功能。

4. 提高公众参与意识和参与能力

一是加强公众参与意识宣传，重视媒体在公众参与中的引导和鼓励作用，明确媒体对政府决策的监督功能，发挥媒体的宣传功能，正确引导公众参与政府决策;建设公众参与型社区，通过参与社区管理和社区建设，激发公众的参与意愿和主体意识。二是增强公众参与能力，提高公众参与有效性，对公众加强相关政治知识和参与技能的教育与培训，发挥学校、社会团体以及大众传媒的优势，促进参与型政治文化的成长，培育公众的理性思维和维权精神;鼓励公众加强自身学习，改善知识结构，掌握一定的法律知识，在参与实践中提升妥协、沟通与合作能力，提高参与的有效性。

参考文献：

[1] 黄小勇.公共决策的公众参与困境及其管理策略[J].国家行政学院学报，2010，（5）.

[2] 尹文嘉.公众参与公共决策的风险及调控[J].领导科学，2012，（9）.