统筹规划研究篇1

1.城乡统筹规划是城乡一体发展的需要

伴随着工业化、城市化的快速发展，我国目前多数地区已进入城乡各自独立发展阶段（少数地区正在向城乡一体化方向迈进），城乡矛盾日益成为当今社会问题之一。城市和乡村作为人类聚居空间的两种基本形态，各有特点、密切联系、互相依赖、互相促进。要实现城乡统筹发展，就必须实行城乡统筹规划，决不能孤立地编制城市规划和村庄集镇规划，必须把城市放在所处的区域之中，通盘考虑，统筹协调，城乡才能和谐发展。

1.1城乡差别有进一步扩大的趋势

随着城市化进程的加速，我国城乡差距不仅没有缩小，还有进一步扩大的趋势。1997年后城乡居民收入差距开始加速扩大，2001年突破历史最高点，城乡居民收入比扩大到2.90∶1，2003年继续扩大到3.24∶1，2004年收入差距比为3.2：1。近几年的数据为：2010年为3.23：1，2011年为3.13：1。可以看出城乡收入始终保持在一个较高的水平。

城乡一体化的目的就是要实现生产要素在城乡之间畅通对流，缩小城乡居民在生产生活水平、精神文化层次等方面的差距。

1.2城乡结合部矛盾突出

随着乡镇工业的兴起，城市与乡村的空间界限日益模糊，与城市生产、生活相关的功能和设施越来越多地转移到以前的农村地区，于是在城市与乡村交叉地带出现了“城乡结合部”这一特定地域。城乡结合部往往成为最具活力但各种矛盾又非常突出的一个地域。城市规模的迅速扩大使得现有城乡结合部的城市化进程大大提前，城市建设往往会突破原有总体规划确定的规划区界限，而现有的土地利用规划同样无法控制这些区域的无序发展，从而出现了规划与管理的真空地带。所以要实现城镇化的快速健康发展，必须重视城乡结合部的有序控制和科学规划，变无序的混乱自发状态为有序的合理组织状态。

1.3城乡建设的无序、生态环境恶化

乡镇工业的快速发展，使得乡村土地开发强度明显增加，非农用地规模迅速扩大。城乡建设用地空间扩展由于缺乏共同的、有效的管理方式和监控机制，各自为政的村、镇建设从区域整体看已经造成非农建设用地无序扩展、用地布局混乱及各种功能的相互干扰与制肘。这种无序的扩散将导致建设的混乱、基础设施无法共享，造成严重的资源浪费和环境破坏。面对这种混乱局面，有的经济发达地区开始将以建设为主的城市总体规划和以保护为主的土地利用规划结合起来，形成覆盖全市域范围的城乡空间规划。

2.城乡统筹规划的范围界定

因为城乡一体化规划的对象是一个不确定范围的区域，因而规划就具有范围不确定、模糊性强的特点，所以规划的首要任务就是界定规划范围。范围的大小应根据实际的经济发展情况来确定，经济发达、发展速度较快的区域，规划范围就应当扩大。例如深圳市总体规划即将整个市域范围纳入规划范围，进行城乡一体化规划。

赵燕菁先生认为规划范围的界定至少应考虑以下几个因素：（1）规划范围应包括并集中在未来经济最活跃、建设最密集的地区；（2）规划应尽量同现有的行政区划界线相重合；（3）尽量同河流、山脊形成的天然地理单元相吻合；（4）规划不仅要包括建设的范围，也包括需要重点保护的范围。

一般认为，规划范围应该包括中心城市建成区、郊区以及市行政管辖的广大乡村地区与小城镇，使城乡人口、土地、空间、水源、能源、信息、景观与基础设施等城乡资源实现合理配置与控制保护。城市总体规划及其市域城镇体系规划的制定应充分考虑城乡统筹规划要求，城乡统筹规划也要与总体规划、土地利用规划同步进行，以便及时反馈彼此的要求。

3.城乡统筹规划的内容

城乡统筹规划的主要内容包括：（1）城乡统筹发展的现状、存在问题及发展条件的评价；（2）城乡社会经济和空间统筹发展的总体战略规划；（3）城乡各用地类型的规划；（4）城乡基础设施建设的统筹规划；（5）城乡环境保护与生态建设规划；（6）城乡统筹发展的阶段性目标与建设的重点项目规划；（7）针对性的城乡统筹发展途径与对策规划。

城乡统筹规划涉及面广，内容包括经济、社会、文化、政策、管理、资源等诸多方面，本文仅对城乡一体化物质空间环境展开讨论。

3.1 城乡一体化的空间结构

城乡统筹规划将规划的重点从规模转向结构，规模成为一个参考性的指标，空间结构的弹性成为规划追求的核心目标。在产业布局结构平衡的基础上，把空间结构调整和空间开发秩序问题纳入经济社会发展规划及各级城乡规划的视野，特别是市县级规划更应该向空间规划的方向发展。通过空间规划，整合行政区内的国民经济和社会发展规划、城镇体系规划、土地利用规划以及其他确需政府履行职责领域的规划，形成一个统一、协调、可操作的更有效的规划。

积极调整城乡布局形态，形成多层次、多节点、网络状、连续式、疏密相间的、相互渗透的、点线面相结合的区域综合体。其中，各城镇可作为大小不等的“点”，各种交通轴线、林带、水系、电力电信走廊可作为“线”，而广大的乡村地区则为“面”。

统筹规划研究篇2

《中华人民共和国城乡规划法》实施以来，我国将城乡统筹规划作为规划工作重点，取得了一定的成效，对于推动城乡统筹发展发挥了重要作用。随着城乡统筹理论的不断深化和创新，城乡规划也暴露出一些不容忽视的问题，而缺乏统筹性则是其中的重要问题之一，这于“城乡统筹”发展的目标还有一定的差距，因而必须高度重视城乡统筹视野下城乡规划改革与创新问题，这已经是一个十分现实而又紧迫的问题。特别是在我国大力实施“新型城镇化”建设的新时期，我国必须从当前城乡规划缺乏统筹性的实际问题出发，以改革创新精神，积极推动城乡规划改革，使城乡规划更加适应我国城乡统筹发展，为我国城乡统筹发展创造更为有利的条件。

一、城乡统筹视野下城乡规划存在的问题

（一）城乡统筹规划缺乏法律保障

尽管《中华人民共和国城乡规划法》将城市与农村结合起来，但并没有对城乡统筹规划做出具体的规定，而作为一种“新兴”规划模式，城乡统筹规划到目前为止还没有形成明确的法律和制度，还没有一部法律法规和政策措施对城乡统筹规划做出具体的规定，这就使得各地在开展城乡统筹规划方面，更多的是属于研究性质，还没有上升到具体规划层面。由于我国城乡统筹规划缺乏法律保障，这就使得各地尽管编制了城乡统筹规划，但也很难真正落实到位，更重要的是，由于缺乏法律保障，导致我国各地城乡统筹规划在内容和方法以及深度和成果方面缺乏“统一性”，势必会对我国整体的城乡统筹规划造成重要的影响。

（二）城乡统筹规划缺乏衔接机制

城乡统筹发展是城乡全面、协调、可持续发展的重要保障，也是城市反哺农村、工业反哺农业的重要战略性举措，因而城乡统筹规划具有很强的综合性，这就需要城乡统筹规划必须是全面、协调、可持续的规划，因而必须做好各个领域、各个环节和各个层面的衔接工作。但从目前我国城乡统筹规划情况来看，由于受到体制和机制的制约，目前我国城乡规划当中国民经济与社会发展规划、土地利用总体规划！生态环境保护规划等三大部门规划的衔接仍然不紧密，甚至鲜有衔接，以致规划的统筹协调流于形式。这主要是由于这些规划由不同的部门进行编制，因而在规划编制过程中无论是目标、重点还是标准、措施都有很大的差异性，因而无法衔接到位。

（三）城乡统筹规划缺乏有效实施

由于目前国家以及各级地方政府在城乡统筹规划方面仍然处于探索阶段，因而普遍还没有建立城乡统筹规划实施的运行体系，既缺少相关的配套法规，又缺少土地、财税、人口等方面的政策支撑体系。特别是由于城乡统筹规划涉及到城市与农村资源的统筹配置问题，这就使得目前以城市为主的发展模式，很难将有效的资源要素向农村倾斜，因而城乡规划还缺乏平等性，使得城乡统筹规划在解决城乡发展矛盾特别是城乡“二元结构”方面并没有太大的进展，比如在落实城乡建设用地增减挂钩政策方面，一些地方将城乡统筹规划作为整理城镇建设用地指标的“法宝”，而不是真正从促进城乡统筹发展方面进行规划，甚至出现了一些农村“强拆”问题，不仅造成了很坏的影响，而且也与城乡统筹发展相背离。

二、城乡统筹视野下城乡规划的改革对策

（一）完善城乡统筹规划法律体系

党的十提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的战略要求，表明我国已经将“依法治国”上升到战略高度，城乡统筹规划也必须按照有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的要求，将城乡统筹规划纳入我国社会主义法律体系当中。这就需要我国高度重视城乡统筹规划工作，在可能的情况下对《中华人民共和国城乡规划法》进行修改和完善，将城乡统筹纳入到城乡统筹规划法当中，明确城乡统筹规划的思路、目标、原则、保障等一系列制度体系。在此基础上，我国还应当出台《城乡统筹规划管理条例》，对城乡统筹规划进行进一步的安排和部署，提高城乡统筹规划法律位阶，为更好的实施城乡统筹规划奠定法律基础。

（二）创新城乡统筹规划发展思路

城乡统筹规划是一个十分复杂的系统工程，涉及到方方面面的工作，而且也涉及到方方面面的利益，因而必须按照“以城促乡、以工哺农”的目标，进一步创新城乡统筹规划发展思路。城乡统筹规划必须建立在“城乡融合”发展基础上，因而必须将“促进城乡融合、维护公平正义、确保持续发展”作为我国城乡统筹规划的重要发展思路，通过城乡统筹规划，打破现有的城乡“二元结构”，形成有利于优化城乡资源要素科学配置、有利于促进城乡互动发展、有利于保持城乡与农村发展特色的城乡统筹规划体系，只有这样才能使城乡规划更加全面、协调、可持续。

（三）明确城乡统筹规划基本原则

城乡统筹规划，最根本的目的就是通过对城市与农村进行科学规划，促进城乡科学、健康、持续、快速发展，因而必须明确三个原则。一是必须坚持协调发展原则，即将城乡协调发展作为城乡统筹规划的重要原则，通过合理的城乡统筹规划，促进城乡要素合理流动；二是必须坚持保护农民利益原则，将维护公平正义落实到城乡统筹规划当中，最大限度的保障农民的土地权、生存权、发展权；三是必须坚持多方利益协作原则，按照我国新一轮市场化改革的要求，将政府行为与市场机制紧密结合起来，充分调动各方面的力量参与到城乡统筹发展当中，并通过科学的城乡规划协调好各方利益关系。

（四）建立城乡统筹规划运行机制

为了解决城乡统筹规划缺乏协调性和衔接性的问题，目前各地都在积极探索有利于城乡统筹规划的运行机制，比如浙江省的县市域总体规划与土地利用规划的“两规衔接”、成都市的国民经济发展规划、土地利用规划、城乡发展规划“三规合一”以及重庆市的“四规合一”等等，对于建立城乡统筹规划运行机制具有重要借鉴意义。要想做好城乡统筹规划，各地必须探索建立符合自身的运行机制，特别是要在政策层面、体制层面、机制层面进行创新，形成协调有序、沟通顺畅、形成合力的“多规合一”运行机制，确保城乡统筹规划有效实施。

综上所述，随着《中华人民共和国城乡规划法》的不断深入实施，特别是随着城乡统筹发展越来越深入人心，加强对我国城乡规划的改革与创新显得越来越紧迫和重要。这就需要国家和各级政府以及规划部门，必须进一步加强对城乡统筹发展的认识，着眼于保障和促进城乡统筹发展，积极研究城乡规划改革和创新的有效措施，推动城乡规划更加符合城乡统筹发展的需要，使城乡规划步入更加科学化、规范化、制度化轨道，我国为城乡统筹发展奠定坚实的规划基础。

参考文献：

统筹规划研究篇3

1桐庐县城乡统筹发展及城乡规划问题分析

1.1城乡统筹发展问题

（1）城乡化水平落后于工业化进程

桐庐的农村工业化和小城乡化演变方式形成了与经典工业化、城乡化不同的演变方式，由此产生了当前面临的问题，如：土地资源集约度不高、乡村环境急需整治，人口未能有效向城乡集中，城乡化水平滞后于工业化进程，产业结构偏重，现代农业的实施力度不够，环境污染的集中处理难度较大。

（2）城乡功能亟待提升

农村的工业化导致城乡各功能用地混杂，存在布局不合理现象；城乡规模偏小，各项目基础设施和公共服务设施相对比较薄弱，存在功能不完善等问题。

（3）土地资源仍然十分紧张

城乡建设用地空间与资源十分紧缺。需要各级各层面进一步树立节约集约利用土地的意识，通过优化用地结构与布局，整合规范农村建设用地，加强调整、改造、挖潜等手段，进一步提高土地利用效率。

（4）城乡风貌特色缺失

在过去的城乡建设中，由于缺乏对城乡风貌和建筑文化的研究，导致地域区别和建筑文化多样性的消失，使城乡的风貌趋于雷同，城乡和村庄面貌缺乏特色和鲜明的个性。

1.2城乡规划当前存在的问题

（1）规划理念的先进性和适应性不够

统筹城乡、以人为本、全面协调可持续的科学发展理念尚未在城乡规划中全面落实。城乡规划的编制偏重于物质空间规划，对于经济社会发展各项要素的规划研究不够，影响了城乡规划对经济社会发展综合调控作用的发挥。规划制度受城乡二元结构影响，重城镇轻乡村的现象还存在。规划编制往往注重城镇发展速度，忽视提升城市功能质量，效率与公平难以兼顾。

（2）城乡规划的前期研究工作欠佳

城乡规划是空间资源配置的基本手段，要体现其公共政策属性，体现其前瞻性、科学性和实效性，规划研究是规划工作重要的技术支撑。我们不仅要重视城乡空间形态的规划，更要重视形态层面以外的软性规划，如社会的、经济的和文化的层面等。因此，更要加强规划的先导性研究和综合研究。

（3）规划内容的科学性和可行性有待提高

城乡规划的质量和水平有待进一步提高。部分规划，特别是乡村规划的前瞻性不强。编制规划仅注重远期或远景的蓝图，忽视对发展时序的合理安排，没有很好地处理近期建设和远期发展、远景控制的关系。对社会经济发展中的新问题，如市场化进程加快、流动人口激增、老龄化社会迫近、小汽车进入家庭等，缺乏足够的重视和合理的应对。缺乏规划实施的经济分析，城镇控制性详细规划等较难适应市场经济下规划管理的需要。

（4）城乡规划的公众参与不足

城乡规划是一项公共政策，除了政府、专家还需公众广泛参与。目前公众参与虽已涉及在规划编制过程中的民意调查、规划方案的公示和规划实施阶段的公共监督等方面，虽然《城乡规划法》强调城乡规划的公众参与，但公众参与规划听证、规划决策机制、公众参与制度等尚未建立。

2 对城乡规划工作的几点建议

2.1加强城乡规划的前期研究

（1）深入研究“十二五”期间桐庐县新型城市化发展战略，科学制订桐庐县新型城市化“十二五”发展规划。

（2）加强城市功能品质提升研究。找寻未来城乡经济社会发展的载体，深入把握产业升级、城市升级的方向所在、动力所在，结合重大建设发展项目，布局城乡产业发展的重点空间，提升城乡空间品质和功能品质。

（3）加快区域空间协调规划编制工作。积极配合杭州市做好杭州大都市经济圈的各类空间规划，做好本县规划与都市圈规划的对接融合。

（4）利用杭州大都市圈轨道交通规划研究的契机，加快桐庐县轨道交通的前期研究工作，在两地空间规划中做好轻轨廊道的预留。

2.2 实现城乡规划编制全覆盖

2.2.1 科学编制城乡统筹规划

应在桐庐县域总体规划得指导下，组织编制《桐庐县城乡发展空间布局规划》，规划将桐庐全域作为一个整体，整合城乡空间结构，优化布局形态，协调产业分工，明确一、二、三产业的空间布局；合理框定近远期城乡用地规模，明确划定城乡生态空间，维持区域可持续发展。

2.2.2 全面实现城乡规划全覆盖

认真落实城乡规划全覆盖任务，积极推进乡村规划建设。一是各乡镇以社会主义新农村建设为契机，加快推进镇（乡）域规划、村规划的编制工作。二是加强对城乡建设用地控制性详细规划的编制，实现全县城乡建设用地控规全覆盖。

2.2.3 重视城市设计和城乡风貌特色规划

在规划编制过程中，通过城市设计的手法，编制风貌特色规划，进一步优化、提升城乡形象，避免“千村一面”，统筹与突出城乡建设特色。建议组织编制《桐庐整体风貌研究》，把握桐庐风貌特色，指导城乡建设。

2.3加强城乡规划管理

2.3.1、加快城乡规划队伍建设

现行乡村地区的规划管理主要由乡镇政府或乡镇级国土资源所履行管理职能，这种管理以土地管理为核心，缺乏城乡规划的有效引导。建议在乡镇分设村镇规划管理办公室，或在现有基础上落实规划专职管理人员，保证每个乡镇规划建设管理机构配备1名以上熟悉村镇规划编制管理的技术人员。负责协调规划的制定、实施和各方面的意见，从而真正实现规划管理的城乡全面覆盖。

2.3.1 拓展规划管理的手段，建立激励机制

鼓励规划管理人员理论联系实际，通过管理实践提升理论水平，建立规划管理论坛，开展有关规划管理调研的有奖征文活动；三是要加强学习调研。定期组织规划管理人员，尤其是基层规划管理队伍，向先进地区学习和交流，积累城乡统筹发展的实际经验，提升管理水平。

2.3.2建立定期或不定期人才、技术支持制度

建议建立定期或不定期人才、技术支持制度。可采用多种形式加强杭州市区对桐庐县的人才、技术支持力度。如对规划方案的编制、评审，或邀请专业技术人员挂职锻炼、规划专家给乡镇领导和规划管理人员讲课培训、作为乡村规划发展的长期顾问等。

2.4 创新规划实施管理

2.4.1理顺城乡规划实施管理体制

依法推进规划管理全覆盖。推进城镇体系规划的实施管理，完善规划选址管理，加强重大基础设施、公共设施的布局调控。建立城乡规划统一管理的体制。规划工作重点由以城市为中心，向城乡统筹、城乡一体化转变。

2.4.2创新规划审查制度

统筹规划研究篇4

中图分类号：TU984 文献标识码：A

0 引言

给排水工程是我国市政基础设施的重要组成部分，是营造优质便利的城乡环境、切实提高城乡服务能力和质量的基本保证，是我国城乡经济社会赖以生存和发展的重要支撑。给排水规划作为城乡总体规划中的重要支撑要素，无论是水源保护，区域水资源平衡和区域供水规划还是防洪排涝规划和河网区域污染控制等均对我国城乡统筹发展起着至关重要的作用，因此有必要对我国当前城乡给排水规划工作中的主要问题进行总结，以提高城乡统筹发展背景下给排水规划编制的合理性和规范性[1]。

1 我国城乡给排水规划中存在的主要问题

1.1 对城乡发展模式差异性缺乏足够认识

城乡一体化发展，首先应尊重城乡发展规律的差异性，以实现城乡差异性的互补发展。我国工业与农业、城市与农村之间存在较大差距，根据国内城乡建设实践可以看出，一些地方对城乡发展模式差异性缺乏足够认识，仍然存在着以工业思路进行农业改造，以城市建设的办法指导农村建设，不仅劳民伤财，更是对资源的浪费。笔者认为，统筹城乡给排水规划，应在遵循城乡发展差异性的基础上，立足于农村实际情况，采取一定的惠农政策，切忌照搬城市发展模式。

1.2 城乡给排水设施建设不平衡

目前，我国给排水规划仍侧重于城市规划，对农村给排水设施的规划和建设缺乏足够的重视。在长期的经济建设发展过程中，由于缺乏足够的资金及科学的管理，我国农村给排水设施建设普遍存在着滞后现象，缺乏保障给水安全、排水通畅以及污水收集治理和回收利用等方面的基础设施，中西部农村甚至没有统一的给排水管网，对我国城乡生态环境造成重大影响[2]。

1.3 城乡给排水设施建设缺乏相互支持

多年来，我国城乡发展一直遵循二元经济结构模式，这给城乡给排水规划和建设带来了一系列弊端，许多城市和农村在进行给排水规划和建设时仅考虑自身及本地区的情况，缺乏区域层面的统一规划，导致了目前我国城乡给排水规划建设自成体系、缺乏联系的不利局面。这种分散独立的给排水规划体系不仅是对资金和资源的浪费，也阻断了城乡给排水体系的联系，存在着一定的安全隐患。

2基于城乡统筹发展背景下的城乡给排水规划要点

我国正处于新型城镇化发展的关键时期，统筹城乡给排水发展，建立城乡一体化给排水体系。在区域协调框架内对水源选择及其保护、给排水水量预测、给排水管网布局、排水体制选择及污水处理方案比选等进行统筹规划，确保城乡给水安全、排水通畅，实现城乡统筹发展[3]。

2.1 给水系统规划

当前，我国乡村现有给水管网大部分采用的是支状管网，供水管网覆盖面积较小，管材和管径选用并不合理，管网漏损现象较为普遍，供水水质和水量难以保障。但由于经济社会发展的不平衡，现有条件下全部更新给水管网并不现实，实际规划过程中可考虑逐步将现有支状管网改造成环状管网。我国大部分农村都处于城市给水管网的末端，地势一般较高，区域供水过程中为保证其水压，可依据周边地区地形和发展需要，适当兴建配套加压泵站或给水调蓄设施（主要为水池、水塔），在提升城镇供水调节能力，满足农村生产生活用水需求的同时，对降低区域供水漏损、爆管及供水能耗具有一定的促进作用[4]。

2.2 排水系统规划

我国大部分农村的市政基础设施较为薄弱，缺乏足够的资金支持，实行完全的雨污分流并不现实。笔者认为，在新建地区实行雨污分流，已建成地区实行截流式合流制，并结合旧城和旧村改造进度，逐步过渡到分流制，在充分利用现有排水设施的同时，极大的降低了成本。

现阶段我国城乡发展差距较大，污水处理设施应依据城乡发展现状及其自身特点，因地制宜的选用多种污水处理方式相结合的模式：①把靠近城镇污水管网的农村纳入城市污水处理厂服务范围内；②离城镇污水管网较远的农村可采用单村或联村进行污水集中处理；③不适于集中处理的偏远村庄可采用村庄污水分散处理。

2.3区域协调给排水规划

城乡一体化给排水系统是包括城乡水源、给排水系统、污水处理和再生水回用在内的有机整体，是区域给排水系统的重要组成部分。因此，应在区域规划的指导下开展城乡给排水规划，并以区域规划为基础进行水资源的合理配置和给排水设施布局，主要体现在以下两个方面：①给水方面，主要体现在区域水源保护，区域水资源平衡及区域给水规划优化配置；②排水方面，主要体现在区域防洪排涝规划和区域水污染有效控制。

3 城乡统筹给排水规划对策

3.1 建立健全相关法规和制度

依据城乡水资源和给排水现状,制定相关法律法规,建立给排水工程建设及监管职责制度体系,明确规划、建设、维护和监督等各部门的管理权限、职责及监管机制。

3.2 充分发挥城市的引导效应

将城市作为给排水规划的示范区和辐射源，发挥其对周边乡村的示范和引导效应,通过区域水资源的统筹利用，平衡城乡给排水设施布置，缩小城乡给排水资源差距，促进农村给排水设施建设，逐步缩小城乡差距。

3.3 努力构建多元化融资渠道

随着我国市场化经济的不断发展，给排水工程建设应逐步摒弃传统的单纯依靠政府投资的方式筹集资金，应努力借鉴市场经济规律构建多元化融资渠道。改变传统的内部运作方式,推行以政府为主导、靠市场运作的崭新模式,多渠道筹集建设资金,遵循“谁投资、谁受益”的基本原则,建立健全投资利益激励机制,保证融资机制的长效发展,促进城乡给排水工程建设的不断提升。

4 结论

我国正处于城乡统筹发展的关键时期，给排水规划应在遵循城乡发展基本规律的基础上，根据城乡水资源分布特征和给排水现状,因地制宜的构建城乡给排水网络体系,立足长远,有规划、有步骤地兴修水源工程，从源头改善水质,降低生产生活用水风险；完善现有给排水管网设施,加强给水工程建设力度及监管机制。坚持城乡优化配置、生活用水优先、重在协调、节水措施与工程措施并举、与环境保护相协调的基本原则，科学布局，以城乡规划为手段着力形成城乡发展模式的互补互惠，不断缩小城乡居民生活质量差距。

参考文献：

[1]熊家晴.给水排水工程规划[M]. 北京: 中国建筑工业出版社, 2010.

统筹规划研究篇5

中图分类号：F320.3 文献标识码：A DOI：10.11974/nyyjs.20161032052

引言

新型城镇化发展战略提出，要实现以人为本的城镇化，城乡统筹发展的城镇化。只有统筹城乡发展，才能根本解决“三农”问题，才能实现全面建成小康社会的发展目标。这要求城乡统筹发展要尊重群众的意愿，进什么样城，从事什么样的职业。因此，从群众意愿出发来研究城乡统筹发展、城镇化的问题得到规划界、经济界等人士的重视。有的从全国的尺度，有的从城市近郊的尺度、有的从县域的尺度加以研究，但是结论都有所不同。可见，不同空间尺度的分析，不同区位的农民进城定居意愿会有所不同。从乡镇空间尺度上进行农民进城定居意愿的分析还不多。为了更好指导乡镇发展规划，统筹城乡发展，本文以乡镇为例，对农民进城定居意愿进行调查，以确定发展的影响因素。

1 研究方法

1.1 研究区域概况

高家营镇位于崇礼区西南部，距张家口市区10km，张沽高速公路穿境而过。全镇总面积342平km2，其中耕地面积1376.6hm2，退耕还林面积1425.47hm2。镇内年平均气温5℃，无霜期130d，年平均降雨量465mm，海拔956～1709m。全镇下辖38个行政村，60个自然村，有10512户、24174人，其中包括6个宗教聚集村，天主教信教群众2448人，是一个资源丰富、交通便利、工业发达、发展快速的近郊城镇。

1.2 问卷调查设计

本次问卷调查设个人基本情况、经济生活状况、进城定居意愿情况3大部分，涵盖了个人的性别、年龄、婚姻、文化程度、职业、家庭收入、开支、住房、家庭人数、定居城市意愿、从事职业意愿、定居城市的原因、定居城市类型等，共21个问题。

问卷调查主要涉及到高家营镇沿省道张沽线的5个村庄，问卷抽查的份数按照总人数1%左右的比例随机调查。问卷采取直接面谈方式，调查问卷120份，其中无效问卷7份，回收有效问卷113份，有效率占94%。

2 结果与分析

2.1 调查结果

2.1.1 个人基本情况调查结果

性别构成：男性占48.7%，女性占51.3%

年龄构成：按照联合国年龄阶段的划分方法，44岁以下的青年占39.8%；45～59岁的中年占29.2%；60岁以上的老年占31%。

文化构成：小学及以下的占40.7%；初中占31.8%；高中占15%；大专以上占3.5%。小学、初中2项合计占总数的72.5%，占绝对优势。

职业构成：从职业身份来看，农民占70.8%；教师占3.5%；学生占4.4%；工人占3.5%；自由职业者占3.5%；个体经商户占14.2%。

2.1.2 经济生活状况调查结果

土地经营规模：0.33hm2以下的占69%；0.33～0.6hm2占18.6%；0.67hm2及以上的占12.4%。

年总收入构成：21000元以下的占32.7%；21000～50000元的占56.6%；50000元以上的占10.6%。

年总支出构成：从统计的频率来看，选择食品、衣着消费的两者合计达50%，其次是居住消费，再次是文化教育消费，占到13%，医疗保健和家庭设备消费各占9%，其他类的消费占到2%。

2.1.3 定居城市意愿调查结果

从居民对愿意或不愿意到城市定居的回答来看，回答愿意的有81人，占到总调查人数的72%；不愿意的有32人，占到总调查人数的28%。

2.2 农民定居城市意愿分析

2.2.1 愿意定居城市的类型

问卷中设计了4个定居城市类型，分为乡镇、县城、张家口市和张家口以外城市。选择乡镇的居民占19%，县城的占19%，张家口市的占58%，选择外地市的占4%。由此可见本地市内的城镇化占主要地位，移民主要流向张家口市。区政府驻地和高家营镇对居民的吸引力差别不大。

2.2.2 愿意定居城市从事的职业

问卷中主要设计了7种职业选项，国家机关、党群组织、企事业单位负责人；专业技术人员；办事人员和有关人员；商业、服务业人员；农、林、牧、渔、水利业生产人员；生产运输设备操作人员及有关人员；不便分类的其他从业人员等。从回答的情况来看，愿意在城市中从事的职业，主要集中在商业服务业人员，占到59%，不明确的占14%，生产运输类的占10%，专业技术人员占4%，机关类占1%，仍然愿意从事农业占12%。

2.2.3 愿意定居城市的理由

问卷中针对愿意定居城市的理由共设计了10个选项：A 生活条件好 B 社会福利好 C 就业机会多 D 文化生活丰富 E 城市教育质量高 F 医疗水平高、看病方便 G 城市环境容貌美 H信息通讯便捷 I希望子女能在城市生活 K其他方面的因素影响。频率最多的选项，从大到小依次是：生活条件好、社会福利好、就业机会多、医疗水平高、城市教育质量高、对子女的期望或随子女生活、文化生活丰富、城市环境容貌美。这几选项分别占到回答人数的69%、37%、31%、22%、20%、19%、7%和5%。

对于选择乡镇定居的理由主要设计了14个选项：A害怕失去承包地；B城里生活成本高；C怕失去宅基地；D怕找不到工作 ；E怕买不起房； F 不适应城市生活； G 人地生疏、关系冷漠； H 村里自然环境好； I 村离市里近 ； J 地多、收入高； K 国家惠农政策多； L 村里有自己的小院； M 在村里可以吃到绿色食品； N其他方面的因素。从回答的结果来看，居民选择乡镇定居的理由主要集中在城市生活成本高、房价高、就业难、离市里近等经济方面的原因，该理由占到了53%；因为怕不适应城市、人地关系生疏的社会因素占到了19%；因为村里环境好、有小院子的环境因素占到了16%。

3 城乡统筹发展规划的对策建议

3.1 城乡统筹发展规划的原则

3.1.1 先规划后建设的原则

规划的本质是对未来预期的一种计划和安排。先规划后建设就是给建设赋予一种理性的、可控的属性。有目的的建设，减少了盲目性，提高人们的建设投资的信心。当然，规划编制必须科学，遵循社会经济发展的规律，满足当前居民及未来子孙后代的合理需求，要有一定的前瞻性；坚持节约集约利用资源等方针，保持乡村特色，维护乡村性。

3.1.2 创新发展的原则

创新是发展的主要动力。坚持创新发展，既包括科技创新，也包括制度创新。科技创新方面主要表现在加快建立现代化农业园区、快速安全的交通等，普及便捷的通讯网络，创新农业经营方式、土地流转制度，发展跨边界行政联动机制等。这就要积极营造能够激发不同群体进行创新的环境和机制。

3.1.3 渐次推进的原则

渐次推进的原则指建设项目分清轻重缓急，有先有后，优先考虑关系民生的重大问题，如大家比较关心的教育平衡、医疗保障等问题；建设项目在空间上也要有主有次。先发展交通便利、主发展轴空间上的村庄，形成几个增长极，然后再逐步带动次发展轴上的村庄。这样可以提高资源的利用效率，缓解资金不足的限制。

3.1.4 尊重民众意愿的原则

尊重民众意愿的原则，是以人为本的本质要求和具体体现。建设什么样的项目、建设多少规模，涉及到广大群众的切身利益。尊重民众意愿的原则，既可以满足民众的利益诉求，取得民众的大力支持，保证项目建设的顺利进行。另外，民众意愿也反映了一种信息，一种动力。尊重民众意愿，可以减少决策的失误率，也提高了自下而上推动城镇化发展的积极性。这就需要在发展中，完善公众参与的方法和措施，提高当地居民公众参与的程度。

3.1.5 综合效益原则

综合效益的原则，就是坚持发展的经济效益、社会效益和生态效益的原则。城乡统筹发展不能只考虑如何推动经济增长，只考虑GDP，更重要的是要考虑居民对教育、医疗等社会基础设施的公平享受，保护乡村空间对缓解城市气候变化、能源消费的、城市拥挤等城市病的缓解能力。即坚持综合效益的最大化。这就需要完善社会、生态环境方面的统计指标，加强对社会、生态环境变化的监测力度，提高人们对社会、生态环境方面的认知。

3.2 城乡统筹规划的对策建议

3.2.1 经济发展方面

从土地经营规模上来看，0.33hm2以下的农户占了绝大多数，土地经营规模小，限制了家庭经营的收入，使得打工经济成为收入的主要来源。但是，从定居城市的职业意愿上来看，商业、服务业占了很大的比例，还有一部分不明确。这与当地居民文化程度低，缺乏一技之长，低档的商业、服务业一般都是劳动密集型产业，对技术要求比较低，有很大的关系。但是第三产业，往往要依托一、二产业的发展，否则就会失去坚实的基础。因此，加强第一产业、第二产业的发展，尤其是加工业的发展很重要。因为，崇礼区要发展奥运，生态环境保护非常的重要，加上矿产资源有限，矿产加工一类的产业会受到一定的限制。但农产品加工具有一定的比较优势。尤其是高家营镇位于张家口市与区政府所在地之间，发展满足城市居民需要的农产品加工业很有潜力。因此，应加强第一产业优质蔬菜种植和畜牧产品加工的发展，结合旅游，大力发展“农业+加工业”，“农业+旅游”多业融合发展模式。

3.2.2 社会发展方面

从调查的情况来看，居民对医疗、教育质量的关注是定居城市的重要原因。这也反映了不同等级城镇在社会基础设施配置方面的差距，不能满足居民的需要。因此，应加强公共服务设施均等化配置，促进地区间的资源公平配置，改善各居民点的民生。尤其是，当前农村青壮年劳动力外出打工较多，老龄化在农村十分突出，加上一些老年人不适应城市生活，留守农村的现状会持续很长一段时间，这就增加了农村养老服务设施的需求。另外，子女与老年人分离两地，电话通讯联系也越来越强，加上农业现代化建设，“互联网+”发展战略的提出，电力通讯，尤其是网络建设十分必要。加强本地与外地的联系，也是吸引年轻人投身农村建设重要因素。

3.2.3 生态保护方面

城市环境容貌美是部分居民选择定居城市的重要因子。相反，落后的农村面貌是推动青年人离开农村的因素。因此，需要积极开展美丽乡村建设，整治农村环境，完善垃圾收集、处理的设施，集中饲养家畜，保护好农村的生态环境。科学种田，发展绿色农业、绿色食品，以环境美好吸引农村发展的人才。人才是搞活农村经济的主要因素，生态环境建设是吸引人才的重要因素。

3.2.4 空间发展方面

因为高家营镇距离张家口市区比较近，所以联系方向主要在张家口市区方向。张沽线上的村镇居民点是主要的经济增长点。距离市区越近的居民点，经济和张家口市区的联系越紧密，迁居城市意愿越低。因为它们既能便利的享受到市区公共服务设施，有的村庄还通了公交，又能享受低成本的生活。高家营镇也成为崇礼区一个重点发展的经济中心。具有一定的人口集聚条件。因此在这个轴线上的村镇居民点优先实现空间发展的一体化。

3.2.5 管理体制方面

高家营镇区位的特殊性，使得它的发展既要考虑与区政府驻地的关系，又要考虑与张家口市区的关系，它的资源的配置包括产业发展定位、基础设施的布局修建，都应该建立一种跨行政边界的联动管理机制。实现各方面的协调。打破各自为政的管理模式，是实现改区城乡统筹发展的重要保证。

参考文献

[1]张如林，丁元.基于农民视角的城乡统筹规划[J].城市规划，2012（4）：71-76.

[2]仇保兴.城乡统筹规划的原则、方法和途径――在城乡统筹规划高层论坛上的讲话[J].城市规划，2005，29（10）：9-13.

[3]郭建军.我国城乡统筹发展的现状、问题和政策建议[J].经济研究参考，2007（1）：24-44.

[4]未萌，张燕，陈志刚.城市近郊农民进城定居意愿研究―――基于生存适应能力视角[J].江西农业学报2016，28（4）：97-103.

统筹规划研究篇6

地处南太湖区域的西部山区，是上海等大都市的建材原料基地。改革开放以来，那里涌现出了众多的个体运输船只，充分利用这一区域河流纵横交错、湿地面积较多的自然条件，进行水上运输，这对于加快区域间物资的流通、地方经济的发展，起到了非常有利的促进作用。但是由于个体船只的运输是以家庭的组织方式（几乎是清一色的夫妻档或弟兄档的船只）进行的，与外部的交流不多、信息相对不畅、精力又非常有限，必然导致了较高的空船返航率或闲置率，加大物资运输的成本，减少了运输户的总体收益。现在随着船民资源、节能和经济意识的增强，观念的更新，觉得老是靠这样单向运货的方式效益实在太差，较难圆自己的致富梦，要想有效地减少运输的空船率，创建一条获得异地货运信息的通道是一个好途径。在这样的社会大背景下，在船员们的期待中，在政府职能部门的牵头下，于是一个联系水上各运输船只的民间社团组织——船民协会就这样在南太湖大地诞生了，并逐渐地建设成为一个深受会员们喜爱的船员之家。

一、运输状况

从南太湖的西部山区到上海，水上运输行程大约为200km左右。目前那里的多数内河货运驳船的运输能力基本上是介于400-600t/船之间，倘若能平均每月承接到运输业务量为3趟/月，且为满载出航、空载返航，再除去必要的燃油消耗费、过往船闸费、停泊费、一年一度的税费、管理费、以及两口之家在外时的小额度日常开支等各种花费以后，则实际往返一趟的收益仅仅是1000-1500元/趟，即月度收入只不过3000-4500元/月，可见收益之低。如果还遇上了诸如撞船、机损、搁浅、人员得病等以及停航等各种因素出现的话，那就更少了。实际上，两位船民辛辛苦苦搭档干了一年，还不一定达得到当地县级机关旱涝保收、工作单一、中等收入水平的一名普通公务员的收入水平，且还是处于风雨兼程、劳累、承担着较大风险的工作环境之下，可见船民生活之不易。一些运输家庭由于经受不了这样的高能耗、高支出、高强度和高风险的运输生活，只要一有别的挣钱门道或创收途径的时候，就会立即洗手不干或将船只出租转让他人营运等。

鉴于这种情况，作为地方学术社团的湖州市机电工程学会，深感自己的责任重大，并以历史的使命感对这一领域进行了较深层次的探索。为了能够获得有说服力的第一手资料和真实数据，找准问题的症结，寻求解决问题的途径，以便向政府有关职能部门提出恰当可行的建议，于是就会同浙江信息工程学校的老师一起，对流经南太湖区域湖城的旄儿港、龙溪港、机仿港这三条主航道上的过往船只，进行了有针对性的时段抽样统计（在04年的冬、05年的春夏共进行了3次），结果发现：由西向东航行的货运船只，空船率一般不到10%；而由东向西航行的船只，其空船率却要高于85%，可见西行船只空船率之高。这一高额度的空船率，自然就意味着能源和资源利用率的低下，运输户的经济效益不佳。不仅如此，市机电工程学会与浙江信息工程学校的老师还对停泊于长兴县虹星桥镇河段上的货运驳船，先后花了将近半个多月的时间进行了逐条走访和详细询问，找到了返程时空船率为什么居高不下原因的答案，知道了其中的真正原委，这几乎都是由于信息渠道的不畅，船员在外地人头不熟，再加上返程运输业务量分散、时间上又无规律可循等诸方面的原因所致。在采访交谈中还得知，船员们对空船返航问题感到非常的无奈，并迫切希望能有一个组织来关心和帮助他们，提供必要的信息等方面的服务，以便能及时搅接到返航时的运输业务，有效降低运输的成本，提高经济实效，早日富裕起来。

二、实施举措

实际上这些年来，南太湖区域的政府部门一直非常关注和关心着这些船民群体的生活和工作状况，想方设法开动脑筋，寻求新方法，希望能够把他们早日引上致富之路。为了能够从根本上扭转这一不合理的高频率空船返航现状，提高能源、资源的利用率，重振船民们的从业积极性，构建低成本运输体系，作为为民办实事的一个具体行动，在探索了各种途径和方法以后，近期推出了新的举措，即在今年的初春，促成了一个以本区域范围内船员为主体的船民协会的成立。通过船民协会这一组织形式，搭建了一个沟通和传递信息的平台、船民间相互交流和磋商的渠道。船民协会自成立以来，一直在有效开展工作，着手收集上海各地及周边地区、各大企事业单位的货运信息，并以多种方式及时和提供给协会所属的各个成员；同时，还准备在不久的将来直接从事为会员接洽业务、合理安排或调度运输等方面的工作，从而从根本上有效减少空船的返航率，提高资源和能源的合理利用率，使船民群体真正得到实惠。

三、综合实效

把“情系民众、关心和服务民众”作为学会工作宗旨的湖州市机电工程学会，出于社会的责任感，近期再度与浙江信息工程学校的老师联手，对流经湖城的那三条主航道上的运输船只进行了实地考察和抽样统计，结果得到了较为欣慰的数据：由西向东航行的货运船只，其空船率基本保持不变，即仍然维持在10%附近；而由东向西航行的船只，其空船率已有了一定程度的下降，处于75%以下。这一数据的变化，也足能说明船民协会自成立以来，在有效地开展工作，并取得了一定的实绩。

但是，倘若还能开拓思路，不断探索和努力，拓展信息和业务渠道，完善服务体系，则可以挖掘的潜力还很大，并将一定会取得更大的成绩，使船民得到更大、更多的实惠。

空船返航率的降低，无疑使船民成为最大的受益者，自然受到了欢迎。

有这样的数据可以进行比较：若船只原先的单向运输收益为1000元/趟的话，则双向运输后的收益至少可达2200元/趟，足足可以增加1200元/趟，如果仍然维持每个月的运输次数为3趟/月，那也就可以增收3600元/月，一年12个月下来，也就可以增收43200元/年，这一家普通农户来说，真是一笔不可小视的收入啊！

事实上，空船返航率的减少，其好处远远不至于此。

首先，由于水运的价格明显低于陆运（目前那里的市场运价之比为1/3左右），如果大宗货物由陆运改为水运后，则成本将大为降低，这无论是对异地的生产企业和经销商、还是对浙北地区的消费者，都将是新的福音。

还有，船民收入的增加，势必会激发更大的从业积极性，这非常有利于船民队伍的稳定，保持水上运输业的可持续发展。

再者，资源和能源的充分利用，符合我国的基本国情，值得大力倡导；倘若还能借鉴推广，开拓创新，那定将会产生深远的影响。

参考文献

统筹规划研究篇7

中图分类号：F301．2 文献标识码：A

一、引言

中共十六届三中全会提出了“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”，即“五个统筹”理论。特别强调要用城乡统筹的眼光解决中国的农业、农村和农民问题。从十六届三中全会的“统筹城乡发展”到重庆、成都的全国城乡统筹综合配套改革试验区，我国的城乡统筹正在探索的路上艰难的前进着。开展城乡统筹评价，尤其是从土地利用的资源配置角度进行城乡统筹评价将为我国的城乡统筹进程提供科学的决策依据。因此，笔者对国内外近几十年来有关土地利用城乡统筹的文献进行了比较全面的梳理，期望为开展深入的研究奠定基础。

二、土地利用城乡统筹的含义

尽管统筹城乡发展在党的十六届三中全会上被作为五个统筹之首提了出来，但对它并没有作出明确的解释，社会各界对统筹城乡发展的解释也没有统一的看法。黄祖辉、卫龙宝(2007)认为，统筹城乡发展就是要使城市和农村，紧密地联系起来，实现城乡经济社会一体化发展，改变城乡二元结构，建立社会主义市场经济体制下平等和谐的城乡关系。曾业松(2003)认为，统筹城乡发展就是通过体制创新建立与市场经济体制相适应的城乡一体化的经济社会秩序，解决制约农村、农业发展和农民增收的体制性、结构性矛盾，促进城市与农村、工业与农业协调发展。

随着城乡统筹的深入发展，城乡统筹也逐渐与土地利用联系起来。黄明华等（2011）认为要从土地规划的平台落实城乡统筹，以联动的方式统一城乡建设用地发展变化，为解决用地增长和耕地保护提供新的思路和方法。谢从朴，田莉（2010）任务，城乡统筹的核心之一在于集体土地制度的创新，使农民享受到城市发展带来的土地增值收益。陈智华等（2011）从城乡土地利用协调度的角度诠释了城乡统筹。他们认为，城乡统筹发展的核心问题是土地利用，城乡统筹发展下，城镇和乡村土地利用关系能推动城镇和乡村经济、社会共同发展，促进城乡经济、文化、社会及空间的全面融合。Tscarlett Epstein与Davidjezeph从第三世界国家的发展背景入手，提出了包括乡村增长区域、乡村增长中心和城市中心的三维城乡合作模型。Bhishna Nanda Bajraeharya提出在处理城乡经济发展关系的实践方面，20世纪70年代，日本“第四全综”和韩国的“第三次国土规划”，都突出强调点(城镇)、线(基础设施)和面(农村地域)的网络化发展，分别较好地处理了本国的城乡统筹发展问题。

三、土地利用城乡统筹评价

刘菊鲜等（2011年）从土地利用、经济效益、社会效益三个方面构建了城镇、乡村的土地利用协调评价指标体系。王晓沛（2010年）从城乡经济统筹发展、城乡社会统筹发展、城乡生活统筹发展和城乡环境统筹发展四个准则层的角度，构建城乡统筹发展评价指标体系，每个准则层又由若干个指标支撑。李琪（2010年）从城乡统筹发展指标、城乡社会发展指标、城乡经济设施与生态指标和城乡规划管理指标四个一级指标的角度，构建城乡统筹发展评价指标体系。殷清慧（2008年）将土地利用城乡统筹目标层定位在经济、社会、空间和环境四个准则层上，而这种准则层则更多的体现的是与城乡统筹的内涵紧密相关，反映了城乡统筹的现实。

四、结语

从土地资源的角度探讨城乡统筹的研究较少，从土地资源的角度评价城乡统筹程度的仅有一个学者。因此，笔者认为，今后的研究似乎需要更深入的联系土地利用和城乡统筹，从土地资源的要素角度合理的配置从而实现城乡统筹。通过对土地利用城乡统筹评价，可以更准时、精准的反映城乡统筹进程中土地利用需要注意的事项，从而更好地利用土地实现城乡统筹发展。

（作者单位：华中农业大学土地管理学院）

参考文献：

[1]黄祖辉，卫龙宝.论统筹城乡经济社会发展. 论城乡统筹发展与政策调整――城乡统筹发展与政策调整学术研讨会论文集. 2003

[2]曾业松.按照城乡统筹思路创新现代农村制度.理论前沿，2加3(21)

[3]黄明华，陈默，张静雯.城乡建设用地联动规划-城镇化与耕地保护的必然与必须.现代城市研究，2011,1:61-65

[4]谢从朴，田莉.城乡统筹背景下的集体土地制度创新与城乡统一规划.上海城市规划，2010,06,28

[5]陈智华，刘菊鲜，罗伟玲.城乡统筹视角下土地利用协调性评价研究.广州土地科学:2011,6

[6]孙雪锋.新世纪城市化变阵:浙江省城乡协调发展研究.浙江大学，2005:15一17.

[7]李泉.中外城乡关系研究综述.甘肃社会科学，2005，(4):209.

[8]刘菊鲜.广州市城乡发展协调度研究.中国土地科学，2010,08,15

统筹规划研究篇8

关键词：

企业所得税；企业研究开发费；税收筹划

企业在进行各种经济活动如融资、利益分配时，都会受到税收的制约。因此，企业进行税收筹划是很有必要的，不仅可以完善税制，还可以增加国家财政收入。企业研究开发费的税收筹划是企业税收筹划中的一个重要方面，推动研究开发费的税收筹划是企业追求经济利益的必然趋势，也是当前经济市场发展的历史趋势。

一、解读企业研究开发费加计扣除的优惠政策

《中华人民共和国企业税法》在开发新技术、新产品、新工艺发生的研究开发费用和安置残疾人员及国家鼓励安置的其他就业人员所支付的工资这两方面进行税收优惠即在计算应纳税所得额时加计扣除。因此企业研究开发费用的加计扣除是企业所得税加计扣除中的非常重要的一部分，怎样深刻理解、准确把握企业研究开发费的加计扣除就显得尤为重要。

(一)研究开发费用的加计扣除的范围《财政部关于企业加强研发费用财务管理的若干意见》（财企2007194号）中对企业研究开发费用的内容作了详细的阐述，包括在职研究人员的工资和福利等资金投入，技术研究过程中仪器，房屋，检验费等固定资金投入和用于研发活动的软件、专利权等无形资金的投入，折旧费用等方面。而对于企业产品的常规性升级、科研成果的直接应用、市场调查研究、社会科学、艺术或人文学方面的研究并不能算作研究开发费用的一部分。

(二)享受研究开发费用加计扣除的对象企业研究开发费的加计扣除并非适用于所有企业，根据《企业研究开发费用税前扣除管理办法（试行）》的规定享受研究开发费用的加计扣除的适用对象是财务核算健全并能准确归集研究开发费用的居民企业。因此非居民企业即利益来源于中国境内但是依据外国法律法规在中国境内设立公司或者不设立公司的企业，核定征收企业即由税务机关采用合理的方法依法核定纳税人应纳税款的企业，财务核算不健全、不能准确归集研究开发费用的企业这三类企业就不能享受加计扣除研究开发费用的优惠政策。

二、企业研究开发费的税收筹划

税收筹划是依据国家的法律法规，对税收进行统筹规划，使得企业在税收上达到利益最大化。税收筹划是合理的避税，是合法的经济活动，而偷税、漏税是违法的经济行为，因此二者是不同的，不能将他们混为一谈。既然国家颁布了企业研究开发费用的优惠的政策，那么企业就应该合理的筹划企业研究开发费的税收，从而提高企业的经济利润和科技竞争力。

(一)实时掌握企业研究开发费的政策法规虽然《中华人民共和国企业税法》的颁布实施距今已有七年，但是据调查研究显示企业研究开发费的税收优惠政策并没有落到实处。首先，很多企业的管理者对研究开发费的税收优惠政策没有足够的重视，不能很好的把握企业研究开发费政策法规的具体实施准则；其次，一些企业的会计和财务人员为了避免麻烦，认为优惠政策实施起来手续过于繁琐而去忽视它，从而使这一优惠政策不能得到充分使用。企业的管理者和财务相关人员应该树立正确的税收筹划观，正确的税收筹划观并不是意味着企业交的税越少就越正确，而是应该从企业的可持续发展出发选择税收最少的方案。除此之外，企业应该时刻关注研究开发费的政策法规，保持跟当地税务部门的沟通，了解和掌握最新的税务法律法规，使税务的相关筹划变得合理合法，得到当地税务部门的认可。

(二)企业研究开发费支出预算的筹划根据当前市场经济的发展和国家的税收优惠政策，很多企业没有立足本企业的实际情况而盲目地进行研究开发，造成很多研究开发脱离实际，不能产生经济利益和科研价值，对企业经济造成巨大的损失甚至导致企业破产。企业在筹划研究开发费用支出预算时应该立足于本公司的实际情况合理进行规划，在循序渐进中将企业进行科学转型。企业的良好发展是研究开发的经济前提，而研究开发所带来的科学技术又是促进企业进行长期良性发展的保障的，企业应该把握好研究开发支出预算在企业经济利润所占的比重。如果企业当年所产生的经济利润比较大，那么可以加大对研究开发方面的经济投入，从而很好的利用税收的优惠政策；如果企业当年的经营状况不善，那么应该将企业的重点放在经营管理方面，减少对研究开发的经济投入。另外，企业在进行研究开发费的支出预算是应该把握好企业研究开发费用的加计扣除的范围，例如，企业对人文艺术的研究就不属于企研究开发的一部分。企业在进行研究开发的过程中，应该加强各个部门的合作，统一筹划，减少财力和物力的浪费，提高科研研究成果的效率。例如财务部门应该保证科研活动的经费，做好研究开发费用的计算，以便于更好的享受研究开发费用的优惠政策。

(三)合理规避税收筹划风险任何经济活动的筹划都是利益与风险并存，税收筹划当然也是如此。企业在进行税收筹划时以节税为出发点，但是有可能以遭受经济损失为结果。企业降低税收筹划的风险需要从两方面做起:第一，企业在进行税收筹划时应该将税收筹划的的风险也当做税收筹划的一部分进行整体筹划，从而将税收筹划的风险降到最低；第二，企业应该注意税收筹划并不是一成不变的，而是应该时刻根据政策和外部的经济环境随时调整，从而提高税收筹划的可实现性。

三、结束语

企业研究开发费的税收筹划是一个综合性强，技术性高的的财务管理活动，简而言之就是降低税负，减轻税负负担，提高企业科技竞争力。因此，完善企业研究开发费的税收优惠政策，加大企业税收筹划的实施是当前经济发展的一个重要方面。

参考文献:

[1]刘耀华.会计政策选择与税务筹划[J].审计月刊.2008（,6)

统筹规划研究篇9

【中图分类号】f120.4 【文献标识码】a 【文章编号】1673-8209(2010)06-000-02

建设统筹科技资源改革示范基地,是国家在实施《关中—天水经济区发展规划》中赋予我省的一项重要任务和重大机遇。统筹科技资源,是国务院在批复的所有经济区发展规划中,首次提出的概念。从关中─天水经济区的实际看,尤其是关中地区,其科技资源优势突出,但由于体制等原因,科技实际贡献能力并不理想,寄希望于通过对科技资源的统筹整合和优化配置,提升自主创新能力,使这里最终成为具有较强核心竞争能力的战略高地,进一步提升科技对经济社会的支撑引领作用,示范辐射作用,实现率先发展,促进区域可持续发展,具有十分重要的意义。

1 统筹科技资源改革是关天经济区建设的活力和发展的动力源泉

1.1 统筹科技资源的内涵

“科技资源”的内涵,从内容上看,是科技人才、科技活动资金、科学研究实验(试验)装备、科技信息等要素的集合,或者也包括科技组织资源;而从体系结构看,包括科学与技术所形成的坚实核心、专业技能系统、技术市场、制度界面等。“统筹科技资源”是促进公共科技领域中科技资源的共享与合作,实现科技资源高效配置,促进国家或区域创新系统中知识和信息的高效生产和流动,强调的是促进科技资源的共享与合作,促进知识和信息的高效生产与流动,最终目标是实现科技资源的优化配置。统筹科技资源与科技资源配置的差别在于统筹科技资源主要依赖于政府干预,而科技资源配置还要包括市场化的配置方式。目前,我省科技资源配置存在许多问题,说明科技资源配置效率还比较低,需要通过优化配置予以改善,我认为比较适合我省当前发展的情况的配置方式,是加强政府在公共科技资源投入及其整合中的主导作用,并利用政府职能推动科技资源市场化配置,即通过科技资源整合实现优化配置。

1.2 统筹科技资源是进一步提升科技对经济社会的支撑引领作用,实现率先发展,促进区域可持续发展的基础

首先,科学技术是第一生产力,决定经济发展的核心竞争力,是先进生产力的集中体现和主要标志,科技资源配置,是实现生产力创新提升的根本前提。进入21世纪,新科技革命迅猛发展,正孕育着新的重大突破,将深刻地改变经济和社会的面貌。科学技术应用转化的速度不断加快,造就新的追赶和跨越机会。因此,要站在时代前列,迎接新科技革命带来的机遇和挑战。强化科技创新战略,科技投资作为战略性投资,大幅度增加科技投入,超前部署和发展前沿技术及战略产业,实施重大科技计划,着力增强创新能力和竞争力。其次,从“一高地、四基地”建设及相互联系看,其中最具影响力和最有带动作用的也首选统筹科技资源改革示范基地。只有在这个基地建设上取得突破,才能保证其他基地(高地)建设的成功实现。最后,从关中─天水经济区的实际看,其科技资源优势突出,但由于体制等原因,科技实际贡献能力并不理想。通过对科技资源的统筹整合和优化配置,提升自主创新能力,使这里最终成为具有较强核心竞争能力的战略高地。

2 关中-天水区域科技资源存在的问题

(1)从科技资源来看,西安是西北地区科教资源最为雄厚的地区,高度集中,拥有76所大学,80多万在校大学生,3000多个科研院所,94个国家重点实验室,西安拥有一批达到国际水平的开放型实验室和工程(技术)研究中心,一些尖端技术在国内处于领先地位。多种学科的基础理论、应用研究和专利转化成效显著,科技进步对西安经济增长的贡献率2009年已达53%,西安综合科技实力居全国第三。形成了在国内举足轻重、在亚洲颇具影响的教育科技综合实力。而关天区域的其它地区科技资源配置则相对较弱,创新能力弱。

(2)由于中央与地方条块分割、军工与民企分属管理,以及产、学、研之间关系不协调等体制性原因,致使陕西省整体上的科技优势,一直未能得以充分展现。因而,“统筹科技资源改革”,应通过体制、机制创新,切实解决好“中转省”、“民”、“研转产”的问题。

(3)根据目前的现状,统筹科技资源改革示范基地建设存在的主要问题是“二元”问题。第一个“二元”是资源上的二元,即中央政府和地方政府之间的问题。一些资源是中央政府控制,一些由地方政府控制;一些是以中央企业为代表的科技资源,而另一些则是以地方企业为代表的科技资源。高校也具有两重性,即地方政府高校和中央部属高校。第二个“二元”是如何形成科学和技术的统筹。第三个“二元”是资本投入和劳动投入的二元。

总的来说,就是在科技和资本所有属性下,以中央企业和中央高校、地方企业和民办高校所表现出来的二元化,资本投入和劳动投入的二元,科学和技术的二元化。如何将二元转化为一元的过程,解决统筹科技资源的问题。

(4)科技资源统筹乏力。科技资源配置具有浓厚的部门特色,难以发挥科技系统整体优化功能,分散大于集成,致使相关部门对科技资源不能统筹管理,从而导致科技资源没有得到有效配置。

3 建立长期科技规划和年度科技计划制度,统筹科技资源

3.1 科技计划在统筹科技资源中的作用

政府在科技资源整合中的干预手段通常有两种:一是通过科技政策、法规,二是通过科技计划。科技计划是为实现科技发展目标而设计的和策划的、在相应的条件下组织实施的行动方案,在科技资源整合中的表现如下:

(1)科技计划具有科学性和前瞻性。科技计划是在科学技术的探讨论证的基础上,结合当前或未来区域经济发展的需要,经专家确定的科技发展行动方案,具有科学性和前瞻性,使它容易成为科技发展的共同愿景,因而对科技资源的统一利用具有指导性和号召力。

(2)科技计划需兼顾科技发展与社会发展的需求。为使有限的科技资源充分发挥效力,并使科技进步为社会发展和经济建设服务,在确定发展任务时,需要综合考虑科学发展的需求和希望通过科技进步解决的社会、经济问题,以便集中资源解决最迫切、最重要的问题,需求压力本身客观上促使科技计划必须重视科技资源的整合和优化配置。

(3)科技计划采取增量带动存量,滚动发展的方式。科技计划制定之前首先是对原有科技资源进行调研,在对存量充分衡量之后,确定追加投入的数量;科技计划在立项过程中,也要审核申请者已有的的科技资源和科研实力。通过增量投入引发存量部分的再配置,既利于充分发挥存量的效力,也利于整合和优化配置科技资源。

(4)科技计划拥有一套全面系统的规划利用科技资源的工具。科技计划由目标定位、期限、范围、支撑手段、组织管理模式、绩效评估等诸要素组成,能以比较完备、成熟的方式规划利用科技资源,其中包括:第一以课题为中心、以课题组为基本活动单位,允许跨专业、行业、单位、区域择优聘用研究人员,这是它能够实现跨专业、行业、单位、区域地整合科技资源;第二能通过资金联合、计划间的协作、申请条件限制等方法,促进各种科技合作,并通过合作整合资源;第三能灵活确定和调整科技投入在研究阶段、科研主体和产业技术上的比重,从而使科技资源在基础研究、应用研究和中试、试验发展等研究阶段,在科研机构、高等院校、企业等科研主体,在不同产业领域之间得到优化配置。

(5)科技计划能促使科技资源与社会、经济资源整合。科技计划通过推动产学研结合,推动科技为政府、为社会服务,促进科学家与社会的交流互动等方式,促使科技资源与社会、经济、文化等其它资源结合,并使科技资源充分发挥效力。

3.2 科技规划和科技计划管理申报制度

科技规划、科技计划项目是我国科研管理中的一个主要手段,针对我省科技资源的实际,应在基础研究、应用开发、和成果转化与产业化的科技活动的各阶段上推出一系列的专项科技计划,形成完善的科技计划体系,促进经济、科技和社会协调发展,发挥科技计划体系不可替代的作用。

建设科研项目管理制度,包括项目立项管理、实施管理以及结题验收管理知识产权管理等,形成科技管理体系的保障政策与法规、信息服务系统。进而通过项目带动促进科技资源优化整合,并使其成为一项不断推进、长久坚持,与国民经济发展和科技进步相配套的建设任务。

4 解决统筹科技资源体系中存在问题的对策及几点建议

4.1 以建立科技报告体系为起点,推动科技计划项目的科学化管理

由于科技报告在科技计划项目管理中的重要地位和作用,建议以建立科技报告体系为突破口来启动科技计划管理,建立科技报告体系的具体建议有:研究提出我省科技报告管理体系工作制度及保障政策与法规,构建科技报告管理工作流程,确定协调管理以及参与部门,单位的职责,以工作制度的形式体现。

整理关于科技报告制度的现有政策,研究拟建设的科技报告管理体系是否与当前的知识产权,保密等政策,法规存在冲突,提出协调机制,补充出台保障科学技术报告管理体系的管理政策或法规。

4.2 建立科技计划项目的全过程管理平台

(1)建立“一站式”的网络化科技计划项目管理系统,依靠该系统,科研人员可以通过统一的门户登录并提交各类申报材料;在项目执行中,科研人员可以根据项目的要求提交各类过程管理文件,项目验收结束后,提交的成果性文件将直接形成为科技报告资料库中的相关档案。各类计划项目管理人员在组织项目的申报、评审、过程管理、验收、推广等环节中,均可以利用这个平台来进行网络化的流程管理,效率可望及大的提高。同时通过该平台,社会公众能有机会参与到科技计划项目管理的有关环节。

(2)建立基于科技计划项目管理信息的决策支持系统。该系统应能及时、快捷地提供通过平台而得到各类统计数据,组织专家对这些数据和资料进行分析和深度挖掘, 通过定期总结,完成科研项目经费使用、省对科技的投入和产出、科技项目领域和行业分布情况等信息研究报告,直接为相关政策法规和管理制度的出台提供决策支持,便于统筹科技资源。

4.3 健全区域创新服务体系

(1)建立区域创新服务平台,结合科技基础条件平台建设,构建一个适应区域经济发展的创新服务平台,平台通过信息技术和现代化网络技术充分整合区域内企业、高校和政府以及国内外的资源,实现资源共享和专供服务。

(2)健全创新服务机构。科技创新服务机构是区域创新体系的重要组成部分,科技创新服务机构须围绕区域优势产业、特色产业和区域科技先导型产业,提供技术检测、技术转移、技术培训、创业孵化、科技咨询、竞争情报等服务。加强信息共享和建立良好的协作机制,加速知识扩散,以提高成果转化率。

4.4 通过科技计划整合跨专业、行业、地区的资源

(1)在同一科技计划内实现跨专业、行业、地区科技资源整合,需要设置多元化的投入目标体系,通过目标分解使科技计划渗透到各个行业,专业和地区,再通过统一的资助原则、资助领域、资助区域等实现各目标之间的协作。这种按行业划分的方法,就可以实现跨专业、跨机构、甚至跨地区集中人才资源、试验装备的整合效果。

(2)利用科技计划体系进行资源整合

利用科技计划整合科技资源、就是把一个复杂的科技资源整合目标分解成多个子目标,然后针对各个子目标分别制订科技计划,并使各子计划之间在功能上相互协调与促进,在内容、规则上相互衔接或配合,制订科技计划体系包括以下两种情况:建立跨行业整合科技资源的科技计划体系,建立跨地区整合科技资源的科技计划体系。

通过科技计划、项目使基础研究、应用研究和试验开发等类型研究既相互分离,又相互协调和促进。

4.5 构建共享科技资源的政策法律支撑体系

(1)为使科技资源共享立法更容易进行,在立法规划编制过程中,要把握两个基本思路:一是在立法规划核心法的定位上应遵循“先易后难”立法路径,一步一步推进立法,成熟一项,制定一项,二是在立法规划核心内容的界定上应遵循“增量建制”的立法思路,在现有利益增长格局以外,创设一个新的利益增长点,以求在立法建制的过程中不断加大科技资源共享总量,扩大可供在各个利益集团间进行分配的份额,把改革成本和风险控制在尽可能小的程度上,获得最大限度的各方受益支持和法制上的持续性。

(2)政策框架

为保障科技资源共享法规建设的顺利进行,需要多方构建科技资源共享法规建设的支持体系、在政策方面,需要确立自然科技资源共享过程中政府参与和扶持的指导思想,制订有关科技资源共享强制性,倾斜性及综合性政策,为科技资源共享法规则建设提供政策依据。

4.6 合理配置科技资源,着力发展关中-天水经济区区域比较优势产业

产业结构趋同既造成地区间的过渡竞争,同时也造成资源(包括科技资源)配置的不协调及浪费,政府在制定区域的产业发展政策时,应该从比较优势出发,主要是从该地区具有比较优势的产业或行业中产生,发挥比较优势只是被动地适应资源禀赋特点,而创造竞争优势则是主动地催生新的比较优势或获得动态比较优势,竞争优势是比较优势和规模优势及技术优势的综合,通过创新不断创造新的竞争优势,这样才能保持优势产业的持续发展。为此应加强战略分析和长期规划,重新评估发展的条件和发展目标,合理配置科技资源,制定科技计划和规划,特别是应当深入分析和研究到底有哪些优势和劣势,然后在些基础上通过制定长期规划,确定在支持和发展的重点领域。

5 关中-天水区域统筹科技资源体系

关中-天水区域的科技资源共享与技术转移活动是在一定的范围内进行,活动本身即构成一个系统,高等院校、科研院所以及高新技术基地和企业是最主要的活动主体,产学研合作则是最主要的活动方式,为了促进该空间系统的科技合作与技术转移的高效运行,有效的对策必然是一个系统。该对策系统在本质上是一个巨型综合平台,一个网络化的系统,构成该系统的要素包括人才、资金、技术、政府、政策、体制、机制、法制、信息等,这些要素在系统内有机结合,密切联系,高效有序,优化配置,自由流动,支持产学研合作,进而实现系统的目标,促进科技合作与技术转移的高效运行,达到统筹科技资源的目的。

统筹规划研究篇10

摘要：在卫生事业管理中，随着卫生服务规模的扩大，卫生资源需求的增加，要求卫生服务经济投入越来越多，而政府财政难以满足所有的卫生需求，如何在保证人民基本卫生服务需要的情况下，规划卫生服务，使得投入最小或效率最高，已经成为卫生管理运筹学的重要任务．而卫生服务费用的飞涨限制了一些居民对卫生服务的利用，使用运筹学进行定量管理和规划会减少卫生服务的成本，从而有利于控制卫生服务的价格，增加居民对卫生服务利用的经济可及性．

运筹学：“运筹学是应用分析、实验、量化的方法，对经济管理系统中人力、物力、财力等资源进行统筹安排，为决策者提供有依据的最优方案，以实现最有效的管理．”定义表明运筹学是应用系统的、科学的、数学分析的方法通过建立卫生管理和求解数学模型，在有限资源的条件下，计算和比较各个方案可能获得的经济效果，以协助管理人员做出最优的决策选择．或者说，运筹学是运用数学方法来研究人类从事各种活动中处理事物的数量化规律，使有限的人、材、物、时、空、信息等资源得到充分和合理的利用，以期获得尽可能满意的经济和社会效益的科学．

运筹学研究的内容丰富，涉及面广，应用范围大，已形成了一个相当庞大的学科．包括：线性规划、整数规划多、目标规划、动态规划、网络分析与网络计划、存贮论、排队论、决策论、对策论、预测技术、综合评价。

运筹学简单地说就是研究投入一定的情况下如何产生最大的效益，或在要获得一定的效益前提下如何把投入降到最小．这是各行业管理的目的．运筹学就是基于管理的这个目的而发展起来的．在卫生事业管理中，随着卫生服务规模的扩大，卫生资源需求的增加，要求卫生服务经济投入越来越多，而政府财政难以满足所有的卫生需求，如何在保证人民基本卫生服务需要的情况下，规划卫生服务，使得投入最小或效率最高，已经成为卫生管理运筹学的重要任务．而卫生服务费用的飞涨限制了一些居民对卫生服务的利用，使用运筹学进行定量管理和规划会减少卫生服务的成本，从而有利于控制卫生服务的价格，增加居民对卫生服务利用的经济可及性．

运筹学研究问题的特点就是从系统的观点出发，研究全局性的规划问题．如医院内医护人员要求多存储药品和医用器材，而库房工作人员则希望少存储以减少损耗和工作量，而管理者的决策则是从全局出发，使整个医院的损耗尽可能的小，发挥的功能尽可能的大．一个防疫站有多个科室，每个科室都希望得到较多的资源，但总的资源是有限的，管理者就必须从整个防疫站要完成的任务出发，合理分配资源，追求总的效益．比如在一段时间可以集中人力、物力搞防疫；一段时间又可以集中力量搞食品卫生．所谓最优决策，往往不是对系统中某一部分为最优，而是对全局而言．比如当用于传染病预防方面的资金有限时，不能均匀地把钱花在每种传染病的预防上，而是首先考虑那些危害大、技术上易行、花钱少的优先防治，才能提高其总效益．

运筹学的应用已经在管理工作中带来了大量的财富。一般是问题的规模越大，越复杂，应用的效果就越显著。特别是电子计算机的迅速发展，使得运筹学在许多公共和非赢利系统中的应用越来越多，并取得了很大的成效．

1972年barnoon和wo　1f　用运筹学摸型研究了诊断过程、贝叶斯分析和统计决策理论及其与临床决策的关系，建立了诊断性化验效率的量度，对比了各种临床决策的死亡率和伤残率，从而为临床医生选择诊断化验项目，做出临床决策提供了依据．1973年北大西洋公约组织在伊斯坦布尔召开生态学决策问题的数学分析会议，charnes等报告了关于控制噪音、水和空气污染的最优模型以及在生产和污染之间如何保持平衡而获得总的经济效益最大的问题．这就不仅把生产和环境卫生统筹考虑，而且确定了它们之间的定量关系．1973年fe1dstein和sundaresan在南朝鲜研究如何合理分配资源（人力、资金、装备、设施）以控制结核病流行，降低死亡率和经济损失．他们主要应用线性模型、成本效益分析网络、把效益分为卫生效益、经济效益和社会效益，研究的结果应用于全国的结核病防治．70年代中期，马丁等用替代理论、随机模拟模型和线性规划研究了英国城市中垃圾收集、水源设置、老年人保健中心及其它服务网点设立的最优方案．1975年gass等用运筹模型帮助决策者制定城市发展、卫生服务建设、水源开发、空气污染控制和废物处理的最优方案．

dow1ing（1976）用线性规划模型详细研究了综合医院内在各科人员、设备固定的条件下如何提高对住院病人的服务数量和质量．1977年haveman等用运筹方法对国家卫生保险、社会保险、儿童保健计划等进行了成本效益分析，避免了卫生规划中的盲目性，使人们对于各种保险的重要性有了量的认识；coleman等分析了健康维持组织（hm0）如何确定服务内容和服务方式，怎样筹集资金才能最好地满足顾客的愿望，最可能得到联邦政府的赞许．80年代初，parker、lassner、antoine、mtango等在以色列、埃及、巴西、海地、坦桑尼亚等国研究了初级卫生保健资金筹集策略选择、以降低5岁以下儿童死亡率为主要目的的初级卫生人员任务分派方案、控制疟疾及其他常见寄生虫病方案选择及卫生资源合理分配问题．

目前，国外运筹学已应用到卫生服务的各个方面，如医疗、预防、卫生科研、卫生教育、环境保护、卫生用品生产、各机构的规划、管理、控制、评价．公共卫生学院普遍开设了运筹学课程，并已成为卫生管理专业的主要课程之一．运筹技术已为很多卫生管理者所掌握，在很多单位，应用计划评审技术（pert）对各种卫生计划进行评审和控制已成为一项常规．

当前运筹学在我国卫生事业管理中的应用还不普遍，主要原因：一是信息的储存比较落后，很多单位不重视卫生统计工作，不理解统计工作的重要作用，统计方法和内容不正确，目的性不明确，不能充分利用现有资料为管理决策服务；二是常用计算程序包开发不够；三是卫生规划、管理人员尚缺乏运筹技术的训练．

不过随着管理的科学化，在我国运筹学越来越受到广大管理者的重视，近年来在医院管理中也有了一些运筹学应用的例子．周振波等对一县医院的住院问题进行了排队分析，从医院和病人两方面的利益出发，提出了最佳病床使用率是在80—85%之间，而不是越高越好．王庆芳等利用随机模拟方法预测病人门诊量和b超申请量，从而合理安排人力，制定预约方案．朱慧敏等应用计划评审技术研究了在医院各科室现有人力情况下如何通过控制各科室挂号以使服务流量为最大的问题．

在卫生管理中，可应用运筹模型来解决的问题难以穷举，可归纳为下述方面：

1．卫生系统的规划设计运筹学中的规划论、排队论、网络分析等方法，可用于医疗网点的规划与管理、新建医院的选址与规模、急救中心的设计与运作以及区域卫生规划等．

2．卫生资源配置与利用运筹学中的规划论、决策分析方法可用于大型医疗设备的配置与管理、卫生人力资源的开发与合理利用、建立卫生资源合理配置与利用的评价体系．

3．药品库存管理运筹学中的存贮论，可用于多种药品库存管理、确定合理的库存策略、计算最佳的库存量．

4．血库的管理用存贮论方法可以在满足对血液需求时尽量减少迟延时间，保证供应的血液是最高质量的，且又尽量减少血库设施的经营费用．

5．疾病控制管理运筹学中的规划论、决策论、成本效益分析等方法，可用于控制某种流行病发病率的方案的制定、控制某种疾病发病率的各种干预措施的成本效益分析与评价等．

6．财务管理规划论、决策论、价值分析、统计分析等方法，可用于经济项目的预测、预算、成本分析、现金管理、再投资决策等．

7．医学教育目标规划、预测分析等可用于医学教育的规划和投资、教职员工配置、编制课程表、教室和实验室的规划和利用、招生和就业预测等．

8．贵重医疗卫生设备的更新运筹学中的规划论、决策论、网络分析可用于确定在何时更新设备可使总成本最小．

统筹规划研究篇11

中图分类号： TU984文献标识码：A文章编号：

Abstract: the core of the urban and rural areas is to break the urban-rural division management system, eliminate the contradiction between urban and rural areas, narrow the gap between urban and rural areas, realize the integration of urban and rural areas. In physical space in urban and rural areas of the demands of the need to realize the city planning, contact the regulatory planning system in the special position, and concludes that the regulatory compilation and implementation of urban and rural relationship quality can effectively promote, regulatory is the important tool of rural and urban overall plan implementation.

Keywords: urban and rural; Regulatory detailed planning

从党的十六届三中全会提出“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”到现在已有将近10年，统筹城乡发展始终居于五个统筹的首位。如何才能使城乡统筹发展积极有效的持续推进，除了国家宏观层面的政策保障外，其微观层面的物质空间落实至关重要，而城乡建设的直接依据就是控制性详细规划。在此背景下对城乡统筹与控制性详细规划的关系进行梳理，以期对城乡统筹发展提供一些思路。

1 城乡统筹的概念与内涵

1.1 城乡统筹的概念

百度百科里对“城乡统筹”的解释是，“城”和“乡”在一定的时代背景中，互动发展，以实行“城”、“乡”发展双赢为目的发展格局。充分发挥工业对农业的支持和反哺作用、城市对农村的辐射和带动作用，建立以工促农、以城带乡的长效机制，促进城乡协调发展。城乡统筹就是要改变和消除过去那种重城市、轻农村，“城乡分治”的观念和做法，通过体制改革和政策调整削弱并逐步清除城乡之间的樊篱，在制定国民经济发展计划、确定国民收入分配格局、研究重大经济政策的时候，把解决好农业、农村和农民问题放在优先位置，加大对农业的支持和保护。

1.2 城乡统筹的内涵

在现有的研究文献中，对于城乡统筹的内涵还很难达成共识，许多对于城乡统筹的研究融于城乡一体化、城乡融合、乡村城市化以及城市化发展的问题中，社会学界、经济学界、生态学界以及城市规划者，分别从不同角度对城乡统筹问题进行了探讨，例如社会学者认为城乡统筹就是要消灭城乡差别，使城市和乡村融合为一体；经济学者依据经济规律，认为城乡统筹是指统一布局城乡经济，使城乡生产力优化分工，以取得最佳的经济效益等。

城乡统筹问题的核心内容在于城乡的协调发展，即把城市与乡村建设成一个相互依存、相互促进的统一体，城带乡、乡促城，互为资源、互为市场、互相服务，空间上互为环境，在经济、社会、环境效益统一的前提下，促使整个城乡的可持续发展。

作者认为，城乡统筹的目的是促进城市和乡村共同繁荣发展，但随着中国经济社会的发展，城乡之间的差距还是很大，所以现阶段的重点是在经济、教育、文化和社会保障方面加大对乡村地区的投入，使财政政策倾斜农村地区，在城乡共同发展的条件下，重点发展乡村地区，以此缩小城乡之间的差距。

2 控制性详细规划的涵义及作用

2.1 控制性详细规划的涵义

在《城市规划基本术语标准》（GB/T50280―1998）中，控制性详细规划的定义是：“以城市总体规划或分区规划为依据，确定建设地区的土地使用性质和使用强度的控制指标，道路和工程管线控制性位置以及空间环境控制的规划要求”。

控制性详细规划作为衔接总体规划和修建性详细规划的关键性编制层次，既有整体控制的要求，又有局部控制的要求；既能延续并深化总体规划意图，又能对城市片区及地块建设提出可直接指导修建性详细规划编制的准则。同时，控制性详细规划作为规划管理的依据，对城市空间资源、土地资源和房地产市场起到很好的监控作用，适应我国城市快速发展的需要，大大缩短了决策、规划、土地批租和项目建设的周期，提高了城市建设的效率。

2.2 控制性详细规划的作用

控制性详细规划在规划体系中具有宏观把控和微观操作的双重特性。城市总体规划是一定时期内城市发展的整体战略框架，研究城市土地利用、总体布局、发展方向等战略层面的问题，不可能对每一个地块提出详细、明确的规划要求。而修建性详细规划是对小范围内城市开发建设活动所进行的总平面布局和空间形体组织，它提供的是用于具体项目建设的蓝图。从总体规划到修建性详细规划，是一个从宏观到微观，从战略层面到操作层面的过程。如果在城市具体项目建设过程中，对规划范围内外的现状、环境、发展、功能联系、建设配套等一系列问题的整体性综合研究不够，很容易脱离整体、脱离实际，缺少地方特色和城市特色，甚至造成建设性破坏。因此，控制性详细规划作为两者之间有效的过渡与衔接，起到落实和深化总体规划，指导修建性详细规划的作用，确保城市规划体系的完善和连续。

控制性详细规划除了在规划体系中居于主要地位外，还是城市政策的重要载体。城市政策是一定时期内为实现城市发展的某种目标而采取的特别措施。城市政策与城市原则相比，城市政策的针对性更强。控制性详细规划作为管理城市空间资源、土地资源和房地产市场的一种公共政策，在编制和实施过程中包含诸如城市产业结构、城市用地结构、城市人口空间分布、城市环境保护等广泛的政策性内容，传达城市政策信息的同时，引导城市社会、经济、环境协调发展。城市开发过程中各类经济组织和个人可以通过控制性详细规划所提供的政策，辅以城市未来发展的相关政策和信息来消除开发项目决策时所面对的不确定性和风险，从而促进资源的有效配置和合理利用。

3 控制性详细规划是城乡统筹发展的重要工具

城乡统筹发展是消除城乡矛盾，使城乡居民在经济、教育、文化、社会保障等方面达到同一水平的重要国策。除了国家加大对乡村地区的财政投入外，更重要的是要通过发展现代农业，城市产业向农村转移，使乡村经济有一个大幅度的提升。同时对乡村地区基础设施和公共设施建设投入的多少，是乡村能否快步赶上城市的关键，也是城乡统筹发展的物质前提。

区域规划、总体规划对城乡统筹发展在物质空间和社会经济上有一个宏观的指导和控制，控制性详细规划通过更为详细深入的研究后具体落实区域和总体规划的宏观政策，在城乡统筹发展的物质空间的落实上扮演了重要角色。

控制性详细规划的控制内容主要包括土地使用控制、环境容量控制、建筑建造控制、城市设计引导、配套设施控制和行为活动控制。按其控制方法可分为规定性和指导性两大类内容，规定性是在实施规划控制和管理时必须遵守执行的，这使得有利于乡村发展的政策得到强有力的保障。

宏观上，控制性详细规划的编制不只是简单的对总体规划的落实，它需要对现状及政策进行更为细致的研究，并及时反馈给上位规划进行调整。微观上，控制性详细规划对具体的建设进行规定和赋予法律效力，为乡村地区的环境保护、基础设施和公共设施的配置以及产业布局的规划实施提供了具体详细的规划依据和法律保障。所以，控制性详细规划对城乡统筹发展的物质空间布局和政策的快速合理落实起到了积极作用。

4 结论

城乡统筹在物质空间上的要求需要城市规划来实现，控制性详细规划具有宏观把控和微观落实的双重特性，其编制与实施的优劣关系城乡统筹能否有效的推进。控制性详细规划是城乡统筹落实的重要工具。

参考文献:

[1] 张霞.基于国内外城乡统筹发展模式比较的几点思考[J]. 湖北经济学院学报,2007(3).

[2] 林凌.统筹城乡发展的重大举措[J]. 开放导报, 2007(4).

统筹规划研究篇12

1引言 改革开放以来，我国逐步完成了从计划经济体制向市场经济体制的转轨，相应的，我国的土地制度也经历了一系列改革，从计划管理、行政划拨到市场化运作的转变激发了城市建设的热潮及对土地开发“增殖”的追求。在新旧制度的过渡期，许多城市非理性地快速拓展，土地资源不当消耗，甚至非规划建设区的土地也被大量蚕食，对城乡持续发展构成了巨大威胁。十六届三中全会提出了“科学发展观”的新理念，这可看作是国家层面针对这一时期城市粗放式发展的反思和回应；此后，中央进一步明确要“转变经济发展方式”和“统筹城乡发展”。在此背景下，规划界对传统城市规划“重建设用地、轻非建设用地，重开发、轻保护，重城市、轻农村”的倾向也有了较多反思，有的人还开展了对“非城市建设用地规划”的研究和实践。可以说，“非城市建设用地规划”是在“城市规划”向“城乡规划”演进的过程中，规划理念、研究视角与工作思路等方面发生转变的产物。需要指出的是，“非城市建设用地规划”的内涵模糊，沿用这个命题难以做进一步的深化研究和实践。笔者认为，要解决现实中存在的非城市建设用地问题，在满足规划理念性需要的同时，最基本的是要解决好“城市建设用地”与“非城市建设用地”的统一分类问题，以满足规划的工具性需要—将“非城市建设用地”纳入统一的城乡规划体系进行统筹布局和管控，为城乡统筹的健康城镇化模式提供完整的用地规划平台。 2“非城市建设用地规划”的“理性”与“困惑” 提出“非城市建设用地规划”这一命题是希望通过建立一种新的规划概念来解决“非城市建设用地”的现实问题，至于其是否真的能成为一个准确的规划对象尚需做进一步的研究。 2.1“非城市建设用地规划”的缘起 2003年以前，“非城市建设用地”曾被视作一种规划管理工具，探讨的也多是其规划管控的相关问题。深圳市早在《深圳市城市总体规划(1996—2010)》中就提出了“非城市建设用地”的规划管理问题；张永刚指出，在深圳市总规中划定为“非城市建设用地”的类型中，除水源保护地和部分农田保护区外，均缺乏相应的管理依据，没有形成合理的管理机制[1]；而对于“非城市建设用地”的管控手段，胡细银、廖永生提出以生态敏感区为重点的“非建设用地”的控制对策[2]；冯雨峰、陈玮提出了对“非城市建设用地”实行强制性控制的观点[3]。随着2004年《成都市非建设用地规划》《杭州城市非建设用地控制规划研究》《厦门市非城市建设用地控制规划》等较为完整而系统的“非城市建设用地规划(研究)”的相继完成，“非城市建设用地”开始作为一个相对独立的规划对象而被一些研究者所探讨，涉及对其规划理念、规划内容、规划方法、规划技术、规划体系构建等的研究。规划理念上，强调城乡统筹、生态保护、增长控制等原则；规划技术路线上，融入生态学、环境学、景观学等领域的概念和思路；规划内容上，表现为针对“非城市建设用地”，现有规划体系中非建设指向的内容被强化了(表1)。 此外，学术界将“非城市建设用地”作为规划控制和管理工具的研究也一直没有间断。谢英挺认为“非城市建设用地”保护难题源于规划局的实际管辖范围局限[4]；朱查松、张京祥进一步总结了当前“非城市建设用地”的保护困境，并从制度和规划两个层面分析其原因，指出多头管理是造成“非城市建设用地”管理失控的重要原因[13]；邢仲余则提出了基于“非建设用地优化分类”的控制对策[14]。回顾涉及“非城市建设用地”的规划理论与实践的既有研究成果，尚看不到欲将其作为独立的规划对象或是规划管理工具的统一认知，或者说对其尚难以形成概念共识(图1)。事实上，“非城市建设用地”与“城市建设用地”的划分在空间上相互嵌套；在各地已编的针对“非城市建设用地”的规划中，规划控制范围也很不一致(表2)。实现均是十分重要的。相比“90国标”，新版《城市用地分类与规划建设用地标准(GB50137-2011)》(以下简称“新版国标”)已在用地范围、用地划分、体系衔接等方面有了长足的优化。在此基础上，应强化对新版国标的运用，以加强用地分类工具对城乡统筹规划的支撑力度。 3.1“90国标”对“非城市建设用地”的忽视及“新版国标”的有关规定 在“90国标”中，“非建设用地”主要是通过设定“水域和其他用地”来体现③，其实质“度量”的仅是城市规划区中的集中建设用地，未能真正做到全域覆盖。这种分类模式已无法满足当今城乡规划和用地管理工作对用地分类工具的要求[13]。对此，新版国标设立了“城乡用地分类”和“城市建设用地分类”两个完整体系；从城乡统筹的角度出发，对原“水域和其他用地”进行拆分与充实，将“非建设用地”划分为“水域”“农林用地”和“其他非建设用地”3个中类。同时，新版国标还注重与《中华人民共和国土地管理法》中的用地分类衔接，这样也有利于强化对“非城市建设用地”的管控④(表3)。此外，新版国标将“风景名胜区、郊野公园等的管理服务设施用地”“独立于中心城区、乡镇区、村庄以外的建设用地”和“农村居民点的建设用地”归为城乡用地分类体系中的“城乡居民点建设用地”。这在一定程度上解决了“非城市建设用地”既有研究中用地划分不闭合，以及相互嵌套等问题。总之，新版国标将用地视野拓展到市域范围，提供了与国土规划有效衔接的平台，细化了对“非城市建设类用地”⑤的界定和划分，可望能为城乡规划和空间资源管理提供更为适用的工具。#p#分页标题#e# 3.2新版国标的应用策略 可以说，新版国标已在城乡统筹的框架下，对“非城市建设类用地”做了较明确的划分。在此基础上，为加强用地分类工具对城乡统筹诉求的支撑力度，对其的运用应处理好以下问题： (1)尊重非建设导向的主题规划的内在诉求。以城乡生态保护目标为例，新版国标中“非城市建设类用地”的分类没有与用地的生态服务功能有效对应。对此，在应用新版国标的过程中可将其中具有不同生态功效的用地分开设置(如绿地与广场)；较为彻底的做法是在有关的主题规划中，以用地的生态功能为依据，对用地进行细分⑥，如加入水陆交错带、消落带、湿地等生态敏感区用地分类，以此有效加强用地分类工具对生态保护诉求的支撑力度，便于城乡生态整体布局。 (2)充实用地分类对应的空间政策内涵。在新版国标的用地分类中，对于“非城市建设类用地”分类的划分基本局限于对用地功能属性的界定，欠缺与用地分类对应的空间政策内涵。相比“城市建设用地”而言，“非城市建设类用地”的功能通常较为简单；因为开发建设的比重较小，其所对应的控制内容往往具有很强的政策性，无法完全由用地功能所界定。故只有充分界定这些用地分类所对应的空间政策，且使其规范化甚至法律化时，才能切实有效地落实非建设导向的主题规划目标，进而有效保护与管理城市的非建设空间⑦。 (3)与管理部门的职能相配合。“非城市建设类用地”分类的设置涉及农业、绿化、环保、水利等多个管理部门的利益，鉴于我国现有的部门条块分割现状，分类体系应尽可能结合各管理部门的专项需要，使各管理部门在建设管理过程中各尽其职，以增强各部门在“非城市建设类用地规划”实施中的合作与协调，解决现存用地管理主体缺位的问题，故对“非城市建设类用地”的分类应能反映出各管理部门所掌管的用地类型，如将农用地中的耕地与林地分开标注。对于全局性与片区性的“非城市建设类用地”，无论是从其管理职能还是从城市用地指标计算的角度考虑，均宜分别划定，如将区域性与地方性的绿地及开放空间分别对待等。 4建构城乡统筹的完整规划体系 新版国标引入了“城乡用地分类”，这无疑将成为加强“非城市建设类用地”的保控、乃至建构覆盖城乡的完整规划体系的契机。只有建构统筹城乡的完整的规划体系—使规划回归其“本源”(即具有完整的资源配置功能)，城乡统筹的空间发展目标才能得到统一的谋划和解决。对此，应突出新版国标与《城乡规划法》的匹配，其中包括体现总体规划和详细规划两个层级的不同作用。总体规划层面主要确定规划指导思想和目标，明确城乡各类用地的总量、布局结构和主导政策；详细规划层面则突出规划管控与保障。 4.1城乡规划体系中的统筹安排 《中华人民共和国城乡规划法》第四条已明确规定“制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要”等战略目标和理念，将城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划纳入一个体系。这意味着长期以来的城乡二元规划局面被打破，城乡规划必将步入一体化的新阶段。为此，必须建立以城乡总体规划为核心的城乡规划编制体系，在战略层面支撑城乡协调发展。总规中的“空间管制区划”⑧的主要内容就是制定协调建设与非建设空间属性的空间管理策略，提出用地发展的宏观要求。其中，“划定禁止、限制和适宜建设的地域范围”为城乡统筹的规划诉求提供了明确的落实框架和统筹平台，但之前对空间管制区划的覆盖范围、具体划分标准等问题并没有定论，目前仍主要是基于经验判断的定夺[16]，故空间管制区划的划分方法、标准等技术基础仍有待进一步的论证和支撑，空间管制区划的细化空间政策也有待进一步的限定。 此外，为了统筹城乡发展，城乡规划区作为规划的空间落实对象，对其划定应跨越城市建设区的空间粘滞范围，拓展到本级行政边界。《中华人民共和国城乡规划法》规定，“规划区是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定”。在城乡统筹发展的语境中，“城乡建设和发展需要”不仅包括城市空间增量外拓的需要，而且还包含城乡空间重组、社会结构优化、环境治理和改善等丰富内涵。例如，农田、山体、林地、水域等“非城市建设类用地”具有极其重要的生态功能，对人居环境有着重要的意义，故在规划中不应当只是消极地将它们划定为保护区，将其独立于城市规划系统之外，而应是保护、保育和必要的建设开发相结合，使“城市建设用地”和“非城市建设类用地”结合成为一个有机的整体。 4.2城乡规划体系中的制度保障 对于城乡土地统筹管控，虽然我国已提出了一系列的法定管控要求⑨，有些地区还针对生态保护诉求制定了规范性文件⑩，然而现实中土地的非法侵占并未停止。对此虽可以简单地归咎于执法不严，但也暴露了现存制度环境下缺少用地控制的有力空间抓手，从而导致法律保障无力的诟病。为此，在规划区全覆盖的基础上，还要在法定规划—控规层面细化总体规划对城乡用地的统筹安排。依据《中华人民共和国城乡规划法》的立法精神，控规的用地保护控制机制体现在其能够有效地控制管理主体过于宽泛的自由裁量权限—使规划许可行政行为遵循控规这一实体性依据，以便能有效地制止城市开发活动对土地的非法侵占，即实现“不占用就是保护”这一基本目标。#p#分页标题#e# 在此基础上，只有建立与适宜用地分类工具相对应的、差别化的控制要素体系，保证控规的“控权”操作性和实效性，才能切实统筹城乡空间发展。可设想对控规编制进行分类指导，如针对不同功能地域(如一般工业区、居住区、旅游度假区、生态保护区、防灾重点区域等)、不同特性地域(如新城区、老城区、历史街区、考古价值地区)采取差别化的策略；在可建区和适建区范围内，施行以建设发展为导向的规划控制；在禁建区和限建区范围内，施行以环境保育和生态保护为导向的规划控制—控制要素的选择以及“严格”与“宽松”不一概而论[17]。唯有如此，才能促使“城市—区域”的“建设—非建设”用地的规划管控工作日常化。此外，完善的城乡土地权益机制是城乡规划体系的制度保障。虽然新版国标已设立了城乡统一的用地分类工具，但我国城市和农村的土地分属国家和农民集体所有，城市市区及农村地区的建设管理主体基本上是分设的，农村集体与农民事实上也在行使农村土地的处分权[18]。这种城乡二元的建设管理格式亟需被打破，其基本路径应是应用城乡统一的用地分类体系和制定覆盖城乡的统一空间规划，然后在这个共同平台上各自深化和严格施行空间发展规划。 5结语 从既有研究成果的梳理和分析中可见，重视“非城市建设用地规划”有其一定的内在合理性，它针对以往规划实践过于倚重城市建设用地的弊端，在城市规划向城乡规划演进的过程中进行了积极探索。然而，城乡规划体系的原本目标就是统筹各方发展诉求和合理配置土地使用功能，包括开发建设和环境保育等功能。规划偏重于“城市建设用地”亦或是“非城市建设用地”属同一逻辑缺陷，有悖于“非城市建设用地规划”的城乡统筹发展初衷。故不应将“非城市建设用地”作为与“城市建设用地”相对立的一个规划对象单列出来加以研究或规划，而是应着眼于建构城乡统筹的规划编制和空间管制体系—在《中华人民共和国城乡规划法》的框架下，从总体规划和详细规划两个层面，对“城乡建设用地”和“非建设用地”进行统筹规划和管控。新版国标创立的“城乡用地分类体系”将用地分类视野拓展到市域范围，提供了与国土规划有效衔接的平台，细化了对“非城市建设类用地”的界定和划分，为城乡规划和空间资源管理提供了更为适用的工具，从而也有望支撑城乡统筹的完整规划体系的建构和运行。