公共财政监督论文篇1

引言：公共财政的宪法学视角

2008年底，一场金融危机席卷全球，各国纷纷抛出“救市方案”。美国政府前任总统布什及现任总统奥巴马也分别提出“救市方案”。奥巴马总统8000亿救市方案，经由美国众参两院的激烈争论获得议会批准。（注释1：美国总统奥巴马签署7870亿美元刺激经济方案.2009-02-14来源：新华网。新华网华盛顿2月13日电（记者胡芳刘洪）美国国会参议院13日晚在最终投票表决中，以60票对38票的结果，批准了总额为7870亿美元的经济刺激计划。该计划将送交美国总统奥巴马签署生效。值得注意的是，作为一项经济政策本身的合理性，在议会中受到激烈的争论。美国消费电子协会主席加里·夏皮罗发表声明，批评国会这一做法，指出这一条款将发出一个信号，即美国正在回到贸易保护主义和经济民族主义的不健康的老路上去。夏皮罗警告，这一条款将冲淡经济刺激计划的作用，并引发其他国家对美国产品采取报复性措施，反而会损害美国经济。）作为国家重要经济政策的出台，背后复杂的利益博弈与争夺是可想而知。本文无意论述公共财政政策的政治过程有关问题，而是旨在从宪法学的角度来探讨公共财政政策形成的制度安排，考察公共财政政策出台的国家权力的配置，并对宪法制度安排及其正当性作理论和实践上的分析。具体内容主要包括公共财政政策如何被合法批准、执行和监控，以及政策方案如何提出，须经什么具体程序，由谁来审议批准，由谁来监控等问题。

从宪法学上来分析公共财政政策的制度问题，应当属于宪法经济学的范畴。詹姆斯·布坎南等人曾将“宪法经济学”定位为：运用经济学方法，研究约束人类经济和政治选择的宪法规则和制度。认为在市场上自利的“经济人”在转变为政治过程中的投票人或官员时，其自利的品格不会发生根本变化，掌权者滥用权力具有不可避免性。因此，约束政府权力，防止掌权者权力是宪法经济学的核心问题[1]。这与古典宪法学方法论并无本质差别，仅是研究领域的拓展。我国早期的经济宪法学研究者认为，经济宪法学是以征税权为逻辑起点，以财政权为核心内容，建构以货币发行权为主要手段的国家经济权力体系[2]。近年来，我国宪法学界从制度上探讨财政的形成与控制已引起关注（注释2：参见周刚志.论公共财政与国家——作为财政宪法学的一种理论前言，北京大学出版社，2005年版.吴越.经济宪法学导论——转型中国经济权利与权力之博弈，法律出版社，2007年版等。），然而总体来看，大多成果仍然无法摆脱财税法、经济法学等学科影响。如果对我国的国家财政的运作制度作深入分析，这无疑是我国宪法学切入社会实践的一个新角度，也有助于完善我国公共财政监督制度。

一、宪法的设计：议会财政功能

从议会发展史来看，议会制度从产生就是与国家财政紧密相关。素有“之母”之称的英国议会，从诞生到成长壮大，都是与争夺控制财政权分不开的，甚至于从中世纪开始，议会便与国王展开了激烈而持久的斗争，而议会控制了财政大权，是其至尊地位确立的重要标志[3]。伴随近代民主理论的发展，议会确立了在国家财政中的特定地位，议会作为国民代议机关在国家财政政策形成中肩负着重要的职责。

（一）为财政政策提供合法性

国家财政政策应有政治上、制度上的合法性。根据现代民主制度的安排，议会由公民选举产生从而获得政治上的合法性地位。因此由议会组成政府或者批准政府政策过程中，同时将这种合法性再次传输至整个国家体制之中，使政府及其政策具有合法性基础。作为财政政策的决策过程，无疑也是议会的一项最为重要的职能。

各国宪法规定将财政审议作为议会的主要职权之一，国家财政的收支安排均由议会来审议或通过相关法案安排。美国《宪法》第1条第7款规定，所有征税议案应首先在众议院提出；英国1911年《议会法》规定，议会对政府财政的监控完全转移到了下院，上院无权通过和否决财政议案，只能对下院的决定表示同意；法国1958《宪法》第39条规定了国民议会在财政立法方面的优先权，第47条又规定国民议会在审议时限内国民议会未能对其进行一读裁决，政府方可将其送至参议院审议；德国在19世纪早期的德意志邦联时期的议会便引进了预算监督。需进一步指出的是，在两院制的议会中，财政的审议权也倾向于由下院（众议院或称平民院）审议，这是现行宪制发展之趋势。由民众选举代表组成的下院，被视为民主代议职能的主要机构，由它们审议表决，更能体现财政政策民意的要求。

（二）掌握财政议会控制政府的方式

国家财政是国家为了维持其存在和实现其社会管理职能的重要保障，国家凭借政权的力量参与国民收入分配的活动。国家财政收支包括财政收入和财政支出两个方面。议会对政府进行控制最原始、最有效的手段就是财政，即所谓的“不出代议士不纳税”，后来被称为议会“掌握钱袋的权力”，在日本也称为“财政议会主义”。

市场经济的自由发展带来了大量社会问题，国家为了保证社会公平，保持并促进经济结构的繁荣，必须对社会和经济进行全面的干预[4]。在这样的背景下，社会福利、社会民生等经济政策频繁出台，国家在财政经济领域的功能日益强化，政府角色由“守夜人”转变为一个强化国家职能的政府，特别是在经济方面的职能日益强化。最为显著的结果是国家行政权的疆域得到大大地扩展，国家和政府无所不能，从而赋予政府全面干预经济、干预社会甚至干预人们私生活的种种职能，使人们“从摇篮到坟墓”都依赖国家和政府，国家和政府逐步演变成“行政国家”、“全能政府”[5]。与此同时，以议会为中心的国家权力运作模式在效率方面的缺陷也暴露无遗，迫使议会不得不将大量国家权力转移至行政机构，由其来直接行使。议会通过控制财政来控制政府，已经成为为数不多的有效途径。

（三）议会决策的民主价值

代议民主制度体现了国家财政政策政治上、制度上的合法性。但审议民主理论的倡导者威廉·葛德文指出，代议制政治有着无法避免的缺陷：“多数必须压服少数，而少数在提出反对意见和表示异议之后，实际上竟然屈从于自己表示过异议的意见。”[6]进而认为审议民主更为重要。威廉·葛德文还认为，合法政权应该是以共同审议为真实基础的政权。因为政权是为人类的幸福所必要的，政权结构最重要的原则应该是：“政权是以全体人民的名义为全体人民谋福利的，集体中的每个成员都应该对它采取的措施参加意见。”[6]（P145）约翰·斯图亚特·密尔也认为，协商可以纠正错误的判断，从而减少认知错误的产生[7]。

据此，可以进一步看出由议会审议财政的另外一种民主价值。在审议民主中，开放、自由的辩论过程和畅通的利益表达渠道，有利于传递政治信息，表达和回应各种利益诉求，从而促进公民之间、政府和公民之间的相互理解、沟通与合作，最终能够及时化解社会冲突，增进社会和谐，有助于促进公共决策的合法性。

当然，无论是代议制民主还是审议民主，在实现财政政策的制定过程中，实质隐含了功利的目的，即试图通过大家投票（直接或间接）或其他表达的方式来反映多数人的共同利益，因为国家如何来合理分配财政，关乎每个民众的利益，“孔多塞定理”再次论证了这种代议制作为一种工具主义统治模式的可能性、正当性。当然，跳出这一窠臼，议会在审议财政方面的决策，体现了民主的内在价值。民主内在价值本身关涉非工具意义上的价值目标，即通过民主可以使参与人自己满足，有助于个人自由、平等诸多目标的实现。

二、现实的反思：议会控制抑或政府控制

如前所述，议会最初的功能主要是对政府财政权或征税权的掌控，由代议机关来掌握政府财政预算大权似乎已成为现代最为重要的制度设计。但在现实生活中，它却并非能取得如设计预期般效果，议会受到政府的威胁已经成为普遍存在的现实问题，使得议会对财政大权的控制成为理论上的假说，回到现实生活中却是另一番景象：政府代替议会控制财政大权。其情形主要表现在以下一些方面：

一是预算案提起主体为政府。预算案的提出与一般法案不同。一般法案可由议员、政府、其他提案主体提出，提出预算案的权力，通常属于政府。美国的预算案原规定由国会提出，1921年的《预算及会计法》颁布以后，将编制预算的权力改归总统。实行议会内阁制度的国家，由内阁向立法机关提出预算案；实行总统制度的国家，预算案的提案权由总统行使[8]。将财政法案的提案权限归于政府，针对政府提出的财政法案，再由议会来实施审查控制，议会在这个阶段的审查，往往仅仅是停留在形式上。

二是议会审议预算案的限制。议员审议预算案，能否随意增减预算案或是否有其他权力，各国宪法、法律规定不尽一致。据对82个国家统计，议员审议预算案时，规定议员有权增减财政收支的国家有32个；规定议员有权减少得不得增加财政支出的国家有17个；规定议员有权减少财政支出，但增加财政支出须得到政府同意的国家有4个；规定议员有权增减财政支出，但只能择其一而用之的国家有13个；未对议员审议预算案权利作出专门详细规定的国家有15个；无此方面的规定的国家只有1个[8]（P292）。

事实上，议会权力对政府提出的财政审查时，议会受到的压力，在现实中时常可见。从经验来看，即便规定议会有权增减财政方案，但这种增减不可能是随意的，增减权往往也是停留在理论层面，议会审议过后作出增减的情形可谓少之又少。1997年，美国第105届国会因没有按政府要求的时间通过政府预算，政府竟以“关门”相胁。法国第五共和国的实践中，议会两院从没有逾期未完成对财政法案的审议的例子[9]。英国议会形成以来就一直担任着政府的出纳员角色，政府实际上控制了财政大权，只要政府想花钱，议会就得打开钱袋。在财政问题上，是国王要钱，议会给钱。国王的行政权由内阁制取代后，分享财政权的模式也被承袭下来，任何财政议案由政府提出，下院方予受理[10]。

我国1954年《宪法》第27条规定，全国人民代表大会行使决定国民经济计划及审查和批准国家的预算和决算；现行《宪法》第62条规定，全国人民代表大会行使审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告；审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告。我国坚持人民代表大会制度，现行《宪法》条文规定全国人大的职权是“审查及批准”，而不限于“批准”权限，这与全国人大是最高权力机关的地位相符。但从我国全国人民代表大会及其常委会对中央政府预算、决算方案的审议报告来分析，（注释3：以下关于第一届至第九届全国人大及其常委会审查通过的预算决算文件集，来自全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会预决算审查室编，中国财政经济出版社。）全国人大对政府的审查一般也只是形式上的审查。具体特点包括：一是由人大预算委员会或者人大财政经济委员会先作初步审查意见；二是由人大全体会议根据初步审查意见，进行形式审查。可见，人大预算委员会或者人大财政经济委员会的审查意见对于全国人大及其常委会的审查起到关键作用；三是审查内容方面，一般仅是作财政收支平衡审查，并提出行政管理应倡导厉行节约原则等等无实质性或具体性的审查意见，从未对政府方案作出过否决；四是全国人大对中央政府提案改动非常谨慎。当然全国人大作为作为全国最高权力机关，偶尔会行使政府提案的改动权。（注释4：改动的情形包括：1957年第一届全国人大第五次会议，提出对增加收入及增加支出，全国人大修正批准1957国家预算；1981年第五届全国人大第三次会议原则通过，便因形势需要，作出调整于第五届全国人大常委会第17次会议通过国民经济计划和国家财政收支报告；对于1996年“赤字”等问题，1月30日依据人大议事规则和预算法汇报后，财经委提出意见，预收入偏少，赤字压缩小，国务院作了修改，第八届人大五次会议，同意财经委的报告，审查批准国务院报告；第九届全国人大二次会议通1998预算执行情况，1999预算情况，人大常委会批准1998年中央决算，但鉴于审计署审核出现较多问题，提出国务院应责成严肃处理，6个月内将处理结果报告人大常委会。）此外，相较于议会内阁制国家，总统制国家的行政权在财政控制方面显得更为强势。议会内阁制国家，议会具有至高的地位，对于内阁的方案，议会有全面审查及决定权。我国实行人民代表大会制，全国人大是最高权力机关，对国务院的财政方案有全面审查及批准权。而在实行总统制的国家，议会仅是立法机关，不是绝对意义上的最高权力机关，总统在财政方面有更强的控制能力。美国总统不仅有权提出财政决策方案，且议会批准的财政方案还须总统签署才能生效，其事实上行使着议会审查批准后方案的事后监督作用。又如，俄罗斯联邦议会已不再是苏联解体前的最高权力机关，议会已经失去了国家决策权，实际上听从于执行权力机关，在国家内，主要由总统对国家事务的安排。所以联邦议会下院国家杜马与总统，往往在有关经济改革问题的一些法律草案、联邦预算方案上矛盾重重，甚至有时剑拔驽张。但是，由于国家杜马对总统缺乏相应的制约力，而大多数议员又不愿意国家杜马被解散，所以在绝大多数情况下只能批准总统的决策[11]。

不容忽视的是，政党在议会与政府的财政政策的控制过程中影响至深。从某种意义上讲，议会俨然就是政党的“代言人”。政党或者利益集团可以促使社会各方面的利益分化或集中，并成为制定政策的依据。往往政党在议会或政府提出或者批准方案过程中进行“幕后操纵”，最终整合的结果，不仅使多数成为政策的得益者，也可以使少数看到自己的要求已经在国家制定政策的过程中得到了反映。

三、职能转型：控制抑或监督

议会最初的功能主要是对政府财政权或征税权的控制，其对王权和行政权进行限制的要求是出于对封建君主和独裁的恐惧[10]（P21–22）。但是，由于议会的控制权的力度不够，议会对财政的职能已经由实质上的控制转向了对政府财政权的监督。

（一）议会监督理论

其一，从历史角度看，政府对财政大权一直起到主导作用。1706年，英国议会下院还通过决议规定：不经国王提议，下院对有关国家事务的任何金额的请愿不予受理，对要求从国家收入中动用款项的任何动议不予审议。如前文所述，议会一直以来就担任着政府（国王）的出纳员角色，政府（国王）真正控制了财政大权，只要政府（国王）想花钱，议会就得打开钱袋。国王的行政权由内阁制取代后，分享财政权的模式也被承袭下来。现代国家议会虽然作为代议机构，对政府提出的公共财政方案、政策，仍倾向于监督而非完全、事实上的控制。现实的状况与议会形成的历史惯例不可能是毫无关联的。

其二，法治要求议会不能独揽财政权。“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”，民主制议会的基本原则是多数决是而不是通过分权制衡来制约权力的腐败，议会民主因而也被不少人讽刺其虚伪性的一面，指出其易于为专制者和独裁者操纵，容易滋生权力的腐败。因而，议会的民力并不能绝对崇拜，也必须依靠法治来加以约束受到普遍认同。这在西方，民主与法治的结合体制，也称之为“自由民主制”。体现在财政政策的制定上，议会绝对控制财政并不会受到欢迎，相反议会通过民主来监督政府财政权，在现实中倒成为制度的常态。

其三，保障公共财政决策的高效率及科学性。政府作为行政部门，在民主合法性上自然无法与议会相媲美，但其决策的高效率、科学性上可能存在优势。考虑到这一点，无论是议会内阁制国家还是总统制国家都给予政府在财政政策上的决策权、提案权充分的尊重，议会的职能转向对政府财政决策的审查监督。这一点，从英国对议会内阁制的“良苦用心”解释中，更能体现所蕴含的意义。英国议会将财政提议权授予政府认为是与英国制度的特点密切相关，即责任内阁制要求内阁拥有决策权，而财政决策是各种国事决策中首要的决策。责任内阁制就决定了必须由政府掌握财政决策权，而议会应该维护政府的财政决策权。如果议会自行提出征税、拨款方案，或者对政府提出的征税和开支项目以及金额任意增减，势必会打乱政府的财政决策，进而会影响政府决策效率和执政能力[10]（P21–22）。

其四，基于功能分权的再反思。有学者指出，随着社会的变迁，权力分立原则理论有新发展，不再拘泥于传统的分割权力。防止滥用权和保障权利的目的虽仍然坚持，但在方式上已从组织型权力分立转向了功能型分立要求[12]。新的功能性要求权力分立在目的上，不仅一方面要节制政府权力以保障人民权利；另一方面更期待适当地分权与制衡，促使政府部门能顺利有效地达成自身之任务。德国联邦在1984年德国“飞弹部署”判决中再次提出，根据功能最适观点，重要事项不必然归立法者决定，也有归行政决定的可能。究竟是归于立法或行政，取决于该事项由行政决定或立法决定较能达到尽可能正确的境地决定[15]。根据功能分权的反思，我们认为，由行政权提出财政政策，再由议会审查监督，较符合现代国家在社会经济领域的功能要求。

（二）体现监督职能

从各国议会对财政监督的立法相关规定来看，监督内容、监督方式有以下特征。

监督财政的对象主要是两方面，即财政收入和财政支出。法国财政法还规定了监督国家收支的性质、数额及用途[14]。韩国国会监督政府的财政方面包括多个方面：国债同意权，对预算外的、可能成为国家负担的契约缔结的同意权，对有财政负责的条约缔结的同意权，预备费支出的承认权，紧急财政、经济处分的承认权[15]。

监督方式包括事前监督和事后监督方式。事前监督即通过审议、表决，并最终转化为立法，财政方案方能生效；事后监督主要是指议会仍对财政法案在通过后的运作过程行使监督权。法国财政的立法程序有3个主要特点：严格的审议顺序、表决的单元性、对不可接受性的特别规定[14]（P195）；英国议会在监控财政的主要方式则主要为3个方面：一是辩论；二是质询；三是立法[10]（P78）；德国联邦议会的监督权特点表现为对联邦政府行为的经常性控制，“监督”不等于马上采取行动，而是对政府的活动进行经常性的牵制，监督的形式包括：预算权、决议权、质询权、调查权、专门委员会的监督、弹劾和诉讼权等[16]。无疑，议会如何有效的完成对政府的财政监督职能，有赖于一系列现实条件的保障。这些保障包括：议会的召开时间[17]、议会的辅助机构[17]（P428）及独立于议会的调查或审查机构。

（三）公共财政的司法审查

必须注意，国家权力中另外一种重要权力——司法权，相较于议会的监督权及行政内部监督强化的趋势，司法权在财政政策方面的监督功能却日渐式微。即使自称最为严格的“三权分立”制度的美国，同样可以得出这样的结论，并不主张司法权对议会的财政政策过多介入。美国宪法将开支权与联邦征税权视为一对孪生权力，包含在美国宪法第一条第八款之中。国会有权力为了公共福利进行开支，国会被宪法授予基于公共福利进行征税及分配财政的权力[18]。在UnitedStatesV.Butler案中联邦最高法院对联邦经费开销权力采取了非常宽松的解释。该案多数观点认为，国会为了公共目的而作的公共经费的开销并不受到宪法明示的立法权的范围局限[19]。在1937年，联邦最高法院拒绝适用宪法第十修正案来限制国会财政开支权力[20]。自1937年后，法院更是倾向于给立法者极大的发挥空间，完全持“最小限度合理性”的理念，作为纠问政府的政策的惟一问题[21]。在Buckleyv.Valeo案中，法院认为不应事后来批评（揣测）国会在设立总统候选人资金是否有助于公共或普遍的利益，该项公共资金的设立并不违反联邦权力分权原则，因而肯定了国会建立总统选举资金的做法[22]。此外，与此相关的宪法问题是，西方国家一直以来围绕着经济权利、福利国家政策问题能否落实，法院多大程度上负责监督既定的关于分配福利救助金决定的“公共目的”之立法判断展开激烈争论。南非在Grootboomp案中，法院还承认，宪法义务能够在地方上得到充分贯彻，而且迈特罗角（CapeMetro）政府也已经制定了自己的土地工程来专门解决那些人的燃眉之急。但该工程并没有得到实施，主要是因为它未能得到中央政府足够的财政支持。“如果意识到全国住房工程所存在的这种需求”，中央政府就应该“制订计划，作出预算，监督解决燃眉之急并处理各种危机。这样肯定能保证许多急需住房的人能得到救济，尽管这不是所有的人都需要立刻获得救济”[23]。法院为了既尊重民主特权又顾及有限的预算，法院回避了对民主的审查，而是审查政府是否制定合理计划的行政行为。在笔者看来，南非法院的确是以一个崭新、独特以及很有前途的方法来处理民主宪法的社会经济权利与国家财政分配问题，因为从各国财政方案的形成过程分析来看，这样做确实是抓住了问题核心。

结语：经济宪法的道路选择

随着近代自由市场经济的深入发展，国家获得了全面干预经济的正当性，规范和限制国家经济权力的经济宪法应运而生。宪法学关注公共财政问题，这是传统宪法学作为公法学由注重公民个体权利向重视防范国家财政权力滥用的转型。正如德国经济法学学者指出，经济宪法是指“国家为了确定经济自由的范围，施行监督或经济统制，所为依据的基本法律原则与宪法规定”[24]。

通过对议会在国家财政形成中理论与实践问题梳理，对当前世界各国在国家财政权力运作能让我们有一个更加清晰的认知。在笔者的分析中，不难发现，在议会与政府的博弈过程中，充斥着议会民主与行政效率之间的平衡，而议会法治成为了弥补议会民主的一种良好的选择道路。这些认识有助于我国宪法学者反思并完善中国的财政制度。在人民代表大会制度的民主功能、监督功能尚待完善的情况下，似乎更应从制度方面来加以完善财政制度。而且，在主张发挥民主代议功能之时，也要警惕泛民主化的倾向，特别是在因素尚不充足的条件下，法治是我们更加必要的道路选择，况且法治本身就是民主的制度化、程序化。惟有在此基础之上，才能再论如何完善公民或者社会组织参与监督国家公共财政开支之途径。超级秘书网：

注释:

[1]RichardB.Mckenize.ConstitutionEconomics.Lexington,1984：Preface.

[2]赵世义.经济宪法学基本问题[J].法学研究，2001，（4）：33-41.

公共财政监督论文篇2

2.财政监督方式滞后。从目前财政监督的状况看，主要以突击性、专项性的事后检查为主，没有建立起事前审核、事中监控、事后检查相结合的监督检查机制。这种单一、被动的事后检查型监督方式，在工作上带有极大的偶然性，极易造成监督盲点，并使财政监督与财政管理脱节，无法对各部门的资金运行实行全过程监控，使监督检查缺乏及时性和有效性，不符合财政管理的根本要求。

3.财政部门内部缺乏监督机制，内部监督不到位。财政监督是对财政运行全过程的监督，包括外部监督和内部监督。由于长期以来形成的“重分配，轻监督”的传统观念，财政对内部监督不够重视，财政部门没有建立一套完整的内部监督制约的规章制度，如对转移支付、预算追加、专项拨款、技改资金投放、周转金使用等环节没有完善的监督拨付、使用等方面的规定。内部监督不到位，或流于形式，不能从根本上防患于未然。

4.关系不顺，职责不清。目前财政监督与审计监督的关系尚未完全理顺，职责分工不甚明确，容易造成多头检查与监督盲点并存的现象。在检查计划上不能相互衔接，工作信息上不能相互共享，检查结论上不能相互利用，使得监督成本提高，监督效能降低。

随着我国公共财政框架的逐步建立，作为公共财政下的财政监督，其监督的内容、方法、手段等也必然要随着财政体制改革的进展而不断发展。对此，笔者就进一步加强公共财政体制下的财政监督工作谈些想法：

1.加快财政监督立法进程，健全财政监督法律体系。国家应围绕公共财政的要求，尽快出台财政监督法，提高财政监督法律层次，规范财政监督程序，赋于财政监督应有的法律地位和执法权力，切实解决财政监督立法滞后的问题，增强财政监督的执法刚性。同时，加强财政监督的理论建设和课题调研，通过各种渠道，加大对财政监督的宣传力度。

2.积极开展财政支出绩效监督工作。从“财政”到“公共财政”，改革的一个重要目的就是要提高财政资金的使用效益，因此，公共财政下的财政监督的发展方向也应该是向绩效监督发展，即财政监督的重点应由安全性、规范性逐步向有效性转变。目前已开展的绩效评价工作才刚刚起步，基本上没有现成的模式可供借鉴，其评价方法、评价指标、评价体系尚处于摸索阶段，但这是改革的必然方向和重要的途径。

3.转变财政监督方式，逐步由事后监督向事前、事中监督转变。事后的监督是消极的，它只是被动地等在财政活动执行过程中偏离了要求或发生了违法乱纪行为之后才采取的惩治措施。惩处只是手段，有效的事前、事中预防和纠正才是目的，监督检查应更多地着眼于未来，这也就是积极的财政监督方式。因此，可将监督检查融入预算编制及执行的全过程，重视事前审核和事中跟踪监控，以确保财政资金不被挤占、挪用以及科学合理的分配使用，并能及时发现存在的问题，及时纠正，防止造成资金浪费和无法挽回的损失。

公共财政监督论文篇3

中图分类号：F812.3　文献标识码：A　文章编号：1005-0892(2009)10-0037－05

在我国大举建设公共财政的进程中，政府预算作为公共管理的工具应该发挥重要的监督作用。但是，在目前的实践中，我国预算的监督作用发挥很有限。为让预算监督职能更充分合理地发挥作用，应重新审视以下两个问题：一是预算监督的含义，二是如何更好地在公共财政框架下实施预算监督。鉴于此，本文从公共财政体系下预算监督的含义出发，将预算监督分为两个不同的层次，并以此为基础研究我国预算监督存在的问题以及相应政策建议。

一、对预算监督的新理解

目前国内已有许多预算监督方面的研究，但大部分研究是基于对预算编制、执行、调整、决算等方面的监督开展。本文认为，公共财政框架下预算监督的含义应该是更深层次的，即预算监督实质上是通过以上基础层次的监督来实现对政府行为的监督和对社会公共资源流向的监督。下面从公共财政框架下政府预算的定义及其职能出发，分析预算监督的两层不同含义。

(一)公共财政框架下政府预算的定义及其职能

公共财政是为市场提供公共服务的政府财政。其基本特征体现为：以满足社会公共需要作为财政分配的主要目标和工作重心；以提供公共产品和服务作为“以财行政”的基本方式；以公民权利平等、政治权力制衡为前提的规范的公共选择作为决策机制；以现代意义的具有公开性、透明度、完整性、事前确定、严格执行的预算作为基本管理制度。

在公共财政框架下，政府预算是指经法定程序审核批准的具有法律效力的政府年度财政收支计划，是政府筹集、分配和管理财政资金的重要工具。本文认为，公共财政框架下的政府预算是要反映公共财政的特征：政府预算的编制要符合市场经济的法治性特征；政府预算所涉及的财政收支应是“取民之财，用之于民”；政府预算的编制、执行、决算、监督等过程有相应权力机关进行监督制约；政府预算信息应公开、透明、完整等。对于政府预算的职能，已有学者指出：政府预算是反映政府公共政策的重要途径，政府的很多重要经济政策通过政府预算得以实现。作为政府筹集分配资金的重要工具，政府预算有分配职能、调节经济职能、反映和监督职能。

(二)预算监督的两层含义及其关系

对于预算监督的含义，我国许多学者都已有明确定义。一般认为，预算监督是指预算监督主体对各级政府和预算单位的预算编制、预算执行、预算调整以及决算等活动的合法性和有效性实施的监察和督导。

从以上定义看，预算监督是对“预算”这项活动的合法性及合规性进行监督。但是，本文认为，预算监督的含义应该有两层：第一，监督主体对各级政府和预算单位的预算编制、预算执行、预算调整及决算等活动是否符合相关法律法规的规定进行监督。第二，监督主体以政府预算为媒介，对政府活动、社会公共资源流向进行监督。即通过政府预算，监督各级政府从社会中获得收入的合法性，以及监督各级政府是否将财政支出用于提供社会所需的公共服务和公共产品。公共财政的公共性、法治性在该层次的监督中得到深刻体现。

在以上两个层次的预算监督含义中，第一层是基础，第二层是目标。在公共财政框架下，两者是缺一不可的。第二层目标需通过第一层才能实现，第一层则在实现第二层目标的过程中得以夯实。这是因为，公共财政是具有法治性、公共性的财政体系。为使财政资源真正用于满足社会公共需要，就必需对政府预算的编制、执行、调整及决算的全过程进行监督，使其符合法律规定。另外，以政府预算为媒介对政府活动进行监督的同时，也就是对政府预算各程序进行监督，使其合规。所以，预算监督除了是对预算的监督外，还是对政府活动的监督。在下文中，本文将预算监督第一层含义称为基础层次，第二层含义为目标层次(如图1)。

二、预算监督两层含义的异同比较

(一)预算监督两层含义的区别

1　监督目的不同。预算监督的基础层次是为使政府预算编制、执行、调整、决算等程序符合法律规范，没有违规现象；目标层次是通过预算确保政府财政行为符合公共财政要求，社会公共资源真正用于满足社会公共需要。

2　监督客体不同。政府预算基础层次是对政府预算过程的监督；目标层次是对政府收支活动的监督、对社会公共资源的筹集和流向的监督。

3　实现途径不同。政府预算基础层次是由人大及其常委会等权力主体进行监督，各级政府部门对下级机关或部门进行监督，财政部门、审计系统根据法律法规赋予的权力实现监督。目标层次的实现是通过预算实现的，在预算过程中确保政府行为符合公共财政要求。

(二)预算监督两层含义的相同点

1　在公共财政框架下两者缺一不可。第一，预算监督的目标层次应该是公共财政框架下政府预算与生俱来的职能作用。否则，政府预算将演变成类似于封建帝王制度下的预算性质，仅具有“记账簿”的功能，这与公共财政的初衷是相违背的。第二，现代经济理论中的委托理论、官僚机构行为理论以及分权制衡理论都认为，基础层次的预算监督是有必要的。如委托理论认为，政府预算是一种公共受托契约，作为人的政府与委托人之间存在信息不对称，会有逆向选择和道德风险的存在，政府往往会从自身利益出发，做出违背公共利益的行为。因此，需要进行预算监督。官僚机构行为理论认为，政府机构往往有追求预算最大化的冲动。若没有有效的预算监督，直接后果是政府机构无限扩大，公共财政资金被浪费于楼堂馆所建设，社会公共需求得不到真正满足。分权制衡理论则认为，国家的立法权、行政权和司法权应分开并相互监督。在国家预算中，预算的编制、执行和监督机关应相互制衡。

2　部分监督主体相同。政府预算的基础层次和目标层次都有两类重要监督主体：各级人大以及社会公众。第一，人大是我国最高权力机关，具有宪法赋予的监督权力。在人大对预算进行审查、批准、监督的同时，也在监督政府行为是否符合市场经济要求，并对政府预算的内容、执行、决算等进行合规性审查。第二，社会公众是政府财政收入的提供者，政府收取社会公共资源是为社会公众提供公共服务。所以，作

为社会公共资源的提供者和公共产品受益者的社会公众，他们有权通过政府预算对社会公共资源的使用以及政府预算进行监督，使其能真正满足社会公共需要。

3　在公共财政框架下具有法治性的特点。在公共财政框架下，政府预算的基础层次以及目标层次的法治性表现在以下几个方面：第一，监督的权力符合法律规范。如《中华人民共和国宪法》 (下称《宪法》)第62条、第67条、第99条等都对全国人大及地方人大对政府预算及其执行情况有审查、批准、监督的权力。《中华人民共和国预算法》(下称《预算法》)第66条至第72条明确规定了人大、政府部门以及审计机关的预算监督权。第二，监督的目的是使监督客体符合法律要求，在合法的界限下运行。无论是预算监督的基础层次还是目标层次，它们都是为了使监督客体在社会主义市场经济的法律框架下运作，符合市场经济的要求，使政府活动以及政府预算能更好地弥补市场失灵，为市场经济的健康、高效运行提供保障。

4　在公共财政框架下都具有公共性特点。在公共财政框架下，政府预算的基础层次和目标层次的公共性主要表现在两者的目的和实现手段上。第一，不论是基础层次还是目标层次，它们都是为使公共财政体系更好地运行，使社会公共资源真正地被投入到满足社会公共需要方面。第二，作为政府财政资金的提供者和社会公共需要的受益者，社会公众参与两个层次的监督是应该且必要的。

5　在公共财政框架下都指向政府行政的透明化。因为，两个层次都需要公众的参与，在政府行政不透明、暗箱操作盛行的情况下，公众是无法参与监督的。

三、目前我国预算监督存在的问题

(一)基础层次的监督不足

近年来，我国对预算监督的基础层次的重视程度逐渐得到提高，但实际中对预算监督仍不充分，主要表现在：

1　监督质量不高。第一，各级人大的监督审查威慑力不强，约束性弱。其原因部分是有些人大代表本身工作与政府预算不相关，对政府预、决算不了解，或是知识能力的限制，在人大对政府预算、决算进行审议时，无法有效地对政府预算相关问题进行审查监督。还有部分原因是人大会议时间短、议程多，人大会议对政府预算审查监督时间安排不够，造成人大代表对政府预算及决算监督的轻视。第二，财政部门内部监督不够、管理松懈、风气不正、缺乏有效的约束制衡、政府财政资金分配和使用中的漏洞和隐患比比皆是。第三，预算信息保密制度使社会公众没有获得预算信息的渠道，无法进行监督。

2　监督权力划分不合理。我国预算监督权力划分不合理，主要体现在权力划分模糊笼统、不平衡。第一，我国对预算监督机构权力边界及责任的规定比较笼统。例如，在《预算法》第66条至第72条对预算监督的规定中，对各级人大、各级政府、财政部门以及审计机关的监督权力的规定，基本都是“对预算执行情况和决算进行监督”的简单陈述，并未对各主体的监督工作的内容、监督程序、操作方法、监督周期、监督结果的公布等具体内容进行规定。这样会造成实际监督工作中的重复监督或是监督缺位现象：容易监督或是能从中获利的，多个监督部门竞相监督；不易监督或是无利的，则无人监督。第二，预算监督权力的划分不平衡，行政机关的权力大于各级人大。这使人大提出的预算修改建议变得苍白无力，政府机构仍掌握预算的控制权。这就演变成人大能提修改调整预算的建议，但政府机构能否决人大建议。第三，在行政机关内部，财政、税务、审计、监察、金融等部门的职责分工不明确。这种情况使各监督主体的权力不能相互制衡，不符合权力制约理论的要求。

3　监督程序不规范。目前我国对政府预算的监督程序不规范主要体现在：第一，人大对预算的监督主要是事前监督和事后监督，监督力度不够。我国全国人大每年3月开会，对政府预算及其执行情况进行审议，但预算是事前报告，决算是事后报告，导致人大在资金运用过程中缺少监督，使人大对预算的监督力度减弱，也使预算监督缺少了最重要的事中监督。第二，人大对预算的审批及执行情况的监督方式单一简化。目前我国人大的监督多采用听取和审议政府预算报告的方式，但每年的审议次数少，会议议程安排紧，使人大代表在会议期间难以对预算报告展开深入讨论，审议内容缺乏广度、深度和针对性。

由于存在预算监督质量不高、不全面等问题，导致目前我国政府预算出现了以下问题：

1　政府预算约束弱化。由于预算监督不足，造成预算约束弱化，政府支出随意性大，乱收费现象突出。我国预算约束弱化主要表现在预算调整随意性大，调整幅度大。第一，由于缺乏对预算执行、调整的监督，预算调整随意性大。我国政府机构内部实行各领导分管一块的机制，某些项目得到领导同意后就由领导直接“批条子”给财政部门划拨资金．无需经过人大或其他监督部门的审批。第二，编制预算时未纵览全局，在预算执行期间调整改动幅度大。目前我国在编制预算时通常不能准确反映各项事业的发展需要，需要在预算执行期间不断调整修改，出现了“一年预算，预算一年”的现象，其结果就是决算与预算的出入较大。

2　财政纪律弱化，暗箱操作、腐败等现象难以消除。由于预算监督机制不健全，在预算执行过程中出现了许多财政纪律弱化现象：在获得政府收入方面，存在偷税、逃税、抗税、越权减免税、违法退付预算收入、截留坐支财政收入等。在支出方面，盲目支出、将预算内资金转化为预算外资金、挥霍浪费等。这些现象严重扰乱了我国财政秩序，违背了公共财政的初衷，影响了社会公共资源的流向。另外，由于领导“批条子”能支配大额财政资金，各类“托关系”、“走后门”现象屡禁不止，出现部分领导干部受贿腐败、暗箱操作的情况，不仅使财政资金无法用于公共需要，还使政府形象及信誉严重受损。

3　预算与决算出入较大。由于预算监督不足导致的预算编制不准确、预算执行中随意调整修改预算等现象的存在，直接结果就是每年的决算与预算出人较大(如表1)，政府预算的严肃性受到质疑。

(二)目标层次的监督有限

在理论研究及实践操作过程中，目前我国偏重于预算监督的基础层次，很少提到目标层次，这从根本上抑制了目标层次发挥作用。我国重基础层次、轻目标层次的预算监督的现状，从相关的法律规定中就能略知一二：我国《宪法》和《预算法》都对预算监督的基础层次进行了规定，如监督主体、监督客体等，但对预算监督的目标层次却未提及。重基础、轻目标的现状可能会导致以下后果：

1　政府预算演变为记录政府收支的“记账簿”。政府预算作为政府安排资源流向的一种工具，在公共财政框架下更是社会公共资源被用于满足社会公共需要的重要途径。在社会公共资源流向被忽视的情况下，人们只期望从政府预算中了解到政府收入多少、支出多少，政府预算将演变成一种收支记录工具――“记账

簿”，其目标作用得不到发挥。

2　财政资金不能用于满足社会公共需要，而流向政府消费性支出。由于政府预算演变成为政府收支的“记账簿”，社会无法通过预算来控制财政资金流向，财政资金将很有可能被用于公款消费、公款旅游、楼堂馆所建设等项目。这不仅无助于满足社会公共需要，而且还会加重社会不公平，引起群众不满、社会动荡。

(三)公众参与度较低

我国政府预算监督无论是基础层次还是目标层次都存在一个重要问题：公众参与度较低。从委托理论看，公众作为财政资金的提供者和公共产品、公共服务的消费者，是有权力对政府如何安排财政资金进行监督的。但目前我国的社会公众、新闻机构等对政府预算的监督却非常有限。究其原因，主要有政府和公众两方面的。

1　政府预算信息不公开。我国政府预算监督公众参与度较低的重要原因之一是政府预算信息不公开。导致社会公众无法监督。长期以来，我国的预算表都是机密的，不对外公开。从预算的确定、执行到款项使用，整个过程基本上处于“暗箱”操作状态。政府预算信息缺乏透明度，不仅削弱了监督主体对预算执行的监督实效，而且还会导致道德风险，最终滋生腐败。

2　预算知识普及不够，社会对预算的认识不足。公众参与预算监督的程度较低的另一个重要原因是。目前我国社会公众对预算进行监督的意识还比较弱，政府预算对老百姓来说似乎是与己无关的事情，很多老百姓根本还没有监督政府预算的愿望。此外，对于政府预算的知识普及和宣传也不够，导致部分有监督愿望的群众不知道该从什么地方人手进行监督。

四、对我国公共财政框架下预算监督改革的建议

(一)明确预算监督两个层次的关系

预算监督两个层次不清晰会产生许多不良后果．有必要重新定位预算监督基础层次和目标层次的含义、关系和轻重。正如本文分析的，前者是预算监督的基础，后者是前者的目标。之所以进行预算监督，也是为了实现其目标，即社会公共资源用于满足社会公共需要。目前我国急需以法律法规的方式明确两者的关系，并在以后的政府预算编制、执行过程中将两个层次并重，以实现社会公共资源的合理流动。

(二)从法律上详细规范两个层次的监督

1　理顺预算监督中人大与政府的关系。人大是我国法律明确规定的监督主体，人大与政府应该是监督与被监督的关系。但在目前我国的预算监督工作中，政府行政机构的权力却大于人大，使人大有被“架空”之嫌。所以，应理顺人大与政府的关系，使人大能更好地行使监督权力。如果人大能够在执政党的领导下对政府的预算进行实质性的政治控制，那么，人大就能成为一种制衡政府的力量，就能在一定程度上约束政府行为，减少政府支出中的浪费与腐败，使政府将财政收入用之于民。

2　明确各监督主体及其职能、监督范围、监督程序、操作方法、有效监督的激励机制，以及监督不利的惩罚机制、预算违规的惩罚机制。目前我国无论是基础层次还是目标层次的预算监督都没有起到很好的作用，一个重要原因就是法律没有明确规定谁来监督、如何监督等问题。所以，在未来的政府预算改革中，必须从法律上明确规定各监督主体的监督职能、监督范围、监督程序、操作方法以及各类奖惩机制，使各监督主体在日常工作中能够各司其职、各尽其责地进行监督，促使政府预算在编制、执行、调整和决算的各阶段都符合社会主义市场经济的法律要求，最终使社会公共资源真正用于提供公共产品。同时，也使监督主体在行使监督权力时有法可依、有法必依。

(三)联系我国中长期发展战略编制具有强约束力的中期预算

从合理地进行预算监督、促进公共资源合理利用的角度出发，有必要联系我国中长期发展战略来编制中期滚动预算。因为，第一，我国某些投资大、建设期长的项目(如三峡工程)的财政预算内容是不编入政府年度预算报告的，但这类工程投资额巨大、与民生密切相关，急需对其相关的预算及决算信息进行监督。如果能定期编制中期预算，则监督主体能通过中期预算对这类项目的资金筹集、使用进行监督。第二，中期预算对于年度预算应具有较强的约束力，中期预算也是各监督主体进行监督的重要参考依据，可以将年度预算与中期预算进行比较监督，研究年度预算是否符合中期预算的发展要求。此外，还可以同时从短期和中期来监督财政资金的运用。

公共财政监督论文篇4

中图分类号：F810 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）21-0145-02

一、公共财政框架下的财政监督研究趋势

学者们分别从广义角度对财政监督的本质及其制度完善等方面进行研究，从狭义角度对财政监督制度安排提出完善和创新。

（一）广义视角上财政监督的研究状况

在广义的财政监督视角上，学者们主要是从认识并保障民众监督主体地位，发挥民众监督职能角度进行研究。张馨（2003，2009）认为财政监督的根本问题是人民群众的监督未能真正发挥作用，认为财政监督的本质是通过对财政资金的监督达到对政府权力约束与规范的目的，使政府只能在法律规章制度允许的范围内开展财政活动，财政监督模式改革根本点在于按照市场化改革要求变革财政内部监督，同时将改革重心放在财政的外部监督上，全力推进财政法制建设，使整个财政监督法制化。文炳勋（2006）认为财政权力在国家立法机关和国家行政机关之间的横向划分与制衡是突破现有财政监督困境的关键，加强和完善人大财政监督制度则是建设与民主政治发展的客观要求，切实赋予人大财政决算的监督审批权，解决人大财政监督权力的虚置问题。马骁（2011）通过对公共财政语境的分析，认为构建完整的财政监督体系重点是在强化财政监督的基础上有序推动监督财政，并分别从财政部门视角、政府系统内部视角、整个社会视角自内而外地提出实现措施。

（二）狭义视角上财政监督的研究状况

在狭义的财政监督视角上，不同学者研究的重点各有侧重。有的学者从财政监督面临的现状和问题着手，针对性地给出相应的政策建议，如苏明（2004）、蒋国发（2008）从理论研究、实践问题入手，认为中国财政监督面临的主要问题有：一是财政监督的覆盖范围仍然不能适应形势发展的需要，政府大量的非税收入和国有资产都游离在监督之外。二是财政监督的方式尚不规范，具体表现为“四多四少”现象。三是财政的内部监督较为薄弱，徐佳（2008）指出内部监督由于部门隶属关系，在本部门利益以及其他因素作用下，其约束力弱。四是财政监督和其他经济监督的关系有待进一步理顺，各监督主体之间的职责分工不明，多头检查、重复检查时有发生。五是财政监督的法制建设滞后，李袁婕（2011）认为中国还没有独立科学的财政监督法律法规，影响了财政监督的权威。另外，有的学者则从充分发挥财政监督职能的路径选择入手，如任剑涛（2011）考察了分权制衡的权力体制中立法机构、行政部门的财政监督职责，认为中国目前的权力运行状况是行政部门相对立法机构强势，得出以行政性绩效预算为杠杆，提升政府的预算编制水平与预算执行力，是发挥财政监督职能最为有效的路径的结论。还有的学者利用模型工具对财政监督中各个微观主体的行为进行分析。如陈工、陈健（2007）运用博弈论的分析方法，构建一个简单的两人两阶段动态博弈模型，研究财政监督主体和财政监督客体的最优行为选择，认为财政监督客体最优违规程度同惩罚力度、客体折现因子及监督主体的监督概率成反比，并在此基础上探讨财政监督制度的优化问题。

二、财政监督现状的原因分析和改善现状的具体建议

通过以上学者的研究，我们发现财政监督在财政改革继续深化过程中依然面临很多问题，不能充分发挥其监督职能。造成这一局面的原因，归结起来不外乎两个层面：在整体制度设计层面上，一是财政监督的法律法规体系不完善，财政监督的重要性未得到正确定位；二是立法机关、行政机关、社会舆论及民众等财政监督主体的权力、责任的界定不明晰，现实中往往造成权力和责任不对等的现象。具体来说，目前中国存在立法机关的财政监督存在虚置问题，行政机关中的各个部门之间权力重叠、责任不清，社会舆论及民众的监督权利未得到充分保障的现象。在财政部门内部控制层面上，一是财政部门的各职能部门职责未根据分权的要求进行有效设计，业务部门间权力重叠职责不清，专职监督部门的地位不高，未能将监督融入到业务执行过程中，具体表现为预算的编制、执行、监督中出现的权责混乱问题；二是财政监督部门的意识和采用的方式方法落后，目前监督的考评依然多是考虑规范性和安全性采用合规性监督，未充分考虑财政资金使用的有效性。因此应对财政监督体制进行一系列的改革完善。

各位研究者的具体建议有以下几个方面：一是构建并完善财政监督法律法规体系，苏明（2008）建议要规范和完善财税、财务、会计活动的法规制度，将现有法规中的不合理部分进行修正和完善，消除法规中存在的内涵外延界定不清和可操作性不强而带来的执行困难。李袁婕（2011）建议为保障财政监督职能有效发挥，必须制定统一的《公共财政监督法》，该法应全面系统地规定各监督主体的地位、监督程序方式、监督主客体的权利义务和法律责任。寇铁军、周波（2011）认为中国财政支出监督的法律体系建设应融入财政支出合规性和有效性的长效制衡机制的建设中，将预算监督作为财政支出监督重点，将财政支出决策和绩效评价纳入财政监督范围等要求。二是充分发挥立法机构监督职能，保障社会中介机构及民众的监督权，文炳勋（2006）认为完善人大监督的重点是国家财政预算、决算的审查与审批，并配套完善预算收入制度、政府采购制度、预算报告及预算列支制度。社会监督在整个财政监督体系中占有重要地位，应切实保障其有效实行，寇铁军、周波（2011）认为应在法律中明确规定内容及程序、方式；马骁（2011）认为关键是保障民众财政信息知情权，消除信息不对称带来的监督技术壁垒。三是完善财政监督管理的新机制，强化财政部门内部监督，张美玲、王化敏（2006）等认为财政监督要由事后监督转变到财政分配全过程，由只重视收入监督转变到收支并重，由突击性监督检查转变到规范化的经常性监督，由以外部监督为主转变到内外监督并重。财政部监督检查局课题组（2007）建议在财政部门内部实现合理分权基础上，构造一种全过程预算监督制衡机制，以此对支出资金的流动进行适时和全程式的监控和报告。高伟明（2003）提出监督模式要向管理型转型，完整的财政监督管理机制应包括财政监督目标选择机制，中央财政收入、支出监管机制和会计监督检查制度，内部审计机制和对专员办的考核评价机制。四是建立财政监督与其他经济监督的有效协调机制，苏明（2008）根据财政监督、审计监督、税务监督不同的特点和监督目标的一致性，建议采取有效措施加强政府经济监督部门间的协作，实现信息共享，提高监管效率，做到分工明确，各司其职。

三、财政监督未来的研究重点：预算监督和绩效监督

关于建立科学完善的预算监督体系和科学的财政绩效监督体系成为研究重点。在建立科学完善的预算监督体系方面，杨雅琴、江南（2009）认为预算监督包含两层含义：一是监督主体对各级政府和预算单位进行的合规性监督，二是监督主体以政府预算监督为媒介，对政府活动和社会公共资源流向进行监督。张美玲、王化敏（2006）认为应当从预算编制、预算执行过程、预算执行结果三个节点加强监督。文炳勋（2006）则认为需要充分发挥人大在预算监督中的作用，推进预算监督制度的改革。在建立科学的财政绩效监督体系层面，安秀梅、王凯（2009）分析了建立财政绩效监督体系的必要性和可行性，根据中国国情及借鉴国外经验，认为中国财政绩效监督工作应分为建立重点项目财政绩效监督与建立和完善其他财政经常收支项目绩效监督两个阶段进行。何兆斌（2007）认为缺乏绩效理念、缺乏制度层面的支持、预算管理水平低、缺乏绩效标准、数据收集困难、人员能力建设滞后是开展绩效监督的难点所在，他建议要转变管理理念，在制度建设层面要加强绩效监督工作组织领导，选择合适试点项目，建立绩效数据的检测系统，在技术和人员层面要建立绩效评价指标体系。

四、研究简评与展望

近年来，各省根据本省不同情况展开了关于财政监督工作的一系列改革，在一定程度上保证了财政性资金使用的合规性，使财政性资金流向部分满足公共财政的要求。通过学者们的研究，可以发现财政监督的主体由单纯的财政部门监督拓展到人大、审计、财政、税务等相关职能部门和社会监督，研究的重点也从财政部门内部改进发展到各个监督主体的正确定位，整个财政监督体系的构建和完善这一更为宏观的层面，但由于在中国财政监督实践已走在了理论发展的前面，多数学者的研究存在解决实际情况多，利用理论知识少，着眼具体问题多，立足整体架构少的情况，同时财政监督中遇到的许多问题依旧存在。财政监督改革是与中国提出建立公共财政框架后进行的财政体制改革相一致的，过去对它的研究多集中在税收收入使用的合规性上，随着公共财政理念的深入，相关研究越来越重视将非税收入、政府基金收入、国有资产收入的支出和使用同税收收入的支出和使用一起纳入预算监督范围，越来越重视上述财政性资金支出和使用的绩效，监督范围的拓展为现实的研究提出了新的挑战。因此，一方面中央政府需出台一揽子改革方案，在整体制度设计层面实现对地方政府的制度供给；另一方面各地方政府应在基于对本地区的实际调研结果的分析基础上，具体分析各调研对象所出现的现实问题，完善内部机制设计，提出绩效评价的一整套体系和满足绩效要求的制度安排，并结合预算监督方式实现绩效预算。

参考文献：

[1] 财政部财政科学研究所课题组.中国公共财政框架下财政监督问题的研究[J].财政研究，2003，（10）.

[2] 苏明.中国公共财政监督问题研究[J].财政监督，2008，（8）.

公共财政监督论文篇5

随着我国市场经济的发展与公共财政框架的构建，国家财政管理体制发生了较大变化，而财政监督体制还存在与经济发展和公共财政要求不相适应的情况，如财政监督立法滞后、财政监督方式不规范、财政监督与其他经济监督不协调、财政监督信息化程度低等，亟待探索解决之道。

一、国外财政监督的经验与启示

1.国外财政监督的基本做法。

（1）财政监督职责。首先，重视对内部职能部门的监督，例如澳大利亚通过监督内部各部门的工作行为，促进各部门依法行政，提高工作效率；其次，重视对财政收支的监督，例如法国财政部门设有财政监察专员、公共会计、财政监察总署和税务稽查等监督机构，对财政收支过程进行监督；再次，发达国家都十分重视对国有企业的指导与监督；最后，重视对社会中介机构的再监督。国际上会计师事务所等社会中介机构在行使社会监督职能时都直接或间接地接受财政部门的监督，以保证社会监督机构执业的公正，如新加坡财政部成立了一个会计委员会，财政部长任主任，专门负责对注册会计师的资格审查和证书的颁发，同时会计师协会的最高领导成员中必须有财政部委任的成员。

（2）财政监督机构设置。发达市场经济国家都根据其财政监督制度设立了不同的监督机构，并规定其监督职责。如实行立法监督模式的国家，通常由议会或国会行使最高财政监督职权；实行行政监督模式的国家，主要是将财政监督职权赋予财政部门或其内设机构；实行司法监督模式的国家，主要由审计法院或会计法院对财政资金分配、使用主体及其使用情况进行监督。

（3）财政监督机构人员管理。发达市场经济国家普遍重视对财政监督机构人员的管理。例如在法国，财政部对财政监察人员的选拔条件非常严格，监察人员必须是在财政部工作一定年限的高级文官，并且由财政部长任命，每一年轮岗一次，如其严重失职，将交由审计法院处理。在澳大利亚，财政监督部门都设有一个信息技术监督部门，在任的工作人员必须既懂得财税专业知识，又熟悉计算机操作。

（4）财政监督方式。发达市场经济国家都有一套科学合理的财政监督方式，主要体现在两方面：首先，非常重视预算支出的事前、事中监督，事前监督主要是议会或政府事前对预算编制的合法性及合规性进行审查监督，事中监督是对政府、公共行政部门和国有企业预算执行过程进行监督，确保预算编制的科学性和合理性及财政资金的安全性与效益性。其次，重视日常监督、专项监督和个案监督的有机结合。例如：法国财政部派驻的财政监察专员与公共会计的职责主要是对财政支出情况进行日常监督，设在财政部内的财政监察总署会随时按照财政部长指示对涉及国家财政收支的活动及其他有关事项进行专项监督检查。

2.国外财政监督的经验启示。

（1）立法完善。发达市场经济国家十分注重财政监督的立法，坚持依法进行财政监督是发达国家的显著特点。例如：美国的财政监督有非常详细的法律依据和规范的程序；日本宪法对财政监督有专章专节的条文规定；德国也建立了相应的财政监督法规体系，对财政监督机构及其职责、工作任务，预算资金的申请、分配、拨付、使用，审计过程的每一个环节、每一个程序，都有法律规范和约束，使财政监督有法可依，保证了财政监督的权威性和独立性。

（2）重视财政监督权力的制衡。发达市场经济国家在财政监督方面非常重视财政监督权力之间的合理配置和相互制衡。例如：在法国，议会对政府预决算进行监督，财政部门对财政收支进行监督，财政监察专员对部门和大区进行监督，公共会计对公共支出拨付进行监督，财政监察总署对国有企业进行监督，税收部门对纳税人进行监督，审计法院对政府预决算、公共会计、公共支出决策人、国有企业财务活动进行高层次的事后监督，都体现了财政监督权力之间的相互制衡。再如：在美国社会中无处不有相互制衡机制，联邦财政预算的制定和实施也不例外。对财政监督权力进行合理配置并实现相互制衡可以有效地防范、控制政府预算执行过程中的制度风险。

（3）财政监督机构规格高，监督人员专业化程度高。为了保证财政监督的权威性与经济性，发达市场经济国家一般都设置了专门的财政监督机构，而且财政监督机构的规格一般都比较高，或直接隶属于国会，或直接对总统负责，也有的独立于国会和政府，具有独立的监督行使权。例如：瑞典政府设置相对独立的审计办公室，审计对象、地点及范围都可自行确定。在法国，财政监察总督署隶属于财政部，对财政部长负责。在配备人员时，重视人员的专业水平与素养，严格管理。

（4）财政监督信息化程度高。财政监督过程中信息化程度越高，越有利于降低监督成本，提高财政监督的效率，还可以消除信息不对称，提高财政资金的使用效率，根除财政资金使用中的权力寻租现象。例如：美国建有全国联网的计算机系统，处理大部分的预算拨款业务和税收征管及监督检查业务。目前，美国联邦税收收入80%以上是通过计算机系统收上来的，50%左右的预算拨款是通过计算机支付的。美国还建立了全国统一的财政监督信息共享系统，监督手段较为先进。美国1.15亿纳税人历年的纳税资料，都按税务登记号分类存入计算机系统，国内税务局负责税收检查的官员可以利用此系统有重点地进行审计检查。

二、我国财政监督体制的完善

1.完善财政监督体制的原则。

（1）将财政监督提高到立法层次。目前我国的财政监督属于行政范畴，没有提到足够的立法高度，财政监督存在一些执法空白，且其独立性具有不足之处，还具有很浓厚的内部监督色彩，经常出现对违反财经秩序的行为处罚力度不够或是处罚不力的现象。只有将财政监督提高到立法层次，立法机关对政府的监督会强化政府对自身行为的监督意识与责任，加强政府的监督力度。

（2）财政内部监督和外部监督并重。财政内部监督是财政部门和有关预算部门和单位的监督，主要通过建立预算编制、执行及相互分离、相互制约的权力制衡机制来实现。内部监督是一种预防机制和自我约束的内部控制机制，是财政部门内部管理水平的自我检查和评价。同时财政监督人员应遵循财政法规、政策，为外部监督提供良好的条件。但仅有内部监督是不够的，财政外部监督更为客观，更能满足有关各方的需要，更能体现财政监督的权威性和公正性，外部监督也能促进内部监督的加强。内部监督和外部监督有效结合可以从不同层次对财政分配行为进行监督，有利于提高财政监督的有效性。

（3）财政事前监督、事中监督和事后监督相结合。要想提高财政监督的效率，就应该将财政事前监督、事中监督与事后监督相结合，对经济活动运行的全过程进行全方位、多层次的监督。通过财政事前监督，可以抑制和防范在计划、决策等工作中将会发生的错误；通过财政事中监督，可以对存在于监督客体中的问题进行分析与修正；通过财政事后监督，不仅可以有效地制约监督客体在经济活动中发生的不合法行为，还能通过对监督客体经济活动结果的分析与研究，为规范财政事前监督和事中监督提出改进和完善的合理建议

（4）财政监督与其他经济监督相协调。随着社会主义市场经济体制的不断完善，我国已经基本建立了以财政监督、税务监督、审计监督、社会监督为主体的经济监督体系。财政、税务、审计等部门都负有政府经济监督的职责，这三者监督的目的是一致的，但监督检查的内容和方式各有侧重。应该采取有效措施加强政府经济监督部门间的协作，实现信息共享，各司其职，密切配合，相互促进，以提高财政监督的整体效率。

2.完善财政监督体制的具体措施。

（1）健全财政监督法律体系，加强法制化和制度化建设，保证财政监督的严肃性与权威性。鉴于目前我国财政监督立法层次不高、缺乏专门的财政监督法律，因此应借鉴国际经验，尽快出台财政监督方面的法律法规，以法律的形式将财政监督机构各自的地位、职责、范围以及监督的具体程序等固定下来，将我国的财政监督工作纳入法制化的管理轨道，这是强化财政监督、提高财政监督效率的根本保障。

（2）明确各监督主体职责。各监督机构应该有明确的职责分工，各自在职权范围内依法独立开展监督工作。人民代表大会主要负责审批财政预决算，并对预算的编制环节进行监督；财政部门主要对财政收支过程进行事前与事中监督控制；税务部门主要是按照国家的税收政策和征管法规，对纳税人履行纳税义务的情况进行检查监督；审计部门主要是对财政资金的使用及管理情况进行事后监督。

（3）健全社会监督网络，提高外部监督效率。具体包括：①政府应该充分利用公众和媒体的力量加强财政透明度建设。政府应通过广播、电视、报纸杂志、互联网等媒体，宣传财政管理的法律法规，公开预算的编制、制定、实施过程，在方便社会公众了解财政制度与政策的同时，提高社会公众对财政管理工作的关注度和参与意识。②聘请专业人士，加强财政监督审查力度。目前，人大常委会的预算监督机构普遍存在着专业力量薄弱的问题，而这种情况不可能在短期内得到根本解决。如今比较可行的办法就是聘请有关专家或专业人士参与到预算监督的前期工作中，提高财政监督的水平。③发展公民组织参与财政监督，建立多层次财政监督网，一方面可以对政府履行职责的情况进行监督与约束，另一方面由于公民组织具有独立性特征，可以对政府预算中存在的不足提出批评意见和完善的措施，从而可以提高预算的实施绩效。

（4）加强财政监督的信息化建设。高度的信息化可以降低财政监督的成本，提高财政监督的效率。计算机是信息化建设不可或缺的工具，必须充分利用计算机技术，研究先进科学的管理方法，实现电子计算机联网和信息共享，提高财政监督的水平。要在政府部门建立全国计算机联网，实现部门内部及各部门之间、政府与纳税人、财政资金拨付与使用单位之间的信息共享，强化财政资金的收缴、拨付和使用，进行全过程的跟踪监督。

主要参考文献

1.张美玲，王化敏.试论公共财政监督体系的完善.财会月刊（理论），2006；7

公共财政监督论文篇6

[中图分类号]F810.2 [文献标识码]A [文章编号]0257-2826（2013）04-0014-07

现代社会认为，民主文化是一种政治文化，民主制的国家是现代社会的常态，制度建设是民主的核心内容，但民主制度的实践需要一定的文化背景。因此民主可以理解为一种深层的文化、价值观和行为规范。

民主文化一方面具有文化的渗透性，另一方面又与民主政治紧密相连。有的学者认为，民主文化建立在就民主的政治生活的过程和范围达成一种社会共识、公民的意愿构成政府的权威的基础上，政治权力通过大众的普选而非使用威吓或强力来交接。大多数学者认为，民主文化是人们关于民主及民主政治的主观意向和态度，从事包括民主选举、民主决策、民主监督、民主管理等的民主活动。

在当前文化大繁荣大发展的社会背景下，如何实践民主文化是一个重大的课题。民主社会的财政是“取之于民，用之于民”的公共资源，如果将民主文化作为财政监督背后所支撑的理念或规则，则高效、透明的公共财政离不开有效的公共财政监督体系，而有效的监督体系需要有一系列良好的制度环境条件。从民主文化出发考虑财政监督的意义，会发现现行的财政监督体系是否完整与财政活动多元参与者密切相关，所以，本文将致力于探讨“如何使当权者合理使用权力”问题，重点讨论民主文化环境下财政监督体系建设的重点，力图实现两个目标：一是加深对制度（财政监督）在发展中所起的作用的理解，二是探讨财政监督促进政府治理改进的途径。

一、制度经济学视野下的民主文化

近年来，在基层民主的饯行中，监督地方政府花钱的试验，越来越受到重视。浙江省温岭市2005年开始在新河及泽国两镇进行了公众参与预算的试验；江苏省无锡市和黑龙江省哈尔滨市分别在2006年和2008年推出了街道层面的试验，通过对话、讨论和争辩等方式参与公共政策的制定；2008年河南省焦作市开始公开市级预算，以求让公众了解钱从哪来，用到何处，而且焦作市的预算内容较为细致化，在部门预算支出明细表上，列出了各单位的支出按办公费、差旅费、业务招待费、培训费、水电费等明细。在这类试验中，地方官员起了主要的推动作用。比如，温岭市人大主任张学明积极倡导参与式预算试验。在他的倡导下，温岭2009年有六个镇进行了试验，2010年有十个镇进行了试验，在2011年把上一年度的预算执行情况也纳入了民主恳谈的范围。可是参与式预算，不应单单依靠开明的地方官员来推进，“最有效的动力还是公民的抗争、压力和民间组织的促动，公民应该是参与式预算的真正推动者、主人公”。因为，协商民主关注的是政策过程的利益整合，鼓励受到决策影响的利益相关主体积极参与，如果我们将上述试验看做一种监督政府花钱、完善地方治理的创新，那么这样的民主实践的持续性，需要依靠制度安排来保障。

制度和经济社会发展密切相关，制度是促进与保障物质资本、人力资本积累和技术进步的激励约束机制，在某种意义上，这些制度安排被称为“社会资本”。以制度形式存在的社会资本，在经济发展过程中可能比物质资本或人力资本更重要。以“制度”为研究核心的制度经济学，将政治现象和制度演化纳入经济学的分析，拓宽了经济学的研究范围，为经济发展中的许多现象提供了有力的观察窗口。在制度经济学的研究视角下，会让我们对民主文化有更深刻的认识。

制度经济学提出了一个选择理论框架，即每个人都是在限制条件下或约束条件下使其收益最大化的。在不同的制度下，人的行为选择不同，某一领域发生行为的变化，一定是特定的制度安排的结果。比如，稳固的民主制可以提供安全的产权和履约制度，而独裁制度则不具备这个特征，因为它不可避免地面临政权交接问题。为什么实践中按预期制定了政策，但所希望的结果却没有如期实现，这与产权、契约执行等经济制度和公民社会与政府机构之间的相互关系有关。

在制度经济学的分析范式中，制度被定义为“博弈的规则”，在社会交往中人为设计的一些约束条件，能否以一个好的制度的模板在不同国家推行？我们认为由于转型国家和发展中国家与发达国家的制度实施环境存在较大的差异，因此制度是无法简单拷贝的，而必须是通过众多参与者的决策模式与内容的逐步演变而来的，而这些决定反映了参与者内在的思考模式和行为方式。虽然存在着制度演化论和构建论的争论，即有人认为制度是构建的，有人认为制度是演化的。然而，无论是构建还是演化的过程，公民社会参与其中作为第一驱动力，是必不可少的。制度是民主的形式体现和运行载体，民主政治的运行既需要制度为载体，又需要文化作支撑。因此，制度经济学视野下的民主文化强调的是协商式的民主文化，弥补了传统的代议制民主下选举文化的缺陷，注重平等、参与、对话、协商、共识等政治实践属性。

政府的管理能力是经济发展中一个比较容易被经济学家所忽视的问题，如果将经济政策和制度建设看做发展中问题的核心，我们的注意力就自然会转移到政客、政党、公民以及利益集团的行为上来。由于政策及其结果不仅会影响公民的选票，还有可能会导致有组织的利益集团的出现和强化，所以需要对经济和政治之间的联系进行研究。詹姆斯・布坎南（James M Buchanan）在其《民主过程中的公共财政》一书中提出，财政学作为一门学问，作为一门科学，处于严格意义的经济学和政治学的分界线上，是政治的经济学。在财政学领域内对问题的讨论不应忽视对民主文化的思考。

二、民主文化下的财政监督

在财政管理中存在“激励不足”，因而强化约束――财政监督显得尤为重要。其原因在于政府组织与企业组织的结构安排差异，公务员实行的是工薪制，没有股权、期权等高额年终奖等激励，进而决定了政府组织系统内解决人问题，主要是依靠建立监督制度，而不是依靠激励机制。因此，在难以杜绝解决政府系统人的“道德风险”问题，且公务员工资对于权力的激励作用又有限的情况下，只有加强监督，实施严密和完善的内、外部监督机制，从而最大限度地缓解委托人与人之间的信息不对称，以充分实现公共财政的效益最优化。

国外对财政监督理论的研究主要有两大学派，即阿利克斯学派和瓦格纳学派。国内对财政监督的认识则是“百家争鸣”。其中具代表性的观点有：将财政监督分为社会公众对政府财政行为的监督、人大对政府财政行为的监督、政府财政部门对预算单位的财政监督以及政府财政部门的自我监督、政府财税部门对纳税人的财税行为的监督四个层次，并分析了不同层次的财政监督的目标。财政监督的目标之一就是要监督公共财政是否用于和在多大程度上用于社会公共领域。公共财政监督的最终目的是要调整和优化财政支出结构，维护财政预算的完整性和严肃性，促进经济社会的发展。

在我们看来，财政监督是为实现财政管理目标而建立的一种约束财政主体行为的制度安排。财政监督的核心是对政府财力的约束与规范，是对政府收支活动的约束、规范、督察与促进，它确保政府收支活动具有真实性、合规性和效率性，阻止财政活动中的低效浪费、等现象。制度经济学家哈耶克（Hayek）认为，不管是任何人，只要他享有过量的自由裁量权，都必将导致人治而非法治。正如孟德斯鸠所说，“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”。

狭义的财政监督是财政部门对财政资金的运行及其实施效果的一种监督。虽然每一个政府部门都有相应的职能，但政府部门都是作为一个整体提供公共服务的，统揽政府的收支事实上是财政部门最基本最重要的功能，因此行政层面上财政管理和监督权的统一很重要，资金的调配权和对资金使用的监督权都属于财政部门。

而广义的财政监督强调公民社会对财政资金的运行及其实施效果的一种监督。不仅包括人们普遍认同的政府作为受托人对自己代民理财行为的自我控制和评价，以及政府对纳税人服从财政管理的情况进行的控制和评价，而且包括纳税人对政府财政责任履行情况进行的控制和评价。简而言之，广义的财政监督包括了“财政监督”和“监督财政”。“监督财政”的实质则是财政的民主化，即纳税人行使其对财政活动的知情权、参与权和监督权。

财政民主的价值取向为财政监督的发展提出了新的要求，即当代民主文化下的财政监督突破了传统监督工作中只注意制约而不讲协调的旧理念，明确提出在权力监督机制安排上，既要相互制约又要相互协调，这样就有效地把监督的效率与管理的效率有机地统一起来。也就是说，民主监督下的财政，要远比无人监督或征税者的自我监督来得更有效率且更具公平性，通过社会的广泛参与从而获得更好的公共服务，以取得更大的社会效益，赢得社会更大的政治认同。

所以，在这样一种监督的范式下参与人更多的是以一种协作的方式，有意识或无意识地去重新评价和修正行动及行动规则，最终在实践中通过无数次的试错过程而逐渐产生一个新的均衡――新制度安排。因此，与监督有关的制度创新和机制完善，具有更长久和更大范围的影响作用。当前，社会对提升财政透明度的要求，就是对完善新型财政监督的实施环境的诉求，即要在财政民主的视野下进行财政监督，提升财政监督的效力，政府应建立公开透明的财政信息披露制度，把政府监督和社会监督有效结合起来，从而提高财政监督的力度，完善财政资金使用效率。

三、参与权、监督权与财政透明

从狭义来看，专职监督权可以、也必须介入公共行政管理权力相互制约之中，而从广义来看，提升公众参与意识，扩大公共财政监督主体范围，发挥舆论监督有着至关重要的作用。如，许多国家和地区所实行的公民参与就是一种行之有效的制度安排。基于这样的观察可以看出，在民主体制下，非政府组织可以加强政治领导人和主要的利益集团之间的沟通，使得制度调整变得更容易。因此需要以更广泛和富有活力的舆论取代特殊利益集团内的民主制度，即决策制定与执行的多元参与机制。

但是参与权的行使也是有成本的，对如何控制“多数同意”的成本，并防止多数人对少数人权益的侵占将是十分困难的事情。达成多数同意的成本至少包括达成多数同意的组织成本，不同参与者之间的利益摩擦成本，以及因达不成妥协而推延公共产品供给的机会成本，这些成本可能都与参与者参与财政民主化进程的意愿与能力直接相关。因此，参与权会在一定程度上影响监督权的行使。

参与决策过程所形成的社会资本，是任何市场交换模型都不可能分析到的相互关系。人们之间的信赖和互惠模式是一种形式的社会资本，人们之间可以做出一些可信的承诺，如通过大家的共同努力可以使生活变得更好。为什么有些国家实现了繁荣，而另外一些国家则没有，关键的问题在于：在一个环境中，契约能否得到可靠的执行，能否降低各种有利交易中发生的成本？对于契约的遵守不仅仅依靠清晰的法律和执行契约的法院，多数交易是在没有外部执行机构的干预下得以实施的。公民参与公共事务过程，关键是要克服“搭便车”与“信息不完备”，理性的行为人将趋向于“搭便车”，不完备的信息条件从客观上制约了公民参与的实际能力。所以，社会资本也可以表现为监督的正式与非正式制度，我们需要作进一步的投入，附加监督与激励机制来消弭“搭便车”的侥幸心理和信息不完备的情况，来监督人们的行为，形成公民社会积极参与监督，被监督者愿意接受监督的环境。这就是为什么张五常教授观察到，当年三峡上的纤夫会雇用一个监工来抽打他们自己这一看似不合常理的情况。

实施公共财政民主决策和监督的前提条件是公众知晓财政信息，因政府与公众的信息是非对称的，政府是公共信息的创造者、拥有者和控制者，社会公众处于信息方面的相对弱势，因而为了落实公众的知情权、参与权和监督权，为了履行好自身的受托责任，政府需要认真担当公开披露政府财政信息的义务。反映政府财政活动的公开信息，不仅对外部信息使用者的决策具有价值，而且对于政府合理配置财政资源，自身科学决策都具有不可或缺的作用。政府应向公众提供全面的政府财政信息，从根本上讲，只有公开、透明、知情才能监督。财政透明度的提高，有利于提高公众的知情权和对政府的监督，进而促使政府更好地履行对公众的受托责任。根据透明度的一些要求，政府提供的财政信息至少应包括预算信息、资产和负债信息以及各级政府的财务状况等。财政透明度的提高有助于外部监督力量（公众和立法机构等）有效地监督和评价政府，减少腐败行为。现实中的不少问题都是预算不透明的表现：如财政转移支付，专项转移支付资金的不透明所导致的“权力寻租”、“跑部钱进”等问题的出现。所以，财政透明是参与权与监督权行使的重要制度安排。

财政透明度要求以财务数据的形式反映政府的理财情况和受托责任的履行情况（结果和质量）。财务报告是政府财政信息的主要载体，以满足使用者需求为目标，政府财务报告的潜在使用者包括政府活动所涉及的所有利益相关者，既包括收支政策执行者，也包括外部监督者。我国目前实行的是预算会计，政府财政报告无力承担财政透明度所赋予的重任，其根本原因之一就是预算报告目标与财政透明度精神之间的明显差距。另一方面，财政监督者主要应包括：立法机构、审计机关、纳税人、债权人以及一些非政府组织等。从价值取向看，我国目前的政府财务报告目标在很大程度上忽视了监督者，特别是社会公众对政府财务信息的需求。而且目前我国的预算权不是统一的，而是分散的，财政公共投资计划，这些资金的调配权并不仅仅在财政，而是被其他职能部门所分割，在这样一种背景条件下，我们所看到的财政管理，可以说是支离破碎的。这些显然不适应民主文化下财政监督所倡导的公众价值取向。

四、财政监督管理体系的治理

参与到财政决策制定过程与财政决策执行过程的财政监督，本质上是一种管理活动，内在于财政管理之中。我们认为财政监督不是独立于管理的过程，而是基于受托财政责任关系的要求而进行的控制活动。财政监督作为财政管理的有机组成部分，是确保财政政策目标实现的重要保障。构建民主文化下完整的财政监督体系的重点是在参与式治理的基础上有序地推动监督财政。

首先，在财政的民主监督过程中，公共预算是主要的内容。预算监督作为控制政府施政最为有效的工具，其作用无疑是相当重要的。著名预算专家希克（Schick）认为，公共预算有三种主要功能，进而有三种预算取向：控制取向、管理取向和计划取向，其中，控制取向的预算，主要致力于迫使支出机构削减支出和限制它们在内部重新配置资源的能力；管理取向的预算主要致力于促使支出机构改进管理；计划取向的预算主要致力于帮助机构预测和建立多年的项目计划。因此，在财政已经成为现代政府的生命线并且预算管理相对成熟的时代，立法机关只要控制公共预算的资金来源和流向就能够掌握其行动。

1.预算监督与民主成长息息相关。一部预算发展史也是一部伴随着民主成长的历史。现代预算制度最早出现在英国，其预算制度与议会相伴而生，是议会职权的中心，是在代议制机构监督国王财政权的过程中产生的。西方国家预算的产生过程是自下而上的内生型，这个过程是伴随着立法机关监督职能的不断强化和民主化进程。在历史上，民主政治确立的议会民主主义原则促进了预算从国家预算向公共预算的转化和发展。

2.预算监督的民主功能。公共预算的核心价值就不仅仅是效率和效益，而且是民主价值，民主制度的核心目的有两个，第一是监督问责，第二是把不同公民的利益偏好汇总起来。建立透明、参与和负有责任的公共预算本身是财政民主化的过程。这就是说公共财政资源是不是做到了权为民所用、利为民所谋，而这样一个过程中预算成为政府民主治理的重要手段。

3.预算监督是否能有效运行关键在于程序民主。民主要由程序来保证，即要使民主具有实质性，就应使决策内容和参与主体的确定、决策结果的执行与监督程序化。监督机制的形成就是各种法律制度和程序综合运作下的结果，只有程序化才能使监督持久和切实有效。比如，在地方治理中兴起的参与式预算，使直接民主与代议民主能够有效结合，是公民直接参与决策的一种治理形式，有助于强化政府对公民的纵向受托责任，将地方民众有效地带入发展进程并推动中国的基层民主化进程。我国预算民主的制度成长逻辑是渐进的改革和有序的参与，因此要建立健全预算编制、执行和监督相互协调、相互制衡的新机制。

其次，财政信息的完整性是预算监督作用的关键。从落实政府问责的治理目标来说，“财政问责”（financial accountability）是必要的条件，从问责的需要来看，所有与政府活动相关的信息和解释都是有用的。但是，最重要的关于活动的信息及解释应该是关于政府收支方面的信息。而我国当前的预算管理制度是分裂的，存在制度外收支和制度内收支。制度内收支由预算内收支和预算外收支两部分构成，二者都是有法可依或有规可依、有据可循的，合并称为制度内政府收支。制度外收支的非规范特征明显，制度外收支定义为：各级政府及其附属部门和单位，凭借其行政权力、直接或间接掌握的，游离于财政预算管理范畴之外的非规范性政府资金。制度外收支很多情况下出自政府和部门的权宜性和应急性安排，甚至是政府部门寻租努力的“成果”，比较有代表性的如国有资产处置收支、地方政府债务收支等。因此，要进行全口径预算管理，把所有的政府收支都纳入预算中，因为如果预算不具有统一完整性，更没有覆盖所有以政府为主体的收支活动，必然会影响预算监督作用的发挥。如果进一步地去讨论，还可以发现，全口径的预算管理实际上是包括立法层面的总量控制和预算权的统一这两层含义，只有在行政层面上能够实现财政统揽所有的政府收支，才可能实现在立法层面上对所有收支的总量控制，那么狭义的财政监督权的内在统一性，恰恰就构成了实现行政层面全口径的一个重要手段和重要的推动力。

再次，从合规性的监督到绩效监督，保证预算监督的可持续性，尽可能减少预算管理过程中的随意性。西方许多国家和世界银行等国际组织都设有公共支出绩效评估机构，制定统一的绩效评估标准。而在我国由于还没有形成标准的财政绩效考核制度，财政绩效评估基本还处于自发、半自发状态。简单的“结果监督”可能导致有关部门和人员在资金分配和使用上的自由裁量权过大。因此，需要由简单的“结果监督”向“过程监督”转化，实行监督主体多元化，监督责任明确化，监督关口全程化。根据项目的不同特点，具体问题具体分析，积极尝试多种可行的监督方法，使财政资金的效益在资金流程的各个节点都得到监督和控制，目标是要在财政预算过程中，建立基于决策权、执行权和监督权制约的财政预算专业化制衡机制。

根据国内外的实践，绩效监督的方法通常包括成本效益分析法、最低成本法、目标预定与实施效果比较法、因素分析法、历史动态比较法、专家评议与问卷调查法等等。通过积极推动和建立以预算为源头，以预算执行为重点，以监督为依托，以决算和绩效评估为反馈回路的闭环财政管理体系，建立项目绩效管理系统PPMS（Project Per―formance Management System），将绩效监督与预算管理紧密结合起来，重视绩效审计，构建起由人大、审计、社会舆论、公民参与监督的多层次外部监督模式，实现事前预警、事中监督、事后评价、跟踪反馈的全方位监督。

最后，从技术层面上，提升预算监督的效力。预算监督的提升与政府会计与报告体系的技术支持密不可分。一方面，面向公众的预算文件、决算账户以及其他财政报告应包括中央政府所有预算和预算外活动，还应提供中央政府的汇总财政状况，并应提供所有预算外资金的明细报表。描述中央政府或有负债、税收支出以及准财政活动的性质及其财政影响的报表也应该是预算文件的一部分。这类报表应说明每项支出的公共政策目的、期限及目标受益人。另一方面，年度预算的编制和介绍应在一个综合、一致的数量性宏观经济框架中进行，而且还应提供编制预算所使用的主要假设。预算数据应在总额基础上加以层层细化，区分收入、支出和融资，并对支出进行经济、职能和行政分类。

公共财政监督论文篇7

财政监督作为我国公共财政框架下的重要内容，是保障国家财政分配活动运行正常的基础工作。为实现财政监督工作效率的促进，本文对公共财政框架下的财政监督工作现阶段的工作情况进行了简要分析，并针对其存在的问题提出了有效的推进措施。

1、公共财政框架下的财政监督现状

公共财政指的是国家通过集中部分的社会资源形式，将其应用到市场中提供公共服务，满足社会经济发展需要的经济行为，是适应于市场经济发展的客观需求的财政管理模式。我国公共财政职能框架的完整表述主要有两种，一种是包括资源配置、收入分配与稳定经济三大职能的表述，而另一种则是包括资源配置、收入分配、稳定经济、财政监督四种智能的表述，早期西方财政理论中并未将财政监督职能纳入公共财政框架，强调三职能理论[1]。财政监督的主要内容包括对财政预算、收支、投资分配等监督，主要范围包括国家财政部门与国有企业财务。

现阶段公共财政框架下的财政监督工作存在着诸多限制性因素，如财政监督工作的观念滞后，无法实现公共财政框架下积极有效的财政监督；财政监督制度不够齐全，监督方式不能良好适应市场经济体制；财政监督法制性不强，影响公共财政下财政监督的工作效率。以上问题使公共财政框架下的财政监督工作不能达到有效的监督效果，在当前国家财政政策不断改革创新，市场经济体制与结构不断变化的经济发展背景下，财政监督工作无法适应市场经济的飞速发展和变化，严重影响公共财政框架下的财政监督效率。

2、公共财政框架下的财政监督推进措施

2.1、财政监督市场经济基础地位加强

财政监督活动在我国公共财政的框架中，起着关键的保障作用，广义的财政监督是对政府财政活动的监督，狭义的财政监督则主要指的是财政部门的监督。处于多层次性的市场经济监督管理中的基础地位[2]。但现阶段财政监督工作的主要工作为对政府财政部门决策、预算监督，审计监督工作多为政府公共财政的外部或独立财政手段，失去了基础性、必要性地位。针对财政监督在国家市场经济中的基础地位动摇问题，细化工作环节，加强财政监督在市场经济中的基础地位。

具体财政监督工作中应当充分尊重群众监督的力量，更新财政监督观念，将财政监督的监督工作范围扩大化，让群众参与到对国家财政的监督工作中，实现财政监督的透明化，实际性。财政监督工作在市场经济基础地位的主要表现，是其在财政监督基层建设中的有效促进作用，实际工作中需要针对市场经济基层建设，加强监督工作力度，实现财政监督工作的科学性、有效性。转变财政监督工作在公共财政框架下，单纯调控国家财政决策与预算等方面的宏观监督工作角度，将财政工作落到实处，实现财政监督工作队市场作用改革进步的推进作用、价值，从而达到财政监督市场经济基础地位的加强目的。

2.2、财政监督队伍工作质量水平提高

公共财政框架下的财政监督工作团队是监督工作的核心，是实现有效财政监督工作的基本保障。现阶段财政监督工作人员培训工作力度较小，影响财政监督工作整体效果，若想实现财政监督在政府部门间的有效监督工作，需要加强财政监督队伍素质建设，并在实际监督管理工作中应用新型管理方式，提高财政监督队伍工作的质量与水平[3]。

财政监督工作应当将工作队伍建设作为工作重点，对财政监督工作人员的专业性知识进行集中培训，使财政监督工作人员积极汲取国内外财政专家的学术精华，学习先进的财政监督、管理手段，还应当着重对财政监督工作队伍整体思想政治素质的建设，保持团队整体的高度工作责任心与积极性，从而实现更加有效的财政监督工作效率。另外，在实际财政监督工作中应当积极运用信息化管理技术，对财政监督数据信息进行信息化管理和分析，实现统计结果的精确化，工作人员需要积极学习信息化管理技术，使其达到在财政监督工作中更加有效的应用效果。通过财政监督谈对建设与技术应用，可以有效促进财政监督团队工作的整体工作质量、水平，促进财政监督工作效率。

2.3、财政监督法制性监督制度推进

随着市场经济体制改革的推进，我国经济市场中第三产业的发展愈发迅速，企业种类也愈发多样化，与此同时，出现了利用财政手段偷税漏税、逃避国家制裁的情况。市场经济作为法治社会下的经济，国家的公共财政框架下的财政监督还应加强法制化建设，在法制化市场经济中保持高效监督能力[4]。财政监督法制性监督制度在建设中需要积极为公共财政的法制化建设贡献力量，保证监督工作效率的同时提供积极有效的法律保障。

法制性财政监督实际监督工作中，需要注意与财政监督的实际情况紧密结合，并根据相关财政法规加紧建设财政监督法制体系，出台财政监督管理相关法律法规，在财政监督工作中能够以专业法律法规治理违法行为。在财政监督检查工作中结合财政法规加强法制力度，将常规财政监督与着重检查工作有机结合，突出加强对违反财政法规企业行为的惩处力度，加快财政监督法制化的监督制度建设进度。另外，还需要在法制化财政监督制度建设的基础上，与实际工作情况结合完善科学合理的日常法制化监督制度，规范企业、单位财政行为，加强企业、单位对自身财政行为的约束与管理，提高财政监督效率。

3、结语

公共财政框架下的财政监督工作，需要积极提高财政监督团队素质的培养，应用创新的监督管理工作技术，建立科学性、完善性、法制性的监督制度，巩固与加强财政监督工作在市场经济中的基础地位，从而实现财政监督工作在公共财政框架下有效的监督效率，推进国家市场经济体制的建设进度。

参考文献：

公共财政监督论文篇8

    对宪政这个政治学、法哲学中的重要概念至今没有统一认识,但论及宪政的内容,人们自然会想起民主和公平正义,也会联想到权利与权力,从根本上说宪政所研究的核心问题就是权力的制约与权利的保障。当国家产生时,国家的财政权及其具体内容中的财政支出权就产生了,而“监督是一种普遍的权力现象,存在权力的地方就会有权力的监督”[1].下面将对财政支出监督进行宪政解析,由于现代财政已经发展到了公共财政时期,因此将更多侧重对公共财政支出监督的宪政解析。

    一、财政支出监督与财政民主

    “民主”一词,在中国古已有之,是“替民做主”① 的意思,它不是宪政理念中所论及的民主。近现代深入民众观念的民主是宪政理论中的一个基本概念,甚至人们有时将民主与宪政等同使用②——在《新民主主义宪政》一文中,毛泽东就提出:“宪政是什么呢?就是民主的政治” [2],因此民主是宪政理论的核心内容。财政民主,“就是政府依法按照民众意愿,通过民主程序,运用民主方式来理政府之财” [3]。对财政支出的监督能够体现财政民主精神,也将保障公共财政支出的民主。

    1.对财政支出的监督体现了财政民主精神。首先,对财政支出的监督体现了民众意愿。财政支出的范围广泛,包括一切与普通民众的衣食住行相关的领域,民众对财政支出的关注就是对自己的关注,对财政支出的监督是一种民众的意愿。其次,对财政支出的监督体现了民主程序。民主程序是以公众知晓、公众参与和公众评价为特征的,因此是接受监督的程序。就财政支出监督而言,监督本身就是整个财政支出程序的一个环节,而财政支出程序本身也是整个监督内容的一个方面,对财政支出的监督体现了民主程序。最后,对财政支出进行监督本身就是一种民主的方式。民主的方式是一种能够使大多数人的意思表达出来,并最大限度保障大多数人意志的方式。监督的主体是广大人民群众时,监督本身就是表达民众意愿的方式;监督的内容是人民意志的结晶时,监督也就是实现民主的一种方式。

    2.对财政支出的监督保障了公共财政支出民主。在整个财政支出的过程中会产生许多“新部门”和“独立的人”——比如:人民代议机构、整个行政机构,包括财政部门以及具体使用财政资金的部门等等,他们在完成财政支出职能的过程中行驶着某些独立职能,并获得了和授权给他们的人相对立的特殊利益。这些部门与最初的民众之间是独立的,同时这些部门彼此之间也具有相对独立性,各自形成了独立的利益和权力范围。“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不变的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止。” [4] 这个界限可以是法律法规或规章制度,也可以是来自不同利益集团的监督。对财政支出的监督就是滥用财政支出权力的界限,它能保障公共财政支出的民主。

    二、财政支出监督与社会公平正义

    社会公平正义理念也是现代民主国家中的一个基本理念。从社会公平正义的角度对财政支出监督问题进行研究是对其进行宪政解析的一个重要内容。

    1.财政支出以社会公平正义为基本原则。公平的本意是指“参与各方在规则权上的平均或相等”,包括体现为机会均等的起点公平、程序合理的过程公平和符合公正理念的结果公平。公平本身就是一个包含了正义的概念。“正义有着一张普洛透斯似的脸,变幻无常、随时可呈现不同形状并具有极不相同的面貌。” [5] 对于正义,不同的历史阶段会得出有差异的结论,不同的人会得出不同的结论。民主社会下财政支出监督中的正义也必然是以民主为核心价值,是符合广大民众价值判断的正义,是符合公平理念的正义。财政支出以社会公平正义为基本原则具有重要的意义,它是社会稳定的重要保证,也是实现社会成员全面自由发展的重要途径,更是保证社会进步的重要力量。财政支出公平投入是社会各方面均衡发展的基本保证。财政支出公平正义要求政府财政支出的安排能够比较均衡地照顾到和平衡好各方面的利益。财政支出的起点公平体现在人人都有从财政支出中得到生存保障和获得全面发展的机会;财政支出的过程公平体现在民众有机会参与到财政支出的决策过程;财政支出的结果公平体现在财政支出使社会贫困人口的基本生活有保障,使社会成员发展环境得到改善。对于不同的社会成员可能从财政支出中获得的不同,通过财政支出也不能保证所有的社会成员都处于同一状态,因此财政支出的公平是起点与过程的绝对公平与结果的相对公平的结合。

    2.财政支出监督保障了社会公平正义理念在财政支出领域的贯彻落实。对财政支出的监督应该是一个全方位、多角度的监督体系,它将表现为财政部门对具体使用财政资金部门的监督、外部监督机构对财政部门的监督,以及社会公众及新闻媒体对所有与财政支出相关的决定、人员和资金的全面监督。健全的财政支出监督体系是社会公平正义理念在财政监督体系得到体现的保障。首先,财政支出监督能够促使起点公平正义的理念在财政支出领域得到落实。接受全方位的监督,就使得在财政支出行为发生之时充分顾及民意,一个充分体现民意的财政支出行为是体现社会公平正义理念的行为。其次,财政支出监督使财政支出的起点公平正义转化为结果的公平正义,即保障了财政支出过程的公平正义。在整个财政支出的过程中会涉及许多部门,财政资金从国库到最终的使用者或使用项目,要经过许多人,无论是机构或者是个人行为的偏差都可能导致结果偏离起点。对财政支出监督使得这一偏差以最小的概率发生。最后,财政支出监督可以纠正财政支出结果的非公平。对于个别的财政支出结果的非公平,可以通过对财政支出的事后监督来纠正。

    三、财政支出监督权

    宪政的根本作用就是保障权利和制约权力,因此,权利(力)是宪政分析的重要组成部分。在财政支出监督领域体现宪政理念的最佳方式是用宪法将体现民主和社会公平正义这些理念的财政支出监督的权利或权力加以固定。

    1.从私人财产权利到国家财政权力。卢梭在其《社会契约论》中用社会契约的理论阐释了国家的起源,即人们“找到某种形式的结合,使这种结合能够动用全部成员的集体力量来保护其结合者的人身和利益”,“每个结合者自身及其所有的权利全部都转让给整个共同体” [6],而社会契约便是这种结合的形式。它阐释了人们通过社会契约将自身的权利(包括财产权)让渡给了整个集体(在国家产生后即为国家),也恰当地阐明了国家财政权力的根源。国家就是因为接受了民众对其私人财产权的让渡而享有国家财政权。在家计财政下,“家天下”思想支配下的皇帝、君主和领主直接剥夺了被统治者的私人财产权,而成为他们的个人财产权,因此其私人财产权本身就转化为国家(也是自家)财政权。在进入公共财政时期前,中国经历了“一切生产事业均归国家经营,所有生产事业之盈余均解交国家。由于生产事业均由国家独占,其产生独占利益,即为政府主要收入” [7] 的国家财政时期。在这个时期,国家必然的享有全部财产权,因此国家也就理所当然享有财政权。进入公共财政时期,在近现代民主理念的指导下,确立了私人财产的合法性,承认了私人享有的财产权,此时国家享有的财政权就必然存在与私人财产权的对立,而国家财政权的来源便是公民对其财产权的让渡。2.国家财政支出权力的让渡。私人财产权向国家的让渡是产生国家财政权的一个基本条件。当私人财产权实现了向国家的让渡而形成国家财政权之后,关于国家财政权的让渡刚刚开始。国家财政权按照财政活动内容划分,应当包括国家财政收入权和国家财政支出权。现代民主社会,国家的权力,在三权分立的理论下,分别由立法部门、行政部门和司法部门来行使。由于立法、行政和司法部门之间在整个国家权力机构的架构中的分工不同,国家财政权向其让渡的具体内容也有区别。立法部门与司法部门主要受让的是财政立法权与财政司法权。行政部门作为直接行使执行国家各种事务的权力部门,获得了直接行使国家财政权——包括财政收入权与财政支出权的核心权力。行政部门获得这项权力的同时就意味着国家财政权力向行政部门的让渡。政府获得了这项权力之后,不能也没有由其自身完全行使这项权力,而是通过政府内部的分工又将国家财政权力进一步让渡给了财政税务部门,其中国家财政权力之中的财政支出权主要让渡给了财政部门。那么国家财政权力的让渡是否就此终止了呢?其实还存在财政部门将此权力向具体使用财政资金部门的让渡——这是一个广泛而具体的过程:财政部门对科技部门、教育部门、文化部门、卫生部门、民政部门等拨款后,就是财政部门将财政支出权让渡给了科技部门、教育部门、文化部门、卫生部门、民政部门等。

    3.财政支出监督权。从私人财产权向国家让渡成为国家财政权始,国家财政支出权作为国家财政权中的一个重要内容就产生了。伴随着国家财政权在国家、行政部门、财政部门以及具体使用财政资金部门的层层让渡,国家财政支出权也在这些部门之间进行层层让渡。根本上说,监督权产生于权力的让渡,当权力主体让渡其权力的同时也就获得了对受让权力主体的监督权;即受让主体受让权力的同时也就具有了接受监督的义务——这既是公平理念的基本要求,也是权力义务对等原则的一个具体应用,同时避免了因为这种让渡而形成一种权力对另一种权力(利)的剥夺。因此,财政支出监督权在财政支出权的层层让渡中就应运而生了——财政支出监督权以财政支出权的存在为先决条件,以权力的让渡为必要条件。财政支出监督权,就是指让渡财政支出权的主体对受让财政支出权的主体享有的察看并督促的权力。由于财政支出权存在多个主体的层层让渡,因此享有财政支出监督权的主体也是多元化的。

公共财政监督论文篇9

现代市场经济条件下的财政审计和财政监督，决定了我国财政经济的发展趋势和取向。随着财政监督体系的逐步确立和基本完善，使我国的财政审计工作产生了巨大变化。

一、对财政监督的理解

对财政监督的理解存在着三种代表性的观点：一种观点是从经济运行全过程阐述财政监督的含义，以孙家琪主编的《社会主义市场经济新概念辞典》提出的财政监督的定义为代表，认为财政监督指的是通过财政收支管理活动对有关经济活动和各项事业进行的检查和督促。另一种观点是从广义的角度对财政监督的含义进行归纳，以顾超滨主编《财政监督概论》提出的财政监督的定义为代表，认为财政监督是指政府的财政管理部门以及政府的专门职能机构对国家财政管理对象的财政收支与财务收支活动的合法性、真实性、有效性，依法实施的监督检查，调查处理与建议反映活动。还有一种观点是从财政业务的角度来阐述财政监督的含义，以李武好、韩精诚、刘红艺著的《公共财政框架中的财政监督》提出的财政监督的定义为代表，认为财政监督是专门监督机构尤其是财政部门及其专门监督机构为了提高财政性资金的使用效益，而依法对财政性资金运用的合法性与合规性进行检查，处理与意见反馈的一种过程，是实现财政职能的一种重要手段。

二、对财政审计的理解

财政审计是指国家审计机关对中央和地方各级人民政府的财政收支活动及财政部门组织执行财政预算的活动所进行的审计监督。财政审计，又称财政收支审计，是审计机关依照《宪法》和《审计法》对政府公共财政收支的真实性、合法性和效益性所实施的审计监督。根据我国现行的财政管理体制和审计机关的组织体系，财政收支审计包括本级预算执行审计、下级政府预算执行和决算审计，以及其他财政收支审计。根据《中央预算执行情况审计监督暂行办法》的规定，中央预算执行审计主要对财政部门具体组织中央预算执行情况、国税部门税收征管情况、海关系统关税及进口环节税征管情况、金库办理预算资金收纳和拨付情况、国务院各部门各直属单位预算执行情况、预算外收支以及下级政府预算执行和决算等七个方面进行审计监督。随着我国公共财政体制框架的建立和完善，财政审计逐步实现了三个重要转变：一是由收支审计并重转向以支出的管理和使用情况的真实性、合法性审计为主；二是由主要审计中央本级支出转向中央本级与补助地方支出审计并重；三是财政审计范围已由传统的财政决算审计、专项资金审计、税收和海关征管审计，扩展到预算执行审计、部门决算审计、转移支付审计、税收和海关收入审计、政府采购审计、财政绩效审计、社会保障审计等。逐步形成了“大财政审计”的概念。大财政审计是财政审计的扩展，也是财政审计的补充。

三、财政监督中对财政审计的监督

20世纪90年代上半期，中国对原有的财务会计制度进行了一整套重大改革。会计准则的重要作用不仅得到实践工作者的支持，而且也得到了政府财政部门的认可。与此同时，中国又全面地推进了新税制改革，税收的刚性通过立法途径得到了保证。新税制规定，当公司的财务会计制度与国家财经规章制度存在不一致的地方时。税收征管机关在征税时，应以国家财经规章制度的规定为准。这一规定对于理顺政府与企业的关系，规范政府与企业的行为。明确政府与企业的分配秩序有积极的作用。自实施财会制度和税制改革以来，理论界围绕税收原则的刚性内涵与会计准则的公允内涵的联系和区别进行了深入的讨论。从历史发展的趋势和逻辑来看。税收原则体系同会计准则体系是一致的，二者都应体现社会资本和个人资本运行的客观要求。但从某一特定的时期看，税收原则体系与会计原则体系又是有区别的。首先，税收原则由于阶级性要求可能会做出某种强制规定，

但会计准则体系的阶级性要求相对而言并不十分鲜明，审计的准则无疑应是以各项公认的会计准则为基础的，其实我国早已有注册会计师与注册审计师合一之实。其次。财政监督有独立存在的实体一财政资金言，财政实体还应包括国有资本部分；而审计则没有独立存在的实体。财政管理的目的应是加强财政管理、提高财政资金的运行效益；而审计则只是属于方法论的范畴，审计的阶级性并不突出，国家统治的代表——各级政府需要审计，对于微观经济单位——公司、企业来说。加强内部监督管理、完善公司的内部审计功能。也是它们管理的重要职能。再者，财政监督包括人事监督和财经监督两方面内容，而审计监督只有财经监督之责，并无人事监督之权。从法律角度看，一级或上级审计机关实施监督所依据的法律准绳也只能是由立法部门或财政部门所制定的各项财经法规。我国现行的一级审计机关对同级财政的审计也只能在预算法等法规所规定的范围内进行。当然在这里也可能会有新的情况出现。从长期来看，税收刚性原则不会脱离会计准则而孤立发展，税收在它的立法时，会不断地吸收会计准则演进过程中出现的新东西来充实自己、完善自己。简言之，税收刚性既是立法的要求，也会体现会计准则演进中的精华。由于审计监督与财政监督在我们今后的财政活动中将会出现更多的交叉，而且审计监督也有由政府内部监督模式往人大的独立审计模式过渡的趋势。探索审计监督和财政监督各自的内容、监督范围、监督手段、监督效率等也将会显得日益重要。

四、完善财政审计监督机制的必要性

党的十七大提出要完善公共财政体系，在今后一个相当长的时期内，我国财政改革与发展都要围绕完善公共财政体系这个目标努力推进。从内容上讲，公共财政体系包括公共财政收入体系、公共财政支出体系、公共财政预算体系、公共财政政策体系、公共财政责权配置规则体系、公共财政制度体系、公共财政管理体系和公共财政监督体系八个方面。财政部部长谢旭人在全国财政工作会议上表示，在2008年财税改革稳步，推进的基础上，2009年将大力推进财税制度改革。由此可见，将对我国财政审计产生了深刻影响，财政审计面临着“五新”：一是面临着新的财税管理模式和管理内容；二是面临着要确定新的审计客体和审计对象；三是面临着要运用新的审计手段，开展计算机辅助审计已经刻不容缓；四是面临着要确立新的审计的目标，更注重绩效审计；五是面临着要适应新的审计环境，要实行阳光审计。由此可见，在公共财政制度重构过程中，要解决制度缺陷，堵塞各方面的漏洞，不仅需要财政内部的检查监督，更重要的还要借助于财政审计的作用。通过财政审计和财政监督，发现问题和提出建议，促进各项公共财政管理制度的完善。

参考文献：

［1］魏长生,查勇.浅谈绩效审计中存在的问题及对策[j].现代审计与经济,2009,(5).

公共财政监督论文篇10

一、财政支出监督与财政民主

“民主”一词，在中国古已有之，是“替民做主”① 的意思，它不是宪政理念中所论及的民主。近现代深入民众观念的民主是宪政理论中的一个基本概念，甚至人们有时将民主与宪政等同使用②——在《新民主主义宪政》一文中，毛泽东就提出：“宪政是什么呢？就是民主的政治” [2]，因此民主是宪政理论的核心内容。财政民主，“就是政府依法按照民众意愿，通过民主程序，运用民主方式来理政府之财” [3]。对财政支出的监督能够体现财政民主精神，也将保障公共财政支出的民主。

1.对财政支出的监督体现了财政民主精神。首先，对财政支出的监督体现了民众意愿。财政支出的范围广泛，包括一切与普通民众的衣食住行相关的领域，民众对财政支出的关注就是对自己的关注，对财政支出的监督是一种民众的意愿。其次，对财政支出的监督体现了民主程序。民主程序是以公众知晓、公众参与和公众评价为特征的，因此是接受监督的程序。就财政支出监督而言，监督本身就是整个财政支出程序的一个环节，而财政支出程序本身也是整个监督内容的一个方面，对财政支出的监督体现了民主程序。最后，对财政支出进行监督本身就是一种民主的方式。民主的方式是一种能够使大多数人的意思表达出来，并最大限度保障大多数人意志的方式。监督的主体是广大人民群众时，监督本身就是表达民众意愿的方式；监督的内容是人民意志的结晶时，监督也就是实现民主的一种方式。

2.对财政支出的监督保障了公共财政支出民主。在整个财政支出的过程中会产生许多“新部门”和“独立的人”——比如：人民代议机构、整个行政机构，包括财政部门以及具体使用财政资金的部门等等，他们在完成财政支出职能的过程中行驶着某些独立职能，并获得了和授权给他们的人相对立的特殊利益。这些部门与最初的民众之间是独立的，同时这些部门彼此之间也具有相对独立性，各自形成了独立的利益和权力范围。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止。” [4] 这个界限可以是法律法规或规章制度，也可以是来自不同利益集团的监督。对财政支出的监督就是滥用财政支出权力的界限，它能保障公共财政支出的民主。

二、财政支出监督与社会公平正义

公共财政监督论文篇11

中图分类号：F812.2 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2012.0708.03 文章编号：1672-3309（2012）0708-05-05

中共十报告提出，全面推进依法治国，加快改革财税体制。这意味着必须在法律法规和规章制度允许的范围内不断扎实推进财政监督工作。毫无疑问，法律是推进财政监督工作的根本保障，也是各级财政监督部门手中的利器。

一、吉林省财政监督机制法制建设存在的主要问题

由于我国正处在财政监督机制法制建设完善与改革的特殊时期，因而不可避免地存在着一些比较突出的问题，有的甚至会严重影响到社会主义市场经济体制和经济社会的可持续发展。对此，吉林省财政监督机制法制体系亟需进一步的健全和完善。

（一）财政监督机制法律体系不健全

目前，我国有关财政监督的法律法规包括两大类：一类是如《中华人民共和国预算法》（1994年）、《中华人民共和国会计法》（1999年）、《中华人民共和国注册会计师法》（1993年）、《中华人民共和国政府采购法》（2002年）、《中华人民共和国税收征收管理法》（2001年）、《财政违法行为处罚处分条例》（2005年）等法律法规，它们对财政监督问题予以了专门性的规定。这些规定为我国在经济社会转型时期财政监督作用的发挥和财政监督工作的正常开展，提供了必要的和相应的法律法规保障。不过，从实际运行的情况和效果来看，由于立法部门的不同、立法层次的差异，这些法律法规的相关规定均不够细致、不够充分、不够系统，尤其是各个法律法规对财政监督工作的基本地位、组织结构、主要职责、权力界限、任务内容、具体程序以及处罚手段等重要问题均未给出准确而明晰的定位和说明。应当说，上述法律法规还不能够完全适应现阶段我国财政监督的一些特殊需要，依然缺少专门性的财政监督法律法规。

另一类是财政部门制定和实施的相关部门规章制度。为了更好地推进和切实地保证财政监督工作的正常开展与顺利进行，财政部陆续颁布、制定和实施了《财政部门实施会计监督办法》、《财政检查工作办法》、《企业财务通则》、《企业会计准则》、《会计基础工作规范》、《政府采购暂行办法》、《行政事业性收费和罚没收入实行“收支两条线”管理的若干规定》、《财政检查工作办法》、《行政单位国有资产管理暂行办法》、《事业单位国有资产管理暂行办法》等一系列规章制度。此外，个别地区的财政部门还根据财政监督工作的实际需要和具体情况，制定、出台和实施了地方性财政监督条例。吉林省继湖南省2000年5月27日通过，2000年7月1日执行后，作为全国第二部地方性财政监督的专门法规——《吉林省财政监督条例》于2002年3月1日起正式实行。该法规的出台，给偷税、漏税、财务失真、做假账等行为戴上了“紧箍咒”。该条例是根据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国会计法》等有关法律、法规，并结合吉林省的实际情况具体制定而成。该条例在监督对象、内容、程序、纪律等各方面均进行了比较全面、细致、科学的界定。该条例的颁布和实施，标志吉林省财政监督向着法制化、规范化、科学化的方向迈出了一大步，对加强宏观调控，规范经济秩序，强化财政管理，推动全省经济社会可持续发展具有重大的现实意义。财政监督不仅可以进一步强化财政管理，堵塞收支漏洞，监督财税政策的落实，而且是严肃查处财经领域违法违纪行为，推动廉政建设，维护社会主义市场经济秩序的有效手段。该条例的颁布实施，恰好从法律上赋予了吉林省财政部门行使财政监督的各项职责权力，也规范了吉林省财政部门行使财政监督的各项职责权力、监督程序，为全省各级财政监督部门提供了重要的法律保障。

为了进一步加强和规范吉林省财政专项资金管理，确保财政资金安全，提高财政资金使用效益，根据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国会计法》、《财政违法行为处罚处分条例》、《吉林省预算审查监督条例》和《吉林省财政监督条例》等法律法规，吉林省财政厅还陆续制定和实施了一系列的规章制度。比如：2000年11月27日，吉林省财政厅印发了《关于委托会计师事务所参加财政检查工作的暂行办法》（吉财监〔2000〕280号）以及《吉林省财政监督检查工作考核评比办法》（吉财监〔2000〕281号）。此前，吉林省财政厅曾经印发了《关于进一步规范全厅财政监督检查工作的暂行办法的通知》。2001年1月12日，吉林省第九届人民代表大会常务委员会第二十一次会议审议并通过了《吉林省预算审查监督条例》。2002年1月18日，吉林省第九届人民代表大会常务委员会第二十八次会议审议并通过了《吉林省财政监督条例》，该条例自2002年3月1日起正式施行。2007年7月12日，吉林省财政厅印发了《吉林省财政行政执法过错责任追究办法的通知》（吉财法〔2007〕481号）以及《吉林省财政重大处罚决定审核备案办法》（吉财法〔2007〕483号）。2007年8月29日，吉林省财政厅印发了《吉林省财政部门行政部门复议和应诉工作规则》（吉财法〔2007〕584号）以及《吉林省财政部门行政执法公示制度》（吉财法〔2007〕585号）。2008年2月15日，吉林省财政厅印发了《关于转发的通知》。这些规章制度和条例的制定、出台和实施，对进一步健全和完善吉林省财政监督法制体系具有十分重要的促进作用。不过，这些规章制度和条例普遍存在着立法层次较低、相关规定缺乏统一性、可行性相对较差等棘手问题。不难看出，目前吉林省还没有形成体系完整、协调顺畅、运行有力的财政监督制度体系，财政监督工作的法律法规依据其实并不充足和完善。

（二）财政监督机制运行系统不完善

从现阶段吉林省财政监督的实际情况和具体环境来看，财政监督的应有效力并未得到充分的发挥和展现，在财政监督的实践当中还存在工作“缺位”、管理“越位”以及职责“错位”等诸多不良现象。究其原因，主要有五个方面：

一是监督职责法律定位不清。对财政监督职能进行科学明确的定位，这是财政监督工作顺利开展的基本前提，也是吉林省乃至我国各级财政部门的当务之急。目前，财政监督的有关法律法规和规章制度对财政监督机制与财政管理系统的其他功能和职责的定位及划分并不十分明确。如前所述，财政监督机制是财政管理系统的重要组成部分，它与财政管理决策机制、财政管理执行机制、财政管理反馈机制等共同组成了一个完整的财政管理系统。在财政资金的整个运行过程当中，各个机制各司其职、各负其责，既不能相互代替，也不能与其他机制相互脱离，各行其是。事实上，人们对预算编制、预算执行和预算决算等其他财政管理机制比较重视，常常会忽视财政监督机制建设。

二是监督理念缺位错位。从传统观念上，人们习惯于把财政监督视为是一种增收和节支的临时性措施或是整顿经济秩序的一种特殊手段，没有充分认识到财政监督与财政管理之间的内在联系。因此，在实际工作当中，重分配、轻监督，重收入监督、轻支出监督，重外部监督、轻内部监督等不良现象大量的、普遍地存在。现行的公共财政体制与构建社会主义和谐社会和进一步健全社会主义市场经济体制还有不相适宜的地方，主要是吉林省公共财政领域还大量存在着“缺位”、“越位”和“错位”等不良现象，致使在明显的“市场失灵”领域，公共财政没有完全到位也没有很好地发挥实际效力；而在“非市场失灵”领域，公共财政却涉入的过深和过广。公共财政的供给范围太大，远远超出了政府职能范围，而应当由各级政府部门承担的一些公共需求和公共产品却一直无法完全保障。①受到这些错误理念的影响和制约，吉林省的一些财政监督工作还停留和止步在“行为”监督的层面上，基本上是属于“就监督论监督”的工作思维，致使财政监督的广度、深度、力度和尺度等都受到了较大的制约。这造成了财政监督机制法制建设长期处于低水平状态，始终无法完全满足建立健全社会主义市场经济体制与公共财政体系的根本要求。

三是监督手段相对落后。为了更好地适应经济全球化和社会信息化的大趋势，更好地实现吉林省乃至全国财政管理现代化的发展目标，从1999年下半年开始，财政部按照党中央、国务院的重要指示精神，筹划建立了“政府财政管理信息系统”（GFMIS）。2002年初，国务院将财政部“政府财政管理信息系统”正式命名为“金财工程”。“金财工程”以大型信息网络为技术支撑，以细化的部门预算为重要基础，以所有财政收支全部进入国库单一账户为基本模式，以预算指标、用款计划和政府采购为预算执行的主要控制机制，以出纳环节高度集中并实现国库集中支付为主要特征，详细记录了每个用款单位每一笔财政资金收支的来龙去脉。“金财工程”不是传统意义上只能做“事后”记账处理的一般性的财务系统，而是带有“事前”审核、事中监控机制的政府财政资源型管理系统，也是自动化程度较高、依法理财的重要系统。②目前，“金财工程”已经全面覆盖了我国各级财政收支管理的全过程，约占到我国GDP资金流动量的20%，可以有效监控到任一时间点的财政资金收支状况，从而大大减少了预算执行的随意性，有利于防止和最终杜绝财政资金的体外运行和沉淀。虽然“金财工程”在吉林省得到了全面地推广和建立，但是相关的软件和网络本身并没有财政监督的功能模块和操作系统，这就造成了财政资金运行已经实现了“信息化”，而财政监督却仍然停留在“手工化”的尴尬局面。另外，吉林省的财政监督部门与收入征收单位、国库部门、预算单位以及财政部门内部之间也不能实现信息联网，致使财政监督机构始终难以及时、准确地掌握到各级各类财政收支的动态情况，监督效率低下，监督效果差强人意。

四是对外协调机制不畅。目前，承担财政监督任务的部门机构相对较多，如审计机关、税务部门、财政监督机构以及一些社会中介组织等。这些部门和机构之间缺乏明确的分工，在实际的监督工作当中，“缺位”、“越位”和“错位”等现象十分普遍。财政部门、税务部门与审计机关都把财政监督工作的重点放在了“事后”的检查审计环节，这造成了事前监督与事中监督的严重“缺位”。另外，目前我国的财政监督和其他经济监督、财政内部业务部门和财政监督专门机构、监督者和被监督者之间的关系还没有完全理顺。如前所述，财政监督、审计监督、税务监督、社会监督等共同构成了我国的经济监督体系。它们都是根据“部门属性”的原则来确定各自的监督职责范围，基本上是以预算收支、财务收支、资金周转以及其他经济运行质量作为监督对象。不过，由于一直没有从法律上严格规定它们之间的职责边界，因此，在实践当中经常会出现多头检查、重复检查或是监督不到位等现象。这不仅加重了被监督单位的实际负担，也使得监督成本不断地提高，财政监督所取得的总体效果和实际效益一直不太理想。与此同时，吉林省财政内部业务部门和财政监督专门机构之间的关系也没有完全理顺。财政监督是财政业务部门与财政监督专职机构的共同职责，但是在实际工作当中，业务部门往往认为财政监督是财政专门机构的事情，财政业务部门就是负责具体财政的业务，并不涉及到财政监督工作。在这种错误观念的支配下，很容易使吉林省财政监督的第一道防线失去实际的作用。财政业务部门往往只把预算的编制与执行作为工作的重点，忙于资金的分配，不太注重管理环节当中监督职能的发挥，缺乏与财政监督机构相互配合、沟通和交流的意识。这种情况不仅不利于对财政专项资金实施及时监督和管理，同时也进一步增大了全省财政监督检查工作的难度。

五是尚未形成事前事中法律监督。世界各国的实践经验证明，事前预防是损失最小、效益最大的监督方法。近年来，虽然我国以及吉林省的财政监督方法在由专项监督向日常监督、事前事中监督转化方面做出了许多的努力和不懈的探索，也取得了比较显著的成效，但是在具体的财政监督工作当中，目前吉林省财政监督部门及其专职监督机构对财政性资金运行的整个流程，仍然采取的主要是事后监督的方法和形式。财政监督主要是通过对被检查单位的报表、报告的检查来实施和实现的，吉林省财政部门更多地注重于支出预算的编制下达，而疏于对预算执行情况的长效监督；更多地注重于对财政资金使用合法性的判断，而疏于对财政资金支出合理性的分析和研究。

（三）财政监督机制的组织设置不科学

目前，吉林省大部分的财政监督机构及其人员队伍还保持在财务税收物价大检查时期的水平上，没有得到及时的调整和进一步的充实，甚至有的地方还有所减弱和削减。特别是财务税收物价大检查工作结束之后，轰轰烈烈的、一度频仍的各种检查任务取消了，吉林省一些财政部门认为财政监督的任务减少了甚至是无事可做了，致使财政监督机构在一段时期内出现了“无所作为”的尴尬情况。比如：吉林省一些县区级财政部门至今还没有设置财政监督机构，其机构、名称、规格、编制不甚统一，监督力量非常分散和薄弱。有的财政监督职能分为多个处室单位来实施和落实，有的则由业务处室来兼管和实施，始终没有形成很好的整体合力。这种局面不仅极大地削弱和分散了全省的财政监督力量，致使在财政资金分配过程当中的权力制衡和监督检查机制严重滞后，使得一些财政部门内部管理比较懈怠，甚至出现了一些比较严重的财经违法违纪问题，还产生了一些骗取挪用国家财政资金的严重案件等。③

（四）财政监督机制的理论研究不充分

财政监督理论来源于财政监督实践，又用来指导财政监督实践。因此，财政监督理论的研究，对推动财政监督实践具有重要的现实意义。长期以来，我国的财政监督理论研究工作明显落后于财政监督实践工作，至今有关的财政监督理论研究成果仍然较少。吉林省的财政监督理论研究也相对滞后，不仅对全省财政监督工作科学、规范、有效地开展形成了一定的制约和束缚，也不利于全省财政监督工作的整体推进和质量水平的全面提高。究其原因，一是在原有的计划经济体制下的财政监督理论与当前的公共财政体制之间存在一定的距离，其理论研究对当前的财政监督实践工作缺乏明确的指导性；二是新的财政监督实践经验及其成果还没有及时地上升到理论高度，因而在一定程度上影响了其在财政监督实践工作当中的推广及应用；三是对财政监督工作实践当中的一些问题，虽然学术界提出了一些设想思路和具体预案，但是始终没有从理论层面上得到进一步的深入分析和研究，这使得财政监督实践工作始终缺乏完整的财政监督理论体系的指导和规范。

二、完善和创新吉林省财政监督机制法制建设的主要原则

“十二五”时期，我国财政监督发展的总体思路是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻科学发展观，认真落实党中央、国务院的战略部署和重大决策，以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，加强收入、支出、金融、会计、内部监督，确保财政政策有效落实和财政资金安全规范有效；坚持科学监督、依法监督，狠抓“两基”建设，不断健全覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的监督机制，促进建立预算编制、执行和监督相互协调、相互制衡的新机制。当前，我国正处在改革发展的关键时期，国情、省情和财政情况已经或正在发生着深刻变化。从吉林省的实际情况来看，省委、省政府立足当前、着眼长远，围绕“发展”和“民生”，统筹推进“三化”，实施“三动”战略，加快转变经济发展方式。从吉林省财政工作的具体情况来看，落实好积极的财政政策、促进加快转变经济发展方式、深化财税体制改革、保障和改善民生、强化财政科学化精细化管理是当前的重点。全省财政工作会议提出，今后一个时期财政监督工作的总体思路是：深入贯彻科学发展观，认真落实中央和省委、省政府的重大决策部署，以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，加强收入监督、支出监督和会计监督，确保积极财政政策的实施和财政资金安全、规范、有效运行；坚持科学监督、依法监督，不断健全覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的监督机制，促进建立预算编制、执行和监督相互协调、相互制衡的新机制。为此，必须坚持和遵循以下基本原则：

（一）坚持不懈创新与稳步落实相结合原则

不断健全和完善吉林省财政监督机制法制建设，这是一个动态的、系统的过程，需要循序渐进，分步实施，先易后难，稳步推进。在具体的实施和实践过程当中，财政监督机制法制建设的健全和完善主要是通过监督机制的不断创新和持续改进不断实现的。从新中国财政监督机制的演变历程来看，财政监督机制的每一次创新，无疑都是我国经济和政治形势发生变化以及财政管理体制变革的必然结果。与此同时，财政监督机制的创新也进一步为经济社会的可持续发展发挥了应有的、巨大的推进作用。世界各国的实践经验证明，财政监督机制与经济社会发展是相互促进、相互制约的关系。因此，在吉林省财政监督机制法制建设的实践过程当中，需要特别注意其与全省经济社会可持续发展的适应性和协调性，需要妥善处理好不断创新与稳步落实的内在关系。既要不断改革财政监督机制当中不适应吉林省财政管理及经济社会可持续发展的缺陷部分，又要继续坚持稳步落实和大力推进的基本原则，避免和杜绝盲动性和躁动性，从而使财政监督机制的变革与不断增强的经济社会承受能力相适应、相协调，更好地实现和进一步促进吉林省经济社会的平稳健康发展。

（二）科学理顺财政监督和财政管理的关系

财政监督是财政管理活动当中的重要组成部分，公共财政的有效运行需要严密的财政监督体系作为制度保障。因此，在健全和完善吉林省财政监督机制法制建设的实践过程当中，要始终把财政监督融入到财政管理的全过程。既要把财政政策的贯彻落实情况作为财政监督的重点和核心，又要使财政监督努力向服务财政管理的方向不断发展。要切实发挥财政监督工作具有信息灵通、反映灵敏、涉及面广、资料翔实可靠等特点，从而为财政管理工作的科学决策提供丰富、翔实、准确的信息。具体而言，将财政监督寓于财政管理当中，主要有两层基本含义：其一，在财政管理过程当中蕴含着财政监督内容，在财政管理实践当中也体现着财政监督内容。吉林省各级财政部门在财政管理的方方面面、在财政资金使用的全过程，都要努力做到按规定、制度和程序办事，努力实现对财政管理全过程的有效监控。其二，在财政监督过程当中加强财政管理工作。财政监督作为财政管理的基本职能，体现了管理的本质属性。为此，要站在切实服务财政管理的角度来实施财政监督检查，将财政监督检查及其调查研究结合起来，对检查当中发现的问题进行深入的归纳和分析，找出财政管理漏洞，提出改进财政管理的对策性意见和建议，从而不断促进和提高全省的财政管理水平。

（三）对财政资金的整个流程实施动态监督

财政监督是一种具有广泛性、多层次、全方位的监督活动，其内容涵盖了财经领域的方方面面。不过，从现阶段的财政监督实践来看，由于受到客观因素的影响和制约，吉林省乃至全国财政监督的职责范围和内容具有很大的局限性。目前，吉林省财政监督的重点还集中在财经领域的某些突出问题上，其内容狭窄且方法单一，大部分还只能集中在财政内审、行政事业单位财务收支以及财政收入质量监督等方面，而且存在着比较严重的“四多四少”现象：即突击性、专项性检查多，日常性监督少；集中性、非连续性的事后监督检查多，事前、事中监督少；对财政收入检查多，对财政支出监督少；对某个单一事项或某个环节检查多，对全方位监控及资金使用跟踪少。与此同时，对与地方经济发展有密切联系的财务管理以及会计信息质量的监督等方面，还存在着较大的监管盲区。总之，吉林省现有的财政监督体制机制，对财政资金的整个流程实施的大多是静态式监督而不是动态性监督。

众所周知，公共财政属于政府部门的分配活动，是各级政府部门从收入的取得、支出的安排、资金的使用，直至最终决算等一系列过程和程序的总和。而财政监督是依据既定的法律法规和规章制度，对各级政府部门整个收支活动过程的每个环节和每个项目所进行的监督管理活动及其实践活动。究其本质，就是对各级政府部门行政权力的约束和规范，从而使各级政府部门只能在法律法规和规章制度允许的范围内开展相关的财政活动。财政活动是由各级政府部门所有的各层级机构（包括附属于各级政府部门的企事业单位和其他机构）及其官员具体实施和进行，因而财政监督机制法制建设应当全面涵盖吉林省财政资金运动的整个过程以及各级政府部门所有各层级机构及其官员收支活动的监督，而不是仅仅局限于对全省各级财政部门财政活动的某一个侧面或是某一个环节。

（四）科学界定财政监督的范围及基本职责

实际上，财政监督是财政各业务职能机构所共有的职责，财政监督职责履行得如何、履行得好坏，关键是在于各业务职能机构齐心协力共同开展。近年来，吉林省在财政监督的方式和方法上，由原来的侧重于事后监督转变为“事前审核、事中监控、事后检查”的“三位一体”的监督模式上来，有目的、有重点地对领导关心、社会关注的重点项目、重点资金、财税政策执行等情况进行了有效力和有效果的全面监督。

世界各国的实践经验证明，不断加强财政监督是大力促进和推进公共财政体制改革的重要条件。当前，吉林省要努力抓好以下方面的改革和创新：其一，按照公共财政的基本要求，科学合理、严格规范地界定公共财政支出范围，进一步加快财政支出结构调整进度，逐步减少公共财政对应当由市场调节的项目和可以利用社会资金发展的各种事业的资金投入，进一步优化全省公共财政支出结构；其二，全面改革吉林省财政资金缴拨方式和方法，大力实施国库集中收付制度改革；其三，继续推进和深化公共财政预算管理改革，细化部门预算编制，不断完善预算支出科目体系。

（五）加大财政监督的制度化和规范化建设

目前，吉林省通行的财政监督仍然是依靠各级政府部门行政手段指导下的财政监督，而不是根据全省经济社会运行环境的现实需要所进行的财政监督活动。换言之，吉林省各级财政监督工作有些已经成为一些政府部门的“有力工具”，是根据领导意图而进行的财政监督，说对谁进行监督就对谁进行监督，想监督哪个部门或项目就去监督哪个部门或项目。对所查处的结果和结论，更是缺乏自主依法处罚的权力，领导的主观臆断、随意动态性决策和被动性的监督，造成了现阶段吉林省乃至全国财政监督目的不清、目标不明，这些严重影响了财政监督的实际效果。导致监督手段弱化、职责难以到位，也与公共财政框架下财政监督运作规范、目标明确、服务与监督并重的基本精神不相适应。

建立健全吉林省财政监督机制法制建设，就必须不断地加大和推进财政监督的法制化和规范化建设。在推进和完善财政监督机制法制建设的实践过程当中，必须始终不断地加强制度化建设，进一步加大力度，科学规范各种财政监督检查工作和财政监督检查行为，进一步明确财政监督检查程序和流程，从而使吉林省各级财政监督检查与依法理财和建设法治型政府结合起来，将制度内化为执行人的自主和自觉，以便建立吉林省财政监督的长效机制。

注释：

① 丛中笑.和谐社会下的公共财政理念[N].吉林日报，2007-1-27.

② “金财工程”建设有哪些内容？[N].四川日报，2003-11-4.

③ 1995年3月4日，财政部印发了《财政税收财务大检查工作规定》，开始在全国开展财政税收财务大检查工作。2003年1月30日，该法规被《财政部关于公布废止和失效的财政规章和规范性文件目录（第八批）的决定》宣布失效。

参考文献：

[1] 王晟.财政监督理论探索与制度设计研究[M].北京：经济管理出版社，2009.

[2] 贺邦靖主编.国外财政监督借鉴[M].北京：经济科学出版社，2008.

[3] 贺邦靖主编.中国财政监督[M].北京：经济科学出版社，2008.

[4] 贺邦靖主编.财政监督文集[M].北京：中国财政经济出版社，2007.

[5] 蒋洪等著.公共财政决策与监督制度研究[M].北京：中国财政经济出版社，2008.

[6] 贺邦靖主编.中国财政监督制度[M].北京：经济科学出版社，2008.

[7] 上海财经大学公共政策研究中心编.2010中国财政发展报告：国家预算的管理及法制化进程[M].上海：上海财经大学出版社有限公司，2010.

公共财政监督论文篇12

一、财政监督与财政管理的关系

财政监督新机制的建立，应当体现财政管理的特色。在当前公共财政体制的改革中，财政监督要紧贴财政中心工作，围绕财政管理中的重大问题和影响财政收支变动的重要因素，不断调整监督的方式方法，理清思路，提高认识，正确处理财政监督与财政管理的关系，实施有效监督。

1、财政监督与财政管理密切联系，相互促进

财政监督是财政管理部门的一项重要职能。财政管理的活动是财政监督的内容和依据。从一定意义上讲，财政监督本身就是一种财政管理行为，是保证财政分配、调节职能得以顺利实施的重要手段。无论从管理学理论上分析，还是从财政实践的角度来讲，监督都是管理的有机组成部分和重要环节。同时，财政监督的范围涵盖了财政管理的范围，只要存在财政管理，就必须要有财政监督。而且是从事前预警、事中监控到事后检查的全部过程。这就要求我们必须在管理中开展监督，在监督中加强管理。

2、财政监督与财政管理职责不同，互有区别

财政监督与财政管理的区别主要表现在：财政管理主要是按照财政法规、政策、制度及财政业务流程组织财政收入和安排财政支出的活动；财政监督则是对财政收入的征管质量、财政支出资金使用的合法性、有效性以及财税法规、政策、制度执行情况实施的监督检查。财政管理一般是通过日常的业务(比如对财政资金的验证、征收、分配、拨付等方式)开展工作；而财政监督则主要通过开展经常性的常规检查与专项检查、调查等方式达到监督的目的。另外，二者参与工作的人员有所不同。财政监督一般由财政监督专门机构的工作人员组成，有时还需抽调财税、纪检、监察等部门的人员配合，共同参与对有较大影响、较为普遍的重大问题，开展监督检查；财政管理一般是财政业务部门内部工作人员根据工作需要开展的经常性、事物性的活动。

二、公共财政框架下财政监督的定位

1、加强财政监督是推进公共财政体制改革的重要条件

全面推进财政支出管理制度改革，加快建立适应社会主义市场经济发展需要、有中国特色的公共财政体制框架，是当前财政支出改革的主要任务。改革的内容已经明确：一是按照公共财政的要求，严格界定公共财政支出范围，加大支出结构调整力度。首先保证国家安全和政权建设的需要，保证文、教、科、卫、农等公共事业发展的需要，逐步减少财政对应由市场调节的项目和可以利用社会资金发展的事业的投资，优化支出结构。二是改革财政资金缴拨方式，实施国库集中收付制度。也就是在财政收入方面，取消一切收入过度帐户，将所有财政性资金全部集中到国库帐户；所有财政支出都要通过财政预算安排，并统一由国库直接支付。三是强化深化财政预算管理改革，实行部门预算。通俗地讲，部门预算就是一个部门一本预算。通过制定科学合理、符合实际的定员定额标准，改进和完善预算支出科目体系，细化预算编制。并实行预算内外资金统一管理。

财政监督与公共财政体制改革紧密相连，不可分割。财政管理的改革过程就是财政监督检查不断得到加强、财政监督的地位和作用不断得到提高的过程。比如，强化预算管理、编制部门预算是公共财政体制改革的重要内容，其中为进一步完善综合财政预算和零基预算的编制，事实上扩大了原有预算的范围；部门预算的全面推行则深化细化了预算的内涵。基于此，只有加强和深化财政监督，才能保证预算编制的完整性、真实性、准确性；又如，实施国库集中收付制度，改革财政支付方式，既是对财政资金运作方式的改革，同时也是加强对财政资金收付环节的规范和监督，防止财政资金的截留挪用与损失浪费。可以说，财政监督工作能否得到切实有效的加强，直接影响到各项财政管理制度改革的成效。

2、财政监督必须服从服务于公共财政的要求

财政部门对财政收支活动的管理过程，就本质而言就是一个重要的监督过程。财政监督机构的各项具体监督检查活动，本身也是对财政收支的管理活动。财政监督的这种属性，客观上要求财政监督工作必须彻底改变只重检查、不重管理，只重收缴、不重堵漏，监督检查和管理相脱离的片面做法，要善于在财政监督检查中发现财政管理上存在的问题，完善制度、堵塞漏洞，提高财政管理水平，逐步从监督检查型转变为监督管理型。在当前，财务常规检查和专项检查是财政监督的重要形式，仍需大力强化。财政监督检查专门机构要按照财政监督必须服从服务于财政改革、加强财政管理的原则，抓住财政工作中的薄弱环节、社会关注的热点难点问题，开展专项监督检查，不断提高监督检查的综合效能。在监督检查过程中，要特别注意克服“为检查而检查”的思想，不做表面文章。要站在切实服务财政管理的角度实施检查，并将监督检查与调查研究结合起来，通过检查、分析，善于发现财政管理中存在的问题和矛盾，为加快和完善公共财政管理体制改革提出有分量的意见和建议，逐步实现将财政监督寓于财政管理的全过程之中。

三、当前财政监督面临的形势

(一)、当前财政监督工作中存在的问题及成因

目前，我区的财政监督工作同全国一样，从监督的范围、监督的方式方法、监督的效果等方面来看，其深度和广度都远远不够，财政监督还缺乏权威性、及时性与有效性，与发展社会主义市场经济和振兴财政的要求还相差甚远。主要表现在：

1、财政监督的覆盖面窄。从财政监督的本质要求看，其监督范围至少要包括三个层次：一是财政性资金收支活动的全过程；二是执行财政财务文章版权归文秘站网作者所有!制度的所有单位和个人；三是结合经济运行情况对财政运行质量进行检查和分析。由于在财税物价大检查取消以后，地方财政监督的范围没有得到及时的明确，造成监督的范围、职责模糊不清，实际监督面狭窄；监督的方式方法，仍以直接的事后检查为主，针对既定的财务会计结果进行查处，没有对事前、事中的行为进行监控；而对新的经济行为、交易方式，如企业改制、资产重组以及政府采购、转移支付等的监督约束很少。在监督对象上也缺乏针对性。因而，大大降低了监督检查的效率和效果。

2、财政监督方式不规范。长期以来，由于受到财政监督职责权限等因素的影响，财政监督工作主要是对财经领域的某些突出问题采取综合或专项治理的方式进行。从方式方法上看，表现为突击性、专项性检查多，日常监督少；从时间上看，表现为集中性和非连续性的事后监督检查多，事前、事中监督少；从监督内容看，表现为对财政收入检查较多，对财政支出监督少；对某个单一事项或某个环节检查多，对全方位监控及资金使用的跟踪问效少。由于上述诸多因素的影响，致使很多财经违纪违规问题都在既成事实后才被发现，从而造成财政、

税务等经济领域的违法现象屡查屡犯，并呈逐年上升趋势。目前，虽然强调根据新的形势来调整财政监督方式，做到“四个结合”，即事前、事中与事后监督检查相结合，财政监督与财政具体业务管理相结合，日常监督与专项检查、抽查相结合，处理事与处理人相结合。但以事前、事中监督检查为主要内容的监督检查机制尚未建立起来，这种多样化全方位的财政监督方式，暂时还难以在实际工作中得以有效运用。3、财政监督体系不健全，财政监督与其他社会监督的关系尚未完全理顺。一是财政监督专门机构设置不规范，级别、名称不统一，部分县、区至今还没有成立专门的财政监督机构。二是经济监督的职能分工与监督范围界定不明确。我国的经济监督体系主要是由财政监督、审计监督、税务稽查、银行监督以及其他社会监督等构成的。这些监督部门都是根据部门属性确定各自的监督职责，基本上都是以预算收支、财务收支、资金周转以及其他经济运行质量作为监督对象。虽然在日常工作中各自监督的侧重点不同，但由于没有从法律上严格规定各自的工作边界，因而实际工作中很难避免相互扯皮甚至出现多头检查、相互“打架”的现象。

(二)、解决问题的对策、建议

随着财政监督工作环境、对象、内容、方式等方面的不断变化，要求财政监督工作要以加强和完善财政管理为中心，建立健全涵盖全部财政收支、体现财政管理特色、具有对财政运行进行监测、预警、分析、保障、规范功能的财政监督新机制。我们要认清形势，克服困难，扎实工作，针对每一个问题都要尽量研究出相应的对策。

1、建立规范、有效的财政监督方式。财政监督方式要彻底得到转变，具体体现出上文提到的“四个结合”。我们应根据监督检查中发现的新问题、新情况，进行认真地分析和归纳，在有针对性地提出改进财政管理的措施和方法的同时，深入细致地探究和概括财政监督的最佳方式。