国土行政论文篇1

为了妥善解决问题，省国土资源厅不断加强制度建设，出台了《湖南省国土资源工作规定》、《湖南省处理农村土地征用突出问题的指导性意见》等文件，建立了重大事项社会稳定风险评估、领导包案、情况通报、约谈、年度考评考核等制度。妥善解决突出问题，接访办信高效有序，及时办结重案要案，一大批钉子案、骨头案得到有效解决。如隆回县刘步文通过电视问政反映13年未办好土地证的问题，经市县两级联合调查，厅长办公会议专题研究处理意见，澄清事实真相，加强正面宣传，有效维护了国土资源部门形象。经过艰苦努力，实现了总量、越级访、非正常访、积案“四个指标”下降的良好态势，省厅连续6年被省委、省政府评为“工作先进单位”。

二、找准定位严格依法行政

在今年4月举行的全省国土资源依法行政工作会议上，省国土资源厅厅长方先知对当前国土资源法治工作的形势做了全面的分析。从宏观上看，在相当长的一段时期，城镇化、工业化发展对土地、矿产资源等基础资源的需求仍将十分旺盛，保护资源与保障发展的矛盾依然尖锐，违法违规行为将长期存在，地方政府、各类经济组织、人民群众在国土资源领域的利益诉求相互交织、冲突的格局短期内难以改变，资源开发利用和管理的压力依然巨大。从社会环境看，人民群众的维权意识明显增强，给国土资源管理各个方面的工作都提出了更高的标准和要求。

方先知表示：“严峻复杂的形势要求我们必须处理好改革发展稳定三者关系，找准国土资源部门在经济社会发展大局中的定位，严格依法行政，确实做好“尽职尽责保护国土资源,节约集约利用国土资源，尽心尽力维护群众权益”的各项工作。

国土行政论文篇2

对于抗战这一特殊时期，中国共产党提出了减租减息的土地政策；这一土地政策的实施对政治、经济社会发展等方面都有着重要的影响。一直以来，减租减息政策为学术界所关注，其研究成果主要有：

1、关于中共减租减息土地政策特点研究

何东、清庆瑞等将抗战时期减租减息政策分别同土地革命时期、解放战争时期和新中国成立初期的土地政策进行对比，从而总结出抗战时期减租减息土地政策的三个特点：第一，减租减息是在民族敌人深入我国国土的特定历史条件下，以纲领的形式、作为战略目标提出来的；第二，抗战时期实行减租减息政策是抗日战争统一战线性质的政策，它的目的是为了抗战；第三，减租减息政策虽是改良的办法，但它是抗战时期最革命的土地政策。[1]刘宁在文中对减租减息的特点是从“改良性”和“过渡性”两点分析和论述的。[2]李海新认为减租减息政策是中国共产党解决土地问题的战略举措而非权宜之计，中共提出的减租减息政策具有简约通俗，易于操作的特点，它以调整土地所有关系的一般经济关系为突破口，循序渐进、平和务实的变革土地所有制，具有不完全性。[3]刘杰则认为减租减息政策的制定和实施坚持了实事求是的思想路线、采取了群众路线的工作方法、体现了独立自主的思想等特点。[4]

2、关于中共减租减息的实施过程研究

多数学者都认为减租减息政运动在根据地的展开是曲折的，需要不断完善的。乌廷玉是最早将减租减息政策的实施分为了初步开展、限制打击地主破坏活动和减租减息深入发展阶段，查减阶段。[5]何东、清庆瑞、黄文真、王钦民等学者都认同这一说法。郭绪印从法律与群众的结合方面出发，在减租减息实施过程中，关键在于把政策交给群众，使减租减息成为群众的自觉行动。[6]贾莉敏则将减租减息土地政策与共产党对于群众的宣传、组织、发动联合起来考察。[7]刘宁、李海新、刘杰等学者做出过相似的论述。

3、关于减租减息土地政策施行效果研究

学术界分别从区域性和全国性的视角进行深度的研究，多数学者认为，减租减息土地政策的实行效果多集中在农村阶级关系变化、土地占有关系变化、改善广大农民生活、提高农民的阶级觉悟等方面。李蓉分别从农村阶级关系变化和提高农民生产积极性两方面进行论述，指出：各个根据地认真贯彻和实行减租减息政策，使抗日民主根据地农村的阶级关系发生显著变化，两头减少，中间增大，原来的雇农、贫农和中农的地位上升；同时，根据地在坚持实行减租减息政策，即团结了愿意抗战的地主和开明绅士，也减轻了农民的负担，调动了农民群众的生产积极性和抗日情绪。[8]张永泉概况的说出了减租减息政策的实施，使农村的土地关系和阶级结构发生了有利于革命的变化，为将来彻底解决农民土地问题创造了条件。[9]赵效民介绍了减租减息所引起的土地占有关系的变化导致农村阶级结构的变化。书中根据五个地区的调查材料，说明了阶级结构发生的变化和再减租减息后，根据地农村经济发展的趋向，即以封建土地所有制为基础的地主经济的削弱和农民个体经济的发展。[10]牛崇辉在文中从区域性视角入手，讨论了抗日战争时期山西作为革命根据地，在实施减租减息政策后，调整了农村阶级关系，改善了人民生活，解放了农村生产力，巩固了抗日民族统一战线。[11]

4、关于减租减息土地政策“左”倾错误出现原因、纠正的研究

多数学者认为，抗战期间，减租减息土地政策在实施过程中出现左倾错误，主要表现在将“耕者有其田”的宣传口号当作现行的具体行动纲领，变相没收分配地主土地。赵效民认为违反党的土地政策的左倾错误的出现绝非偶然，其主要原因来自抗日斗争的新形势下，干部和积极分子对减租减息政策认识不足，缺乏经验；一部分干部思想认识仍停留在土地革命时期的政策和作法，对形势的变化缺乏认识。而对左倾错误的纠正，赵效民则从中央和各地方政府颁布的指示方面进行解读。[12]董志凯、陈廷煊在其论著中也提到了相同的观点。

5、关于中共“减租减息”土地政策历史作用研究

一般学者认为，减租减息是顺应当时中国大背景下所实行的土地政策，是必要的也是正确的，是解决农民土地问题的一项基本的政策。董志凯从农民收入增加，生活改善；提高农民的觉悟；发动和组织了农民；削弱封建地主所有制；农村阶级结构的变化以及创造丰富的历史经验这六点对减租减息土地政策的历史作用进行归纳和论述。[13]白宝莲在文中分别从削弱封建剥削力量、调动农民积极性、发展统一战线这三方面对减租减息土地政策的历史所用进行论述。关翠霞则从全面抗战积极性出发，指出了该政策的颁布，调动了全民抗战的积极性，包括地主阶级在内的其他阶级都有参加抗日的可能性。减租减息政策是当时调动一切积极因素、克服困难共同抗日的唯一选择。张卫东、刘尊英等学者也有相似的论述。[15]温瑞在其文中首先表明了和史学界不同的观点，指出：抗日根据地内因贯彻实行新政策而发生的农村土地变革运动，实质上悄悄地形成了变革封建土地所有制的另一种方式，使得“贫富都有发展的机会”，同时又避免了以往土地革命中农村生产常常出现的低落现象，有利于农村手工业和工商业的发展。这个政策不仅适应新民主主义经济的发展，而且也有助于社会主义农村经济的变革和发展。[16]

综上所述，学术界对于抗日战争时期，中共颁布的减租减息政策具有广泛和深度的研究，虽然这一时期的研究并没有独立的著作，但关于这方面论文的研究成果颇为丰富。对减租减息的政策特点、推行过程、历史作用等方面都有进一步的论述。学术界对于抗战时期减租减息土地政策进行了精心的梳理，为后期研究提供了大量可以佐证的宝贵文献、科研资料。

二、关于国民党减租土地政策的研究

在抗战这一特殊时期，国民党也提出了有关减租的战时土地政策，这个土地政策是否对国统区产生了影响，一直为学术界所关注的焦点，其主要研究成果有以下几点：

1、关于国民党减租土地政策特点研究

多数学者认为此政策为国民党为抗战时期所调整的土地政策，但多为空谈。郭德宏在文中指出，为适应战时的需要，土地政策中规定了政府限定私有耕地之耕作种类等一系列相关土地问题。但这个土地政策的条文是不切实际的、是一纸空文。金德群、姜爱林等学者在论文中也提出相似的观点。[17]薛暮桥在文中认为战时土地政策是具有实践性的特点，指出：战时土地政策在减租方面，虽然不能够在其他各省广泛推行，二五减租的原则，却始终被中国国民党所保持着。抗战不但帮助推行二五减租政策，而且能够帮助把土地问题部分解决。[18]

2、关于国民党土地政策收效情况研究

大多数学者都会用“收效甚微”来表述：陈诚从国民党减租政令下达后遭到破坏的地方进行分析，指出：地主将一分田亩匿名不报，意图是拆补减租的损失，佃户在地主的威胁之下，必须维护地主的利益，不敢依照规定减租。[19]萧铮在书中分别从中央和地方政府没有足够重视土地政策的颁行、战时土地政策在减租等内容方面也有极大的漏洞、政府缺乏实行的决心和能力三方面对战时土地政策收效甚微的原因进行分析。[20]益圃认为战时土地政策收效甚微的原因主要是由于广大官僚盘踞在乡村政府，对减租的要求视而不见。[21]

3、关于战时减租土地政策历史意义的研究

学术界多认为是消极的，没有贯彻落实的。金德群指出：国民党在战时所颁布的土地政策是一种逃避现实、维护旧秩序的政策。[22]金德群在其论文中补充说明了国民党颁布的战时土地政策是站在地主阶级的立场上，从而根本没能力也没办法实行下去。[23]姜爱林，郭德宏等学者也在其论文中进行了相似的论述，台湾学者晋燃提出了与大陆学者相异的观点，指出：抗战期间，国民党以维护农场生产力的发展的立场上提出战时土地政策，对于战时土地问题的改革可谓意义深远。[24]

综上所述，相较于共产党，对国民党战时土地政策的研究并不全面。对于一手的史料查找还是相当有困难的。学者们对国民党土地政策的研究不够重视，只对其政策内容，部分国统区实施效果有研究，其他方面，比如积极意义的一面研究尚不多见。

三、存在的问题研究

1、关于中共减租减息土地政策研究存在的问题

首先，多数学者都集中在减租减息对抗战胜利的积极意义讨论上。减租减息政策对经济、社会、民众等方面的影响研究文章较少。其次，陕甘宁边区、晋察冀、晋冀鲁豫、山东、华中等根据地研究的较多，而晋绥边区、晋西北等抗日根据地的减租减息情况目前有待研究。最后，关于减租减息运动的宏观研究较多、微观研究较少，缺少减租减息具体细节的研究与探索。同时，关于减租减息政策反思的文章较少，对实行过程中存在的问题与缺点探讨较少。

2、关于国民党战时减租土地政策研究存在的问题

国土行政论文篇3

文章编号：2095-5960（2016）06-0007-10；中图分类号：F740；文献标识码：A

一、问题的提出

2004年3月31日，国土资源部和监察部联合下发了《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》（简称“71号令”）要求各地必须在2004年8月31日前，将经营性土地使用权协议出让的历史遗留问题处理完毕，并在此后全面实施城市经营性用地招标拍卖挂牌出让方式，业界称之为“831土地大限”。自此，市县政府成立垄断收储机构直接掌握城市土地，然后以“招拍挂”的方式协议出售成为最常见的供地模式，标志着垄断性的土地供给制度正式建立。那么垄断性土地供给制度对土地结构会产生什么影响？社会福利又会发生什么样的变化呢？

目前国内学者针对垄断性土地供给制度的研究主要集中在对房地产市场影响的讨论上。平新乔和陈敏彦（2004）认为政府管制土地供应导致房价上涨。[1]周彬（2010）通过构造一般均衡模型发现：“土地财政”必然推动房价上涨，政府具有推高房价的内在激励。[2]任超群、张娟锋和贾生华（2011）基于35个大中城市数据的实证研究得到一个符合直觉的结论：土地供应量对住房供应量和房价有长期、稳定的影响，限制土地供应导致住房供应量减少，房价上涨。[3]邵新建等（2012）提出，“招拍挂”的土地出让方式使得原来多头、分散供给的城市土地市场逐渐转变为地方政府控制下的垄断性土地市场，地方政府通过控制土地供给量来最大化土地出让收益，导致土地及房产价格大幅上涨。[4]

政府土地出让行为的经济学分析是与本文相关的另一类文献。对于政府土地出让行为，现有文献主要从“土地财政”和“土地引资”两个视角来进行分析。

“土地财政”假说主要是指政府通过高地价获得高额土地出让金来维持地方财政支出。周飞舟（2006）认为地方政府在住宅及商业用地市场上采取“招拍挂”是由于地方政府的行为模式从分税制改革前的“经营企业”转变到改革后的“经营土地”。[5]陶然等（2009）认为土地出让可以给政府带来直接收入和间接收入，由于制造业企业流动性比较高，所以采用成本地价留住企业以期获得后续稳定的税收收入，而服务业企业流动性低可以采用“招拍挂”形式高价出让土地。[6]李学文，卢新海（2012）分析发现地方政府之所以热衷于土地出让，并在工业用地和商住用地出让上采取差别化策略，根源在于地方政府对土地财政的追求。[7]周飞周（2013）利用省级年度数据验证了分税制和土地财政之间的关系。[8]

“土地引资”假说认为政府不仅面临财政激励，同时也面临政治激励，“土地财政”不是理解政府出让行为的唯一视角。地方政府官员的晋升与其辖区内的经济增长水平显著相关（张军，2005）[9]，所以地区之间地方官员的晋升锦标赛自然转化为招商引资的竞争（周黎安，2007）[10]。张莉等（2011）通过实证研究发现地方政府热衷于土地出让的主要动因是“土地引资”而非“土地财政”。[11]

这些研究基本上都忽视了中国现行的特殊土地供给结构，特别需要指出的是，2014年2月22日上海市政府下发了《关于进一步提高本市土地节约集约利用水平的若干意见》，意见表示：（1）上海市要逐步减少新增建设用地规模，对新增建设用地实行稳中有降、逐年递减的办法；（2）优先保障基础设施、公共服务设施和民生项目用地，有效控制新增工业用地；（3）有序推进存量建设用地优化利用。“控增量调存量”成为今后建设用地使用的指导思想，在新增建设用地少增加或者不增加的情况下，要缓解大城市的土地供需矛盾，保障民生需求，只能从盘活现有的低效利用土地方面入手，调整土地结构是唯一的出路。

与上述两类文献不同，本文专注于研究垄断性的土地供给制度对我国土地结构及社会福利水平的影响。本文的边际贡献有以下两点：（1）本文以土地结构为切入点，讨论了垄断性土地制度的影响，对现有土地结构的合理性做出了分析。大多数已有文献主要关注垄断性土地制度对于土地价格及房产价格的影响或强调开发商市场垄断对房价的影响；（2）本文系统地讨论了垄断的土地制度对社会福利水平的影响，我们发现垄断程度越高，社会福利水平损失也越大。这一结论为我国土地市场政策的制定提供了理论基础。

二、我国城市建设用地结构变化分析及国际比较

（一）我国城市建设用地结构变化分析

城市建设用地类型主要分为：居住用地、工业用地、仓储用地、公共设施用地、道路广场用地、绿地等，本文主要集中讨论居住用地与工业供地的相对结构与住宅地价，所以主要列出2002―2012①①2002年5月9日国土资源部出台《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，规定指出商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。前款规定以外用途的土地的供地计划公布后，同一宗地有两个以上意向用地者的，也应当采用招标、拍卖或者挂牌方式出让。2002年是土地资源由政府垄断供应的时间节点。年居住用地比例与工业用地比例的变化趋势。从图1我们可以观察到，2002―2012年居住用地比例总体保持在30%左右，其中只有两个年份低于30%，而工业用地比例总体保持在20%以上。为了能更清楚地看到我国居住用地比例与工业用地比例的相对变化，我们将居住用地比例与工业用地比例的比值作为一个指标来观察。从图2可以看到居住用地与工业用地比值在2002―2009年呈现下降趋势，说明：（1）从绝对量来说，居住用地与工业用地比值过低（参阅后文香港、东京等城市数据），居住用地仅为工业用地的14―15倍；（2）从变化趋势上来说，居住用地相对比例先降后升且仍处于较低水平。工业用地比例相对过高，会对经济产生一些负面影响：（1）在城市土地资源有限的条件下，工业用地比例过高必然挤占居住用地，造成住房供应紧张和房价上涨；（2）低成本的工业用地导致工业企业对土地的粗放使用，造成土地资源浪费；（3）低成本的工业用地使得一些低效率的企业得以存活，加剧一些行业的产能过剩。

（二）我国特大型城市建设用地属性国际比较

本文选取了北京、上海、广州三个城市来进行国际对比，因为这三个城市与我们所选取的对比样本性质上更为相近，具有较高的可比性。与国际大都市相比，我国城市的用地结构表现出明显的结构失衡。一方面，工业用地比例过高。国际大都市的工业用地比例一般保持在5%以下，而我国北京、上海和广州三个城市的工业用地比例均超过20%，是国际同类水平城市的4倍以上。另一方面，生活用地水平偏低。与纽约、东京等地相比，我国城市的生活用地水平仅占建设用地50%左右。城市不仅仅是进行工业生产的地方，更是人们居住生活休闲的场所，生活用地水平过低造成了城市生活质量降低，在居住、绿地、交通等生活用地无法保障的情况下，城市如何创造更美好的生活？北京、上海和广州的工业用地比例要高于全国平均工业用地水平，但是这些城市同时又存在着较一般城市来说更高的住房需求，特大型城市住房市场的土地供需矛盾日益加剧。

通过上文对我国城市建设用地的统计分析及国际比较，发现我国的土地供给结构存在一些不合理。我们提出下面的理论模型来分析这种土地供给结构内在原因。

三、理论模型

本文效用函数与生产函数的设定以Antras 和Caballero（2007）[13]为基础，本文的修正包括：第一，增加了政府对两个部门采取差异化土地价格政策这一假定；第二，放松了两部门生产技术相同这一假定。

（一）没有政府参与的市场均衡

假设经济中存在两个生产部门及两种生产要素（资本K和土地L），其中两个生产部门分别是：房地产部门和工业企业部门。我们假设部门1为房地产生产部门，部门2为工业企业部门。资本K和土地L在两个部门之间都可以自由流动。

（二）政府垄断供应下的市场均衡

随着土地收储制度以及土地“招拍挂”制度的正式确立，政府已经成为土地市场中的唯一供给者。地方政府在土地供应上不仅面临财政激励而且还面临政治激励（比如地方的GDP总量及增速都是考核官员的重要指标），地方政府官员会对激励做出理性反应，在不同的土地市场上采取不同的供地策略。政府的供地动机包含两个：土地财政和土地引资，在房地产市场上的土地供给动机为土地财政（周飞舟，2006[7]，2013[8]；陶然，2009；[6]吕炜，2012[14]），而在工业用地市场上的供地动机为土地引资（周黎安，2007[10]；张莉，2011[11]）。

假设政府的土地成本为C，主要包括征收土地费用及对土地进行的基建投资。房地产市场及工业用地市场的土地价格分别用R和δ来表示。由于政府在不同土地市场上的土地政策，均衡条件下的土地价格分别为：R=错误！未找到引用源。C>C和δ=C（地方政府之间进行引资竞争）。其中1ρ（0

（7）式和（8）式说明在均衡条件下，土地垄断供应造成了两个市场产品的相对价格发生变化，较多土地资源分配给部门2，造成部门2（工业企业部门）的产品产量过多，价格下降，而部门1（房地产部门）产品产量不足，价格上升。

根据公式（7）可以直接得到：

命题1：垄断的土地制度建立后，土地资源的配置发生了变化：部门1（房地产部门）土地要素投入减少，部门2（工业企业部门）土地要素投入增加。

命题1解释了我国现有土地结构的成因。政府对房地产部门和工业企业部门采取差异化的价格政策以及政府在一级土地供应市场上的绝对垄断地位是我国现行土地结构的根本原因。

根据公式（8）可以直接得到：

命题2：在垄断性的土地供应制度下，城市的房价与地价将保持正相关关系，房价会出现显著提高。

命题2背后的经济学含义较为直观。土地供给制度是高房价的一个重要原因，这与以前文献中所得出的结论一致（平新乔，2004[1]；邵新建，2012[4]）。以往政府进行房地产市场调控所采取的政策往往都集中在需求方面，那么我们是不是可以在进行房产调控的时候更多的关注土地供给制度呢？

（三）福利水平变化比较

本文采用消费者效用来表示社会福利水平，根据公式（3）我们可以得到没有政府参与时的社会福利水平W：

这说明，在放松两部门技术相同这一假定下，政府参与下的市场均衡的福利水平低于没有政府参与时的市场均衡。关于福利状况的分析结论与上文相同。

四、 结论及政策建议

本文以土地结构为切入点，讨论了垄断性土地制度的影响，主要得出以下几个结论：（1）垄断土地制度建立后，土地资源的配置向工业部门倾斜。（2）垄断性土地制度是高房价的一个重要原因。（3）在垄断性的土地供应制度下，社会福利水平下降，且垄断程度越高福利损失越大。

针对以上结论笔者提出如下政策建议：

1.打破土地垄断格局，建立多头供应机制。根据《土地管理法》规定，我国城镇建设用地只有国有性质的土地才能进入土地一级市场，而集体土地只有通过征用之后转化为国有性质，才能进入城镇建设用地市场。因此地方政府是土地出让过程中的唯一供给者，并拥有垄断定价权。为了打破当前的一元土地供给模式，必须引入多元土地供给主体。可以考虑农村集体建设用地有序直接入市，农地入市可以降低地方政府对一级市场的垄断程度，缓解当前严重的土地供需矛盾。但是政府应该强化土地产权，税收等方面的立法规范，以保障农村建设用地有序、规范入市。

2. 加快工业用地市场化进程，提高工业用地效率。与经营性用地市场相反，工业用地长期以来仍然以划拨和协议供地为主，使得工业用地一直处于低价格水平，2010年全国105个城市工业地价平均水平为629元/平方米，而同期的住宅地价与商业地价则分别为4244元/平方米和5181元/平方米①①数据来自国家统计局2010年《国土资源统计年鉴》。价格是市场经济中调节资源的一种重要信号，由于工业用地定价很低，使得工业企业在土地利用过程中存在土地资源粗放使用、土地单位产出过低等问题。因此，应尽快推进工业用地的市场化进程，以提高工业企业的土地使用成本，淘汰一些生产效率低、产能过剩行业的企业。这样不仅提高了工业用地的使用效率，而且可以释放出一些土地资源，对缓解当前城市土地资源供给紧张有非常重要的作用。

我国正处在城市化进程加速及工业产能过剩的特殊阶段，增加城市住宅供应、减少过剩产能是我们的必然选择，一增一减符合我们国民经济的发展方向。新中国成立后计划经济年代形成重生产轻生活的经济发展指导思想，使得政府在土地资源分配上向工业用地严重倾斜，造成住房建设用地以及住房供应的巨大缺口，近些年虽有所调整，但原有工业用地多、住房用地少的比例失调格局仍未根本改观。在下一步的国家经济发展中，需改变现有的土地供给制度，通过市场力量来调整工业与住房用地的比例，以平衡生产与生活消费的比例关系，提升社会福利水平。

参考文献：

[1]平新乔，陈敏彦.融资、地价与楼盘价格趋势[J].世界经济，2004（7）：3-10.

[2]周彬，杜两省. “土地财政”与房地产价格上涨：理论分析和实证研究[J].财贸经济，2010（8）：109-116.

[3]任超群，张娟锋，贾生华. 土地供应量对新建商品房市场的影响――基于35个大中城市的实证研究[J].软科学，2011（5）：01-10.

[4] 邵新建，江萍，等. 中国城市房价的“坚硬泡沫”――基于垄断型土地市场的研究[J].金融研究，2012（12）：67-81.

[5]周飞舟. 分税制十年：制度及其影响[J]. 中国社会科学，2006（6）：100-115.

[6]陶然，苏福兵，陆曦，等. 经济增长能够带来晋升吗？――对晋升锦标赛理论的逻辑挑战与省级实证重估[J]. 管理世界，2010（12）：13-26.

[7]李学文，卢新海. 经济增长背景下的土地财政与土地出让行为分析[J].中国土地科学，2012（8）：42-47.

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[9]张军. 中国经济发展： 为增长而竞争[J]. 世界经济文汇， 2005 （4）： 101-105.

[10]周黎安. 中国地方政府官员的晋升锦标赛模式研究[J].经济研究，2007（7）：36-50.

[11]张莉，王贤彬，徐现祥. 财政激励、晋升激励与地方官员的土地出让行为[J]. 中国工业经济，2011（4）：35-43.

国土行政论文篇4

中图分类号：F321.1文献标识码：A文章编号：1003-4161(2008)01-0141-04

伴随着中国经济的高速发展而来的是中国城市化进程的加快，城区面积的不断扩大，人们对作为承载功能的土地需求越来越多。由于法律法规的不完善，在这个过程中，产生了种种问题，如人均耕地减少过快、生态环境遭到破坏、土地违法事件屡有发生等。这些问题涉及各个方面，既有政治上的，又有经济上，还包括生态环境上的。以上的种种问题，都是因为土地资源管理不善而引起的，所以土地财政受到学者和有关部门的重视，但仍然存在着许多的问题。这就要求尽快明晰土地财政收支的框架，并加强对土地资源的配置和管理。

1．土地财政收入理论研究综述

土地财政收入是土地财政的重要组成部分。它主要由土地资产收益、土地税、行政事业性收费及其他隐性收入四部分组成。加强土地财政收入管理，对于减少国有资产流失，加强土地财政的宏观调控功能具有重要的意义。

1.1 土地财政概念综述

目前绝大多数学者把土地财政看作一个贬义词。这里指的是：土地成为政府生财的重要工具，即地方政府通过出让土地获得土地出让金收入，作为地方政府财政收入的重要补充来源。如蒋省三、刘守英指出“政府财政预算内靠城市扩张带来的产业税收效应，预算外靠土地出让收入，成为名副其实的‘土地财政’［1］。《2007年中国社会形势分析与预测》蓝皮书指出，“土地财政”存在着以下五个显著风险：财政风险，金融风险，投资过热风险，社会风险，行败风险。这是这些论文或新闻中关于土地财政的主要看法。王军认为发生土地财政的根本原因在于当前的财税体制，“在财权向上集中，事权向下转移之时，地方政府将目光瞄向了土地”［2］。

但张晓洁（2004）提出了不同的看法。他认为土地资源的价值管理应以打通土地管理和财政管理的联系为首要，须将土地资源纳入社会经济统一价值管理体系中，建立土地预算［3］。文中的“土地预算”与土地财政颇有相似之处，同时采用了“财政土地收入”和“财政土地支出”的说法。

1.2 土地资产收益理论

1.2.1 地租

对地租理论的研究主要分为三个阶段，分别是古典政治经济学的地租理论、新古典经济学的地租理论和现代经济学的地租理论。而马克思在对资产阶级古典经济学派的批判和继承中创立了马克思主义地租理论，以劳动价值论、生产价格论和剩余价值论为理论基础，科学地阐述了资本主义土地私有制下的地租本质。

古典政治学派代表人物有威廉・配第、亚当・斯密以及大卫・李嘉图等。17世纪后期，英国古典经济学创始人威廉・配第在其《赋税论》中，在劳动价值论基础上提出了地租理论。他指出，地租是劳动产品扣除生产投入、维持劳动者生活所必需后的余额；其提出了级差地租，但却没有发现绝对地租；亚当・斯密是最早系统提出地租理论的古典经济学家。他认为：地租是一种垄断价格。1817年大卫・李嘉图发表的政治经济学与赋税原理一书中，集中阐述了他的地租理论。他认为土地占有产生地租，地租是为使用土地而给土地所有者的产品，地租是由农业经营者从利润中扣除并支付给土地所有者的部分，是由劳动产生的。

新古典地租理论中，作出突出贡献的有屠能、门格尔、克拉克、魏克塞、马歇尔等人。新古典经济学流行的地租理论是地租的边际生产力理论。一般认为屠能是这一理论的先驱，其《孤立国》一书中应用边际生产力概念分析了地租理论，并建立了区位地租理论。克拉克认为地租是由土地的边际生产力决定的，地租是总产量扣除工资的金额，即“经济剩余”。马歇尔认为，地租理论“不过是一般供求原理中的特定的一种主要应用而已”。

现代经济学的地租理论主要代表人物有萨缪尔森、巴洛维等。萨缪尔森认为，土地的供应量就整个社会而言是一定的，供给曲线是缺乏弹性的，土地价格主要取决于土地的需求曲线。巴维洛在其著作《土地资源经济学――不动产经济学》中说：地租可以简单地看作是非曲直种经济剩余，即总产值或总收益减去总要素成本或总成本之后余下的那一部分……”

马克思在对资产阶级古典经济学派的批判和继承中创立了马克思主义地租理论。马克思主义地租理论以劳动价值论、生产价格论和剩余价值论为理论基础，科学地阐述了资本主义土地私有制下的地租本质。

1.2.2土地有偿使用制度

1988年4月12日，七届人大第一次会议通过《中华人民共和国宪法》有关修正案，将宪法中规定的不得出租土地改为“土地使用权可以依照法律的规定转让”。《中华人民共和国土地管理法》也作出相应的调整，规定“国家依实行国有土地的有偿使用制度”。

我国结合有为引外资的实际需要，土地使用权出让的最高年限按下列用途确定：（1）居住用地70年；（2）工业用地区40年；（3）教育、科技、文化、卫生、体育用地50年；（4）商业、旅游、娱乐用地40年；（5）综合或者其他用地50年。土地使用权期满后，土地使用者可以申请续期。

1.3 土地税收理论

税是国家政权的经济实现形式，是补偿政府提供无选择的普通服务所需的费用。它解决的是政府无选择的对公民普通提供服务费用补偿和在政府服务中“免费搭车人”的问题，税收具有强制性、无偿性和固定性。

土地税收是本文要研究的土地财政收入的重要组成部分。土地税有狭义和广义之分，狭义土地税收是指仅仅对土地资源的课税，而广义土地税则包括了围绕土地及其地上建筑物和其他附属物的所有者或使用人就其取得、持有、使用或者转移土地及地上建筑和其他附属物时所课征的一种税。本文将以广义的土地税作为研究对象。

1.4 土地费理论

费是一个补偿性概念，是经济生活中对他方提供劳动或服务的补偿。它解决的是享受特殊服务的公民与非享受特殊服务公民之间负担公平问题，具有有偿的特点。同样，土地费是国家向土地所有者或土地使用者收取的花费或消耗的补偿，它应是平等的，互利的，有选择性的，即它的收取必须以一定的投入――资金或管理为前提。

2.土地财政收入体系研究综述

关于土地财政收入，张晓洁（2004）构建了一个稍完整的体系。他认为针对国有建设用地而言，“财政土地收入”主要由土地税收、土地非税收入和隐性财政收入三部分组成［4］。而其他研究，则多是集中于这三个分项进行展开，进行了单个的介绍。

本文中土地财政体系将由四部分组成，分别是土地资产收益、土地税收收入、行政性收费收入及其他，如图1所示。

2.1 土地资产收益

土地资产收益主要包括两个方面，一是出售土地所获取的地价收益，另一种是出租土地所获得的土地收益。但在中国特定的国情下，出售的只能是土地使用权，而非土地所有权，获得的是土地出让金。土地出让金是土地所有权和使用权分离后，土地所有者依据经济原则向土地使用者索取的一种收入，是土地所有权在经济上的一种体现。土地出让金的本质是一种地租，而且是一种绝对地租。

学者对于土地出让金的研究，主要围绕以下几个问题：（1）现行土地出让金制度存在的问题；（2）土地出让金是否要并入物业税；（3）土地出让金如何征收。

现行的土地出让金制度存在着严重的国有资产流失问题。李湘昀、雷爱先（2001）指出了土地出让金出现的问题：擅自减免土地出让金，低价出让土地的随意性较大；土地出让金征收不到位；土地出让金使用管理不规范，坐支现象比较普遍。挤占、挪用土地出让金现象比较普遍；贾奇锋、郑光泉（2006）则指出：目前土地流失严重，土地出让金财政预算管理有待加强；土地出让金带来的丰厚财政收入，诱发了地方政府的短期行为；土地出让金存在重复征税问题，加重了纳税人的负担；土地出让金成本核算和收益分配机制不合理，影响上地出让整体效益［5］。

土地出让金是否并入物业税呢？大多数学者并不同意并入的作法。何振一（2004）认为这种作法在实践上不仅不可行，无助于房地产开发业健康发展，反而会给财政经济带来诸多消极影响，更重要的是与党的十六届三中全会关于完善社会主义市场经济体制的决定不相符，是不可取的［6］。岑艳、崔娟（2005）认为“在我国将土地出让金并入新的房地产税的作法理论依据不足，且不符合我国国情”［7］。陈志勇、姚林（2007）同样也指出“无论从理论上还是实际操作上看，土地出让金都不应并入物业税征收［8］”。

关于土地出让金如何征收，主要有两种观点：一种是对现行的保持不变，只是加强管理；第二种是进行分期征收。岑艳、崔娟（2005）指出在制度设计时，把土地出让金分为存量土地资源(绝对地租)和增量土地资源(级差地租)两部分，分期征收；这样不但充分体现谁使用谁付费的原则，而且能把那些级差地租较高地段不合理的资源占用者挤出去，把不合理的资源占用方式调整过来，促进区块土地资源的合理配置［9］。

2.2 土地税收

农业税取消后，关于土地税的研究仅限于对建设用地的研究，即房地产税的研究。针对房地产税改革，国内学者展开了各种各样的讨论，主要是有“土地税、房地产税、物业税、财产税以及不动产税”等多种形式。至于新的房地产税采用何种名称，如何征收，尚未达成一致观点，但学者普遍认为房地产税、物业税、财产税以及不动产税，尽管形式上有少许差别，但其本质上是相同的。国内学者关于这方面的研究多集中于三个方面：（1）对旧房地产制度存在问题的分析，房地产税计税依据改革课题组（2006）指出目前的房地产税计税依据存在的问题有：内外税制不统一；房地产税制老化；调节力度较弱；组织收入职能较弱等问题［10］。潘明星、赵传林（2007）认为房地产税制度改革滞后，有效房地产税收制度供给不足；房地产税制内部结构失衡，制度供给过剩和制度供给不足并存；制度再安排的预期收益使决策者的新制度安排的供给意愿增强［11］。（2）对新房地产制度的构想及面临的选择，见表1［12］。（3）新房产制度影响的分析，陈平路、饶慧、潘蓉（2006）认为物业税开征后，将给房地产业带来全新的变化。其有利于打击不法房地产商“炒楼”、“圈地”等投机行为；同时，其有利于地方财政收入增加；但同时，税额会随房地产的升值而增高，造成买房容易养房难；至于税收负担如何，并不太确定［13］。丁成日（2007）认为房地产税主要有两个影响：一个是对土地利用的影响；另一个是对财政收入的影响［14］。

中国征收房地产税缺少像美国“财产税理论上的受益说”这样一个坚实的理论基础作支撑，但这并不意味着新房地产税制度就此停滞不前。RoyBahl（1998）指出“在大部分转轨国家和发展中国家，财政分权是其主要的政策动议”［15］。这暗示了对方主要财政来源的需求，随着淘汰过程的进行，不动产税成为其首选目标。中国同样如此，这样土地税又被赋予了一个新的作用，作为财政分权后省以下的地方政府的主要税源。土地税的构建与财政分权的政治改革相联系了起来，出于这样一个原因，土地税的改革就具有强烈地政治动力。如党的十六届第三次会议上通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》作出了“分步实施税收制度改革”的战略部署。此次税制改革共涉及七个方面的内容，其中，包括“实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税，相应取消有关收费”。

至于物业税对房地产的影响产生了分歧。张建军（2007）认为开征实名制下的累进物业调节税才是治理和调控房地产市场的标本兼治的政策［16］；但并不是所有观点都支持这种看法的，程瑶（2004）认为开征物业税对平抑房地产价格所起的作用不会太大［17］。龚刚敏（2005）则进行了数学论证，并同意了程瑶的观点［18］。

2.3 行政事业性收费

关于土地费的问题主要是关于如何“清费”的问题。陈红霞（2002）认为“一是将必要的、具有税收性质的收费纳入规范化的税收轨道，或通过扩大税基的办法将其并入现行的相关税种，或根据其性质和实际情况的需要，将其设置为新税种，单独征收；二是对有必要的、合理的收费予以保留，并以制度的形式规定下来；三是合并或取消重复设置的收费项目，并对收费过高的项目降低收费标准；四是要坚决取缔不合理的收费项目，严格对收费项目设置和征收的管理。［19］”

2.4 其他

张晓洁（2004）认为我国政府以直接分配的方式将土地分配给特定的项目与各种用途上，这时减免了土地出让金，但实质上构成了隐性收入。这些隐性收入的特点是，财政收入与财政支出同时进行［20］。

3. 土地财政收入法律法规研究综述

相关法律的研究主要集中于如何为新房地产税的开征提供一个法律保障。如房地产税计税依据改革课题组（2006）指出我国房地产税制的立法工作大致包括三个步骤：（1）前期的调研工作；（2）拟写房地产税法的立法草案；（3）制定房地产税的地方性法规［21］。柯杨、高世星（2006）指出在开征物业税的同时，要注意政府各部门间配合的法律规范，使各部门形成一个联系紧、配合默契、高效运转的综合行政运作体系，确保房屋价值评估的公正、科学和高效［22］。陈志、姚林（2007）指出物业税的开征必须从法律角度对其进行适当定位，认为我国物业税采取个别财产税立法模式较为适宜［23］。

同时，《物权法》的实施为我国财产税的开征打下了坚实的基础。丁芸（2006）指出《物权法》（草案）将国家、集体和私人的财产所有权置于一章，发出了对国家、集体和个人所有权一体保护的信号，它的制定为财产税的征收打下了基础，同时也是财产税征收的先决条件［24］。傅光明（2007）认为《物权法》的出台为私人财产的保护提供法律基础，进而改变了私人产权缺乏保护的现状，同时为物业税的开征创造了法制条件，还为统一实施城乡物业税制提供了法律基础［25］。

4. 土地财政收入研究展望

在土地财政研究框架中，主要涉及四个利益主体：中央政府、地方政府、企业以及居民，见图2。土地财政收入，是一个资金流以土地资产收益、土地税收、行政事业收费及其他四种形式，从企业和居民流向中央政府和地方政府的过程。从上面的综述我们可以看出，当前的研究主要集中这四种形式，除了张晓洁（2004）对整个框架进行初步构建，其他学者更多注重四种形式中的一种进行研究。他们针对单个形式，进行了的现状分析与比较，并提出如何改进的建议以及可能产生的影响，以便使这个筹集资金环节更合理更有效。

而单纯只考虑收入太过于片面，容易产生土地财政收入与土地财政支出脱节，导致财政资金的使用效率低下；同时，我们不能脱离国家财政来讨论土地财政。土地财政的功能不仅仅是筹集资金，更重要的筹集到资金之后，如何更有效的运用这些资金，最大化公共产品的提供。这样我们的下一步研究方向，就是在国家财政之下，把收入、支出以及支出绩效评价结合成一个有机整体，构建一个完整的机制来约束和激励这个体系中所有的参与者。

基金项目：国家社会科学基金（(04CZZ015)）、国家自然科学基金（(70341011)）,“211工程”项目。

参考文献：

［1］蒋省三，刘守英.土地财政的缘由与风险［J］.新青年・权衡，2006，（03）：26-33.

［2］王军.土地财政的动力结构［J］.望，2005，（37）：26-27.

［3］［4］［20］张晓洁.天津市土地资源的公共财政调控.天津大学2004年，硕士论文。

［5］贾奇锋，郑光泉.对我国土地出让金制度的思考［J］.商场现代化，2006，（06）：288.

［6］何振一.物业税与土地出让金之间不可替代性简论［J］.税务研究，2004，（09）：19-21.

［7］［9］岑艳，崔娟.新房地产税制设计面临的土地出让金征收问题［J］.商场现代化，2005，（30）：349-350.

［8］［23］陈志勇，姚林.我国开征物业税的若干思考［J］.2007，（03）：56-57.

［10］［21］房地产税计税依据改革课题组.房地产税计税依据改革的方案建议［J］.税务研究，2006，（03）：43-46.

［11］潘明星，赵传林.物业税开征的制度分析［J］.财政研究，2007，（04）：31-32.

［12］ 蔡红英.房地产税的国际比较与借鉴［J］.税务研究，2006，（03）：85-87.

［13］陈平路，饶慧，潘蓉.论我国财产税制的重构［J］.税务研究，2006，（09）：41-42.

［14］丁成日.房地产税制的理论回顾（上）［J］.财政研究，2007，（02）：13-18.

［15］RoyBahl.发展中国家和经济转轨国家的土地税与不动产税―.土地价值税［M］.中国大地出版社，2004：150-151.

［16］张建军.实行累进物业税――房地产调控的有效手段［J］.中国房地产，2007，（02）：31-32.

［17］程瑶.开征物业税对房价的影响分析［J］.价格月刊，2004，（08）：32.

［18］龚刚敏.论物业税对房地产价格与政府行为的影响［J］.税务研究，2005，（05）：43-45.

［19］陈红霞.中国土地税收制度改革，东北农业大学2002年，硕士论文。

［22］柯杨，高世星.物业税热议中的冷思考［J］.税务研究，2006，（09）：35-37.

［24］丁芸.论我国财产税制度的重构［J］.税务研究，2006，（09）：31-34.

国土行政论文篇5

[关键词]土司研究；研究取向；研究新视野

中图分类号：C952文献标识码：A

文章编号：1674-9391（2017）03-0025-07

基金项目：国家社科基金项目“中国土司制度与国家治理研究”（项目编号：16BMZ017）中期成果。

作者简介：李良品（ 1957-），

男，重庆石柱人，长江师范学院教授，乌江流域社会经济文化研究中心专职研究员，研究方向：西南民族历史文化、土司制度与文化。重庆 涪陵408100

自2013年至今，是土司研究的鼎盛期。不仅全国哲学社会科学规划办公室4年批准17项国家社科基金项目，《青海民族研究》等4家刊物创办“土司研究”专栏，而且出版专著40余部，发表期刊论文620余篇，博士硕士学位论文70余篇，主办国际国内土司研究学术研讨会8次，将土司研究推到极致。可以说，近年来土司学界无论是课题立项，还是研究成果，均表现出积极进取的研究态势，尤其是土司研究取向呈现的新视野，值得学界高度关注。本文拟就土司研究取向呈现的视野作回眸和前瞻，有助于深化土司相关问题的研究。

一、土司机构与职衔研究取向呈现的新视野

元明清时期西南各地土司在道德引领、民族融合、乡土秩序构建、民族宗教文化传播、民族历史变迁、民族关系促进、家族经济社会发展、汉族官吏与土司政权互动等方面发挥重要作用，这些内容无疑是专家学者们在以往研究中津津乐道的主题。随着土司研究的深入，几十年来重视土司、土司机构与职衔的分类、土司机构与职衔的作用等内容逐渐演变为高度关注土司机构利益的谋取、土司机构的权力结构与运行机制、土司机构权力的法律监控等方面的探讨。具体来讲，这方面研究取向在如下三个方面呈现出新视野：

（一）土司机构利益的谋取

研究表明，土司制度发展到明清时期已日臻完善，它主要由土司承袭规则、土司朝贡方式、土司赋役制度和土司军事征调等多条线索以及中央政府直管、流官政府监管、军事卫所节制等纵横交错的网状交织而成。帝国凭藉这一体制，或以文明向化形式，或以武力征剿方式促使各地土司在帝国体系中进行“向内充实”。在这一历史进程中，明清时期中央政府采取部分国家权威逐u让渡给土司，使国家权力逐步渗透到少数民族地区。[1]明清时期各地土司与中央政府、与地方流官政府在一些具体事务的博弈中千方百计谋求自身利益的最大化，加之各地土司具有进京刺探情报、攀附中原文化、结交汉族文人、吞并其他土司、行贿地方官员、指使民众劫掠等“手眼通天”的看家本领，所以，包括水西安氏土司在内的一些土司叛服无常，中央王朝难以驾驭。[2]未来的研究取向应在土司机构利益谋取的方式、手段、成因、影响及正当性、合法性等方面着力。

（二）土司机构的权力结构与运行机制

土司机构的权力主要包括土司在其辖区内和宗族内的影响力和支配力。对这一问题研究已逐渐引起关注，有的学者或从地方治理的角度分析了帝国王权对各地土司权力的管控，或从“土司阶层的内部结构及运作”中探讨土司宗族社会为土司权力结构的整合，或从土司机构的权力赋值[3]、“权赏”关系[4]、权力绩效[5]等方面研究该问题。土司机构权力的获取，或通过积极朝贡和服从征调来获取政治权威，或通过征用帝国象征体系获取地方权力，不一而足。土司机构的权力结构和运行机制的研究十分欠缺，目前仅涉及土司家族内部的运行机制。在未来研究中，要深入探讨土司机构的权力赋予、权力构建、权力义务、权力传承、权威象征、权力丧失、权力制衡以及土司机构的权力结构、运行机制与国家治理、社会治理、区域治理、边地治理等问题的勾连。

（三）土司机构权力的法律监控

各地土司机构权力的法律化是国家控制地方土司势力扩张的主要手段，明清中央政府通过法律手段控制土司机构的权力，不仅为土司的国家认同提供了法制统一的制度基础，而且为实施改土归流奠定了中央权威基础。已有研究表明，元明清中央政府历来重视以法律手段对土司机构权力实施监控，在这一历史进程中，由于元代的土司制度不够完善，实施监控相对宽松；明代土司制度较为全面系统，法律监控力度逐渐加强，故《土官底簿》中经常出现某土司“若不守法度时换了”的说法即可佐证；清代土司制度十分完备，对土司的法律监控更加严苛，如清朝对各地土司机构的法律控制就是从承袭、朝贡、征调、奖惩等方面采取具体措施。目前学界仅有方悦萌[6]的博士论文对土司机构权力的法律监控有所涉及。未来应该从土司的职衔制度、承袭制度、朝贡制度、征调制度、司法制度、奖惩制度等方面研究元明清中央政府是如何对土司机构的权力实施法律监控？以便探索出中央政府运用国家法律体系对各地土司机构权力实施有效监控而产生一定绩效的规律。

二、土司制度研究取向呈现的新视野

土司制度是元明清中央王朝在国家体制下治理西南、中南及西北边远少数民族地区所推行的一种特殊的行政管理制度。土司制度与唐宋时期的羁縻制度相比，其最大优势在于，它完全纳入中央政府对地方行政管理体系之中。如果从1930年葛赤峰提出“土司制度”一词并展开研究以来，土司制度研究已走过了启蒙期、低迷期、快速发展期、高潮期、鼎盛期等五个阶段，专家学者们就土司制度的概念、起源、成因、完备、评价等进行了不懈地研究，有些问题在学界已基本达成共识。近年来，土司研究学界已从过去的中国土司制度史的梳理、土司制度评价逐渐演变为土司制度历史地位与构成、土司制度的功能与终结、土司制度内蕴的承袭制度、朝贡制度等方面的深入探讨，有的专家就缅甸和越南的土司制度、土司制度与伯克制度的比较等问题进行了广泛而深入的研究。土司制度研究取向新视野呈现在三个方面：

（一）土司制度的结构与功能

从学理层面和制度本身看，元明清时期我国土司制度应该由国家成文制度、各地土司颁布的制度以及土司区民间制度三个部分共同构成。[7]一定程度上看，明清时期国家成文的土司制度不仅具有政治、管理、法律、社会及文化等理论功能，而且具有工具性、稳定性等实用功能。可以说，从学理层面诠释土司制度的结构与功能至今还是空白。

（二）土司制度的终结

土司制度究竟终结于何时？是一个值得认真探讨甚至引起争鸣的问题。至今至少有四种说法：一是清代雍正年间改土归流说，二是清末赵尔丰在川边改土归流说，三是新中国成立之初说，四是1958年最后终结说。杨庭硕先生先后发表《试论土司制度终结的标志》等文，基本上认为辛亥革命是土司制度终结的标志。[8]笔者倾向于这种观点，因此撰写《土司制度终结的三个标志》一文，可以算得上是对杨庭硕先生这种观点的回应。笔者认为，辛亥革命后我国政体制的更替、民国政府土司义务的解除以及各地土司特权的丧失，无疑成为土司制度终结的重要标志。[9]其实，土司制度终结的缘起、过程、方式、路径、作用及影响等问题均有值得深究的空间。

（三）土司制度的专项制度研究

元明清时期的土司制度内蕴政治、经济、军事、法律、文教等方面的具体制度，涉及土司职衔、承袭、朝贡、征调、赋税、奖惩、教育等内容，是一套系统而综合的“制度集合”。目前学界对各种专项制度均有一定程度的研究，但不够深入。如对于土司制度下的土兵制度的基本要素（诸如军事组织体制、军事领导体制、军事指挥体制、军事后勤体制、兵役制度、军事教育训练制度、军事法规制度等体制和制度）的研究虽在笔者的《土司时期西南地区土兵制度与军事战争研究》[10]一书多有涉及，但仍存在很大的研究空间。土司承袭制度是土司制度中的核心内容，研究土司的专家学者对于土司的承袭程序、承袭文书、承袭次序与范围、承袭信物、承袭法规等均有一定的研究，但有两个问题未曾涉及：一是对于承袭制度中的世袭、应袭、袭职、承袭、袭替、保袭、准袭、告袭、请袭、听袭、借袭、代袭、冒袭、争袭、夺袭等名词概念的内涵界定、方式、区别、作用及影响等问题；二是对于土司承袭过程中形成冒袭、争袭、仇杀、战乱等弊端，中央政府采取的处置办法。只有深入研究这些问题，才能真正理解元明清中央政府对土司承袭的驾驭与控制。

此外，土司制度研究还存在诸多空白：一是土司制度实施过程中如何体现国家统一与地方自治，中央政府与土司政权之间如何互动、调适、博弈，二是新设土司的程序与袭职的手续究竟如何运行，各地土司在朝贡与征调过程中如何有序进行，中央政府、地方流官政府如何有效控制各地土司，三是元明清三朝实施土司制度的预期目标、治策设计与施行效果究竟存在着哪些时空动态性和区域差异性，这些问题都是未来研究中需要回答的问题。

三、土司区治理方面研究取向呈现的新视野

自20世纪30年代以来，江应拧兜嵛k夷的土司政治》、佘贻泽《明代之土司制度》和《清代之土司制度》、凌纯声《中国边政之土司制度》、黄奋生《边疆政教之研究》等论文以及佘贻泽《中国土司制度》的专著，都将全国土司区（包括滇西地区）的治理同国家命运紧密相连。特别是佘贻泽在《中国土司制度》一书中自觉将土司区治理与国家政体走向连接在一起考虑，他说：“我国自民元以来，以民主政体相标榜，二十年国民会议所通过之约法，以孙中山先生之三民主义建设国家之根本。……是则在行政完整及国家建设上，值得注意之事也。”[11]（P184-185）凌纯声在《中国边政之土司制度》文中同样提出：“土司制度演变至今，实已成为部落而封建兼备之制，以土司之虚名。实行部酋之统治，较之盟旗之外藩旗制，有过之无不及。目下中国政治统一，此种‘不叛不服之臣’，当不能使其继续存在，听其逍遥于政府法令之外，急应加以改革，令其就范。但改革土司制度初步，应将土司政治列入边政范围。盖因土司之官为世职及其分配土地统治人民之制度，异于内政而同于盟旗或政教制度，且其所在地域，亦多远处边陲。应以土司划归边省与中央专管边政机关直辖，使土官不得借口为土司而自处于法外。又令各省土司情形虽多特殊，推行改革固可因地制宜。或仍村旧制，或改弦更张，各种设施。各地亦可不必划一，然不论其地在近边或在远缴，及其环境如何特殊，石第一步应达到，政权必须统一于中央。”[12]凌纯声在该文中将明代土司按照地域的不同，分为内地土司、腹地土司、沿边土司和边外土司四种。其实，在元明清时期，中央政府在治理过程中，其举措也不尽一致。土司区治理的研究历来是土司研究的核心问题之一。从2013年至2016年获批的国家社科基金项目看，其主要研究取向十分注重土司制度与国家治理、土司制度与民族地区社会治理、改土归流与国家治理、改土归流与社会治理等主题；发表的学术论文又主要集中在土司治理方式、治理策略以及土司与边疆治理、社会治理、地方治理等方面。因此，笔者认为，土司区治理三个方面研究取向呈现的新视野为：

（一）土司地区与国家治理

元明清时期的土司制度体现了国家对土司地区的治理始终占据主导地位，地方流官政府、各地土司政权、社会基层组织、土司辖区民众则在中央政府“齐政修教”“因俗而治”的政策指导下共同参与土司地区的国家治理。迄今为止，还没有严格意义上的这方面的研究，笔者认为，这方面的研究应该从五个方面入手：一是研究国家治理下土司制度的缘起、发展、嬗变与改土归流的历程，二是探讨国家治理下土司制度内蕴的职官、承袭、贡赋、征调、升迁等共性制度，三是对元明清时期不同时段、不同地区、不同民族的土司制度作比较研究，四是深入探讨土司制度实施中的国家治理体系，五是探究土司制度实施过程中的国家治理能力。明清时期改土归流是王朝与地方实力强弱消长、国家治理能力、民族地区经济社会发展水平等的因素综合作用的结果，在这一过程中，中央政府治理土司地区起着决定性的主导作用。土司区改土归流与国家治理的研究应注重几个问题：一是探讨明清时期中央政府在不同地区推行改土归流的动因、条件、进程、类型、特点、规律，对比明、清两朝在推进改土归流过程中的异同及地区差异；二是探讨明清时期实施改土归流过程中围绕中央政府对原土司区治理的宏观制度设计与具体路径选择，探明国家治理结构、功能、制度、方法、运行等五大基本内容的“国家治理体系”；三是大规模改土归流后国家治理下中央政府对原土司区在基层组织建设、经济开发、民族关系、社会保障、文化教育、宗教事务等方面的社会重构，从而探明国家与地方、官方与民间围绕地方社会治理的互动关系；四是分析改土归流实施之中和实施后原土司区社会、经济、文化等方面的治理效能。

（二）土司区的地方治理

这个问题涉及三个方面，一是中央政府对土司区的治理，二是流官政权对土司区的治理，三是土司政权对本辖区的治理。宋娜针对有关问题提出了她的看法：在“家国同构”政治模式下，中央政府实施“齐政修教”“因俗而治”之策，以“礼治”和“安抚”为主，土司家族内部在提倡孝道、保证家族内部稳定的情况下，积极朝贡纳赋、奉调出征，以使土司政权的“合法性”固若金汤，以巩固土司政权在辖区内的统治地位。[13]土司政权对本辖区内治理的研究学者目前仅限于周智生、谭志满、韦顺莉、贾霄锋、赵秀丽，吉首大学硕士生李西玲研究最深，她以忻城莫氏土司明清时期的地方治理为个案，认为忻城莫氏土司主要从土司政权建构、辖区内地方法规制定与实施、土地的多种分配方式、办学兴教鼓励科举考试等方面对忻城土司辖区进行社会治理。这些举措既保证了土司辖区的社会稳定、经济发展，又促进了土司文化的兴盛繁荣。[14]针对流官政权如何治理土司地区，郗玉松认为，清朝雍正年间，土家族地区仅用八年时间相继完成了改土归流，流官群体执掌土家族地区政权后，加速实施土家族土司区的治理，他们通过严惩违法官吏、打击地痞、保护商旅等举措，维护了土家族地区的社会稳定；通过清除积弊、廉洁行政、雇佣民工、详定夫价等措施，提高了流官管理土家族地区的效能；通过捐资助教、设置义学、修筑城池、疏通河路、设舟便渡等公益事业的发展，促进了土家族地区的社会和谐。这些地方治理举措对当今加快民族地区的发展仍有启发和借鉴作用。[15]

（三）土司制度与边疆治理

对于这个问题也涉及两个方面：一是国家在实施土司制度过程中对边地土司及边疆治理。中国社会科学院于2008年⒍了国家重大委托项目“西南边疆历史与现状综合研究项目”经过6年的努力，该项目于2014年完成，在23部专著中，有11部专著与西南地区土司制度与边疆治理密切相关，特别是成臻铭的《土司制度与西南边疆治理研究》、方铁的《方略与施治：历朝对西南边疆的经营》与土司区治理研究正相关，如成臻铭的《土司制度与西南边疆治理研究》一书，其下编完全是探讨元明清三代借助土司制度对西南边疆的治理，既考察了元明清时期西南土司区治理的特点及其成因，又对西南土司区疆域变动、边疆政治稳定的经验与教训作出了令人信服的总结。[16]云南大学硕士生朱强以民国时期德宏土司为个案，认为当时的边疆治理既有对清代边地土司治理的继承，呈现出时代特点。民国政府采取调整行政区划、设置行政机构、大力改善交通、发展学校教育等方式，逐步削弱德宏地区土司势力，强化中缅边疆的控制。[17]二是边地土司对辖区的治理。孔含鑫和吴丹妮认为，在以中原儒家文化为中心的主导下，元明清中央政府利用边地土司治理边疆，这是对边疆地区少数民族采取的一种“贱其所有、贵其所无”的政策；边地土司在治理边疆的过程中往往遵循“因其俗而柔其人”的原则，其本质是延续和发展元明清中央政府文化治边策略。[18]可以说，土司制度研究与历代边疆治理相联系，充分体现了土司学界的学术自觉。

土司区治理研究至今存在巨大的空间：一是元明清中央政府实施土司制度对土司区采取了哪些治理政策、方略、结构、模式、机制、措施，二是元明清中央政府治理土司区有什么特点、规律，三是元明清中央政府治理土司区的过程中有无善治，产生了哪些实质性的效果？有哪些正面的影响，四是内地的边地土司区、邻国边界的边地土司区、跨国的边地土司区的治理与土司辖地的变化对我国疆域的外扩及内缩究竟有什么影响，五是在推进民族地区国家治理现代化的过程中，从元明清中央政府治理土司区中能提供哪些有益借鉴，上述问题是未来研究中十分值得关注的问题。

四、土司文化方面研究取向呈现的新视野

由于土司文化内容丰富、价值重大、开发利用潜力巨大，因此，土司文化研究也颇受学者的青睐，其研究成果颇丰。从1996年到2012年以前对这方面研究的情况看，学界主要的关注点有五个方面：一是对土司文化理论的探讨，二是对土司文化互动的研究，三是土司遗址的探讨，大多从历史渊源、选址、文化特点等方面着笔；四是对广西忻城莫氏土司衙署，云南南甸土司衙署建筑、建水纳楼土司衙署、维西叶枝三江土司衙署的旅游形象设计与传播策略探讨；五是土司文化与旅游开发的研究成为学术聚焦点和兴奋点，特别是土司文化遗产保护传承与开发等更是专家学者研究的重点，如赵秀文深入田野考察，并运用历史人类学的视角和方法，结合甘肃永登连城鲁土司文化资源重点探讨鲁氏土司的历史文化资源，主要涉及鲁土司的衙署建筑、、生活习俗、文化教育等文化资源的旅游开发，并从连城镇概况、规划理念、规划布局等方面提出旅游开发的构想，有一定参考价值。[19]自2013年以来，随着土司遗址申报世界文化遗产的推动以及申遗的成功，土司文化研究取向发生了重大变化，具体内容如下：

（一）土司文化理论研究

从学术理论的视角深入研究土司文化，主要集中在2016年，李世愉、李良品、成臻铭、彭福荣、罗维庆等做出了较大贡献。李世愉先生认为，土司文化不仅产生于推行土司制度的少数民族地区、土司时期，而且与土司制度密切相关。[20]李良品不仅对土司文化作了内涵界定，而且提炼出土司文化多元性、丰富性、民族性、不可再生性等四个特点，归纳出土司文化蕴含的思想价值、历史价值、学术价值、教育价值、艺术价值等多种价值。[21]成臻铭认为，土司文化的结构应该包含心态、行为、制度、物态“四要素”，且内含炎黄文化、家国观念、小区域“官家”文化等内容。[22]彭福荣从物质、制度、精神三个层面考察了土司文化[23]，认为土司文化是由制度、政治、教化、民间文化等方面构成，具有鲜明的时代性、区域性、民族性、等级性、政治性、伦理性等特征。[24]罗维庆提出“土司文化是民族文化的阶段性反映，家族文化是土司文化的组成部分，移民文化是土司文化的外来补充”[25]值得关注。戴h琳认为，四川甘洛县田坝地区的彝族土司文化具有官方文化、家族文化、民族文化的属性。[26]上述研究表明，对土司文化产生背景的提出、内涵的界定、构成的总结、特点的归纳、价值的提炼，均是土司文化理论研究的重要内容。

（二）土司遗址

龙先琼以历史人类学的方法，认为永顺老司城不仅体现了统一多民族国家政治制度创新的历史过程，而且也是维护多元民族文化的主要标本和历史样板。[27]其余专家学者或探讨土司遗址突出的普遍价值，或讲述土司遗址的调查过程和结果，或研究文化空间重构与土司遗址旅游，探索土司遗址的保护管理规划。吴侔卫则以海龙屯土司文化遗存为个案，运用历史人类学的方法，探讨土司文化遗存与地方互动的问题，并提出较有建树的学术思想：第一，发展地方文化应充分尊重历史，第二，保护土司文化是开发利用的前提，第三，发展地方文化需要多方资源整合。[28]王献水提出，对永顺老司城遗址的保护应以活态保护理论为基础，在进行细节性评估的基础上，从文物保护工程、协调地区经济、非遗考古工作等方面进行具体评估与分析，还进行了可行性分析和学术理论与实践运用的思考。[29]对土司遗址价值的归纳、文化空间的探讨、后申遗时代土司遗址保护传承与利用等，均是近年来土司遗址研究的热门话题。虽然我国尚有诸多土司城遗址（如湖南省保靖县洛浦土司故城遗址，贵州省黄平县岩门司城垣，云南省景东县卫城遗址等），但遗憾的是土司研究学界和地方政府对这些土司城址的关注者寥若晨星。

（三）土司衙署（庄园或官寨）

据《中国各级文物保护单位名录中与土司相关的遗产名录》载，我国目前保存较为完好的衙署、庄园或官寨较多，分为部级、省级或其它级别。部级有13处：贵州省有毕节市大屯土司庄园等2处，云南省有南甸宣抚司衙署等7处，广西有忻城县莫土司衙署1处，四川有马尔康县卓克基土司官寨等3处；省级的有6处，湖北宣恩县施南宣抚司土司皇城，贵州省道真县真安州城垣，云南省陇川县邦角山官衙署等3处，四川省丹巴县巴底土司官寨等。[30]这些文物是我国不可多得的财富。在以往的研究中，专家学者主要探讨了土司衙署园林历史发展、土司衙署建筑文化与建筑特色、土司衙署及周街区保护规划、土司城衙署平面尺度设计方法以及土司城衙署区建筑遗址复原等问题。姬刚运用人类学的田野调查法、测绘法，在对南甸和孟连宣抚司衙署建筑群的空间环境构成、建筑形态表征、衙署营造思想、各部建构艺术等方面的进行深入探究的基础上，透彻分析出两座土司衙署建筑所体现的地区性、多元性文化特征和文化内涵[31]，具有新意。

笔者认为，土司文化研究取向的新视野应聚焦在几个方面：一是加强土司文化的内涵、结构、功能、特点、价值、作用以及与文化旅游的关系等方面的理论研究；二是注重后申遗时代土司遗址有效保护、合理利用的政策、模式、机制、措施等方面的应用研究；三是在对甘肃永登鲁氏土司衙署、贵州省毕节市大屯土司庄园、云南南甸宣抚司署和建水纳楼长官司衙署、广西忻城莫土司衙署、四川马尔康卓克基土司官寨等不同民族的土司衙署全面维修、有效保护的基础上，进行整体打包，以“中国土司衙署”名义申报第二轮世界文化遗产的前期论证。

参考文献：

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[2]刘砚月.“内在边陲”与权利博弈：十六世纪贵州土司的变迁研究――以贵州宣慰使安国亨为中心[D].南京大学，2013.

[3]曾超.永顺司的权力赋值研究[J].长江师范学院学报，2016，（5）.

[4]曾超.酉阳司权赏问题研究[J].湖北民族学院学报，2016，（5）.

[5]曾超.酉阳司权力赋值绩效研究[J].重庆师范大学学报，2016，（6）.

[6]方悦萌.清朝前期对南方土司地区的法治统治[D].云南大学，2015.

[7]李良品，吴晓玲.论明清时期土司制度的构成――学理层面的诠释[J].三峡论坛，2016，（3）.

[8]杨庭硕.试论土司制度终结的标志[J].云南师范大学学报，2012，（3）.

[9]李良品.土司制度终结的三个标志[J].吉首大学学报，2015，（5）.

[10]李良品.土司时期西南地区土兵制度与军事战争研究[M].重庆：重庆出版社，2013.

[11]佘贻泽.中国土司制度[M].正中书局，1944.

[12]凌纯声.中国边政之土司制度[J].边政公论，1943，（11-12），1944，（1-2）.

[13]宋娜.论“家国同构”格局下的土司治理方式――以播州杨氏土司为考察中心[J].长江师范学院学报，2016，（2）.

[14]李西玲.明清时期忻城土司地方治理的研究[D].吉首大学，2016.

[15]郗玉松.改土归流后土家族社会治理研究[J].山西档案，2016，（4）.

[16] 成臻铭.土司制度与西南边疆治理研究[M].北京：社会科学文献出版社，2016.

[17]朱强.民国时期的德宏土司与边疆治理研究[D].云南大学，2015.

[18]孔含鑫，吴丹妮.论土司治理边疆中西南少数民族宗教文化的作用[J].青海民族研究，2016，（3）.

[19]赵秀文.永登连城鲁土司历史文化资源及其旅游开发[D].西北师范大学，2007.

[20]李世愉.试论“土司文化”的定义与内涵[J].遵义师范学院学报，2016，（2）.

[21]李良品，袁娅琴.土司文化的界定、特点与价值[J].遵义师范学院学报，2016，（4）.

[22]成臻铭.论土司文化的结构[J].遵义师范学院学报，2016，（5）.

[23]彭福荣.乌江流域土司文化述略[J].长江师范学院学报，2016，（1）.

[24]彭福荣，李娟.也谈土司文化的内涵[J].遵义师范学院学报，2016，（4）.

[25]罗维庆.土司文化的边际界定[J].遵义师范学院学报，2016，（2）.

[26]戴h琳.凉山彝族土司文化探究――以甘洛县田坝地区为例[D].中央民族大学，2015.

[27]龙先琼.历史人类学视野下的土司遗址――以永顺老司城为对象[J].吉首大学学报，2014，（3）.

[28]吴侔卫.文化遗存与地方互动：海龙屯土司文化遗存的历史人类学研究[D].西南大学，2015.

国土行政论文篇6

一、土地流转问题概述

（一）近年来，国内外学者对土地流转问题的理论和实证研究有一定积累

改革开放后，我国于1988年修改宪法，废除了土地不得出租的规定，立法确认“土地使用权可以依照法律的规定转让”。随后中央人民政府根据宪法修正案的新规定，颁布《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》。至此，土地所有权流转成为我国合法和顺应宪法和民心的事实。在学术界，土地流转问题也开始被广泛研究。其研究可概括为三阶段：早期尝试阶段、中期扩展阶段和后期深入阶段，涉及土地所有权与使用权分离等普遍问题；以及区域土地产业化规模经营的影响因素及形成过程；辅助金融机制与信用体系构建；流转过程监管及农民利益保障；在土地流转中统筹城乡关系，及政府职能与责任重塑；耕地保护和资源优化配置探讨；后期有股份制改造、中介组织模式研究以及土地流转的制度改革创新。三个阶段总体上遵循由无到有、由简入深、从实践到理论再指向制度的规律。

第一阶段从1990年到2001年，学者们主要从土地流转的必要性出发，研究了土地流转市场化需求，兼及土地合同的有效性、转包、抵押、继承等法律技术问题，分析了土地流转的动因，提出了土地流转法律机制的雏形。代表性论著有杨学成的《试论农村土地流转的市场化》载《中国社会科学》1994年4期。这一阶段的研究注重土地流转的合法性和正当性，有少量的区域土地流转调查报告，纯法律技术问题及制度创新研究初见端倪。

第二阶段从2002年到2007年，主要研究方向有土地流转的效率和模式，也有探讨土地流转中的政府责任；土地流转与农村人口流动的关系；农村土地流转的障碍因素及其解决途径被作为一个焦点进行讨论，强调制度性保障在土地流转规范化中的作用；经济学方法尤其制度经济学方法被广泛使用于土地流转的论证分析，并初步提出较完整的土地流转利益联结模型。这一阶段的研究数量急剧增多，经济学角度和法学角度的研究从广度到深度都有较大推进，应该与党的十六大报告“积极推进农业产业化经营”的指导正相关。

第三阶段从2003年开始至今，其最显著的特点是：开始以农民的基本权利为视角进行专门性研究，侧重土地流转中的农民权益保障研究；开始出现大量外国土地制度的对比研究；土地经营权物权话以制约行政权的理论模型已经较为全面；较多文献基于原有理论或实证成果建立，也有文献将研究重点转向资源优化配置方向；作为制度形成类型研究，除股份制合作等流转形式继续深化外，还呈现出与新农村建设结合，加强金融配套制度建设等特点；也开始出现述评类的总结著述，典型如张会萍的《农村土地流转问题研究综述》载《宁夏社会科学》2011年3期。这一阶段的研究明显体现“关注民生”的特点，研究中的农民利益保障问题被重点凸显；调查报告等实证研究方式较多使用，理论研究也进一步深入。部分问题已经解决，如土地经营权的法律定性，但仍有已经提出但尚未解决的新问题，如对策性研究中的农民权益保障制度构建，也有需要提出的新问题，如本课题研究的土地使用权流转绩效的法学方法评价问题。

（二）土地流转现象背后的规律性研究尚显不足，土地流转的效果评价体系的构建还有待探讨

其一，政府在土地流转宏观调控中的干预路径与干预程度选择，土地流转如何与现有的农村社会保障制度协同改革，土地流转中的利益向量评估等等研究，目前较多停留在描述性分析，尚未进一步探求其背后的规律性决定因素。其二，针对土地流转效果的评价研究，现有研究大多是运用经济学分析方法针对一个区域从某一角度进行评价。而缺乏一种法学的评价方法。即在构建一种新的指标评价体系的基础上，针对一个区域的土地流转模式，在经济社会的宏观层面和农户家庭的微观层面全方位进行效果评价。通过规则的有效性对土地流转制度和模式进行评价的理论和方法，目前都还有待探讨。

二、新疆兵团土地流转问题的研究思路和方法

（一）新疆兵团土地流转的政策现状

根据新疆兵团相关政策文件的指示，兵团始终坚持以职工家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营制度不动摇。新疆兵团各团场全面推行了“两费自理”、“租赁承包”等多种形式的土地承包责任制，增强了干部职工的风险意识，有效地调动了干部职工的生产积极性和主动性。兵团国土资源局以开展“回头看”为契机，全面抓好学习实践活动整改落实后续工作，并以构建保障、促进科学发展新机制为主线，严格落实国家土地政策和制度，全面提升兵团国土系统推动科学发展和综合服务的能力，为兵团可持续发展提供资源保障。兵团国土资源局在学习实践活动中，坚守耕地保护红线，围绕兵团产业规划，积极推进农业结构战略性调整。该局将耕地保护责任目标分解到各年度，实行耕地保护“一票否决制”；建立耕地保护激励机制，对完成任务好、新增耕地多的师，在项目开发和土地利用上予以倾斜；指导各师按照兵团土地利用总体规划修编确定的指标，合理确定各类用地数量和布局，为实施结构调整提供依据。这个布局围绕重大项目建设积极实施用地重点保障，严格执行项目预审制度，按照国家《限制供地目录》和《禁止供地目录》规定的原则审核用地数量，积极引导建设用地向高产出、少用地、节约集约可持续发展的目标迈进。力争在职工家庭承包经营的基础上，全面规范兵团团场土地经营权流转行为，维护兵团团场土地政策的长期固定。有的团场已经实行新的改革措施，譬如部分团场对职工承包的土地提高等级：一是建立土地等级的改良提升制度，激励职工自觉的加大投入改良土壤，在3—5年提高一个土地等级。二是连队督促承包职工加大投入改良土壤，并给予合理化建议和具体指导。三是处里出台优惠政策，土地等级差进行轮作倒茬，水稻按棉花的120%实物量上交。四是加大基础性的投入，清挖排渠，硬质防渗等措施，降低地下水位，提高土地等级，提高作物单产。

（二）新疆兵团土地流转的研究思路

首先，针对政府政策这一最重要变量对于现行各种土地流转模式的制度性影响因素进行实证调研并进行分析，兼对土地金融组织、土地中介组织等外生性变量进行定量研究；其次，通过农户的需求与满意度调查，对兵团土地流转已取得的经验和存在的现实问题充分思考归纳；此时，现实问题已经出现并已经充分总结。最后，结合国外土地制度比较研究，引申出用法律妥善规范土地流转的原则与规则，并基于前述成果，力争构建新的土地流转效果法学评价体系，同时提出科学可行的发展和完善兵团土地流转的法律对策。其中有正向研究部分，即中外土地制度比较研究和兵团土地制度实证研究，再通过逆向研究部分，即对土地转让纠纷判例分析研究和土地制度运行中的法律规避研究，最终实现更为科学可行的土地使用权流转法律制度设计。研究方法则首先是调查研究方法，拟由农一师国土局领导主持实地调研，依托塔里木大学周围团场政研室的大力帮助，收集实证资料，再由实践回到理论，由塔里木大学教师邀约行内人士合议研究分析，力争作出开创性结论。其次是对比研究方法，通过国外土地制度的分析与借鉴，作出法律移植的建议性的选择。研究目的则体现在，农村土地流转是实现土地优化配置必不可少的一环，农村土地流转，要注重保障农民的权利。在农地流转中要节制资本，应将资本下乡尽量限定在为农民和农业生产服务的领域内，防止资本对农民土地的兼并导致农民失业破产。对于众多土地流转模式，需要构建科学的评价体系来考评土地流转的绩效等问题。随着土地承包经营权流转明显加快，需要鼓励有条件的地方发展流转中介服务组织，为规范土地流转提供完善的服务。同时，应当加大对职工土地承包的土地的面积、等级、期限、地号等的民主监督管理力度。

三、新疆兵团土地流转政策的法律定位与对策

国土行政论文篇7

一、土地流转问题概述

（一）近年来，国内外学者对土地流转问题的理论和实证研究有一定积累

改革开放后，我国于1988年修改宪法，废除了土地不得出租的规定，立法确认“土地使用权可以依照法律的规定转让”。随后中央人民政府根据宪法修正案的新规定，颁布《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》。至此，土地所有权流转成为我国合法和顺应宪法和民心的事实。在学术界，土地流转问题也开始被广泛研究。其研究可概括为三阶段：早期尝试阶段、中期扩展阶段和后期深入阶段，涉及土地所有权与使用权分离等普遍问题；以及区域土地产业化规模经营的影响因素及形成过程；辅助金融机制与信用体系构建；流转过程监管及农民利益保障；在土地流转中统筹城乡关系，及政府职能与责任重塑；耕地保护和资源优化配置探讨；后期有股份制改造、中介组织模式研究以及土地流转的制度改革创新。三个阶段总体上遵循由无到有、由简入深、从实践到理论再指向制度的规律。

第一阶段从1990年到2001年，学者们主要从土地流转的必要性出发，研究了土地流转市场化需求，兼及土地合同的有效性、转包、抵押、继承等法律技术问题，分析了土地流转的动因，提出了土地流转法律机制的雏形。代表性论著有杨学成的《试论农村土地流转的市场化》载《中国社会科学》1994年4期。这一阶段的研究注重土地流转的合法性和正当性，有少量的区域土地流转调查报告，纯法律技术问题及制度创新研究初见端倪。

第二阶段从2002年到2007年，主要研究方向有土地流转的效率和模式，也有探讨土地流转中的政府责任；土地流转与农村人口流动的关系；农村土地流转的障碍因素及其解决途径被作为一个焦点进行讨论，强调制度性保障在土地流转规范化中的作用；经济学方法尤其制度经济学方法被广泛使用于土地流转的论证分析，并初步提出较完整的土地流转利益联结模型。这一阶段的研究数量急剧增多，经济学角度和法学角度的研究从广度到深度都有较大推进，应该与党的十六大报告“积极推进农业产业化经营”的指导正相关。

第三阶段从2003年开始至今，其最显著的特点是：开始以农民的基本权利为视角进行专门性研究，侧重土地流转中的农民权益保障研究；开始出现大量外国土地制度的对比研究；土地经营权物权话以制约行政权的理论模型已经较为全面；较多文献基于原有理论或实证成果建立，也有文献将研究重点转向资源优化配置方向；作为制度形成类型研究，除股份制合作等流转形式继续深化外，还呈现出与新农村建设结合，加强金融配套制度建设等特点；也开始出现述评类的总结著述，典型如张会萍的《农村土地流转问题研究综述》载《宁夏社会科学》2011年3期。这一阶段的研究明显体现“关注民生”的特点，研究中的农民利益保障问题被重点凸显；调查报告等实证研究方式较多使用，理论研究也进一步深入。部分问题已经解决，如土地经营权的法律定性，但仍有已经提出但尚未解决的新问题，如对策性研究中的农民权益保障制度构建，也有需要提出的新问题，如本课题研究的土地使用权流转绩效的法学方法评价问题。

（二）土地流转现象背后的规律性研究尚显不足，土地流转的效果评价体系的构建还有待探讨

其一，政府在土地流转宏观调控中的干预路径与干预程度选择，土地流转如何与现有的农村社会保障制度协同改革，土地流转中的利益向量评估等等研究，目前较多停留在描述性分析，尚未进一步探求其背后的规律性决定因素。其二，针对土地流转效果的评价研究，现有研究大多是运用经济学分析方法针对一个区域从某一角度进行评价。而缺乏一种法学的评价方法。即在构建一种新的指标评价体系的基础上，针对一个区域的土地流转模式，在经济社会的宏观层面和农户家庭的微观层面全方位进行效果评价。通过规则的有效性对土地流转制度和模式进行评价的理论和方法，目前都还有待探讨。

二、新疆兵团土地流转问题的研究思路和方法

（一）新疆兵团土地流转的政策现状

根据新疆兵团相关政策文件的指示，兵团始终坚持以职工家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营制度不动摇。新疆兵团各团场全面推行了“两费自理”、“租赁承包”等多种形式的土地承包责任制，增强了干部职工的风险意识，有效地调动了干部职工的生产积极性和主动性。兵团国土资源局以开展“回头看”为契机，全面抓好学习实践活动整改落实后续工作，并以构建保障、促进科学发展新机制为主线，严格落实国家土地政策和制度，全面提升兵团国土系统推动科学发展和综合服务的能力，为兵团可持续发展提供资源保障。兵团国土资源局在学习实践活动中，坚守耕地保护红线，围绕兵团产业规划，积极推进农业结构战略性调整。该局将耕地保护责任目标分解到各年度，实行耕地保护“一票否决制”；建立耕地保护激励机制，对完成任务好、新增耕地多的师，在项目开发和土地利用上予以倾斜；指导各师按照兵团土地利用总体规划修编确定的指标，合理确定各类用地数量和布局，为实施结构调整提供依据。这个布局围绕重大项目建设积极实施用地重点保障，严格执行项目预审制度，按照国家《限制供地目录》和《禁止供地目录》规定的原则审核用地数量，积极引导建设用地向高产出、少用地、节约集约可持续发展的目标迈进。力争在职工家庭承包经营的基础上，全面规范兵团团场土地经营权流转行为，维护兵团团场土地政策的长期固定。有的团场已经实行新的改革措施，譬如部分团场对职工承包的土地提高等级：一是建立土地等级的改良提升制度，激励职工自觉的加大投入改良土壤，在3—5年提高一个土地等级。二是连队督促承包职工加大投入改良土壤，并给予合理化建议和具体指导。三是处里出台优惠政策，土地等级差进行轮作倒茬，水稻按棉花的120%实物量上交。四是加大基础性的投入，清挖排渠，硬质防渗等措施，降低地下水位，提高土地等级，提高作物单产。

（二）新疆兵团土地流转的研究思路

首先，针对政府政策这一最重要变量对于现行各种土地流转模式的制度性影响因素进行实证调研并进行分析，兼对土地金融组织、土地中介组织等外生性变量进行定量研究；其次，通过农户的需求与满意度调查，对兵团土地流转已取得的经验和存在的现实问题充分思考归纳；此时，现实问题已经出现并已经充分总结。最后，结合国外土地制度比较研究，引申出用法律妥善规范土地流转的原则与规则，并基于前述成果，力争构建新的土地流转效果法学评价体系，同时提出科学可行的发展和完善兵团土地流转的法律对策。其中有正向研究部分，即中外土地制度比较研究和兵团土地制度实证研究，再通过逆向研究部分，即对土地转让纠纷判例分析研究和土地制度运行中的法律规避研究，最终实现更为科学可行的土地使用权流转法律制度设计。研究方法则首先是调查研究方法，拟由农一师国土局领导主持实地调研，依托塔里木大学周围团场政研室的大力帮助，收集实证资料，再由实践回到理论，由塔里木大学教师邀约行内人士合议研究分析，力争作出开创性结论。其次是对比研究方法，通过国外土地制度的分析与借鉴，作出法律移植的建议性的选择。研究目的则体现在，农村土地流转是实现土地优化配置必不可少的一环，农村土地流转，要注重保障农民的权利。在农地流转中要节制资本，应将资本下乡尽量限定在为农民和农业生产服务的领域内，防止资本对农民土地的兼并导致农民失业破产。对于众多土地流转模式，需要构建科学的评价体系来考评土地流转的绩效等问题。随着土地承包经营权流转明显加快，需要鼓励有条件的地方发展流转中介服务组织，为规范土地流转提供完善的服务。同时，应当加大对职工土地承包的土地的面积、等级、期限、地号等的民主监督管理力度。

三、新疆兵团土地流转政策的法律定位与对策

国土行政论文篇8

一、 引言

“土地财政”概念在我国产生历史不长，它是90年代以来，我国实施土地有偿使用之后，从土地权益中产生的，是一个从中国现阶段土地问题产生的概念（朱秋霞，2007）。“土地财政”问题基本是一个专属于中国的问题，目前国外系统的研究“土地财政”的文献并不多见。在西方的发达国家，地方政府的财政收入来源主要来源于财产税。在比较完善的市场机制中，基本不存在所谓的“土地财政依赖”现象，所以很难见到系统、权威的研究文献。但是在目前的中国，“土地财政”现象十分突出，也逐渐引起了国内很多学者的重视，产生了不少研究成果，但是不管是理论还是实证，这方面的研究看起来都比较杂乱，不同的学者对“土地财政”有不同的界定，对其产生的原因和影响也不尽相同，并没有形成完整统一的分析框架，各种方法的研究结论也经常相悖。

我在这里所做的就是整理和介绍国内“土地财政”的相关文献，尽量准确完整的介绍各种研究的方法和结论；在此基础上，我们对各项研究的优缺点也进行了分析和评述，希望能为今后更加深入的理论和实证研究提供帮助。

对土地财政的研究一般从对“土地财政”概念的界定、成因、所造成的影响三个方面展开，下面就分三个部分来依次介绍和评述，文章的最后进行了总结。

二、 关于土地财政的定义

由于土地制度的根本不同，所以“土地财政”可以看做是中国特色的一种产物，要了解“土地财政”的概念首先要对“财政”的定义有个了解，我们将财政定义为：国家为实现其职能，凭借政治权力参与部分社会产品和国民收入的分配和再分配所形成的一种特殊分配关系，财政包括财政收入和财政支出两个部分①。目前学术界对“土地财政”概念的界定比较一致的看法是地方政府利用土地所有权和管理权获取收益进行的财政收支活动和利益分配关系（程瑶，2009），这个定义囊括了土地相关收入的收与支两个方面。

单从收入方面来说，狭义上的“土地财政”指地方政府通过出让土地获得土地出让金收入，作为地方政府财政收入的重要补充来源（张双长、李稻葵，2010），他属于一种体制外的收入；而广义上的“土地财政”可以理解为地方政府通过土地和房地产业所征收和获取的一切收入（蒋省三、刘守英等，2007；曹广忠等，2007）。这些收入大致包括土地税收、土地使用权出让、土地融资等方式获得的收益以及通过发展和土地相关的建筑业、房地产业所带来相关的税费增加。张晓洁（2004）在此基础上将其分为土地税收、土地非税收和隐性收入三部分，沿用这一分法，李尚蒲、罗必良（2010）更加具体的将“土地财政”分为三类，其将政府土地税收收入，包括直接税收和房地产、建筑业的间接税收，定义为土地财政Ⅰ；在此基础上，加上土地非税收入，构成了土地财政Ⅱ，其中非税收入主要指国有土地地租性收入；再加上土地抵押收入和其他收入则构成了土地财政Ⅲ。这种分法尽管详细、直观、明了，但是也给各项数据的获取增加了难度。

三、 土地财政的分税制成因

目前国内一个普遍的认识就是1994年以分税制为特征的财税体制改革是造成今天“土地财政”问题的根源之一，分税制改革导致地方政府事权与财权的不匹配，地方政府为了缓解财政困难，不得不实施“土地财政”行为（周业安，2000）。这就需要对1994年分税制改革的原因进行了解释。从新中国成立到现在我国的财税体制发展大致可以分为三个阶段（张晏、龚六堂，2005），第一阶段是1949年到1977年，这个阶段我国主要实行的是统支统收的财政集中体制；第二阶段是从1978年到1993年，实行的是分成和财政包干体制；1994年实行分税制改革之后到现在就是第三阶段。

从三个阶段可以看出，财税体制的改革总的趋势是越来越分权（周飞舟，2006）。但是财政分权的究竟是有助于改进不同层级政府的激励和资源配置效率的提高（钱颖一，1988）②还是阻碍了经济的增长（邹恒甫，1998）③又或者是一把“双刃剑”，是否有利于经济增长取决于成本收益的大小比较（吴一平，2008）。这就取决于各个国家和地方政府不同的情况，对此王永钦等有着详细的论述④。

但是仅仅对中国的情况而言，财政分权导致到了90年代初期财政收入在国内生产总值中的比重和中央财政收入在财政总收入中的比重急剧下滑，中央政府的经济调控和行政管理能力大大下降，从而“国家能力”被严重削弱（王绍光，1997），于是便有了1994年的分税制改革。分税制主要内容就是将收入按照税收划分，由中央和地方共同分配，中央政府总有一定的理由将某一种税收划作中央税或地方税（王玮，1998），其中规模最大的增值税化为共享税，其中中央占75%，地方占25%。并且分税制只对中央和省级财政的收入划分作了规定，而省以下的收入划分则由省政府决定，这就造成了财权的“层层上收”效应，使地方财政尤其是县乡财政出现困境，在财权上收的同时地方政府所承担的事权并没有减少，甚至有些地方政府的事权反而增加。其中包括义务教育、计划生育、医疗卫生、福利支出在内的60%的事权都由地方政府承担。这就形成了地方财政收入和支出间的巨大缺口，虽然中央政府通过税收返还和转移支付补助的形式来弥补地方财政的支出缺口，但是存在着严重的地区不均衡现象，并没有达到地区收入均等化的目标（马拴友、于红霞，2003），中部地区严重落后于东部和西部地区⑤，弱化地区间的因发展速度带来的财力不均、公共服务水平不均的问题反而加重了。地方财政收支的“剪刀差”迫使作为理性经纪人的地方政府通过进行体制外的财政活动获得财源（吴群、李永乐，2010）。一个很明显的例子是：1994—2002年间被划分为地方收入的企业所得税和个人所得税增长迅速，2002年当地方把这两种税收化为地方中央共享税后（中央得60%，地方得40%），地方独享的营业税增长异常迅速，成为带动地方财政收入增长的最主要力量。在与中央的不断博弈过程中，地方政府将财政收入的主要来源逐渐从依靠企业税收变成依靠其他税收（尤其是营业税）、预算外和非预算资金。其中建筑业是营业税的第一大户，所以地方政府将组织税收收入的主要精力放在发展建筑业上是顺理成章的事情（周飞舟，2010）⑥。对于预算外资金上级政府对其使用和分配并不多加限制，而对于非预算资金上级政府甚至连其具体数量都不清楚，所以非预算资金也开始成为地方政府所主要倚重的财政增长方式，其中非预算资金的主体是农业上的提留统筹与土地开发相关的土地转让收入。再加上1994年推行的城镇住房制度改革、1998年出台的《土地管理法》、90年代末所兴起的城市化浪潮等也促进了企业、居民对城市建设用地需求的快速增长，“土地财政”成了必然的结果。

四、 土地财政的影响

（一）正面影响

第一代和第二代财政联邦主义已经证实过了财政分权对经济增长的促进作用，而由分税制改革带来的“土地财政”也从提高地方政府积极性、带动地方财政收入增加、推动固定资产投资增加（杜雪君、吴次芳等，2009）⑦三个方面推动着经济增长，并且“土地财政”带来了外商直接投资，外商直接投资对基础设施投资的拉动是显著为正的（张军等，2007），也在一定程度上助推了地方政府发展第二、三产业的积极性，扩大了税基，促进了税收增长（曹广忠、袁飞、陶然，2007）⑧。

（二）负面影响

关于负面影响，首当其冲的应该是“土地财政”推高了房价，周彬和杜两省认为地方政府具有推动房价上升的内在激励，房价越高地方政府的效用就越大，中国式的土地财政必然推动房价持续上涨⑨，从而降低居民个人的效用引起社会的不满。对此，张双长、李稻葵等也有着相同的认识，但是，本文的前部分提到，房地产业的兴盛也是引起“土地财政”的原因之一，这两者的关系类似于“先有蛋还是先有鸡”的问题，非常复杂，有待于进一步的研究

再一点土地财政会造成耕地的大量流失，并且土地资源是不可再生的，供给有限，依赖土地财政的经济增长模式是不可持续的，“土地财政”模式使经济增长方式过度依赖于城市的基础设施建设，也就是拉动经济增长三驾马车之一的“投资”，内需的作用被进一步弱化，固化了消费疲弱的经济格局（陈志勇、陈莉莉，2010）。

另外，在征地和招商引资过程中容易产生政府官员腐败，并且一旦农民和政府、资本拥有着和普通劳动者之间发生利益冲突，地方政府优先考虑的是自己和资本拥有着的利益，而由于农民属于弱势群体，其利益将会遭受巨大损失（王永钦、陆铭等，2007），由此可能引发巨大的社会矛盾，威胁社会的稳定。

最后土地财政的出现降低了地方政府进行制度创新的积极性，结果导致了中央缺少来自地方成功改革经验的反馈，不敢贸然进行改革，这就让中央与地方之间都不进行改革成为一种均衡，造成了改革的拖延（卢新波、黄腾，2011）。

五、 小结

从相关文献可以看出“土地财政”在我国具有相当的贬义色彩，笔者认为“土地财政”本身并没有错，其仅仅是经济发展阶段所采取的一种必然的方式，问题来自于经济发展对其的过度依赖，我们的最终目标并不是要彻底消灭“土地财政”，而是使其步入健康的轨道上来。目前我国学者对“土地财政”问题的研究基本集中在财政体制、政府行为和金融体制等方面，但是由于目前相关数据取得有一定难度，所以大部分研究基本局限于规范性分析，缺乏数据的佐证。另外，对于土地财政的研究仅仅是从财政体制、政府行为、金融体制等一些局部进行的，缺乏将“土地财政”放在整个中国市场改革的大环境下进行的相关分析。对此，希望今后能出现更多相关的研究。

[注释]

①定义来自百度百科，网址为http：///view/22841.htm

②Qian，Yingyi and Roland，Gerard，1998。“Federalism and the Soft Budge Constraint。”American Economic Review。88（5）：1143-62。

③Zhang，Tao and Heng-fu Zhou，“Fiscal Decentralization，Public Spending，and Economic Growth in China。”Journal of Public Economics，1998，67，221—240。

④有兴趣的读者可以参考王永钦、张晏、章元、陈钊、陆铭：《中国的大国发展道路——论分权式改革的得失》，《经济研究》2007年第1期。

⑤对此周飞舟有着详细的论证，具体参见周飞舟：《分税制十年：制度及其影响》，《中国社会科学》2006年第6期。

⑥这种状况在2002年所得税分享改革后尤为明显，这也是为什么分税制改革发生在1994年而“土地财政”现象兴起并引起重视发生在2003年左右的原因之一。

⑦杜雪君、黄忠华、吴次芳采用1998—2005年我国31个省（直辖市、自治区）的面板数据对此进行了实证分析，详情参考《中国土地财政与经济增长—基于省际面板数据分析》，财贸经济，2009年第1期。

⑧作者通过1998—2003年中国地级城市面板数据对此进行了实证考察，详情参考《土地财政、产业结构演变与税收超常规增长—中国“税收增长之谜”的一个分析视角》，中国工业经济，2007年第12期。

国土行政论文篇9

（一）近年来，国内外学者对土地流转问题的理论和实证研究有一定积累

改革开放后，我国于1988年修改宪法，废除了土地不得出租的规定，立法确认“土地使用权可以依照法律的规定转让”。随后中央人民政府根据宪法修正案的新规定，颁布《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》。至此，土地所有权流转成为我国合法和顺应宪法和民心的事实。在学术界，土地流转问题也开始被广泛研究。其研究可概括为三阶段：早期尝试阶段、中期扩展阶段和后期深入阶段，涉及土地所有权与使用权分离等普遍问题；以及区域土地产业化规模经营的影响因素及形成过程；辅助金融机制与信用体系构建；流转过程监管及农民利益保障；在土地流转中统筹城乡关系，及政府职能与责任重塑；耕地保护和资源优化配置探讨；后期有股份制改造、中介组织模式研究以及土地流转的制度改革创新。三个阶段总体上遵循由无到有、由简入深、从实践到理论再指向制度的规律。

第一阶段从1990年到2001年，学者们主要从土地流转的必要性出发，研究了土地流转市场化需求，兼及土地合同的有效性、转包、抵押、继承等法律技术问题，分析了土地流转的动因，提出了土地流转法律机制的雏形。代表性论著有杨学成的《试论农村土地流转的市场化》载《中国社会科学》1994年4期。这一阶段的研究注重土地流转的合法性和正当性，有少量的区域土地流转调查报告，纯法律技术问题及制度创新研究初见端倪。

第二阶段从2002年到2007年，主要研究方向有土地流转的效率和模式，也有探讨土地流转中的政府责任；土地流转与农村人口流动的关系；农村土地流转的障碍因素及其解决途径被作为一个焦点进行讨论，强调制度性保障在土地流转规范化中的作用；经济学方法尤其制度经济学方法被广泛使用于土地流转的论证分析，并初步提出较完整的土地流转利益联结模型。这一阶段的研究数量急剧增多，经济学角度和法学角度的研究从广度到深度都有较大推进，应该与党的十六大报告“积极推进农业产业化经营”的指导正相关。

第三阶段从2003年开始至今，其最显著的特点是：开始以农民的基本权利为视角进行专门性研究，侧重土地流转中的农民权益保障研究；开始出现大量外国土地制度的对比研究；土地经营权物权话以制约行政权的理论模型已经较为全面；较多文献基于原有理论或实证成果建立，也有文献将研究重点转向资源优化配置方向；作为制度形成类型研究，除股份制合作等流转形式继续深化外，还呈现出与新农村建设结合，加强金融配套制度建设等特点；也开始出现述评类的总结著述，典型如张会萍的《农村土地流转问题研究综述》载《宁夏社会科学》2011年3期。这一阶段的研究明显体现“关注民生”的特点，研究中的农民利益保障问题被重点凸显；调查报告等实证研究方式较多使用，理论研究也进一步深入。部分问题已经解决，如土地经营权的法律定性，但仍有已经提出但尚未解决的新问题，如对策性研究中的农民权益保障制度构建，也有需要提出的新问题，如本课题研究的土地使用权流转绩效的法学方法评价问题。

（二）土地流转现象背后的规律性研究尚显不足，土地流转的效果评价体系的构建还有待探讨

其一，政府在土地流转宏观调控中的干预路径与干预程度选择，土地流转如何与现有的农村社会保障制度协同改革，土地流转中的利益向量评估等等研究，目前较多停留在描述性分析，尚未进一步探求其背后的规律性决定因素。其二，针对土地流转效果的评价研究，现有研究大多是运用经济学分析方法针对一个区域从某一角度进行评价。而缺乏一种法学的评价方法。即在构建一种新的指标评价体系的基础上，针对一个区域的土地流转模式，在经济社会的宏观层面和农户家庭的微观层面全方位进行效果评价。通过规则的有效性对土地流转制度和模式进行评价的理论和方法，目前都还有待探讨。

二、新疆兵团土地流转问题的研究思路和方法

（一）新疆兵团土地流转的政策现状

根据新疆兵团相关政策文件的指示，兵团始终坚持以职工家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营制度不动摇。新疆兵团各团场全面推行了“两费自理”、“租赁承包”等多种形式的土地承包责任制，增强了干部职工的风险意识，有效地调动了干部职工的生产积极性和主动性。兵团国土资源局以开展“回头看”为契机，全面抓好学习实践活动整改落实后续工作，并以构建保障、促进科学发展新机制为主线，严格落实国家土地政策和制度，全面提升兵团国土系统推动科学发展和综合服务的能力，为兵团可持续发展提供资源保障。兵团国土资源局在学习实践活动中，坚守耕地保护红线，围绕兵团产业规划，积极推进农业结构战略性调整。该局将耕地保护责任目标分解到各年度，实行耕地保护“一票否决制”；建立耕地保护激励机制，对完成任务好、新增耕地多的师，在项目开发和土地利用上予以倾斜；指导各师按照兵团土地利用总体规划修编确定的指标，合理确定各类用地数量和布局，为实施结构调整提供依据。这个布局围绕重大项目建设积极实施用地重点保障，严格执行项目预审制度，按照国家《限制供地目录》和《禁止供地目录》规定的原则审核用地数量，积极引导建设用地向高产出、少用地、节约集约可持续发展的目标迈进。力争在职工家庭承包经营的基础上，全面规范兵团团场土地经营权流转行为，维护兵团团场土地政策的长期固定。有的团场已经实行新的改革措施，譬如部分团场对职工承包的土地提高等级：一是建立土地等级的改良提升制度，激励职工自觉的加大投入改良土壤，在3—5年提高一个土地等级。二是连队督促承包职工加大投入改良土壤，并给予合理化建议和具体指导。三是处里出台优惠政策，土地等级差进行轮作倒茬，水稻按棉花的120%实物量上交。四是加大基础性的投入，清挖排渠，硬质防渗等措施，降低地下水位，提高土地等级，提高作物单产。

（二）新疆兵团土地流转的研究思路

首先，针对政府政策这一最重要变量对于现行各种土地流转模式的制度性影响因素进行实证调研并进行分析，兼对土地金融组织、土地中介组织等外生性变量进行定量研究；其次，通过农户的需求与满意度调查，对兵团土地流转已取得的经验和存在的现实问题充分思考归纳；此时，现实问题已经出现并已经充分总结。最后，结合国外土地制度比较研究，引申出用法律妥善规范土地流转的原则与规则，并基于前述成果，力争构建新的土地流转效果法学评价体系，同时提出科学可行的发展和完善兵团土地流转的法律对策。其中有正向研究部分，即中外土地制度比较研究和兵团土地制度实证研究，再通过逆向研究部分，即对土地转让纠纷判例分析研究和土地制度运行中的法律规避研究，最终实现更为科学可行的土地使用权流转法律制度设计。研究方法则首先是调查研究方法，拟由农一师国土局领导主持实地调研，依托塔里木大学周围团场政研室的大力帮助，收集实证资料，再由实践回到理论，由塔里木大学教师邀约行内人士合议研究分析，力争作出开创性结论。其次是对比研究方法，通过国外土地制度的分析与借鉴，作出法律移植的建议性的选择。研究目的则体现在，农村土地流转是实现土地优化配置必不可少的一环，农村土地流转，要注重保障农民的权利。在农地流转中要节制资本，应将资本下乡尽量限定在为农民和农业生产服务的领域内，防止资本对农民土地的兼并导致农民失业破产。对于众多土地流转模式，需要构建科学的评价体系来考评土地流转的绩效等问题。随着土地承包经营权流转明显加快，需要鼓励有条件的地方发展流转中介服务组织，为规范土地流转提供完善的服务。同时，应当加大对职工土地承包的土地的面积、等级、期限、地号等的民主监督管理力度。

三、新疆兵团土地流转政策的法律定位与对策

兵团土地总面积7457千公顷，农用地4206千公顷。新型团场建设需要农业产业化集约化的发展，要保证土地向种田能手流转，还要保证防止耕地的减少和兵团职工的大量失业，使有利于提高土地的利用效率。这些要求都以实现团场土地承包经营权的充分流转为前提。土地流转纠纷最终需要司法的裁决。现有国内成文法无论土地管理法还是农村土地承包法都不适用于党政军企合一的新疆兵团，兵团土地流转实现由法律规范，必须通过地方性立法的方式。但是新疆兵团至今有政府无人大，地方性立法无从谈起。因此，欲使兵团土地流转纠纷有法可依，构建地方性司法解释，并且是政策司法化的司法解释，并对其正当性和可操作性作更深的理论研究，成为艰难却必经的途径。

国土行政论文篇10

公共政策学是以公共政策为研究对象，以解决重大社会公共问题为目标，旨在探讨政策活动及其规律的一门科学。二战后，政策科学首先在美国兴起并迅速扩展到其他国家，成为当代社会科学教学和研究的重要领域之一，并对社会生活产生重大影响。为使土地资源管理专业本科学生了解政策科学的基本原理，掌握政策科学过程方法，使公共政策学课程更加适应土地资源管理专业人才培养目标，必须要围绕土地资源管理专业本科培养方案，加强公共政策学课程的建设，充实土地政策的教学内容，不断更新教学方法，加强实践教学环节。

1 公共政策学课程的主要内容

公共政策是一种与人类社会的生存和发展相联系的悠久的历史现象，作为公共权力、公共职能和公共责任的伴生物，自从以政府为代表的公共权力产生起，公共政策事实上就一直伴随着人类活动，是最古老的人类社会现象之一[1]。国外不同学者从不同视角对公共政策作出了不同的界定。公共政策学科的创始人之一哈罗德·D·拉斯维尔(H.D. Lasswell)和亚伯拉罕·卡普兰(A. Kaplan)认为:公共政策是一项含有目标、价值和策略的大型计划。美国著名政治学家戴维·伊斯顿(D. Easton)认为，公共政策就是对全社会的价值作权威的分配。政策科学研究者托马斯·R·戴伊(T. R. Dye)认为，公共政策是政府选择作为或者不作为的行为。决策理论研究者詹姆斯·E·安德森(J. E. Anderson)认为，公共政策是政府的一个有目的的活动过程。我国的政策科学是在80年代以后才开始逐步发展起来的。1992年，全国政策科学研究会成立，标志着政策科学作为一门学科已得到国内许多人的认可和重视，这极大地推动了政策科学在我国的发展，加快了政策科学在我国的学科化步伐。综合国内外不同学者的观点来讲，公共政策是公共权威机构在其职能范围内，在对社会发展状况作出基本判断的基础上，按照某种能够获得公众认可的价值标准，从不同的问题解决方案中选择出来的对社会问题的解决行之有效的法令、策略和办法的总称[2]。

90年代之后，我国一些高校相继开设了政策科学的相关课程，建立了以“政策科学”或“公共政策”为名的科研教学机构，在未被列入国家学科专业目录之内的情况下，一些高校在其他专业名目下，招收了以政策科学或公共政策、政策分析为研究方向的硕士生和博士生，为政策科学培养人才。党校系统和行政学院系统根据自身的特点和党政部门工作的需要，也在党政干部培训中开设了部分政策科学的课程[3]。目前，全国大多数院校都已开设了政策科学的相关课程，一部分高校在政治学、行政学或其他专业范围内招收政策科学方向的硕士和博士研究生。总的来说，近年来我国政策科学的教学工作有了较大的发展，为促进我国政策科学的学科化建设做出了贡献。

从教学角度来看，公共政策学的教学内容主要包括导论、政策系统篇、政策过程篇和政策分析方法篇四大部分。(1)导论:主要讨论政策科学的研究纲领，包括政策科学的兴起，政策科学的“范式”，即政策科学的对象、性质、范围和方法，以及中国政策科学学科的建构等主题。(2)政策系统篇:这一部分包括政策与政策系统、政策行动者、公共决策体制和公共政策工具四个主题，涉及公共政策的内容与实质，政策系统的构成及其划分，官方的和非官方的政策行动者以及思想库，公共决策体制的构成，中外公共决策体制的比较，现代公共决策方式，各种类型的政策工具等内容。(3)政策过程篇:这一部分包括政策过程的概念框架、政策制定、政策执行、政策评估与监控、政策终结和政策周期等五个主题，涉及政策过程研究的各种途径，政策过程的各个基本阶段，中西方政策过程的差别，具有中国特色的政策制定与执行的基本经验等内容。(4)政策分析方法篇:这部分内容涉及政策分析的过程及步骤，政策分析的各种模式、方法和技术。包括政策分析过程的基本框架、政策分析过程各种常用的方法、公共政策的经济学分析、公共政策的伦理学分析、系统分析方法和创造性思维方法等内容。最后是对这门课程进行提纲挈领的总结，讨论如何改善公共决策系统，提高公共政策质量，探讨市场经济条件下公共决策的科学化、民主化和法制化问题。

2 土地资源管理专业本科培养方案对公共政策学课程提出的客观要求

教育部《面向21世纪教育振兴行动计划》中明确提出:“要瞄准国家创新体系的目标，培养造就一批高水平的具有创新能力的人才。”2007年，教育部、财政部《关于实施高等学校本科教学质量与教学改革工程的意见》明确指出，学生的实践能力和创新精神亟待加强，人才培养模式、教学内容和教学方法需要进一步转变，要通过质量工程的实施，在高校人才培养模式上取得突破，使学生的实践能力和创新精神得到显著增强。国内不同大学根据其特色，分别制订了适合本校的土地资源管理专业培养方案。综合起来讲，土地资源管理专业旨在培养德、智、体、美全面发展，能适应社会主义经济建设和现代化建设的需要，具备现代管理学、经济学及土地资源学的基本理论，掌握土地管理科学的基本理论和基础知识，具有宽厚的人文社会科学和自然科学的基本知识，受过土地规划、测量、计算机、地籍管理、不动产估价等的基本训练，具有较强的独立获取知识、提出问题、分析问题、解决问题的能力和一定的创新精神与较强的实践能力，能在国土、城建、农业、房地产以及相关领域从事土地调查、土地利用规划、地籍管理及土地管理政策法规研究的应用型、复合型人才[4]。

基于土地资源管理专业本科培养方案，结合土地科学学科领域的研究问题，在教学过程中要体现出公共政策范式的发展过程，包括政策所遵循的基本理论、价值原则、决策方式、实施手段等内容，这对土地资源管理专业公共政策学教学提出了新要求。

土地管理运用土地政策参与宏观调控是近年来党中央、国务院的重大决策。根据这一决策，2003年以来，中央先后采取了一系列政策措施，取得了显著成效[5]。但由于土地宏观调控是一项全新的举措，其运作机制和理论框架都还处于探索阶段。理论上的不成熟，给实践操作带来了一定困难。首先，如何建构一个比较系统的土地宏观调控理论体系，要回答土地宏观调控中的三个核心问题:一是土地政策为什么能够参与宏观调控;二是土地政策如何参与宏观调控;三是土地政策如何更有效地参与宏观调控。在此基础上，提出土地政策参与宏观调控的理论依据、运作机理和操作模式以及提高土地调控有效性的具体路径，从而构筑比较系统完整的土地调控理论体系。

其次，如何创造性地解决土地宏观调控中的诸多理论难题，包括土地调控的理论框架、政策目标、政策工具、传导机制、操作模式、土地政策与其他政策之间的搭配应用等都是当前理论界面临的难题，尤其是土地政策与货币政策、财政政策、产业政策、区域政策等相互配合应用的理论基础和具体策略等。

再次，实践中在研究土地调控理论框架的基础上，结合中国当前及未来一段时间内宏观调控的形势和要求，提出土地政策在房地产市场调控、产业结构调整和经济发展方式转变、城乡区域协调发展等领域的应用路径和措施等一系列实用性较强的土地调控政策措施。

3 土地资源管理专业公共政策学课程的教学实践与体会

土地资源管理的专业性很强，要根据公共政策学课程特点，结合土地资源管理专业本科培养方案，采取有效措施提高教师的整体素质，优化教学内容，强化实践教学环节。该课程教学内容首先讲授政策科学领域的基本概念、基本理论和原理及政策分析方法，同时针对目前土地管理和政策研究的热点和重点问题，总结我国土地政策的发展历程，介绍国外的土地政策，探讨这一领域的最新研究成果，通过课堂讲授和讨论、文献阅读、案例教学法、对比法、自学指导法等多种形式，丰富教学内容，在有限的教学时间内把更多知识传授给学生，引导和启迪学生学好这门理论性、应用性和实践性都很强的课程。

3.1 切实提高教师的整体素质

作为教师应承担“传知识、教做人”两大任务，首先要特别重视提高教师的专业素养、文化修养和道德水平，把教师培养成为学者、教育者、交往者和决策者，要使教师成为土地科学领域的专家，这是培养高素质创新型人才的前提条件。为了推进教学改革，除了有赖于教师个体素质的增强，更有赖于教师队伍整体优化和提高，尤其是青年教师的培养、锻炼和成长，事关教育事业的可持续发展。要求青年教师应具有高尚的道德品质和崇高的精神境界，为人师表，不仅要具有坚实的理论功底，广博的知识背景和辨证、睿智的思维方式，而且要具备融理想、信念、情操和教养于一身的强烈的人格力量。要带领青年教师到实践中进行锻炼，通过承担不同层次的科研课题，把专业知识、实用技术等灵活应用到具体实践环节中。

3.2 努力优化教学内容

土地资源管理专业本科生公共政策学的教学，要在教学内容上特别强调一个“用”字，因此教学中，教师要根据土地资源管理学科发展的前沿动态，适当引进新的科研成果，丰富和充实教学内容。要适应经济社会发展态势和城市化进程，紧密联系当前土地资源管理实践，把土地供应、土地征收和征用、土地补偿、耕地保护、房地产调控等主要政策内容以及土地利用总体规划和土地调查等工作环节充实到课程讲授中，使毕业生能够适应经济和社会的发展要求。授课时，结合各章节的内容介绍最新研究成果，并让学生查阅相关书籍和报刊。通过这些措施，一方面使学生对土地资源管理学科研究的热点问题和发展动态有初步的了解，另外一方面也提高了学生利用公共政策学课程的理论和知识来分析解决实际问题的能力，从而激发学生学习的积极性和主动性。

3.3 多途径丰富教学方法

结合土地资源管理专业本科培养方案，根据公共政策学教学内容，灵活运用互动式教学、案例式教学、情景式教学、探究式教学等多种教学方法，将理论学习与讨论交流、模拟实践等有机结合，体现理论联系实际的教学特色。要积极推进教学方法改革，改变传统的注入式教学方法，大力推进问题导向的启发式教学，充分调动学生学习的主动性、积极性与创造性。

(1)发现法

发现法是教师在课堂上随时提出问题，引导、启发学生去思考，并寻找问题答案的一种教学方法，其目的是尽量地引导学生发现问题、认识问题、分析问题和解决问题，从而培养学生的学习积极性、主动性、创新意识和综合能力。公共政策学在每一章的课堂教学中，均围绕各章的核心内容，可以设计一些有较强针对性、关联性、概括性和可讨论性的问题，通过启发、点拨和引导等方式，吸引学生去思考、分析、讨论和回答这些问题，不仅可以使学生在思考、分析和回答问题中理解和掌握相关章节的关键理论知识，而且可以增强学生发现问题、分析问题、思考问题和解决问题的能力。

(2)讨论法

政策现象在现实生活中处处可见，为讨论法授课提供了比较好的素材。讨论式教学法旨在为学生提供自学、分析问题和讨论问题的机会，这种方法适用于学生已基本掌握公共政策学的基本理论，结合土地资源管理实践，对现行土地政策进行思考的学习阶段。这种教学法既能使学生增长知识、开阔视野、激发兴趣，又有助于培养学生自学、分析、归纳和解决问题的能力，还能密切师生关系，促进教学相长。

(3)案例教学法

公共政策学教学中在保留传统理论讲授的基础上，要积极采用案例教学法，选用土地供应、土地征收或征用、土地补偿、耕地保护、房地产调控等土地管理实践中的一些现行土地政策作为教学案例，这些教学案例具有典型性、真实性、启发性和趣味性，通过情景模拟、辩论会和角色扮演等教学方式以及多媒体技术，可以吸引学生紧紧围绕公共政策学教学内容所涉及的概念、原理和方法等展开思考和分析，培养学生理论联系实际以及发现、分析和解决问题的能力。

(4)比较法

可以采用对比法，对各个国家和地区的土地制度和政策进行对比分析，授课教师再进行归纳。这样举一反三，反复对比，使学生印象深刻、记得牢。通过对比法讲解，化复杂为简单，便于学生记忆和掌握，能够收到深入浅出的教学效果。

(5)自学指导法

由于公共政策学涉及的学科领域较多，内容非常丰富，课程所涉及的内容不可能在课堂上一一讲解，因此除了在课堂上讲清该课程的重点、难点以外，要求学生大量阅读与课程相关的书籍和报刊，如《中国土地科学》、《中国土地》、《中国国土资源报》、《资源科学》等，扩展学生的知识面。通过查阅相关文献，撰写读书报告，从中体会学习的乐趣，真正感受到该课程在实际工作中的重要性，同时提高学生的学习兴趣。

3.4 强化实践教学环节

公共政策学教学中要善于将政策科学理论和我国的公共政策实践有机地结合起来，重视学生的政策实践环节，并加大学生操作技能训练力度，努力提高学生分析和解决实际政策问题的能力。结合现行的土地政策，开展有针对性的实习活动，利用寒署假组织学生进行社会调查，通过案例分析、情景模拟、角色扮演等教学方式，学习政策经验，增强政策科学课程的现实性。同时，鼓励学生参加教师所承担的科研课题研究及调研工作，从中学习分析和解决实际政策问题的能力，训练和提高科研写作水平。

总之，政策科学既是一门科学，也是一门艺术，其教学必须采取与现实政策实践紧密结合的方式。要以学生为本，以土地资源管理专业本科培养方案为指导，结合公共政策学的课程特色，在传授必需的理论知识的基础上采取灵活多样的教学方式，培养出实践能力较强、具有创新精神的高素质土地管理专业人才。

参考文献

[1] 张国庆.公共政策分析[M].上海:复旦大学出版社，2004.

[2] 李建军，武玉坤，姜国兵.公共政策学[M]. 广州:华南理工大学出版社，2009.

国土行政论文篇11

[作者简介]赖晨，福州大学阳光学院人文系讲师，史学硕士，福建福州350015

[中图分类号]K265．9　[文献标识码]A　[文章编号]1672－2728(2007)01－0193－03

194l～1948年，国民政府进行了历时8年，波及包括绥远、四川、甘肃等13省84县的官办――扶植自耕农运动，它是政权在大陆的两大之一(另一次是二五减租)，是后来台湾的大演习，对中国政治经济社会方方面面产生了深远的影响，但遗憾的是学术界对它研究得比较少，大多是一笔带过，语焉不详①，尤其对这次的理论渊源没有好好地归纳论述。

一、西方“土地国有，税去地主”土地思想的传入

由于资产阶级和地主阶级的矛盾，西方社会经济学家们早在18世纪末期，就提出一系列“土地国有，税去地主”的主张。

18世纪末19世纪初，英国的学者托马斯・斯宾塞尔(Thomas spence 1750～1814)和约翰・斯图亚特・穆尔(John Stuaxt Miu 1805～1873)提出了土地国有的主张。托马斯・斯宾塞尔在“自由的正午”的演讲中指出：土地是天赋人权，应当归于村镇或者郊区所有。约翰・斯图亚特・穆尔在《政治经济学原理及其在社会哲学中的若干应用》一书中提出这样的观点：土地私有不正当，地主独占地租和社会正义不符，应当对全国的土地进行估价，现有的土地价值归地主所有，估价后因为社会进步而自然增加的价值，应当以租税的形式归国家所有。

19世纪末20世纪初，美国的经济学家亨利・乔治(Henfi George8 1839～1897)、德国的先驱达马熙克博士(Dr Adolf Damaaehke)及其秘书威廉・路易・单博士(Wilhelm Ludwig Schrameir1859～1926)都主张，土地国有，至于怎样实现土地国有，他们的主张就是对地主征收等于地租或者高于地租的土地税，导致地主无利可图甚至亏本的地步，用经济手段“税去地主”。

亨利・乔治在1882年出版的《进步与贫困》一书中认为：土地是公产，人人有平等使用的土地权利，正如人人有呼吸空气的权利一样。因此，应当实行土地国有制度。但他认为采取没收地主土地的手段过于激烈，而主张通过增收相当于地租额的土地税，并且废除其他一切税收，这样就能够刺激社会生产的发展，制止土地投机和周期性的经济危机，增加工农的收入，以便实现公平、正义、民主的社会主义。

达马熙克博士和威廉・路易・单博士都到过中国，其中威廉・路易・单博士1924年应孙中山的召唤来到广州，筹划实现三民主义与中国有关土地政策，并兼广州市顾问。因为单氏对于土地税立法极有经验，孙中山希望他能为广州建立土地税法。单氏尽其职责，依照三民主义精神，完成了土地税法准则。他们都主张通过征收高地价税的方式来“税去地主”，为资本主义的发展铲平道路。威廉・路易・单在1924年于广州订立的土地税达地价的10％，孙中山根据中国的实际，改为1％。

西方社会经济学家们的“土地国有，税去地主”的主张，通过各种渠道传输导中国，并且很快被中国的政治、文化精英们所接受，比如孙中山、、胡适，地政学派的萧铮、祝平、黄通等人。他们出于阶级和时代的局限，对“税去地主、买去地主”的和平改良的主张十分感兴趣，并且在中国大陆实践了20多年，在台湾实践了将近30年。

二、主要领导人的土地思想

孙中山的土地产权观就是两权分离：国家拥有土地所有权，农民拥有使用权。那么，孙中山“耕者有其田”的理想是怎样来实现呢?

孙中山反对无偿剥夺地主的田地分给无地或少地的农民。因为他认为“如果马上就要实现耕者有其田，把地主的田地都拿来交到农民手中，受地的农民固然是得到了利益，失地的田主便要受到损失”[1](P555)。而“把所有的田地马上拿来充公，分给农民，那些小地主一定要起来反抗的”[1]。为了避免激烈的阶级冲突，他设想了一种折中过渡的方案，即要求“全体农民来同政府合作，慢慢地商量来解决农民同地主的办法。让农民可以得到利益，地主也不受损失。这种办法可以说是和平解决”[1]。

孙中山的具体政策就是“征税”，用“税去地主”的方式解决封建地主土地所有制。“对于地主，要解决农民问题，便可以照地租来抽重税。如果地主不纳税，便可以没收其土地，令耕者有其田，不至于纳租到私人，要纳税到公家。”[2](P868)孙中山认为，实际上，照地价收买全国地主的土地归国有是不可能的，只不过“其现有地价仍然归原主所有”[2](P799)，即以原有地价的形式保留地主土地的名义产权。在这种情况下，地租已经实际上被国家拿走，土地国家无力收买，地主也不得买卖[3]。保留原来的地价，只等于保留了一笔既不支付利息，又不能实现为货币的银行空头存款，而“照价收税”的原则就是没收地主的全部地租，等于剥夺了地主的土地产权。

也反对用“踢去地主”的方式实现“耕者有其田”，他主张承认现有土地产权，反对无偿剥夺大地主、中小地主、富农的土地分配给农民。他说：“从历史的记载看，以强制的手段均产者必败，如王莽的‘田令’，洪秀全的‘田亩制度’，都是在推行的初期就倒坏了的。从历史上的仔细研究，我们可以看出问题的症结所在，要解决土地问题，不能从田亩的强制分配人手，要从养民的方法入手。农民的生活不改良，农业的生产不增加，均产政策是无法成功的。”[5](P19)“单用暴力平均分配土地，土地纵令可以平分，很短的时间内，便会再起不均的现象。”[4](P20)对于如何实现“耕者有其田”，他主张用合作社的方式来达成这个目标。“以和平的方式使耕者有其田。”“倡导集体耕作增加生产。”[5]“今日之中国土地，不患缺乏土地，以不患地主的把持，统计全国人口，与土地分配。尚属于地浮于人。不苦于人不得地……经营及整理问题更急于分配问题。”“关于经营和整理，则应倡导集体耕作，以谋农业的复兴。”

那么，具体如何操作呢?说：“提倡同村之业主、自耕农、半自耕农、佃农，共同组织利用合作社，管理本村土地，调剂业佃冲突，还有本村售田，先由合作社购入，平均分佃于社会，积时累月，

可令村田尽为合作社所有，在村田全部归社所有之后，凡不是耕作者，既无土地关系，当然非合作社社员，而能耕作者，则可经由合作社，以承其田，纵时有辍耕，退社即了，无售购土地之烦，重新分佃，无兼并不均之弊端，而社员承耕社田，对社所纳其田租，即由社用为改良耕地之费，无坐食分利之业主，更无业佃冲突之事实。”[5]

三、中国地政学派的土地改良思想

孙中山逝世之后，中国有三大流派，其中最重要的是“中国地政学会派”。它是的正统派。其代表人物有祝平、黄通等人。

祝平是地政学派中的一位著名学者，其思想较为系统。他主张土地产权归农民所有，国家成立土地局对土地进行监督管理。

对于土地产权变革的方式，他主张用和平赎买――“买去地主”的方式，反对用无偿没收地主土地――“踢去地主”的方式。他认为“我国大地主甚少，多数地权分散于小地主”，而一旦无偿没收其土地，其经营生计将破产，“社会经济，就要发生绝大的恐慌和混乱”，并且“政治上将受到他们拼命的反抗和抵制”[6]。祝平认为向地主征收地价税来实现耕者有其田――“税去地主”的做法也是行不通。主要是技术操作成本太大，中国国土辽阔，要在当时的技术条件下完成全国的土地丈量简直不可能，加上连年战乱，军阀割据，基层政权掌握在乡村豪绅手里，这些困难将使“税去地主”的设想成为空中楼阁。

祝平主张用“买去地主”的方式，即用和平赎买、有偿征收的方式剥夺地主的土地，然后卖给广大佃农耕种。他说：“此举一方面可以使立即切实有效地实施，一方面可以不至于因为实施而引起的社会经济混乱，至于征收土地补偿金的付与，固属于另一问题，但是因此项补偿的付与而减少实施的障碍，则全是事实……在中国现状之下，赎买土地的确是一种可能而有效的途径。”[6]

祝平扶植自耕农的具体政策是分三步走：第一步，办理农村佃户的登记手续，对佃农的经济生活进行摸底调查。其内容包括姓名、户口人数、佃田面积、农具牲口数目、债权债务状况、经营方式和作物种类、最近5年的收获量，副业种类及其收入、捐税负担情况，佃地地主姓名及其地址，最近5年佃租，等等。第二步，通过赎买征收土地和分配土地。征收地价，由政府发行土地债券补偿之，而“耕地征收之后，原来的佃农，除缴纳地价税和分期偿付土地债券之本息之外，不再缴纳地租给地主”[6]。第三步，政府指导农民组织成立各种合作社，巩固成果。如信用合作社、生产合作社、运销合作社、供给合作社等等。

祝平对实行扶植自耕农政策之后的意义持乐观态度。小而言之，佃农的负担将被减轻，因为条文规定农民获得土地之后，所交地价税及其土地债券本息，不得超过原来地租的60％。大而言之，可以促进国民经济的发展，“其影响所及，足以直接辅助政治、财政、金融以及农业经营问题的解决”[7]。

黄通也主张用和平赎买的方式，实现耕者有其田。黄通主要的贡献在于借鉴欧洲的一些国家的做法(如丹麦)，提出了土地金融论。其具体操作如下：“凡佃农、雇农欲购地而苦于资金不够者，可以向金融机关申请贷款，卖主和买主双方，签定买卖契约，由买主以现金首付一部分地价(首付金额大约为地价的10％～25％)，其余则由土地金融机关以土地债券交付给地主，作为购地者对土地金融机关之借款，购地者购入土地之后，即将该土地抵押给土地金融机关，作为购地者必须分期返还土地债券的本息。地政机关于必要时，得与土地金融机关协力，依法征收土地，直接发给农民，或者加以改良之后发给农民耕作，籍求平均地权之从速思想。”[8]

从上述分析可知，“扶农”理论渊源的源头是西方的“土地国有，税去地主”的思想，经历了孙中山的“谈判说”和的“合作社说”，地政学派发展完善了“扶农”理论，提出“土地农有，国家监管，买去地主”的主张，并对操作技术进行了精心的设计。随后，轰轰烈烈的“扶农”运动就在这个理论的指导下开始了。

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[2]孙中山全集：第10卷[M]．北京：中华书局，1986．

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[4]．中国经济学说[z]．1943．

[5]．蒋委员长对解决土地问题之意见[J]．地政月刊，第1卷，第11期．

[6]祝平．中国导言――中国实施各项途径的商榷[J]．地政学刊，第2卷，第1期．

国土行政论文篇12

土地发展权在西方很多发达国家的实践已经趋于成熟，通过此制度有效地保护了耕地，保护了生态环境，保护了土地所有者或经营者，调整了土地流转市场。1992年，在我国编制的《各国土地制度研究》中最早引入我国，但到目前，关于土地发展权的研究还处在起步阶段，因此，在我国土地管理制度有待改进的情况下，西方的土地发展权制度有借鉴价值。

西方的土地发展权归属模式

土地发展权通常可以有狭义和广义之分，狭义基本等同农地发展权，广义的土地发展权不仅包括农地发展权，还包括建设用地发展权和未利用土地发展权两大类，本文将从狭义上研究土地发展权。

土地发展权是西方管理思想中一个体现管理理念的较为具体的制度，它最早产生于20世纪30-50年代的英国，随着美法等国对发展权归属问题界定的差异，英国成为土地发展权“涨价归公”模式的代表。1947年英国颁布了《城乡规划法》，在该法中采纳了《阿斯瓦特报告》中提出的土地发展权思想，将一切私有土地的土地发展权归国家，实行“土地发展权国有化”，若土地有用途变更时，须首先符合国家计划许可，同时在开发前向国家缴纳土地开发税。因所有权和发展权是可以独立行使的两项土地权，因此，这种规定不影响土地所有权原来基本归私人所有的性质，标志着土地发展权制度正式诞生。

土地发展权“涨价归私”模式以美国为代表。20世纪60年代末在美国原有的分区管制制度基础上建立的土地发展权移转制度（Transfer of Development Right，简称TDR）和土地发展权征购制度（Purchase of Development Right，简称PDR）实质是一种土地发展权“涨价归私”制度，解决了土地发展权归私人所有情况下国家财政能力难以承担完全购买私人土地发展权的难题，让土地发展权受让人到用途受限制土地的所有人那里购买本土地的发展权，在这个过程中强调土地所有人参与性、自愿性和谈判权、决定权，能更好的保护耕地维护土地私人利益，在城市化对土地强势需求态势下制度更具调节性。

土地发展权“兼顾归公归私”模式以法国为代表。法国在20世纪70年代颁布《改革土地政策的法律》中创立了类似于土地发展权的“法定密度极限”制度和土地干预区制度，兼顾了土地发展权涨价归公与归私两种归属关系。“法定密度极限”制度使制定建筑面积与占地面积之比即容积率的上限权利归国家所有，在规定限度内建筑开发权可由农业土地所有者自主处理，超过上限的建筑权则归国家；土地干预区制度赋予了国家在土地开发中事先干预农业用地转为城市用地的社会关系和土地所有者出售土地时国家优先购买的权利，考虑了公私利益需求，成为“涨价归私”模式与“涨价归公”模式的兼顾版。

虽因国情的差异英美法三个国家对本国土地发展权的核心问题—权利归属—界定相异，但都形成于人口增长对粮食需求增加、城市化对建设用地需求增强的背景下，目的都是为了规范土地使用，尤其土地用途变更过程的增值价值归属问题，通过设置本制度均健全了本国的土地管理制度，调节了国家土地市场交易行为。但另一方面，三种制度还存在着先后顺序，具有一定的借鉴、发展、使制度更适应本国需要的特性。

此制度良好效果的彰显促使更多的国家引用，如德国、意大利、日本、韩国等相继建立了土地发展权制度。1992年我国的原国家土地管理局编制的《各国土地制度研究》中引入土地发展权概念，但从我国现行的相关法律制度来看，土地发展权管理思想在特定法律条文中虽有一些体现，但总体看未得到肯定和较好的利用，更谈不上从法律上明文界定土地发展权归属问题了。

我国的土地发展权归属争论

关于土地发展权制度述要显示出发达国家土地发展权权利归属大致可分为单一主体论和二元主体论，单一主体论又可分为单一归公论和单一归私论两种，目前，关于土地发展权的归属问题已成为我国学术界研究的热点之一，学者们的研究主张大致如下：

王永莉（2007）持“二元主体论”，认为“国家作为国有土地发展权的权利主体，同时农民作为集体土地发展权的权利主体，这样均衡设立的土地发展权，国家和个人都从中分享了土地增值收益，同时不改变中国现行的两种土地所有制形式，大大节约制度变迁的成本，在一定程度上能够兼顾效率和公平”；于华江和杨飞（2011）认为“我国土地发展权应归属于国家、农民集体和农民共同所有”。汪振江（2008）认为，“土地发展收益并非因土地使用者的投资和劳动而形成，而是与政府管制相联系的建设用地稀缺性增值以及城市建设投资外部性增值。在这种土地增值收益中，来源于城市建设投资外部性引起的建设用地资本增值部分，应归城市建设投资者分享；来源于土地用途管制下的城市用地稀缺性增值部分，则应该由农业经营者集体分享”。

张友安和陈莹（2005）赞成土地发展权归国家所有，认为国家是土地发展权配置与流转管理的主体；洪琳（2009）主张权利主体应为中央政府，明确土地发展收益为国家所有。杨明洪和刘永湘（2004）、郭熙保和王万（2006）认为农民集体应该作为土地发展权的主体。

王海鸿和杜茎深（2007）主张土地发展权归农民，认为权利归国家和集体会使“农民享受不到土地增值收益，只能鼓励农民行为的短期化和机会主义倾向”，归农民所有“在一定程度上扩大了农民对集体土地的处分权能，能够真正起到对权利人行为的正向激励作用，鼓励农民向土地投资。”黄祖辉和汪晖（2002）也认为“非公共利益性质的征地行为无偿剥夺农民的土地发展权是毫无道理的”；刘国臻（2007）认为土地发展权归原土地所有权人所有的制度设计，在使广大农民拥有土地发展权的同时，也激励广大农民更加珍惜土地，特别是耕地。

我国建立土地发展权私有模式的价值分析

学者们已有的研究成果遵循了国际研究范式，形成了单一主体论和二元主体论，其中单一主体论又存在单一归公论和单一归私论两种模式，已有的成果在不同程度上对本研究均具有很好的启迪作用。从我国所涉及的土地发展权可能的主体来看，就是国家、农民集体、农民个体三种，根据我国国情，本文认为，土地发展权不宜归公而宜归私。在现有的集体所有制基础上，将经营权和发展权统一归土地承包者所有，这样能带来很多的益处的同时也规避一些不足。

（一）完善土地法律体系并约束土地侵权行为，维护农户土地利益

我国农地实行集体所有制，基本遵循所有权与经营权两权分离模式分配农地权利，从目前运行情况分析，这种模式存在一定的问题，尽管施行之初曾发挥了很大的政策效应，但现在已经不完全适应发展的要求，造成了农村利益流失、农民权利受损、农业发展滞后，也成为了“三农”问题突出的一个重要原因，这和土地法律体系不完善，农地经营者在享有土地承包经营权，获取土地农业经营收益和受限制的处置权有关，土地发展权缺失或者土地发展权实际上在国家严格土地使用管制基础上被代表国家行使日常管理职能的各级政府实际持有，因此，农地流转时形成的高额增值价值自然被各级政府控制，成为地方政府重要的土地财政来源，做出巨大牺牲的农民无缘增值价值分配，失地农民很大一部分成为了无地、无工作、无社保的“三无人员”，要想改变失地过程中“三农”演变为“三无”就需要健全土地权利结构，赋予农地实际经营者土地发展权，只有农民持有土地发展权才能在利益分配中享有发言权、表决权，维护土地利益。

（二）规避农户对承包地的机会主义行为，激励投资和管理热情

国家通过延长土地承包期来激励农民加大投资，珍惜土地，保护耕地，降低农户在土地经营上的短视行为和机会主义行为，但无论怎么延长也毕竟存在一个期限问题，当面临对土地进行投资的决断时，尤其涉及改善农地质量、建设生产基础设备等大量带有长远效应的投资行动时，难免要担心一个承包期到期后国家对土地政策会不会变动和如何变动的问题，但若获得土地发展权，无论多大的投资最终都至少能得到等值的增值价值回报，农民则可安心生产、放心投入。

（三）增强国家关于土地的宏观调控职能，降低地方政府“土地财政”依赖度

农户享有土地发展权并不影响土地集体所有制性质，发展权是一种可与土地所有权分割而独立存在的权利，在农村集体持有土地所有权、农民个体享受土地承包经营权和土地发展权运行模式下，能大大降低地方政府插手农地管理行为和对土地财政的依赖，如媒体曾报道多个省市集中推销地块，长春市甚至组团进京推销土地的行为；减少不论公共利益和非公共利益地方政府均凭借公共利益征地名义行使公权力侵犯农民土地权利的行为，这一点当然也有法律体系纵容政府行为在起作用，如我国《土地管理法》第二条第四款规定（王永莉，2007），国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用，即将公共利益需要作为合法征地的要件之一。但据该法第43条之规定，任何单位和个人建设需要土地都可以通过土地征收予以解决，可见，该法前后矛盾，将征地范围无限扩大了；促使政府更好的行使“看得见手”的宏观指导和调控社会运行的职能，规避政府既为裁判员又是运动员在执行社会公权力的尴尬行为，毕竟国家是作为政治组织存在的，而不是主要作为市场主体设立的，土地发展权作为一项财产权，不应由国家所有。

在市场经济条件下，国家的意思表达机制对市场信息反映迟钝，市场信息只有具体的市场主体才能迅速捕捉，做出反应（刘国臻，2007）。

结论

土地发展权制度是被西方发达国家实践证明有效用的土地管理制度，在我国城市化进程中为了能更好的执行最严格的土地保护制度，规范农地流转行为，不仅需要从法律体系上建立土地发展权制度，而且为了此制度能在我国土地管理中发挥更大的制度功效，应更多的考虑“涨价归私”模式，将土地发展权归属于土地经营者个人所有。

参考文献：

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