规划法论文篇1

Abstract:Thecompetingtheoriesofthelegalnatureofadministrativeplanningcoverthemono-naturedoctrineandthemulti-naturedoctrine,bothofwhichhavetheirmeritsaswellasdemerits.Administrativeplanningpersedoesnotimplypracticallyincurring,alteringorfulfillingrightorobligation.Traditionally,itisthoughtthatonlywithafterwardoperationscanrightandobligationbeputintopractice,andlegaleffectishardlytheinherentpurposeofplanning.However,suchanotionshouldbeputundersuspicion.Indeed,itmaywellbethatimpactandrestrictionistheeffectsoughtbyadministrativeagencies.Further,somepartialandspecificmandatoryplanningischaracterizedby“directness”and“necessity”andshouldbeheldtohaveimmediatelegaleffects.Administrativeplanningmayleadtodistinctadministrativeactandfactualact,eachofwhichhasitsrespectivefeatures.Astothenotionof“planningdeterminesprocedure,”onemayfindmanyfallacies.Planningandthedecisiontohaveaplanningaretwoseparatebehaviors.Thenatureofplanningisdecidedonlybyitsowncontentsandfactorsanditisanerrortoassumethatitisdecidedbythedecisiontohaveaplanning.Thesolutionofthedisputeonaspecificmandatoryplanningshouldcenteronplanningitselfratherthanbehaviorsthereaftersoastosettletheproblemasearlyaspossible.

KeyWords:administrativeplanning;legalnature;legaleffect

“规划（Planning）无疑已经成为正在膨胀的行政国家的一部分”［1］。伴随着行政规划的广泛运用和对人们权益影响的日益加大，行政法学对其进行的研究也逐渐升温，而行政规划的法律性质成为首当其冲的基础性问题。近日拜读了王青斌先生的论文《论行政规划的法律性质》（以下简称《王文》），该文的结论认为“行政规划的性质取决于‘确定规划裁决’的性质，而‘确定规划裁决’性质取决于其能够产生的法律效果”，在法律没有规定“确定规划裁决”的情况下，“行政规划只能被认定为行政事实行为”［2］。这一结论是值得商榷的，原因就在于得出结论的逻辑推理前提是不成立的。有鉴于此，本文就行政规划的法律性质谈一些浅见，以求教于法学同仁。

一、研究行政规划法律性质的意义

研究行政规划的法律性质有着重要的法律意义，主要体现在三个方面：

一是有利于行政规划在行政行为体系中的准确定位。法律性质可以说是一种法律身份，目的是对行为和事物等在法律上进行科学、准确的定位。由于现代国家的行政任务繁重，行政行为的方式也是多种多样的，因此形成了一个庞大的行政行为体系。但是这个体系虽然庞大，却是杂而不乱，究其原因就是在公法秩序中，每一种行政活动的方式都建构起了自己的行为体系，如行政立法、处罚、许可、契约，甚至包括某些权力意味浓厚的事实行为莫不如此。从根本上讲，也就是这些行为被赋予了适当的法律性质。行政规划是行政机关频繁采用的活动方式之一，因此明确其在行为体系中的位置，是十分必要的，否则，很可能造成体系的混乱和无序，并进而影响行政规划一系列后续问题在法律上的认定和处理。

二是有利于与行政规划有关的法律制度的建构，进而为规划内容的合法性、科学性以及规划争议的解决寻求一种有效的路径。行政规划法律制度的建构是与其法律性质密切相关的，正确的把握其法律性质，是建构良性的、适当的法律制度的基础之一。如程序方面，不同性质的规划就会有不同的程序规定，哪些规划要经过批准程序，哪些规划不必经过批准程序，法律往往会根据其不同的性质做出选择。规划相对人的法律救济路径，包括复议和诉讼，也取决于行政规划的法律性质。若规划构成了具体行政行为则可对其提起行政复议或诉讼，否则，不会被受理。这为规划争议的解决指出了一条可能的制度管道，尤其是在我国城市规划拆迁纠纷不断的情况下，如果可以直接针对规划本身进行复议和诉讼，那么就会从根本上改变传统上只能针对根据规划而做出的后续具体行政行为进行复议和诉讼的做法，从而有效避免损失的扩大和矛盾的激化。

三是有利于行政法学对行政规划理论研究的深入进行和理论体系的完善。对于行政规划法律性质的研究，有助于回答一些长期困扰理论界的问题，如行政规划应不应该纳入行政法学研究的范围？在行政法学体系中它应该处于一种什么位置？行政规划是否有直接的法律效果？行政规划是属于行政行为还是事实行为？能不能针对规划本身提起复议或诉讼？等等。可以说行政规划的法律性质是寻找理论突破路径的一个探路石。由此也可以理解为什么在国外和我台湾地区每次直接针对规划的诉讼中一旦判决对规划性质进行了认定都能掀起一次理论研究的波澜，人们总是希望能够借助于实践的力量为规划性质的研究寻求一个平台，以

克服理论研究自身的局限，从而把有关行政规划的理论研究推向一个新的高度。

二、行政规划法律性质理论上的争论与评析

行政规划的样态纷繁复杂，客观上也为其法律性质的把握提出了较高的理论和技术上的要求，不仅要包容所有的行政规划，又要力争为实践尽可能的提供理论支持。于是人们进行着种种的尝试，理论上的论争也在所难免。目前的观点：可分为单一性质说与非单一性质说。以下分别评述。

（一）对单一性质说的质疑

单一性质说的核心是尝试以一种单一的性质来概括所有的行政规划，因此，这种情况下对于行政规划法律性质的界定本质上要求必须是一个具有包容性的概念。

单一性质说主要包括4种观点［3］：（1）法规命令说。这种观点认为，行政规划产生的法律效果，是针对不特定多数人的抽象效果，与法规命令所具有的效果相同，因此应被视为是法规命令。行政规划公布后，对于公民权利的限制和侵害，仅仅具有抽象的可能性，并非必然的要发生。要使这种可能性变为现实性，必须要依照规划的内容、方法、步骤或措施等由行政机关作出后续具体行政行为，抽象的法律效果才被具体化。（2）具体行政行为说。具体行政行为说的核心是认为行政规划是一种人数众多但特定或可得特定的具体行政行为。（3）执行规范说。这种观点认为行政规划不属于传统意义上的行政行为，而是一种新的行政活动方式，兼具法规命令和具体行政行为的双重性质。行政规划具有规范秩序形成的作用，但是规划对于后续执行行为的效果预为直接且拘束性的确定，因此规划又并非是纯粹的法规命令。执行行为在实质上已经丧失了独立存在的意义。（4）规划行为说。该观点同样认为行政规划是一种全新的行政活动方式。行政规划以一般人为对象，关系到超个人的一般公共秩序，从这一意义上说类似于立法行为。但是，由规划产生的权利限制等效果却不是抽象的，远比法令的效果具体而强烈，从这一意义上，又不如说类似于行政行为［4］。可以称之为“规划行为”。需要说明的是“执行规范说”和“规划行为说”关注的重点是不一样的，前者关注后续行为必然发生的执行作用，后者更关注规划本身的作用。

这4种观点可以以现有行政法的理论体系为坐标将它们分为两类：一类是体系内的观点；一类是体系外的观点。前者包括法规命令说和具体行政行为说，这两种观点均企图把行政规划纳入传统的行政行为体系之中，以现有的行政法学理论来解释规划的法律性质；后者包括执行规范说和规划行为说，二者都跳出了现有行政法的理论体系，以一种全新的理论来解释规划的性质。

单一性质说面临着以下的挑战：

首先，在理论上难以达到逻辑上的周延，在实践中不可避免的存在理论覆盖的空白和漏洞。行政规划的样态复杂多样，数量繁多，而且其法律效果亦难以统一，因此现有的任何一种行政行为类型都难以包容所有的规划。这点在法规命令说与具体行政行为说中表现得最为明显。根据传统行政行为的定义来分析，各种各样不同的行政规划中既有法规命令，也有具体行政行为，而且还存在事实行为，把其完全归为二者中的某一种显然难以从理论上解释清楚。

第二，行政规划单一的法律性质必然会影响与现有法律制度的衔接。如法规命令说和具体行政行为说认为所有形态的行政规划都单一的构成法规命令或具体行政行为显然与现有的制度如程序制度和诉讼制度等难以契合，因为现有的行政立法和具体行政行为程序制度显然不适用于所有行政规划，诉讼制度同样如此。至于执行规范说和规划行为说这二种现有理论体系外的观点，遇到的问题就会更为严重，因为现有的法律制度如行政复议和诉讼制度等是以传统的行政行为体系为基础所建立的，也就是说现行的制度只与传统的行政行为内容相配套，因此把行政规划视为一种新的行政行为类型，必然为现有的法律制度所排斥。

第三，执行规范说和规划行为说的观点，在理论体系上存在着缺陷。二者不仅缺乏实践的支撑，而且缺乏充分而严密的论证基础与过程。正如有的人所认为的那样，执行规范说及规划行为说“尝试将行政计划之法律概念独立于传统行政行为之外，唯未能详确叙述行政计划特殊的性质及有何不同于传统行政行为之内容，均有其缺点。”［5］

（二）非单一性质说的优势与不足

面对形式多样的行政规划，多数人认为无法用单一的法律性质来进行概括，不同的规划法律形态各异而具有不同的法律属性。以德国、日本和我国台湾地区为例，通常认为行政规划的法律性质可以是：法律、法规命令、自治规章、行政处分、行政规则和事实行为［6］。

和单一性质说相比较，非单一性质说凸现了两个方面的特征：

一是非单一性质说完全回归到了传统的法学理论体系内来阐释行政规划的法律性质，以便找到其位置和坐标。回归传统理论体系讨论问题的一个最大的益处是可以使所研究的问题获得强大的理论支撑。任何结论不应是空中楼阁，应有坚实的理论基础，不经过充分的理论论证，就不可能达至成功。以现有的行政行为理论为依归，非单一性质说显然可以更好地避免在理论基础上可能遇到的质疑。

二是在制度层面上更具有操作性，由于法律性质是多样性的，可以有效地避免在界定规划时可能在逻辑上产生的周延问题。应当充分的保障各种样态行政规划都能找到其自身的位置，无论它是法律行为，还是事实行为。非单一性质说的最大的便利就在于可以有效地与现有的法律制度进行衔接，尤其是与现有的诉讼制度的对接。行政诉讼的受案范围就是根据传统的行政行为的类型而设计的，对哪些行政行为可以提讼，哪些不可以，都有明确的界分。如果可以准确地定位行政规划的法律性质，使各种行政规划和相应的行政行为类型相对应，那么对其有关的各种制度障碍如司法审查等基本上就可以迎刃而解。

然而根据现有的非单一性质说的观点，在理论上仍然会产生一定的问题。最为明显的就是容易造成一个错觉，即把某些规划完全等同于法律、法规、规章和行政规范性文件，甚至会使行政规划失去了独立存在的意义。如有的规划要由国家民意代表机关或地方民意代表机关审批，取得了法律、地方性法规的形式，若把他们视为是法律、地方性法规的话，则成为了立法行为，不再具有行政行为的属性。但是从实质意义上分析，这类规划虽然具有法律、地方性法规的形式，但是并不能算是一种立“法”行为。因为这种规划和法还有很大的区别的，其表现在以下4个方面：一是法律、法规的效力可以针对不同的对象反复地适用，非因客观情势的变化而被修改或废止，理论上可以永久的存在，而规划的效力存续一般有明确的期限，并非可以永久的反复适用；二是规划的制定和通过并不完全适用立法的程序；三是法是针对不特定多数人的，而有些规划却是针对特定的对象；四是一般法律的规范构造采用的是“要件——效果”程式，目的是为人们提供行为模式，而规划规范构造是“目的——手段”模式，并不为人们提供行为模式，而是绘就未来的目标蓝图。因此，此类规划与立法有本质的不同，虽然经过了民意代表机关的批准，但是并不是真正意义上的立法，可以把其看作是一种特殊的行政行为。以预算为例，在实践中就曾经对其进行过这样的界定，认为它是一种行政行为而不是立法行为。如我国台湾地区“司法院”大法官《释字第391号解释的理由说明书》中就认为：“预算案、法律案尚有一项本质上之区别，即法律系对不特定人（包括政府机关、一般人民）之权利义务所作之抽象规定，并可无限制的反复产生其规范效力，预算案系以具体数字记载政府机关维持其正常运作及执行各项施政计划所需之经费，每一年度实施一次即失其效力，两者规定之内容、拘束之对象及持续性完全不同，预算案实质上为行政行为之一种，但基于民主之原理，预算案又必须由立法机关审议通过而具有法律之形式，故有称之为措施性法律者，以有别于通常意义之法律。”［7］有的人称之为“特别法律”［8］。有人表述的更为明确，认为预算虽以法律形式出现，但仅具有“法律的形式”，而没有规制人们权利义务的法规范内容。因而仅仅是“形式的法律”，而非“实质的法律”［9］。人们倾向于把预算排除在抽象的规范之外［10］。因此，预算在性质上可以看作是一种具有法律、地方性法规形式的行政行为。行政规划和行政法规、规章以及其他行政规范性文件的区别类似于和法律、地方性法规的区别，主要表现在效力存续、适用程序、针对对象以及规范构造的不同等。因此，基于以上的理由，虽然有部分规划在形式上会以法律、法规、规章或其他规范性文件的方式表现出来，但是并不能在它们之间划等号。

然而，无论是单一性质说还是非单一性质说都没有明确回答一个最基本的问题，即行政规划作为设定未来目标的蓝图，并不现实地产生、变更或消灭相对人的权利义务，是否有法律效果存在？这是区分行政行为和事实行为的最重要标准。假如有法律效果的话，能否有直接的法律效果，进而构成具体行政行为？这关系到行政规划是否能为现有的行政行为理论吸纳，并进而适用于现有的各项行政法律制度等基本的问题。

三、行政行为抑或事实行为？

根据单一性质说中的执行规范说和规划行为说，行政规划被认为是一种全新的特殊的法律的制度安排，现有的行政行为理论并不能将其吸纳。下面对此展开论述。

通说认为，行政行为是行政主体为实现行政管理的目标而行使行政权力，对外作出的具有法律意义、产生法律效果的行为。行政行为需要具备以下4个方面的要素：一是主体因素。行政行为是行政主体的行为；二是权力要素。行政行为必须是行使行政权的行为；三是法律效果要素。即行政行为必须产生法律效果，即以设定、变更或消灭相对人的权利义务为目的。四是目标要素。行政行为的目的在于实现国家行政管理的目标。在关于行政规划法律性质的探讨中，以上四个要素中，最容易引起争论的就是有关法律效果要素。人们传统上一般认为，行政规划是对未来事项的设定，是一个对于未来目标的蓝图，对于相对人权利义务的设定、变更和消灭只有在未来通过后续行政行为的实施才能实现，并不现实的发生作用，因此行政规划本身并不具有法律效果，人们只能针对根据行政规划而做出的后续具体行政行为如行政征用、行政强制、行政许可等提起复议和诉讼。然而，近年来，理论和实务不断地对以上传统的认识提出质疑，认为规划虽然具有未来性，但并不能因此就认定某些强制性行政规划就不具有法律效果，因为某些强制性规划会对人们的权利义务或利益造成影响和限制，这种影响和限制足以具有权益侵害性，“将所谓对于国民权利之影响，作狭义的解释，倾向于只有权利之得、丧或消灭，才称为‘权利变动’。单纯之权利限制，不能称为‘变动’。……不能自由行使自己的权利，又怎能不认为是具体的权利侵害。……如单纯将权利限制的效果除外是有疑问的。可知计划的权利限制效果，事实上应是具备了权利侵害性。”［11］上述强制性规划的影响和限制并非完全是附随效果，而是行政机关行使行政目的所追求的结果之一，在这一点上与不以法律效果实现为目的的行政事实行为有显著的区别。当然，非强制性规划并不产生上述影响和限制的效果，下文将进行说明。

强制性规划可以分为针对不特定多数人的强制性规划和对象特定的强制性规划，下面分就它们的法律效果另予以说明：

对于针对不特定多数人发生作用的强制性规划而言，虽然会对相对人产生影响和限制的法律效果，但是它是一种间接的法律效果。以综合性城市规划为例，虽然它是强制性规划，但是其对未来目标的设定非常概括和抽象。拘束力主要是针对行政机关的，对于相对人的法律效果是间接的，应该把其视为抽象行政行为。

在理论和实务中争议最大的是某些对象特定的强制性规划是否具有直接的法律效果，进而构成具体行政行为。

在司法案例中，既有肯定结论，也有否定的结论。如在日本最高法院判决的“东京事业规划案”中，经合议庭审理，以8名法官赞成5名法官反对而最终通过的判决理由对此持否定的态度。判决书中认为细部事业规划公告后，对于区域内土地、建筑物所有人和租赁权人造成的权利限制，只是法律所赋予的伴随事业规划公告的附随效果，并不构成使土地建筑物所有人或租赁权人的权利发生变动的具体行政行为。但是值得注意的是在5名法官的反对意见中，提出了与此针锋相对的结论，认为事业规划公告本身会对规划区域内的土地和建筑物所有人或租赁人的权利造成限制，而且权利义务关系的内容会随着后续行政行为的进行，而面临着具体化和现实化的危险。行政机关具有使事业规划发生法律效果的意图，并且在这种意图的驱使下，才会公布规划的内容，因此事业规划在公告后，已经具备了针对特定人的具体行政行为的法律性质，应该视为是一种具体行政行为［12］。日本也有案例最终做出了肯定的结论，如在日本最高法院判决“大阪市街地再开发事业规划案”中，一审法院认为该计划不具确定的法律效果，不构成具体行政行为。二审法院认为规划直接对规划区域内土地和建筑物的所有人权利和义务造成了干涉，属于具体行政行为。最终，最高法院认为再开发事业规划在决定公告后，施行区域内的土地和建筑物所有人的法律地位将受到直接的影响，应认为已经符合行政诉讼对象的“处分”性质［13］。在我国台湾地区也有类似的案例做出了肯定的结论。如我国台湾地区“司法院”大法官会议曾经针对一起直接诉请都市变更计划违法的行政诉讼案件做出的《释字第156号解释》认为：“主管机关变更都市计划，系公法上之单方行政行为，如直接限制一定区域内人民之权利、利益或增加其负担，即具有行政处分之性质，其因而致特定人或可得确定之多数人之权益遭受不当或违法之损害者，自应许其提愿或行政诉讼以资救济……”［14］。

那么，如何从理论上理解这一问题呢？我们在谈到具体行政行为时，一般注重强调其可以对外产生“直接的法律效果”。如我国台湾地区的“行政程序法”第92条第一款规定：“本法所称行政处分，系指行政机关就公法上具体事件所为之决定或其他公权力措施而对外直接发生法律效果之单方行政行为。”那么，“直接发生法律效果”的含义是什么呢？它实际上包括两个方面，首先是法律效果“直接性”；其次是法律效果“必然性”。前面已经说过，对相对人的权利义务或法律上的利益进行限制和影响也是行政规划机关追求的目的之一，而不仅仅是规划公告后的附随效果。需要注意的是人们出于对权利义务的关注，往往会忽视对于法律上利益的影响和限制，这也是直接法律效果的一种重要的表现形式。权利相对于利益来讲是较为狭窄的一个概念。“直接发生法律效果，应包括对‘法律上利益’发生影响之情形在内。”［15］对于事项比较具体的细部规划，如特定区域的空间规划和专项规划等而言，因为这些规划针对的对象是特定的，而且其规划的目标蓝图非常的具体，由于其强制的拘束力，在规划规定的时间内，后续行为是必然会发生的，而且规划目标蓝图和后续行为已经成为一个前后连接，不可分割的整体，在这种情况下，从某种意义上说后续行为已经失去了独立存在的意义。虽然从表面上看，行政规划对于公民权利义务的设定仅具有未来可能性，但是会对相对人的权益造成强烈的影响和限制，足以恶化相对人的权利状态。因此可以说，这种影响和限制既是“直接的”，又是“必然的”。以具体的城市规划为例，一经公布后，土地上原有土地建筑物，除准修缮外，不得增建或改建，如被指定为公共设施保留地，则不得为妨碍指定目的的使用，因此不能不说已经直接限制了一定区域内人们的权利、利益和增加了其负担［16］。已经具有了事件具体性，应被视为具体行为［17］。在日本理论界，也有越来越多的意见认为对于特定人的权益发生直接具体影响的具体行政计划，形式上虽属“超个别”的一般行为，但亦应承认其“行政处分”的性质［18］。笔者认为，肯定这类行政规划具体行政行为的属性，更有利于利害关系人的权利保障，也比较符合现代社会保障公民人权的理念，因为可以及时地给予利害关系人提供救济。若一定要等到依据规划而做出的后续行为发生后，才给予公民复议或诉讼的机会，显然不利于权利救济的及时性，甚至有时由于已经形成既成事实而使救济的意义大打折扣。

非强制性规划虽然也会产生一定的影响，但是这种“影响”是普通意义上的理解，而非法律上对权利义务或利益的影响，与强制性规划的“影响和限制”在性质上是完全不一样的。因为非强制性规划的实现需要相对人的自愿配合，它本身不足以导致后续行政行为的必然发生，不足以导致相对人权利状态的恶化和改变，行政规划机关也不追求这种效果，它并不以产生法律约束力和实现某种法律效果为目的，因此，它们属于传统上的行政事实行为。

四、行政规划性质取决于“确定规划裁决”性质之谬

《王文》的最终结论“行政规划只能被认定为行政事实行为”实际上基于两个前提推论，第一个就是认为“行政规划的性质取决于两个因素：一是行政规划通过何种形式确定；二是‘确定规划’的性质。”该文认为“并非所有的行政规划均采用‘裁决’的方式予以确定。在我国，很多行政规划并没有经过裁决，实际上行政规划一经拟定就告完成，并不经过‘裁决’，此时行政规划的确定和拟定之间的区分是不明显的，通常也由一个机关完成，在此情况下的‘行政规划确定’并不具有权利处理性，就不应认定是具体行政行为。”因此，在排除所有非经“裁决”方式而确定的规划具有具体行政行为属性的情况下，就得出了第二个也是对最终结论有决定性意义的推论认为“具有什么法律效果就成为判断行为性质的核心要素。行政规划的性质，也就由‘确定规划’具有的法律效果所决定了。”

法律效果是判断行为性质的核心要素，这一点笔者是没有异议的，而且前文笔者对此也有论述。问题的关键是两个前提性推论是否成立。

1.第一个推论是否成立？

首先，看第一个因素，行政规划的性质取决于“行政规划通过何种形式确定”是否成立？行政规划的确定方式并不影响规划的对外法律效果，只是一个影响规划成立或生效的条件。规划确定的方式是多样的，包括拟定机关自行确定，经过上级机关或民意代表机关批准确定，在德国和我国台湾地区某些规划还可以通过确定规划裁决确定。需要注意的一点时，在《王文》中和我们目前学界关于行政规划的研究中，常常有意无意的把我们通常理解的“规划确定”和德国及我国台湾地区规划确定程序中的“规划确定”混淆，进而把上级机关的批准（裁决）等同于计划确定裁决，这是不妥的。德国和我国台湾地区的“规划确定程序”是一个有着特定含义的法律制度，考其本意，是指若制定行政规划经一定的程序，比如依序经过拟定规划、公开规划、听证、审议后始为确定的，该程序之整体称为“行政规划确定程序”［19］。“若更以严谨的意义言之，此种程序亦即是一种确定计划主体和计划所涉及之相关人间法律关系，并产生行政机关间集中事权效果的一种行政程序。”［20］“集中事权”是“规划确定程序”和一般行政规划程序之间最重要的区别之一，指在经过听证或其他方式征求有关行政机关的意见后，经过确定规划裁决核准的规划，在以后的规划实施和采取必要措施时，即使应该得到其他行政机关的核准或同意，也可得免除。若不能集中事权，即使规划要经过上级行政机关批准确定，也不能成为是“规划确定程序”。具有形成效果、批准效果和集中事权效果的规划确定裁决是专门针对德国和我国台湾地区的“规划确定程序”而言的。我们通常理解的“规划确定”既可能是拟定行政机关自身确定，也可能是上级机关甚至民意代表机关确定，但是与“规划确定程序”中的确定有根本的区别。世界上除了德国和我国台湾地区没有任何一个国家或地区确立了“规划确定程序”。后来日本和韩国在制定《行政程序法》时曾经打算引入该制度，但经过考量最终放弃［21］。应该明确的是即使在德国和我国台湾地区有规划确定程序，也并非是所有的规划都要经过确定规划裁决，根据他们现行《行政程序法》的规定，规划确定程序仅仅适用于具体的空间规划和土地规划。但是除这些规划之外，在德国和台湾地区还有大量的不经过规划确定程序而的规划存在，“如计划之事务，并非处理具体事件之专案规划，而是就一个地区内多数不同事务之整盘规划，如都市计划之类，或者计划之内容并非直接涉及人民之权利或义务，如提供经济资讯、政策取向及发展预测之经济计划，或政府编列之年度预算等，则不适用此种计划确定程序。”［22］能说这些规划都没有法律效果么？显然是不行的。《王文》为引出第二个因素，把未经过“裁决”确定的所有规划都排除在具体行政行为之外，理由是规划未经过“裁决”确定，行政规划的确定和拟定机关之间的区分不明显，在此情况下“行政规划确定”不具有权利处分性。这个理由显然也是不成立的，无论确定和拟定规划的区分是不是明显，都会对规划的内容进行确认，从而使行政规划成立和生效。无论行政规划通过何种形式确定，无论是行政机关自行制定后确定对外公布，还是经过上级机关批准后公布，抑或象德国和我国台湾地区那样经过规划确定裁决后对外公布，都不会对规划自身对外法律效果产生根本性的影响，行政规划的法律效果由其自身内容决定，而不可能由确定其成立和生效的方式决定。

其次，看第二个因素，行政规划的性质取决于“‘确定规划’的性质”是否成立？从上下文来看，该文是把“确定规划”视为和德国及我国台湾地区“确定规划裁决”完全等同的概念，并在结论中写明“行政规划的性质取决于‘确定规划裁决’的性质。”那么，我们首先来看一下“规划确定裁决”的性质是什么？德国的实践和理论普遍认为“确定计划之裁决为一行政处分”［23］裁决的相对人包括规划拟定机关、集中事权涉及到的机关、对规划内容提出异议的人以及受到规划影响而参加到规划确定程序中的人等，他们分别享有裁决赋予的不同权利，承担裁决规定的不同义务。这些相对人是特定的，确定规划裁决属于具体行政行为，相对人对其不服可以提起行政诉讼。由此可见，行政规划和确定规划裁决是属于两个不同的行为，那么一个行为的性质要由另一个的独立的具体行政行为的性质来决定，从法理上是难以证成的，行为自身的性质要取决于自身的内容和要素。

2.第二个推论是否成立？

第二个推论认为“行政规划的性质，也就由‘确定规划’具有的法律效果所决定”。下面分析一下其存在的问题。《王文》认为“行政规划的性质取决于‘确定规划裁决’的性质，而‘确定规划裁决’性质取决于其能产生的法律效果。”“确定规划裁决”性质取决于其自身能产生的法律效果这一点是没有任何问题的，它自身的性质当然由其自身的法律效果决定。上文已经分析“确定规划裁决”是一种具体行政行为。它的法律效果主要有三种，即形成效果、批准效果（也称为核准或许可效果）和集中事权效果（也称为取代或权力集中效果）。《王文》进而在结论中认为“在我国，由于目前尚无相应的法律规范对行政规划的‘规划确定裁决’进行规定，因此，其能否产生‘权利形成效果’也是不确定的。因此，就目前而言，行政规划尚不能认定为是具体行政行为。”在以上的推理中明显存在着逻辑上和法理上的混乱。“权利形成效果”是“确定规划裁决”的法律效果，它具有权利处分性，能够决定“确定规划裁决”是具体行政行为是当然的。但是这不能证明或否定行政规划本身直接的法律效果，并进而能够成为或不能成为具体行政行为。否则就是张冠李戴。

首先，即使法律明确规定了确定规划裁决的“形成效果”，也不能证明行政规划就一定具有直接法律效果。虽然就像《王文》所认为的那样确定规划裁决“是对规划拟定机关与相对人之间的争议进行处理的‘裁决行为’，含有明显的权利处理性”，但这只是作为具体行政行为的规划确定裁决“形成效果”的具体体现，是对于同为相对人的“规划拟定机关”和“规划影响的人”之间未来规划关系的裁决，是规划确定裁决法律效果的内容。“裁决行为”的权利处理性是针对“规划拟定机关”和“规划影响的人”的，在这里“规划拟定机关”和“规划影响的人”都是规划确定裁决的相对人，前者并不是作为行政主体存在，对他们之间关系的形成效果只能证明规划可以成立，双方之间在规划成立后会形成规划关系，并不能就证明成立后的行政规划就一定会有直接的法律效果。比如说经过确定规划裁决确定的规划也可能是抽象行政行为或行政事实行为，并不因为确定规划裁决具有形成效果，就必然导致行政规划是具体行政行为。

其次，法律没有规定确定规划裁决及其形成效果，并非行政规划就不具有直接法律效果。法律没有规定确定规划裁决及其形成效果，并不能否定行政规划影响和限制相对人权益的法律效果存在，细部的、具体的强制性行政规划一经确定（如前所述，这种确定方式是多样的）并对外生效，这种直接法律效果就产生了。行政规划的性质只能由自身的法律效果来决定，显然不能有另外一个独立的具体行政行为——“确定规划裁决”的法律效果来决定。在实践上，也可以完全证伪这个结论。比如在日本并没有建立规划确定程序，法律也没有规定确定规划裁决及其“形成效果”，但是像上文提到的在日本发生的案例所揭示的那样，实践中却有判决认定行政规划是具体行政行为，这显然是《王文》的理论所无法解释的。

因此，《王文》的结论认为“可以通过立法对行政规划的‘确定程序’及其法律效果加以规定，若如此，行政规划就可以被认定为是具体行政行为。否则，行政规划就只能被认定为行政事实行为，也不能被纳入行政诉讼的受案范围。”在逻辑上和法理上显然是不成立的。

五、结论

行政规划可以分为内部行政规划和外部行政规划，行政法关注的重点是外部行政规划。行政规划的法律性质具有多样性，可以把外部行政规划的法律性质分别界定如下：

以行政规划是否以产生某种特定的法律效果为目的，可以把其性质区分为：

（一）行政事实行为。不以产生特定的影响和限制相对人权益法律效果为目的的非强制性行政规划，属于行政事实行为。

（二）行政行为，也称为行政法律行为。以产生特定的影响和限制相对人权益法律效果为目的的强制性行政规划，属于行政行为。

根据行政规划是否需要经过民意代表机关的批准，从而是否具有法律、地方性法规的形式为标准，可以把属于行政行为的行政规划性质分为：

1.具有法律、地方性法规形式的行政行为。由国家和地方民意代表机关批准的行政规划，具有法律、地方性法规的形式，但是由于效力存续期间、制定程序、规范构造以及适用对象等因素与法律、地方性法规并不相同，因此实质意义上仍然是行政行为，而不是立法行为，在性质上也可以称之为准法律性行政行为。这类规划主要包括国家和地方政府预算，以及国家和地方国民经济和社会发展规划等。

具有这种性质的规划由于要经过民意代表机关的批准，因此一定意义上具有了更多政治决策的成分在内，公民也不得对之寻求直接的法律救济，因此理论上可不必再作具体行为和抽象行为的区分。

2.一般意义上的行政行为。绝大多数的行政规划并不需要经过民意代表机关的批准，和一般的行政行为一样他们完全由行政机关制定和批准。需要说明的是，根据我国的法律规定，有些行政规划在报上一级行政机关批准之前会经过规划拟定机关同级人大常委会的审议，审议意见交规划拟定机关处理并和规划草案一起报送批准规划的上级行政机关，但仅仅是审议而不作批准，那么这时行政规划的法律效力仍然完全源于行政机关

（注：如我国《城乡规划法》第16条规定：“省、自治区人民政府组织编制的省域城镇体系规划，城市、县人民政府组织编制的总体规划，在报上一级人民政府审批前，应当先经本级人民代表大会常务委员会审议，常务委员会组成人员的审议意见交由本级人民政府研究处理。镇人民政府组织编制的镇总体规划，在报上一级人民政府审批前，应当先经镇人民代表大会审议，代表的审议意见交由本级人民政府研究处理。规划的组织编制机关报送审批省域城镇体系规划、城市总体规划或者镇总体规划，应当将本级人民代表大会常务委员会组成人员或者镇人民代表大会代表的审议意见和根据审议意见修改规划的情况一并报送。”。）

进一步讲，以行政规划是否针对特定的相对人作出，并是否产生直接法律效果为标准，可以把属于一般意义上行政行为的行政规划性质分为：

（1）抽象行政行为。针对不特定的相对人，并且不产生直接法律效果的强制性行政规划是抽象行政行为。

作为抽象行政行为的行政规划并不能与行政法规、规章和其他行政规范性文件完全等同，它有自身的特殊性，如它的效力存续一般有明确的期间；不完全遵循行政立法和文件制定的法定程序；规范构造有明显的区别等等。

（2）具体行政行为。针对特定的相对人，并且产生直接法律效果的强制性行政规划是具体行政行为。

作为具体行政行为的行政规划和其他一般的具体行政行为相比较仍然有其特殊性，就是它产生的直接法律效果是对相对人的权益进行影响和限制，而后者则是产生、变更或消灭相对人的权利和义务。

根据传统的观点，行政规划需要通过后续行政行为才能使法律效果现实化，相对人只能针对后续行政行为而不能针对行政规划本身提起行政复议或诉讼。这种看法有改变的必要，对于构成具体行政行为的行政规划，应该纳入行政复议或诉讼的受案范围，将规划争议提前化解，而不必等到后续行为发生而致损失扩大时才针对后续行政行为着手解决，从而更有效保障相对人的权益。这一点对于我国城市化过程中因城市规划而引起的纠纷解决更有着现实的意义，因为如果相对人只能针对城市规划后续的行政征收、行政强制或行政补偿等提起复议或诉讼，往往会使相对人的财产如房屋等已经被损坏而无法恢复，从而会激化矛盾，目前，因房屋拆迁而引起的屡屡发生就是例证。在这种情况下，把争议解决的对象变为规划本身而不是规划实施中的后续行为应该是一个有效的解决路径之一。

参考文献：

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规划法论文篇2

一、行政规划的界定

（一）“计划”变“规划”

在我国长期的计划经济体制时期，“计划”对国民经济的发展有过很重大的推动作用。但是在这一时期，计划的固有弊端也表现的淋漓尽致，“计划原为人们为组织、治理经济而对其加以事先规划的一种方式；但计划一旦产生、并得以作为‘体制’确立后，借助着国家权力渗透到国民生活的各个方面、各个层次，‘无微不至’地‘关怀’着人们的生活，不仅对经济发展的积极意义荡然无存，而且成为全面控制人们的一种‘桎梏’。”[1]

党的十六届五中全会，主要议题之一是研究和审议《中共中心关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》。延续了50多年的国民经济和社会发展“计划”首次变成“规划”。这“一字之差”，传递出中国经济社会发展的三大信号：凸显政府更加注重发挥市场对资源配置的基础性作用；政府更加注重对经济社会发展的宏观把握和调控；政府职能转变迈出新步伐。[2]

（二）目前行政法学界对行政规划的界定有不同的争论，不同的学者基于不同的思考方式对行政规划的内容、性质、作用等，提出了不同看法。比较具有代表性的有这样几种：

1、计划行为是指预先确定目标，以及设计为实现目标所需要的措施的行为。[3]

2、行政计划，是指行政权为了实现一定的公共目的而设定目标，综合地提出实现该目标的手段的活动。[4]

3、行政计划系指行政机关为将来一定期限内达成特定之目的或事先一定之构想，是前就达成该目的或实现该构想有关之方法，步骤或措施等所为之设计与规划。[5]

4、行政规划，也称行政计划，是指行政主体在实施公共事业及其他活动之前，首先综合地提出有关行政目标，事先制定出规划蓝图，以作为具体的行政目标，并进一步制定为实现该综合性目标所必需的各种政策性大纲的活动。[6]

以上几种不同的界定都包含这样几个因素：行政目标前景的展望，目标的实现，社会资源和现实状况的调查分析，以及在此基础上所采取的手段和措施等部分内容。本文为了论述的方便，拟采用行政程序法专家试拟稿的意见，即行政规划是指“行政机关为了实现国土或城乡规划、兴办公共事业或者公共设施等行政目标，对将来一定期限之内拟采取的方法、步骤、措施而对外作出具有法律约束力的规划”。[7]

二、参与主体

当今社会利益复杂化、多元化越来越突出，社会发展过程中新事物、新现象层出不穷，在行政规划的确定过程中除了要考虑公共行政的原理，规划自身所要达到的目标外，必须考虑其所处的外部社会环境，包括人文、地理、资源等因素。一个科学、合理的规划是在不同的作用力共同作用之下形成的。笔者认为影响一个规划作出的大致有以下两个方面的原动力：

其一，完全按照公共行政的原理，行政法治的价值理念，以及行政规划所要实现的目标，采取的措施相结合而形成一个规划，这样从原理上找不出毛病，我们称为“生理现象”。

其二，行政规划的确定除了考虑以上因素外，还要考虑规划的拟定机关、规划执行机关以及规划所涉及的广大的相对方，包括公民和其他组织的利益，甚至还可能包含长官的意志在内，我们称其为“病理现象”。

根据上面的论述我们认为行政规划确定程序中参与主体应包括规划拟定机关，规划裁决执行机关，公民个人以及公民为参与规划裁决所结成的团体和其他组织。

（一）规划拟定机关

规划拟定机关草拟出一个科学、合理的规划，是裁决程序的前提条件。规划拟定过程中也须要公众的参与，并且对规划的草拟亦是至关重要，但这不是本文的旨趣所在。拟定机关在规划裁决确定程序中，首先要说明的就是规划的目标所在，以及定此目标的事实根据和所要采取的措施，其次还要说明自己的规划既是在综合考虑当前状况的基础上做出的，又是对未来的一个切实可行的蓝图，既有公共利益之所在，又包含了规划所涉及的不同地区，不同部门和不同个人或团体的利益，这是很重要的。拟定机关在确定程序中的主要任务就是证实自己所拟定的规划的科学合理之处，说服其他参与主体，使自己制定的规划能顺利通过。

我国当前体制，规划的拟定机关都是行政主体，不管是《土地治理法》中的土地规划，亦或是《城市规划法》中的城市规划，概莫能外。为了保证行政规划方案的质量，必须对行政规划方案拟定机关的素质提出严格的要求。这“除了可以通过提高行政主体内部规划拟定机构的人员素质来实现外，还有一个途径就是实现行政事务的社会化，通过“课题委托”的方式由非行政机构来拟定行政规划方案。”“为了保证行政规划方案的质量，笔者建议可以通过招标的方式而由具备条件的非行政机构来拟定行政规划方案。”[8]这不失为一个很好的建议。

（二）规划执行机关

无疑，行政规划的要害部分是猜测，但一项行政规划，不仅包括确立目标和达到目标所需的资源，还包括可供选择的路径。也许一项规划中最难的任务就是执行了。“即使最好的计划也会出岔子，并且想要猜测到所有的障碍和情况并为之做好预备是不可能的”，[9]所以在规划过程中一定要考虑执行机关能否顺利地完成，这样执行机关作为一方参与这是毋庸置疑的。

另外，一个规划不可避免地要涉及到不同执行机关的职责，台湾行政程序法有“集中事权”一说，“为使确定后之计划能够顺利实施，避免再次征询有关机关之同意程序之繁琐，以增加行政效率，故拟定计划机关于实施计划而为必要之措施或其他设施时，可不必再经其他行政机关之同意或特许。”[10]

（三）公民个人以及公民为参与规划裁决所结成的团体

由于普通公民是规划结果的最终承受人，自然对规划有绝对的批评权利，但是现实情况却与我们的想象差的太远，就拿有限的城市规划来说：“公众参与变成了变相的‘收集资料’，而这些‘资料’或‘信息’在实际规划中占的分量又微乎其微”，[11]“我国城市规划的‘公众参与基本上还处于规划已经批准后的实施治理阶段即规划后的参与，即居于较低层次的参与”[12]实际上其他部门的决策、规划亦是如此。行政机关控制了公民参与的整个过程，由他们界定规划内容或者改变行政程序，再决定或答应公民参与的范围，甚至很多数据、材料仍处于秘密或半秘密状态，一般人很难靠近。公众参与规划的现实需要与实际情况脱节了。所以说公民参与行政规划确定程序是一个不争的事实。

但是亦应该看到，现实生活中公民作为一个个体来说，大都是将自身利益作为出发点来参与公共事务的，因此轻易产生利益冲突的困境。再者来说，公民的力量也比较分散，单独个人面对强大的行政机关在规划确定程序中的作用太渺小了。另外，受到我国传统思想的影响，很多公民不愿或不敢参与行政规划。对参与的方式、参与的内容知之甚少。分散的、单个的公民参与行政规划确定程序有诸多不利因素，但“在我们这个时代，结社自由已成为反对多数专制的一项必要保障”[13]可以让具有相同或相似利益诉求的公民结为一个团体，共同推举一个或若干个公民作为他们的代表参与（可以参照民事诉讼中的多数人诉讼机制)[14]。

（四）非政府组织

中国自改革开放以来各种行业协会和社团等非政府组织发展很快，非凡是在社会主义市场经济体制建设过程中，很多组织（社会团体）摆脱了以往计划经济体制的严格束缚。作为一个组织，他们一般为一特定的目标而结成，有一定的人、财、物基础，有很大的自主性，以及由此而带来的自主性利益。“它们是现代社会公民参与的重要途径：无论是行政相对人参与行政机关的具体行政行为，……还是一般公众参与政府决策，……非政府组织都在起着越来越大的，非公民个体所能起的，极为重要的和不可替代的作用。”[15]在去年国务院制定的依法行政实施纲要中，行政法学会就发挥了很重要的作用。

三、参与的方式——以城市规划为例

自1999年《中华人民共和国城市规划法》颁布以来，城市规划在城市发展过程中，在普通市民追求幸福生活的同时，发挥出重大的作用，与此同时学者们对城市规划的研究越来越多，包括对城市规划中公众参与问题的研究，有美加飞鸿专门介绍国外城市规划公众参与的，[16]有从比较的角度入手，分析外国城市规划公众参与对中国的借鉴意义的[17]，由从实证角度直接分析中国城市规划现状及不足并提出可行对策的，[18]可谓见仁见智，不同的学者基于自身不同的学术背景及不同的问题视角对城市规划公众参与问题进行了独到的论述。这些对于研究行政规划确定程序中公众参与问题提供了很好的素材。

（一）城市规划公众参与机制的问题：

公众参与公共行政过程的重要性在理论界和实务界有一定的共识，但是在实践中公众参与机制与人们所期望的还有很大的差别。胡云认为：缺乏应有的法律保障，参与的内容、方式与途径不明确，公众参与意识淡薄等是主要问题。[19]陈有利、朱京海认为公众参与的深度还不够，公众参与的宽度还不够，公众参与机制不健全是主要问题。[20]罗小龙、张京祥认为城市规划只注重个人的参与而忽视了社会团体的介入，城市规划的公众参与缺乏合理的组织机制，城市规划的公众参与缺乏法律上的支持和制度上的保障等[21]，如此等等不一而足。从参与主体到参与程序，从参与内容到参与的结果，以及参与保障机制方方面面都发现了令人不太满足的地方，并提出了一些合理化的建议。

（二）问题的解决方式：

发现实践中亟待解决的问题不是一件轻易的事情，怎样才能解决这些问题更是重中之重，针对不同的问题，任国岩提出，公众参与的实施应与城市规划编制同步进行，大致可分为六个程序[22]。罗小龙等主张构建非官方、具有体制保障的公众参与组织——城市规划公众参与委员会，并加强法律、组织、经济保障[23]；唐文跃认为应推进民主化进程，保障民众规划参与权，建立调控有力的规划治理体制。

由于城市规划是行政规划的一种非凡形式，在我国尚未建设关于行政规划一般程序立法的情况下，有关城市规划法和实践对研究行政规划有借鉴意义，这是一个从非凡到一般的过程。以上这些问题及建议都有极强的现实针对性，对未来行政规划公众参与机制的建立提供了宝贵的经验。

行政规划从表面上看来是一种政府行为，但它更是一种公共行为。不同利益主体在行政规划确定程序中应该处于一种主动的地位，不能仅仅处于一种被动地位，随着我国行政法治的发展，这一理念正在逐步深入人心。笔者认为，在具体的操作层面，行政规划确定程序中的公共参与应含两个方面：

（一）参与主体：规划拟定者，规划的执行机关，公民以及公民为共同利益结成之团体，其他非政府组织。

规划法论文篇3

城市规划作为一种公共决策，公众参与是其应有之义。公众参与直接对应的英文是Publicpartici—pation，由于英文与日文的语言差异，翻译时日文的部分多翻译成了“市民参与”，实际上“公众参与”、“市民参与”两个词的基本涵义是一致的，所以本文统一采用了“公众参与”的表述。关于公众参与，学术界存在着不同的理解，主要有以下几种观点：斯凯夫顿报告认为，公众参与是指公众和政府共同制定政策和议案的行为[I]。参与涉及发表言论及实施行动，只有在公众能够积极参加制定规划的整个过程之时，才会有充分的参与。雪莉•R。阿恩斯坦在《公众参与的阶梯》中认为，公众参与是公众权力的范畴术语，是权力的重新分配，这些权力能够使那些原本没有权力的、当前被从政治和经济进程中排斥的公众拥有权力；是一种战略，借用这种战略，那些没有权力的公众可以参与到信息共享的决策中来，能够被认真地囊括进(社会的)未来[。城市规划学者约翰•弗里德曼在《良好的社会》中指出，公共参与是城市规划里的公众以团体形式出现，参与政府决策过程_3]。尽管所处的研究领域不同，但是学者都从公众和与政府关系角度界定公共参与的。基于本文将研究确定在城市规划领域，而且城市规划作为一种公共行政行为，所以将本文的公众参与限定为行政主体之外的公民个人和组织对城市规划决策过程产生影响的一系列行为的总和。

二、美德两国城市公从参与法律制度比较分析

(一)美国和德国城市规划公众参与法律制度演变从l9世纪中叶，德国城市规划领域人们的关注点逐渐发生改变，开始关注改善已有街道的环境，实现社区的再发展，实现地方经济的再发展等问题。特别是如何发挥当地居民、企业、单位的能力，联合起来加强综合环境改造的想法都备受关注。从19世纪60年代末到70年代，在法兰克福、慕尼黑、西柏林等中心城市，人们对城市再开发及占地的抗议在逐渐扩大，破坏城市环境、引起住房困难等抗议的呼声不断高涨，对城市规划的专家们提出疑问。在此推动下，7O年代中期城市规划的概念发生转变，立法上首次将公众参与意见这项规定以法律形式明确下来。随着公众意识的高涨，各种社会组织在城市规划中发挥越来越重要的作用，公众参与制度逐步完善。美国在20世纪6O年代以后，公众对与切身利益相关的事务呼声越来越高，在价值多元化的社会中，城市规划没有“公共利益”、“特殊利益”。作为社会“精英”的职业规划师将城市规划作为解决城市问题的方法带有局限性。如果职业规划师长期充当“长官意志”代言人，其职业的社会影响将会极为有限。在此条件下，要求对职业规划师重新进行定位，尤其要求规划师面对全体公民而非利益集团。作为职业规划师本身也认识到，只有通过公众参与城市规划，使相关利益群体充分表述自己的意见，实现公众对城市土地资源的分配和城市管理权力的监督，才能实现城市规划的社会公正公平。在职业规划师和公众共同努力下，公众参与规划在美国应运而生。

1．德国城市规划公众参与法律制度的演变注重程序是德国《建设规划法》的显著特点，尤其体现在公众参与上。城市规划公众参与在德国的确立和完善有以下几个阶段_4]：1976年城市规划的基本法——《联邦建设法》的大规模重新修订，将公众参与意见这项规定以法律形式明确下来。1979年《联邦建设法》修订中规定从两个阶段保障公众参与。第一，早期公众参与阶段。已制定规划的市镇村，尽量让公众在早期广泛了解规划的一般目标、其他可能的代替手段、规划能预想到的作用。必须给予公众针对规划草案发言、陈述的机会(第3条1项)。通过早期的公众参与并不能确定规划草案，因此在能够吸收各种要求的可塑性高的阶段，保障公众拥有参与和陈述意见的机会。第二，正式的公众参与阶段。在早期公众参与成果的基础上最终形成市镇村规划草案。这一规划草案必须和理由书同时向公众公示1个月。公众可以针对规划草案发表不同意见，而市镇村对此必须陈述理由(第3条2项)。2004年《联邦建设法》修正案理念上明确“通过程序保障城市规划的客观合理性”，明文规定“公众参与和政府参与有利于对规划相关的事项进行全面收集和适当评价”(第4a条1项)；过去只有针对行政机关(政府)才有义务适时陈述意见，现在这一义务也被引入了公众参与中(第3条2项2段第2附文)。

2．美国城市规划公众参与法律制度的演变在美国规划权的行使方面，地方享有高度的自治权，社区组织发挥重要作用]。在美国，根据美利坚合众国宪法修正第10条，宪法没有赋予联邦政府的权限由州政府保留。警察权(为了公共福利而限制私权的权限)成为城市规划的法律根据也是归属于州地区。因此，郡和市为了行使土地利用规则的权限，州地区有必要制定向郡、市转让警察权的授权。商务部部长胡佛，起草了作为州地区标准法的《标准地域制度授权法(1922年)》。各州也纷纷以此为标准制定了州地域授权法。胡佛部长，还制定了另一部州地区标准法《标准城市规划授权法(1928年)》，该法律制定了规划委员会的设置、基本规划、分划土地规定等相关内容，各州也以此为基准制定了相应的规划授权法。州的规划授权法虽然指示了这类基本规划的制定程序和形式条件，但是其内容是由地方自治体来制定的。所以，基本规划的内容该如何确定，基准并不明示，也不进行审查，具体实际的判断都由地方自治体来决定。美国加利福尼亚州，由于气候温暖自然资源丰富，从20世纪初期开始人口大量迁入，是一个人口急剧增长的州。2000年超过人口排第二位得克萨斯州的2085万人以及第三位纽约州的1898万人，总数达到3387万人成为人口最多的州。位于加利福尼亚州的圣迭戈市人口达到了122万人，居全国第七位。人口骤增的结果往往会带来很多城市规划方面的问题，城市规划专家也辈出。目前，美国规划家协会的成员有3万人左右，其中5000人以上是加利福尼亚州的设计者。加利福尼亚州的具体情况决定了其城市规划具有代表，成为本文研究的重点。美国加利福尼亚州城市规划公众参与法律规定如下：(1)1927—1953年赋予了所有的市、郡制定基本规划和设置规划局的义务。1927年的州规划法以《标准城市规划授权法》的草案为基准，根据规划委员会基本规划制定了州规划法。接着在1929年，对设置有城市规划委员会的市、郡地区赋予了其制定基本规划的义务。而且，在1937年对所有的市、郡地区都赋予了制定基本规划的义务。根据一些州的规划法，地域制度必须与基本规划整合一致。1953年加利福尼亚州的规划法对所有的郡、市制定基本规划都赋予其相应的义务。而且1955年基本规划制定了以土地利用和交通为主要要素的内容。(2)20世纪6O年代开始的环境评价公众参与法律制度的引入。1969年，根据国家环境政策法导人了环境评估，加利福尼亚州也在1970年制定了加利福尼亚州环境品质法。该制度在开发审查方面赋予其情报公开和公众参与的义务。公众通过居民立法、居民投票以及诉讼，给有关土地利用的决定带来了很大的影响。州规划法规定，在选定基本规划的时候，州规划法在州规划委员会的决定之前和市议会决定之前，两次承担听证会的义务。

(二)美国、德国城市规划公众参与法律制度比较分析

1．城市规划参与主体在西方，公众参与贯穿了城市规划的各个层面，其中最有效和广泛开展的还是在基层规划的公众参与。这反映出政府对城市发展总体规划宏观控制的需要，也反映出地区层面规划才是与公众生活环境最贴近、利益关系最直接的领域_l6J。在德国地方，当地居民组织和企业成为参与的主体。通常，居民通过地方事务所或者类似居民组织来参与，此时，负责者或者说是管理者就成为居民的咨询对象，成为政府和当地活动的重要桥梁。在美国，地区的开发与规划方面具体实际的判断都由地方自治体来决定，在美国城市规划过程中，社区组织发挥了主要作用。由于城市规划的法律根据是归属于州地区的，作为州虽然指示了这类基本规划的制定程序和形式条件，但是其内容是由地方自治体来制定的。所以，对基本规划的内容该如何确定，基准并不明示，也不进行审查。

2．规划中公众参与的程序德国《联邦建设法》在两阶段中保障了公众参与，见表1。德国《联邦建设法》2004年修正法案的理由书在多方面强调“通过所规定的程序保障客观合理性”。这样的方向性已经在行政法院的判决中以“适度的程序遵守的意义在于通过满足程序要求，形成符合客观法律宗旨的决定”的形式出现。修正法案更加明确了这一观点，将其作为制度保留下来。具体表现为：第一，城市规划参与过程中环境报告书的引人。城市规划公示时所附理由书中也包括了这一环境审查结果的报告，明确了城市规划中环境保护相关程序。第二，修正法案中明确指出通过程序保障规划客观合法性。明文规定“公众参与和政府参与有利于对规划相关的项目进行全面收集和适当评价”。过去只有针对行政机关(政府)才有义务适时陈述意见，现在这一义务也被引入了公众参与中。针对最后阶段提出的意见，若非作为规划者的市镇村已通过其他渠道了解到的情况，可不予考虑。这一规定意味着政府及公众必须适时提出意见，使衡量资料的调查、收集更加全面化，如此才能保证客观正确的衡量结果。在美国各州也制定了相应的规划授权法，在选定基本规划的时候，依据州的法律，在州规划委员会决定之前和市议会决定之前，赋予公众听证的义务，公众参与成为这个过程的固定构成因素。州规划授权法虽然规定了基本规划的制定的程序和形式条件，但对其内容由地方自治体来决定，除个别要素之外，基本规划的内容该如何确定，基准并不明确也不进行审查，具体判断由地方自治体决定。

3．城市规划公众参与方式(1)美国加利福尼亚州公众参与主要方式。见表2。(2)正式参与方式与非正式参与方式角度区分。德国城市规划公众参与方式见表3。通过公众参与方式的比较可以看出，德国以正一70式参与方式为主，强调法律的强制保障作用，特别是通过程序法来保障公众实体权利的实现；而美国则多采用相对灵活的非正式的公众参与方式，在法律上进行原则性规定，给实际实行者留下较大的自由选择空问。

4．美国和德国城市规划公众参与法律制度比较的评价从实证的角度，对美国、德国城市规划公众参与主体、参与的程序、参与方式的比较发现，德美两国城市规划公众参与法律制度存在共同之处也有各自的特点。(1)公众参与共同性。第一，公众参与具有完善的法律保障。第二，参与方式多样，包括了正式的也有非正式的，如正式方式的程序保障、选举代表，非正式的印发各种手册、举办会议和展览会等，使公众全面、彻底地参与到规划当中。第三，公众参与面广、程度深。从参与主体范围看，公众参与不是表面形式上的几个代表或利益团体参与，而是公众的普遍参与。从公众参与阶段看，公众参与不仅体现在规划编制的各个阶段，还表现在规划的执行阶段。(2)公众参与的差异性。德国城市规划法的特征是依靠程序确保规划实体的正当性，强调法律的强制性，通过程序保障实体正义，实现公众实质性的参与权。而相对美国的城市规划中就显得更具灵活性，地方拥有充分的自治权，充分发挥居民组织的作用，运用灵活多样的参与方式调动了公众参与的积极性，扩大公众参与的范围。(3)公众参与存在的不足。德国城市规划法注重程序，通过程序保障公众参与规划实体的正当性。通过程序对民主正统性的强化有助于促进居民对规划的理解和接受，结果是针对城市规划效果提讼数量减少。同时，由于公众和公共机关的参与，规划质量有可能提高。但这一制度能否妥当地发挥作用存在若干前提。如果前提不具备，就会产生许多问题：第一是程序主体——行政机关的态度。若是在形式上或表面性的执行，那么参与徒具形式化，通过程序保障实体正当性的基本理念难以实现。施行司法审查的可能性变小，行政便有了更大的裁度余地，因此极有可能是行政主导下的城市规划模式的形成。第二是参与程序的充实、活跃化。如果居民对城市规划不关心，对程序参与缺乏欲望，程序就会变得形式化。与此相关，最近，各国城市规划、城市形成的文件中，强调居民的活跃化受到关注。例如，最近德国的社会城市方案指出“通过地区实践可知，确实大多数的市镇村居民有参与权力，但并未被地区普通居民充分利用”，所以增强居民活跃化成为重要课题。普通公众的参与欲望并非停止而需要的则是多样灵活的公众参与方案的提出。不仅要注重自发参与，而且也要直面居民参与活跃化的问题。考虑到居民参与型的城市行政、城市复兴的要求，有必要将以上两方面都考虑在内。自发性和活跃化的必要错，形成了德国居民参与需要解决的现实问题。相对德国城市规划公众参与的法律保障而言，美国城市规划公众参与的法律保障具有较大的灵活性。在法律层面进行原则规定，为具体实施中规定了程序性义务，又提供了自由选择的空间。充分尊重各地方的自治权，社区组织成为公众参与的主要形式，许多非营利性组织成为政府与居民间的桥梁，在公众参与中发挥巨大的作用。运用灵活多样的参与方式保障公众参与，调动了公众参与的积极性，扩大公众参与的范围。但是如果没有权力配给的程序保障，只能是一种形式主义，公众也不能真正影响规划的成果。

三、西方城市规划公从参与与法律制度研究对中国的启示

中国2O08年实施的《城乡规划法》首次在法律层面上确立城乡规划的公众参与制度，公众参与成为城市规划的重要环节。在中国，城市规划参与理论处于传统的物质规划向现代规划理论转型时期。在制度层面，城市规划公众参与法律制度刚刚起步，因而中国城市规划公众参与的范围和深度应是个逐步扩大和增加的过程。

1．开放规划信息保障公民尽早参与参与者对特定利益的认识能力、参与过程的学习能力、根据目标选择手段的行动能力在很大程度上都依赖参与者对信息的拥有和控制。只有保障公众的知情权才能使公众真正参与到规划中来

规划法论文篇4

1、《上海市住宅物业管理规定》（上海市人民代表大会常务委员会公告第40号，2004年11月1日起施行）（以下简称“《物业管理规定》”）

2、《关于实施<上海市住宅物业管理规定>有关问题的意见》（沪房地资物[2005]91号，上海市房屋土地资源管理局2005年2月4日公布）（以下简称“《物业管理意见》”）

一、小区业主的禁止行为

1、《物业管理规定》第26条：“禁止下列损害公共利益的行为：（一）损坏房屋承重结构；（二）违法搭建建筑物、构筑物；（三）破坏房屋外貌；（四）擅自改建、占用物业共用部分；（五）损坏或者擅自占用、移装共用设施设备；（六）存放不符合安全标准的易燃、易爆、剧毒、放射性等危险性物品，或者存放、铺设超负荷物品；（七）排放有毒、有害物质；（八）发出超过规定标准的噪声；（九）法律、法规和规章禁止的其他行为。”

2、《业主临时公约》或《业主公约》规定的禁止行为：如禁止群租、禁止封闭阳台、禁止饲养大型犬等等。

人生活在社会中，不可能完全自由，必须要遵守各种法律及规定，业主也是一样，其都生活在一个小区，必须遵守法律及小区的规定。若大家都不遵守规章，那么彼此的权利都可能受到侵犯。

二、违章搭建的处罚程序

1、物业公司的权责

物业公司发现业主、使用人在物业使用、装饰装修过程中有违反国家和本市有关规定以及业主临时公约、业主公约行为的，应当依据有关规定或者业主临时公约、业主公约予以劝阻、制止；劝阻、制止无效的，应当在二十四小时内报告业主委员会和有关行政管理部门。

当然作为物业公司，其没有强制拆违的权力，也没有业主拆违的权利。物业公司只有劝阻的权利，若业主坚持违章搭建，物业公司只能向业主委员会和有关行政管理部门报告。其实这早有判例：2005年7月，银顺物业公司业主董国龙拆除阳台的防盗窗，浦东法院一审支持了物业公司的诉讼请求，但上海一中院认为物业公司既不是相关权利义务的承受主体，也不是本案的适格主体，原审对此判决有误，故二审裁定撤销一审判决，驳回原告银顺物业公司的。

2、相关业主的权利

若业主、使用人违反规定或业主临时公约、业主公约，有损坏房屋承重结构、擅自改变物业使用性质等行为，损害其他业主、使用人合法权利的，业主委员会应当予以劝阻、制止；相关业主、使用人可以依法向人民法院提起民事诉讼。相关业主，主要是指相邻业主，通过相邻权进行。《物权法》第92条：不动产权利人因用水、排水、通行、铺设管线等利用相邻不动产的，应当尽量避免对相邻的不动产权利人造成损害；造成损害的，应当给予赔偿。

3、对违章搭建业主的处罚

若损坏房屋承重结构的，由区（县）房地产管理部门责令立即改正，恢复原状，可处一万元以上十万元以下的罚款；情节严重的，可处十万元以上二十万元以下的罚款。

若破坏房屋外貌，擅自改建、占用物业共用部分，损坏或者擅自占用、移装共用设施设备的，由区（县）房地产管理部门责令改正，恢复原状，可处一千元以上一万元以下的罚款；情节严重的，可处一万元以上十万元以下的罚款。

违法搭建建筑物、构筑物的，由区（县）房地产管理部门责令限期拆除，可处一万元以上十万元以下的罚款；当事人逾期未拆除的，区（县）房地产管理部门可以申请区（县）人民政府组织。

对正在实施违法搭建建筑物、构筑物的，区（县）房地产管理部门应当责令立即停止施工，可以暂扣施工工具、材料；拒不改正的，可以组织代为改正，代为改正的费用由当事人承担。

附有违法建筑并结构相连的房屋，房地产登记机构不予办理房地产转移、抵押登记。

这里的处罚分为两种：一种是行政处罚：罚款；另一种是行政强制：、限制房地产转移和抵押登记。

4、对物业公司的处罚

物业公司对业主、使用人的违法行为未予以劝阻、制止或者未在规定时间内报告有关行政管理部门的，由区（县）房地产管理部门责令改正，可处一千元以上一万元以下的罚款。若物业公司怠于履行自己的职责，是会收到行政处罚的。

5、受处罚人的权利保障

规划法论文篇5

 

随着全球经济危机的蔓延，就业形势进一步严峻，大学生求职就业难问题更加凸显。提高高校学生就业能力成为高校和大学生迫在眉睫的任务。如何实现这一目标，实践中有很多的经验和做法值得借鉴和参考。

一、高校提高学生就业能力的模式与做法

（一）加强学生表达能力培养[1]

许多大学生拥有扎实的专业知识，具备较强的就业能力，但因为自身缺乏良好的表达能力，无法向用人单位更好地“推销自己”，不能在面试环节充分展示自己的才能，从而造成求职就业困难的局面。高校在课程的系统设计方面，将表达能力的培养分为大学生表达能力的基础培养阶段、全面提升阶段以及强化冲刺阶段，以提高学生的综合素质，培养大学生的表达能力。

（二）强化非专业素质培养[2]

提高学生非专业素质，符合高校人才培养目标，有助于大学生顺利就业。非专业素质是一个与专业素质相对的概念，与专业素质相比，这些方面的素质往往更具有基础性、根本性的特征。非专业素质一般是指除专业性的知识、能力之外的其他文化知识、通用能力、必备人格等。与学生就业密切相关的几种非专业素质主要包括：思想品德素质、社会适应能力、心理素质和创新能力等。

高校非专业素质教育实施方案常见的有：

1. 进一步深化教育教学改革

高校在立足专业素质培养的同时要高度重视大学生非专业素质培养，把提高大学生的非专业素质作为人才培养的重要目标之一。从组织机构、资金支持上保障非专业素质教育的顺利开展；把大学生道德教育、心理健康辅导、素质拓展训练以及大学生科技创新活动有机结合，构建完整、科学的非专业素质教育平台。

2. 不断创新大学生就业指导

转变就业指导观念，从教授学生求职择业技巧的“成品包装”向指导学生科学合理规划人生，有目的选择职业发展道路的“产品设计”转变，构建科学的大学生职业生涯规划教育体系。首先，要把职业生涯规划作为就业指导工作的重点来抓。其次，建立大学生职业生涯规划教育制度职业规划论文，形成从大一到大四的贯穿整个大学教育的完整体系。在一般性的就业指导课程之外，在条件允许情况下有目的地开展各类素质拓展训练活动，培养学生沟通表达能力，团队合作精神，锤炼学生勇敢、坚毅的优秀品质。

3. 广泛开展各种科技创新和社会实践活动，培养高层次创新人才，锻炼学生学以致用的能力

高校应鼓励大学生积极参加各种科技创新活动，创造一种良好的学生科研氛围。在学校教学中应该增加对学生科研能力的培养。高校应结合专业素质教育开展各类校内科技创新比赛或者知识普及活动。鼓励学生利用假期等时间参加社会实践活动，通过社会实践活动提高大学生的社会适应能力，从感性上把握社会的整体就业形势。高校应积极建立更多大学生社会实践活动基地，将社会实践活动与教学实习实训结合起来，建立稳定的社会实践与实习实训双重身份的育人基地。

（三）优化人才培养模式[3]

1. 创新办学模式，推进工学结合、订单培养和校企合作的教学模式

高校要走开放式的专业建设路子，倡导和推行工学结合、校企合作，密切与行业企业的联系，注重探索校企合作的持续发展机制，在专业人才的培养方案制订、实训基地建设等方面与行业、企业建立长期稳定合作制度，实现互惠互利、合作共赢。选择一批办学水平高、办学特色鲜明和应用性强的专业，充分发挥技术、人才、信息等方面的资源优势，积极与有关部门、行业、企业开展多种形式的联合办学，合作培养产业发展急需的紧缺人才。在人才培养的全过程中。高校要以培养学生的全面职业素质、技术应用能力和就业竞争力为主线，充分利用学校和企业两种不同的教育环境和资源，通过学校和合作企业双向介入，使学生将在校的理论学习、基本技能训练与在企业实际工作经历的学习有机结合起来，为生产、服务培养实用人才。

2. 强调通识教育和学科交叉，培养复合型人才

要为社会输送合格的应用型人才，高校可以借鉴美国大学的教育模式，强调通识教育与专业教育相结合的方式。学生在第一、二学年接受通识教育，主修和辅修专业教育之外服务于学生的智能、情感和社会化等方面发展的教育，逐渐具备学科内交叉、跨学科交叉的基础知识结构；从第三学年开始，强调文理学科交叉渗透，学生可根据自己的兴趣、志向和社会需求更科学、更合理地选择方向进行深入的学习并取得相应的学位。当今世界的许多重大问题都需要从多学科的角度，运用多种知识才能解决，通识教育有利于培养知识面宽的复合型人才，确保学生全面发展，提高学生综合素质和适应不同工作的就业能力。

3. 强化大学生就业指导工作的各项建设．促进就业指导工作专业化、正规化

首先应建立和强化高校毕业生就业指导中心的各项职能，从学生的实际需要出发，充分发挥信息采集、就业政策与职业咨询、择业技术、技巧指导等功能作用，以更好地指导学生就业或创业；其次应加强高校就业指导部门与基层的院系及相关专业人员的联系与沟通．在高校内部组成上下贯通的指导网络：最后应加强就业指导工作的软硬件建设，当前尤其是要建立一支高素质的就业指导专兼职人员队伍。

（四）鼓励自主创业[4]

2009年2月3日国务院下发了《关于做好当前经济形势下就业工作的通知》，要求切实把就业工作摆在更加突出的重要位置，实施更加积极的就业政策，全方位促进就业增长cssci期刊目录。如何积极拓宽就业渠道，完善落实各项扶持政策，鼓励自主创业、提高大学生就业能力，笔者认为，应从以下几方面认真思考：出台优惠政策职业规划论文，为创业者提供政策支持；转变就业观念，投身基层农村；为大学生创业就业提供良好的环境等。

二、学生层面的模式与经验

（一）进行科研性学习[5]

科研性学习是指在老师的指导下，通过对一些现实问题的调查与研究，以获得知识和技能的一种学习方法。它能有效地帮助大学生深化理论学习、培养动手能力、提高创新能力，从而提高大学生的综合素质和就业能力。为此，应从指导教师、资金投入、过程控制和质量测评等方面创造条件，以推动大学生科研性学习。

（二）提高综合素养

创业是一个复杂而又艰巨的过程，它对创业者的综合素质要求很高。面临严峻的就业形势，每一位大学生应练好“内功”，即提高自身的心理素质、综合素质，增强创业意识，只有具备充分的竞争力，才能在严峻的就业形势中立于不败之地。首先，加强大学生社会实践的锻炼。其次，塑造良好的创业心理素质。再次，培养全面的综合素质。在创业中需要具有合理的知识结构、管理经验、法律常识、创业知识和专业知识。所以，高校在日常的教育教学中，要加强对大学生独立创业素质、自立自强的创新意识、锐意进取的心态、奋发向上的精神、独立思考的思想、独立展示自我、主宰自己的前途的能力等综合素质进行培养。

（三）自我效能培养[6]

自我效能是由美国社会学习理论创始人、心理学家班杜拉在他的社会认知理论研究中提出的概念。强调认知与行为之间的相互作用，主要是指个体在执行某一行为操作之前对自己能够在什么水平上完成该活动所具有的信念和自我判断，很大程度上影响到个体在实际活动中主体能力的发挥，是构成自我的一个现象学特征。

1．开设专门的训练课程，将培养纳入教育体系

将自我效能的培养作为心理素质教育的重要方面纳入到正式的课程体系中，将它的理论和应用作为心理健康教育的一部分介绍给学生，使他们对自我效能功能作用、影响因素有明晰的认识，了解到高与低的自我效能个体在完成某项任务时个体在活动的动机、持久性上的差异和对活动结果的带来的影响，使他们能够产生努力提高自我效能的强烈内在动机，能够自觉、主动地从意识层面上加强对自我效能的培养。

专门课程的开设可为自我效能的培养提供一个可操作的教育环境，在专门设置的课堂环境中教师可就如何有效地提高自我效能信念做出示范，对如何运用自我调控能力对行为施加影响进行客观分析与详细讲解，让学生对提高自我效能信念有更为直观的感性认识。在相互交流过程中教师与学生、学生与学生之间也通过集中对话、反思和讨论使各自观点得以阐明，充实加深了对自我效能的深度理解，这些都有助于学生在今后自觉和主动地发展自我效能。

2. 与教学活动相结合，潜移默化地影响

（1）积极引导学生设置合适的学习目标

过高的目标会使个体在付出大量努力后达不到预期效果而遭受挫折，过低的目标又会使个体在活动中既得不到能力的提高也体会不到成功的喜悦，两者都对自我效能的发展没有助益；确立的目标要具体直观，使教与学的活动的开展有更多的可控性，学生在学习过程中有参照比较的标准；近期目标要与远期目标相结合，利于在实现长远目标的过程中有更多的动力和坚持性。

（2）教学活动中师生相互合作和支持

教师与学生之间结成学习的伙伴，教师在教学中调动学生学习的主动性，共同努力以达到教学目标；学生也需要教师在教学中为他们提供积极关注的学习氛围。大学生正处于青年阶段，在心理上逐渐走向独立，但他们的自我认识又较成年人不完善，作为大学生在校期间的“重要他人”的教师，积极反馈和适时鼓励都能增加学生进行学习活动的内部动力，有利于个体形成积极的自我概念，形成较高水平的自我效能信念。

3. 建立积极和多维度的学生评价体系

评价的标准不宜采取单一形式。应当认识到学生的能力是多方面的，对他们的评价也应该是各方面能力的综合。使大学生不再将大学阶段活动的重心仅仅限于对成绩和分数的过分追求上职业规划论文，让他们能够发展各个方面的才能。

在活动（不局限于学习活动）结束后对之进行客观评价，当获得成功和进步时进行积极归因，相信自己所具有的能力和努力勤奋是使活动进行顺利的重要因素；当遭受失败和挫折时也要勇敢面对而不是逃避，不能因为某次的失败而对自己能力产生怀疑，而是客观地进行分析失败的原因，为以后的相关活动提供有效经验，同时调整自己、自觉加强和提高各个方面素质以迎接新的挑战，最终形成一般层次上的自我效能。

4. 开展丰富的实践活动

参加形式多样的社会实践，这既是将理论知识有效应用于实践的重要途径，有助于学生多方面能力素质，如自我效能信念易于在类似的实践任务中产生迁移并得到巩固加强。在活动中学生之间的交流与合作，不但有利于相关活动的进行、问题的解决，重要的是使学生通过观察、比较、模仿的方式学习其他人的优点，同时在团队合作中发挥了各自特长。R．Schwarzer（1997）在研究中发现不依赖领域为转移的一般自我效能感可使个体在应对不同环境的挑战或面对新事物时有总体的信心，它是从具体任务和目标活动中积累的具体任务自我效能，通过泛化延伸逐步建立了对类似活动、不同领域或活动的效能信念。在实践活动中，学生在获得实践知识和实践能力得到锻炼的同时，更能形成一般的自我效能。

三、结语

要切实提高大学生就业能力，提高大学毕业生就业率和就业质量，高校必须加强学生表达能力培养、重视对学生非专业素质培养、优化人才培养模式，同时要鼓励学生自主创业。对于学生而言，则需要从进行科研性学习、提高综合素养、自我效能培养等方面着手，努力提高就业能力。总之，提高学生就业能力不是高校或者学生单方面的工作，必须构建高校和学生共同参与的提高大学生就业能力的工作模式。

[参考文献]

[1]鄢澜，刘丸源，冯小明.加强表达能力培养提高大学生就业能力[J]. 西南民族大学学报：人文社会科学版，2009，12.

[2]温旭明，晁怀翔，刘宝.强化非专业素质培养提高大学生就业能力[J]. 党史博采，2008，7.

[3]翟玉肖，王素萍，周雪霞，韩慧瑛.优化人才培养模式[J]. 提高大学生就业能力文教资料，2009，23.

[4]吴友石，王振岩，李幸平.鼓励自主创业，提高大学生就业能力的对策[J]. 河北北方学院学报：社会科学版，2009，3.

[5]黄敬宝.科研性学习——提高大学生就业能力的重要方法[J].太原师范学院学报：社会科学版，2008，5.

规划法论文篇6

所谓农村义务教育财政投入立法预测，就是采用科学的方法和手段，探索未来一定时期内农村义务教育财政投入立法状况和农村义务教育财政投入立法发展的趋势，以揭示出农村义务教育财政投入的发展对法律、法规的宏观要求，从而为立法机关提供有关立法规模、内容、方法等方面的信息，为制定最佳农村义务教育财政投入立法方案服务。

具体地说，农村义务教育财政投入立法预测应包括：

第一，农村义务教育财政投入法规达到预测效果的程度，对社会需求满足的程度，以及在今后的可行性如何，测算出目前和今后在制订、修改、补充和废止农村义务教育财政投入法规方面的任务。

第二，测算由于社会的进步和社会关系的发展可能会促使农村义务教育财政投入立法理论、农村义务教育财政投入立法制度、立法技术发生哪些变化，如何使立法适应这些变化，适应和推动农村义务教育财政投入法规的发展。

第三，揭示今后农村义务教育财政投入立法的发展规律，使立法尽可能合乎规律。

2.农村义务教育财政投入立法规划

所谓农村义务教育财政投入立法规划，就是立法机关依据农村义务教育财政投入立法预测提供的信息，而做出的关于具体的农村义务教育财政投入立法措施、步骤和农村义务教育财政投入立法目标的部署和安排。农村义务教育财政投入立法规划的主要任务和目的在于使立法工作有计划、有步骤、有目的地进行，从而使立法工作科学化、系统化。

二、农村义务教育财政投入立法预测与立法规划的意义

建国五十年多来，我国农村义务教育财政投入立法工作相对滞后，仍存在诸多问题。如至今没有制定专门的农村义务教育财政投入单行法规、农村义务教育财政投入预算法等。产生这些问题的因素很多，但缺乏科学的农村义务教育财政投入立法预测与立法规划不能不说是一个很重要的原因。因此，当前及今后一段时期，加强农村义务教育财政投入立法预测与立法规划就成为必然。

1.只有进行农村义务教育财政投入立法预测与立法规划，才能使农村义务教育财政投入立法发挥其最佳社会控制效果

通过预测，了解现行农村义务教育财政投入法规的社会效果，通过立法规划组织和利用立法预测提供的信息，适时进行法规的立、改、废工作，从而使农村义务教育财政投入法规在发挥社会作用方面达到理想化的程度。

2.进行农村义务教育财政投入立法预测与立法规划，是实现农村义务教育财政投入立法科学化、完善化的重要途径

由于我国农村义务教育财政投入法规目前还非常滞后，而农村义务教育财政投入中的许多关系又需要以法律、法规的形式来予以规范，这就要在全国教育的大背景下全面考虑农村义务教育财政投入立法的内容、速度、层次等基本问题，既要尽可能避免农村义务教育财政投入法规的重复、分散或者遗漏现象，限制不必要的立法活动；又要避免走一步看一步和头痛医头、脚痛医脚的农村义务教育财政投入立法格局。要达成上述目标，使农村义务教育财政投入立法合乎规律，臻于科学化、完善化，唯有通过农村义务教育财政投入立法预测与立法规划这条途径。俄罗斯学者萨莫欣科曾将立法规划的作用归纳为：一是立法活动取得预定的社会效果；二是研究法律制定过程，并使立法工作致力于具有重要社会意义的法律文件；三是需要法律创制活动；四是各种机构有准备地参加法律创制工作；五是法律创制工作中的重复或分散现象；六是不同等级国家机关的工作计划一致起来；七是机构的工作同立法发展计划一致起来；八是法律创制工作中的匆忙现象，为高质量的工作创造条件，进行各种需要很长时间的准备工作、调查研究和分析工作。

3.进行农村义务教育财政投入立法预测与立法规划，可以调整和完善农村义务教育财政投入法规体系的内部结构

合理、科学的农村义务教育财政投入法规结构可以使农村义务教育财政投入法规的整个体系更加稳定，和其他法律部门的关系更加密切和协调一致。进行农村义务教育财政投入立法预测与立法规划，可以将为数众多、内容和形式各异的种种农村义务教育财政投入法律规范，根据各自不同的调整对象、层次和类型进行科学的分类，从而揭示它们之间的内在联系及其自身的逻辑性，把它们组合成一个完整统一、和谐一致的整体。

三、农村义务教育财政投入立法预测与立法规划的原则

农村义务教育财政投入立法预测与立法规划要顺利进行，必须体现以下几条原则：

1.从实际出发的原则

从实际出发是辩证唯物主义思想在我国立法工作中的体现，它也是我们党一贯的优良传统和作风。而作为社会主义法治建设一个重要方面的义务教育财政投入法制建设，更加需要坚持从实际出发的原则，只有这样，才能保证农村义务教育财政投入立法预测与立法规划符合我国的国情，真实反映广大人民群众的共同意愿，保障和促进农村教育事业的顺利发展。为此，需要做到：

第一，农村义务教育财政投入立法预测和立法规划必须从我国的国情出发，从我国社会主义初级阶段的实际出发。我国目前生产力水平较低，文盲半文盲大量存在，人口素质极为低下(从总体而言)，而各地经济、文化、教育发展又极不平衡，存在着农村之间、学校与学校之间的差别，农村义务教育财政投入立法预测和立法规划者需要通过调查搞清这些差别有多大、性质如何，然后概括出其共性作为农村义务教育财政投入立法预测与立法规划的依据。这些都是我们在制定农村义务教育财政投入法规时必须考虑的实际情况。

第二，农村义务教育财政投入立法预测和立法规划必须兼顾需要和可能。要根据经济、政治、文化等各方面的条件积极立法预测和立法规划，不断完善农村义务教育财政投入立法预测和立法规划，既不能脱离客观实际，主观主义地为完备农村义务教育财政投入法制而随意立法，也不能在客观条件已经具备和成熟的条件下消极等待，拖延农村义务教育财政投入立法的时机和进程。因此，农村义务教育财政投入立法预测和立法规划工作必须与现代化建设和改革开放的进程相适应，不失时机地完善农村义务教育财政投入立法预测和立法规划。

2.遵循宪法及国家教育法律的基本精神和一般要求原则

宪法规定：“国家维护社会主义法制的统一和尊严。”“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”“一切违反宪法和法律的行为必须予以追究。”《立法法》第4条规定：“立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严。”社会主义法制统一原则，是指法律由国家统一制定、统一实施，在国家范围内对各地区、各部门和全体人民具有普遍的约束力。法制统一原则包括立法、司法、守法等方面。从立法上讲，法制统一原则表现为国家的立法权由国家权力机关行使，不允许各立其法、法出多门的现象存在，以维护社会主义法制的统一和尊严。

同时，我国宪法确定国家的根本任务是，沿着中国特色社会主义道路，集中力量进行社会主义现代化建设，逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化，推动物质文明、政治文明和精神文明的协调发展，把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家。我们进行农村义务教育财政投入立法预测与立法规划就是要预测完成这一任务，需要制定、修改、废止哪些农村义务教育财政投入法规，以保障农村义务教育财政投入的发展方向，同时做出科学的规划来促使其实施。3.遵循农村义务教育的发展规律并符合农村义务教育自身的特点原则

进行农村义务教育财政投入立法预测与立法规划要符合农村义务教育财政投入的发展规律，要看到农村义务教育财政投入的特殊性，要将农村义务教育财政投入的发展与国家政治、经济、文化、科技的发展综合起来考虑。

因此，农村义务教育财政投入立法预测与立法规划首先要遵循农村义务教育发展规律和教育投资发展规律，才能在制定过程中将其在法律上具体化。实践证明，只有遵循农村义务教育发展的客观规律，农村义务教育事业才能取得成功，否则，必将遭受一定的损失或失败。对于代表广大人民群众共同利益的我国农村义务教育财政投入立法预测与立法规划来说，正确反映农村义务教育发展的客观规律是其本质的必然要求和表现，而利用农村义务教育发展的客观规律，则是我国农村义务教育财政投入立法预测与立法规划的重要使命。同时也要区分农村义务教育财政投入法规与一般教育法规的不同之处，在进行立法预测与立法规划时充分体现农村义务教育财政投入法规的特点。

4.保证重点全面安排原则

进行农村义务教育财政投入立法预测与立法规划，要兼顾各方面的实际情况，同时应保证重点，先着手解决主要问题并以此协调其它方面。既要反对平均使用力量，又反对只盯着重点不顾一般的倾向，要将“锦上添花”与“雪中送炭”兼顾起来。当务之急，是要尽快制定《农村义务教育财政投入法》、《农村义务教育经费预算条例》等一些重要的法律法规，因此，我们在进行农村义务教育财政投入立法预测与立法规划的过程中，就要突出这几个重点，并以此促进其它有关的教育法规建设的开展。

5.统观全局，坚持法规的衔接配套和协调一致原则

在进行农村义务教育财政投立法预测与立法规划时，要有全局观点和发展观点，既从宏观上对立法的发展趋势做出整体性的预测，又从微观上对立法发展的各个局部有具体的认识；从法律体系上讲，既从纵向上研究不同层次的法律、法规、规章之间的衔接配套，又从横向上研究它们之间的协调一致；既注意制定新的法律、法规，以适应农村义务教育财政投入的发展需要，又要充分考虑随着社会的进步和教育的变化发展，对现有的教育法规适时进行修改，使立、改、废有机地结合起来。

【摘要】从农村义务教育财政投入立法预测和立法规划概念入手，提出了农村义务教育财政投入立法预测与立法规划的意义，最后探讨了农村义务教育财政投入立法预测与立法规划的原则。

【关键词】农村义务教育财政投入立法预测立法规划

参考文献：

[1]沈宗灵.法理学.北京：高等教育出版社，2004.

[2]周旺生.立法学教程.北京：法律出版社，1995.

规划法论文篇7

21世纪是信息时代，宣传手段、宣传对象、人们生活方式均不同程度地发生了改变。不可否认，经过二十余年的探索与实践，传统普法方式、普法经验可圈可点，普法效果有目共睹。但是面临新情况，传统普法也存在宣传形式单调、宣传阵地单一和对现代宣传手段研究不够等问题，一定程度上影响了法制宣传的质量，本文试图从现代传媒手段研究新一轮普法教育，进一步推进“六五”普法工作。

已历25载的普法教育，顺应时势地承担了为民众提供法律知识的社会责任，在普及法律知识、提高民众法律意识方面成效卓著。如今，在依法治国新形势下，在社会高度信息化时代，新一轮普法教育如何发挥应有的作用，更有效承担社会法律教育功能，迫切需要针对新情况、研究新载体、探讨新形式。

一、“六五”普法面临新情况

（一）新型传媒体技术迅速崛起

随着科学技术的进步，信息传播方式有了飞速的发展，仅仅依靠报纸、电视、电台等传统媒体已不能满足人们获取信息的要求。手机“平民化”悄然到来，据工信部12月28日公布的数据显示，国内移动电话用户达到7.38亿户，使用范围逐渐从城市向乡村延伸，手机体积越来越小，功能却越来越多，手机短信、彩信、上网等越来越受到人们的青睐。与此同时，随着社会信息化的不断推进，网络已成为继报纸、广播、电视等三大媒体之后的“第四大媒体”，中国互联网络信息中心（cnnic）1月15日的《第25次中国互联网络发展状况统计报告》数据显示，截至12月，我国网民规模已达到3.84亿，互联网普及率进一步提升，达到28.9%，继续领跑全球互联网，而且我国手机网民一年增加1.2亿，手机上网已经成为我国互联网用户的新增长点。

手机、网络已经成为今天人们生活必不可少的一部分，正迅速改变着人们的思想观念、行为方式和生活习惯。面对悄然来临的信息时代，普法工作必须与时俱进、把握机遇、迎接挑战，运用新型传媒技术将普法工作做深、做透。

（二）普法环境面临新形势

一是新生代迅速成为社会顶梁柱。中国已步入老龄社会，“80后”、“90后”等将成为社会主义建设的主力军和生力军，他们是普法工作的重点，与60、70年代人不同的是，新生代接受新事物较快，不喜欢纯粹说教，而且个个喜欢玩弄手机，更钟情于网络。面对如此庞大的信息化人群，传统的法制宣传教育手段显然力不从心。必须充分发挥青少年喜好现代传媒技术的积极作用，让传统的法制宣传手段融入现代、时尚的元素，使人们在熟悉简便、轻松愉快的活动中潜移默化地受到教育，只有这样才能把普法新形势变成普法工作新优势，使现代传媒技术成为普法工作的又一重要阵地。二是人们生活压力加大、工作节奏加快。饮食快餐已经影响到了文化领域，“文化快餐”将成为一种趋势，利用大块时间坐下来学习已经成为一种奢侈，不仅浪费了时间，而且降低了工作效率。因此，必须考虑运用现代传媒技术优势，将法制宣传教育渗透到人们日常生活之中，从而提高普法效率。

二、“六五”普法新载体

为进一步适应新时期普法工作的特点，加大法制宣传工作力度，提高法制宣传教育的实效性，迫切需要尝试运用新载体。

（一）运用手机载体

1.手机载体普法特点

手机载体普法就是将法制宣传内容，通过无线技术平台将短信或彩信（以下统称手机短信息）发送到用户的手机上，使用户在第一时间通过手机阅读到相关法律知识。

手机普法最大的特点在于快速和便捷，其优势主要表现在以下几个方面：

（1）即时性。能够实现瞬间传递，传统的电视、广播需要特殊的技术条件，最低也需要一天的工作周期，才能将信息传送出去。而这种传递在手机短信息中一秒钟就可实现，可以说是无时间周期、无距离的快捷传递。

（2）方便性。手机短信息不像打电话和上网聊天，必须要求接收方同时在另一端。信息完全可以存储在短信平台服务器上，一旦对方开机，信息就会自动发送，接受信息的一方既可以实时回应，也可以延迟回应，信息保存在手机中，方便随时查阅。

（3）互动性。手机宣传在互动性方面也有着传统媒体无法比拟的优势。传统大众传媒的重要特点之一传播单向性，这一特点导致受众对媒介信息的反馈大部分是事后的、延时的，缺乏即时性和直接性。而手机不仅可以给用户发送他所需要的法律知识，更可达到及时跟踪、读者调查、反馈意见等多方面的功能，实现更广泛、更迅速的互动。

（4）针对性。可以分门别类、针对性普法，直接宣传到本人，实现法制宣传服务个性化。如针对公务员宣传宪法、法律、行政法规等，针对流动人口宣传《人口与计划生育法》、《妇女儿童权益保障法》、《婚姻法》等。

2.手机载体普法方式

（1）手机短信。以文字表现形式的法律知识用短信方式发送受众对象。

（2）手机彩信。以图片、声音、动画、

“六五”普法规划理论与实践研究征文:载体与方法研究第2页

视频等表现形式的法律内容用彩信方式发送受众对象。

（3）手机彩铃。法律顺口溜、法律宣传标语、法律歌曲等以彩铃方式发送受众对象或者可以上网下载。

（4）手机上网。制作包含图片、文字、声音、动画等内容法律手机报，手机通过上网可以访问、下载其全部法律内容。

今后发展成熟的手机电视也将是普法的又一手段。

（二）开拓网络新载体

网络媒体具有传播快、影响广、表现力强等诸多优势。目前，全国已有普法网站近200家，政府网站、新闻网站、各大门户网站都开办了法治网页、频道、专栏、专题，网络法制宣传教育蓬勃发展，法制宣传覆盖面大大提高。但是，随着互联网的飞速发展，网络许多新领域有待进一步拓展，使其成为普法工作的新阵地。

1.qq。新华社《腾讯qq同时在线用户数首次突破1亿的解读》中指出，3月5日，腾讯qq同时在线用户数首次突破1亿，qq注册用户已经超过10亿。面对如此集中、庞大的资源，可以通过技术手段将有关法制宣传内容群发qq用户、qq邮件和qq群。

2.博客。一是建立法制宣传博客，明确专职人员负责审核、上传法律方面的博文，时时关注网民评论，并对网民的疑惑及时给予反馈解答，提高人气量。二是向博客用户发送相关法制宣传内容。

3.电子邮件用户。虚拟世界里电子邮件威力无穷，许多商家往往运用电子邮件进行促销。普法是否可以创新思维，运用这一载体，针对性、周期性地向有关用户宣传法律法规。

4.各大论坛。一是明确普法对象，集中进入进入某一类论坛开展法制宣传。二是创作发帖内容，既可以是文字，也可以是图片贴、视频帖或者综合贴。

5.各大搜索引擎。一是优化已经建成的法制网站程序，使其访问更快捷、内容更丰富、趣味性更高、吸引力更强。二是优化法制网站关键词，容易被各大搜索引擎（百度、谷歌等）搜索。

6.人气量大的网站。关注地方人气量较大的网站，借助网站人气开展法制宣传。一方面可以将有关法制宣传内容置于网站首页宣传；另一方面可以进行中文链接。

7.游戏用户。网络游戏正随着互联网的高速发展而快速普及，用户规模日益庞大。另外，网络游戏玩家正呈现年轻化、低龄化趋势，这正是普法工作必须关注的特殊群体。法制宣传内容无论是深度植入游戏，还是出现在玩家的必经之地，普法效果都将带来质的突破。

三、“六五”普法方法

（一）根据不同对象，灌输不同内容。一是普通民众。法律知识浩如烟海，仅从法律体系角度看，其博大精深、义理精微，即使是法律专业人员，穷尽白首不能尽一经之感。因此，对于普通民众，应从法律意识层面上下功夫，向其灌输宪法、刑法等与个人密切相关的基本法律，提升民众的法律心理和认知。二是行政执法人员。依法行政是人民当家作主题应有之义，也是我们党立党为公、执政为民，维护和实现最广大人民群众根本利益的集中体现。行政执法人员作为执法主体，必须学习与本职工作相关的法律、法规，并熟练掌握和运用，提高自身法律素质，做秉公执法的表率。要重点学习《宪法》、《刑法》、《国家赔偿法》、《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》、《公务员法》、《治安管理处罚法》、《行政机关公务员处分条例》等法律法规。三是企业经营管理人员。向其重点宣传《公司法》、《劳动合同法》、《合同法》、《个人所得税法》、《民事诉讼法》等法律知识，提高企业经营管理人员依法经营能力。四是青少年。青少年是法制教育的重点，要通过学习《宪法》、《国旗法》、《国徽法》、《义务教育法》、《刑法》、《未成年人保护法》等，培养青少年的法律意识，用法律来规范自身的日常行为，做一个遵纪守法的公民。五是流动人口。随着中国城市化进程的加快，流动人口明显增多，针对流动人口管理难度大、违法犯罪率高的特点，应加强流动人口普法工作。要通过各种渠道向流动人口宣传《宪法》、《刑法》、《治安管理处罚法》、《人口与计划生育法》、《妇女儿童权益保障法》、《婚姻法》等相关法律知识。六是宗教人士。继续深入推进“法律进寺庙、法律进宗教场所”活动，向宗教人士宣传《宪法》、《刑法》、《国家法》、《民族区域自治法》、《集会游行示威法》、《治安管理处罚法》等法律。七是外国人。经济全球化势不可挡，外国人到中国学习、经商、居住、交流日益频繁，有必要运用多种语言版本向境内外国人宣传中国《宪法》、《刑法》、《外国人入境出境管理法》、《外国人在中国就业管理规定》等法律法规。

（二）根据时代特点，采用多种方式。一是与现代传媒技术相结合，开展以法律为主题的“博客人气竞赛”、“动画比赛”、“视频竞赛”、“短信竞赛”、“短信有奖竞猜”、“网络游戏竞赛”、“图片比赛”、“征文比赛”、“知识竞赛”等多种喜闻乐见、寓教于乐的活动形式普法；有效利用qq、博客、电子邮件、论坛、搜索引擎、网络游戏等宣传载体。二是与文艺宣传相结合，创作法律宣传歌曲，制作法律知识彩铃，编写法律顺口溜、快板、相声、锣鼓词、表演唱、小品等，组织拍摄法制专题片、法制电影片等。尤其是流动人口聚居区域，业余文化生活相对贫乏，要通过文艺宣传形式扩大教育面，更好地发挥普法效果。三是与文化广场相结合。广场是百姓日常生活聚集之地，开展法制文化广场，提升城市文化品位，推进法治文化建设，除表演节目外，可发放宣传资料，提供现场免费法律咨询，当场为群众解答生活、工作中遇到的法律问题，从而达到普法效果。

（三）根据不同时段，开展法制宣传。一是针对发生的社会热点，尤其是当地发生的、群众关心的热点、难点问题开展法制宣传，如就企业改制、征地拆迁、教育医疗、养老保险、环境保护、安全生产、食品药品安全等方面开展专题法制宣传教育，从源头上预防和减少社会矛盾的发生，为化解矛盾纠纷、维护社会稳定服务。二是结合重大活动、节假日开展法制宣传，根据需要结合奥运、博览会、“两会”、“12?4”全国法制宣传日、法定节假日等深入开展法制宣传活动，做到重点宣传与日常宣传相结合，扩大普法效果。三是针对新法出台时机开展法制宣传。每一部新法出台都是人民生活中的一件大事，关系公民的生产生活利益。要利用新法不多、关注程度较高的特点，抓住时机宣传、学习新法，做到出一部法律普一部法律，逐步完善普法内容。

当然，尝试运用新型传媒技术，进一步推进普法工作，目前思考是初步的、浅显的，相信随着时代的发展、实践的探索，一定会有更多、更好、更新的法制宣传形式、法制宣传方法面世，普法工作一定会迎来形式多样、精彩纷呈的春天。

主要参考资料

1.全国普法办公室副主任、司法部副部长张苏军《在全国法制宣传处长会议上的讲话》，1月22日

2.司法部法制宣传司司长肖义舜《加强法制宣传教育，推进“三项重点工作”服务经济社会发展—在全国法制宣传处长会议上的工作报告》，1月21日

3.扬州司法行政网仪征市司法局《创新普法载体，打造仪征特色的法治文化》，1月21日

4.黄东升《用网络载体整合传统宣传教育手段的思考与实践》，《武钢工会》第2期

规划法论文篇8

一、引言

近年来，随着科学技术的不断发展，我国城市规划部门的工作手段均发生了根本性的变化：许多城市的规划管理部门都运用GIS技术建立了相应的城市规划办公管理系统和网络系统，城市规划设计部门也甩掉了图板，全面实现了规划设计成果制图电子化。但由于在城市建设中，城市规划与决策常常出现滞后现象，使得将城市规划形容为“规划规划，纸上画画，墙上挂挂”的状况没有得到根本性的改观。这从一定程度上反映了公众对城市规划科学性的质疑，同时说明我们的城市规划工作没有起到确定城市发展方向的风向标作用。

尤其是跨入二十一世纪以来，北京的城市建设与开发量剧增，由此而引发的城市绿色生态保护问题、城市历史文脉怎样传承问题、城市交通拥堵现象如何解决等诸多问题引起了社会公众的广泛关注。1999年编制的北京市中心区控制性详细规划由于信息资源整合的技术手段一直未能得到行之有效的解决，缺乏及时更新机制和整体分析的工具，使我们的“控规”法律效力低下，无法科学地指导城市建设。本文试图从建立北京城市规划信息系统的整体思路出发，通过对城市规划信息资源的梳理、对“控规”信息资源整合方法的描述，与大家共同探讨城市规划信息系统建设的关键问题——城市规划信息资源整合方法的可行性和可操作性。

二、建立城市规划信息系统所涉及的信息种类

从建立城市规划信息系统的专业角度看，可以将城市规划信息划分为两大类——空间信息和属性信息。

（1）空间信息

就是信息内容本身就包含有形状、分布、空间定位、空间相互关系等内容的信息，如一条道路、一座桥梁或一幢建筑物、一个行政区等的几何形状及其所处的空间位置等。城市规划信息系统主要包括以下几类空间信息：

1、空间基准信息

2、自然特征信息

3、基础设施空间位置信息

4、各类界限信息

5、各类控制线信息

6、土地利用现状与规划汇总信息

7、城市规划汇总成果信息（用地规划及专业规划）

8、城市建筑规划成果信息

9、……

（2）属性信息

在地理信息系统中，地理对象与位置、分布、形状等空间信息无关的特性用属性数据表示，如“道路”属性的描述，可以有名称、起点、终点、长度、路宽、路面等级、最大容许车速、最大容许承压、绿化带的有无等等属性信息。城市规划信息系统主要包括以下几大类属性信息：

1.与空间信息相对应的各种属性信息

2.社会经济信息

3.资源环境信息

4.历史沿革资料

5.规划成果档案信息

6.系统监控管理信息

7.各类法规文档信息

8.数据标准信息

9.规划指标信息

10.……

数据除了上述分类外，针对城市规划设计中不同的使用需要，还可将所涉及的数据信息按不同的数据格式、来源、变化频率、获取时间、空间分布、实体形态、数据归属等进行分类、存储、提取和查询。

三、目前城市规划信息系统所需信息存在状况信息的获取与更新机制是否顺畅，直接关系到信息系统未来运行的生命力，城市规划工作的性质决定了不仅需要城市规划专业的信息，还需要大量的会信息

在北京由于信息共享及流通机制一直没有得到彻底解决，建立一个能够真正起到辅助设计、分析和管理作用的北京城市规划信息系统，难的不是技术问题

，而是信息资源的搜集、整合、更新的机制、途径、方法和成本问题。这也是长期以来困扰我们建立城市信息系统的瓶颈问题。下图反映了与城市规划有关信息资源的流通途径：

screen.width-460)this.width=screen.width-460''''onmousewheel=''''returnbbimg(this)''''>通常，经济统计信息由国家统计部门定期，流通渠道通畅且具有权威性，但由于统计信息是按行业或行政管理范围汇总统计的，将统计信息与空间信息建立关系，整合工作量非常大，一般在进行城市规划宏观分析用得比较多；而各个专业部门所掌握的专业信息的获取主要依赖于经济手段或结合专题研究逐步积累；对于城市规划专业信息，我们总是投入大量的人力、精力进行信息的收集、整合、加工、更新，以期能满足当前规划工作的需要，并为建立城市规划信息系统做好信息储备。超级秘书网

总结

这几年规划信息的积累、整合所经历的风风雨雨，通过北京“控规”数据编制整合技术方法的实践，深刻地感悟到：进行信息资源整合，必须首先制定切实可行的管理机制和完善的标准规范体系，将广大的规划人员从烦琐而复杂的规划设计制图中解放出来，让每个人充分感受自己在为信息资源整合尽力的同时，也在尽情地享受着整合后的信息为大家的工作带来的更多便利，使得资源整合工作能够持续发展下去，信息中心的员工可以将更多的精力放到对整合后信息的监控管理和信息分析等具有一定技术含量的工作中。

四、信息资源整合的方法研究与实践

我们从系统设计的整体思路出发，将信息按类别进行了梳理，对城市规划信息的结构进行了通盘考虑。基于局域网环境以CAD、GIS和SQLserver或Oracle数据库为技术基础，将GIS技术、网络技术和数据库技术与信息整合工作结合起来。本次“控规”编制整合以AutoCAD为信息资源整合的操作平台，在上完成建立空间数据库的工作；应用rcSDE空间数据管理引擎完成城市规划的空间数据以及影像数据的存储和管理；应用ArcInfo/Arcview进行城市规划信息的GIS查询和分析；应用ArcIMS建立城市规划信息及成果的网络系统。

在北京市城市规划信息系统总体技术路线指导下，我们确立了北京市“控规”编制整合的方法，在规划人员应用极为普及的AutoCAD制图工具环境下，采用VC的开发模式，以嵌入菜单的方式实现数据制作、编辑、校验、更新汇总、查询统计、图纸制作、成果数据上传和空间数据浏览下载等功能。在遵循标准规范的前提下，信息整合的方式充分体现了人性化的设计理念，为用户提供了多种编码方式、数据自动差错、动态查询、图像自动叠加、多种数据格式的导入导出、指标自动生成、专题图和“控规”图则自动生成、用户的操作权限监控和历史版本数据的创建、查询与统计以及系统参数的导入和扩展等功能。使在AutoCAD环境下建立空间数据库成为现实。下面通过软件的部分应用界面样式，说明城市规划信息资源整合的方法：

1、在建立严格的标准规范的基础上，给用户提供更多的随意空间，使大多数用户都可很快适应新的各种工作环境。如在客户端用户可以自己制作各类编码图，还可以多种方式为实体编制代码。

2、客户端用户进行信息整合过程时，系统为用户提供了实体与属性的添加、修改、联接、拆离、导入导出等手段，使数据具有强大的编辑能力；在实体编号唯一的前提下，可进行多文件数据汇总；能进行数据校验及动态查询，在数据修改时可将变化的信息存入历史版本，可根据指标体系表自动生成属性或将指定的属性记录进行复制；系统最大限度地做到人性化。

3、汇总入库时，系统会验证用户权限，对入库信息进行严格的把关，将不符合要求的数据拒之门外，放入相应的地方退还给数据整理的相关人员；将合格的信息进行项目登记，按编码标准对实体重新编号，并对修改的实体自动识别，将历史记录按版本保存。当系统参数、标准规范发生变化时，系统管理人员可随时进行调整，而不用对软件本身进行修改，增强了系统的灵活应变能力。

4、系统充分考虑了城市规划信息的保密性问题，对每一位用户设置了系统权限，系统对仅有浏览权限的用户实施无法存储数据库显示的数据信息，对系统从数据库自动调用的图像在输出时库中信息都将被自动卸载。用户可通过配置参数下载功能获得最新的系统标准和规范。

规划法论文篇9

一、法制宣传教育工作指导思想必须与时俱进

全民普法二十多年来，人民法律素质得到了很大提高，国家民主与法治进程取得了巨大进步。进入新世纪新阶段，必须确立与之相适应的法制宣传教育工作指导思想，做到与时俱进。一是树立正确的普法观念。普法工作是一项功在千秋，利在当代的伟大事业，其长期性、艰巨性和渐进性是不言面喻的，尤其是我们这样长期浸透在封建历史长河中的国家，更是如此。要牢固树立长期作战、吃苦耐劳、默默无闻、坚忍不拔的思想，克服一切可能的急功近利和悲观情绪，把功夫下在对广大群众的潜移默化和润物细无声上。二是树立科学的普法理念。要从侧重普及(来源：文秘站 ）法律知识，转到培养公民的法律意识、法治精神和法律信仰上来；要从侧重履行法律义务方面教育，转到增强公民积极的法律意识上来，尤其是要用现代法治理念教育引导公民的权利意识和义务观念；要从侧重法制教育的普及率，转到强化公民自觉自愿参加法治实践活动上来。

二、法制宣传教育工作形式必须不断创新

规划法论文篇10

城中村违法建设带来了很多的危害。比如：城中村未经规划许可乱搭滥建、违法建房，破坏了城市规划的整体布局，直接影响到了城市规划、建设、管理的正常秩序;增加了城市拆迁改造的成本;严重影响到了城市容貌和景观。更重要的是它会造成城市土地资源及空间的浪费，当前城中村违法(章)建房多数是以档次不高的平房为主，占地面积多，空间利用率小。他们根本不考虑城市可持续发展问题，而是大面积的土地随意占用，土地资源浪费严重。

对于这种严重浪费土地资源的现象，我们要坚决制止，并合理规划城中村建设，为城中村建设提出合理化建议。

拿出合理的规划设计。建设城中村，规划设计是解决问题的关键。要强化规划引导的作用，注重把建设现代城区与推进新农村建设相结合，统一规划，分步实施。在环境生态性，生活舒适性和村民方便性的前提下，抓好定点规划，既遵循城市功能区要求，又尊重村民生活和村民生产方便，坚持就地建设和易地新建相结合，坚持继承传统和体现地方特色相结合，做到优化组合，合理布局。

突出政府的主导作用。城中村的建设工程复杂、庞大，没有政府的组织和推动，是难以实施的。要把城中村的建设作为一项重点工作来抓，及时研究确定城中村建设的总体思路、工作计划，协调有关重大事项，重点要通过抓好规划设计、政策制定、利益协调和资金平衡等工作，引导、鼓励、支持和撬动民力投入。

引导社会参与。城中村的建设工程的复杂性，这就要求党政组织、社会各界以及广大党员干部群众的积极参与，献计献策，出智出力，跟进服务，形成工作合力，全力帮扶支持。

让村民得到真正的实惠。城中村建设是为民造福的实事工程，让利于民是城中村建设工作的首要原则。只有坚持让利于民，让村民得到真正的实惠，城中村建设工作才能为群众所接受，才能得到他们的大力支持和衷心拥护。

规划法论文篇11

[中图分类号] X32 [文献码] B [文章编号] 1000-405X（2013）-2-180-1

规划环境影响评价（Planning Environmental Impact Assessment，PEIA）是指在规划编制阶段，对规划实施可能造成的环境影响进行分析、预测和评价，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施 ，并进行跟踪监测的方法与制度。实施规划环境影响评价具有重要的意义。本文分析目前我国规划环评技术方法存在的一些问题，并提出了改进意见，使规划环评能够彻底实施，发挥其应有的作用。

1实施规划环评的重要意义

实施规划环评可以从根本上、从全局上、从发展的源头上注重环境影响、控制污染、保护生态环境，及时采取措施，减少后患。可以形成一种比较合理的环境管理机制，构建了综合决策的实际内容。可以通过规划环境影响评价，充分调动了社会各方面的力量，可以形成政府审批，环境保护行政主管部门统一监督管理，有关部门对规划产生的环境影响负责，公众参与，共同保护环境的新机制。

2我国规划环评的技术方法

规划环境影响评价的方法体系是指在评价各个阶段可选用的一系列方法的集合。概括起来，规划环境影响评价方法可分为建设项目环境影响评价的方法和规划学的方法两大类。关于规划环评具体的方法体系，规划环境影响评价教材里很全面，这里就不再叙述了。

3当前我国规划环评技术方法存在的问题

我国规划环评技术方法在实施过程中出现了一些问题，使规划环评无法彻底实施，无法发挥其应有的作用。本文总结了我国规划环在评技术方法存在的一些问题些问，针对这些问题找出改进的方法，使规划环评能够彻底实施。

3.1规划环评方法理论研究不足

规划环评实施的时间不长，关于规划环评技术方法理论的研究还比较少，也比较浅。而且规划环评涉及的范围比广泛，研究起来也具有有些难点，有些类型的规划的评价理论方法甚至还没有开始研究。在规划环评技术方法的理论研究中，真正指导意义的规划环评技术方法的研究还比较落后，对规划环评实践不能起到很好的指导作用。

3.2规划环评技术方法缺乏

规划环评的技术方法包括建设项目环境影响评价的方法和规划学的方法两类。与建设项目环评相比，规划环评评价层面更宏观，且不确定性因素更多，这样会导致一些建设项目环评方法不能用于规划环评，一些方法要经过修正才能应用与规划环评，一些适合的方法还是比较少。

3.3规划环境影响评价技术方法的实用性较差

尽管《规划环境影响评价技术导则（试行）》已经公布，其中推荐了一些技术方法，但这些技术方法往往注重理论，脱离实际。将它们运用到实践中时还存在着一些问题，这些技术方法基本上都是些理论知识，缺乏实践经验，不能很好的指导实践。

3.4评价重点不突出

我国《规划环境影响评价技术导则》规定"现状分析"和"环境影响识别"时应突出重点环境影响，但是具体的措施并没有给出，而且不同类型的规划之间的差异比较大，导致一些规划环评方法过分强调全面，没有突出重点，缺乏针对性，影响了规划环评的实施。

4完善我国规划环境影响评价技术方法的几点建议

4.1加强规划环评应用基础理论研究

规划环评理论体系具有不同的层次、不同的内涵、不同的要求，这个体系会随着规划环评实践而发展。规划环评在国内外实施的时间都比较短，过去研究工作的重点都放在了规划环评是否可行的研究上，关于规划环评应用基础理论的研究比较少。因此，今后在规划环评的研究过程中，也要注重规划环评应用基础理论的研究。

4.2加强规划方法学的研究

规划环评还处于初步研究阶段，基础理论体系还存在缺陷，技术方法也缺乏。因此，要加强对规划环评技术方法学的研究，将建设项目环评方法与规划环评方法区分开，将建设项目环评方法中好的、适用的方法纳入规划环评技术方法中，不好的、不适合的则摒除。同时结合实践，也可借鉴国内外一些成功的经验，研究出一套适合我国规划环评的技术方法。

4.3加强规划环评理论与实践之间的联系

规划环评还属于一个较新的领域，规划环评的理论研究还没有进入深入阶段，规划的实践也较少，两种之间的联系更是缺乏。因为过去的研究都注重理论，使规划环评在实践过程中出现了问题，不能很好的实施。因此，应该加强规划环评理论与实践之间的联系，使规划环评技术方法能很好的运用到实践中，能有效的指导实践。

4.4突出评价重点

虽然，我国《规划环境影响评价技术导则》规定了在规划环评时应突出评价重点，但并未提出具体措施。规划环评的类型较多，评价者在评价过程中往往只注重全面规划，无法把握各个类型的规划评价的重点，导致规划环评重点不突出。因此，应该根据不同类型的规划环评，确定并突出规划环评的评价重点，在全面规划的同时，能抓住规划的重点，使规划环评更有效，规划环评能顺利实施。

5结论

实施规划环评具有重要意义，然而我国规划环评技术方法上还存在的一些问题，影响了规划环评的实施。因此本文提出了一些改进意见，使规划环评在我国能彻底实施，发挥其应有的作用。

参考文献

[1] 朱世云，林春棉. 环境影响评价[M].北京：化学工业出版社，2007： 6-01.

[2] 梁学功，刘娟.中国实施规划环评可能出现的问题及其解决方法[J].环境科学，2004，25（6）：l63～166.

[3] 肖波，钱瑜.规划环境影响评价技术方法发展现状及其局限[J].环境科技，2009，17（3）：57-60.

[4] 朱坦，吴婧. 当前规划环境影响评价遇到的问题和几点建议[J].环境保护，2005，14（4）：50-54.

规划法论文篇12

1、完善依法行政权责清单。按照省、市统一的行政权力清单和办事指南，全面清理调整现有规划管理职责，做到机构、职能、权限、程序、责任法定化，确保各项行政权力在法治轨道上规范运行。依法建立本部门的权力和责任清单，实行动态管理和调整，并向社会公开职能职责、执法依据、处罚标准、运行流程、监督途径和问责机制。

2、完善城乡规划体系，积极推进城乡统筹发展。一是编制完成镇（乡）总体规划和控制性详细规划，实现城乡统筹发展。我市新一轮城市总体规划于2015年获省人民政府批准实施，目前除济川街道、滨江镇、姚王镇纳入《市城市总体规划（2014-2030）》的中心城区范围内进行统筹考虑，新街镇、元竹镇已委托设计单位编制总体规划和控制性详细规划，即将形成规划论证成果，其余11个乡镇已经完成了镇（乡）总体规划和镇区控制性详细规划的编制工作，其中虹桥镇、宣堡镇、根思乡、珊瑚镇、河失镇等5个乡镇正在进行新一轮总体规划和控制性详细规划修编工作。二是积极指导乡镇编制村庄规划。根据市政府关于组织开展村庄建设规划编制的要求，目前已指导15个镇（乡）和1个街道与设计单位签订了合同，并按照序时进度有序开展村庄建设规划的编制，完成村庄建设规划成果。三是完成城北片区城市设计方案成果，并通过专家论证。四是按照法定程序对控规进行调整，确保城镇有序建设。严格按照法定程序对宣堡镇、广陵镇、滨江镇等乡镇和省经济开发区的控制性详细规划进行调整，调整方案通过专家论证、现场公示和网上公示等多种方式征求利益相关人的意见。目前，调整方案已向市政府上报批准实施。

3、注重管理质量、依法履行职责。我局认真贯彻落实《中华人民共和国城乡规划法》和《省城乡规划条例》，严格执行本局制定的行政权力运行流程，依法履行职权，坚持每周召开局建设项目集体联审会议，重点、重大项目向市规委会报告。2017年以来，已办结“一书两证”367件，其中核发《建设项目选址意见书》42件，规划面积226.58万平方米；核发《建设用地规划许可证》207件，规划面积467.28万平方米；核发《建设工程规划许可证》118件，拟建筑面积217.10万平方米。办理建设工程竣工规划条件核实36件，出具规划设计条件、规划意见函830件。

二、完善依法行政制度体系

1、加强规范性文件监督管理工作。根据《市政府办公室关于做好“放管服”改革等涉及的政策性文件及规范性文件清理工作的通知》要求，我局及时制订了政府和部门规范性文件清理工作实施方案，全面清理2013年以来现行有效的市政府、市政府办公室及其所属部门制定的政策性文件和规范性文件。共对政府和部门的10个规范性文件进行了认真、细致的清理，9个继续有效，1个已失效。

2、严格执行规范性文件制定程序。为提高我局规范性文件的质量，我局组织制订了《规范性文件审查备案制度》、《规范性文件公示清理制度》、《规范性文件实施后评价制度》、《规范性文件专家咨询论证制度》和《规范性文件公众参与制度》，确保规范性文件决策的民主化、制度化和科学化。根据我局工作实际，2017年未制订新的规范性文件。

三、依法科学民主决策

1、健全完善了重大决策规则。根据我局行政决策工作制度要求，我局严格落实重大事项的决策程序规定，认真执行《市城乡规划委员会议事规则》，对重大项目、重大决策采取公众参与、部门合作、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定的决策机制。在决策过程中认真听取专家和社会公众意见、建议，对于专业性、技术性较强的重大行政决策事项组织专家进行咨询论证，并依法聘请法律顾问对重大事项从合法性、必要性等方面进行审查。为方便公众办事，保障群众知情权，加大公众监督力度，对审批的建设项目在单位橱窗及规划局网站进行公示，公开征求意见。

2、完善了决策风险评估机制。我局对专业性、技术性较强的项目，除了通过组织专家、专业机构论证征求意见外，还把风险评估结果作为重大决策的重要依据，建立健全了重大决策社会风险评估机制。

四、严格规范公正文明执法

1、全面推进行政执法全过程记录、重大行政执法决定法制审核和行政执法公示制度试点工作。今年我局制定了行政执法全过程记录制度、重大行政执法决定法制审核制度和行政执法公示制度试行的实施办法，进一步规范规划管理行政执法活动，有效加强了对规划管理行政执法行为的制约和监督。

2、依法建立健全《市规划局行政执法责任制度》、《市规划局行政执法评议考核制度》、《市规划局行政执法证件管理制度》、《市规划局行政执法案卷评查制度》等文件，确保了依法行政的正确性和严肃性，并将依法行政考核工作纳入局目标管理责任制，分解细化落实到各科室。

3、严格执行国家规范和《省城市规划管理技术规定（2011年版）》，认真审查、审批建设单位的修建性详细规划和建筑单体设计方案，坚持技术规范规定的严肃性和具体项目与城市环境的相融性，严格按照法定程序审批规划建设项目，规范规划管理，提升城市规划水平。

五、加强行政权力制约和监督

1、建立了行政机关负责人出庭应诉、行政应诉备案等配套制度。对人民法院受理的行政案件积极参加应诉，充分发表辩论意见，确保在法定期限内提交答辩状和作出具体行政行为的依据、证据及其他相关材料，自觉接受人民法院的司法监督和审查。对可能引起行政诉讼的行政行为进行排查，制定防范措施，规范行政行为，减少诉讼案件的发生。2017年未发生行政诉讼和行政复议案件。

2、加大信息公开力度，建立了建设项目规划批前公示和批后公布制度，自觉接受人大、政协、法制等部门的内部监督和专门监督，在市政府网站规划工作专栏网站、行政许可和行政处罚信用信息双公示等平台，主动公开行政许可和行政处罚信息，接受社会和媒体监督。凡不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的信息均向社会公开。今年我局主动公开各类信息约82件，进行规划批前公示44份，批后公布68份，论坛留言答复67次。

六、全面提高规划管理行政执法人员法治思维和依法行政能力

1、今年以来，根据我局“七五”普法规划安排，局领导班子严格执行局机关制定的学习制度，领导成员每年度集中学法不少于2次，采取多种形式组织干部职工学习贯彻党的十八届四中、五中、六中全会精神和党的报告，结合工作特点，加强对《城乡规划法》、《省城乡规划条例》、《政府信息公开条例》、《保密法》等法律、法规的学习和讨论，利用周五下午学习时间，开办法律知识讲座，普及法律知识，提高干部职工对法律、法规的理解和认识，确保领导干部和行政执法人员集中学法和自学法律时间不少于40小时。

2、加强行政执法人员的法治教育培训。开展“规划论坛”、“法治大讲堂”、“案卷评查”等活动，营造“全员学法、全年学法”的氛围，有效提升规划管理行政执法队伍的整体素质和工作能力。对新录用的公务员进行了专门的法律知识和业务知识培训，组织行政执法人员参加法律知识培训6次，总计学法培训200人次。

七、全面落实法治政府建设保障措施

1、我局贯彻落实国家机关“谁执法谁普法，谁主管谁普法”的普法责任制，制定了我局普法工作年度计划，明确普法职责与普法内容，重视并加强法治舆论引导。充分运用报刊、电视、互联网、新媒体等载体，切实加强法治建设的舆论宣传。积极构建社会各方互动交流平台，加大舆论监督力度，为全面推进依规划管理实施工作创造良好了舆论环境。