规制管理论文篇1

【正文】

在经济全球化与国际金融改革大环境下，中国的金融业领域面临着越来越大的竞争冲击。而金融业的竞争主要体现在金融制度的竞争，因而在金融制度方面我国仍在改革与完善，以适应全球经济一体化所需的广泛金融服务的要求，促进本国金融业持续、健康、有效率的发展，增强国际竞争力。虽然我国金融立法现阶段仍为分业经营，但是在金融领域中已然出现了产融结合现象，且呈现急速发展的趋势，容易形成市场支配力量和市场支配力量容易被滥用，再加上我国反垄断法刚刚颁布实施，细化工作迫在眉睫，因而本文所探讨的我国产融结合领域的反垄断法规制问题，极具现实意义。

一、产融结合领域之界定及发展趋势

产业经济与金融业的结合我们称之为产业与金融的结合，简称产融结合。[①]

所谓产融结合，一般指金融业与工商企业通过信贷、股权、人事等方式走向结合，它是工商企业充分市场化和银行业充分商业化的产物，是产业投入产出过程与金融业融通资金过程的结合。产融结合的理解有广义与狭义之分。广义是指工商企业与银行、证券公司、保险公司等金融机构之间的借贷、持股、控股和人事兼任关系；狭义是指工商企业（尤指工业企业）与银行、证券、保险行业（多指银行业）的股权渗透和人事交叉（尤指股权渗透）。本文在法律层面主要探讨的是狭义的产融结合。市场是产业资本与金融资本追求资本增值的最佳场所，竞争机制是产融有效结合的启动器。现实中，人们对产融结合的理解存在一些误区，认为产融结合就必然能够促进经济发展。还有的把产融结合简单理解为银企结合。其实，产融结合是一个中性的概念。比如说在以间接融资为主的国家，银行对企业的信贷就是一种产融结合，但是银行的信贷规模或信贷结构不合理就会影响产业结构的不合理。所谓产融的有效结合是指能充分利用金融功能促进产业经济发展和产业经济效益提高的过程。[②]

（一）产融结合的国际发展趋势

产融结合的发展可从两个相互促进的方面来考察：银行模式由“分离制”向“综合制”过渡；银企关系由单纯的信贷关系向产权关系、产融实质结合发展。

美国受20世纪30年代经济危机的影响，对商业银行做出严格限制，禁止商业银行从事证券投资业务。在1890—1920年间，针对托拉斯尤其是产融结合形成的金融托拉斯的兴起，政论家威尔·罗杰斯对此有一句经典名言：“所谓控股公司，就是你在被警察追捕时将赃物交给同伙的地方。”[③]二战后，特别是20世纪80年代以来，随着金融业竞争的加剧，商业银行的业务范围有所扩大，原来实行分离银行制的国家逐渐向综合银行制过渡。美国1983年修改了1933年银行法，取消对银行从事证券、不动产投资及保险业的限制。德国历来实行的都是全能银行制，在传统存贷款金融业务之外，银行还可以提供证券经纪、保险业务以及房产交易等其他业务，全能银行一方面作为投资公司的股东，另一方面又为投资公司提供金融服务。[④]实行综合制更适应经济发展的需要，现已成为世界各国银行发展的共同趋势。

与分离银行制相联系的是银行与企业单纯的信贷关系。随着社会化大生产的发展和市场竞争的日益激烈，金融业与工商业的关系日益密切。不论是银行还是企业，都已不能满足于仅有的信贷联系，都迫切需要在产权上建立更为牢固、密切的联系。从企业角度来看，迫切需要产权联系。主要体现在：第一，社会化大生产按照规模经济的要求，企业日益大型化，大型化企业需要巨额资金的扶持，企业对银行贷款的依赖性增强。第二，股份制企业的建立为银行资本的股权提出要求。股份制企业的资金通常来源于社会公众，而他们的资金是分散和有限的，筹集成本高。相对来说，金融机构有较强的经济实力，银行成为企业大股东是经济发展的必然选择。第三，国际竞争的加剧，使企业向集团化、综合化、国际化方向发展。这种趋势使企业对银行的资金需求加大，并要求银行能给企业更全面的服务，即对企业的资金、信息、科技、证券的承销等提供综合服务，加强企业和企业集团的国际竞争力。另一个方面，从银行角度来看，同样迫切需要产权联系。首先，银行是负债性企业，其主要的资金来源就是企业存款。可以说没有企业存款，银行就无法进行正常经营。其次，银行的经营目标之一就是追求利润最大化，利润的主要部分是银行对企业贷款所取得的利息收入。企业经营效益的好坏直接关系到银行贷款本息能否按期收回。第三，银行对企业的参股、控股，能分散投资风险，提高效益，体现银行资产的安全性、盈利性。第四，金融业竞争激烈，迫使银行开展多种业务，加强和企业的联系。目前各国证券业、信托业都相当发达，银行业竞争加剧，为使银行在金融市场中居于主导地位，银行必须要为企业提供多样化的服务。[⑤]

（二）产融结合领域国内发展现状及其内涵

产融结合突出表现为产业组织与金融组织的相互投资和人事互派。我国当前常见情况有两种，一种是大型国有企业与金融业的结合，另一种是各种非银行金融机构与企业联为一体，以求共同发展。[⑥]具体而言，产融结合可以表现为金融控股公司、金融集团、全能银行等，我国目前最常见的形式主要为金融控股公司。金融控股公司在中国从组建来看，具有组建主体和形式多元化的特点。概括起来，主要有三种形式；一是金融机构组建的金融控股公司，即以金融机构为主体而组建的金融控股公司。如2002年3月，经国务院同意、中国人民银行批准，中国中信集团公司根据《公司法》成立了国有独资性质的中信控股公司。这是中国金融业自实行分业经营以来第一家经批准成立的可以跨金融业务领域经营的金融控股公司。二是产业组织组建的金融控股公司，即指以工商企业或企业集团为主体而成立的金融控股公司。如山东鲁能集团、海尔集团、宝钢集团、中远集团、山西国信集团公司等均控股了一定的金融机构。宝钢集团在集团内成立财务公司，由集团内各成员企业共同出资经办，宝钢集团已经控股和相对控股了四家金融企业，即华宝信托公司、宝钢财务公司、联合证券、太平洋保险，华宝信托与法国兴业资产管理公司发起设立的华宝兴业基金管理公司，形成一个较为完整的金融链条，且宝钢的“金融军团”仍在不断日益强大。三是其他机构组建的金融控股公司，主要指国有资产经营公司、国有投资银行等具有投资主体资格的国有企业组建的金融控股公司。[⑦]

那么，到底什么是金融控股公司呢？法学界大多认为，控股公司是指因持有另一公司一定比例以上的股份从而能够对其进行实际控制的公司。英文“holdingcompany”或“proprietarycompany”，最主要的特征是控股控制。关于金融控股公司，各国（地区）及有关国际组织的界定并不完全一致。美国《1998年金融服务业法》中正式使用了金融控股公司这一术语，但该法案及美国《1999年金融服务现代化法》均未直接定义，后者对金融控股公司做出了一般性要求，其规定反映了金融控股公司与银行控股公司之间的内在联系。[⑧]巴塞尔银行监督委员会、国际证券联合会、国际保险监管协会三大国际监管组织联合支持设立的金融集团联合论坛于1999年了《对金融控股集团的监管原则》中定义，金融控股公司是指在同一控制权下，完全或主要在银行业、证券业、保险业中至少两个不同的金融行业提供服务的金融集团。[⑨]我国台湾地区2001年《金融控股公司法》第四条第二款定义金融控股公司为：对一银行、保险公司或证券商有控制性持股，并依本法设立之公司。

我国学者一般认为金融控股公司是指以银行、证券、保险等金融机构为子公司的一种纯粹型控股公司。金融控股公司中以银行作为子公司的称作银行控股公司；以证券公司作为子公司的称作证券控股公司；以保险公司作为子公司的称作保险控股公司；而同时拥有银行、证券、保险两种以上子公司的称作金融服务控股公司（financialservicesholdingcompany，简称FSHC）。如美国的花旗银行集团等。[⑩]也有学者认为，金融控股公司是指母公司以金融为主导，并通过控股公司兼营工业、服务业的控股公司，它是产业资本与金融资本相结合的高级形态和有效形式，也是金融领域极具代表性的混业经营组织形式。[11]还有人认为，金融控股公司是一种经营性控股公司，即母公司经营某类金融业务，通过控股兼营其他金融业务及工业、服务业等活动的控股公司。按照国际惯例，金融集团公司的母公司都应是控股公司。[12]

虽然金融控股公司有不同的界定，但归结为一点，无论其为具有独立民事行为能力的法人，还是为非法人的企业联合，其都是银行业与工商业通过控股走向结合，无论这一控制权是掌握在银行方面或者工商企业方面，这一联合行为就具体存在，且依照国际惯例，这种市场结合只要达到一定规模尤其是当其滥用市场支配力就要受到反垄断法的规制。[13]

因此，就上述在我国出现的金融控股公司三种形式，笔者认为都可划归产融结合的范畴，符合本文探讨的范围。

二、产融结合领域反垄断规制之法理分析

综前所述，关于产融结合的出现，是企业走向规模经济，谋求其自身发展的客观要求，是企业市场化、金融机构市场化、企业融资的客观需求。正如前文所述，无论人们对金融控股公司这一产融结合的具体形式有怎样的界定，其都是金融业与工商业通过控股走向结合，是经营者集中的具体表现。依照世界各国反垄断立法例来看，市场结合达到一定程度和规模就要受到反垄断法的规制，而受到反垄断法追究的市场经营者集中主要表现为垄断性经济合并。反垄断法的核心在于反对市场经济力量的过度集中，其垄断力滥用妨碍市场有效竞争。历史告诉我们，金融资本和产融结合过度集中就会对自由竞争产生限制，甚至引发经济危机。[14]在产融结合领域展开反垄断分析十分必要。

（一）该领域反垄断立法观之发展趋势——从静态到动态

关于传统竞争立法理论模式，我国学界长期认同的答案是“有效竞争”，这一理论最早由美国经济学家克拉克提出，也叫“可行性竞争”，即假设一种竞争在经济上是有效的，而且根据市场的现实条件又是可以实现的，那么这种竞争就是有效的。

但也有学者提出“有效竞争”理论不能适应解决经济全球化背景下我国迫切需要解决的经济发展所面临的突出的、长久的问题——产业组织合理化和产业竞争力提升。反垄断如果仅建立在这种理论之上，实际在一定程度上限制、损害了企业的竞争自由，滞延社会福利的增加。[15]同时也不利于维护竞争机制。故而，熊彼特“动态竞争理论”便应运而生并成为主流竞争理论，[16]在此基础上，20世纪80年代以来又有学者从现代产业组织理论和动态市场角度提出“可竞争市场理论”。[17]该理论认为，如果进入和退出某一行业是自由的，只要价格一超过平均成本，厂商就会有进入的动机，使相关行业中经常存在潜在进入者的威胁，如同现实竞争者存在的实然状态。

为获得垄断而进行的竞争是一种很重要的竞争形式。成功获得垄断地位的企业越想得到更多的保障以避免竞争，而要成为那样的垄断者就越会有更多的竞争。而且只要获得垄断地位的可行途径是促进社会生产力的，那么此种竞争就是我们社会所需要的。尤其在新经济时代，如果一个公司率先在新经济行业中生产出一种新产品，它会在知识产权和消费的规模经济性两方面获得保护，从而具有垄断力量并获得高额利润，而这一前景又会加快创新的进程。成功的垄断者很可能是最初对其发明创造的新产品收取很低价格的企业。等到将来网络扩大了，再向用户收取更高费用，这样不仅可以弥补现在的损失，还会有盈利。如果网络有自然垄断的性质，这种情况就更加可能发生，因为竞争者发现要再建一个相同的网络是不可行的。因此网络达到成熟状态的速度越快，它的垄断地位免受竞争对手挑战的时间就越长。因此网络垄断的这一盈利前景不仅导致创新进程加快，还会导致低价策略，目的是为了吸引用户民主监督加入；而网络企业主最终有可能收取垄断价格，从而可以补偿早期的损失。[18]虽然这里主要分析新经济领域的问题，但在产融结合这一既传统又现代的领域同样可见为了扩展其网络服务，采取先低价形成服务网络，再收取垄断价格的情形。诸如金融机构收取年费问题、预先承诺与今后业务发展到一定规模后服务费用的提高等现象。

因而产融结合领域扩大网络发展，也是为抵制其潜在竞争变为现实竞争的主要手段。但是随着现代经济的发展，潜在竞争变为现实竞争所需的时间也越来越短，具体原因主要表现在以下四个方面：1、交通和信息发展，提高经济效率，提高现实竞争强度与潜在竞争的压力。2、在WTO规则影响下，国际间经济交往日趋自由，本国产业日益受国外竞争对手竞争压力和潜在竞争威胁，随着资金积累和资本市场的成熟，大规模筹集资金也更为便利；3、科技的高度发达，使得现今几乎任何一项产业的进入壁垒都不构成绝对进入障碍。因而我国也有学者提出“动态竞争观”的竞争立法理论模式。[19]而在产融结合领域的反垄断立法观，综上分析笔者认为也应从静态走向动态。

主张对市场结构进行积极干预的“有效竞争”理论虽然协调了规模经济的要求，但未能充分体现提升我国产业在国际上竞争力的要求。因而在产融结合领域中不仅应对某一生产经营者暂时的“垄断”看作是法律禁止、追究的对象，而且要将该领域中的竞争看作是动态的活动和过程。辩证地看待垄断与竞争的相互关系，对具有市场支配力的垄断状态持宽容态度，对利用垄断力损害竞争的行为予以打击。

（二）该领域反垄断立法之价值维度——从竞争到合作

在反垄断法价值探讨中，有学者认为，反垄断法特有的价值是竞争，竞争是当今各国反垄断法所共同宣示的保护对象，是反垄断法各基本价值（效益、自由、秩序、正义等）的集中体现，也是反垄断法用来判断规范对象的永恒尺度，竞争的必然内容是有效竞争。[20]对于竞争价值的认同是人们的共识，这种共识有一定经济学认识基础和立法依据。[21]

随着经济、社会、人们观念的变迁和经济学、法学理论的自身发展，竞争法（学）视域中竞争概念开始得到人们的反思，其在竞争法领域的地位和本身含义也在发生着不断变化。作为人际关系的另一种状态——“合作”开始以挑战者的姿态在竞争法领域中凸显出来。对传统竞争法学理论和竞争法的立法、执法都产生了一定冲击。竞争和合作的相互作用已经成为竞争法分析的一个经常的主题。[22]现在，美国法院也认为，合作是提高生产率的基础，反托拉斯法是被设计用来确保竞争和合作处于一个合适程度的混合状态，而不是被设计用来要求所有的经济参与者在任何时候都全力竞争。产融结合领域是金融资本与产业资本的融合，从某种意义而言，也是一种合作。规模经济带来垄断，垄断必然排斥自由竞争。自由竞争、自由合作和联合、垄断并存的经济现实向理论界提出了挑战。1982年美国经济学家鲍莫尔（Banmol）的《可竞争市场与工业结构理论》一书的问世，标志着“可竞争市场”理论的形成。依照这一理论，垄断可能是有效率的经济行为的结果，[23]因而在“可竞争理论”视野下，各种合作安排的适应性调整构成了现代竞争法的主题。因而有学者提出，我国流行以竞争作为反垄断法的特有法价值并以经济学上的有效竞争理论解释竞争的概念等做法有失偏颇；竞争理论、交易费用经济学以及管制经济学都应当成为影响反垄断制度供给的“理性认识”；合作和竞争一样，是处于效率之下的竞争法的一个价值维度。笔者非常赞同这一观点。

反垄断法是对自由竞争的保护，也是对于竞争背后体现的公平、正义、自由、效率这些重要社会价值的肯定。在产融结合领域，反垄断法最终也要将其价值维度定位于维护整体经济利益平衡，维护企业的总体自由和社会的实质公正。[24]

（三）该领域反垄断规制之立法原则——从结构主义到行为主义

反垄断法立法原则有结构主义与行为主义之分，我国反垄断立法到底采取结构主义还是行为主义持有不同的观点。一种观点认为应当采取行为主义与结构主义相结合的做法。这种观点近几年比较流行，也受到了大多数学者的认同。学者们认为，实行行为与结构相结合的做法可以避免重蹈中国立法中一些经济法律因规定不全面、不具体无法适应实践要求而缺乏稳定性、缺乏严肃性的缺陷。[25]另一种观点认为应当采取行为主义。理由有三：第一，我国企业的规模普遍偏小，缺乏国际竞争力，甚至还没有达到规模经济的要求。第二，真正对竞争造成威胁的是垄断行为而非垄断结构。第三，行为主义的垄断控制制度已成为世界反垄断法的发展趋势。[26]

依结构主义的方法认定产融结合领域内是否存在垄断，仅要求审查市场集中度和参与合并的企业或金融机构的市场份额，如果市场集中度迅速上升或者参与合并企业的市场份额过大，就被认为是垄断性经济结合而遭禁止。显而易见，与笔者上述的经济发展之现状要求及趋势不相符。放眼国际，多数国家认为以单纯的市场结构为标准来控制经济合并有相当大的缺陷，美国自1974年“合众国诉通用动力公司案”开始，表现出摒弃结构主义分析法走向行为主义。市场集中度和合并企业的市场份额不再是决定性因素，而仅是确立市场势力的重要标准。反垄断法应确立竞争导致产业发展的信念，在政策取向上采取“可竞争市场”理论模式，对垄断状态和企业合并持更加宽容态度。因为我们很难为动态的市场活动事先规定合理的市场结构标准。

因此在对产融结合这一特殊的垄断性经济结合进行规制中，与其徒劳地为动态市场活动事先规定合理的市场结构标准，不如顺应潮流，以动态发展观，采取整体宽容，局部严厉的规制方法。首先，因为产融结合在经济发展及公司治理结构中发挥了良好作用，因此这种市场行为首先值得鼓励，然而产融结合的密切关系容易导致垄断势力和限制竞争行为产生，因为银行是控制力极强的组织，它与大企业的融合更能强化其控制力，从而对竞争造成破坏。在2002年法律修改之后，日本《禁止垄断法》第十一条规定，银行与保险公司不得取得或保有超过国内公司的表决权总数百分之五（经营保险业的公司为百分之十）的股份。[27]这是个有益的借鉴。其次，从经济发展客观需要而言，经济发展要求金融介入，以扶植产业的发展并增强国际竞争力，入世之后合格境外金融机构投资者进入资本市场与我国企业进行结合，也易导致垄断发生，所以我国亟待建立起该领域的反垄断法规制制度。一方面，产融结合的市场行为值得鼓励，因为产融结合在规模经济、经济发展及公司治理结构中发挥了良好作用。如宝钢的财务公司等。企业对金融机构的资金需求也是企业自身发展的客观需要，因而政府对银行资金运用的过度限制无疑对其发展起阻碍作用。另一方面，从经济发展客观需要而言，经济发展要求金融介入，以扶植产业的发展并增强国际竞争力，但产融结合更强化其控制力，从而对竞争造成破坏。对其垄断行为进行控制也是反垄断法的客观要求。综合两方面而言，在产融结合领域，反垄断法应当关注对竞争造成损失和威胁的垄断行为而非其究竟占据怎样的垄断结构。因而，其立法原则应从结构主义走向行为主义。

（四）该领域反垄断规制之执法原则——从本身违法原则到兼顾合理原则

本身违法原则和合理原则是美国法院100多年来在反托拉斯司法判例中逐步形成的一对重要法则。一般认为，本身违法原则是指，只要企业实施了反垄断法明令禁止的行为，法院无需考虑该行为之目的与后果，径直判决该行为非法。本身违法适用于价格固定、市场划分、联合抵制、搭售安排和转售价格维持等案件。合理原则是指法院根据企业实施限制竞争行为的目的和后果及行为人的市场份额等因素综合判断某种行为是否违法。合理原则一般适用于纵向非价格限制、联营、合并等领域。在20世纪70年代末之前，本身违法原则与合理原则的适用呈现明显的二分法模式。但自80年代以来，随着芝加哥学派占据主导地位，本身违法原则遭到批评，法院对“本身违法”进行了修订，一些传统上适用“本身违法”的横向限制行为改为适用“合理原则”。[28]尤其表现在产融结合领域和新技术领域（比如软件业），自1999年以来美国反垄断规制的执法原则从传统的单纯依靠“本身违法原则”转向兼顾灵活的“合理原则”，较好地处理了规模与效益、垄断与发展、一般适用与适用豁免的关系，还较为妥善地处理了反垄断与执行国家金融产业政策的关系[29]。美国的执法原则灵活性很快便影响到欧盟、加、澳等国家和地区。我国是一个发展中国家，发展规模经济是一个长期战略，发展产融结合顺应了世界潮流，但又不能对该领域的垄断和限制竞争行为无动于衷，这对国家经济发展和产融结合实践本身都有害，所以在该领域的反垄断执法原则既要坚持对明目张胆的违反现行《反垄断法》的行为适用本身违法原则，更应该注意运用灵活的合理原则。

（五）该领域反垄断规制之立法视域——从内国适用转向域外适用

域外适用制度是美国最高法院在1945年的“美国铝公司案”中确立的“效果原则”的制度体现。[30]自20世纪90年代以来，经济全球化进程加剧，跨国性产融结合的发生和跨国金融集团的组建日益普遍，相伴的是各国反垄断法的“内国控制弱化、国际控制强化”形成趋同。[31]所以，针对目前国际金融集团对我国企业并购的主流趋势，我国对产融结合领域要积极探索反垄断法的域外适用，针对外国法的域外适用，还要设立阻却制度。[32]未来要求我们在完善相关制度设计上要未雨绸缪，赋予我国反垄断法域外适用效力制度在该领域具备可操作性。

此外，产融结合领域反垄断规制功能发挥上还要注重反垄断与金融监管机制的联动；该领域反垄断规制之执法态度要实现从积极控制（主动型控制）到消极控制（防御型控制）的转变；[33]该领域反垄断规制之法律责任要从单一责任转向综合责任。

三、产融结合领域垄断力量滥用及反垄断法律规制

反垄断法规制的是垄断。日本的《禁止垄断法》第二条第五款规定：“本法所称的‘私人垄断’，是指事业者无论是单独的还是采取与其他事业者相结合、或合谋等其他任何方式，排除或者支配其他事业者的事业活动，从而违反公共利益，实质性的限制一定交易领域内竞争的行为。”我国于2007年8月30日通过的《反垄断法》第3条以列举的方式给垄断下了这样的定义：“本法规定的垄断行为包括：（一）经营者达成垄断协议；（二）经营者滥用市场支配地位；（三）具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中。”正如前文所述，产业资本与金融资本的结合虽然有其社会经济发展的内在必然性，但在结合过程之中以及结合的结果，都有可能涉及我国刚刚实施的《反垄断法》所规制的垄断行为；当然，其中最为主要的还是涉及第三类垄断行为即“经营者过度集中”，也即我国《反垄断法》所谓的“具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中”。依据本文第二部分的论述和笔者基本观点，产融结合领域“经营者集中”本身并无多大过错，我国反垄断法所反对的应该是“经营者过度集中”，尤其是产融结合势力在结合过程中尤其在结合后“滥用垄断力量”，亦即我国《反垄断法》所谓的“经营者滥用市场支配地位”。

（一）该领域滥用垄断力量之表现形式

反垄断法合并类型的划分主要是基于合并对竞争秩序的危害性的大小，一般采取三种基本的分类，即水平合并、垂直合并和混合合并。由于混合合并一般较少影响市场集中度，故而竞争法给予的关注也最少，这种合并大多数是允许的。[34]显然，产融结合属于混合合并的具体形式。尽管较少影响市场集中度，但涉及到产融混合合并企业之间的交叉补贴[35]，便于实施针对小的竞争者的掠夺性定价；[36]而且大规模的产融结合之后必将导致银行数目减少，这则意味着消费者和客户选择余地的减少和竞争的缺乏以及垄断的加剧，[37]尤其是金融控股公司的出现，使得这一垄断现象更加严重。所以，对其进行反垄断法控制，一方面可以鼓励和保护金融机构之间的公平竞争，另一方面明确地对垄断行为进行规范，促进整个金融业的健康稳定发展。我国《反垄断法》第20条以列举的方式给“经营者集中”下了定义：“（一）经营者合并；（二）经营者通过取得股权或者资产的方式取得对其他经营者的控制权；（三）经营者通过合同等方式取得对其他经营者的控制权或者能够对其他经营者施加决定性影响。”可见，该条文既没有象美国和欧盟等立法一样明确法律规制的重点是水平合并（也称横向合并），更没有具体细化规定产融结合这一特殊的混合合并，语言过于笼统、抽象和模糊，[38]还有待进一步的司法解释或立法完善，也有赖于我国反垄断执法的灵活性和张力。

如本文第二部分所述，对产融结合领域的反垄断法规制从垄断行为着手探讨，即从占有市场垄断地位的企业为阻止新的市场进入者而使用的手段入手进行分析。金融控股公司滥用垄断力的具体表现形式多种多样，如独家交易、特许协议、搭售、掠夺性定价等，最为常见和危害最大的当属独家交易和搭售，[39]只有对金融控股公司进行反垄断控制，才能实现金融市场的自由竞争，并维护客户、消费者的合法权益。具体而言，一是规制金融控股公司及其子公司滥用市场优势地位限制排他；二是规制金融控股公司之子公司损害客户和消费者的“搭售”行为。

排他易（ExclusiveDealing），也叫独家交易，比如某消费品的生产者要求其经销商答应不经销任何潜在竞争对手的产品，从而就可以增加潜在竞争者的销售成本。如果某潜在竞争者的产品市场前景好，没有其他经销商，不得不自己销售产品，即在生产和销售两个方面进入市场，市场进入之资本规模相对较大，对于我国企业而言，规模普遍偏小、缺乏国际竞争力，甚至还没有达到规模经济的要求，大企业及其子公司的排他易会造成市场进入的实质障碍，而反对进入壁垒恰恰是国际反垄断法的重要发展趋势。

作为出售一种产品的条件，卖主要求买主向他同时购买另一种产品，这就是搭售，它使在一个市场中拥有垄断力的企业在另一个市场中也获得了垄断。[40]搭售与排他易一样。排他易是将销售与生产搭在一起，同样，“搭售”是对被搭售产品的排他易。如果被搭售产品有规模经济性，那么为了进入搭售产品市场也必须生产被搭售产品的企业，其成本与垄断者相比会高得多，而这会减少该企业进入搭售产品市场的预期收益。例如生产手机的厂家总会以“赠品”的方式搭售充电器，占领该款手机的充电器市场。

（二）该领域之反垄断法规范与限制

作为混合合并具体表现之一的产融结合，从国际立法来看，从来都是以结构规制为辅，但这并不能说明该领域的市场集中就没有法律限制，我国商务部2004年8月公布的《反垄断法》（草案）第28条规定，经营者集中出现下列情形，应当事先向国家反垄断主管机关提出申报：（一）参与集中的经营者在世界范围内的资产或销售额总和超过30亿元人民币……；（二）集中交易额超过2亿元人民币的；（三）参与集中的一方当事人在中国境内的市场占有率已达到百分之二十的；（四）集中将导致参与集中的一方当事人在中国境内的市场占有率达到百分之二十五的。具体的申报标准可视经济发展情况加以调整。上述规定体现了事前申报审查并采取申报异议制的企业结合规制方式，既能达到控制企业结合行为的目的，又能节约成本，提高效率，是比较符合我国实际需要的。[41]应该说，这个立法路径是值得肯定的。事实上，我国2007年颁布的《反垄断法》第21条和第22条分别采取授权立法和排除式立法方法对这一问题加以灵活规定。第21条规定，经营者集中的申报标准由国务院另行规定，达到申报标准的必须事先向国务院反垄断执法机构申报，未申报的不得实施集中；第22条规定，可以不申报的集中有两种情形：一是参与集中的一个经营者拥有其他每个经营者百分之五十以上有表决权的股份或资产的，二是参与集中的每个经营者百分之五十以上有表决权的股份或者资产被同一个未参与集中的经营者拥有的。应当说，我国法律的现行安排赋予了国务院反垄断执法机构极大的自由裁量权，有利于应对市场的多变性，扩展了法律的张力和弹性，但同时也对我国反垄断执法机构对市场的判断能力和执法水平提出了较高的要求。此外，前文所述日本《禁止垄断法》第十一条所确立的金融公司保有股份限制制度也极具借鉴意义。欧盟于2004年5月1日实施的《横向并购指南》所确立的最新并购控制实体标准“严重妨碍有效竞争”（SIEC）以及美国控制并购的“实质性减少竞争”标准（SLC），都属于结果型标准，强调对有效竞争造成实质性损害并以此结果的产生作为是否应对并购加以禁止的标准。[42]以上这些国外立法经验都是我国产融结合领域控制立法的有益借鉴，尤其是欧盟最新的《非横向合并评估指南》，值得我国反垄断立法执法机构认真研究。

在产融结合领域，最主要的控制方法是行为规制，即对排他易和搭售行为进行规制。笔者认为对我国产融结合领域中出现的排他易或搭售行为，首先要制定一个判定标准，即何种行为才视其为排他易，或达到一个怎样的标准才能形成“排他性”行为，怎样的“搭售”才被视为反垄断法所要限制的行为。其次，对这样的行为应该采取怎样的措施，行为主体应负何种责任，是民事的、行政的抑或刑事的？

对于认定标准而言，主要是对于事实的认证。由于产融结合领域中的产品与服务大多技术含量高，较多是金融创新领域的产品，因而这些事实的认定，对外行人而言难以理解，更谈不上认证的问题。一种可能的解决方法是象美国一样借鉴仲裁程序，也就是说，法官指示每一方当事人提名一个技术专家，再由两方所选取的两个专家共同选定中立的第三个专家，该专家被法官任命为法庭指定专家，法官也相信他不会受任何一方的误导。[43]这样，就由三位专家对事实加以认证。

最后，对于该领域垄断行为应负的法律责任，笔者主张应综合采用民事制裁、行政制裁和刑事制裁三种责任承担形式。民事责任主要是指侵权者给受害者造成经济损失应承担民事上的责任，其形式主要有停止侵权行为、赔偿损失。行政责任是反垄断法中重要的责任方式，即由反垄断法执行机构对违法者进行行政制裁。如禁令、行政罚款、没收违法所得。刑事责任方面可借鉴美国、日本的经验，对严重违法者实行“双罚原则”，既处以罚金，又处以有期徒刑或拘役。

6、该领域反垄断规制之功能发挥——反垄断与金融监管机制的联动。

7、该领域反垄断规制之执法措施——从积极控制（主动型控制）到消极控制（防御型控制）。（参考：李磊《跨国公司在华并购的法律规制研究》检察出版社07版）

8、该领域反垄断规制之法律责任——从单一责任转向综合责任。

【注释】

[①]参见傅艳：《产融结合之路通向何方》，人民出版社2003年版，第11页。

[②]参见张庆亮等：《产融型企业集团：国外的实践与中国的发展》，中国金融出版社2005年版，第23页。

[③]参见[美]查里斯·R·吉斯特：《美国垄断史》，傅浩等译，经济科学出版社2004年版，第47页。

[④]参见叶辅靖：《全能银行比较研究》，中国金融出版社2001年版，第203页。

[⑤]参见宋建明：《金融控股公司理论与实践研究》，人民出版社2007年版，第34-36页。

[⑥]参见王勇：《新经济形势下产融结合研究》，四川出版集团、四川人民出版社2005年版，第2页。

[⑦]参见中国金融控股公司立法研究课题组：《中国金融控股公司立法若干问题研究》，载《人大复印资料（经济法、劳动法）》2004年第7期。

[⑧]参见刘鹤麟、谢丽娟等：《金融控股公司：内在逻辑与现实选择》，载《财经科学》2002年增刊第118页。

[⑨]参见前注⑦。

[⑩]参见安志达：《金融控股公司——法律、制度与实务》，机械工业出版社2002年版，第18页。

[11]参见薛海虹：《保险业与金融控股公司发展的思考》，载《上海保险》2001年第6期。

[12]参见闵远：《金融控股公司的发展与监管》，载《中国金融》2000年第8期。

[13]SeeTheLawofAntitrust：AnIntegratedBook，Lawrence.A.Sullivan，Warren.S.Grimes，ThomsonWest,2006.P180.

[14]参见[德]鲁道夫·希法亭：《金融资本》，商务印书馆2007年版，第227页，第250页。

[15]参见盛杰民、袁祝杰：《动态竞争观与我国竞争立法的路向》，载《中国法学》2002年第2期。

[16]参见陈志广：《熊彼特的竞争理论及其启示》，载《中南财经政法大学学报》2008年第2期。

[17]参见[美]丹尼斯·卡尔顿：《现代产业组织》，上海三联书店、上海人民出版社1998年版，第135-139页。

[18]参见[美]理查德·A·波斯纳：《新经济中的反托拉斯》，载漆多俊主编：《经济法论丛（第六卷）》，中国方正出版社2002年版。

[19]参见前注⒖。

[20]参见曹士兵：《反垄断法研究》，法律出版社1996年版，第23-31页。

[21]参见盛杰民、叶卫平：《论反垄断法法价值理论的重构——以竞争价值为视角》，载《现代法学》2004年第5期。

[22]参见刘文华：《关于竞争、合作与反垄断的思考》，载中国民商法律网，2008年12月20日访问。

[23]参见[美]鲍莫尔：《可竞争市场：在工业结构理论中的兴起》，载《美国经济评论》1982年第3期。转引自吕明渝：《竞争法》，法律出版社2004年版，第53-55页。

[24]参见漆多俊：《经济法基础理论（第4版）》，法律出版社2008年版，第150-164页。

[25]参见王艳林：《垄断：中国立法的确立及其方法》，载季晓南主编：《中国反垄断法研究》，人民法院出版社2001年版。

[26]参见钟瑞栋、侯怀霞：《行为主义：中国反垄断立法的选择》，载漆多俊主编：《经济法论丛》（第2卷），中国方正出版社1999年版。

[27]参见[日]根岸哲、舟田正之：《日本禁止垄断法概论（第三版）》，中国法制出版社2007年版，第138页。

[28]参见郑鹏程：《美国反垄断法“本身违法”与“合理法则”适用范围探讨》载《河北法学》2005年第10期。

[29]SeeWilliamJ.Kolasky，ConglomerateMergersandRangeEffects:It''''sALongWayFromChicagotoBrussels，BeforetheGeorgeMasoUniversitySymposiumWashington,DC，November9,2001.

[30]参见漆多俊：《经济法基础理论》（第4版），法律出版社2008年版，第208页。

[31]参见[美]肯尼斯·哈姆勒：《法律全球化：国际合并控制与美国、欧盟、拉美及中国的竞争法比较研究》，安光吉、刘益灯译，载漆多俊主编：《经济法论丛》（第14卷），中国方正出版社2008年版，第376-379页。

[32]参见汪欣：《跨国并购引发的反垄断法域外效力问题研究》，载中国民商法律网，2008年12月25日访问。

[33]参见李磊：《跨国公司在华并购的法律规制研究》，中国检察出版社2007版，第198-200页。

[34]参见孔祥俊：《反垄断法原理》，中国法制出版社2001年版，第605-608页。

[35]SeeBundeskartellamt，ConglomerateMergersinMergerControl，DiscussionpaperforthemeetingoftheWorkingGrouponCompetitionLawon21September2006.

[36]参见[美]奥利弗·E·威廉姆森著：《反托拉斯经济学》，张群群、黄涛译，经济科学出版社1999年版，第282-298页。

[37]参见黄隽著：《商业银行：竞争、集中和效率的关系研究》，中国人民大学出版社2008年版，第156页。

[38]值得注意的是，欧洲理事会根据2004年1月20日颁布的控制企业间集中的EC第139/2004号条例（《合并条例》），于2007年11月出台了《非横向合并评估指南》，使其明晰化和具备可操作性，以加强指导对包括金融集团、金融控股公司在内的产融结合等混合合并限制竞争行为的控制。无独有偶，澳大利亚也于2008年11月颁布了新的《合并指南》，不仅对混合合并进行了法律界定，并提高了对混合合并危害竞争的警惕。

[39]例如欧盟2007年《非横向合并评估指南》也认为，“混合合并中值得关注的主要问题是封锁。相互关联的市场上的产品如果形成组合，则整合后的实体可能有能力利用自己在一个市场上的强大地位而在另一个市场上取得杠杆效应，具体方式则是从事捆绑销售、搭售或者其他排他行为。捆绑销售和搭售由于是非常普遍的行为，因而通常不会产生反竞争效果。各家公司之所以进行捆绑销售和搭售，往往是为了向顾客提供更好的产品，或是提高产品的性能价格比。然而，在某些情况下，这类行为有可能减少实际或潜在竞争者的数量，或者降低竞争的动力。这有可能会减轻整合后实体的竞争压力，从而使其可以提高价格。”

[40]参见[美]理查德·A·波斯纳：《反托拉斯法（第二版）》，中国政法大学出版社2003年版，第201页。

规制管理论文篇2

一、问题的提出

行政计划，通常也称为规划，是指行政机关为实现特定的行政目的，针对履行行政职能所需解决的问题，对有关方法、步骤或措施等所做的设计与规划。相比行政许可、行政处罚等典型的行政活动方式，行政计划直到晚近才进入行政法学研究的视野。但是，事实上，行政计划“并非现代现象，以前也有，只不过是其重要性在现代明显增加”。二战以后，各国的国家职能从过去消极的秩序行政，扩张至向公民提供“生存照顾”。面对可供使用的资源和资金的稀缺，社会中各种利益的分化，各级行政机关开始更多地通过制定行政计划，这一现象已经成为现代行政的突出特点。

当然，行政计划的制定和实施过程涉及对多元利益的调整，而在具体内容上又富有专门的技术性和政策性因素的判断。这种双重属性决定了行政计划具有区别于其他行政活动方式的突出特点，即计划的编制和执行过程中存在广泛的创造空间，即“计划裁量”。如果不进行有效规制，计划裁量权就有被滥用或误用的可能。行政计划实践中出现的利益调整不合理侵害行政相对人利益，缺乏对行政相对人完备、有效的救济机制等诸多问题就是很好的例子。因此，如何坚持行政法治的原则，研究建立计划裁量权的规制体系，在当下显得尤为迫切。

二、计划裁量权的行政规制

诚如国外学者所说的“行政法被裁量术语统治着”、“行政法即是裁量法”。在实际行政法实践中，特别是面对日益复杂且多元的现代社会，行政机关具有更多裁量的权力。如何确保‘裁量正义’是行政法所需要面对的一个普遍性问题。实践中，各国对计划裁量通常采取事前控制、事中控制、与事后控制并用的手段。

(一)事前控制

1、完善计划管理分权

所谓事前控制，即为授权控制，是指法律赋予某一行政机关某一项自由裁量权时，应有一定的范围的限制，不能授予其漫无边际的自由裁量权。“根据传统的法律保留论，难以要求非拘束性行政计划必须有法律根据，但是，从行政计划在现实中的重大机能来看，是不应该使其完全脱离法律统制的，一般认为，为防止行政厅任意制定行政计划，制约行政厅的计划裁量权，行政计划最起码要求有组织法上的根据。”

英国政府不仅制定国家的法规政策，而且有权干预地方政府的规划编制和规划管理，并可指派督察员直接受理各地的规划上诉，在当地主持规划听证会并进行相应的协调。法国为了加强对自然文化遗产保护和城乡规划实施的监管工作，设立了国家建筑师驻省代表处制度。代表处直接参与市镇按程序编制、修订、审核地方规划的各项工作。全国100个国家建筑师驻省代表处每年要60万条意见，包括对建设工程申请提出“强制性意见”或“非强制性意见”。这些意见在一定程度上约束了颁发许可证的权力机构(主要是市长)。

在完善管理分权体制方面，纵向上，我国已经建立了三级三类规划管理体系。国民经济和社会发展规划按行政层级分为部级规划、省(区、市)级规划、市县级规划；按对象和功能类别分为总体规划、专项规划、区域规划。而在横向的分权上，目前的做法是：编制规划前，必须认真做好基础调查、信息搜集、课题研究以及纳入规划重大项目的论证等前期工作，及时与有关方面进行沟通协调。编制部级专项规划，编制部门要拟订规划编制工作方案，明确规划编制的必要性、衔接单位、论证方式、进度安排和批准机关等，并送有关部门进行协调。

2、确立利益衡量原则

各国在规划编制之前，往往会在立法上规定相关利益衡量的要求。例如德国《建设法典》(Bauge-setzbuch，简作BauGB)第1条第6款就规定：“在制定建设管理计划时，应当适当权衡各种彼此相反和相容的公共和私人利益。”在德国的《规划法》中更强调保护、维持和发展生态环境和自然景观，包括水域和林木等，其别是要符合高标准的生态要求，承担对于子孙后代的社会责任。为了保证规划内容的真正实施，尤其是工程性基础设施和社会性基础设施的建设，要求土地所有者在自由支配土地的同时承担维护公共利益的约束性义务，并通过有力的法律措施予以保障。英国2004年的《规划和强制性收购法》，强调区域空间战略和地方规划中都应坚持可持续发展的原则。该法通过对公众参与的制度设计来保证公众利益能够在规划过程中得到反映，并废止了皇室在土地使用规划上的特权和有利于开发商的土地购买和建造方式，要求用新的补偿机制来加快处理土地的强制性获取。台湾地区出台的《“行政院”所属各机关中长程计划编审办法》第13条也对计划编制中需要审查和衡量的事项所作明确的列举行规定。

而在我国，国务院出台的《关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》中明确规定了规划编制中应当“坚持以人为本、全面协调可持续的科学发展观；坚持从实际出发，遵循自然规律、经济规律和社会发展规律；坚持科学化、民主化，广泛听取社会各界和人民群众的意见；坚持统筹兼顾，加强各级各类规划之间的衔接和协调……”。

3、制定规划裁量基准

通常，行政执法者在行政法律规范没有提供要件一效果规定，或者虽然提供了要件一效果规定但据此不足以获得处理具体行政案件所需之完整的判断标准时，按照立法者意图、在行政法律规范所预定的范围内、以要件一效果规定的形式设定的判断标准。这种形式就被叫做裁量基准。同样，行政计划制定者为了实现立法所要求的政策目的，在立法者没有提供明确的价值判断标准时，负有责无旁贷的判断义务。因此，颁布裁量基准，也是控制行政计划裁量权的一种重要形式。例如，福建省泉州市自2002年7月1日开始试行《泉州市城市规划管理技术规定》，对城市用地的分类与适建范围、建筑容量控制指标、建筑间距与建筑退让红线控制等方面作了规定，“这标志着泉州市城市建设审批和建筑工程的规划裁量将更加严格。”此后，陕西、上海、江苏和成都、温州、合肥、济南等省市也都相继出台了类似的城市规划管理技术规定，作为规划裁量的基准。

(二)事中控制

所谓事中控制，即主要为行政计划的程序控制，这一方式正逐渐成为各国控制行政计划的主要发展趋势。在我国过去的立法中，由于重实体轻程序以及条文宜粗不宜细的传统，有关行政计划的法律规范往往对程序要求着墨甚少，近年来才这一问题才有所改善。例如，《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》(国发[2005]33号)和《部级专项规划管理暂行办法》(发改规划[2007]794号)等开始对规划编制的具体程序作了明确规定。综合来讲，我国未来在立法上还需要从以下三个方面加强规划程序规定，完善对规划裁量权的事中控制。

1、规划编制的公众参与

加强规划编制中的公众参与已经成为各个国家和地区的共同趋势。西欧和日本等发达国家的规划法中都强调要不断完善公众参与规划的法律制度。英国1947年的《城乡规划法》就有允许公众对城市规划发表意见和建议的规定；1990年的《城乡规划法》则对结构规划和地方规划这两种主要的规划形式，分别制定了公众参与的法定程序。2004年的《规划和强制性收购法》明确规定，在主要的地方规划政策文件中，必须包括一份“社区参与申明”，表明公众参与了从规划制定开始的一系列活动。我国台湾地区《行政程序法》第164条规定，行政计划有关一定地区土地之特定利用或重大公共设施之设置，涉及多数不同利益之人及多数不同行政机关权限者，确定其计划的裁决，应经公开及听证程序。

具体的公众参与内容可以包括征求部门意见、公众意见和人大、政协的意见或者召开听证会(公听会)。如国务院的文件中就明确要求，各级各类规划应视不同情况，征求本级人民政府有关部门和下一级人民政府以及其他有关单位、个人的意见。除涉及国家秘密的外，规划编制部门应当公布规划草案或者举行听证会，听取公众意见。国务院发展改革部门、省(区、市)人民政府发展改革部门在将国家总体规划、省(区、市)级总体规划草案送本级人民政府审定前，要认真听取本级人民代表大会、政治协商会议有关专门委员会的意见，自觉接受指导。当然，规划编制机关首先应将规划草案公布令公众知悉。这也是确保民众监督和有效参与行政计划制定的前提。

3、规划编制的决策咨询

与其他的行政行为相比，规划行为往往涉及更多、更复杂的专业领域，需要调和各种公私利益冲突，甚至包括政策上的不同考量，规划决策咨询也正是为了抑制计划裁量权，确保规划行政的科学性和民主性，而出现的作为装置的程序。因为对行政机构进行政治和司法监督的人可以获得包含咨询委员会的审议结果的行政记录。如果行政官员采取的行为与咨询委员会的建议不一致，并且不能对此改变给出充分的解释，监督者就更可能来修正或此决定。例如，如果行政官员依赖的是咨询委员会认为不可靠的数据，那么那些行政决定的审查者就更可能对该决定作出严格缜密的审查。

近年来，决策民主化、科学化的呼声日渐升高，规划决策咨询制度的实践也越加广泛，如《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》规定，实行编制规划的专家论证制度。为充分发挥专家的作用，提高规划的科学性，国务院发展改革部门和省(区、市)人民政府发展改革部门要组建由不同领域专家组成的规划专家委员会，并在规划编制过程中认真听取专家委员会的意见。规划草案形成后，要组织专家进行深入论证。对部级、省(区、市)级专项规划组织专家论证时，专项规划领域以外的相关领域专家应当不少于1/3。规划经专家论证后，应当由专家出具论证报告。国家发改委制定的《部级专项规划管理暂行办法》第13条也对规划论证过程中的专家参与做了详细规定。

3、规划编制的协调衔接

规划编制过程中，还需要注意明确规划与法律、规划与规划之间的衔接与协调。

首先，法律的位阶要高于规划，规划编制过程中要注意是否遵守立法者的要求从事利益衡量。立法者可能会在计划授权规范中，对计划所涉及的利益关系，预先确定的优先顺序，以法律条文的形式要求特定利益应予保障或实现。此外，立法者还可能在法律条文中明确规定规划编制过程中需要注意的事项，即学理上所称的“具指示功能的计划方针”。规划编制过程需要符合上述的要求。其次，规划之间在位阶上也有不同。总体计划和上位规划，基于法规范的位阶性以及行政内部的管理监督关系，对专项计划和下位计划的内容具有绝对的拘束力。因此，规划衔接要遵循专项规划和区域规划服从本级和上级总体规划，下级政府规划服从上级政府规划，专项规划之间不得相互矛盾的原则。编制跨省(区、市)区域规划，还要充分考虑土地利用总体规划、城市规划等相关领域规划的要求。

(三)事后控制

1、加强规划的审批管理

首先，规范审批内容。规划编制部门向规划批准机关提交规划草案时应当报送规划编制说明、论证报告以及法律、行政法规规定需要报送的其他有关材料。其中，规划编制说明要载明规划编制过程，征求意见和规划衔接、专家论证的情况以及未采纳的重要意见和理由。

其次，明确审批权限。总体规划草案由各级人民政府报同级人民代表大会审议批准。关系国民经济和社会发展全局、需要国务院审批或者核准重大项目以及安排国家投资数额较大的部级专项规划，由国务院审批；其他部级专项规划由国务院有关部门批准，报国务院备案。跨省(区、市)的区域规划由国务院批准。

2、对规划的评估与调整

行政计划的特点在于，它不仅是根据当时社会条件来拟订，更必须针对未来发展预作规划，因此假使社会条件变化，或者发现原来预测的错误，自应允许修正计划内容，以贯彻计划目的的实现。因此，首先必须建立规划评估制度。规划编制部门要在规划实施过程中适时组织开展对规划实施情况的评估，及时发现问题，认真分析产生问题的原因，提出有针对性的对策建议。评估工作可以由编制部门自行承担，也可以委托其他机构进行评估。评估结果要形成报告，作为修订规划的重要依据。有关地区和部门也要密切跟踪分析规划实施情况，及时向规划编制部门反馈意见。其次，应当适时对规划进行调整和修订。经评估或者因其他原因需要对规划进行修订的，规划编制部门应当提出规划修订方案。总体规划涉及的特定领域或区域发展方向等内容有重大变化的，专项规划或区域规划也要相应调整和修订。值得借鉴的是，《深圳市国民经济和社会发展规划编制和实施办法》中规定，发展规划的实施环境和条件已发生重大变化，或者规划的主要目标已明显无法实现的，规划编制单位应当组织对规划进行评估，提出继续实施、调整规划内容和实施步骤或者终止实施的意见，并按照相应规划的编制程序批准。

三、计划裁量权的司法规制

对行政计划裁量权的全程控制，可以有效地减少裁量权被滥用的几率，尽管如此，我们仍然无法担保完全避免裁量权出现错用或滥用的可能。这时，法律还可以设置司法救济程序这一正义的最后一道防线，以保障人民的权利。某种意义上讲，这也是对计划裁量权的一种司法规制。

(一)行政计划纠纷与司法救济

行政计划的出现和广泛运用难免会在现实当中引发各种纠纷，通常解决纠纷的渠道有行政机关自我解决，或由权力机关进行处理和由司法机关进行裁决等形式。由于诉讼解决是目前最为常用和有效的方式。这里主要就行政计划的诉讼救济进行介绍。大致说来有关行政计划的纠纷对象可以区分为对行政计划裁量结果和行政计划裁量过程这两种类型，两者的解决方法有所不同：

1、对行政计划裁量结果不服的诉讼救济

对于行政计划裁量结果，即行政计划具体内容的不服，是否可以提讼?从各国的司法实践看，目前大多认为只有针对行政处分(相当于国内的具体行政行为)才能提讼。事实上，它也是各国司法制度的共同做法，而对认定行政处分的要件规定一般有三：其一，具有公权力性。其二，发生具体的法效果。其三，所发生的纷争具备的成熟性。对照上述三项要件，后两项要件容易成为对行政计划提讼的障碍。因为行政计划在时间上具有动态展开的要素，内容上具有非完结性和留有一定的余地，所以通常预定要由后续行为来将权利义务关系具体化。基于上述的特点，一般不认为抽象的基本计划是对特定个人的具体处分，因而欠缺诉讼的成熟性。

从我国的实践来看，目前还没有制定行政程序法或计划法对行政计划内容本身能否提讼，其原因也在于我国的《行政诉讼法》第12条的规定——人民法院不受理对“公民、法人或者其他组织对行政法规、规章或者行政机关制定、的具有普遍约束力的决定、命令”即抽象行政行为提起的诉讼。而行政计划内容上多数情况下都不是针对特定行政相对人的权利义务的，所以我国目前还不能针对行政计划行为直接提起撤销之诉。司法实践中针对某项规划不服的，相对人往往是针对行政机关根据该规划所作出的具体行政行为提讼的。如温州曾经发生的“村民状告规划局讨要通行权”案，就是针对规划建设局向镇政府颁发建设工程许可证的行为提讼的。

2、对行政计划裁量过程不服的诉讼救济

对于行政计划裁量过程本身，即行政计划制定行为本身的不服，不少国家在司法实践中已承认其可诉性。一般认为，计划的制定属于行政行为，利害关系人对计划制定行为不服的，可以提起行政诉讼。在德国，利害关系人对行政计划的确定行为不服，根据《联邦行政程序法》第74条第一项的规定，适用有关正式行政程序中之决定和撤销的规定，所以相对人行政计划确定行为不服的，可以对其提起撤销之诉。但是计划确定裁决行为以《联邦行政程序法》第73条所规定的正式(听证)程序所作出的，由于该程序的要式形式和因此导致的缜密，对准备程序所提讼是不予受理的。当然，德国能够在立法上允许对行政计划制定行为提起行政诉讼，与它们在立法上所设计的计划裁决的“集中事权”效力分不开的。集中事权就是由单一机关统筹依单一程序收件审查，其他机关会同审查，最后由统筹办理之机关核发一张执照，即确定计划之裁决书，其中涉及各种许可与相应措施。简单地说，集中事权效力就是以程序集中的方式处理达到决定集中的效果。

在我国现有的涉及行政计划的法律如《土地管理法》中对土地利用总体规划的编制、审批、调整、实施及应遵循的原则等作了规定，但这些都是封闭式的内部程序性规定，基本上是将行政计划视为内部行政行为，对行政计划制定行为本身提讼的法律依据则尚付阙如。如根据《城乡规划法》的规定来看，行政计划的确定行为是通过上级行政机关的审批程序作出的，而与计划有关的许可程序则是另外进行的，建设工程规划许可证也是规划建设局以计划审批程序已经确定的城市总体规划为依据，并对相对人的申请进行审查后才决定是否颁发许可证的。对照德国的立法例，具有“集中事权效力”的计划确定裁决实质上就相当于我国计划制定行为和许可行为的集合体。可见，我国还需要等待将来法律对计划制定过程作出如公开、听证、咨询等具体规定，对计划行为进行程序审查才具备条件。例如，未来制定《行政程序法》时，除了应当同样适用如信息公开制度、回避制度、说明理由制度、听证制度以及时效制度等一般性的行政程序制度之外，还可以结合行政计划的特点，确立计划编制审批程序、重大调整程序、违反计划的查处程序、计划实施程序等。这样，如果政府在行政计划制定行为中没有遵守上述要求，相对人就有充分的法律依据寻求法院的救济。

(二)行政计划裁量与审查强度

与其他的行政行为相比，计划行为往往涉及更多、更复杂的专业领域，需要调和各种公私利益冲突，甚至包括政策上的不同考量。相形之下，法院对计划行为的审查的能力往往比较有限，不能与一般的行政行为作相同的处理，需要更多地给予尊重。

规制管理论文篇3

电子商务是以电子方式进行交易，提供服务的一种新型的商业运行机制。随着信息技术的普及，跨国经济活动的空前繁荣，电子商务对经济运行的影响力势必会超出一国的范围，进入国际层面，从而对国际贸易流转产生巨大的影响。作为国际贸易关系支柱的世界贸易组织一直对电子商务这一新课题予以了极大的关注。1998年的第二届贸易部长会议通过了关于电子商务的共同宣言，宣言对网上交易实行临时免税的作法。除此之外，会议还决定在个相关的理事会下，开展一个针对电子商务的工作计划（WorkProgramForElectronicCommerce）。

然而由于西雅图会议的失败及其他原因，这个工作计划的成果未能进入正式的谈判议程中，而只停留在有关的会议记录和咨询报告中。可以说WTO成立以来这么多年，直接针对电子商务所采取的动议未能取得实际的成果。但即便如此，乌拉圭回合的最后文件以及以后达成的其他协议中已经包含了大量调整和促进全球电子商务的规则。本文就试图探讨WTO现行法律体系中有关电子商务规定，并对在WTO框架内进一步促进电子商务发展需如何完善这些规则作一前瞻性分析。

一．GATT与电子商务

GATT作为当前国际货物贸易的法律框架，对电子商务的运行依然有着巨大的影响力。由于电子商务中相当大的一部分属于通过电子媒介寻找交易伙伴、缔结合约,但仍然以实物形式进行交付的。对于这部分交易，GATT的法律规则仍然适用。所以在GATT的框架下进一步削减关税，促进贸易自由化，可以进一步释放电子商务的巨大潜能。

除了GATT的这种整体促进作用外，GATT下属的《信息技术协议》（InformationTechnologyAgreement,以下简称ITA）为全球电子商务的开展奠定了牢固的物质基础。电子商务的发展离不开其硬件基础，即电脑、网络设备等信息技术产品。1997年3月缔结的ITA规定个参加方自1997年7月1日到2000年1月1日将主要的信息技术产品的关税降为零。在该协议中还列出了一份经各方一致公认的信息技术产品分类清单。

ITA对电子商务的发展具有重要的意义。协议的50个参加国几乎覆盖了全球信息技术产品贸易的95%。而且ITA总各参加国所作的关税减让承诺是必须服从与最惠国待遇原则的，也就是说非ITA的参加国也可享受到ITA参加国信息技术产品的关税减让所带来的利益。

另一方面，ITA的谈判程序对WTO重新启动电子商务的工作也是有着重要的借鉴意义的。在一个重要的技术领域，要想启动一个新的贸易回合来进行谈判，操作的难度较大。而ITA在参加国有限的情况下，由参加国在贸易回合之外进行谈判，自行进行关税减让的承诺，将这种承诺置于最惠国待遇原则的控制之下，这样不但ITA的参加国而且非参加国都可以享受到关税减让带来的贸易福利。因此，相应的贸易政策能够更快的在全球范围内得到实施，而没必要经过冗长的贸易回合谈判。这种ITA的模式无疑对以后的电子商务协议指明了切实可行的方法。

虽然ITA在全球电子商务中的基础性作用已经得到确认，但ITA中仍有一些不足之处需要完善：

（1）参加国范围不广。虽然ITA包括了全球95%的信息技术产品贸易，但50个参加国大部分是发达国家，所以ITA仍须进一步拓广参加国的范围，争取吸收更多的发展中国家，这样才更符合电子商务全球化的特征；

（2）对新技术产品反应迟钝。尽管ITA明确规定信息技术产品的清单需要不断更新。但是1997、1998年的更新计划由于成员方不能达成一致而搁浅。这就造成了电子商务中出现的许多新技术产品不能进入ITA的管辖范围，这样势必造成电子商务发展的障碍。

（3）信息技术产品贸易中的非关税壁垒日渐增多。如进口许可、国内管制欠缺透明度、技术标准认证的昂贵费用，这些都是电子贸易的阻碍。

二．GATS与电子商务

相对与GATT来说，GATT和电子商务有着更密切的联系。因为电子商务中的大部分内容都与GATS有关。首先是作为电子商务运行必不可缺的电讯服务和因特网接入服务（这两点通常被结合在一起讨论）。另外，能以数字方式提供的内容服务，如咨询服务，法律服务，视听产品提供服务等。由于对后者没有特别的协议规定，主要见诸于各国的具体承诺表，所以电讯服务和因特网接入服务是这里的讨论重点。

电子商务作为一种以网上电子交换形式为基础的商业机制，必须以因特网为依托，以电讯系统为其信息交流的渠道。但是电讯服务，因特网接入服务一般在大多数国是由垄断机构控制着市场，属于各国不轻易开放的领域。即使有国家承诺开放市场，如果不能建立非歧视性，透明的国内管制机制，市场开放的承诺依然是一纸空文。因此在电讯，因特网接入服务领域建立起良好竞争机制对电子商务的发展至关重要。

GATS第8条

GATS的第8条“垄断及专营服务提供者”对这个问题作出了一些规定。第8条明确“各成员方应确保在其境内的任何垄断服务提供者，在相关的市场上提供垄断服务方面，不得采取与本协定第2条有关该成员方的责任，及其承担的特定义务规定不一致的行为”。第8条还规定“当成员方的垄断服务提供者，根据该成员方承担的特定义务，不论是直接或通过其分支机构在其垄断权范围之外参与提供者服务的竞争时，该成员方应确保其服务提供者在镜内不滥用其垄断地位，不进行与其承担义务不相一致的行动。”这些规定对电子商务具有两点重大意义。

1.在没有开放基础电信领域但却对因特网接入服务做出具体的开放承诺的

WTO成员国，依据GATS第8条该过应确保处于垄断地位的电信服务商不得对各参与竞争的外国接入服务商实行歧视待遇。即这些因特网服务商应能平等地，不受歧视的享有使用或租用公共电信网络的权利。

2.WTO成员国的因特网接入服务独占经营者不得滥用这一独占经营的地位

只能将其限定在特定的服务领域内。因此在其他与因特网有关的服务领域就可以排除了这种垄断独占地位的干扰，这一点为电子商务的发展扫清了不少的障碍。

《电讯附件》

除了GATS第8条外，乌拉圭回合最后文件中，GATS有一个《电信附件》（TelecommunicationAnnex）。该附件规定各成员方应保证任何其他成员方的任何服务提供人获得合理与不歧视对待的条件下，进入并使用公共电讯传输网络与服务。这一规定并非是电信服务市场准入的承诺而是保证在其他服务门类内已经得到承诺的服务能够使用必要的电信网络。例如，一国在其承诺表中开放了保险市场，则外国的保险服务提供商就可以获准使用该国的公用电信网络服务。所以可以把《电信附件》看作是向其他门类服务提供者开出的一张总保险单，保证他们进入WTO成员方的电信网络，得到所需服务。这一点对于电子商务非常重要，即使电信市场开放未能达成协议，电子商务的其他方面的服务内容（因特网内容服务、电子货物贸易等）依旧可以在一国的公用电信网络上进行。

GATS第四议定书和《参照文件》

WTO对电信服务自由化的努力并未止步于《电信附件》。1997年达成的《基础电信协议》（又称GATS第四议定书）进一步推进了基础电信领域内的市场开放。该协议涵盖了90%全球基础电信贸易。一般情况下，各国提供因特网接入服务的大部分为政府性、公共性机构，或者是具有垄断地位的机构。因此，第四议定书大大放开了基础电信领域内的竞争，对电子商务有着不可估量的影响。

在第四议定书的谈判过程中，各国除了达成市场准入的承诺外，还达成了一个《参照文件》（ReferencePaper）。谈判方在这个文件中对基础电讯服务的国内管制（domesticregulation）做出了“附加承诺”。《参照文件》的目标是为市场准入和外国投资的具体承诺的真正有效实施，在国内法上提供了不可少的保障，把这种保障与WTO体制挂钩，以便遇有不予实行时诉诸于WTO争端解决机制。《参照文件》明确定义了电讯领域的一些专门术语，如果基本设备（essentialfacilities）主要服务提供人（majorsupplier）等。比较详尽的规定了各种竞争行为，如交叉补贴（cross-subsidization）利用从竞争者那里获得信息，扣留技术与商业信息等。这些规则为电讯服务创造了一个良好的市场竞争环境，对GATS第8条的规定是一种重要的补充与发展。《参照文件》为基础电信市场构建了一个公平，透明，高效的市场竞争框架，这一点对电子商务的发展有着重要的意义。

继续完善GATS的规定，促进电子商务的发展

（一）进一步加强市场开放的承诺

GATS第一次在全球范围内对服务贸易确立了规范的框架，可以算得上是乌

拉圭回合得最大成果。但是，GATS中的具体服务门类得开放程度却是不能令人满意得。即使是发达国家也只对其服务门类的一半作出开放承诺。而这些开放承诺中也只有一半是允许自由市场准入的。至于电子商务所涉及的领域，电讯服务、内容服务（法律咨询服务、视听产品提供服务等）尚有着巨大的市场开放潜力可以挖掘。

具体就电讯服务领域来看，有一些地方需要继续改进：

1.电子商务立法的一条重要原则就是确立技术中立性原则。但是在第四议定书各国作出的具体承诺中，这一原则未能很好的贯彻。例如，有的国家承诺开发能够电话服务市场，但只允许几种特定的技术（卫星、无线通信）至于以其它技术为支持的电话服务不予开放。这就是同技术中立性原则相悖的。

2.第四议定书中只有十个国家承诺开放因特网服务市场，这对于全球电子商务的开展是远远不够的。

3.随着信息技术的发展，新兴的与因特网相关的服务方式能否按照传统的服务分类进行定位成为疑问。

4.无论是《电信附件》还是第四议定书，都是以发达国家为主，发展中国家参与的程度太低。

（二）协调国内管制

GATS第6条第1款规定“在已作出具体承诺的部门中，每一成员应保证所有影响服务贸易的普遍适用的措施以合理、客观、公正的方式实施。”这一规定的目的在与是GATS的各种具体承诺不会被各国保护性的国内管制规则产生的负面效应所吞噬。随着贸易自由化的进一步推进，更多是具体承诺将以“跨境提供”（cross-bordersupply）的模式进行。在这种情况下，国内管制与各服务门类的具体承诺之间的矛盾将会加剧。举例来说，一个在网上提供服务的保险公司，其客户遍布五十多个国家，但保险公司提供的服务也要受制于这五十多种因国而异的国内管制规则。这种法律的不统一性、不确定性是对电子商务的一大隐害。

另外，GATS第14条规定的一般例外的各种情形。对这一条款的不合理利用可以使这一条款沦为贸易保护的工具。现在对网上贸易和网上信息管制的规范越来越多，不管这些规范是有其合理的政策目的，还是带有贸易保护主义倾向，都在实际上对电子商务造成了一定的阻碍。所以，对于国内管制的问题，最重要的就是寻找管制目标和管制手段之间的一种平衡。

（三）强化竞争政策

《电讯附件》和GATS第四议定书的《参照文件》为电讯领域内的竞争确立了一个较完善的框架，可以说是WTO体系内的一次创举。然而这一竞争政策还存在着不少的缺陷。首先，参照文件并非各国缔结的正式协议，而只是一个指导性文件。各国吸纳参照文件中的原则用以制定其各自的“版本”。因此，参照文件中的各种规定不可能一点不漏的融入各国的相关规定中。事实上，不少WTO成员国也只是部分接受了参照文件的规定。其次，参照文件的语言并不是很明确，在制定是留有很大的解释余地。这个问题只能在出现相关争端提交DSB时，由DSB进行解释。但是迄今为止，DSB还没有受理这方面的争端。另外，第四议定书只是承诺开放公共电信网络（publictelecommunicationnetwork）其他方面的准入未能提到。但是电子商务的全面开展不但会涉及公共电信网络，而且还会涉及非公共电信网络。所以参照文件中的竞争原则能否适用非公用电信网络将成为疑问。

三．TRIPS与电子商务

TRIPS是GATT，GATS之外WTO的另一大支柱。它将WIPO管理下的大部分知识产权条约的规定纳入国际贸易法律体系中来，并赋予争端解决的强制力。根据技术中立性原则，TRIPS仍然适用以信息技术和因特网为基础的电子商务中的知识产权问题。但这一新课题毕竟是给TRIPS带来了很大的挑战。

TRIPS没有统一的知识产权的保护标准，而只是确立了最低的保护标准。所以各国对知识产权保护标准的参差不齐，以及相关规则透明度的缺乏，都是对电子商务乃至整个国际贸易潜在的威胁。另外，缔结TRIPS时，网络与电子商务并未象现在这样成为关注的焦点，TRIPS中也没有针对网络环境中的特别规定。1996年WIPO的《世界知识产权组织版权条约》和《世界知识产权组织表演和录音条约》对因特网环境下的知识产权问题作了比较详尽的规定，被称为“网络环境中的知识产权条约”。但TRIPS尚未能将这两个条约的规定吸收进来。而且可以设想，要在TRIPS框架中将两个新的WIPO的条约纳入，是不可能在短时间内完成的。

四．结语

随着时代的前行，电子商务这种新型的商业运行机制越来越深入的渗透到国际贸易流转关系中来，因此通过以WTO为基础的多边贸易体制来促进全球电子商务已是势在必行了。但是在讨论通过什么途径来完善WTO中的电子商务规则之前，有两个问题需要澄清。

1．利用WTO来发展电子商务，并不是让WTO包办电子商务中的所有事项。WTO要解决的问题限于在非歧视的基础上，各国对与电子商务相关的关税减让和市场开放。至于电子合同、隐私权保护等问题不属于WTO调整范围。这一点在WTO总干事穆尔的演讲中得到支持。他认为：“WTO的责任应该被限制在特定的区域……WTO不应成为万能的因特网管理员。”

2．WTO对电子商务的进一步工作不仅是为了贸易自由化，而且是为WTO所有成员方创造条件，使之能平等的获得电子商务所带来的机遇和利益。因此，WTO的工作必须与其他国际组织（世界银行、联合国国际贸易发展委员会）的工作紧密配合，才能达到预定的目标。

至于完善WTO中电子商务规则的具体途径，一般认为两种方式比较可行。一是在新的贸易回合中将电子商务列为正式谈判议题；二是一类似于ITA的方式进行单独的主题谈判。

从此项工作的性质来看，将电子商务的问题纳入WTO体制可以说是对WTO体制的一次“整体改造”。GATT、GATS、TRIPS无一例外的要受到调整。从这个角度看，在新的贸易回合中进行谈判似乎可以对各种问题全盘把握，协调各种冲突。

但是笔者认为这一途径的可行性较差。因为大部分发达国家都承受着来自国内的巨大压力，纷纷盼望能在新的回合中列入环境、竞争、劳工标准等议题。这种情况下，电子商务并不具有优先的地位。所以将电子商务的发展前途系于一个未来的贸易回合的命运的上是十分危险的。因此，比较切实可行的方法是采取类似于ITA的程序，进行单独针对电子商务的贸易回合之外的谈判，这样才能稳妥及时的推进与电子商务有关的贸易自由化，满足电子商务迅速发展的需求。

参见Heinz和Hauser“ACallforaWTOE-CommerceInitiative”

参见赵维田《世贸组织（WTO）的法律制度》吉林人民出版社2000年1月第1版第385页

参见“theworkprogramonelectroniccommerce”notebythesecretariat,

参见薛虹《电子商务立法研究》载于《环球法律评论》2001年春季号第30页

规制管理论文篇4

成本从广义上讲，是为达到某种目的而发生价值牺牲，从狭义上讲是产品在生产中所耗费的各项资源、费用之和。成本管理就是对生产经营过程中对即将发生或已经耗费资源进行预测、规划、核算、分析、控制、考核等各项科学管理方法总和，从价值理论分析成本就是价值的转化，成本管理过程就是一种价值向另一种价值转化的过程控制。成本管理具体包括成本规划、成本核算、成本控制、成本分析、成本考核五项内容，这五项内容相互联系、相互作用，本章节重点介绍成本规划与控制。

1.2现代商业环境下成本管理要求

企业作为为顾客提品或服务并创造价值的经济组织，不仅要核算成本为产品或服务市场定价提供依据，而且要通过营运分析与流程优化、战略管理等手段进行成本规划与控制，加强成本管理以获取立足市场，提高企业竞争力。在经济全球化商业环境下，社会化大生产的产品分工与协作从国与国之间向国际产业链拓展，原材料、劳动力、资本等生产要素流动性日益加强，技术进步加快产品升级换代，商业模式创新引发新的管理变革，这些因素变化对企业成本管理提出更高要求：超出传统成本核算与管理要求、以顾客为导向，以全球化为视野，从战略角度寻求企业竞争优势。作为一名财务管理工作者，必须树立成本价值理念、了解成本性态、熟知成本发生流程环节、深入实践精确核算成本，关注对标企业标准成本，制定战略成本目标体系，对成本进行有效规划与控制。

1.3成本规划与控制作用与意义

成本规划是根据企业的竞争战略和所处的内外经济环境进行战略管理的制定，主要包括确定成本管理的重点，规划控制成本的战略途径，提出成本计算的精度要求，确定业绩评价的目的和标准。成本控制，是企业为实现目标成本管理，对构成产品成本各种要素、条件进行预防、调节或施加影响的过程管理行为。成本规划与控制基于战略成本管理产生，成本规划是方向与基础，成本控制是方法与手段，二者相互联系、相互作用。做好成本规划与控制，可以促进资源合理利用与分配，优化组织机构与资源，促进企业基于竞争进行战略合作与利益共享；做好成本规划与控制是企业增加盈利的根本途径，是企业抵抗内外压力、求得生存主要保障，也是企业持续发展基础。全方位设计与规划成本，必须从产品或服务生命周期出发，从产品研发、设计、筹建、生产组织、产品销售、售后服务等各个流程环节中对研发成本、筹建成本、采购成本、库存成本、人力成本、生产制造成本、销售与服务成本、资金成本、税费成本等资源耗费进行科学规划与预算控制；超出传统管理模式，拓宽成本管理空间（从关注内部活动拓展企业外部活动，从企业自身利润关注到产业链上下游利润，从企业主体向顾客拓展）、延伸成本管理时间，通过价值链分析、对标管理、作业成本法、目标成本法等系列方法体系融合、互补，达到成本管理优质高效，确保企业在国际市场竞争优势。

2民营企业在成本管理存在问题

中国民营企业起源家族管理，脱胎于个体经济，因少量货币积累成就财富梦想，占国民经济总量50%的民营企业60%在5年内死亡，85%在10年内死亡，平均年龄2.9年，与美国民营企业比较短寿37.1年，其中除了因社会责任缺失涉及法律风险外，大部分因为成本管理原因造成资金断链，根据多年观察、分析与总结，民营企业成本管理存在下列亟待解决问题：

2.1管理理念落后制约人的进步与发展

是人力成本最大浪费。民营企业因家族管理或个体经济衍生而来，追求经济利益最大化是大部分民营企业创办目标，企业价值理念引领管理理念，短期经济利益局限于人的视野与思维，一个人、一个团队、一个企业缺乏信仰、追求，缺乏文化聚合力，必然会造成社会责任感缺失、没有统一价值观作为引领，员工必然会缺乏主人翁精神、缺乏勇于担当、敢于创新、积极主动精神风貌，企业也将缺乏持续发展动力与软实力，从成本管理角度分析，人的主观能动性得不到发挥，是人力最大浪费。

2.2管理制度缺失，管理基础薄弱

造成物料大量浪费。健全机制（组织机构与管理制度）、规范行为，是企业生存、发展的根本，而民营企业因碎片与割裂式管理（本人认为其管理缺乏系统性）与制度缺失造成人力内耗，资源浪费，岗位舞弊、成本失控等现象屡见不鲜：一化工企业在破产清产核资时发现原材料———原煤短缺5千多吨，盘亏200多万元，经分析性核对，主要原因是验收入库管理失控，岗位舞弊———虚假入库造成。2005年一家县域最大综合性民营企业，在存货盘查时发现实际库存与账面库存相差200余万元，后因高利贷造成资金断链而消失；一采煤企业因缺乏物资入出库管理制度，三个月内虚开发票报销采购物资50余万元，后引发股东之间不信任、吵架停止生产；一矿山企业购置近300万元物资因无成本规划，闲置近4年，占用资金300万元，浪费资金成本200余万元（民营企业资金因融资难成本年利率18%），一民营企业因产品质量问题一次性损失资金500余万元，这些事故发生无论从资金、信誉、股东合作对企业都是沉重乃至致命打击。许多民营企业老板都希望下属、员工忠诚、人品良好，而他们却不能从文化上引领，从制度上创设公平、民主、竞争环境让员工规范工作、努力工作，对企业管理缺乏战略性规划与内部控制，成本以事后核算为主，部门之间缺乏沟通，没有严格考核制度，在目前这样一个国际化竞争市场，消亡是必然的。企业的生产与服务是一种社会化分工与合作，企业与上下游之间，部门与部门之间、人与人之间是相互沟通、协作，信息相互传递、资源价值相互转化的过程，管理断链与割裂都会发生不必要内耗，徒增产品成本，企业生产服务对象是顾客，而不是短暂经济利益。而民营企业因对产品流程缺乏系统性认识，不能从成本、品质、对外服务与时效进行全局性规划与设计（面向顾客满意度业务流程，以客户为导向、公司整体目标为出发点）。曾对一民营企业仓库物资盘查，积压、淘汰、闲置物资200余万元，原因是采购过程中，生产部门通知采购，没有请购程序、未经仓管部门、技术部门审核，重复购置物品、技术参数达不到要求，采购后物资没有验收入库，不合要求物资采购没有控制与考核，致使问题重复出现，造成资金大量浪费；某矿山企业面对今年资源疲软市场行情，生产部门、基建部门、销售部门不能进行全局性规划，生产部门按计划生产，造成产品积压，基建部门不考虑资金回笼情况与资金占用成本盲目投入，销售部门不能从国际、国内价格市场判断资源价格走向，积压产品等季节性价格上涨，后因资金短缺低价销售，造成资金损失500余万元。民营企业老板降低成本总是精简人员与岗位，而不知从整体大局与流程设计系统规划与控制成本。

2.3管理人才缺失、管理方法落后

是企业企业持续发展瓶颈。一个企业竞争软实力是人才，珍稀资源也是人才，人力成本开发与利用是企业得以持续发展关键因素。民营企业因注重短期经济效益。对人才招聘、培育、持续发展没有系统方法，对员工、部门考核、评价以老板印象为准，重大决策、重大资金支付、重大人事任免缺乏联签及集体审批制度，在一些关键管理岗位，因人的德行与能力缺陷，做出决策给企业带来沉重损失。一民营企业因工农矛盾不可调和，主管副总不知道如何通过法律途径维护企业权益，采用暴力手段处理，结果流血事件发生、公安机关介入、社会声誉损失、受伤人员赔偿、企业物资被毁坏等直接损失200余万元，间接损失：投资2000多万企业已停止6年，资金损失达4000余万元，虽然该责任人已离开企业，但沉痛教训与成本损失再也无法挽回。在民营企业财务岗位会计人员工作从主观与客观上缺乏主动性，老板与主要负责人怎么说跟着怎么做，成本核算只是事后统计分类，不能及时指导、控制、调节各个流程环节管理，一个铁矿石加工贸易企业，大量收购铁矿石（以收购量进行考核，跟加工产品质量无关）所有资金安排优先铁矿石收购，会计核算只是墨守成规核算，没有分析与指导，在年终总决算发现收购加工一顿矿亏损50元，一年收购4万多吨矿石，亏损200余万元，厂长是一个60岁政府企业办退休人员，人很敬业、有蛮头苦干精神、勤俭节约好品质，但作为一个企业负责人缺乏战略管理思路，市场洞察能力，缺乏大数据观念，没有成本规划与控制思维与措施，起用这样管理人才不会使企业进步与发展。

3成本规划与控制改进方法与措施

凡事预则立、不预则废。成本管理是一种全面、全员、全流程管理，涉及到市场与客户、研发与设计、采购与库存、生产制造与组织、销售与服务等各个环节与管理领域，渗透产品与服务生命周期及产业链上下游组织，同时以跨组织、跨职能团队分工协作为组织支撑，树立成本规划与控制管理思想，建立与其管理配套组织机构与管理制度，以目标成本管理为中心，运用高效简洁财务成本管控方法,是企业致胜关键因素。如何做好民营企业成本规划与控制，本人认为从以下四个方面着手：

3.1以顾客价值为导向

树立全员参与的成本管理的先进思想，是成本规划与控制的基础。任何管理都是人的行为，不同动机与价值取向必然会产生不同行为结果，目标有效达成首要解决人的思想与行为问题，成本规划与控制实效性主要在于用战略思想与企业文化引领员工思想转变、用良好管理机制激发员工主观能动性与创新思维发挥。

3.1.1构建以顾客价值为导向

着眼市场竞争优势的战略成本管理理念，从以下四个方面转变：从注重成本核算向成本控制转变，真实反映企业资源消耗及利用效率，把提高企业竞争优势作为终极目标；从成本经营性控制向规划性控制转变，通过规划来优化产品研发、设计、生产线规划与布局，通过事前规划性控制才能在源头控制产品成本；从产品制造成本管理向产品价值链总成本管理转变，现代成本管理除了在制造成本上决策，更需要关注设计、产品升级、生产准备、营销、售后服务等系列环节所发生的资源消耗，从总体上判断产品盈利性与价值创造性；从静态成本管理向动态成本管理转变，产品成本在不同作业环境发生资源消耗，是此消彼长价值转化的联动过程，从成本结构上进行动态分析，才能更有效规划与控制成本。

3.1.2建立企业核心文化价值观

加强团队建设与合作，尊重职工劳动与创造，极大限度激发职工主观能动性。①树立企业核心价值观，是全体职工工作的方向与终极目标，是一切行动出发点。②营造积极向上团队文化，有益团队沟通与合作，有助于精细化管理与生产完成。③从企业客观实际出发，建立员工与团队激励评价机制，调动员工积极参与成本管理与创新。④注重团队学习与持续性发展，全面提升员工素质是企业竞争宝贵财富。

3.2健全组织机构，完善企业管理制度

提升管理水平为成本规划与控制提供有力保障。管理是一项社会实践活动，从实践中产生，应用于指导与实践，民营企业成本管理要求深入实践根据管理实情建立与之相配套管理制度，完善组织机构，建立管理秩序、规范管理行为，提升管理效率，节约管理成本，达成目标利润及价值实现。

3.2.1完善组织建设、梳理组织架构、明确岗位职责

是一切制度履行的组织保障。民营企业在组织机构与职能分工不清晰，岗位职责不明确，就会出现重叠管理与管理空缺，造成成本虚增，人浮于事、管理效率下降。在成本控制与规划过程上，首要任务完善组织机构，明确组织机构岗位责任或管理要求，才能将成本战略管理思想层层传达，层层落实，再通过监督与激励评价手段促成完善提升。

3.2.2深入实践，建立与企业成本管理相配套制度

才能真正指导应用于生产经营服务。成本管理核心是成本控制，如何控制成本首先根据业务流程分析成本控制关键点，再根据成本效益原则与管理需求建立完整管理制度：财务管理制度、预算管理制度、物资集中采购制度、存货入出库管理、验收、盘点制度，资金审核、审批制度，资产管理结算制度，货物销售及售后服务制度、人力资源管理制度，成本核算制度等，落实各组织机构对制度执行力度，再通过业绩考核部门对制度执行情况及目标成本完成情况进行考核沟通反馈，最终促成目标任务完成。

3.3建立标准化、流程化成本核算与管理体系是成本规划与控制重要方法

经济全球化与信息化发展促进企业产业链与价值链经营体系形成，用低成本方式参与市场竞争，建立成本管理流程化、标准化核算与管理方法不仅能促进企业以目标（标准）成本为中心，寻找成本控制关键点，不断推进精益管理、精益生产与服务，合理降低作业成本，同时通过配套业绩考评机制发挥员工主观能动性，不断优化、创新成本管理方法与模式。

3.3.1树立全面成本管理思想

了解产品生命周期及产品作业性态进行成本科学分类与归集。从产品生命周期成本分类：研发成本与设计成本（上游成本）、制造成本（中游成本）、销售成本与售后成本（下游成本），树立战略成本思想，从传统成本管理模式（只关注制造成本）向现代成本管理模式转化，加强上下游成本决策与控制，优化工艺、服务流程是战略成本管理关键。从成本性态出发，熟悉产品作业流程，了解其经济内容和经济用途分类。经济内容分类：外购材料、外购燃料、外购动力、职工薪酬、折旧费用、税金、其他支出；经济用途分类：生产成本与期间费用，生产成本：直接材料（原材料）、燃料与动力、直接人工、制造费用，期间费用：营业费用、管理费用、财务费用。在深入了解产品特性与业务流程基础上，科学地归集与分配成本与费用，是成本流程化核算、分析及管理基础，也是目标成本管理与控制基础。

3.3.2建立流程化、标准化核算模式

进一步优化成本控制。流程化核算管理是以目标成本管理为中心，深入实践了解业务流程，熟悉管理流程，通过精益化核算与管理，建立标准化核算流程，规范统一核算口径，复制成本管理经验，减少重复劳动，节约人力、物力，通过与标准成本及对标成本比较分析，寻找成本管理存在缺陷不足，寻找成本降低空间与途径，再通过流程优化与成本持续性改善，成本控制达到最佳水平。

3.3.3通过全面预算管理

对成本核算与管理进行事前控制、事中监督、事后反馈。成本预算管理以标准成本（目标成本）为参考标准，深入管理实践根据全年生产计划、市场销售、供应价格、人力成本做全面分析与了解，按年建立产品单位成本预算数据（要求细化到人工、物料、管理、销售、税收、资金等各个成本项目），财务部门根据逐月核算归集单位成本数据与预算成本数据进行比较，逐一分析各成本项目变化金额、原因并及时反馈到管理部门进行流程管理改善及成本降低。

3.3.4明确成本管理责任中心、通过激励考核机制

逐步落实成本控制手段。落实好标准成本管理或预算成本管理必须划分责任中心，如供应中心负责物料采购成本控制、人力资源负责职工薪酬成本控制、生产部门负责产品物力、人力消耗及质量成本控制、销售部门负责销售费用、售后服务、资金回笼成本控制、财务部门负责资金成本及税收成本控制、行政综合办公室负责各项职能部门耗费控制。各责任中心成本控制目标通过年度业绩考核方案进行兑现实施。例如一矿业公司选矿成本核定就是通过历史成本最低消耗作为依据，为使加工成本降到历史最低水平，与生产中心签订年度激励方案时将成本节约金额全部奖励生产部门，当年将加工成本降到历史最低水平。

规制管理论文篇5

（一）纸质地质档案的汇交及验收

纸质地质档案验收的重点在于汇交资料的完整性和规范性。完整性主要检查汇交资料是否齐整。每一套地质报告都由报告正文、附表、审批文件、附图（附件）等组成。汇交验收不仅要查移交清单与移交文件是否相符，还应根据卷内目录核对资料是否齐全。在汇交中最容易遇到的问题是附图短缺，因此，仅根据移交清单清点，无法查明原报告图纸的缺失。规范性主要检查汇交资料是否按照规范进行编制，如：报告正文打印装订是否符合规范、内容是否有残缺；图纸打印是否完整，是否按照手风琴叠图方法正确叠图等。每套汇交的地质报告需要有两套，一套用于存档，一套用于后期借阅利用。

（二）电子地质档案的汇交及验收

国土资源部下发的《成果地质资料电子文件汇交格式要求》（2006年）对地质资料电子文件汇交工作做出了具体规定，包括电子文件的命名、电子文档的格式、电子文件在存储介质中的组织形式、电子文件的汇交及验收等。因此，对于电子文件的汇交和验收工作可以按照《电子文件归档与管理规范》（GB/T18894—2002）、《电子档案移交与接收办法》（国家档案局档发[2012]7号）和《成果地质资料电子文件汇交格式要求》规定要求进行。

二、地质档案的整理及保存

（一）地质档案的整理

保管期限的划分。根据《科学技术档案工作条例》第一章第三条的规定，地质档案属于科技档案范畴，在保管期限的划分上分为永久、长期、短期三种。中心馆藏的地质档案尽管年代跨度大，但其对地质工作都具有不同的利用价值，且馆藏资料数量总体不大，管理难度和成本都不高。因此，中心馆藏地质档案的保管期限都定为永久。随着今后勘探开发程度的提高，再根据实际情况对年代久远的地质档案重新评估定级。分类划分。对于地质档案采用“3•X•X—XXX”方式编号，类目号采用三级类目编号，案卷顺序编号使用三位阿拉伯数字。一级类目号为“3”。根据《山西省煤炭地局档案分类大纲》的划分，地质勘查类档案编号为“3”。二级类目编号范围为“1—8”，代表地质档案类型，共8类；三级类目编号范围是“1—7”，代表山西省境内不同煤产地（表1）。三级类目使用省内煤炭系统惯用的分区方法，按照山西省地理区域共划分为六大煤田和五个煤产地。案卷顺序号采用三位阿拉伯数字编号，编号从001号起，顺序编写。每组编号可以满足最多999卷地质档案归档。目前馆藏归档数量最多的类目中，也仅有270卷地质档案，其他各类目下存档数量为几十到一百不等，考虑每年档案增加总数仅10卷左右，因此采用三位数进行编号可以在较长时间满足需要。对于成果地质资料的组卷顺序，地质行业有着规范要求，顺序为报告正文、附表、附图、其他附件，因此卷内编号时需保持原有顺序。尽管每套报告卷内文件数量大相径庭，但总数都不会超过1000件，因此编号可以采用三位阿拉伯数字编号。以报告正文为001号，依次排序。排号顺序为报告正文附表各类图纸其他附件。值得注意的是图纸的排序应按照附图目录中的顺序依次排序。另外，对于包含电子文件的地质档案，在编制索引目录时应将电子文件的文件名及保存路径与相应纸质档案的索引信息对应。

（二）地质档案的保存

纸质地质档案需装入无酸纸盒存放在密集架上。由于地质档案有各卷内件数相差大，借阅使用频率高的特点，选用的档案盒就需要同时兼顾结实牢靠、便于取拿、尺寸合理（经济性）等特点。因此，承装地质档案的档案盒选取了薄（220×30×50mm）、厚（220×306×75mm）两种尺寸。由于档案盒在密集架上是垂向排列，管理员只拿档案盒的脊部，因而档案盒脊部需显示便于查询定位的基本信息，包括档号、案卷题名、盒内档案的卷内顺序号范围、盒数及盒序号等。库房应做好“八防”工作，并对库存档案进行定期抽检，对因多次借阅利用发生磨损的的档案及时修复，或使用电子档案复制。电子地质档案保存需刻录三套，一套用于存档、一套负责借阅查询、一套异地保存。光盘须根据数据容量规模选用档案级CD-R或DVD-R，刻录光盘经过校验后用光盘记号笔在光盘印刷层上标记案卷题名、档号等基本信息，并装入光盘盒中放入防磁柜竖直保存，避免挤压。据《电子文件归档与管理规范》（GB/T18894—2002）规定，光盘的保管温度为17℃-20℃，相对湿度介于35%—45%之间，较纸质档案都有很大区别。[1]对于电子档案，库房除了做到“八防”工作，还应重点防范磁场和酸性气体对光盘载体的影响。存档的光盘每4年进行一次抽检，抽样率不低于10%。[1]

三、地质档案的利用

服务于生产是地质档案的落脚点，但高频率的翻阅使地质档案极易产生过度磨损，因此，规范的查借阅程序，不但可以使地质档案发挥应有作用，还可以得到充分的保护。地质档案的借阅需由申请人提出，作为申请人主体的只能是法人单位，不允许以个人名义申请借阅，并且中心只向局属各勘查院提供原件外借服务，对系统外单位的申请只提供查阅服务。局属各勘查院借阅时，经办人应携带个人身份证明及单位委托书或介绍信，国土部门批准的项目立项书等材料向中心提出申请；系统外单位提出申请时还应提供组织机构代码证及相应的地质勘查资质证明。档案部门接到申请后，审核申请材料齐备后报送局地质处审核。对局属各勘查院提交的材料，地质处审核立项真实性和资料借阅范围是否符合勘查范围；而针对系统外单位提出的申请，还要审核立项审批材料的真实性等。通过审核的申请，提交分管局领导授权方可借阅。鉴于地质勘查工作对地质资料依赖程度高、使用时间长的特点。地质档案的借阅时间以30天为界限，到期后如仍需继续使用的，需携带档案原件，到中心办理续借手续。档案原件需经管理员清点，并检查无污损后，方可续借。这样既可以满足地质工作需要，又可以在最大程度上使借出的资料得到监控和保护。

四、其他影响因素

（一）提高管理员素质

无论管理制度如何完备，作为档案管理主体的管理员的素质对管理效果都有着决定性作用。[2]因此，提高档案管理人员素质是十分重要的。对于地质档案的管理员来说，除了具备扎实的档案管理知识外，还应具备一定的地质专业知识。由此可见，对档案管理人员地质知识的培训也是提升地质档案管理水平的重要一环，与管理制度的完善是密不可分的。

（二）提高数字化程度

随着计算机技术在地质工作和档案工作中的普及，可以利用现代计算技术对生产年代久远，并仅有纸质版本的地质档案进行数字化，这样可以有效地延长这些档案的保存时间，降低由于长期借阅造成的纸质档案的破损，延长档案寿命。[3]

规制管理论文篇6

关键词: 证券/投资基金/基金管理人 内容提要: 在证券市场的发展过程中，基金管理人向关联人输送利益，谋取不法利益、操纵基金账面价值等恶性行为日渐彰显，严重损害了基金持有人利益。主要原因在于我国证券投资基金治理组织结构的不完善，尤其是对基金管理人约束机制的缺失。我国亟需完善对基金管理人监督约束的立法，以协调基金持有人、基金管理人与基金托管人三方的利益关系，充分保护基金投资人的合法权益，规范证券投资基金市场。 我国首批投资基金于1991年10月依法成立，随后证券投资基金业得到迅猛发展。2000年10月证券市场惊爆“基金黑幕”。截至目前我国基金业的主要问题为：第一，违法行为不断。基金经理私自进行个人交易屡禁不绝；基金管理人利益冲突交易时有发生；第二，私权救济无助。面对基金管理人渎职行为，基金持有人很难根据现有法规寻求民事保护；第三，监管职权缺位。证监会没有充分发挥规范基金管理人行为的作用。2002年与2003年证监会与国家分别颁布了《证券投资基金管理公司内部控制指导意见》和《中华人民共和国证券投资基金法》（以下简称《基金法》），一方面，由于指导意见立法位阶太低、力度不够，难以对基金管理人违规行为严格约束；另一方面，《基金法》与2011年7月1日生效的《证券投资基金运作与销售管理办法》（以下简称《运作与销售办法》）虽在一定程度上加大了基金份额持有人的权益保护力度，但对基金管理人的约束方面仍有不完善之处。本文试图从基金管理人的视角予以探讨。 一、契约型基金法律关系主体的分析 根据《基金法》第2条，契约型基金是我国目前唯一合法的基金组织形式。契约型基金运作中包括基金持有人、基金管理人与基金托管人三方（以下分别简称持有人、管理人和托管人），并采取“自益信托”形式，持有人既是委托人，又是受益人，拥有最终所有权及最终收益权。但是该法没有明确契约型投资基金当事人之间的具体法律关系，有关法律关系的构架一直在学者间争论不休。 笔者认为依据受托主体数量的不同，可以划分为以下两类。 1）“共同受托论”，认为在基金运作中，持有人是基金财产委托人，而受委托人是双重的，即管理人与托管人同时接受持有人的财产委托成为共同受托人。 2）“单一受托论”，根据受托主体的不同，又可以划分为：①“托管人受托论”，认为持有人将其基金财产委托给托管人负责保管，托管人将基金财产委托给管理人进行投资运作。持有人为第一委托人及财产最终所有者，托管人具有双重身份，即第一受托人、第二委托人，托管人是财产名义所有者；而管理人为第二受托人及财产管理者。托管人对持有人负有直接责任，而管理人对持有人负有间接责任，托管人作为持有人的权益代表与管理人发生直接关系。管理人一旦有过错造成财产损失，首先应由托管人承担。这种制度赋予了托管人维护持有人权益、勤勉尽职的内在动力，促使其积极监督管理人，基本消除了管理人与托管人共同损害持有人利益的可能性，一定程度上解决了持有人与管理人力量不平等问题。②“管理人受托论”，认为持有人将基金财产委托给管理人负责基金财产的投资经营，同时，管理人将基金财产委托给托管人保管。持有人为第一委托人及财产最终所有者，管理人具有双重身份，同为第一受托人和第二委托人及财产管理者，托管人为第二受托人及财产保管者。很明显，一旦发生损失，管理人产权不清，导致托管人消极监督，不承担责任。 由于立法的不明确和实践中的监管不力，笔者认为，“托管人受托论”具有明显优势，原因如下：第一，可以避免共同受托中基金财产产权代表的空置。共同受托使基金财产占有权与使用权分离，易使产权归属不明；第二，可以避免管理人与托管人关系的真空化。如果持有人与管理人、托管人都有直接的委托关系，当管理人因违规造成基金财产损失时，托管人会置身事外；第三，可以较为有效地防范“内部人控制”。托管人既是持有人的受托人、又是管理人的委托人，由于管理人造成的损失，先由托管人承担监管不力的责任，托管人必然会行使对管理人的监督。同时，管理人违规，托管人不再置身事外，也保证了持有人的求偿权。“托管人受托论”就是将 托管人真正纳入“游戏”，使托管人成为广大分散投资者的产权代表，充分利用机构在规模及实力上的优势，切实发挥积极监督作用。 当然，该理论在实际操作中会遇到较大阻力。主要源于管理人的绝对强势地位，基本上属于“管理人受托”。笔者认为，基于权利义务对等一致的法律精神，加大托管人义务与责任的同时也应加大其权利，尤其是对基金管理人的监督权利。（注：我国基金立法可以借鉴德国1956年制定的《投资公司法》。该法明确规定了权限较大且功能较广的基金托管人——保管银行的各项权利。）这是实现“托管人受托论”的保证。 二、契约型基金的制度缺陷 1.管理人与投资人的力量不平衡 管理人在契约型基金中居于绝对主导地位，而同时对其又缺乏强有力的制衡机制。基金管理业理应是一个竞争性市场，而我国基金管理公司形成明显的垄断态势，持有人无法行使选择管理人、托管人及其他方面的权力，持有人实际上处于缺位状态，而基金管理公司又是以管理运作基金资产为唯一职能的机构，左右基金的设立和运作，影响基金法规政策的形成。 2.保护持有人利益的机构与方式不健全 在我国目前的契约型基金运作之中，如何选择切实维护持有人利益的管理人和托管人是一个悬而未决的问题。在强大的管理人面前，分散持有人的发言权得不到充分保护。基金契约以不平等的格式合同，赋予管理人太大的操作空间，无法形成对管理人的制约。 3.托管人对管理人的监督不完善 我国托管人往往由管理人选任，由此产生的监管缺乏激励措施，根本不能形成有效制约。由此，管理人处于无人可以对其加以制衡的绝对强势地位，而绝对的权力必然滋生绝对的腐败，这也正是2000年惊爆“基金黑幕”的原因。 三、对构建基金管理人约束机制的思考 1.规范信赖义务 （1）信赖义务的含义与意义 “信赖义务”的概念最早源于英国衡平法。《布莱克法律辞典》定义：为他人之利益将个人利益置于他人利益控制之下的义务，这是法律所旨意的最高标准义务。我国《证券投资基金招募说明书的内容与格式（试行）摘要》中规定基金管理人员有“自基金成立之日起，以诚实信用、勤勉尽责的原则管理和运用基金资产”的义务，这种“诚信义务”与信赖义务不能完全等同。信赖义务实质上是特定当事人之间一种不对等的法律关系，受托人处于优势地位，而委托人及受益人则处于弱势地位，受托人具有以自己的行为改变或影响委托人法律地位的能力，而委托人及受益人须承受这种改变或影响且无法对受托人实施直接、有效的控制。法律为了保护委托人及受托人利益，防止受托人滥用其优势地位和权力，以确保双方的信赖关系，要求受托人对委托人及受托人负有信赖义务。我国《基金法》中应明确受托人对委托人及受益人的信赖关系，以解决管理人的道德风险问题，充分保护持有人的合法权益。 （2）信赖义务的主要内容 第一、忠实义务。这是对管理人与基金或持有人利益冲突的禁止性规定，主要包括：其一，禁止管理人及其关联人士与基金之间的交易。管理人的关联人士是一个比较模糊的概念，其范围界定各国不同，但至少应当包括与管理人存在直接、间接控制关系及被控制关系等利害关系的人和管理人的经理、董事等有关联的内部人员；其二，禁止管理人与基金的共同交易。这是指管理人与基金同为一方与第三方的交易。在交易机会缺少时，管理人为了自己利益，使基金在不利条件下参与交易，导致管理人与基金间的利益冲突；其三，禁止同一管理人控制基金间的交易。管理人作为两个基金的受托人，既要为希望以最低价位买入证券的基金努力，又要为希望以最高价格售出证券的基金努力，必然会发生利益冲突；其四，禁止管理人及其关联人士作为承销商向基金出售证券，否则也诱发利益冲突。 &n bsp; 第二、注意义务。这是管理人应承担的积极作为义务，指管理人以实现基金或持有人利益最大化为最高宗旨，负有以合理注意和技能认真履行职责的义务。主要包括：其一，对投资对象的限制。证券投资基金为规避风险，应当将主要资产投资于有价证券，不得投资于不动产，不得从事借贷、担保等活动，并且基金不得投资于其他证券类行业，也包括投资于其他基金。我国基金法明确了禁止范畴。其二，对投资方式的限制。管理人应当充分注意投资的分散性及流动性。既要注意基金财产投资于一定数量的不同种类的证券上；又要注意基金资产必须时刻保持良好的流动性以备基金持有人赎回。 笔者认为，信赖义务的核心是遵循“禁止利益冲突原则”，即管理人必须为委托人及受益人的利益行事，不得为自己或第三人牟利，不得使自己或第三人的利益与委托人及受托人的利益相冲突。为加强对管理人约束，充分保护基金持有人利益，我国亟待立法明确信赖义务及其具体内容。 2.健全基金主体间的相互监督体系 （1）完善基金持有人对基金管理人的制衡机制 我国基金法设专章规范持有人的权利，对管理人形成了一定约束。但该法仍存在不尽如人意之处。 首先，应当完善持有人的事前监督机制。《基金法》第71条赋予基金持有人大会享有独立于基金管理人的“大会召集权”，但尚不具有很强的操作性。因为持有人大多是散户，基金持有人大会既难召集，又不便于审议表决。《运作与销售办法》一方面规定了基金份额持有人大会的召开及表决程序，明确了管理人、托管人对自行召开基金持有人大会的配合义务；另一方面又明确了基金份额持有人大会决定的事项效力及执行力，即管理人、托管人和基金份额持有人应当执行生效的基金份额持有人大会的决定，这在很大程度上补充了《基金法》。（注：《中华人民共和国证券投资基金运作管理办法》第40条、第41条、第42条、第43条。） 其次，应当完善持有人的事后监督机制。《基金法》中多规定行政和刑事责任，没有足够重视民事责任。《基金法》第70条规定了基金份额持有人的诉讼权，但对损害赔偿的诉讼主体、过错认定和损害赔偿的计算问题都均未涉及，最为棘手的是持有人诉讼权的实现途径。笔者认为，可以引入“基金持有人代表诉讼制度”。该制度是将股东代表诉讼制度（注：股东代表诉讼指当公司怠于通过诉讼追究侵害公司利益人的法律责任时，具备法定资格的股东有权代表所有其他股东以其自身的名义代表公司对侵害人提起诉讼，所得赔偿归于公司的一种诉讼机制。）移植到证券投资基金领域，美国正是将股东代表诉讼引入基金业的先行者。（注：美国1940年《投资公司法》第36条第2款。）我国可以借鉴，如禁止持股数量及时间的限制、不设置股东代表诉讼的前置程序、以违反信托义务为依据追究责任人赔偿机制等，从而构建我国持有人代表诉讼机制。 再次，应当赋予持有人广泛、真实的知情权。持有人与管理人相比，在信息占有的数量与质量上处于明显不对称的劣势状态。因此，《基金法》应当赋予持有人个人查账或者委托社会中介机构代为查账的权利，使其具有充分了解基金财务状况的能力；同时，管理人应当承担较为严格的信息披露义务，以保证持有人能够及时获取真实、准确、完整的信息数量、质量与频率等。 （2）完善基金托管人对基金管理人的制衡机制 为维护基金投资人的利益，世界各国对于基金经营往往遵循“基金运作和基金保管相脱离、基金运作的决策形成与具体执行相脱离”的规则。管理人负责基金财产的投资决策并向托管人发出具体的投资指令，而托管人负责持有、保管基金财产并根据管理人的投资指示处分基金财产。在管理人和托管人之间形成相互合作、相互制衡与监督的关系。尽管我国《基金法》第29条确立了基金运作与保管相分离的原则并赋予托管人对管理人一定的监督权，但与其他基金市场较为发达国家立法的分工制衡机制相比，我国托管人的独立性和权威性较差且监管乏力。笔者认为必须从以下几方面加以改进。 第一，充分保证托管人 的独立性、权威性。《基金法》第18条与28条的规定在一定程度上保证了在财务、行政及人员上的相对独立性，但仍无法切断两者之间的共同利益关系。由于在契约型基金当事人之间，管理人总是处于超强势地位，而且管理人或其大股东通常是基金的发起人，他们拥有对托管人的绝对控制权，加之我国立法规定托管人由商业银行担任（注：《中华人民共和国证券投资基金法》第25条。），缺乏其他具有同样能力的机构与之竞争，各商业银行又将管理人视为自己的大客户，无法对其予以有效监管。因此，应当从立法上斩断管理人对托管人的绝对控制权，法律明确规定由基金持有人大会或者基金投资者协会代表投资者选任托管人，规定在基金获准成立后必须召开第一次基金持有人大会，由持有人通过表决形式选举托管人，再由管理人与托管人签订基金托管协议，从权力源头减小管理人对托管人的控制。 第二，激励托管人对管理人监督。根据《基金法》第83条规定，管理人与托管人在一般情况下，分别对各自的行为承担自己的责任。笔者认为，如果出现管理人的内部控制问题，应当由托管人与管理人一同承担责任。如在上文“基金当事人法律关系架构”中所提及的，应当采用“托管人受托论”，基于委托法律关系，托管人首先应当承担赔偿责任，管理人承担间接责任。这样，一旦托管人监督不力，就会与管理人一同承担赔偿责任，以此促使托管人积极行使监督权。 第三，加强托管人对管理人的监督力度。首先，进一步细化托管人的监督范围。《基金法》第30条仅规定了托管人的拒绝执行权，但具体适用范围仍不够明确。其次，赋予托管人对管理人的独立诉讼权。《基金法》并未赋予托管人对管理人的过错行为代表基金提起诉讼的权利，弱化了托管人对管理人的监督力度。增加该项诉讼权，有利于对管理人形成强有力的约束机制。再次，强化托管人对管理人的检查权。《基金法》应当明确赋予托管人随时自行或者委托社会中介机构检查管理人财务会计报表的权利，并且建立管理人定期向托管人汇报基金操作情况的报告制度，以利于托管人监管。 3.强化外部对基金管理人的制衡机制 （1）完善行政主管机关的制衡机制 世界各国基金立法均对管理人违反信赖义务所必须承担的行政责任做出规定，美国对管理人承担行政责任的法律制度最为完备。其中的“禁止令诉讼”对我国有借鉴意义。它是指对于管理人已经、正在或将要从事，构成或可能构成违反信赖义务的行为，SEC（美国联邦证券交易委员会）可以向联邦地区法院提起禁止令诉讼，以寻求禁止令及其他附随性救济。禁止令以法院命令的形式，命令管理人守法，并将此内容予以充分公开。如SEC提起的禁止令中判定管理人存在违反信赖义务的行为，被告管理人对持有人提起的私人损害赔偿诉讼中的违法行为不得否认，受益人便轻松的以此作为提交给法院的证据。由于我国行政处罚仅为消极的事后惩罚，且缺乏一定的透明度，既不利于发挥行政处罚公开曝光的威慑力，也不利于保护投资者。而禁止令诉讼的公开性及事前预防性可以最大限度地保护投资人权益并最大限度地约束管理人，我们应当借鉴以完善行政机关对证券投资基金的监管。《运作与销售办法》中第45条、第53条已体现了证监会对基金加强监管力度的趋势。 （2）完善基金行业的自律监管 良好的行业自律也是基金业发展成熟的标志。典型代表为英国，其构建了一套以行业组织为中心，包括若干层次的自律监管体制。根据《基金法》第11条规定，表明我国已经允许成立基金协会这样的自律组织，但立法并未对此作强制性规定。笔者认为，我国目前有必要建立“证券投资基金业协会”，并由其制订详尽、具有约束实效的行业规则，从行业内部完善证券投资基金监管体系。 四、结 语 当然，对证券投资管理人的法律规制是一个系统工程，需要法学、经济学等诸多学科的多角度探讨。如将管理人的薪酬与基金的收益挂钩，用经济杠杆激发管理人为持有人服务；再如，我国立法应大胆引入西方国家已经发展成熟的公司型基金，使得基金市场摆脱过去单一契约型基金的垄断状况，形成竞争的基金市场，使管理人面对竞争自我约束、自觉约束，以实现管理人监督与规制的最高 境界。 注释: 平湖，李菁.基金黑幕——关于基金行为的研究报告解析[J].财经，2000（10）：69—70. 张开平.英美公司董事法律制度研究[M].北京：法律出版社，151—152. 王苏生.证券投资基金管理人的责任[M].北京：北京大学出版社，2001·191—192.

规制管理论文篇7

行政规范性文件仅指国家机关(行政机关和授权组织)为执行法律、法规的需要依法定权限制定和的具有普遍约束力的决定、命令及其他规范性文件,包括行政机关自己制定的内部管理方面的规范性文件。地方档案规范性文件是法律、法规、规章的延伸和具体化。法律、法规、规章规定不够具体的,地方档案规范性文件可作细化规定。法律、法规、规章没有规定的,地方档案规范性文件制定机关可以根据本地具体实际,制定一些具有本地特色的地方文件。本文仅就各级人民政府及其工作部门颁布施行的地方档案规范性文件在制定技术中存在的问题进行分析。

1地方档案规范性文件概况

据2010年3月对《法律图书馆》网站的不完全统计,自1957年7月安徽省人民委员会公布实施《安徽省各级国家机关整理积存档案暂行办法》以来,我国各级政府及其工作部门颁布的与档案工作相关的地方规范性文件大约有562个。详见表1论文

2对我国地方档案规范性文件的分析

应该说,自1957年7月《安徽省各级国家机关整理积存档案暂行办法》公布实施以来的50多年间,各地各级党委、政府及其工作部门在档案工作实践中颁布施行的地方档案规范性文件远远大于562个。这些规范性文件不但是推动我国档案事业法制化进程的重要基础,也是促进我国档案事业不断发展和进步的主要工具和重要保障,为今后转型期地方档案规范性文件的制定提供了宝贵经验。同时,地方档案规范性文件还存在许多不足和薄弱环节。下面,从制定技术的角度,对地方档案规范性文件在制定根据、法律渊源与效力、名称、适用范围、颁布时间与实施时间的间隔、形式结构等六个方面存在的问题进行分析。

2.1地方档案规范性文件的制定根据分析

在我国,行政机关制定行政规范性文件是以“根据”为原则的。由于原网站改版或升级,造成《法律图书馆》网站与部分文件的链接错误,致使部分文件无法查阅到全文。562部(含首次颁布与修订本)地方档案规范性文件,可以查阅到全文的有370部,其中,342部指明了制定依据,占92%;28部没有指明制定依据,占8%。详见表2。

档案规范性文件制定依据的比例高低排序分别是:省级人民政府(含副省级城市),省级档案局,省级档案局与其他厅、局、办联合,市级档案局,省级其他厅、局、办单独或联合,市级人民政府,省级人民政府办公厅(室)和省委办公厅(室)单独或联合,市级人民政府办公厅(室)和市委办公厅(室)单独或联合,市级其他局、委、办单独或联合。

从总体情况看,地方档案规范性文件大部分注意到了对制定根据的表述,但仍然存在表述过于笼统的问题。

第一,同样内容的规范性文件,法律依据多少不一。如有关“城市建设档案管理”的规范性文件共有90部,其中,法律依据最多的有7部,最少的没有说明法律依据。第二,有些规范性文件只是笼统地说明依据“有关法律法规和规章”、“有关法律、法规的规定”、“国家有关法律法规规定”等,没有说明具体依据哪一部或哪几部法律、法规。例如,2006年s月,《江苏省司法厅关于印发<江苏省法律援助案件档案管理办法>的通知》等11部规范性文件就存在这种问题。

除了上述规范性文件以外,还有相当一部分规范性文件在说明具体依据某部法律后,还加有“和其他有关法律、法规的规定”的表述。这里的“其他有关法律、法规的规定”指的是与档案有关的法律、法规,还是与文件有关的法律、法规;是与公民有关的法律、法规,还是与机关、团体、企业有关的法律、法规;是刑法、民法,还是行政法,应该有进一步的明确表述。在《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)实施多年之后,仍然出现此类问题,说明地方各级政府及其工作部门在起草、制定、档案规范性文件时,还没有严格遵循《立法法》的规定和要求。

2.2地方档案规范性文件的渊源与效力分析

从广义上来说,行政规范性文件是介于行政立法行为和行政执行行为之间的一种“在一定程度上可反复适用、具有弱普遍约束力”的“准行政立法行为”,是规章以上行政法渊源重要而有益的补充。因此,行政规范性文件在行政管理领域内的效力,总的来说,“应低于同类行政法规、规章而高于据其所作出的集体行政行为”。从法律效力来看,370部地方档案规范性文件的法律效力都较低,不得同宪法、法律、上级和同级行政法规、行政规章相抵触。

由于经验与技术的欠缺,地方档案规范性文件在制定过程中,不仅存在与上位法相抵触的问题,同样存在与本级人大或人大常委会制定的其他地方性法规相抵触的问题。一是制定主体不合法。不管是档案行政机关,还是企事业单位或是社会团体,谁都可以制定有关档案行政管理的规范性文件。特别是某些大中型企事业单位制定的关于加强本单位档案管理办法的某些内容,明显与本地档案行政管理部门制定的规范性文件相悖。这些都是因制定主体不合法而造成的。二是越权现象较严重。与制定档案规范性文件有关的越权行为,既有上下级档案行政机关的纵向越权,亦有同级档案(或非档案)行政机关的横向越权,目前,以后者居多。三是与档案行政法规、行政规章不相符。有的档案部门为使本部门的史料编纂多出成果,而对应开放的档案迟迟不予开放。国家档案局与国家物价局对档案利用收费已有明文规定,而有的档案部门则借此机会自行制定收费标准,扩大收费范围,提高收费标准,在社会上造成不良影响。四是与制定规范性文件的法定程序相违背。按照国家规定,制定某些专业档案管理的规范性文件,档案部门需要与有关专业行政主管部门联合发文。此类文件往往先有档案部门起草,专业主管部门会签,有时因时间关系,会签手续不全,也照发不误。这样,就造成主办、协办机关不明,各自职责不清,出现问题相互推诿,自然会影响这些规范性文件的行政执法效力。五是不符合法律规定的方式。文件制定主体在起草、制定档案规范性文件时常有很大的随意性,使用的名称也较混乱。有的只需发个“通知”、“意见”之类的文件也要冠之以《规定》、《办法》,甚至《条例》。一些市县档案规范性文件词不达意,时常出现错别字。由此可见,最具特色和最为具体的档案规范性文件更需要引起制定主体的高度重视和法制部门的严格把关。

2.3地方档案规范性文件的名称分析

从形式上看,370部地方档案规范性文件中,265部用“办法”,139部用“通知”,56部用“规定”,2部用“条例”。在265部采用“办法”的法规中,又分“办法”、“暂行办法”和“管理办法”三种不同用法。从制定技术的角度来讲,“条例”作为法的形式,是对某一方面的社会关系或某一方面行政工作做比较全面、系统的规定。“办法”和“通知”是规范性公文中使用范围最广、使用频率最高的文种。它是领导机关或职能部门对特定范围内的工作和事务制定相应措施,要求所属部门和下级机关贯彻执行的法规性公文。“办法”作为一种立法形式,其功能是对某类社会关系或行政工作做出比较全面、系统与具体的规定。“规定”是落实某一法律、法规,具体规范某项工作而制定的,具有较强的约束力,且内容细致,可操作性较强。一般来讲,地方人大及其常委会通过的地方性法规应采用“条例”,地方政府规章和规范性文件应采用“办法”。

2.4地方档案规范性文件的适用范围分析

由于规范性文件的内容种类不同,适用的范围也就不同。从规范性文件的适用范围来看,370部地方档案规范性文件涉及内容最多的有:档案管理,档案事业,档案工作,城市建设档案,企业档案,城市地下管线档案,重大活动或重大事项档案,人物或名人档案,建设项目档案,村民委员会或居民委员会档案,征集档案,收集档案,查阅或利用档案,司法档案,技术档案,移交档案,等等。涉及内容较少的有:档案法,档案卷,信用档案,行政复议档案,移民档案,电子文件管理,档案事业发展规划,档案整理,鉴定或销毁档案,档案信息,档案信息化,档案寄存,档案中介,档案抢救,行政执法档案,档案保证金,档案库,档案验收,档案登记,开放档案,档案综合管理以及众多其他专门档案和档案机构与档案人员,等等。从数量和内容来讲,当前急需的档案行政执法,档案行政复议,档案信息组织和档案信息化,电子文件管理,档案事业发展规划,档案开放,档案鉴定与销毁,档案寄存,档案抢救,档案中介,政府信息公开和档案信息服务,档案资源整合,档案工作岗位责任制,电子文件中心建设等方面的规定明显偏少或空缺。一方面,说明相应的上位法缺位,另一方面,说明制定主体缺乏探索和创新精神。这应是未来各级政府及其工作部门重点规范的内容和领域。

2.5地方档案规范性文件的颁布时间与实施时间间隔分析

从制定技术上讲,法律法规的颁布时间和实施时间应间隔一段距离,以便法规的宣传和推广。这样,既有利于档案政策和法规部门对法规的实施有一定的心理准备,也有利于社会成员的学习与消化,使法律法规实施后能够取得较好的效果。

从370部地方档案规范性文件颁布时间和实施时间的间隔来看,177部颁布时间和实施时间是同一天,占47.83%。167部相隔一段时间,占45.14%。其中,10天以内的10部,11～20天以内的16部,21～30天以内的30部,31～40天以内的24部,41～50天以内的28部,51～60天以内的13部,60天以上的13部。最长的相隔为79天,最短的只有4天,平均为35天。19部只有发(颁)布时间,没有开始实施的时间,占5.14%。在370部地方档案规范性文件中,有21部明确规定了失效时间,占5.7%。

我们认为,首次颁布的档案规范性文件,颁布与实施的时间间隔应当稍大一些,修订的档案规范性文件,颁布与实施的时间间隔应当稍小一些,甚至可以颁布与实施为同一时间。新(颁布)的规范性文件应明确宣布自施行之日起,旧的和其他有抵触的规范性文件同时废止。

2.6地方档案规范性文件的形式结构分析

370部档案规范性文件,有119部属于复杂结构,占32.2%。分为总则、附则、章等若干部分,各部分都有标题,条文也较多,要件数量多而且全面。其中,116部有总则、分则、附则等,有章、条、款之分,每一章都有标题;有3部没有附则。116部中,有58部设有罚则。116部中全文12章的1部,9章的1部,8章的11部,7章的23部,6章的49部,5章的27部,4章的4部,平均为6章。全文最多的是65条,最少是14条,平均为34条。

有213部介于简单结构与复杂结构之间。要件多于简单结构但少于复杂结构,没有章的设置,也没有各部分标题、附则等要件,只有条、款之分,条文较复杂结构少,其中最多的48条,最少的9条,平均为21条。有38部属于简单结构,只有款之分,条文较复杂结构少了许多。370部规范性文件均没有目这一层次。从字数看,最短的只有129个字,最长的有10482个字,平均为2815个字。

另一个值得注意的问题是,同一内容的规范性文件,其形式结构差异很大。如有关“城市地下管线档案”的规范性文件有21部,其中1部有章,20部没有章;条文最多的为28条,最少的没有设条,直接用数字标明顺序;字数最多的为3051个字,最少的只有1484个字。由此看来,各地各部门制定的档案规范性文件能够结合自身实际,有的放矢,注重解决实际问题,实现了形式和内容的多样化,逐步避免了地方档案法规普遍存在的照抄照搬现象。这是值得充分肯定和需要进一步保持和发扬的地方。

在370部地方档案规范性文件中,有58部设有奖励或制裁的条款,占15.7%。

行政规范性文件和行政法规、规章都具有法律约束效力,都可以作为行政行为的依据,效力最高的应该是行政法规,其次为规章。因为,根据1996年10月1日起实施的《中华人民共和国行政处罚法》中的相关规定,行政法规、规章可以设定行政处罚,行政规范性文件明确规定不得设定行政处罚。其次,根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定,人民法院审理行政案件,以法律、行政法规、自治条例和单行条例为依据,同时参照规章,并没有包括行政规范性文件。据此,地方政府及其工作部门在今后制定地方档案规范性文件时,应当取消行政处罚,适当保留奖励条款。这样,既可以避免与法律抵触,又可以起到自身独特的作用。

参考文献:

[1]兰青,高琼.行政规范性文件之我见[J].四川档案,2004(2)

[2]李新泉.制定地方城建档案规范性文件的若干问题[J].城建档案,1996(4).

[3]《法律图书馆》网站

[4]邱继伟.论制定行政规范性文件之行为属性[J].行政与法,2007(9).

规制管理论文篇8

2实施管理成效分析

2.1土地规划实施监督政策管理目标成效分析

江西省于2012年4月编制《江西省土地利用总体规划修编与第二次土地调查成果衔接后的调整方案》（以下称《规划衔接方案》）对《江西省土地利用总体规划（2006－2020年）》进行补充完善。《规划衔接方案》对部分县、乡级规划主要控制指标或布局进行了局部调整。一是优先安排结构性调整。规划新增建设用地总量不增加的前提下，对部分地区的新增建设用地指标进行结构性调整，将部分节余且暂不使用的交通水利用地及其他建设用地指标调整到城乡建设用地。二是市域范围内县与县之间局部调整。在本设区市范围内，允许矛盾突出的个别县（市、区）耕地保有量或基本农田保护面积作微调，县级新增建设用地指标在县与县之间作适当调整。显然，江西省现行土地利用总体规划调整修改次数为一次，修改原因是与第二次土地调查成果衔接。说明江西省现行土地利用总体规划并非擅自修改扩大建设用地规模和改变建设用地布局，降低耕地保有量和基本农田保护面积。而规划调整修改符合法定条件，调整修改程序符合要求，严格按江西省土地利用总体规划修改或调整审批政策执行。

2.2土地利用发展战略政策管理目标成效分析

江西省现行土地利用总体规划实施以来，取得的经济效益明显。向莆铁路、沪昆客运专线（江西段）、德兴至南昌高速、济南至广州高速瑞金至寻乌段等重大基础设施用地得到切实保障。城市建设有序进行，经济水平快速增加。（1）GDP、固定资产与建设用地增长弹性系数：2006～2012年江西省GDP与建设用地增长弹性系数为4．05，固定资产投资与建设用地增长弹性系数为6．39。（2）GDP、固定资产与城乡建设用地增长弹性系数：2006～2012年江西省GDP与城乡建设用地增长弹性系数为3，固定资产投资与城乡建设用地增长弹性系数为4．73。

2.3新增建设用地管理政策目标成效分析

（1）计划管理。规划实施以来，江西省坚持节约集约用地，为全省新型工业化、城镇化和农业现代化建设的推进提供了良好的土地资源保障，促进了经济社会快速发展。近5年统计数据显示，江西省新增国有建设用地的供地率达70．48％，利用率达58．41％，新增建设用地的供地率和利用率水平总体较好。计划管理目标实现程度较好。（2）规划管理。江西省有效控制了11个设区市、100个县级、1493个乡级的土地利用总体规划的各项指标，指导了《江西省土地整治规划》等多个专项规划的编制，引导城市、交通、村镇、能源、水利、旅游和生态建设等相关规划的编制，规划管理目标得以实现。

2.4耕地补充政策目标成效分析

造地增粮富民工程实施期间（2007～2011年），全省实施“造地增粮富民工程”建设规模16．9×104ha，新增耕地4．6×104ha，总投资43．1亿元；城乡建设用地增减挂钩试点实施4年来，全省共批复11个设区市80个县（市、区）250个增减挂钩试点项目区，批复拆旧区总规模9300ha、预计补充耕地8100ha；建新区总规模8873ha、拟占用耕地5893ha，可净增有效耕地面积2206ha；2012年工矿废弃地复垦利用12个项目区复垦区，总面积704．7ha，可新增耕地150．4ha；2012年，低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用试点，年均控制规模为2000ha。显然，江西省现行土地利用总体规划实施过程的耕地补充政策中各试点政策效果好，示范效果明显。

3存在的问题及对策

3.1存在问题

（1）新的试点政策在土地利用总体规划中未体现，造成试点政策实施较难，如：低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用试点、工矿废弃地复垦利用试点、城市低效用地再开发试点的项目区，未在土地利用总体规划图中布局，在报批时往往会因为不符合规划而被搁置，导致新的试点政策在规划实施中较难开展。（2）土地利用总体规划编制过程对中央重大发展战略预计不足，无法满足中央重大发展战略政策对土地利用的需求。（3）差异化土地管理政策不明显，建设用地指标使用空间分布不均衡。（4）建设用地管理政策中缺乏建设用地管理与相关用地管理人员的切身考核体制，致使实际用地超出规划目标规定。

3.2对策

（1）增加土地利用总体规划修改条件，使试点政策和土地利用战略政策变化成为土地利用总体规划修改条件。（2）建立土地利用总体规划实施的定期评估机制，定期评估土地利用总体规划实施情况，及时了解土地利用总体规划实施情况。（3）建立并规范土地利用总体规划修改／调整动态机制，依据土地利用总体规划实施评价结果及时对土地利用总体规划进行修改／调整。（4）参考耕地保护责任体制，建立建设用地管理与相关用地管理人员的切身考核体制，严格控制建设用地增量。

规制管理论文篇9

一、大学生毕业论文质量现状

毕业论文工作是本科教学工作的一个重要环节，是衡量本科教学管理水平的一个重要指标，是学生四年学习的一个有效总结。在本科教学中具有不可替代的作用，既是提高学生实践能力和综合素质，培养学生创新精神的重要途径，也是从多方位评价学生的一个重要手段。

近几年来，随着各高校招生规模扩大和高等教育大众化的到来，生源质量明显下降，［1］学生和指导老师比例也逐年增大，在某种程度上已经严重影响到毕业论文的质量。同时毕业论文的管理也存在一系列问题，集中表现为缺乏科学、规范的管理制度，对毕业论文各个环节的督导监控力度不够，难以确保毕业论文的质量。具体表现为以下几个方面:

一是指导教师人数缺乏、指导不力；二是存在一定不良学术风气；三是缺乏完善的信息化管理措施；四是过程监管不到位。

二、提高大学生毕业论文质量的对策

学院作为高等院校的基层管理组织，其对学生毕业论文组织管理工作的优劣程度直接影响着毕业论文工作的效果和毕业论文的质量。为此，建议学院从以下几个方面加强毕业论文过程监控和质量管理，在管理中加入更多实质性的工作内容，确保毕业论文保质保量地完成。

1、加强教师对毕业论文指导，端正学术风气

指导教师是毕业论文教学的主导，其工作贯穿于整个过程，充分发挥指导教师的作用是保证学生毕业论文质量的关键。应选拔具有较高的学术造诣、丰富教学经验且认真负责的教师来担任指导教师；学院可设立本科生导师制，即学生可根据自己的兴趣和具体情况，选择相关研究的导师给予指导；［2］每位导师指导学生原则上不得超过8人；师资不足也可尝试与社会联合培养，如请校外经验丰富的相关专业人员，或同实习单位、用人单位联合培养；此外还应加强对学生的学术道德教育，防止和及时制止学生抄袭、拼凑或网购论文等不良现象的产生。

2、加强规范化建设

毕业论文是学生通过所学专业知识和技能，分析解决问题的一个综合性教学环节,是人才培养计划中的一个重要组成部分，是全面考核毕业生专业素质的重要尺度。然而，随着我国高等教育进入大众化教育阶段，高校中普遍存在着毕业论文质量不高、社会实践形式主义和毕业实习脱离生产实际的倾向。究其原因是很多教学管理者对毕业论文管理工作不够重视，缺乏规范性、可操作性管理，［3］致使本科毕业论文质量整体下滑，大大影响了毕业论文在人才培养中的积极作用。因此，促进毕业论文工作的规范化建设，加强规范化管理，使毕业论文工作的过程管理制度化、科学化，已经成为全面搞好教学管理，毕业论文质量改进的一个刻不容缓的课题。

（1）建立、完善学院的毕业论文组织机构。毕业论文工作作为教学计划中的一个重要教学环节，不仅取决于毕业论文的各个环节，如选题、指派指导教师等“技术性”因素以及实验室、实践基地等“物质性”因素,更重要的是取决于该项工作的组织领导以及制度建设等“管理性”因素。学院应成立毕业论文工作领导小组，并加强组织领导、建立完善的毕业论文管理体系。如组长为学院院长，教学副院长具体负责毕业论文工作，同时成立开题论证小组、毕业论文答辩委员会和各答辩小组，认真做好毕业论文的指导、评阅、答辩、成绩评定等各项具体工作。

（2）建立健全规章制度。健全的规章制度是搞好毕业论文管理、提高毕业论文质量的保证。学院可根据学校相关政策，制订一系列规章制度来规范日常管理工作，如材化学院制定了《材化学院毕业论文工作计划》、《材化学院毕业论文工作实施细则》等规章制度，来加强对毕业论文各项工作的计划、管理、检查和监督。

该细则明确规定了毕业论文组织构成、工作程序、指导教师职责和学生义务等规定；工作程序方面对毕业论文工作的计划、选题、开题报告、毕业论文制作、评阅、材料审核、答辩工作、成绩评定、评优、总结等主要环节都做了明确规定；指导教师职责规定了为保证指导质量，指导教师指导学生一般每周不少于1次，总指导次数不得少于8次;学生义务和要求规定了学生必须参加毕业论文的各个训练环节，自觉培养严肃认真、实事求是的科学态度和良好的思想作风，独立完成设计任务，不得弄虚作假或抄袭他人成果。这些明细规定使学院毕业论文管理者有章可循，被管理者有法可依，从而保证毕业论文管理工作在实施过程中不断改进、提高和发展。

3、加强信息化管理建设

近年来，本科生毕业论文规范性要求越来越高，省教育厅检查力度也逐年增大。这就要求学院在平时教学工作中应加强检查。而目前若仍采用以前的手工操作方式，显然已不太可能就一些具体的格式统一进行调整，因此实行毕业论文文档电子化势在必行。因为学生上交毕业论文材料的不确定性，另外学生上交材料后有时还需要修改，指导教师必须及时跟踪上述内容，指导工作量之大可想而知。

为了进一步提高学院对学生毕业论文质量监控与管理，学院可采用基于WEB的本科毕业论文管理系统，通过该系统完成对毕业论文选题、论文综述、开题报告等基本格式模板制作，并对毕业论文材料上网端口进行设置，设置管理员和学生上网网关和权限，最后将毕业论文资料汇总，评价和网上统一编排，并将该系统实践于本科毕业生的毕业论文。让学生在网上上传所有的毕业论文文档，用电脑自动对学生的毕业论文纪录进行划分单元，打印相关资料，最后将成绩输入电脑。

基于WEB的本科毕业论文管理系统管理方便，特别适于教师的查阅和修改，也便于学生根据教师的要求修改毕业论文。而且环保经济，节省大量的纸张，操作简便，所有的后台运算都交给电脑处理，大大减少了教师的工作量，而网络技术的发展，也大大方便了学生，同时也为进一步提高毕业论文的质量及毕业论文的过程环节控制提供了新思路。建议逐步将该系统推广应用到研究生毕业论文，最终实现全院毕业论文电子网络化管理。

规制管理论文篇10

1.1加强水资源论证，有利于水资源开发利用与管理的源头控制水资源论证工作涉及水资源利用、配置、节约和保护，是贯穿用水总量、用水效率、水功能区限制纳污“三条红线”指标的基础性、前置性工作。规划水资源论证是在国民经济社会发展的规划环节，从宏观布局上对水资源开发利用进行总体控制，预防把关规划实施中出现的水资源问题。建设项目水资源论证是在具体项目建设决策方面，从微观层面落实水资源管理“三条红线”指标要求，预防把关建设项目上马后对区域水资源可持续利用以及其他取用水户的不利影响。水资源论证关口直接关系着后续的水资源开发、利用、节约和保护工作，充分体现了水资源管理以预防为主的指导思想，是水资源管理中十分重要的前置环节。

1.2加强水资源论证，有利于保障水生态文明安全随着经济社会的不断发展，水资源的不断利用和重新分配，必将改变现状水资源情势，进而产生不同的影响。因此，面对今后生态文明社会的建设和发展，在水资源有限和已经紧缺的情况下，如何实现水资源可持续利用、水生态文明安全发展就成为了重中之重。水资源论证工作，以国家产业政策和水资源管理政策法规、规划等为依据，检验规划及建设项目是否符合流域区域取用水总量控制的要求，是否符合节约用水的要求，以及是否符合水功能区的管理要求；并从水资源可持续利用方面出发，充分保障规划及建设项目的合理需水，分析对其他相关用水户及生态环境的不利影响。保证了建设项目取水和规划布局与当地水资源禀赋条件、水资源管理要求相适应，改变了以往我国被动的“先浪费，后节约；先污染，后治理”的水资源管理模式，合理调整了区域产业结构，推动了经济布局优化调整，促进了经济与水资源利用的协调发展，保障水资源可持续利用目的，保障了水生态文明安全建设。

2对水资源论证工作的新思考

水资源论证工作从源头上加强了水资源开发利用的需求管理，提升了取水许可审批的科学化、规范化水平，促进了水资源高效利用和有效保护。《水利部关于加快推进水生态文明建设工作的意见（水资源〔2013〕1号）》中要求把落实最严格水资源管理制度作为水生态文明建设的核心，全面落实水资源论证、取水许可和水资源有偿使用等管理制度，面对新形势，水资源论证工作还存在以下不足：（1）水资源论证从业人员知识面相对狭窄，技术基础不扎实，论证报告编写质量有待提高。在水资源优化配置新态势的要求下，水资源论证报告书的编写规范也愈加严格。水资源论证涉及水文水资源、水利工程、水环境和生态、管理及取用水工艺等多专业，目前从业人员专业相对单一，对相对复杂的取用水工艺分析不够深入，造成项目取用水分析不够科学合理，水资源论证成果不准确。（2）水资源论证法规体系不完善，标准规范不健全。面对水生态文明建设新形势，规划水资源论证管理制度相对落后，论证范围、管理环节和管理内容尚处于探索阶段；现有建设项目水资源论证制度的设计不够严密；论证报告书编写收费标准不明确，缺乏统一的收费标准和各级水资源论证工作的指导价格，竞相压价会导致论证工作无法保证成果质量和论证工作所应持的公正立场。（3）水资源论证后评估与后续管理相对薄弱。水资源论证后评估作为一项全新的工作，对于水资源论证成果的实效发挥以及建设项目的取用水约束，具有重大的现实意义。目前的水资源后评估和后续管理工作才刚刚起步，工作基础相对薄弱，尚未发挥应有的作用。

3着力改进水资源论证工作，切实服务水生态文明建设

水资源论证的目的是促进水资源优化配置和可持续利用，面对新形势、新要求，针对当前水资源论证工作存在的主要问题，可以考虑从以下几个方面着力改进。（1）加强水资源论证从业人员的管理和培训。规范管理水资源论证从业人员，提高从业人员的业务技能及综合素质。加强建设项目水资源论证上岗培训，对建设项目水资源论证制度和专业知识进行系统的培训学习，全面掌握论证制度的精髓，领会技术路线和基本要求，提高从业人员的素质和决策能力，从而提高报告书编制质量，促进水资源论证总体工作健康发展。（2）强化水资源论证制度建设，完善立法。水资源论证制度对于优化配置水资源，促进经济社会与环境资源协调发展，促进水生态文明建设具有重要的推动作用。《中华人民共和国水法》《取水许可和水资源费征收管理条例》《建设项目水资源论证管理办法》等法律法规虽然规定了水资源论证制度，但较为原则，可操作性不强。因此需加紧完善水资源论证制度，加强立法，制定有关水资源论证制度的专门的行政法规，并以此为统领，完善水资源论证制度立法体系，从而彻底扫清制约水资源论证制度发展的障碍，为进一步促进水资源论证制度功能的发挥奠定良好的基础。（3）切实加强水资源论证后评估与后续管理工作。水资源论证作为水资源管理的初始环节，要想取得实效，将论证成果切实落实，还需要扎实、长效的后续管理保障。要加强对在建设项目水资源论证结果落实情况的监督检查，结合取水许可审批、竣工验收和取水许可监督管理等工作，对论证报告书提出的各项措施落实情况、论证报告书质量进行检查评估。通过后评估，强化企业水资源节约与保护意识；全面落实水资源论证制度，查找水资源论证报告书编制、审查、审批及取水许可审批、发证和监督管理中存在的问题，切实加强水资源论证及取水许可监督管理，完善水资源论证审查制度与实践的统一。

规制管理论文篇11

所谓“文档一体化管理”，就是由统一的文档管理机构从文件和档案工作的全局出发，统筹规划，科学管理，实现文件管理部门从文件形成、收文、登记、编号、存储、检索、利用到档案部门的收集、整理、鉴定、著录、保管、统计、利用等管理的全过程控制。由于我国实行文档分离的管理体制，缺少统一的文档管理标准、规范和科学的文档管理系统等原因，文档管理一体化迟迟未能转变成现实，进而造成档案服务于社会工作职能的低下。本文试图对文档管理一体化的理论基础、存在的问题及解决对策三个方面进行探讨和分析。

一、文档一体化管理的理论基础

文档一体化理论的形成经历了一个较为漫长的发展过程。在这个过程中，一些经典理论对其发展产生了重要影响，成为文档一体化的理论基础，其中，文件生命周期理论最具代表意义。该理论认为，文件从形成、使用到销毁或作为档案永久保存，是一个有机联系，有规律可循多的完整生命过程。各国因管理体制的不同对文件运动阶段的划分也不尽相同，主要有“三段论”（现行阶段、暂时保管阶段、永久保存阶段）和“四段论”（形成阶段、使用和维护阶段、鉴定和选择阶段、文件档案管理阶段）两个流派，但其基本内容是一致的：1.文件从形成到销毁或“永恒”是一个完整的生命运动过程，具有完整性和连续性；2.不同阶段的文件与其服务对象、保存场所和管理方式之间存在着内在对应关系。这就是文件生命周期理论的历史形态。

二、文档一体化管理存在的主要问题

1.现行管理体制的制约。我国现行的档案管理体制是文件与档案的分块管理，文件的归档是文书工作和档案工作的分界线。尽管国家制定了一些法规，要求档案部门承担着指导文书工作的职责，但在实际工作中，难免有“越权”之嫌，无法对文书工作全面履行“指导”的职责，使文书工作和档案工作的各项制度、办法和标准难以保持统一、协调的口径，导致文件质量受损，信息要素不完整，归档材料不齐全等一些列问题。管理环节上的分块，在一定程度上肢解了文件运动的联系性和连续性，从而制约了文档一体化的实现。

2.文档管理标准化、规范化建设滞后。目前，无论从传统纸质文件档案管理还是电力文件管理方面来看，都不同程度存在着标准不完善、不规范、不统一的现象。一是标准规范制定不同步，文件管理工作标准滞后于档案管理工作国家标准和行业标准，二者脱节，影响工作开展。二是标准规范不通用、不统一，如国务院办公厅和国家档案局各自为文件和档案工作制定的《主题标引规则》和《主题词表》，二者之间互不衔接、统一，使得文件、档案工作的许多劳动成果不能互为所用，造成工作的重复进行和人力的极大浪费。

3.档案管理软件开发滞后，影响文档一体化的实现。受我国文件和档案分开管理的传统模式影响，在编制软件时，以文件和档案分工环节为指导思想，强调了文件运动的阶段性，却忽视了文件转化为档案的整体性。不少名为文档一体化的管理系统，仅仅是将办公自动化系统产生的数据导入档案管理系统，仍停留在“模拟”手工文件管理水平上。一些单位立足本部门工作需要，研制了文档一体化管理系统。但是由于没有统一的规划和指导，导致系统功能雷同、低水平重复，彼此间不能兼容，极大制约了我国文档一体化进程。

三、实现文档一体化应采取的对策

1.理顺管理体制，完善组织机构，实现文档统一协调管理。在国家一级，须建立国家规模的统一领导文书和档案工作的行政管理机关，使其成为统管各部委、地区文档管理分系统强有力的职能机构，进而对全国档案事业进行统筹规划，组织协调，宏观系统的制定文档一体化管理的工作方针、政策，确立科学合理的贯彻措施，以加强对全国文档工作进行监督指导的行政管理职能。在机关内部，须建立本机关文档一体化管理的领导机构，对文档的运动流程进行全面控制和综合管理。实现“三位一体”管理模式，即收文、发文、登记合一，收发文、登记与分类立卷、著录、标引合一，现行工作事物处理与立卷同步进行，这样文件办理完毕即归档。使文档管理真正从组织制度和具体操作程序上由原来互相独立、雷同的不利局面转向相互交融、统筹安排的管理模式。

2.加强文档一体化标准体系建设。一方面要对原有出台的文件管理和档案管理等业务文件进行修订完善，尤其是对两者之间不协调，甚至相冲突、矛盾的规范性文件进行重点修订，使文档工作领域内容需要协调统一的重复性事物和概念达到统一，从而获得良好的工作秩序，提高工作效率。另一方面，要加强电子文件管理标准规范的制定：一是管理性标准，对电子文件管理人员的职责和任务，用户的权利和义务以及电子文件信息资源合法性的确认；二是业务性标准，包括电子文件数据标准、电子文件管理标准规范，如电子文件元数据标准、电子文件存储格式、电子文件保管期限表等；三是技术性标准，包括电子文件交换技术规范，电子文件移交技术要求、数据存储压缩格式规范等。

3.建立完善的文档一体化管理系统。一是应以文件的内容信息、背景信息和结构信息管理为重点，整合两大系统，实现文档管理的无缝衔接、互相兼容，保证电子文件的真实性、完整性和可靠性，从而达到文档一体化管理的目标。二是构建档案管理软件评价机制，提高国内档案管理软件市场的市场化程度，推动档案管理软件市场良性发展。三是要从系统软件、技术手段等方面确保网络安全，选用性能可靠的杀毒软件，定期进行数据备份，对上网信息进行加密，建立内网防火墙，限制外网的非法访问，最大限度的保证网络安全。

规制管理论文篇12

1 全程注重制度建设，强调规范要求

1.1 注重制度建设

“没有规矩，不成方圆”，有一个明确的制度要求是毕业论文管理中非常重要的前提。在毕业论文的管理过程中，我们制定了一系列的制度文件，如选题专家审核制度、中期检查制度、成绩评定制度、延期毕业制度等，并将这些制度要求以学院正式文件的形式在全院、导师及学生中间予以公示和说明。在全程的论文管理中，严格执行相关的制度准绳，结合弹性灵活的突发事件处理决策机制，取得了一定的管理成效。

选题专家审核制度指选题由师生共同产生，答辩领导小组根据专业特点进行筛选。中期检查制度指学生提交论文初稿后，通过网络平台进行数据统计分析，对于产生的问题进行及时处理。成绩评定制度则主要是制定评分标准，将导师初评、交叉评阅、答辩评分制度按合理比例组成，最终评定学生论文成绩。

1.2 强调规范要求

管理类专业学生在毕业论文的撰写过程中，除了要求其能够有一定的创新意识和写作能力外，也十分注重其文章写作的规范性和严谨性。因此，我们在建设和形成书面制度文件的基础上，特别强调毕业论文写作的规范要求，制定了论文模板。

在模板中，对字体、目录、参考文献、文本编排顺序等格式要求，给出严格的规范规定。同时，还会做出一些明确的量化要求，如：题目应该简短、明确，字数一般不宜超过20个汉字；中文摘要一般不超过300个汉字；关键词一般为3~6个，每一个英文关键词必须与中文关键词相应；目录一般按3级标题编写；文本主体（包括引言、正文与结论），字数不少于8000字；参考文献应在20篇以上，其中外文文献不应少于2篇等。

2 全程依托网络平台，实时监控与反馈

2.1 定期检查，辅以不定期抽检

首先，我们采用“以定期检查为主，随机不定期抽检”的方式，对学生提交各项材料情况加以实时监控。

在具体的操作中，我们采用项目管理的方法，根据毕业论文的各个具体环节，详细制定进度表，细化各阶段任务，给出一个供师生参考的毕业论文 “时间进度表”。按照我们的进度安排，毕业论文时间安排在实习结束后。实习前，教师出选题，答辩指导小组讨论选题，初定选题，学生带选题进点。实习结束后，大四第一学期第6~7周召开师生动员会，收集学生选题、专家筛选选题；第8周确定选题，配备指导教师；第9~10周指导老师下发任务书，学生提交开题报告；第11~14周学生提交外文翻译及原文、文献综述；学期末，学院组织初期检查，检查学生提交情况和教师指导情况。大四第二学期第3周，学生提交调查报告、问卷、论文初稿，学院组织中期检查；第4~10周，导师反馈论文意见，学生修改，导师定稿、签字；第11~12周，导师初评、交叉评阅、论文答辩、成绩汇总，召开工作总结。

2.2 师生互动，灵活弹性管理

整个毕业论文进程，我们实行师生互动的管理，成立毕业论文领导小组、指派一名专业老师为论文秘书，指派一名学院办教学管理人员协助论文秘书进行过程管理。领导小组在宏观上对师生论文进展进行监督，论文秘书和教学管理人员督促师生按时完成各项分解任务。学生记录教师指导记录，并在学生中选取优秀学生组成学生论文检查组，对同学进行督促，并对论文格式等进行规范化检查。

3 注重基础训练，全方位培养学生科研能力

毕业论文不是本科教育中一个孤立的教学环节，而是与前期专业课程学习、科研素养培养、毕业实习等紧密联系的一个系统教学过程。我们在教学管理中将专业学习、科研训练、毕业实习、毕业论文工作作为同一项工程，进行四位一体的改革与实践。将论文训练过程前移，强化学生的论文写作能力，并以毕业论文为载体，将学生四年的课程理论学习、参加教师的科研活动、竞赛活动，与实习的前后衔接等形成有机整体，构建成一套有理论支撑、有实践基础的毕业论文设计模式。四位一体的全程化论文管理结构图如图1：

（1）专业学习。大学前三年进行专业理论学习，启动论文写作的预备阶段。开设社会研究方法、公共政策分析、统计学、公文写作等课程，进行论文研究方法、论文规范性（包括格式规范化）培训，使学生能够掌握毕业论文的基本研究方法、研究思路、文献检索，为毕业论文的撰写奠定基础。

（2）科研训练。成立学院科研指导小组，对学生开展专业科研训练。结合教师科研，引导学生运用专业理论，进行论文撰写、发表或参赛。