土地制度论文篇1

Abstract：Humanismistheessenceofthescientificdevelopmentview，thevalueofoverallcoordinateddevelopmentstrategy，andtheultimateaimsofsustainabledevelopment.Currently，therearethefollowingproblemsinChina’sfarmlandusesystem：equalallocationoffarmlandsandextremelysmallscaleofoperationthataffecteconomicperformanceandfarminggains，coexistenceofshortageandwasteoffarmlands，theconflictbetweenthedemandforcontinuousinvestmentandlaborinputandhalfheartedfarmers，etc.InanyreformofChina’sfarmlandsystem，importancemustbeattachedtofarmers’rolewhilegovernmentalactionsandroleshouldbeseeninperspective.Fairnessandefficiencyshouldalwaysbetheguidelineinfarmlandreform，which，afterall，mustbeconducivetothesustainableuseanddevelopmentoffarmlands.

Keywords：humanism；farmlandusesystem；innovation

一、以人为本的内涵

(一)以人为本是科学发展观的本质要求

人类历史上有许多思想家能以理性的方式思考人的特性和存在的价值，闪耀着人本主义精神。特别是自文艺复兴以来人本主义思潮的兴起，真正开始了人的自我觉醒、自我发现。而马克思、恩格斯正是在批判性地继承前人思想成果的基础上，创立了唯物史观的经典理论，从现实社会中具体的人出发，深刻地揭示了人类存在的真实本质。我们今天倡导科学发展观并将以人为本作为其核心理念，这里的“以人为本”强调人在经济与社会发展中的目的、地位和作用。也可以说，以人为本是科学发展观的一个主要因素。

(二)以人为本是全面协调发展战略的价值取向

经济社会和人的全面发展，是马克思主义关于社会历史的基本理论观点。马克思主张用客观的、全面的、联系的、发展的眼光看问题，他认为人是社会发展的实践主体和价值主体，是社会发展的核心动力和终极目的。努力促进人的全面发展，是马克思对于建设社会主义新社会的本质要求。以马克思主义的世界观和方法论为深刻理论基础的科学发展观，是经济政治文化发展、物质文明政治文明精神文明全面进步、各个社会子系统协调运作的发展观，是人与自然和谐的发展观，是以促进和实现人的全面发展为价值追求的发展观。

(三)以人为本是可持续发展理论的终极目标

可持续发展观，是人在多种发展可能性中的一种理想选择；是人发挥自己的主观能动性，改变系统诸要素之间以及系统与环境之间的相互作用，使系统沿着一定的方向发展，最终实现“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要构成危害”的发展观；不仅倡导“代内公平”，而且提出了“代际公平”观念。因此可以说，可持续发展观是以人为本的辩证的发展观。在其本质上，实现可持续发展的关键，在于协调系统各要素之间、社会与环境之间(即人与人之间、人与自然之间)的相互关系，使系统整体的发展和谐、有序、高效，达到持续发展。强调“发展”的可持续性，是可持续发展的题中之意，它和马克思主义世界观中关于物质世界是永恒发展的基本观点是一致的[1]。

二、现阶段我国土地制度存在的主要问题

(一)土地的平均化和超小规模经营与现代化农业要求的矛盾

在传统社会中，人口的规模与土地的负载力之间的低水平平衡，注定了它只能以“黎民不饥不寒”的温饱局面为目标[2]。现代农业与传统农业有着本质的不同，其中最主要的表现就是经营规模的不同。

第一，经营者追求利润最大化的现代农业目标在小规模或超小规模的以满足自给性消费为目标的传统农业基础上是不可能实现的。只有在较大的经营规模上，农民摆脱了生存压力，把利润最大化作为自己追求的目标才能实现。第二，现代农业是高收入的农业。纵观世界发达国家，农民都是比较富裕的阶层，在欧洲，特别是北欧，农民是富裕的象征，这种高收入必须建立在较大农业经营规模之上。而我国目前这种土地的平均化和超小规模经营方式，建立在解决温饱问题的基础之上，农民很难从土地上看到提高收入的希望。第三，现代农业是农产品高商品率农业。衡量一个国家农业的发展水平，关键看它的农产品商品率的高低，而农产品的商品率必然与较大的农业经营规模相联系。第四，现代农业是高技术农业。传统农业主要是利用人力和畜力，而现代农业是利用现代机械技术、现代生物化学技术和现代管理技术武装起来的农业。特别是大型农业机械的应用必须有较大规模的作业空间，因而也需要较大的农场规模。然而，我国现阶段的家庭联产承包责任制是一种超小规模的平均化零散的经营方式，这种经营方式不利于土地的耕作，影响了水利设施的建设和农业机械化的使用，使科技推广受到限制，固定资产利用率低，经济效益不明显，与社会对提高土地使用效率的要求相距甚远。

(二)农民与某些地方政府之间在土地使用权上的矛盾

英国发展经济学家迪帕克·拉尔指出：从亚洲的经验可以看到，一旦土地的质量得到调整，依靠家庭劳动的小农场产出水平就会高于依靠雇佣劳动的大农场，也会高于不再持有土地的佃农[3]。因而在亚洲，从中得到的产出收益可能是很有限的，而且由于实行会有政治上的困难，所以关于可行性的争论持续不止，这就加剧了土地所有者的不安全感，致使他们不愿对土地进行投资[4]。1993年，党中央提出了“在原定的耕地承包期到期之后，再延长三十年”的政策，极大地鼓舞了广大农民的积极性。2003年召开的党的十六届三中全会进一步指出：土地家庭承包经营是农村基本经营制度的核心，要长期稳定并不断完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，依法保障农民对土地承包经营的各项权利[5]。集体土地实行家庭联产承包责任制，是一项长期不变的政策，一定要落到实处，切实保障农民的土地权益。然而，有些地方政府频繁调整农民的土地及承包期，严重影响了农民对土地投入的积极性，也影响了农业经济的稳定增长。

(三)土地资源紧缺与土地严重浪费的矛盾

由于土地承包是以村民小组为单位来划分土地的地理位置、数量和质量的，所以受到很大的空间约束。土地资源的配置水平十分低下，加上土地的超小规模经营，投入高，产出低，使得农民粗放经营和弃耕现象十分普遍。根据调查显示，农民弃耕、粗放经营的原因有举家外出打工，逃避计划生育，强壮劳力外出务工，还有缺乏资金、技术以及少数农民以帮工为业放弃自己的承包地等。近年来的城市化建设和工业用地，新型住宅区的兴建以及大学城的建设在繁荣经济的同时，也进一步加剧了我国的人地矛盾。

(四)农田基本建设需要持续不断的资金及劳动力投入与农民两栖化的矛盾

80年代中期以来许多青年农民走出家门，走进城市，甚至跨省流动，但他们中的大多数只是把进城打工做为增加收入的一种途径。城市对他们来说只是暂时的栖身之处，农村才是他们永远的家，土地是大部分农民心目中的生活保险和就业保险。只要耕种土地还有大于零的收益，在城市就业形势十分严峻的今天，他们还是不愿意离开土地到同样存在着大量剩余劳动力的城市去寻求发展。但是，新一代的农村青年已不安心农村那种艰辛而收入低下的躬耕生活，寻求到城市里发展。这种农闲到城市，农忙回农村的“两栖化”现象已经成为当前中国农村人口流动的一大特点。这就要求我们进一步完善农村的土地制度，完善农民工的社会保险机制，使进城农民具有安全感和稳定感，真正融入到城市生活之中。

三、以人为本条件下对我国土地制度创新的思考

(一)发展生产力是农村土地制度变革的出发点和归宿

生产力是社会发展的基础，生产力决定生产关系，生产关系一定要适应生产力的发展，这是马克思主义社会历史观的基本原理。土地制度属于生产关系的范畴，因而土地制度的具体形式要由整个社会生产力的发展水平决定，制度运行的好坏也要看这种制度是否适应同期生产力发展的需要。考察中国农村土地制度变革的历程可以得知，生产力和生产关系的矛盾运动是农村土地制度变革的根本原因，因而今后土地制度变革的方向，就应该以生产力为标准，以生产力作为判断得失的尺度，以生产力作为制度规划的依据，其最终目的就是邓小平所讲的，坚持发展生产力不动摇。

依据生产力和生产关系、经济基础和上层建筑的矛盾运动规律，我们知道土地制度不仅根源于农业生产力的发展水平，而且一旦形成又对农业生产力的发展起着促进或阻碍作用。所以，我们未来要建立起来的农村土地制度，既要适合农业生产力的现实水平，有利于促进农业生产力的发展，加快我国农业现代化的进程；又要有利于容纳未来不断发展的农业生产力，不至于在土地制度随着生产力水平的提高而适时调整时，造成大的损害。当前，我国农业生产力总体上还是比较落后的。在广大农村，农业生产仍然以手工劳动为主，大多数地方在相当程度上还要靠天吃饭；市场化程度很低，自给半自给经济仍占相当比重；农业人口众多，就业机会有限，农民收入不高，生活水平总体较低，城乡差别较大，农村内部经济发展也不平衡，与农业现代化的距离还很远。因此，今后一方面在很长一段时间，我们还应坚持实行土地家庭承包责任制，保证广大农民的衣食之源，另一方面，要积极为农业现代化创造条件，及时作出对未来生产力有包容性的农村土地制度安排。依据现代土地制度的一般规律及国际上的成功经验，理想的土地制度要有利于现代农业商品化、社会化、专业化水平的提高，侧重土地流转制度的规划建设，使农村土地朝着提高土地经营效率，形成适度规模经营的方向发展。

(二)土地制度变革过程中应重视农民的作用

农民是农村生产活动的主人，是农村生产力中最积极、最革命的因素。土地是农民的生命，是农民最大的生活保障，土地制度的优劣直接与农民的命运息息相关。在农村土地制度的变革中决不能忽视农民的作用，否则发展农村生产力，推进农业现代化都将是一句空话。十一届三中全会后，邓小平同志认识到农民群众的作用，充分肯定了农民的伟大创造力，将包产到户一步步由后台推到前台，从而获得了农业飞速发展的4年。他曾经说过：“我们改革中的好多东西，都是基层创造出来，我们把它拿来加工提高作为全国的指导。”[6]邓小平同志这个论断指出了我们应坚持“从群众中来，到群众中去”的工作路线。在农村，就是要尊重农民，尊重他们的实践。广大农民是农村改革与发展的直接参与者，农民中间蕴藏着巨大的创造性，他们的创造性是土地制度变革的“助动力”。

(三)正确看待土地制度变革中政府的行为和作用

十一届三中全会使我党确立了实践是检验真理的唯一标准的实事求是思想路线，为政府按经济规律科学决策奠定了思想基础。科学决策最集中体现在对包产到户、包干到户由允许实践到承认、推广、完善的政策上。这一系列政策的基点只有一个：以实践为基础，以实践为检验手段，以实践结果作为决策制定的依据。制定第一轮土地承包期15年的政策，到期后又及时制定第二轮承包期30年不变的政策，并在市场经济的特殊条件下，在经济发达地区积极推广适度规模经营，搞农业产业化，这些决策都是从实践中得到的，从仔细研究国外经验中得来的。

(四)土地制度的变革应坚持公平和效率的原则

土地制度变革的目的，在于为农村社会经济协调发展提供稳定机制和激励机制，达到土地的最有效利用，劳动者积极性的最大提高，各种生产要素的最优化组合，创造更高的农业生产率。要达到此目的，公平与效率的权衡、选择是很重要的。正是由于土地制度变革要坚持公平和效率的原则，就决定了我们在评价土地制度的优劣时，也不可能有唯一的标准。实际上，现阶段我国要建立的土地制度既要保障广大农民群众的基本需要，实现社会公平，调动农民积极性，使人力资源与土地得到最有效的结合，提高劳动生产率，又要适应农业生产的自然特性，使土地资源实现最有效的利用，发挥优势，保证土地产出率的最大化。所以，我们在评价土地制度时应兼顾劳动生产率和土地产出率两项标准。劳动生产率通常以一定时期(一年)每个农业劳动者所创造的农业产值来计算，土地产出率是一定时期(一年)单位面积农作物产值。尽管农村改革后，我国的劳动生产率和土地产出率都有了较大提高，但是，与发达国家相比，我国农业劳动生产率水平只有发达国家的几十分之一，土地产出率更是相差几十倍甚至几百倍，所以，我国未来土地制度建设要着眼于提高这两项水平。

(五)土地制度的变革应有利于土地资源的可持续利用和发展

土地是人类赖以生存的不可缺少的资源。对于我国这样一个人口众多、土地总体质量欠佳、有效后备耕地资源不足、人地矛盾异常突出的国家而言，耕地就是我们的生命，合理利用和保护每一寸耕地应是我们每个人的责任。

促进土地资源的可持续利用和发展，应注意协调人口、环境、土地三者之间的关系。土地在可持续协调发展的整体系统中的重要功能表明，土地作为资源利用，它为人类提供食物，为其他有关产业提供加工制造原料；作为环境条件，为人类和其他动植物创造优良的生态环境；作为社会生产资料，为劳动者提供生产要素，发展生产，带来经济效益，所以土地本身就存在着人口、环境协调的问题。在现代社会中，随着人口急剧增长，经济不断发展，广泛出现了土地资源衰竭、生态环境恶化、自然生产力下降的现象，因而人口、土地、环境三者的关系也日趋恶化，所以从未来土地制度安排来讲，必须从人口、土地、环境3个方面来考虑，建立人口、土地、环境的协调关系。实践中，我们需要做好：第一，提高全社会的人口意识，坚决实行计划生育政策，严格控制人口增长，稳定并逐步提高人地资源比率。第二，严格控制农村土地非农化，实施耕地总量平衡，确保耕地对于不断增长的人口所需食物的承载力。第三，加强生态建设，保护森林，植树造林，固沙防土，修筑水利设施，避免水土流失、风沙对现有耕地的侵蚀。土地的有效开发、保护和永续利用，是一个长期的、关系子孙后代生存的重大工程，需要我们每个人的努力。

[参考文献]

[1]田海花，刘相，朱健.论以人为本，全面、协调、可持续的发展观[J].山东师范大学学报：人文社会科学版，2004(2)：3-7.

[2]张培刚.新发展经济学[M].开封：河南人民出版社，2002.

[3]世界银行.1982年世界发展报告[M].伦敦：牛津大学出版社，1982.

土地制度论文篇2

本文先后阐述了我国土地管理法中土地的所有权和使用权制度；我国集体土地的五项征用原则；国有土地有偿使用的使用权出让、出租、作价入股和划拨的形式。并着重介绍了国有土地使用权出让的四种形式：一.以协议方式出让土地；二.以招标方式出让土地；三.以拍卖方式出让土地；四.以协议方式出让土地。在最后介绍了目前我国闲置土地的认定方法及国家对其处置的方案。

关键词：集体土地国有土地土地使用权

一．中国现行土地制度的内容

（一）我国土地目前的利用现状

土地是人类赖以生存和发展的最珍贵的自然资源，是一切劳动过程得以实现的必要条件和物质基础，是农业最基本的生产资料，也是工业生产的场所。我国总土地面积为960万平方公里（折合144亿亩），其中有耕地14.9亿亩、草地42.9亿亩、林地18.3亿亩，其它面积为67.9亿亩。应当说我国国土辽阔，土地资源是丰富的，但是人口众多，人均耕地仅有1.2亩左右，远远低于世界人均耕地4.8亩的水平①。再加上长期以来，人们无法使用土地，对科学开发和利用土地问题重视不够，乱占滥用等现象很普遍，土地资源遭到破坏，耕地面积逐年减少，土地问题的矛盾将日益尖锐。为了管好和用好土地，必须制定和完善土地管理法规，以便更好地用法律手段调整土地关系，保护土地资源。

为了适应土地管理和全面建设小康社会的需要，提高土地的集中节约利用水平，缓解建设用地指标不足的压力，满足经济社会发展对土地资源的需求，近年来开封市政府按照河南省政府常务会议关于开展砖瓦窑场、工矿废弃地整治工作的指示精神，依据国务院加强耕地保护的要求和法律、法规的规定，在全市范围内开展砖瓦窑场、工矿废弃地的整治工作，并取得可喜成绩，这样，不仅提高了土地的集中节约利用效率，减少耕地占用，降低用地成本，减少闲置浪费，更能促进小康社会的建设。

（二）土地的所有权制度

土地的所有权，是指土地所有人在法律规定的范围内占有、使用和处分土地，并从土地上获得利益的权利。土地所有权制度是保护土地所有制的法律工具我国《宪法》和《土地管理法》都明确规定我国土地所有制为社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。集体所有，即农民群众集体经济组织（或村民委员会）的土地的所有权。

目前我国存在两种土地所有制形式，即土地的国家所有制和土地的农村集体所有制。《中华人民共和国宪法》第十条规定：“城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”同时，《中华人民共和国土地管理法》第二条规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”显然，我国现行的土地所有权制度与国家推行的社会制度即公有制是相适应的。

（三）土地的使用权制度

土地的使用权，是指土地使用人依照法律的规定，对占有的土地进行合理利用的权利。所有权的内容是由占有、使用、收益和处分的权能组成的。我国土地管理法规定，国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。

农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。

我国的土地使用权制度，应视使用者使用土地的所有权性质而定。一般情况下，农民使用本集体所有的土地是无偿的。不仅如此，由于历史原因引起的非农业人口使用的农村集体所有的土地也是无偿的，比如宅基地，对于国有土地来说，除了法律规定的无偿使用者外，就连中国公民住宅使用的国有土地都是有偿的。《中华人民共和国土地管理法》第二条第五款规定：“国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨土地使用权的除外。”

随着我国社会主义市场经济的发展，大中城市的城乡结合部都成为经济社会化和土地利用变化最为频繁和快速的地区，流动人口增加导致的房屋、土地租赁为主要形式的土地市场发展较快。土地利用非农化速度加快，集体建设用地流转越来越普遍，随着体制改革，结构的调整与资产的重组，现在进行的结构调整就是通过产权的交易、转让，依靠资本市场来进行的。

二．我国集体土地的征用原则

我国将土地分为农用地、建设用地和未利用地，在征用土地时，土地管理部

门和用地单位必须严格遵守以下原则：②

（一）珍惜耕地、合理利用土地的原则

土地是人类赖以生存和生活的基础，我国耕地具有明显的特点：人均占有耕地少、耕地总体质量差、生产水平低、退化严重、后备资源不足。但是，随着城市建设的发展和建立社会主义市场经济的需要以及人民生活水平的不断提高，必然还要占用一部分耕地，因此，在征用地时必须要坚持“一要吃饭、二要建设”的方针，必须坚持精打细算，能少占土地就不多占，能利用荒地就不占用耕地，坚决反对征而不用、多征少用、浪费土地的做法。

（二）保证国家建设用地原则

在征用土地时应反对两个极端：一是以节约土地为理由，拒绝国家征用；二是大幅度提高征地费用，以限制非农业部门占用土地。因此，既要贯彻节约用地的原则，又要保证国家建设项目所必须的土地。

（三）妥善安置被征地单位和农民的原则

由于中国土地辽阔，各地情况差异较大，补偿、补助标准很难确定，更不易统一，但补偿、补助要求适度。所谓适度，是既不要因为征用土地而降低被征地生产单位的生产水平和农民个人的生活水平，也不要因征地而过大的提高农民的生活水平或超过当地的生活水平。

（四）有偿使用土地的原则

有偿使用土地，是管好土地、促进节约用地和合理利用土地、提高经济效益的经济手段。在一个相当长的时期内，土地使用制度将实行双轨制，既土地使用权有偿出让和土地使用权划拨两种制度长期并存。

（五）依法征地的原则

建设单位征用土地，必须依据国家的有关规定和要求，持有国家主管部门或县级以上人民政府批准的证书和文件，并按照征用土地的程序和法定的审批权限，依法办理了征用手续后，才能合法用地③。凡无征地手续或无权批准使用土地的单位批准使用的土地或超权限批准使用的土地，均属非法征地，不受法律保护。

三．国有土地有偿使用的形式

国有土地有偿使用是指国家将一定时期内的土地使用权提供给单位和个人

使用，而土地使用者一次或分年度向国家缴纳土地使用费的行为。目前，国有土地有偿使用的形式如下：

（一）国有土地使用权出让

国有土地使用权出让，是指国家将土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。

国有土地使用权出让必须符合土地利用规划、城市规划和土地利用年度计划，可以采取招标、拍卖、协议、挂牌交易的方式。商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍卖、招标方式；没有条件，不能采取拍卖、招标方式的，可以采取双方协议的方式④。出让的最高年限是由国务院规定，应当签定书面合同，合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签定；使用者要改变土地用途必须取得出让方和市、县人民政府规划主管部门的同意，签定土地使用权出让合同变更协议或重新签定土地使用权出让合同，相应调整土地使用权

金。国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的年限届满前不得收回。

（二）国有土地使用权出租

国有土地使用权出租，是指土地使用者作为出租人将土地使用权随同地上建筑物、其他附着物租赁给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。

在我国土地使用者如果未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资、开发土地的，不得出租土地使用权；在土地使用权出租时，出租人与承租人应当签定租赁合同，其内容不得违反国家法律、法规和土地使用权出让合同的规定，出租人必须履行土地使用权出让合同中规定的义务；土地使用权和地上建筑物、其他附着物出租时，出租人必须依法办理登记手续。

（三）国有土地使用权作价入股

对于省级以上人民政府批准实行授权经营或国家控股公司试点的企业方可采用授权经营或国家作价出资（入股）方式配置土地。经国务院改制的企业，土地资产处置方案应报国土资源部审批；其他企业的土地资产处置方案应报土地所在的省级土地行政主管部门审批。

（四）国有土地使用权划拨

国有土地使用权划拨，是指经县级以上人民政府依法批准后，在土地使用者依法缴纳了土地补偿、安置等费用后，国家将该幅土地交付给土地使用者使用，或国家将土地使用权无偿交付给土地使用者的行为。

我国下列几种建设用地的土地使用权，确属必须的，可以由县级以上人民政府依法批准划拨：⑴国家机关用地和军事用地。⑵城市基础设施用地和公益事业用地。⑶国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地。⑷法律、法规规定的其他特殊用地⑤。在这里需要说明，对国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地项目，可以划拨方式提供土地使用权。但是对于以营利为目的，非国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地项目的，应当以有偿使用方式提供土地使用权。

四．土地取得的程序及有关规定

（一）集体土地征用的程序

严密可行的工作程序，对于提高工作效率、防止失误、保证工作质量有着重要的作用。征用集体土地一般按照下列工作程序办理：先申请用地，建设单位持经批准的设计任务书或初步设计、年度基本建设计划以及地方政府规定需提交的相应材料、证明。凡土地所在地的县级以上地方人民政府土地管理部门申请建设用地，县级以上人民政府土地行政管理部门负责建设用地的申请、审查、报批工作，对应受理的建设项目在30日内拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征地方案和供地方案，编制建设项目用地呈报说明书，经同级人民政府审核同意后报上一级土地管理部门审查，经批准的建设用地，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施。建设用地批准后直至颁发土地使用证书之前，应进行跟踪和管理。建设项目竣工验收后，用地单位向当地土地管理部门提出土地登记申请，经测绘部门测绘，核定用地面积，确认土地权属界限，地籍管理部门注册登记后由人民政府颁发土地使用证，作为使用土地的法律凭证。

（二）国有土地使用权出让的形式

为了进一步对国有土地的管理，体现市场经济中的公开、公平、公正原则，在我国除涉及国家安全和保密外，都必须向社会公开。招标、拍卖出让国有土地使用权不仅集中体现了公开、公平、公正的原则，同时可以实现政府按规划统一开发、统一供地，以供应引导和制约需求，实现土地优化配置，还可以有效防止土地出让中的不正之风和腐败行为，保障依法行政。

1.以协议方式出让土地使用权主要适用于：高科技项目用地；福利住宅用地；国家机关、部队、文化、教育、卫生、体育、科研和市政公共设施等非营利性用地；政府批准的其他用地。土地使用者需要按协议出让方式获得土地使用权时，可向土地使用权出让方索取地块的有关资料和文件，并于规定的时间内提交包括土地开发建设方案、出让金数额及付款方式等内容的文件。出让方在收到上述有关文件后，应于规定期限内给予答复。如果双方均有意向，就可进一步协商，直至达成协议。土地使用者可与土地管理部门签定合同并支付定金。土地使用者支付出让金后，可向土地管理局或房地产管理部门办理使用登记，领取国有土地使用证。

.以招标方式出让土地使用权是指在规定的期限内，由符合条件的单位和个人以书面的形式投标，竞投某一地块的使用权，由招标人经过开标、评标，最后择优中标者的出让方式。其程序是依据市、县人民政府土地行政主管机关根据社会经济发展计划、产业政策、土地利用总体规划等拟订招标公告，包括出让地块的用途、年限、出让方式、时间等内容，邀请有意向的公民、法人和其他组织参加国有土地使用权招标。招标分为公开招标和定向招标。投标人提出申请后，招标人对其资格能力等方面进行审查，然后向符合条件的投标人发出招标文件，投标人在拖表结束前将标书投入标箱，并交纳保证金，标书投入标箱后不可撤回，如果撤回投标书，则投标人丧失保证金，但在投标截止日期前如果需要修改标书可另投修改好的标书，原标书归于无效。招标人按照招标公告规定的时间、地点开标，推选代表检查标箱的密封情况，应当开启标箱，宣布招标人名称、投标价格和投标文件的主要内容（投标人少于三个的应重新招标）最后由评标小组进行评标，中标者保证金可转为定金，亦有地方规定可抵作出让金，未中标者可退还保证金，中标者在拿到中标通知书之后，在一定时间内和招标人签定《国有土地使用权出让合同》并支付规定数额的定金，在签约后60日内支付全部土地使用权出让金，过期不全部支付的，招标人有权解除合同，并请求违约赔偿。

3.以拍卖方式出让国有土地使用权，是指出让人拍卖公告，由竞买人在指定时间、地点进行公开竞价，根据出价结果确定土地使用者的行为。国有土地使用权作为一种财产权利，可以通过拍卖这种竞争易方式得到较为充分的对价。其程序是拍卖出让国有土地使用权是指出让拍卖公告，由竞买人在指定的时间、地点进行公开竞价根据出价结果确定土地使用者的行为。市、县人民政府土地行政主管部门应当根据土地估价结果和政府产业政策确定底价，在拍卖前七日，拍卖人应通过报纸和其他新闻媒体拍卖公告。公告内容包括：拍卖时间、地点、出让地点的编号、位置、面积、用途、使用条件、出让年限；竞拍人应当具备条件，并办理相关手续⑥。拍卖当天，由主持人介绍有关拍卖的情况，宣布起叫价，竞买人竞价，最高应价者为竞得人，应当注意竞买人不足三人，或竞买人的最高应价未达到底价时，主持人应当终止拍卖。拍卖成交后，双方应当签署成交确认书，买方应当持拍卖出具的成交证明和有关材料向土地管理部门办理证照变更手续。

4.国有土地使用权通过协议方式出让给土地使用者。在我国只有除法律、法规和规章的规定应当采用招标、拍卖或挂牌方式外才可采取。出让金不得低于新

增建设用地的土地有偿使用费、征地补偿费用以及按照国家规定应当交纳的有关税费之和；有基准地价的土地协议出让最低价不得低于出让地块所在级别基准地价的70%。实行授权经营、作价出资方式取得应按政府收取出让金额计作国家资本金或股金。以协议出让方式取得国有土地使用权的土地使用者，需要将土地使用权出让合同约定的土地用途改变为商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用途的，应当取得出让方和市、县人民政府城市规划部门的同意，签定土地使用权出让合同变更协议或者重新签定土地使用权出让合同，按变更后的土地用途，以变更时的土地市场价格补交相应的土地使用权出让金，并依法办理土地使用权变更登记手续。

五.我国闲置土地的处置办法

闲置土地，是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。

在我国国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动工开发建设日期，自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日起满一年未动工开发建设的；已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足25%且未经批准终止开发建设连续满一年的都认定为闲置土地。

目前我国的处置方案有：（1）延长开发建设时间，但最长不得超过一年；（2）改变土地用途，办理有关手续后继续开发建设；（3）安排临时使用，待原项目开发建设条件具备后，重新批准开发，土地增值的由政府收取增值地价；（4）政府为土地使用者置换其他等价闲置土地或者现有建设用地进行开发建设；（5）政府采取招标、拍卖等方式确定新的土地使用者，对原建设项目继续开发建设，并对原土地使用者给予补偿；（6）土地使用者与政府签订土地使用权交还协议等文书，将土地使用权交还政府。原土地使用者需要使用土地时，政府应当依照土地使用权交还协议等文书的约定供应与其交还土地等价的土地。

在城市规划区范围内，以出让等有偿使用方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金20%以下的土地闲置费；满两年未动工开发时，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动

工开发必须的前期工作造成动工开发延迟的除外。

综上所述，大家都能看出，土地作为重要的生产资料，无论在什么样的社会，无论在什么样的经济结构下，都是一样重要的。为此，我国政府在近年来也出台了一些相关的法律、法规，只有管好国有土地和集体所有土地，进行科学的土地规划，合理利用和征用土地，建立良好的土地管理秩序和生态环境，才能促进社会主义市场经济的协调发展。

[注释]：

①参见《经济法学》主编潘静成，中央广播电视大学出版社出版，2000年8月。

②参见1988年8月29日修订的《中华人民共和国土地管理法》第一章第四条。

③参见1999年1月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第

五章第二十二条。

④参见1995年1月1日起施行的《中华人民共和国城市房地产管理法》第二章第十二条。

⑤参见《房地产基本制度与政策》主编陆克华，中国建筑工业出版社出版，2003年5月第49页。

⑥参见1997年1月1日起施行的《中华人民共和国拍卖法》第四章第二条。

[参考文献]：

1.《土地利用管理文件汇编》地质出版社出版，2004年12月。

2.《土地利用管理调研报告汇编》国土资源部土地利用管理司编，2004年11月。

3.《经济法学》主编潘静成，中央广播电视大学出版社出版，2000年8月。

4.《房地产政策与法规》主编孙辛勤李胜利，中国物资出版社出版，1998年11月。

土地制度论文篇3

关键词：国有土地租赁国有土地出租土地租赁管理

一、我国土地使用权租赁制度的发展

1988年以前，我国《宪法》第10条第4款规定：“任何组织或个人不得侵占、买卖、出租或以其他形式非法转让土地”。1988年《宪法修正案》，将上述条款修改为“任何组织或个人不得侵占、买卖或以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”，从而为土地租赁制的实行解开了禁锢。同年，根据《宪法（修正案）》，对《土地管理法》作相应修改，将原《土地管理法》第2条第2款“任何单位和个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”修改为“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”，并明确规定：“国家依法实行国有土地有偿使用制度”。1998年《土地管理法实施条例》第29条规定：“国有土地有偿使用的方式包括国有土地使用权出让、国有土地租赁和国有土地使用权作价出资或入股”，从而正式将土地租赁确定为国有土地使用权取得方式之一。

1990年《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第28条规定：“土地使用权出租是指土地使用者作为出租人将土地使用权随同地上建筑物、其他附着物租赁给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。”1992年《划拨土地使用权管理暂行办法》第9条规定：“土地使用权出租，是指土地使用者将土地使用权单独或者随同地上建筑物、其他附着物租赁给他人使用，由他人向其支付租金的作为。

1999年8月1日，国土资源部《规范国有土地租赁若干意见》，对国有土地租赁问题作了较为全面的规定，从而为发展国有土地租赁有偿使用制度奠定了基础。

二、租赁用地方式的优势性

国有土地租赁是从实践中发展起来的一种新型的土地有偿使用方式，解决了土地有偿使用中的一些实际难题。其优越性主要表现在以下几个方面：

（一）减轻企业压力。新的《土地管理法》实施后，《划拨用地目录》列举之外的绝大多数企业已不再能够享受原划拨土地使用权，必须实行国有土地有偿使用。即使是按照原国家土地管理局《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》第八条所规定的几种兼并、合并、改造、改组企业，保留划拨土地使用权的期限也不超过五年。巨额的土地出让金增加了企业经营成本，大大加重了企业负担，特别是受历史原因影响，盲目多占地、占好地的企业，更是无力承担土地出让金。国有土地租赁实现了土地使用权在期限上的零星出让，不要求一次性支付全额租金（出让金），将租金化整为零，由承租人逐年缴纳，缓解了国有土地使用权出让时一次性支付出让金的困难，给单位经营活动提供了便利，使土地使用者有更多的资金投入生产经营，增加市场竞争力，例如国内最大的彩玻生产企业——安阳彩玻公司，企业占地近2000亩，按规定应在企业改制时补交出让金4个多亿。由于实行了租赁用地，在按照改制优惠政策照顾后，每年仅需向国家缴纳400万元租金。彩玻公司利用腾出的资金，投入技术改造和项目扩建，短短几年内发展成国内最大、世界第三的彩玻生产厂家，新增加的经营利润相当于每年所缴纳租金的数十倍。

（二）增加财政积累。国有土地租赁为政府进行城镇建设和土地开发开辟了一条长期的、稳定的资金渠道。保证了国有土地所有者源源不断地获得地租收入投入城市建设和土地开发。安阳市政府利用国有土地租赁收益返还资金，顺利完成了老城区改造和城市道路基础设施建设，解决了几十年来因资金短缺长期搁置的城市基本建设问题，使市容市貌发生了根本改变。安排了一批土地开发和整理项目，增加了耕地面积和建设用地储量。

（三）土地保值增值。新征土地的出让金仅包含征地费用、国家土地收益等部分，既使是熟地出（转）让，在进行地价评估时，也受客观条件限制，对地价增值率估计比较保守。一旦土地被出让，那么政府所获取的土地收益就会在一定年期内被固定下来。实际上，由于土地资源的稀缺性等特性，注定地价在以较快的速度递增。地价的实际增长要高于土地出让金因银行利息带来的增长。土地租金标准随基准地价的调整而调整，顺应了地价的增长，因此对国有土地有增值作用，避免因出让带来的批租租金几十年不变导致国有土地收益变相流失。

（四）维护双方权益。采取国有土地租赁方式，政府依法每年收取土地收益租金；土地使用者以国有土地租赁方式取得的国有土地使用权，依法可出租、转让、抵押。

（五）优化资源配置。由于历史原因的影响，我国许多企业事单位用地都属于无偿划拨使用，有相当数量的国有土地未得到充分利用。对于这些划拨土地实行租赁制能促使用地单位节约利用土地，要么加强利用，要么把闲置的土地退还给国家，盘活了国有存量土地，抑制新用地单位多占地的欲望，还使那些征而不用等闲置浪费土地的单位和个人在分析利益得失后，对自己的用地精打细算，从而促进我国土地由粗放型向集约型转变，切实做到了节约用地、合理用地，让土地的价值得到最大体现。

（六）优化用地结构。土地使用者以租赁方式使用国有土地，需要向国家缴纳租金。由于租金标准是基于基准地价制定的，不同地段的交通便利条件、商业繁华程度等因素带来了租金高低的因地而异，用地单位不得不考量用地成本，在面积、位置的方面作出适合自身实际需要的用地选择。因此，通过租赁制调节土地使用，可以优化土地使用结构。

（七）加快有偿步伐。国有土地租赁有利于加快土地使用制度改革的进程，克服土地资源行政划拨的单一所带来的土地低效率利用等负面影响。为不属于《划拨用地目录》范围的原划拨土地逐步纳入有偿使用提供了切实可行的方法。

（八）实现长期效益。国有土地租赁有利于实现土地的长期效益，减少出让土地会出现“寅吃卯粮”现象。土地出让，实际上是现任政府在花后任政府的钱，这种现象无形中阻碍了社会经济的可持续发展。而土地租赁制则避免了这一严重后果，可以确保城市财政有源源不断的资金用于城市建设和土地开发。

（九）提供用地便利。国有土地租赁满足了不需要长时期使用土地的单位、个人和中小投资者的需要。出让土地的期限较长，对于一些短期和临时的用地者来说，出让方式很不舒适，将增加他们不必要的支出。

（十）操作简便灵活。国有土地租赁操作简便，灵活。更适合我国现阶段的国情。

三、国有土地租赁管理工作中遇到的问题

（一）个别部门不严格依法行政，严重影响到国有土地租赁工作的顺利进展，致使国有土地租赁收益不能足额及时收缴入库，大量土地资产流失；

（二）个别土地管理人员业务素质不高，对土地法律法规学习不透，不能很好地解释收取土地租金的政策依据，造成用地单位不理解甚至误解，使处于起步之初的国有土地收益征收工作被认为是乱收费，加上受长期以来的划拨供地方式影响，推进国有土地租赁制度的阻力较大；

（三）少数工作人员执法态度不端正，方式不妥当，方法不灵活，造成群众反感，不配合租赁管理工作；

（四）少数群众鉴于自己的经济利益，尽管明白政策，仍然不愿缴纳，甚至煽动一些不懂法律、法规和政策的人上访闹事；

（五）有关法律、法规不健全，使国有土地租赁工作缺乏全面的法律依据。

我国虽然已经相继颁布了一系列相关法律和行政法规，但对国有土地有偿使用规定得过于原则，对国有土地租赁仅规定为土地有偿使用的一种方式，缺乏具体的可操作性。例如我市的城乡结合部，不少居民的住宅用地是集体土地，这些土地虽已在城市建成区，但市政府对其尚未征为国有土地，有些居民擅自开设店铺或出租房屋，以牟其利。按照法律规定集体土地不能直接进入市场，所以管之无章可循，不管又势必影响国有土地市场发育，造成国有土地资产的流失。还有工商部门出租市场摊位，商业部门向职工出租本单位的柜台等等，这些要不要纳入国有土地租赁的范围？另外，按照法律规定纳入国有土地租赁范围的国有土地，其使用者拒绝缴纳土地租金，对其应采取什么措施？怎样对其处罚？由于相关法律、法规未明确规定，所以国土资源管理部门无法可依。因此对一些未办理任何手续就非法出租，任你踏破门槛、磨破嘴皮仍不缴纳的“钉子户”，执行起来就特别困难。

四、解决问题的办法

贯彻执行新《土地管理法》，依法实行国有土地租赁，是土地使用制度的一项重大改革。为了搞好国有土地租赁工作，我们除了建立机构、建章立制；提高认识、强化素质；摸清底数、全面开展；依法行政、严格执法以外，主要采取多种形式进行广泛宣传，增强全民国有土地资产意识。

只有增强全民国有土地资产意识，才能顺利地推行国有土地租赁制度，才能有效地控制存量土地盲目入市，防止国有土地资产流失。因此，我们应该以增强全民国有土地资产意识为突破口，大力开展国有土地资产宣传教育，促进了国有土地租赁工作的顺利开展。

（一）增强各级领导的国有土地资产意识是搞好国有土地租赁工作的保障。

“国有土地是不是政府的资产”和“国有土地是不是政府永不枯竭的财源”是各级政府要认识的一个重点，也是开展国有土地租赁工作的难点。为此，在开展国有土地租赁过程中，我们首先对全市土地私下交易现状做了认真的调查分析，以详实的资料说明全市每年流失国土资产3000多万元。向上级部门提出开展“国有土地租赁、实行土地有偿使用”的必要性和紧迫性。二是将国家、省、市有关国有土地资产管理方面的法律、法规、文件等汇编成册，赠送有关领导及用地单位，使他们认识到实行国有土地租赁是有法可依、有章可循的。三是建议市委、市政府从依法行政、为民办事的高度出发，把推行国有土地租赁制度作为一项重要职责，尽快制定出台规范性文件。由于市委、市政府高度重视，1999年下半年，《安阳市国有土地租赁管理办法》（市政府〔1999〕3号令）出台，安阳市国有土地租赁工作走上了规范化轨道，走在了全省、全国的前列。

（二）增强土地使用者的国有土地资产意识是开展国有土地租赁工作的重点。

国有土地租赁收益，政府应不应该收取，向政府缴纳年租金是不是增加企业和个人负担？这是在开展国有土地租赁工作过程中，人们普遍关心的一个问题。为了解决这一问题，扭转偏见，树立国有土地资产意识，我们对全市企事业单位做了耐心细致的宣传引导工作，让他们知道单位的收益中有相当一部分是国有土地自身的产出。如安阳市生产资料公司，是计划经济时期重要的经济部门，原来在全市最繁华的路段上办公，公司领导看到土地使用权租赁经济效益高，便将公司搬到他处，转手将原办公楼出租给个体户，年出租收益高达十几万元。我们用事实唤起企事业单位领导人的国有土地资产意识，使他们深知土地在企业发展中的重要地位，明晓使用国有土地应向国家缴纳土地所有权应得的那部分收益的道理。

对出租国有土地的个人，则重点做到了“两算帐，一讲清”。即：算国家对土地的投入和收益帐，算国有土地效益帐，讲清实行国有土地租赁的重大意义。地处繁华商业路段居民马某，将祖传三间旧房28.12平方米，出租给别人经商，月租金2500元，全年租金30000元。如果在一些偏远地段盖上三间质量好的房屋出租，月租金能否达到2500元？答案是否定的。是什么因素在起作用？很明显是承载房屋的土地。正是多少年来国家对城市的投资沉淀于城市土地之上，使之成为“黄金地段”，才有了今天超常的资产价值。我们在给群众宣传市政府3号令时，将身边的典型事例作深入剖析，使土地使用者明白是政府投资后才使市区内国有土地增值，给国家缴纳土地收益是合情合理的，更是国有土地使用者应尽的义务。相反如果不出租或不改变土地用途，而是自己居住，就不用缴纳土地租金。负责商业地段租赁管理的同志在开展国有土地租赁工作过程中，认真细致地给群众算土地收益帐。通过算帐，土地租赁者深感沾了土地的光，挣了土地的钱，给国家缴纳土地租金是应该的。由于注重了耐心说服教育，使得这一块的国有土地租赁工作进展顺利。

（三）增强土地管理工作人员的国有土地资产意识，充分调动其工作积极性。

由于安阳市国有土地租赁工作开展较早，地产市场非常活跃，城区国有土地管理工作量大，为了把国有土地资产管理到位，顺利地开展国有土地租赁工作，除了争取上级领导的支持外，还重点对土地管理工作人员进行了国有土地资产教育，教育工作人员要充分认识到实行国有土地租赁、全面开展国有土地有偿使用是落实基本国策、适应社会主义市场经济体制的需要，并且有利于权属管理，有利于社会安定团结，有利于抑制社会分配不公，有利于合理配置国有土地资源，提高土地利用率。也是变国土资源部门过去单一管理土地资源为资源与资产并重管理的需要。搞好国有土地租赁工作责无旁贷、义不容辞。我们还对工作人员进行了服务宗旨和无私奉献的教育，增强了管理好国有土地资产、规范国有土地租赁管理的信心和决心。

五、对国有土地租赁管理工作起推动作用的重要因素

（一）建立健全土地管理法律、法规，保障国有土地租赁工作有法可依，有章可循。

目前，国家有关国有土地租赁的法律、法规缺乏可操作性，且地方配套法规尚未出台，致使国有土地租赁工作开展起来很艰难。当涉及到国有土地租赁工作的案件需要人民法院支持或执行时，往往被认为法律依据不充分。因此，需要国家、省尽快出台操作性比较强的有关实行国有土地租赁的法律、法规，确保国有土地资产不再流失。

（二）建立各职能部门协作管理的机制，加大国有土地租赁监管执法力度。

在政府的统一领导下，建立各职能部门协作管理的机制，各职能部门互相学习相关部门的法律、法规，经常互通情况，形成联动机制，及时发现问题，及时处理。例如，将租赁用地全额缴纳租金作为新开办经营单位到工商行政管理部门领取营业执照或经营单位营业执照年检的前置条件、限制未按规定与政府签定土地租赁协议或欠缴租金的租赁用地单位参加土地交易等。

（三）建立较为科学的地价－－地租体系，使土地租金标准趋向合理。

土地租金标准是国有土地租赁工作的核心。标准过高，土地使用者难以承受；标准过低，不仅不利于土地的集约利用，还会造成国有土地资产的流失，达不到有偿使用的目的。因此，土地租金标准要遵循因地制宜、实事求是的原则，对现有存量土地，要实行“低租起步、大面积入轨、逐步到位“的方法，努力做到租金标准科学合理。

六、国有土地使用权出租有关法律问题

国有土地使用权出租属于土地二级市场交易行为，按照土地使用权初始取得方式分类，主要包括以下几种：以土地租赁方式取得的土地使用权出租（下称租赁土地使用权的出租）、以出让方式取得的土地使用权出租（下称出让土地使用权的出租）、以划拨方式取得的土地使用权的出租（下称划拨土地使用权的出租）。

《规范国有土地租赁若干意见》第六条对租赁土地使用权的出租作了相关规定：“国有土地租赁，承租人取得承租土地使用权。承租人在按规定支付土地租金并完成开发建设后，经土地行政主管部门同意或根据租赁合同约定，可将承租土地使用权转租、转让或抵押。”如前所述，该条款将以租赁方式取得的土地使用权的出租称为承租土地使用权转租，严格讲是不对的，因为本次出租是对以土地租赁方式初始取得土地使用权的第一次出租。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第28条则对出让土地使用权的出租作了有关规定：“土地使用权出租是指土地使用者作为出租人将土地使用权随同地上建筑物、其他附着物租赁给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的，土地使用权不得出租。”

上述法律政策对租赁土地使用权的出租和出让土地使用权的出租，皆规定了以下同样的限制条件：必须按出让合同或租赁合同完成开发投资。不过，租赁土地使用权的出租在满足支付土地租金和完成开发建设的条件之后，还必须经土地行政主管部门同意或合乎租赁合同约定（指在土地租赁合同中约定允许出租或禁止出租或出租须经出租人同意），而关于出让土地使用权的出租并无类似的明文规定。本人认为，上述租赁土地使用权出租须经土地行政主管部门之“同意”，应理解为对是否已经缴纳土地租金和完成开发建设条件的审查和监督，除此之外，土地行政主管部门不应以任何理由做出不同意出租的决定，否则将出现权利滥用等人为因素而阻碍租赁交易市场的发展。

从国家有关规定看，我国对国有土地使用权出租的限制条件与国有土地使用权转让的限制条件是一致的，即必须按出让合同或租赁合同完成开发投资。实际上，在土地使用权出租中，“承租人不是对出租人现有的租赁物加以占有和使用，而需要继续投资完成土地的开发、利用，而一般的财产租赁，承租人不必投资对租赁物加以改造”。在土地使用权出租中，并不发生土地使用权的权属转移，出租人作为土地使用权权属登记人，仍应负担交纳原相应土地税费的义务，而且承租人取得承租权后必须受原出让合同、租赁合同中对土地开发、用途等方面的限制，上述因素都将大大减少土地使用权出租的投机性。因此，本人认为，不宜将土地使用权的出租等同于土地使用权的转让而给予过多限制。

鼓励国有土地租赁和出租，放宽限制性条件，是土地市场发展的政策需要，是当前土地市场蓬勃健康发展的强劲推动力，也必然会给土地一、二级市场带来生机和活力。

参考文献

1、《土地租赁法律制度研究》2004年8月第一版（中国人民大学出版社）李延荣著

2、《土地租赁权性质研究》2004年5月第二版（中国人民大学出版社）蒋成华著

土地制度论文篇4

土地储备制度在我国的兴起

综合来看，我国土地储备制度率先在市场经济较为发达的深圳和上海得以实施。此后，杭州、厦门、南京、青岛、广州、郑州等城市也先后成立土地储备机构，开展土地储备工作。目前我国已有近半数的市县建立了土地储备制度。我国土地储备制度的含义是：由城市政府委托或设立的专门机构，对通过收回、收购、置换、征用等方式取得的土地进行前期开发、整理，并予储存，根据城市土地利用规划和年度用地计划，将所储备的土地以招标、拍卖等方式有计划地投入市场，以供应和调控城市各类建设用地需求的一种经营管理制度。

城市土地储备制度应用状况

近年来，土地储备制度在我国一些城市的运作取得了巨大成效，在完善土地市场、控制土地供应、促进城市产业结构调整和基础设施建设等方面的优越性已逐步表现出来。但是，随着土地储备实践的深入，人们对该制度在房地产市场的影响方面存在着许多疑虑。

地价房价上涨，开发市场起点不公

在已建立土地储备制度的城市中，土地出让价格大幅上扬，商品房价格随之上涨。以杭州市为例，近年来该市地价、房价呈不断上扬趋势。同时，与目前的土地出让价格比较，实施土地储备制度前的我国城市土地出让价格很低，制度实施前后地价差异很大。相邻地块的两个项目由于土地成本的差异，导致开发的起跑线不公平。如何平衡制度实施前后一级市场的价格差异，如何在历史与现实之间找到平衡点，是当前困扰我国许多城市政府的一个急需解决的问题。

市场结构失衡，多层次需求难满足

我国推行房产改革政策的目的是采取多渠道、多途径来满足城镇居民不同层次的住房需求。有人认为，土地储备的实施在一定程度上影响了这一目标的实现，它导致房产开发走向集约与垄断，市场逐渐被一些实力强的开发企业所占据，小型与实力较弱的开发企业被淘汰出局，而当前实力强的开发企业着眼于高档和高回报开发，销售的对象是高收入群体。即使是面向普通工薪阶层开发的经济适用房，开发档次和市场价格也较高，部分消费者难以承受。房地产市场结构的失衡使多层次的住房需求得不到有效满足，也造成高档商品房供需矛盾加大。

土地储备制度对房地产市场影响的分析

作为土地资源的配置方式之一，土地储备制度的实施必然对房地产市场、土地资本市场产生影响。但是，该制度是否是引起城市地价上涨的主因，这就需要深入研究，它直接关系到我国城市土地储备制度今后的发展与完善。

对城市土地价格上涨的分析

纠正扭曲的地价是城市地价上涨的直接原因我国土地储备制度是在土地真实价值受到抑制，土地价格严重扭曲的情况下建立起来的，招标、拍卖方式带来的地价合理上涨是土地价值的真实体现。在先前不规范土地市场中，地价或成交价低，一方面是土地隐型市场不注重价格杠杆作用的结果，另一方面灰色交易造成了国家利益的严重损失。据测算，我国的土地资产有25万亿元。由于种种原因，目前全国土地资产每年流失近100亿元。实施土地储备制度，土地市场在公平、公开的平台上运作，必然带来地价的上涨，其实质是国家作为土地所有者对土地收益权的体现。

土地市场无序炒作是地价上扬的重要原因目前在建立土地储备制度的城市中，招标拍卖出让土地出现了地价的非正常上涨。日本学者野口悠纪雄曾用现实地价与理论地价的差异来衡量东京市土地市场的健康状况。其中的理论地价是指地租的资本化。结合我国的实践，政府在土地的出让环节中都要确定基准地价、标定地价和出让底价。其中，基准地价是指政府按土地级别、用地类型或区段位置评估确定的平均价格。它是政府宏观调控地价和进一步评估标定地价、出让底价的基础；标定地价是政府根据需要评估的具体地块，在正常土地市场和正常经营管理条件下某一日期的土地使用权价格。它是政府出让土地使用权时确定出让金额的依据；出让底价是指经具有土地评估资格的机构按规定的程序进行评估后，由市土地行政主管部门根据基准地价和标定地价所确定的土地使用权价格。由此可见，这三种价格在一定程度上具备了理论地价的含义，土地出让价格只有在理论地价的合理范围内波动才是正常的。

土地储备对土地价格的影响不大以杭州市为例，对该市自实施土地储备制度以来的土地储备库存量和土地交易价格进行相关分析：土地储备库存量（DS）与土地交易价格(DP)的相关系数为0.659，为显著相关。但在对该样本相关系数进行显著性检验时发现t值偏小，总体相关系数接近零值，土地储备量与土地价格呈弱相关关系。对土地储备库存量（DS）与土地交易价格（DP）进行简单回归分析，土地储备库存量对地价的解释能力较弱。

DP=1636.75+13.92DS(t=1.752)

拟和优度检验R=0.435，F=3.080，DW=1.940

LN(DP)=7.001+0.221LN(DS)(t=3.125)

拟和优度检验R=0.206，F=1.038，DW=1.819

由以上回归模型的解释，土地储备库存量与地价间的相关关系较弱。土地储备库存量每增加1万平方米，对地价平均有13.92元/平方米上涨的贡献。按照弹性解释，如果土地储备库存量增加1%，地价只变动0.221%。通过以上分析可知，土地价格上涨并不是由土地储备制度造成的，土地储备对土地价格的影响不大。

对商品房价格上涨的分析

房价上涨是多种因素共同作用的结果。其中，开发成本、市场需求等因素是主要的。

开发成本上升是房价上涨的主要原因在土地拍卖供应方式中，开发商的土地成本投入数额受到市场竞争的影响，必然以市场最高价才可竞得理想的土地。而将土地成本增加部分转嫁至房价是开发商转嫁开发风险的必然选择。以杭州市为例，对该市自实施土地储备制度以来的商品房销售价格和土地交易价格进行相关分析：房价（HP）与土地交易价格（DP）的相关系数为0.980，为高度相关。对房价（HP）与土地交易价格（DP）进行简单回归分析，土地交易价格对房价有很好的解释能力。

HP=815+1.079DP(t=9.849)

拟和优度检验R=0.960，F=96，DW=2.996

LN(HP)=2.566+0.718LN(DP)(t=10.232)

拟和优度检验R=0.659，F=7.73，DW=3.355

由以上回归模型的解释，房价与地价之间有很强的正相关关系。土地交易价格每增加1元/平方米，对房价平均有1.079元/平方米上涨的贡献。按照弹性解释，如果土地交易价格增加1%，房价将变动0.718%。房地产市场需求的相对旺盛是拉动房价上涨的又一因素目前我国正处于城市化的加快发展阶段，土地供应的高度垄断直接导致城市用地需求猛增，间接影响城市房地产开发进程和总量增加，进一步导致房屋需求上升。需求的相对旺盛必然引起房价的上涨。以杭州市为例，对其近年来的商品房销售价格和商品房销售面积进行相关分析：房价（HP）与商品房销售面积（M）的相关系数为0.969，为高度相关。对房价（HP）与商品房销售面积（M）进行简单回归分析，商品房销售面积对房价有较好的解释能力。

HP=-236.18+12.814M(t=7.844)

拟和优度检验R=0.940，F=62.67，DW=2.564

LN(HP)=2.11+1.065LN(M)(t=8.242)

拟和优度检验R=0.646，F=7.30，DW=3.444

由以上回归模型的解释，房价与房屋销售面积之间有较强的正相关关系。商品房销售面积每增加1万平方米，对房价平均有12.814元/平方米上涨的贡献。按照弹性解释，如果销售面积增加1%，房价变动1.065%。

土地管理上的缺陷也在一定程度上影响了房屋的整体价格水平我国一些城市从鼓励扶持某一事业发展的目标出发，曾相继出台了一系列土地优惠政策，主要针对经济适用房、以房带路、招商引资、扶持骨干企业、帮助特困企业等等。由于政策执行上的自由度大，管理很难到位，造成土地资产流失，也没有达到扶持的目的。此外，由于国家对经济适用房土地获取、设计方案、购房对象范围限定等方面还缺乏严格有效的管理，一些房地产开发商千方百计以经济适用房名义取得划拨土地后，不按国家规定的标准建设经济适用房，造成了房地产市场竞争不公、产品结构不合理和土地供应的无序。

因而土地储备制度对我国房地产市场的负面影响不大，不会直接导致房地产价格上扬。

完善土地储备制度的对策建议

为了使土地储备制度对我国城市建设发挥更大的作用，有必要对该制度进行进一步的完善，具体建议如下：

合理控制土地储备的范围和数量

土地储备制度是确保政府切实垄断土地一级市场的一种管理制度。但必须指出，不能以垄断影响土地市场的发育，也不能盲目扩大土地一级市场的边界，必须正确处理政府调控与市场配置的关系，合理控制进入土地储备的范围和数量。我们认为，在地价上涨过快的城市，完全可以通过成立有形的土地交易市场，允许一些有闲置土地的企业上市交易，这样既可以让闲置的土地尽快流动起来，增加土地供应量，也可避免土地资源浪费。科学合理地确定土地储备数量是土地储备制度正常运行的重要保证。但土地储备过多，会造成资金占用过多，加大土地储备机构的经营风险。合理的土地储备数量要根据土地市场供求关系来确定，而土地供求取决于社会、经济、政策等若干因素，要通过对相关历史数据进行统计分析，设计需求预测模型，进而得出最佳土地储备数量。

加大土地供应结构的调整力度

土地供给结构与需求结构的协调均衡是土地市场供求平衡的更高层次的要求。在目前我国一些城市已出现地价、房价大幅上涨的情况下，土地储备机构不仅要根据市场的实际需要和经济发展实际及时地掌握土地投放总量，更要从市场细分的角度，适时调整各类不同用途的土地储备量和供给量，化解土地市场供需失衡的矛盾。就当前我国房地产市场状况而言，当务之急是紧缩城市中心区住宅用地和城市高档房地产用地，对开发高档商品房，不仅要从供给源头上进行限制，还要以高地价、高税收等手段加以限制；落实经济适用房、廉租房政策，对面向百姓的商品房所用土地要适当放宽，满足居民日益增长的住房需求。在“放宽”政策的同时，要切实规范土地行政管理行为，避免土地供应政策带来的漏洞。

建立健全相关配套的法律法规

建立健全相关配套的法律法规，用配套的法律手段解决现实中的问题如公益型用地的收购与管理、原建成区的隐形土地市场问题等等；同时要严格执法，加大管理力度，使土地储备工作顺利进行。建立依法监督的机制，对储备机构的工作进行监督，以保障储备目标的实现应建立土地储备工作信息公开制度，尽量公开土地储备机构在土地收购、开发、储备和出让环节中的资料和信息，便于各方的监督和投诉。同时，通过公开如年度土地出租、出让计划、一级土地市场交易资料、土地储备数量等市场信息，促进房地产开发市场的理性发展，引导市场化的开发商能够根据信息进行分析预测，做出理性的投资决策。

强化土地储备管理的监控职能

土地储备管理监控职能的弱化严重地阻碍了城市土地市场和房地产市场的健康有序发展。因此，要强化土地储备管理的监控职能，加强对土地使用状况和土地价格的全程监控和跟踪管理。具体来讲，监控的内容一是建设用地的选址、用途是否符合城市土地利用总体规划和城市建设规划的要求；二是建设项目是否按法定程序和审批权限申请和审批，有无违反规定用途使用土地；三是土地利用是否按规定的进度进行建设，有无占而未用的土地；四是土地价格是否合理，是否故意抬高地价或压低地价，从事炒卖地皮的非法活动。同时，与房地产管理部门密切配合，实行地价与房价的链接管理，杜绝房地产市场不合理定价行为。

重构土地储备的组织体系

在我国城市建立土地储备制度的初期，以杭州市为代表的分层次两级管理模式的组织体制的运行比较顺利。但随着土地储备制度实践的深入，这种体系的弊端日益暴露。一方面，土地储备机构挂靠土地行政管理部门，接受后者的直接领导，致使其地位弱化，运作效率不高；另一方面，在土地储备实施中需要相互配合的城市规划、计划、建设、财政、环保、房管等多个政府职能部门之间的责任不清，未形成协作的格局。

为此，应该对土地储备机构挂靠于土地行政管理部门的现有体系进行改革。其目标是，建立由市土地与房产管理委员会直接领导土地储备机构的新体系。具体内容是：城市政府通过机构改革，对与城市土地利用和管理直接有关的部门进行整合，组建土地与房产管理委员会。该委员会下设土地管理、房产管理、城市规划以及土地储备等若干办公室。新的组织体系有利于提高土地储备机构的地位，为充分发挥其作用提供条件也有利于各部门之间的协调。

参考资料：

1.杨遴杰、林坚、高永，国外土地储备制度及借鉴，中国土地，2002（5）

2.吴次芳、谭永忠，我国城市土地储备的几个问题，城市问题，2002（5）

3.刘田，构筑土地市场巍峨大厦——红五月纵横谈，中国土地，2002（6）

土地制度论文篇5

本文用制度经济学的概念和分析框架，对1949—1998年50年间中国土地产权制度[2]变迁作以系统的分析和阐述。制度变迁理论告诉大家，制度安排（institutionalarrangement）总是由起始时的均衡态势向非均衡态势过渡的，即均衡是暂时的，而非均衡则是常态；非均衡的出现预示着制度创新和制度变迁，制度变迁（institutionalchange）分为诱致性制度变迁（inducedchange）和强制性制度变迁（compulsivechange）。结合我们讨论的主题——土地产权制度，每次土地产权制度非均衡都会引起产权的重组。

制度非均衡（institutionalnon-equilibrium）及变迁理论构成了本论文的主要架构。我们将1949—1998年以来的土地产权制度变迁看作是由制度均衡到非均衡而引起变迁的过程。1949年前的土地制度安排相对于新掌握政权的共产党要“实现耕者有其田”的政治意志来说，是非均衡的，于是便开始了1952年的。而此后的以家庭为单位的小农经济相对于工业化等的制度安排，又显得非均衡。于是，强制性制度变迁——集体化便随之而到。1958年以后的制度安排，并没有使它的创制者如愿以偿。制度的非均衡依然显现，60年代初的痛苦经历教育了农民及政府必须在现行制度安排之外寻找生存机会，来自底层的制度创新——“包产到户”又引起短暂的诱致性制度变迁。然而由于意识形态、统治者的有界理性和政治偏好等的作用使得这一短暂调整的流产，于是强制性制度变迁得以重演：体制得以保留。低下的n集体经济效率的长期徘徊，引起农民的再次“反抗”，在现存的制度安排下，已不能满足农民收益的要求，他们不得不在现存的国家认可的制度安排的边界之外寻找能最大限度地满足自己利益要求的制度安排。有了60年代初期的经验，“包产到户”作为制度选择集合中一个又应运而生，于是又一波诱致性制度变迁的到来，即70年代末始于安徽凤阳小岗梨园村的家庭联产承包责任制。然而，故事并不因此而结束，家庭联产承包责任制的制度安排又引起新的非均衡、制度创新及产权的重组。

二、：强制性制度变迁及其社会、经济绩效

（一）强制性制度变迁及其经济社会绩效

制度变迁有两种类型：诱致性制度变迁和强制性制度变迁。诱致性制度变迁是指现行制度安排的变更或替代或者是新制度安排的创造，它是由个人或一群（个）人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行。强制性制度变迁由政府命令和法律引入和实行。诱致性制度变迁必须由某种在原有制度安排下无法得到的获利机会引起。根据我们对强制性制度变迁的界定，1950年开始的是出于国家意志的考虑，具有强制的性质，是强制性制度变迁。

运动从1950年底开始，到1952年底，在全国范围内基本完成。完成地区的农业人口占全国农业人口总数的90%以上，农民也被赋予新的政治地位。中获得经济利益的农民，约占农业人口的60—70%.，“使全国3亿多无地、少地的农民无偿地获得了7亿亩的土地和其它生产资料，免除了过去每年向地主交纳的700亿斤粮食的苛重的地租。”“以后，贫农、中农占有的耕地占全部耕地的90%以上，原来的地主和富农占有全部耕地的8%左右。”[3]在安徽省太和县共没收、征收土地576，616万亩，没收房屋56，753万间，耕畜11，533万头，农具27，029万件，粮食723万多公斤。这些作为“地主阶级的五大财产”被分配给贫苦农民，使农民的生活得到了改善，实现了“耕者有其田”。[4]以后的土地制度安排，从产权的角度来讲，农民有了对剩余产品的索取权，生产积极性提高了，这一点从李友梅博士在江村的一项调查中也可以得到证实。[5]1951年全国农业总产值比1949年增加了28.8%，1952年比1949年增加了48.5%.粮食产量，1949年前最高年产量为2，774亿斤，1949年是2，263.6亿斤，1951年增长到2873.7亿斤，1952年更达3，278.2亿斤，超过1949年前最高年产量的18.1%.[6]

除产生上述经济绩效（economicperformance）外，也产生了一定的社会效应。这种社会效应，主要表现在农民政治地位的提高，从而使国家获得了广大农民的政治支持，从而降低了集体化土地产权制度安排的交易成本。但是，是在农村这个封闭的传统社会中进行的，没有得到城市和工业的支持。所以它虽然解决了“平均分配土地”，实行“耕者有其田”的问题，但无法解决人地紧张以及土地集中的情况下所产生的农村社会分化问题。[7]在有的学者看来，正是因为没能防止两极分化，使得中国才不得不迅速向集体化过度。[8]面对发展重工业的设想，后的制度安排又有其不足，新的制度非均衡又产生了。

（二）后制度安排的非均衡

1952年，我国完成了之后，结果以一家一户为生产单位的小农经济又在包括太和县在内的全国范围内广泛出现。由于小农经济生产方式下的农户占地少，经济力量薄弱，进而排斥先进的生产技术，无力抵御自然灾害的侵袭，更难以实现扩大再生产。以后，虽然农民的生产积极性大为提高，农业生产迅速发展。但是，从规模经济的角度来考虑，分散、落后的小农经济所提供的生产率却无法适应大规模经济建设的要求。根据国家统计局1955年在二十五省对16，000多个农户的调查，1954年各类农户的粮食的商品率，平均数为25.7%，其中，贫农为22.1%，中农为25.2%，富农为43.1%.所以国民经济恢复时期所取得的成绩，似乎并不能满足中央主要领导人要建设一个在短时期内能赶超英美的工业化国家的伟大理想的要求。即现存的土地产权制度安排相对于中央领导人的伟大志向来说，已经显得非均衡了。制度的非均衡性已明显的表现出来，也昭示着又一次制度变迁的到来。

根据产权经济学家H.登姆塞茨（Demsetz，Harold）的界定，产权是一种社会工具，其重要性就在于事实上它们能帮助一个人形成与其它人进行交易时的合理预期。它是界定人们如何受益或如何受损，因而谁必须向谁提供补偿以使他修正人们所采取的行动。同时新的产权的形成是相互作用的人们对新的受益—成本的可能渴望进行调整的响应。[9]通过对H.登姆塞茨关于产权文本的解读，我们认为产权（包括土地产权）应该是产权市场长期自发交易的产物，或曰长期的市场自发交易是产权的天然属性。

形成的产权制度无疑是一种土地的农民私有制。但是，这种私有制不是H.登姆塞茨所言的产权市场长期自发交易的产物，也不是国家仅仅对土地产权自发交易过程中施加某些限制的结晶，而是国家组织大规模群众斗争直接重新分配原有土地产权的结果。根据周其仁的分析，由于国家和党的组织对突破无地少地农民在平分土地运动中不可避免的“搭便车”（freerider）[10]行为具有决定性的作用，同时平分土地的结果又可以经过国家的认可而迅速完成合法化，因此领导了那样一场私有化运动的国家，就把自己的意志铸入了农民私有产权。当国家意志改变的时候，农民的私有制的产权制度就必须改变。[11]这一点正为诺斯（North，Douglass）所言中，作为一个暴力潜能的垄断组织，当然可以创造任何产权形式。[12]

三、集体化的土地产权制度安排

我们已经讨论了以后的土地产权制度安排相对于国家的意志来说已表现出制度的非均衡性。国家制造产权的后果是当国家意志改变的时候，产权制度安排也就相应发生改变。在这一部分，我们将讨论集体化的土地产权制度安排的制度环境，描述集体化的土地产权制度安排的过程，并从理论上分析集体化的土地产权制度安排将带来什么样的可能后果。根据我们对制度变迁的分类和界说，从后的农民土地私有产权的制度安排向集体所有的土地产权制度安排的变迁，是伴随着政治运动、意识形态的不断深入而进行的，是出于国家意志考虑的，因而是强制性制度变迁。

（一）集体化的制度环境

诺斯和其合作者戴维斯在《制度变迁和美国经济增长》一书中，将制度环境定义为一系列用来建立生产、交换与分配基础的基本的政治、社会和法律基础准则。[13]将这一概念和我们所关心的主题——1949年以来的土地产权制度变迁联系起来，我们将意识形态、经典马克思主义关于公有制的理论、重工业的制度安排、租金最大化的制度安排、统购统销的制度安排、国家对社会的干预、城乡对立的二元社会结构以及统治者的有界理性、政治偏好等，视为1949年以来尤其是集体化时期的土地产权变迁的制度环境。这些制度环境在特定的历史条件下，促进了某种土地产权形式的形成，也同时成为土地产权制度变迁的条件。由于篇幅以及所讨论主题的限制，这里就我们不再对这些制度环境对土地产权制度安排的意义作充分的论述。[14]

（二）集体化的过程

1.从互助组到高级农业合作社

1952年完成后，农村主要贯彻中共中央《关于农业互助合作社的决议（草案）》精神，发展互助合作组织。其目的是帮助农民解决农具、牲畜不足等困难，本着资源互助的原则。土地、牲畜、农具仍旧归农户所有，主要是“以工换工”的形式进行互助。互助组运动开始时条件宽松，规模不限，入组自愿，退组自由，极少数为常年组，大多数为季节性互助组或临时性互助组。为了加快农业生产合作化的进程，1953年12月，中共中央了《关于发展农业生产合作社的决议》，决议指出了党在农村工作的根本任务，就是要促进农民联合起来，逐步实现农业的社会主义改造。决议肯定了我国农业合作化的道路是，由互助组到初级形式的半社会主义的农业生产合作社，再到完全社会主义的高级形式的农业生产合作社。[15]

1955年7月以后，经过批判所谓“小脚女人”的右倾保守思想，掀起了农业合作化的“大风暴”运动，加快合作化的步伐。《中国农村的社会主义高潮》一书于同年10月出版，在这三卷本的书中，一方面“通过序言、按语和典型材料，把对‘小脚女人’的批判深入下去，扩及全国”，[16]另一方面称赞“大多数农民有走社会主义道路的积极性”。[17]1956年，全国大规模地组建高级社，到1957年，加入高级社的农户占全国总农户数的90%.高级社的主要特征是：社员的土地归合作社所有，取消土地报酬，社员私有的果园和其它成片的林木归社所有，私有的耕畜、大农具等主要生产资料合理作价后，归合作社所有，社员只保留少量的自留地和零星树木，归自己耕种和所有。到1956年12月底，入社农户户数已达11，780万户，占全国总农户数的96.3%，其中参加高级社的农户户数占全国农户总数的87.8%.这种情况表明，不仅在太和县，而且在全国，到1956年底，我国农业合作化基本上实现了。然而，高级社在制度安排上从一开始就存在政府所不能容忍的缺陷。一是高级社允许农民自由退社，尽管政府总想方设法阻止退社的农民。这不仅妨碍了政治力量的长期有效，而且也妨碍了高级社的巩固。二是高级社接受乡政府领导，但从经济体制角度看，乡政府既没有产权，也不是高级社的上级。体制的不顺有碍于乡政府的领导，进而产生更大的离心倾向，这些都会妨碍作为社会主义标志的计划经济的实施。[18]

2.的确立

1958年，在的高潮中，中央作出《关于在农村建立问题的决议》。在1958年后出现，是响应呼吁制度转变而应运而生的新组织。它在1958年首次出现时有个不甚高明的名字——大社，8月初，在河南的新乡七里营、襄城县、长葛县，河北的徐水县、安国县、定县，山东等地农村参观视察，对小社并大社的行动加以肯定和支持，指出：“还是好，它的好处是，可以把工、农、商、学、兵结合在一起，便于领导。”[19]并概括的特点是“一曰大，二曰公”。[20]自从赞成以为名后，全国公社数目激增。1958年10月底，大多数省份都宣称完成了向的过度。中国农村办了26，500个大型社，有99.1%的农户参与，每社平均有4，756户。[21]由互助组到初级社，到高级社，土地由农民个体所有制变为集体所有制。也就是说，农民个人再也不能对土地拥有所有权，只是土地的使用者，或者更确切地说，土地仅仅是农民的劳动对象。

3.变“一大二公”为“三级核算，队为基础”

1959年中共中央政治局第二次郑州会议曾对的所有关系作了调整，改变公社一级所有制，指出当时的公社所有制除了公社直接所有的部分以外，还存在大队所有制和生产队所有制，但这样的调整很快因随后而来的庐山会议而中断，运动继续其初期的土地国有化进程。接下来的三年严重的农业经济危机，使主要中央领导人不得不对现行的制度安排作出思考和调整。1961年3月起草的《农村工作条例（草案）》和1961年6月的该条例修正草案又开始调整公社内部公社、生产大队和生产队三者之间的关系，而把生产大队（相当于高级社）作为三级所有的基础和核算单位，这样的规定存在的一个明显的弊病就是在产权关系上，穷生产队共了富生产队的产。[22]直到1962年6月27日，党的八届十中全会通过的《农村工作条例修正草案》才将三级所有的基础和基本核算单位降为生产队，规定：“生产队是的基本核算单位。它实行独立核算，自负盈亏，直接组织生产，组织收益的分配，这种制度定下来后，至少三十年不变。”[23]

（三）集体化土地产权制度安排的经济绩效

1.诺斯理论的怪圈：国家对产权的侵入

杜赞奇（PrasenjitDuara）借用并发展了格尔兹（CliffordGeertz）内卷化（involution）的概念，认为政治的内卷化必然出现基层社会的经纪体制，通过经纪体制的推行，国家权力深入到乡村社会，对乡村社会的剥削日益加重，但同时经纪体制的存在致使国家的提取的租金不能大幅度增长。[24]我们认为1949年之后的中国社会具有极强的政权内卷化的特征，在农村主要表现在国家对土地产权制度安排的干预。“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源，这一悖论使国家成为经济史研究的核心。”[25]国家一方面是产权安排、经济增长的关键，另一方面，又是经济衰退的根源。我们称这种现象为诺斯理论的怪圈或“产权悖论”（paradoxofpropertyrights）。在登姆塞茨那里，产权涉及到的基本上是社会成员的私人考虑和私人之间的关系。[26]如果真如登姆塞茨所言，产权纯粹是一种私人之间的和约，并且可以有私人信守来得到履行，那么国家将不能构成产权安排过程中的一个要件。然而，实际情况是，在任何大规模产权交易的现实中，并不存在这样一个国家对产权完全没有意义的世界。[27]这一点，以中国1949年以后的产权制度安排来说明恐怕是再恰当不过的了。每次土地产权制度安排，如、集体化，都深深地打上了国家意志的烙印。

诺斯对产权有其独到的看法：产权的安排并非都是有效的。在他看来无效产权之所以会存在，可能是由于统治者没有强有力的选民与之作对，这种力量如果存在，就会通过实施有效的规则来反对统治者的利益。这也可能是由于监督、计量及征税的成本非常高，通过不甚有效的产权所获得的税收比有效产权时更多。政治市场的效率是这一问题的关键。如果政治交易费用较低，且政治行为者有准确的模型来指导他们，其结果就是有效的产权。但是，政治市场的高昂交易费用及行为者的主观偏好，往往导致产权无法诱致经济增长，组织也不能作为创造更有生产效率的经济规则的激励。[28]但是，实际情况是在一个单向度的国家里，国家可以通过意识形态的力量实现其意志，农民除了无条件接受国家利益取向的制度安排之外，还有什么可选择的余地吗？集体化土地产权制度安排仅仅成为国家实现其意志的一步棋而已。

这一点有悖于登姆塞茨的论点：新的产权的形成是相互作用的人们对新的收益—成本的可能渴望而进行的调整。[29]通过对登氏理论的解读，我们可知，产权的形成过程应该是出于私人考虑的人们在长期的交易过程中而形成的契约关系。同时在登姆塞茨那里，在产权制度安排中，最重要的是经济资源的排他性收益权和让渡权。[30]而中国集体化的产权制度安排背离了登氏所言的产权形成的游戏规则，是国家完全出于自己的考虑或者行为者的偏好乃至意识形态的原因而制造或建构的，也就是说，在产权形成的过程中国家意志被注入进去了。尽管人们认为卢梭的那句名言“我看出一切问题在根本上都取决于政治”有点夸大其辞，但是，就土地产权制度安排这一点而言，我们也不能小视实现着政治功能的国家的作用。

诺斯、罗伯特•托马斯（Thomas，Robert），在《西方世界的兴起》一书中的中心论点是：“有效率的组织（产权）是经济增长的关键，一个有效率的组织正是西方兴起的原因所在。”[31]通过对诺思著作的解读，我们可以悟出，有效组织的产生需要在制度上作出安排和确立产权以便对人的经济活动造成激励效应。如果一个社会没有实现经济的增长，那就是因为该社会没有为经济方面的创新活动提供激励，或曰没有从制度方面去保证创新活动的主体应该得到的最低限度的报偿或好处。[32]诺斯后来在其《经济史的结构与变迁》中又有所发现：有效的产权安排只是国家与私人努力相互作用多种可能结果的一种，在经济史上有大量无效率的经济组织的长期存在。“在统治者和他的集团租金最大化的所有权结构与降低交易费用和促进经济增长的有效体制之间，存在持久的冲突。”[33]正是这个基本矛盾导致了许多社会无法实现经济增长。话又说回来，为什么中国的状况恰恰被诺斯不幸而言中呢？

2.效率低下的集体经济

从前面的讨论，我们已经知道，集体化的土地制度安排在国家和农民之间是一种非和约的制度安排，是国家出于单方面的利益考虑而建构的。因此从一开始，农民就被设定在从属于国家利益的角色上。既然农民对经济并无创制权，那么对集体经济的进一步变迁也就没有制度化、合法化的谈判地位。随着与集体化土地产权制度安排相应的制度安排，如农民的财产权通过入社的形式而最后被否定，以户籍制度为特征的城乡对立的二元社会结构的形成、粮票制以及公社内的口粮工分制的完备，[34]加之意识形态的压力，农民不但不能够携带自己入社的耕畜退社，而且甚至不能携带他自身退出此种体制。[35]制度安排下的农民既没有“退出权”（exitright），也无权自由“喊叫”（makevoice）；只是他们留在体制内并不因为对集体的忠诚，而是因为别无选择。[36]但是，农民也有表达对公社不满意的方式，那就是减少他们投入集体生产的劳动数量。所谓（Assayingsgo）

“下地一大片，回家一条线，做活互相看，争分轰轰乱。”[37]“出工鹭鸶探雪，收工流星赶月，干农活李逵说苦，争工分武松打虎。”[38]“喊破了嗓子砸碎了钟，（社员）就是不出工。”[39]

“一队的钟，二队的哨；三队的铁轨，四队的号；五队的队长满街跑，六队的干部挨门叫；一天到晚挺热闹，就是社员喊不到。”[40]

等民间谚语都是在集体产权制度安排下，由于个人投入和收益没有直接相关性，即在没有强调排他性收益时出现的“搭便车”和“机会主义”行为的真实写照。我们倾向于认为，中国的集体产权更象“俱乐部产权”（clubpropertyrights）。在集体化的产权制度安排下，“搭便车”和“机会主义”行为在所难免。1957-1978年的集体经济实践，历史证明是低效的。根据黄宗智的研究，在长江三角洲，那里几十年的集体化还是不足于摆脱“没有发展的增长”（growthwithoutdevelopment）。[41]1978年全国人民人均年度纯收入为133.57元，比1957年增长60.62元，年平均递增只有2.9%.[42]官方文件也不得不承认这一点，十一届三中全会通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决议》指出：1978年全国平均每人占有的粮食大体上还相当于1957年，全国人口平均每人全年的收入只有70多元，有近1/4的生产队社员收入在50元以下。

对于集体经济效率低下，林毅夫曾作了一个已经被普遍接受的解释，这就是农业生产中集体组织对其成员劳动的监督和计量不完全，从而导致对社员的激励不足。[43]后来周其仁对这个解释作了补充，将国家的人—集体生产的监管者作为其分析集体经济效率的要素。他认为林毅夫注意到合作生产中劳动者积极性低下引起的效率损失，但可能忽略了另一种效率损失，即集体经济对其管理者激励不足而导致的无效率。在他看来任何生产队都面临计量、监督和经济管理的问题。因此，有效的监督管理是集体经济成员提供充分努力的必要条件。[44]其理论来自于A.阿尔钦和H.登姆塞茨的研究，这两位西方经济学家指出经济组织的所有权其实就是一种“剩余权”（residualclaim），正是这种剩余权激励所有者努力监管。

周晓虹在其新作《传统与变迁——江浙农民的社会心理及其近代以来的嬗变》中，对失败的原因给出了自己的社会心理学的解释。他认为，失败的最重要的原因之一就是社员对集体生产的不热心。而不热心的原因则直接在于集体生产不能满足社员追求自己劳动所得的天性，而这种天性在生产力低下、物质财富本身就少得可怜的普通农民那里尤为根深蒂固。[45]

其实不论林毅夫、周其仁或者周晓虹的讨论，都没有忽略有效产权制度安排下的激励问题：即该制度安排下的有效激励不足是导致集体经济效率低下的主要原因。周其仁将国家的人——农业生产的监管者提出时，他自己也并没有忘记这些监管者除了作为国家的人之外，他同时也是该产权制度安排下的劳作者和受害者，普通农民对该制度安排所作出的消极、冷漠、无可奈何等反应，在他们身上也同样得到体现。这一点萧凤霞或许能作出她更精彩的解释：他们是集受害者和人的角色于一身的。[46]

关于集体经济的绩效或效率，登姆塞茨在论述产权时举的一个例子或许能说明问题：假定土地是公有的，每个人都具有在土地上狩猎、耕作或开采的权利。这种形式的所有制没能将任何人实施的共有权利时所带来的成本集中于他身上。如果一个人最大化地追求他的共有权利的价值，因为他这样做的一些成本是由其它人来承担的，他将会在土地上过度狩猎和过度劳作，动物的存量及土地的丰瘠程度就会迅速降低。可以想象的是，如果谈判成本和监察成本为零，每个拥有这些权利的共同体成员都会同意降低在土地上的劳动率，每个人都会同意剥夺他的权利。但很明显，要达成这一协议的成本并不为零，所不明确的是这些成本到底有多大。[47]登氏所言即是，要达成一个交易成本（transactioncost）不为零的协议实在是太难了，1959—1961年间的农业经济危机而导致的大量人员的非正常死亡、经济衰退，以及接下来的低效率经济的长期徘徊，是这一不为零的交易费用的历史见证。接下来的问题是地方社会、农民对此作何反映以及他们的反映在多大程度上影响总的制度安排？为此，我们还得回到诸如“制度非均衡”、“诱致性制度变迁”的分析框架上来，去分析集体化时期的土地制度变迁。我们又能从中得到什么启示呢？

四、集体化时期的土地产权制度变迁

我们已经讨论了集体化时期的土地产权制度安排的制度环境、过程、经济绩效等问题，并得出一个基本结论，那就是这些制度环境和集体化时期的土地产权制度安排本身，将昭示着土地制度的再次变迁。正如我们在前文中所讨论的那样，国家控制下的集体公有产权安排本身就有其不安全性。对此，60年代初期的农业经济危机以及的低下的经济效率已经作了充分的注脚。幸运的是，硬币都有其两面，历史的发展并非完全按照国家意志所规定的路径，农民并不甘心于仅仅成为国家实现其意志的工具，对生存于其中的社会的制度安排也应该且可以有其意志表示的。正如美国汉学人类学家孔迈隆（MyronCohen）曾经指出的那样：“农民”是国家的定义。[48]是的，国家应该考虑农民的想法，尤其在国家处于尴尬困境的时候。对现实生活感受最深和最真实的农民，便在国家政策所允许的制度安排边界之外，寻找着最佳生存机会。当农民的选择受到地方政府认可的时候，便开始了地方社会与国家的互动过程，即经济学家眼里的国家与社会博弈的过程。博弈论（gametheory）是研究决策主体的行为发生相互作用时的决策以及这种决策的均衡问题。也就是说，当一个决策主体的选择受到其它决策主体的影响，而且反过来影响其它决策主体的决策问题和均衡问题。在博弈论里，个人（集团）效用函数不仅依赖于他（们）自己的选择，而且依赖于其它人的选择。博弈论把博弈分为合作博弈（cooperativegame）和非合作博弈（non-cooperativegame）。合作博弈与非合作博弈之间的区别重要在于人们的行动相互作用时，当事人能否达成一个具有约束力的协议（bindingagreement）。就是说，有没有一种具有约束力的协议。如果有，就是合作博弈；反之则为非合作博弈。合作博弈强调的是集体理性（collectiverationality）、效率（efficiency）、公正（fairness）、公平（equality）。非合作博弈强调的是个人理性、个人最优决策，其结果可能是有效率的，也可能是无效率的。[49]时期国家与社会有过两次博弈，分别发生于60年代初期和70年代末期。

（一）国家和社会的第一次博弈

1.1960年代初土地产权制度的非均衡

正如制度经济学理解的那样，在原有制度安排下，获利主体无法得到获利机会的状态即表现为制度非均衡。在制度安排的初期，由于我们所言及的部分制度环境以及浮夸、政治表忠等原因，造成了严重的农业经济危机，即。事实上，1958年的农业的真实增长指数已经比1957年下降了5%，1959年又比上年下降了15.9%，1960年22%，1961年约51%.1959年的谷物生产比上年下降15%，而后的两年，谷物生产只及1958年的70%.由于国家决策的滞后，1959年的农业税、农产品出口和农副产品收购中的暗租都继续上升，因此，1959年的国家收益指数仍比上年增长66%.这个反应滞后，导致相当一部分农村人口的口粮低于生存需要，从而约3，000万人因饥饿死亡。[50]按薄一波的说法，1960年人口减少1000多万。[51]而根据彭尼•凯恩的推算，三年中的死亡人数是2，600万。[52]统计资料显示，在本文的研究个案太和县1960年比1959年，农户减少了35，495户。1961年的农业人口比1959年减少85，035人。[53]虽然这些数字的真实性受到怀疑，但是，根据当时的家庭规模，就按此减少的农户推算死亡人数，即使减去正常死亡人数和外出人数后，数量也很惊人。况且，还有非绝户家庭的死亡人数呢！档案资料显示，在太和县，仅一个五星大队1959—1961年间人员就减少了8，608人，其中劳动力2，837人。[54]即使减去正常死亡人口及外流人口数，非正常死亡人数也由此可见一斑。[55]

不管是始料未及的中央领导人，还是对之有切肤之痛的中国农民都意识到，可能使中国摆脱困境的路径在于现行制度之外，而不是在于该制度本身，即现行的制度安排表现出非均衡性。1960年代初，人们已开始从饥荒中幡然醒悟。时期的风云人物谭震林在视察河南时，就注意到民众对党的政策和原则有怀疑，认为后果堪虑。[56]中共中央书记处候补书记胡乔木也在1961年4月向提交报告，说：“从群众反映来看，大多数食堂目前实际上已经成了发展生产的障碍，成了群众关系中的一个疙瘩。因此我们认为这个问题愈早解决愈好。”[57]这一切迫使国家在维持现行土地制度安排和政策调整之间迅速作出选择，情况如此严峻，除了以政策退却来动员农民搞好生产自救外，还有更好的选择吗？

对于天性就离不开土地的传统中国农民来说，自然谙知土地对他们的意义，也深明能够解救他们于困境的除土地之外，别无它途。于是，农民和地方政府趁着政治气氛稍宽松，悄悄推行单干，包产到户很快发展起来。1961年中央农村工作部经调查后总结说，农业包产到户的做法已普遍存在，差不多每个省、市、自治区都有发现。[58]根据的秘书田家英说，在1962年夏天，农户总数中有30%在各种名堂下搞了单干。[59]事实上，在整个60-70年代当年受到饥荒打击越严重的省份，就越不愿意采取集体主义的农村政策和体制（如生产大队核算）。[60]这一点，最有代表性的恐怕还是安徽省了，这算不算是对最为欢呼、政治上表忠心态更强的地方政府对的理解与反思呢？

2.“包产到户”：底层的制度创新

同样，制度非均衡将产生获利机会，为得到由获利机会带来的好处，新的制度安排将被创造出来。对饥荒反映最强烈的是在农业经济危机时期受灾程度最大的安徽省。曾经热烈支持，压制那些对公社存疑的人的曾希圣，于1961年在安徽省推行了“责任田”。“责任田”称呼的获得是考虑当时政治环境的容忍程度而折中的命名，实际上就是“包产到户”，所以在本文在同样意义上使用这两个概念。“责任田”这一制度创新竟来自于安徽淮北一个年过古稀的老农民。1961年2月，在安徽省淮北农村蹲点的安徽省委常委张祚荫向曾希圣反映：1960年，宿县褚兰公社有个名叫刘庆兰的七十三岁的老农民，儿子患肺病，不能干活，别人劝他到敬老院，他对公社党委说：“现在我还不能吃公家饭，还要尽力做些事”。于是，他带着儿子到山里，一面照顾儿子养病，一面开荒种庄稼。一年收了3，300多斤粮食，交给队里1，800斤，自己留了1，500斤，还交给队里60元钱。同年4月23日，曾希圣在全省地市县的干部会议上介绍了这个动人的事例。他说：“这个人到底是一个走社会主义路线的，还是走单干路线的？我肯定，这个人是走社会主义路线的。为什么？因为自己生产3，300斤粮食就交了1，800斤给集体。这是高度的共产主义精神。”这个事例给曾希圣以及其它领导人以深刻的启迪，也符合曾希圣原先的设想。于是，他进一步提出了“按劳动力分包耕地，按实产粮食记工分”的联产到户的责任制新办法，并亲自带领工作组到合肥市蜀山公社井岗大队南新庄生产队进行联产到户责任制的试点。[61]

来自底层的包产到户的制度创新，使农民有了获得土地，进而生存的希望。所以，1961年，在安徽省太和县出现过一次特殊的人口流动，即城市职工返回乡村务农。据王之舟老人回忆，太和县委、县政府里的工作人员返乡也不少于二十人。[62]1956年和1958年淮南煤矿分别两次在太和县招工，1958年招的一批大部分返乡。大批教师也返回乡村，作者的一个采访对象本是教师，也在1961年土地到户时返乡种田。[63]资料显示，仅王油坊生产队1961年从外地回来的工人就有30个，外流的回来1人。[64]当时返乡务农的情景由此可见一斑，土地对农民的意义不言而喻。

3.“包产到户”的制度安排

面对1959至1961年凄风惨雨的农业经济危机，全国上下都在寻求摆脱困境的出路。1961-1962期间，安徽农村包产到户的社队达80%，甘肃临夏地区达74%，浙江新昌和四川江北县70%，广西胜县42.3%，福建连城42%，贵州全省40%；估计全国达到20%.[65]在这种形式下，和他的同僚们渐渐调整农村政策，并着手缩减农村集体组织的规模。1961年中共中央下发《农村工作条例》规定：“全大队范围内的土地，都归生产队所有，固定给生产队使用”，“固定给生产队的土地、劳力、耕畜和农具，登记造册，不再变动”，对规模，则明确根据“利于经营管理，利于团结，利于群众监督，不宜过大”的原则。在分配体制上承认生产队的利益主体地位，如实行“三级所有，对为基础”，即在产权上承认生产队的排他性利益。太和县采取明升暗降的办法，将12个大公社，原规模不变，改各区委建制。集体土地所有权单位由原来的119个，扩散到7，553个，本身也是一项重大改革，加之“责任田”对集体土地使用权和经营管理权，对进一步完善集体土地所有权制度具有创意具有创意。同时再划71个生产队（土地所有权单位），社队规模调小后，安徽省委把太和县作为实行“责任田”的试点县，有7，116个生产队，占94.2%，实行了“责任田”，[66]它极大地调动了广大群众的生产积极性和经营的主动性，使“三年困难时期”造成的经济衰退，通货膨胀，迅速得到扭转。尽管为时不长，被强行改正，但影响深远，给人们留下永不磨灭的印象，有流传下来的民谣为证：

“七级工，八级工，不胜社员一沟葱；骑着车，带着表，没有社员吃得饱。”[67]

反映了“责任田”给农民带来的实惠以及农民对“责任田”的称赞。尽管不久就被中央禁止，但农民仍对挽救了他们生命的包产到户缅怀不已，以至于时隔多年，还有一位老人还问：“曾主席到哪儿去了，有空逮两只老母鸡去看他。”朴实无华的语言表达出太和县农民对曾希圣于60年代初在安徽省推行“责任田”的感激之情。

4.“包产到户”制度安排的失败

在全国农村纷纷实行包产到户期间，中共高层发生要不要让包产到户制合法化的争论，最后批判单干风（即包产到户）的主张占了上风。[68]1961年，安徽的包产到户率先得到省第一书记曾希圣的赞成和中央领导人包括的默许，但饥荒危机一过，话就难说了。1962年初，曾希圣在“七千人大会”上因安徽在“”中刮“五风”[69]严重而受到批评，也把实行“责任田”作为一个问题提出来进行批判，说他搞“责任田”是“犯了方向性错误”，“带有修正主义色彩”，他被撤了职。[70]

1962年国民经济大调整过程中，在指导思想上出现了“左”的倾向。主要表现在：重提阶级斗争，并把它扩大化、绝对化，批判“单干风”等方面。虽然，1962年9月中共中央召开的党的八届十中全会上，一方面指出，全国人民当前迫切的任务是继续对国民经济进行调整，贯彻以农业为基础、工业为主导的经济总方针，把农业放在首位，把工业部门的工作转移到以农业为基础的轨道上来；但同时重提阶级斗争，并把它扩大化、绝对化。在“左”的错误思想指导下，阶级斗争的浪潮滚滚而来，首先是批判“单干风”。1962年春或更早时候（在安徽为1961年），有些地区农村，为了度过灾荒，克服当时农业中出现的困难，《贯彻农业六十条》，克服平均主义，改善经营管理，调动农民积极性，曾出现了多种形式的生产责任制。邓子恢对此持肯定态度，但是他却被批判成，把形势看成一片黑暗，最根本的问题是搞资本主义还是社会主义？他是在刮“单干风”、“走资本主义道路”。在批判邓子恢的同时，还把“三自一包”（即自留地、自由市场、自负盈亏和包产到户）当作所谓修正主义观点在党内普遍地进行了批判。这样，农村中正在纠正的平均主义、吃大锅饭等现象，又恢复了起来，并且发展得更为严重。[71]制度最终得以保留。

林毅夫在讨论政策失败的原因时，将统治者的政治偏好（politicalpreference）和有界理性（boundedrationality）视为主要因素。[72]林的分析不无道理，即便在1959—1961年的史无前例的农业经济危机之后，中国的经济制度安排面临选择，全国搞“包产到户”呼声很高的时候，仍对其一手创制起来的作品——“一大二公”的情有独钟，他认为“包产到户”是个方向性问题，主张包产到户的同事是在压他。1962年8月政治局会议的一通发火之后，便形成了“一边倒”的政治态度，所有人都变成了“单干风”的反对者，大获全胜，政治成果甚丰。[73]统治者的政治偏好及有界理性，便是60年代初一个短暂的经济制度安排的调整之后，又回到低经济效率的的制度安排上来是主要原因。看来真的如帕森斯所言：如果对政治权威没有严格的限制，能在经济发展中取得普遍的突破仍是难以置信的。[74]

基于以上的分析，我们认为发生于60年代初期的包产到户的土地产权制度安排，是当时制度安排的非均衡性而诱发于底层社会的诱致性制度变迁，同时又是国家与地方社会相博弈的结果。我们认为这次博弈是一种非合作博弈，也就是说，其结果不是对双方（即国家和社会）都有约束力达到合作协议的达成，而是过多地体现了以国家为名义的统治者的个人兴趣。正如我们分析的那样，恰恰是统治者的政治偏好、有界理性等因素，使60年代初的政策调整在很短的时间里就流产了。我们知道非合作博弈既可能是有效的，也可能是无效的。结论是很清楚的，此次博弈后制度的继续以及在该制度安排下的经济效率已经作了充分的注脚。

（二）国家和社会的第二次博弈

1.1960年代初国家政权的退却

我们自然要记取造成的灾难，但同样重要的是检讨它对中国的政治、社会和经济的深远影响。甚至有的学者认为，这场饥荒是70年代末80年代初公社瓦解的最终原因。[75]1960年代初期国家政权的退却表现在农村经济政策调整，其原因是1959-1961年间突然的农业经济危机和人员的大量伤亡。在危机过后，公社体制没有被废除，不过它的功能已降为管理与协调的层次。1961年6月的《农村工作条例修正草案》将农村的基本核算单位下放到规模只有20-30户的生产队（即“三级所有，队为基础”的核算制度），正式取消了公共食堂、各种形式的供给制和工资制，而且恢复了自留地、家庭副业并重新开放集市贸易。这一新的核算制度实质上是50年代初级社和高级社的混合。收入分配是基于每个成员所挣得的工分，但是生产队的规模与生产管理却类似于初级社。1962年以后，进行了一些改进工分评价的实验。[76]这些政策调整，表明国家在农业经济政策上的全面退却。但是，等到农业总产出恢复到原来的水平（1964-1965年间国民经济调整时期，经济有所复苏），许多行之有效的政策都被当作权宜之计而弃之不用。作为国家控制的农村经济组织在制度上仍然得以保留和延续。[77]

2.国家和社会关系的变化：农民谈判地位的提高

制度作为农村经济组织，虽然得以保留和继续，但是60年代初期的策调整也留下某些长期的影响。周晓虹在其新作中认为，《农村工作条例修正草案》推行后的稳定和“放宽”经济政策不仅对迅速恢复农业生产起到了积极作用，而且在国家权力退却的同时为农村社会留出了一定的空间。[78]从产权制度的角度来看，承认家庭副业的合法地位和确立“三级所有，队为基础”的体制，是其中最重要的两点。前一点是防止重演的安全阀门；后一点则是农民反弹共产风与国家保留制度框架之间的调和物。有了这两个支点，农民增强了对集体的谈判地位，集体则增强了对国家的谈判地位。[79]也就是说，农民和集体所代表的社会有了和国家对话的可能。在时机到来的时候便开始了国家于社会的博弈，从而为改革集体产权制度作了铺垫。在原有的出于国家利益、意志考虑的土地产权制度安排中，农民没有发言权，而现在，当在集体经济中引入了农民家庭自留经济之后，农民对纯粹出于国家利益考虑的土地产权制度安排的投票否决权却显著强化了。虽然农民仍然没有获得完全退出的权利，但他们可以在体制内部退出集体劳动而转向自留地以表示对大而无当的集体经济的抗争。

资料显示，在1960-1978年间，凡家庭经营的政策得到确认（即承认农民有退出权）的时期（1961-1967的农业政策调整时期和1972-1973），农业总生产率就上升，反之则下降。[80]这一点，可由下面的曲线图得到直观的说明。

总要素生产率指数曲线图[81]

说明：曲线系列1的资料来源是Wen（2），系列2的资料来源是Wiens（3），系列3的资料来源是Hayami&Ruttan（4），系列4的资料来源是Chow（5）。根据此表生产率变化趋势中，我们可以看出，1952-1958年的农业生产率是上升的（当然包产到户后那段时期的上升幅度要大），在1963-1965年的经济调整时期，生产率趋势略有回升，而1962-1978年间的生产率趋势在一个低水平上徘徊不前——尤其这段时期已属公社正常运作时期，不比1952-1957年间农业生产不断经历组织上的激烈变动。从产权的角度来讲，凡是强调农民的排他性收益的时段，生产率就上升。1952—1958期间，当集体不能给农民带来更多的利益时，他们可以携带自己的私产退社；凡是不强调农民的排他性收益时，生产率就下降。1958年以后的（60年代初期的包产到户时期除外）将农民的退出权剥夺，个人投入与收益不成正相关，农民劳动积极性受损。

3.土地产权制度安排逻辑的变迁

我们可以借用林毅夫和Hirschman的“退出权”以及“剩余权”的概念，来解释1949年后农业总要素生产率的全部变化。更为重要的是，自留地式的家庭经营为集体经济的改革提供了一种可能的方向，即把家庭组织作为农业生产的基本单位，可以降低劳动监管及交易费用。[82]同时，我们还可以由此理解由国家单方面安排产权的逻辑是如何让渡给一个新的逻辑，即国家与社会博弈或多次交易过程中而形成产权。正如我们前文所论述的那样，农民因有了退出权、剩余索取权而具有了和国家对话的权利，按照Hirschman的说法，即喊叫的权力，而这种权利最终将原有体制通过国家主导的政治运动形成和改变土地产权的逻辑，让位给一个新的逻辑，即经过国家和农民之间的交易，以及农民之间的交易来形成新的有效产权。“交够国家的，留够集体的，剩下都是自己的”[83]的产权制度安排，实际上就是国家和农民博弈而达成的“具有约束力的协议”，在博弈论那里，这是一种“合作博弈”，往往是有效的，这一点也被家庭联产承包责任制的经济绩效所证明，尤其是家庭联产承包责任制实行的初期。由此，国家已开始从通过政权内卷化（常常表现为政治运动）而对农村经济无所不在的介入、控制状态大踏步后退，以此换得稳定的税收、低成本的监管系统和农民的政治支持；农民则以保证对国家的上缴和承担经营责任，换得土地的长期使用权，承包上缴之余资源的剩余索取权。国家在与农民的交易已经使它再不能单方面考虑自己的利益，无须经过与农民作进一步的交易而改变土地产权，撕毁与农民的协议了。但愿，1960年代初的政策失败成为历史，永远在那里尘封。

4.家庭联产承包责任制的制度安排

我们已从理论上以及经验层面上讨论了集体化时期的无发展的经济增长状况。实际上，从制度经济学的角度而言，新的制度非均衡又产生了，而制度非均衡又意味着制度创新的到来。始于70年代末的家庭联产承包责任制，虽在一定程度上重复60年代初的经验，不带有制度创新的特征。但是，相对于在此之前的制度来说，仍具有制度创新的味道。

联产承包经营方式起源于1979年春安徽省凤阳县悄悄搞起的“大包干”。当时安徽省遇到干旱，秋种难以落实。在偏僻的安徽凤阳县的梨园公社小岗生产队，18户农民聚集在村民严立华家中，在队长严俊昌的主持下，通过了一项后来引发了中国农村大变革的有关“包产到户”的“保证书”。他们竟偷偷地把属于生产队集体的517亩耕地和10头耕牛按人头平均分给“社员”们承包经营。这一措施使该村当年的粮食产量等于1966-1970年整整5年的总和，该村由过去的“讨饭村”一跃成为“冒尖户”，在全县产生了很大的反响。从此以后“大包干到户”象股潮流一样“势不可挡”，自发地突破了这个界限（即大包干到组），新的土地制度安排迅速在全国推行开来。

诺斯认为，制度变迁具有“路径依赖”（pathdependence）的特征，人们过去所作出的选择决定了现在可能的选择。[84]自然，60年代初，同样首创于安徽的“包产到户”昭示着70年代末的土地产权制度变迁基本态势。和60年代初“包产到户”不同的是，农民家庭对产量的承包发展成对地产经营的承包。“交够国家的，留够集体的，剩下都是自己的”的新制度安排，保证了农民对农业剩余的索取权。重要的是，安徽、四川、贵州、内蒙古和广西等地的包产到户和包干到户，发生于1977-1978年间，也就是在中共十一届三中全会之前。正是底层的制度创新把上层的政策调整拉向改革，也就是说，70年代的农村经济体制改革是国家与社会博弈，用社会学的语言来表述，即国家与社会互动的结果。70年代末，以“真理标准”大讨论为标志的意识形态的放松，降低了新的土地产权制度安排的交易成本，[85]使得家庭联产承包经营方式迅速在全国实行起来。从全国来看，1979年，所有生产队中只有1.02%转向家庭联产承包责任制。到了1980年，已有14.4%的生产队发生了转变。1984年以后，已有99%以上的生产队采用了家庭联产承包责任制。[86]家庭联产承包责任制的制度安排，宣告了大而无当的体制寿终正寝。

根据制度变迁理论，我们仍然可以把家庭联产承包责任制的制度安排称为诱致性制度变迁，同时该制度的安排是国家和社会博弈的结果：即由于在后期，自留地的制度安排，使得农民不仅具有了退出权，而且还有了和国家对话的能力。于是，国家一手安排产权制度的现状受到了挑战，在一波更大的制度创新到来的时候，国家政权就退却了。与1960年代初的国家和社会博弈结果不同的是，这次博弈的结果是合作式博弈。“交够国家的，留够集体的，剩下都是自己的”的制度安排，更强调了集体理性、效率、公正、公平的原则，而非原有的单方面地出于国家利益的考虑。因而这次国家与社会博弈的结果，不象1960年代初的那次，形成了以农民为代表的社会的失败为特征的非合作式博弈，是无效率的。1970年代末的合作式博弈因而是有效的。然而，正如我们在分析框架里指出的那样，制度总是由均衡到非均衡，而非均衡出现的时候，制度创新迟早要会到来。由此看来，家庭联产承包责任制的实施，虽然是土地产权改革的一次变迁和创新，但当制度变迁的效应基本上释放完毕时，又有谁能保其长盛不衰呢？五、后家庭联产承包责任制的土地制度安排

1.家庭联产承包责任制后期的制度非均衡

家庭联产承包责任制后期的制度非均衡首先表现在制度的缺陷，主要源于外部因素对制度创新的侵蚀，具体有以下几个方面：（1）集体土地产权主体不清。大多数农民对土地的产权归属不清楚，产权理论告诉大家，没有明确的产权关系，又怎能期盼现有产权制度安排有较高的经济绩效呢？（2）土地产权残缺。登姆塞茨提出“所有权残缺”（thetruncationofownership）这一概念来表明国家对产权的侵入下的经济衰退。[87]产权残缺实际上构成了当前中国农村土地产权的另一问题。农民集体不能充分行使土地权利，产权残缺主要表现在集体土地的征用过程中。（3）农户承包权的不稳定性。土地的频繁调整和过短的承包期限，使得农民一方面对土地的使用权缺乏安全感，另一方面不愿意对土地追加投资。加之，近年来，社会结构的松动，大批农民流向城市成为打工一族，抛荒现象十分严重。农民土地承包经营权的不稳定性，还表现在农民土地承包经营权的内容不够充分，例如，在现行制度安排下，农民缺乏抵押土地使用权以获取银行贷款的权利。观察表明，农民甚至缺乏充分行使使用自己土地的权利，地方政府随意解除承包合同、侵犯农民合法权益的现象时有发生。

家庭联产承包责任制后期的制度非均衡还表现在农业投入和产出的失衡。

农业总产值与平均投入指数曲线图[88]

说明：坐标横轴表示年份，从1到37分别指1949年到1985年；纵坐标表示农业总产值与平均投入指数。曲线系列1到5分别指农业总产值、劳动投入、土地投入、资本投入和流动投入。

从此曲线图，除了看出在1977年之前农业总产值在低增长的状态下徘徊外，还可以看出农业总产值曲线（系列1）并没有随着投入曲线（尤其是流动投入曲线，系列5）的变化而成比例地变化。即资本的投入并没有得到相应的收益，即使在家庭联产承包责任制以后也是如此。流动投入指数在1983—1985年间，有短期下降的趋势，1986年开始回升，但直到1988年还没有达到1982年的水平。事实上，1983年以后，许多农村地区都在探索新的土地产权制度的形式。

2.未来在中国土地产权制度安排的原则

我们不主张为未来中国的土地产权制度走势作出规范性研究，即指出未来的必然状态。但是根据上述分析，我们认为未来中国土地产权制度安排应遵循如下原则：

第一，土地产权制度安排的社会保障功能原则。土地作为农民的最基本生存资料，不仅具有经济功能，更需要为经济当事人提供社会保障功能。1980年代以来，随着户籍制度的松动、工业化、现代化进程的加快，大批农村剩余劳动力从土地的束缚中解脱出来流向城市，形成声势浩荡的民工潮。大量的事例表明，把农村土地制度作为一项潜在的社会保障制度，以实现工业化和城市化，是中国的一项新经验。对此，我们将作进一步的观察和研究。

第二，土地产权制度安排的稳定性和资源最佳配置效应原则。较为稳定的地权对鼓励增加土地投资、自由转让、提高资源配置效率和形成集约规模经营，都会大有裨益。[89]

第三，尊重地方制度创新原则。经济体制改革的经验表明，地方性的制度创新对当今的土地制度安排起到不可或缺的作用。改革二十年后的今天，支配农村土地制度变迁的力量已经发生了重大变化，农村经济结构差异及社区整合能力强弱不一。[90]因此，不同地区由于经济结构不同，发展水平不同，利益导向不同，必然使未来的土地产权制度安排的演变复杂化、多样化。同时，在现行的制度安排之下，土地尚不能成为纯市场意义上的可以交换的生产要素。土地产权制度的演变最终将依赖国家利益、地方拥有的可以和国家对话的资源、经济结构以及农民土地观念的差异而定。观察表明，另外值得关注的现象是，1980年代中期以来，一些地区（尤其乡镇企业欠发达的地区），由于地方政府和乡村干部的经纪行为，使得税费超过农民预期净收益，而引起农民弃地进城。我们把长期被弃置土地的产权安排与重组叫做消极性制度创新。在税费制度、土地制度和工业化关心之间是否存在可能的逻辑关系，有待于进一步的田野调查来说明，也值得我们去思考。

六、余论

本文用制度经济学的理论框架讨论中国50年来的土地产权制度变迁的同时隐含一个假设：在50年来尤其是集体化时期的土地制度变迁过程中，以农民为代表的社会在与具有暴力潜能的垄断组织的国家的互动过程中地位的上升，必然会导致国家本身的变迁。有的学者认为国家变迁的基本方向是向可提供有效服务的契约国家转化。[91]家庭联产承包责任制的土地制度安排本身就是国家和社会博弈互动的结果，表明了由国家纯粹按照自己利益一手安排产权时代的结束，前面讨论的产权逻辑的变迁同样预示着国家对社会服务的有效性。很清楚的是，整个1980年代，国家在确认了包产到户的体制之后，相应的制度安排即保护农民私产的种种举措便产生了，农村经济政策的基本走向，就是在农民自发的制度创新推动下承认农民自有资源的私产制度。[92]但是，需要进一步指出的是，向社会提供有效服务的契约国家，只是国家发展的可能的结果，其真正的形成还有赖一定的条件，正如有的学者指出的那样，即国家的权力应由社会授予并且得到社会（至少是多数人）的有力制约。这样才使得国家及其人的利益取向和社会的利益取向保持一致，只有这样，国家才能按照提供有效服务的方向行使其权力。[93]

基于本文的分析我们还可以看出，1949年以来50年间的中国土地产权制度变迁的过程，同时也是国家与社会权力关系变迁的过程。在考察国家与社会关系变迁的过程中，土地产权制度安排可以成为我们分析和理解这一过程的工具。周晓虹最新的一项关于农民的政治参与的研究，将国家和社会的关系的变化分为两个时段：即1949年到改革开放国家权力的延伸与社会的重构的第一阶段，改革开放至今国家控制减弱与农村社会成长的第二阶段，并比较了不同时段里农民的政治参与。[94]循着我们的思路，这两个时段划分的最重要的基础便是农民对土地占有关系的变化。事实上，由于以农民为代表的社会的力量在中国经济体制改革中发挥了不可或缺的作用，引发了学术界关于中国国家与社会乃至市民社会的长期讨论。黄宗智关于国家与社会之间的“第三领域”的讨论，[95]以及裴宜理（ElizabethJ.Perry）对传统的国家与社会关系研究范式的质疑，[96]开阔了该领域研究的思路。按照本文的逻辑，我们认为，土地产权制度安排，进而所有权制度安排仍是牵动国家与社会关系的一根主线，它规定着国家与社会力量对比的变化。参考文献：

[1]奥格本：《社会变迁》，杭州：浙江人民出版社，1989.

[2]土地产权制度包括土地所有权所有制、地权的交易、土地的使用制度、实现形式和生产组织等。

[3]《伟大的十年》，北京：人民出版社，1959，第29页。

[4]太和县地方志编纂委员会：《太和县志》，合肥：黄山书社，1992，第65页。

[5]李友梅：《江村家庭经济的组织与社会环境》，载潘乃谷、马戎主编：《社区研究与社会发展》，上卷，天津：天津人民出版社，1996，第506页。

[6]国家统计局：《中国统计年鉴（1983）》，北京：中国统计出版社，1983，第162页。

[7]王春光：《中国农村社会变迁》，昆明：云南人民出版社，1996，第10-12页。

[8]朱秋霞：《中国大陆农村》，台北：正中书局，1995，第76-78页。

[9]H.登姆塞茨：《关于产权的理论》，载R.科斯、A.阿尔钦、D.诺斯等着：《财产权利与制度变迁》，上海：上海三联书店，上海人民出版社，1994，第97、100页。

[10]“搭便车”，指的是“即使个人没有支付成本他也自动地享受到团体所提供的服务”。为了克服这个问题，该团体必须能够对其成员提供有选择的，只有参与该团体活动才能享有的刺激。参见Coase，R.，"TheFederalCommunicationsCommission，J.LawEcon.，Oct.1969，2."

[11]周其仁：《中国农村改革：国家和所有权关系的变化》，香港：《中国社会科学季刊》，1994，夏季卷。

[12]North，Douglass1981，StructureandChangeinEconomicHistory，W.W.Norton&CompanyInc.中文版参见道格拉斯•C.诺斯：《经济史中的结构与变迁》，上海：上海三联书店和上海人民出版社，1994.

[13]D.C.诺斯、L.E.戴维斯《制度变迁的理论：概念与原因》，载于R.科斯、A.阿尔钦、D.诺斯：《财产权利与制度变迁》，上海：上海人民出版社，1994，第270页。

[14]董国礼：《中国农业集体化经济的制度环境分析》，南京：《学海》，2000年，第6期（已定稿）。

[15]孙健：《中华人民共和国经济史（1949—90年代初）》，中国人民大学出版社，1992，第150页。

[16]薄一波：《关于重大决策与事件的回顾》（上卷），北京：中共中央党校出版社，第349页。

[17]：《关于农业合作化问题》，《选集》，第五卷，北京：人民出版社，1977（1955），第179页。

[18]张乐天：《告别理想：制度研究》，上海：东方出版社，1998，第67-68页。

[19]《人民日报》，1958年8月9日。

[20]《人民日报》，1958年8月12日。

[21]DaliYang，CalamityandReforminChina：State，RuralSociety，andInstitutionChangeSincetheGreatLeapFamine.StanfordUniversityPress.1996，p36.

[22]王耕今等主编：《乡村三十年》（上），北京：农村读物出版社，1989，第17页。

[23]国家农业委员会办公厅：《农业集体化重要文件汇编》（下），北京：中共中央党校出版社，第634页。

[24]杜赞奇：《文化、权力与国家——1900-1942年的华北农村》，南京：江苏人民出版社，1994，第66-68页。格尔兹（CliffordGeertz）在1963年撰写的《农业内卷化》（AgriculturalInvolution）一书中首先运用内卷化（involution）这个概念，藉以描述印尼爪哇地区一种生态稳定性、内向性、人口快速增长，高密度的耕作过程；资本密集和劳动密集的二重经济模式，缺少有效技术方法和工业因子引入传统农业经济，所以并不支持真正的变迁。

[25]道格拉斯•C.诺斯：《经济史中的结构与变迁》，上海：上海三联书店，上海人民出版社，1994，第20页。

[26]H.登姆塞茨：《关于产权的理论》，载R.科斯、A.阿尔钦、D.诺斯等着：《财产权利与制度变迁》，上海：上海三联书店，上海人民出版社，1994.

[27]周其仁：《中国农村改革：国家和所有权关系的变化》，香港：《中国社会科学季刊》，1994，夏季卷。

[28]道格拉斯•C.诺斯：《制度、制度变迁与经济绩效》，上海：三联书店，1994，第70-71页。

[29]H.登姆塞茨：《关于产权的理论》，载R.科斯、A.阿尔钦、D.诺斯等着：《财产权利与制度变迁》，上海：上海三联书店，上海人民出版社，1994，第100页。

[30]Demsetz，1988，Ownership，Control，andtheFirm，BasilBalckwellInc.

[31]道格拉斯•诺思、罗伯特•托马斯：《西方世界的兴起》，北京：华夏出版社，1989，第1页。

[32]参见道格拉斯•诺思、罗伯特•托马斯：《西方世界的兴起》，北京：华夏出版社，1989；以及道格拉斯•C.诺斯：《经济史中的结构与变迁》，上海：上海三联书店和上海人民出版社，1994.

[33]North，Douglass1981，StructureandChangeinEconomicHistory，W.W.Norton&CompanyInc.中文版参见道格拉斯•C.诺斯：《经济史中的结构与变迁》，上海：上海三联书店和上海人民出版社，1994.又参见周其仁：《中国农村改革：国家和所有权关系的变化》，香港：《中国社会科学季刊》，1994，夏季卷。

[34]丘继成：《乡镇企业：社区（政府）管理模式的基本线索》，1988，载李国都编：《发展研究》，1-2卷，北京：北京师范学院出版社，1990，第744-768页。

[35]比如高级社虽然在章程中规定社员可以退社，但在实际运行中完全不是这样，强大的意识形态令“退社权”成为一纸空文。参见林毅夫：《再论制度、技术与中国农业的发展》，北京：北京大学出版社，2000，第八章的内容。

[36]AlbertO.Hirschman，1970，Exit，Voice，andLoyalty.HarvardUniversityPress.

[37]《关于56年整社工作总结及今冬整社意见》，太和县档案馆存，1956年档案，7号卷。

[38]凌志军：《历史不再徘徊——在中国的兴起和失败》，北京：人民出版社，1997，第48-49页。

[39]吴思：《陈永贵沉浮中南海：改造中国的实验》，广州：花城出版社，1993，第66页。

[40]陈大斌：《兰考板话》，载穆青等：《激变的农村》，北京：新华出版社，1983，第255页。在这段板话中，“三队的铁轨”指的是用敲一段废铁轨来代替上工的钟。

[41]黄宗智：《长江三角洲小农经济与乡村发展》，北京：中华书局，1992，第11-12页。

[42]林毅夫：《制度、技术与中国农业发展》，上海：上海三联书店，1992，第69页。

[43]林毅夫：《制度、技术与中国农业发展》，上海：上海三联书店，1992，第25-31页。

[44]周其仁：《中国农村改革：国家和所有权关系的变化》，香港：《中国社会科学季刊》，1994，夏季卷。

[45]周晓虹：《传统与变迁——江浙农民的社会心理及其近代以来的嬗变》，北京：三联书店，1998，第225页。

[46]HelenSiu："AgentsandVictimsinSouthChina."YaleUniversityPress.1989.

[47]H.登姆塞茨：《关于产权的理论》，载R.。科斯、A.阿尔钦、D.诺斯等：《财产权利与制度变迁》，上海：三联书店，上海人民出版社，1994，第105-106页。

[48]MyronCohen："CulturalandPoliticalInventionsinModernChina：TheCaseof’Peasants’"，deadalus122，no.2（Spring1993）。

[49]张维迎：《博弈论与信息经济学》，上海：上海三联书店，1996.另外还可参见谢识予编着：《经济博弈论》，上海：复旦大学出版社，1997.

[50]Lin，JustinYifu，1990，"CollectivizationandChina’sAgriculturalCrisisin1959-1961，"JournalofPoliticalEconomy，Vol.98，No.1.同时可参考林毅夫：《制度、技术与中国农业发展》，上海三联书店，1992.

[51]薄一波：《若干重大决策与事件的回顾》，北京：中共中央党校出版社，下卷，1993，第873页。

[52]彭尼•凯恩：《中国的（1959-1961）》，北京：中国社会科学出版社，1993，第106页。

[53]太和县统计局：《太和县四十年国民经济统计资料：1949-1988》，非正式出版物，第7-9页。

[54]《太和县双浮公社五星大队最近几年工分值数降低情况的报告》，太和县档案馆存，1961年档案，案卷号12.

[55]在这篇论文里，我们无意对安徽省太和县在1959-1961年间的死亡人数进行推断，但是，我们就当时的情况进行了采访。关于1960年代初太和县非正常死亡人数，曾多次参与编写太和县志、被当地人称为“活县志”的王之舟老人有以下回忆：“官方正式统计数字是14万，实际上应该是20万人。1961年春，华东局史书记为调查太和县的非正常死亡情况，住在太和县高庙，其电话直接通往中央。当时安徽省委书记处书记王光宇住在太和县双浮，王书记去拜访他，这个老头（指史书记，作者注）就不站起来，只说：”老王，你坐。‘说明其地位比王光宇高。史书记在太和县档案馆编县志（王之舟可能记忆有误，1961年太和县不曾编县志，王可能表达’编材料‘，作者注），我能看到其统计数字，死亡人数达百分之五十多。在统计死亡数字时，将一些非正常死亡列为正常死亡，比如六十岁以上的人死亡都被列为正常死亡；地主死亡人数，下面也不敢以非正常死亡人数上报。我是地主出身，我的祖父、祖母、大伯父、大伯母、二伯父、二伯母、三伯父、三伯母都饿死在1960年，然而都未作为非正常死亡统计。其实我祖父虽然八十一岁，但其身体还是很好的，下雨天还能穿’泥屐子‘（一种木制雨具，适于泥泞的道路，但是穿上后不易保持身体平衡。作者注），身体还相当好，他的死却不被列为非正常死亡。据官方统计太和县在1960年非正常死亡人数是14万多，但实际上超过20万，就是14万也不得了。1960年，一太和县籍军人（军衔是连长）回家乡探亲，见村民饿得很，就写信致中央。中央要求（阜阳）地区检查，地区又转到（太和）县委，县委说他’污蔑‘，结果军队处分了他。他不服气，便回乡逐村调查造册，看到底死了多少人，然后又报道中央。中央批文让曾希圣直接检察，结果是王光宇来的，事情就这样弄出来了。“作者无意去核实王之舟回忆的真实性，仅摘录于此供同仁们参考。

[56]《谭震林传》编纂委员会：《谭震林传》，杭州：浙江人民出版社，1992，328-29页。

[57]：《选集》，北京：人民出版社，1983，第440页，注318.

[58]国家农业委员会办公厅：《农业集体化重要文件汇编》，第二册，北京：中共中央党校出版社，1981，495页。

[59]逢先知：《和他的秘书田家英》，载董边等编：《和他的秘书田家英》，北京：中央文献出版社，1989，第68页。

[60]DaliYang，CalamityandReforminChina：State，RuralSociety，andInstitutionChangeSincetheGreatLeapFamine.StanfordUniversityPress，1996，pp131-139.

[61]杨勋、刘家瑞：《中国农村改革的道路——总体述评与区域实证》，北京：北京大学出版社，1986，第90页。作者在安徽省太和县作田野调查时，一个受访者也讲述了这个故事。参见：田野调查笔记。

[62]田野调查笔记。

[63]田野调查笔记。

[64]太和县档案馆存，1961年资料，卷案号12.《关集公社赵集大队一九五七年至一九六一年生产变化情况的调查报告》。

[65]薄一波：《若干重大决策与事件的回顾》，北京：中共中央党校出版社，下卷，1993，第1078-1090页。又见杜润生：《中国农村经济改革》，北京：中国社会科学出版社，1985，第14-15页。

[66]太和县档案馆存，1961年档案，案卷号12.

[67]田野调查笔记。“七级工，八级工”，“骑着车，带着表”是国家工作人员的身份象征，这句话的意思是农民在“责任田”制度安排下的生活甚至比国家工作人员的还要好。

[68]薄一波：《若干重大决策与事件的回顾》，北京：中共中央党校出版社，下卷，1993，第1078-1090页。又见杜润生：《中国农村经济改革》，北京：中国社会科学出版社，1985，第14-15页。

[69]计划、分配、大农活、用水、抗灾等方面实行统一管理，即“五统一”。

[70]薄一波：《若干重大决策与事件的回顾》，北京：中共中央党校出版社，下卷，1993，第1080页。

[71]孙健：《中华人民共和国经济史（1949—90年代初）》，北京：中国人民大学出版社，1992，第312-313页。

[72]林毅夫：《关于制度变迁的经济学理论：诱致性与强制性变迁》，载于R.科斯、A.阿尔钦、D.诺斯：《财产权利与制度变迁》，上海：上海人民出版社，1994，第397页。

[73]凌志军：《历史不再徘徊——在中国的兴起和失败》，北京：人民出版社，1996，第90页。

[74]帕森斯：《现代社会的结构和过程》，北京：光明日报出版社，1988，第88页。

[75]杨大利（DaliYang）：《从饥荒到农村改革》，《二十一世纪》（香港），1998年8月号。

[76]中国农业年鉴出版委员会：《中国农业年鉴》，北京：农业出版社，1984，第69页。

[77]周其仁：《中国农村改革：国家和所有权关系的变化》，香港：《中国社会科学季刊》，1994，夏季卷。

[78]周晓虹：《从国家与社会的关系看中国农民的政治参与——和后时代的比较》，未发表的论文。

[79]周其仁：《中国农村改革：国家和所有权关系的变化》，香港：《中国社会科学季刊》，1994，夏季卷。

[80]WenGuangzhongJames，1989，"TheCurrentLandTenuresSystemandItsImpactonLongTermPerformanceofFarmingSector：TheCaseofModernChina"Ph.D.dissertation.UniversityofChicago.

[81]更为详细的资料参见林毅夫：《制度、技术与中国农业发展》，上海：上海三联书店，1992，第33-34页。

[82]周其仁：《中国农村改革：国家和所有权关系的变化》，香港：《中国社会科学季刊》，1994，夏季卷。

[83]这句话是在表达起始于凤阳小岗村的家庭联产承包责任制的收益安排，是由凤阳县委书记陈庭元和他的上级、安徽滁县地委书记王郁昭将这种制度叫“大包干”后，形象地结合农民的语言编出的歌谣：“大包干，大包干，直来直去不拐弯。保证国家的，留够集体的，剩下的都是自己的……”。参见凌志军：《历史不再徘徊——在中国的兴起和失败》，北京：人民出版社，1996，第213页。

[84]道格拉斯•C.诺斯：《经济史中的结构与变迁》，上海：上海三联书店，上海人民出版社，1994.又可参考诺斯：《制度变迁理论纲要》，香港：《中国社会科学季刊》，1995，夏季卷。

[85]在家庭联产承包责任制制度创新的初期，党内高层领导的意见并不一致。十一届三中全会通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决议》充分肯定了农业对整个国民经济的重要性，并承认带来的绩效是低的；但同时也通过了《农村工作条例（试行草案）》，作出了“不许分地单干”、“不准包产到户”等维护的规定。参看陈吉元等：《中国农村社会经济变迁：1949-1989》，太原：山西经济出版社，1993，第475-476页。

[86]林毅夫：《制度、技术与中国农业发展》，上海：三联书店，1992，第101页。

[87]Demsetz，1988，Ownership，Control，andtheFirm，BasilBalckwellInc.

[88]WenGuangzhongJames，1989，"TheCurrentLandTenuresSystemandItsImpactonLongTermPerformanceofFarmingSector：TheCaseofModernChina，"Ph.D.dissertation.UniversityofChicago.p123.转引自林毅夫：《制度、技术与中国农业发展》，上海：三联书店，1992，第43页。

[89]姚洋最近的研究支持这一观点。参见姚洋：《中国农地制度：一个分析框架》，北京：《中国社会科学》，2000年，第2期。

[90]JonathanUngerandAnitaChan，"InheritorsoftheBoom：PrivateEnterpriseandtheRoleofLocalGovernmentinaRuralSouthChinaTownship"，TheChinaJournal，No.42，July1999.刘守英也持这样的观点，他认为目前，传统体制下中央政府对土地所有制结构的控制与利益格局的支配，已让位于社区结构（包括各个利益主体的实际力量利益）的影响，这种农村社区经济结构的差异势必导致农村土地产权安排结构的多样化。参见刘守英：《中国农地集体所有制的结构与变迁——来自村庄的经验》，载光主编：《中国制度变迁的案例研究》（第二集），北京：中国财政经济出版社，1999，第418页。

[91]汪和建：《迈向中国的新经济社会学——交易秩序的结构研究》，北京：中央编译出版社，1999，第400页。

[92]周其仁：《中国农村改革：国家和所有权关系的变化》，香港：《中国社会科学季刊》，1994，夏季卷。

[93]汪和建：《迈向中国的新经济社会学——交易秩序的结构研究》，北京：中央编译出版社，1999，第403-4页。

土地制度论文篇6

21世纪上半叶，中国将完成农业的现代化改造。随着现代化程度的提升，现代农业对规模经济的要求与现行分散承包的土地制度之间的矛盾将日渐加剧。如何通过现行土地制度的创新加速我国农业现代化进程，是一个具有重要意义的研究课题。

一、土地制度创新的约束条件和方向选择

土地制度不是某种因素、某种力量作用的简单函数，它是某个特定时期特定政治、经济及社会诸多因素共同作用的产物。土地制度创新必须充分考虑到制约其生成的种种条件。制约我国当前土地制度创新的主要条件有：

第一、我国是社会主义性质的国家，生产资料的公有制始终被认为是决定经济社会主义性质的基础。由于土地的特殊重要性，决定了土地制度不仅是农业部门最重要的制度安排，而且是整个社会经济制度最基本的方面。特别是对于那些农业比重还很高甚至是国民经济主体的发展中国家来说，土地制度更成为整个经济制度的基础和核心。鉴于我国整体经济性质和土地制度在整个经济制度安排中的重要地位，现阶段土地制度的创新不能也不应当越出公有制的框架。

第二、从总体技术特征来看，我国尚处于从传统农业向现代农业的过渡阶段，广大中、西部地区，传统农业的特征还相当明显。全社会70％左右的人口仍然要依靠这个最原始产业提供生存保障，近50％的社会劳动人口仍然只能从农业中得到就业机会。根据马克思生产关系适应生产力性质的原理，现阶段土地制度安排必须与农业发展过度性阶段的生产力水平相适应，而不能超越农业发展阶段去建构现代农业阶段的先进的

土地制度模式。

第三、农业现代化是我国农业发展追求的而且是希望尽早实现的目标，现阶段土地制度安排应有利于将农业生产导向现代化目标。鉴于庞大的人口基数和不断增长的人口压力，以及工业化加速导致农业资源的非农转移，粮食安全问题已成为政府推动农业发展的首选目标。政府这一农业发展目标偏好，决定了它必然倾向于有利于上地产出率提高的土地制度选择。增加农业生产收人，缩小农业生产与非农生产之间的利益差距，是农民从事农业生产所追求的最现实的目标。上地制度的设计必须有利于满足农民对收人增长目标的追求，这＃才能使农民成为推动农业发展最积极的力量。我国现阶段土地制度的设计，既要有利于政府产量增长目标与农民收人增长追求之间的协调，又必须使它纳人有利于推进农业现代化早日实现的长远目标的轨道。

第四、一种土地制度是否合理有效，最终只能由农民在这种制度下的行为反映作出检验。一种可行的土地制度，不仅不能背离广大农民的意愿，相反应当反映他们的利益要求。在我国农业发展现阶段，占有土地是广大农民最基本的愿望，土地的流转化程度低就是证明；产权不受侵犯是来自农民最强烈的呼声，一个重要表现就是农民对过重负担的抵制和抱怨；家庭经营是最受农民欢迎的生产组织形式，改革前后农民截然不同的工作态度是最有力的说明。

土地产权制度的有效性，来自制度安排与其所对应的约束条件的协调性。针对不同的约束条件，只能实行不同的土地制度安排。我国新型土地产权制度，只能在上述约束条件给定的框架内生成，并且只能是这些条件的内在要求处在耦合和均衡状态时的产物。上述约束条件给定的我国现阶段土地制度的创新空间是相当狭小的。它们决定了我国土地制度创新只能沿着如下方向推进；（1）在土地集体所有制不变的前提下，寻求产权主体明确、产权权能完善的新型集体所有制实现形式。也就是说，虽然对现行土地集体所有制的改革是必要的，但这种改革最好是集体所有制的完善或新型集体所有制实现形式的建构，而不应是对集体所有制的替代。（2）在家庭经营不变的基础上探求土地资源有效配置方式和有利于农业现代化实现的土地利用方式。家庭经营方式的改变，不仅背离了广大农民的意愿，也会使政府粮食总量增长目标至少经受不确定性的风险。

二、土地股份投包制：新型土地制度模式的设计

在理论界提出的各种土地制度模式中，完善家庭承包制模式对现阶段土地制度创新约束条件的考虑相对最为充分，因而它受到政府的推崇并成为我国现阶段上地制度建构的主体模式。这一模式最积极的意义在于对家庭经营方式的充分肯定。这种肯定首先源于推行改革20年来农业家庭经营的成功实践，并且可以从世界农业发展的普遍经验中获得支持，同时现代产权理论和农业发展经济学中亦不乏理论依据。但是，家庭承包制完善模式的最大问题在于，它对传体体制下形成的土地集体所有的权属关系存在的固有缺陷采取回避态度，试图绕过所有制通过经营形式的改善来克服根源于所有制的产权缺陷。不可否认，这只能延缓和积累矛盾，不可能从根本上克服现有土地产权制度的不足进而刺激农业增长。

在现有土地制度创新模式中，土地股份合作制最具创新意义。一方面它在集体所有制或公有制的前提下比较好地实现了集体产权的明晰化，另一方面又为土地的集中和规模化经营提供了一条极富启发性的思路；一方面它迎合了农民实实在在占有土地的愿望，另一方面又满足了政府土地制度创新低政治风险的要求。不难分析，土地股份合制与我国现阶段土地制度创新依赖的约束条件之间在很大程度上也是协调的，因而它的出现受到理论界和决策部门的高度关

注。现有土地股份合作制探索反映出来的最突出问题，是存在着以合作化经营或集体化经营否定家庭经营的倾向。尽管其出发点是试图克服家庭分散承包带来的规模不经济，但这种倾向还是值得认真反思的。因为农业中集体经营的低激励效应和高管理成本不制转变为土地股份共有制，并把股份共有制视作集体所有制的新型实现形式。土地股份投包制提出的主旨在于消除一些土地股份合作制理论与实践中的一个重要误区，即忽视农业产业特性而试图以集中化、统一化经营取代农户的个体经营。因此，与土地股份合作制相比，土地股份投包制的突出特点，是试图使家庭经营方式在土地产权清晰健全、土地配置规模合理的基础上继续成为农业持续增长和农业现代化实现的制度性保证。

三、家庭承包制向土地股份投包制的过渡

土地股份投包制设计的基本目标，是希图在较易得到政府和农民双方接受并支持的基础上，建构起土地合理流转和有效集中的机制，从而实现从传统农业向现代农业的顺利过渡。土地股份投包制的现代化指向和规模经济偏好决定了其建构的主要条件是，农村非农产业应有相当程度的发展，农业劳动力能够实现较大规模的非农转转移，使目前紧张的人地关系与劳地关系得以改变。如果没有二、三产业的快速发展创造出相对宽松的人地比例关系，70％左右的农业人口依然凝固在农业上实现就业和维持生存及低水平发展，那么，以减小土地有效流转阻力的土地股份化设计必然失去意义，以扩大农户经营规模的投包机制亦无发挥作用的可能。

土地股份投包制建构条件表明，目前我国大部分地区特别是二、三产业发展落后的中、西部地区，还不具备该模式普遍推行的条件。因此，上地股份投包制在我国的建构，第一，在时间上将是一个长期的过程，因为我国农业人口的比重还很高，农业人口的非农转移任务还相当艰巨；第二，在空间上将由点到面逐步扩展，首先在二、三产业发展较快地区形成，然后随着非农产业发展的地域扩张而逐步推开；第三，在农业发展战略上，应把土地股份投包制的建立与加速二、三产业特别是农村非农产业的发展结合起来。

土地股份投包制是土地制度变迁的目标模式，而这一制度变迁的起点则是现行的家庭承包经营责任制。由于在土地所有制和经营方式方面的一致，使得两种制度模式之间能够实现较好的衔接。其衔接过渡可以通过三个阶段完成：

1、由农户土地承包权向农户土地股份所有权转换阶段。（1）认定目前集体土地按人均承包的合理性；（2）限定这种合理性的有效期限为截止目前，以后土地不再根据人口的变动而调整；（3）在承包权稳定化的基础上，赋予农户对经营的集体土地份额的股份所有权；（4）实行土地股份所有权和相应份额土地经营权的统一，农户可以直接经营自己应占股份的土地。

2、股权与经营权统一向股权与经营权分离的转换阶段。在农村二、三产业获得一定发展和非农就业机会增加的基础上，确立股份共有土地的经营数量下限，促成小规模经营农户在持有土地股权的条件下寻求农外就业和放弃经营土地，将土地逐渐向少数种田能手手中集中。

3、股权与经营权分离的完成阶段，即社区农民股份共有上地的少数农户规模经营阶段。这时，原大部分农民持有土地股权而在非农部门就业，少数农民通过竟包在完成农业税和交纳地租的基础上实现土地规模化经营。

参考文献

1、R．科斯等：《财产权利与制度变迁》，上海三联书店，1994年。

2、D．诺斯：《制度、制度变迁与经济绩效》，上海三联书店，1994年。

土地制度论文篇7

土地是一切生产和一切存在的源泉，是人类赖以生存和发展的最重要的资源。土地的归属和利用关涉到社会的安宁和发展，与社稷的兴衰与人民的福祉息息相关。在当下，随着我国城市化步伐的大大加快，城市向郊区迅速扩张，以及各地掀起了建设经济技术开发区的热潮，农民的土地被大量征用，出现了大量的种地无土地、进城无工作、拆迁无家园、“非农”无保障、告状无门路的“五无农民”群体[1]。从而引发了大量和上访事件。一组国土资源部统计数字显示，2002年仅上半年群众反映征地纠纷违法占地等问题的占接待部门受理总量的73%。其中40%的上访诉说的是征地纠纷问题，这其中87%是征地补偿安置问题，而在反映征地问题的上访中，又有一多半是集体上访。因此农地征用补偿问题是导致政府和农民关系紧张的关键问题。这一问题不仅关涉到政府的公信力以及农民合法权益的保护，而且也关系到我国社会主义和谐社会的建设。党的十六届四中全会指出“要适应我国社会的深刻变化，把和谐社会的建设摆在重要位置”。但是农地征用补偿的不合理使得公共利益和私人利益未能得到有效的协调，农民的生存权、发展权未能得到有效保障。因此农地征用补偿的不合理成为阻碍农村和谐社会实现的一大障碍。

一、征用补偿的理论依据和补偿原则

所谓农地征用补偿是指国家为了社会公共利益的需要，按照法律规定的批准权限和程序批准并依法给予农村集体经济组织和农民个人补偿后，强制性的变更农村土地所有权或使用权的行政行为[2]。从理论上讲“征用”本身仅仅指使用权的转移，而征收是指所有权的变更。而且我国2004年的宪法修正案也明确了这一点。但是在以往的法制实践以及理论研究中大多使用“土地征用”这一概念，因此为了与以往的理论研究相衔接避免不必要的麻烦，本文也使用土地征用这一概念。但是在此，土地征用的内涵既包括所有权也包括使用权的有偿转移。土地征用是基于公共利益的需要而限制或剥夺私人权益，而且是对人赖以生存和发展的最重要的财产权的克减。那么实现公共利益和私人利益的平衡就是我们首先需要面对的一个问题。在强调“私有财产神圣不可侵犯”的权利本位时代，土地征用制度的存在空间是有限的。但是随着强调财产义务性的社会本位时代的到来，基于公共利益的需要而对私人的财产权予以限制和剥夺逐渐被人们所接受。但是基于公平正义的观念，“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。一种理论，无论它多么精致和简洁，只要它不真实，就必须加以拒绝或修正；同样，某些法律和制度，不管它们如何有效率和有条理，只要它们不正义，就必须加以改造或废除。每个人都拥有一种基于正义的不可侵犯性，这种不可侵犯性即使以社会整体利益之名也不能逾越。因此，正义否认为了一些人分享更大利益而剥夺另一些人的自由是正当的，不承认许多人享受的较大利益能绰绰有余补偿强加于少数人的牺牲。所以，在一个正义的社会里，平等的公民自由是确定不移的，由正义所保障的权利决不受制于政治的交易或社会利益的权衡。[3]”土地征用作为一种土地公共取得制度，对于个人因为公共利益所遭受的损失必须给予补偿。围绕土地征用补偿问题，形成了众多的学说，通过分析这些学说，可以把握征地补偿合理性的依据。

（一）农地征用补偿的理论依据

1、既得权说。此说以自然法思想作为基础认为财产权是人民的天赋人权，是合法取得的既得权，因此应该得到绝对的保障，即使是基于公共利益的需要使其遭受经济上的特别损失，也应当基于公平的原则给予补偿。

2、恩惠说。此说强调绝对的国家权力，认为土地征用权是国家与生俱来的权力，主张公益至上和法律万能。此说认为个人没有与国家相对抗的理由，甚至完全否认国家对私人有提供补偿的必要。国家侵犯个人权利给予补偿那完全是出于国家的恩惠。

3社会职务说。此说摒弃了权利天赋的观念，认为国家为了使个人尽其社会一份子的责任，首先应该承认个人的权利，这是实现社会职务的手段，因为权利的本质具有义务性，人民的财产被征用后，国家酌量给予补偿，才能使得社会职务得以继续履行。

4、社会协作说。该说基于法国狄骥的社会连带理论，认为社会作为一整体系统，其存在和运转依赖社会成员的相互协作，因此社会成员为保证社会的存在和发展只能牺牲部分权利和自由，而社会则以其整体的力量保障社会成员的生存和发展，对其利益所受损失和损害给予救济。

5、公共负担说。由于国家行为的受益者是社会全体，故当一部分人或个别人因为国家行为而承担的义务超出其因该承担的份额时，国家就应该基于平等原则，将其平均分担给社会全体，实现权利义务的平衡。

6、特别牺牲说。该说由德国奥托·麦耶提出，认为国家的合法征地行为对人民权益所造成的损失与国家课以人民的一般的负担不同，它是使无义务的特定人对国家所做得特别牺牲，这种特别牺牲应当由社会全体人民共同分担，给其以补偿，才符合公平正义的精神，实现私人利益与公共利益的协调。[4]

上述第一种以及第二种学说，前者强调权利的绝对保障而后者强调绝对的国家权力，在当下都无法得到社会一般观念的认同，因此均被摒弃。社会职务说、社会协作说以及公共负担说都从一个侧面反映了征用补偿的合理性，但是都可以被特别牺牲理论所涵盖，所以特别牺牲说成为当下的主流学说，也极容易被广大的民众所理解和接受。因为在当今社会财产权的平等保护被视为一项重要的宪法原则。财产权虽然有社会义务性但是也应该适用平等保护原则。一般情况下，对于法律明文规定的公法上的义务，财产权利人可以预期因为承担该义务所遭受的损失。但是土地征用则不然，其权利人只有等到具体的征用行为公告后才能获悉自己的财产因为征用而遭受的损失。这对于权利人来说无疑是一种十分不确定的社会风险。针对此种少数人为了公共利益所做得特别牺牲如果不给予补偿是违反平等原则的，因此补偿义务得以确立。补偿的目标在于实现公共利益和私人利益的协调。征用必须建立在补偿基础上也为世界各国的宪法所明文规定。1789年法国的《人权宣言》就已经规定“财产是神圣不可侵犯的权利，除非当合法认定的公共需要所显然必须时，且在公平且预先赔偿的条件下，任何人的财产不受剥夺。”美国宪法第5条修正案规定，“没有正当程序不得剥夺任何人的生命、自由和财产；没有公平的补偿不得征用私有财产供公共使用。”我国《宪法》第10条：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。征用补偿原则基本上成为各国法律的一项重要原则，但是如何补偿各国法律规定得并不一致。有的国家采用完全补偿原则，有的则采用不完全补偿原则，还有的国家采用相当补偿原则。

（二）征用补偿的原则

1、完全补偿原则。该原则认为土地征用的受益者是全体人民，对于国家土地征用而遭受特别牺牲的人，理应由公众受益人负完全补偿责任才符合平等原则的精神。而且确保权利人不因土地征用而处于财产状况恶化的状态，也是宪法保障财产权的宗旨所在。从生存权的保障来看，土地作为人民尤其是农民的生活依靠，不仅仅是生活之源而且是生存之本。因此补偿不应该仅仅限于征用的客体，而且还应包括与该客体直接或间接关联的经济上和非经济上的利益。

2、不完全补偿原则。该原则从强调“所有权的社会义务性”观念出发，认为财产权因负有社会义务而不具有绝对性，可以基于公共利益的需要，而依法加以限制，但是应该给予合理的补偿。补偿仅仅限于财产上的损失，对于精神上的损失，应该被视为特别牺牲，个人有忍受的义务。

3、相当补偿原则。该原则认为，由于“特别牺牲”的标准是相对的、活动的，因此征地补偿应斟酌征用的目的及必要程度等各种要素，并结合社会的现实，选择采用完全补偿原则或者不完全补偿原则。一般说来，基于平等原则，对于特别财产的征用损害，应当给予完全补偿，但是特殊情况下，可以准许给予不完全补偿。[5]

目前我国土地征用过程中，采用的以土地年产值倍数作为补偿标准的不完全补偿原则。这一补偿原则未将农民的生存权损失纳入补偿范围并且基本未考虑土地发展权价格，而只是一种生活补贴性的补偿，而在现实生活中那些非公益性的征地，政府在征地前对于被征用农地并不享有所有权，征地后一般对农地也没丝毫的投入，政府仅靠征地权就将征地补偿费与市地批租价之间的巨大利益据为己有，无疑是对农民发展权的剥夺。在当下国家的价值取向正开始转变，2004年的宪法修正案明确规定了“国家尊重和保障人权”，“公民个人的私有财产不可侵犯”。在注重人权保障的国家价值观下，个人的权利应当决定国家权力，个人是一个目的性存在，个人权利的保障应该是社会的最高价值。对于失地农民来说，土地关系到其生存权和发展权，因此对于土地征用制度，我们应该从人权保障的角度进行重新审视，探究当前农民和政府关系紧张的法律制度层面的原因。

二、我国农地征用补偿法律制度透析

土地作为一种稀缺性的资源，各个国家都有严格保护土地资源的规定。从“十分珍惜和合理利用每一寸土地”的基本国策出发，我国立法机关在1998年修改《土地管理法》时旨在建立世界上最严格的土地管理制度。基于这一宗旨，我国土地征用法律制度几乎完全行政化，建立了严格的土地征用审批制度。但是严格的制度并不等于是完善的制度，尤其是在市场经济条件下，城市发展对土地需求日益增大，客观上要求土地的利用和流转市场化。征地补偿工作中存在的一系列问题折射出现行征地补偿法律制度的不完善。

（一）征地补偿未区分“公益性征地”和“非公益性征地”

在现代国家，对公民财产权的限制和剥夺只能基于公共利益已为世界各国的法律所明文规定，政府作为行政主体，其行为必须以公共利益为依归。“在民主法治国家、社会国家和环境国家，公共行政的目的是维护和促进公共利益或者大众福祉，这是任何公共行政的一个不成文的基本原则，以公共利益为目的是公共利益的概念属性和功能属性，是公务员执行职务的基础。”[6]我国宪法第10条也规定国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。但是《土地管理法》在将宪法具体化的过程中，对于征地的前提规定的却不一致。《土地管理法》第2条：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。但是《土地管理法》43条规定任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。根据《土地管理法实施条例》“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权。”可见政府将公益性征地和非公益性建设用地都纳入统一的征地工作中，均按照统一的补偿标准对农民进行补偿。《土地管理法》将非公益性用地纳入征地工作中本身就是违反我国宪法的。如果不考虑其违宪性因素，仅从这一征地补偿规定来看，也是十分不合理的。因为在非公益性征地过程中，农地有很大的增值空间，尤其是城市郊区的土地，土地转手间可以增值10多倍。据统计，2002年全国土地使用权招标拍卖收入平均每亩为35.67万元，而对征地农民的补偿通常每亩只有1.5万-3.5万元。我国现行的土地征用补偿规定并未考虑非公益性征地所带来的土地增值收益，未考虑土地发展权的价格。土地发展权的收益本来应该归农民所有，现在的现实却是政府仅靠征地权就将征地补偿费与市地批租价之间的巨大利益据为己有，不仅是对农民合法权益的剥夺，而且激发了政府征地的内在冲动。据统计，自改革开放至今，中国政府利用计划经济的征地方式和市场经济的卖地方式从农民手中拿走的土地出让和补偿安置差价超过了2亿人民币，有人称之为“政府请客，农民买单”。[7]因此，公益性征地因其关乎公共福祉而不考虑土地发展权的价格还有一定的合理性，但是非公益性征地也剥夺农民的土地的增值收益，无论从理论上讲还是从社会公平正义的角度考虑都是不合理的。因此，征地补偿未区分公益性征地和非公益性征地是我国农地征用补偿法律制度的一大缺陷。

（二）征地补偿标准不合理

1、按土地原用途给予补偿违反公平正义原则

土地作为一种稀缺性的资源具有巨大的增值空间，尤其是城市郊区的土地，由于具备发展的区位优势，土地用途的改变可以带来巨大的增值收益。按照马克思的地租理论，由于区位不同可以产生级差地租，这部分土地收益由于并非是土地权利人投资形成的，所里理应在土地的所有者、国家和用地单位之间合理分配。但是按照现行法律规定，国家征用土地再出让时决定不同地价的级差地租是国家投资形成的，原则上这项收益应当属于国家。作为被征地农民的利益被剥夺了，因此是违反法律的公平正义理念的。

2、以年产值的倍数作为补偿标准不科学

按照年产值的倍数计算补偿数额虽然简便易行，但是在市场经济高度发展的今天，土地价格的确定很大程度上同被征地所处的区域经济发展状况紧密相关，而同农业用地年产值的关联性程度并不明显，而现行的征地补偿标准不能反映土地的位置、地区经济发展水平、市场交易价格以及人均耕地面积等影响土地价值的经济因素，也不能体现同一宗土地在不同投资情况下出现产出差别的真实价值。尤其值得注意的是当前我国农产品价格普遍偏低，以土地的年产值倍数作为补偿标准，农民得到的补偿仅仅也就几万元，无法保障农民的长远生计。

3、确立征地补偿的最高补偿限额不合理

我国《土地管理法》47条规定“征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍。”依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍。”根据2006年国务院《关于加强土地调控有关问题的通知》征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障为原则。因此，在征地补偿中设定一个征地补偿的最低限额有利于保障农民的合法权益，但是设定一个最高不超过30倍的最高限额却是不合理的。因为在当前我国农村尚未建立有效的社会保障体系，因此土地对于农民来说不仅仅是生活之源，而且具有生存保障的社会功能。所以规定一个补偿的最高限额，很有可能使得失地农民生活无保障，所以这一规定是不合理的。

（三）征地补偿方式单一，补偿分配不合理

1、征地补偿方式单一

根据我国现行的法律规定，征地补偿以金钱补偿为主。对于安置补助费，征得被安置人员同意后，可用于支付被安置人员的保险费用。政府采用金钱补偿的方式，将各项费用一次性的支付给农民，可以避免采用其他方式所带来的麻烦。现实的情况却是当前农民的市场意识还比较差，除少数农民将所得土地补偿费用于长远投资外，大多数的农民得到补偿费后，用来建设房屋等，因此本来就不多的补偿费，很快就被花光，进而成为生活无保障的边缘人。在此种情况下，失地农民有的再向政府要钱，有的甚至走向极端，实施违法犯罪活动。因此，单一的金钱补偿方式虽然简便易行，但是却忽视了现实，不利于社会的长远发展。在此，我们可以借鉴国外的有益做法，采用多种补偿方式。

2、补偿分配不合理

根据《土地管理法实施条例》26条“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。”但是制度取消后，农村集体经济组织在很多地方已经不复存在，而且很多村组没有章程办事，所以支付给农村集体经济组织的安置补助费，缺乏有效的监督控制。而且从目前中国农村基层组织体制看，村委会和农村集体经济组织，处于“政府职能代表”和“群众自治代表”的冲突之中，无法真正代表农民的利益。作为农民集体代表的农村权势阶层受自身利益的驱动，又往往有着与农民集体不一致的个人利益，他们往往利用特殊的身份和地位，扩大寻租空间。[8]所以村集体留存的征地补偿费比例过大，而且留存在村集体的征地补偿费使用和管理缺乏有效的监督。而土地收益中的主要成分是土地补偿费，至少应当占到土地收益总额的70%以上，土地补偿费归集体所有以后由于集体经济组织的利益和农户的利益并不完全一致，因此对于土地补偿费农民仅能得到5%-10%。

（四）征地补偿法律程序不完善

在我国这样一个缺乏法治传统的国度，数千年的人治传统已经深深地影响了人们的思维方式和行为模式，在君主与父母官的支配下，子民永远都是受政者，他们只有服从命令和安排的义务而没有所谓的权利，因此在这样一个缺乏权利意识的社会，法律权威的最终确立更多地需要依靠程序的力量。因为“任何实体目标的定位都需要借助程序的技巧以安排和落实，也就是说，法律上实体性目标的追求只能被置于程序性的逻辑框架中，才能真正体现其现实意义。”[9]但是，在我国土地征用程序在限制公权力运作方面却未能发挥其应有的作用。

1、程序性法律规范本身有漏洞

许多征地法律法规仅仅有原则性的规定，缺乏操作的具体标准，为政府滥用自由裁量权打开了方便之门。例如，《土地管理法实施条理》25条规定，如果对征用补偿的标准有疑义，最终将由批准征地的机关裁量。但是对裁量的程序和标准未做出具体的规定。再如，我国虽然对土地征用听证作了规定，但是在听证代表的选拔和总体名额的分配上缺乏明确的规定。总之，关于土地的法律规范本身存在许多的漏洞和不足，需要进一步完善。

2、农民的程序性权利无保障，缺乏有效的法律救济机制

现行法律规定征地补偿方案由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门制定，补偿方案制定后公告农民，新出台的《征用土地公告办法》、《国土资源听证规定》赋予了被征地的农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿方案有提出不同意见和要求听证的权利，对农民提出的意见确需修改的时候，土地行政主管部门应当修订，并在报同级人民政府批准的时候附上相关意见和听证笔录。但是程序规范的法律约束力不足。我国的《征地公告办法》、《国土资源听证规定》等等的程序性规定本身仅仅属于部门规章。

在我国的土地征用过程中，政府往往追求效率而忽视程序，但是农民的权益却与程序密切相关。对于农村征用补偿争议的处理由县级以上政府协调，协调不成的由批地政府裁决，对土地征用的决定不服申请行政复议，且复议为终局裁决。这样一来，农民在自身权益受损时，如果得不到行政救济，也就失去了司法救济的途径。而且实践中法院基于自身在权力体系中的地位，往往对涉及征地的案件拒绝司法，致使农民的诉讼权得不到保障，更使得政府肆无忌惮。

三、实现我国农地征用补偿法律制度完善之路

（一）实现“非公益性用地”市场化

通过上面的分析我们知道，非公益性征地剥夺了农民的发展权，违的公平正义法理念，最重要的是土地管理法规定的非公益性征地是违反宪法的，破坏了以宪法为基础的法制秩序。因此，应该取消政府非公益性用地的审批权，实现非公益性用地市场化。从经济学的角度看，由市场来配置土地资源，也有利于提高土地资源的利用效率。布坎南认为“国家不是神造物，它并不具有无所不在和正确无误的天赋。因为国家乃是一种人类的组织，它并不一定比其他任何社会组织的规则和结构更加正确无误，因为在这里作决定的人—政治家和官员与其他人没有什么差别，既不更好也不更坏，这些人也一样会犯错误。”[10]因此，政府试图凭借公权力对土地资源进行严格控制的做法，往往不能实现其最初的愿望，恰恰相反，反而降低了土地资源的利用率，而且极易导致权力寻租现象。因为在土地利用者看来，用较低的贿赂成本可以获取较高的收益。同样官员也可以凭借公权力谋私利。因此，虽然市场调节土地资源存在诸多的缺陷，市场调节也可能出现失灵，但是这并不是把问题交给政府处理的充分条件，市场调节不好的问题，政府未必解决得好，甚至会把事情处理得更遭。

为了保证以宪法为基础的法制秩序的统一，也为了实现社会的公平正义，保证土地资源的有效配置，我国法律应该取消非公益性用地的审批权，实现非公益性用地市场化。土地权利人和土地使用者就土地价格等问题直接磋商，达成协议后经政府土地管理部门确认后即发生土地使用权转移的法律效力。由于农民在信息方面处于劣势，所以政府应建立土地价格的信息公布机制，克服单纯依靠市场调节所带来的弊端。

因此，实现非公益性用地市场化，可以实现法制的统一，有利于土地资源的有效利用，也有利于政府公权力的合法运行。

（二）提高补偿标准，实行完全补偿原则

在计划经济体制下包括土地在内的一切生产要素均实行非市场的配置方式。土地被征用以后，农民转为城市户口，可以享受城市户口所带来的福利待遇，因此失地农民的生活水平在当时是提高了而非下降了。征地所带来的风险没有分散给农民个人家庭。但是在市场经济条件下，失地农民必须考虑就业问题。但是由于农民缺乏生存技能，因此失地农民的再就业非常困难。而且在当下，农村没有建立起完善的社会保障机制，对于农民来说，失去土地实际上失去一笔家庭财富，失去基本的就业岗位，失去一种低成本的生活方式，失去一种低成本的发展方式，失去生存和发展的保障基础[11]。因此失去土地不仅意味着失业，而且意味着生计没有保障。所以征地补偿必须着眼于农民的长远生计，采取完全补偿原则。

基于完全补偿原则，在具体的制度设计时，应该细化补偿项目，扩大补偿范围。可以借鉴国外关于补偿范围的规定，补偿的范围包括：土地及其附着物的直接损失，因征地而发生的可预期利益的损失，残余地分割损害，征用发生的必要费用损失等。另外，基于农民生存权和发展权保障的考虑，被征地农民的社会保障费用，应该纳入征地补偿安置费的范围。借鉴经济学关于相关问题的研究，我国的土地征用完全补偿费用=地价+青苗等地上附着物价格+由征地外部不经济引起的损害连带补偿价格+土地发展价格。其中地价以马克思地租理论为基础，地价=地租/资本化率=[农地级差地租Ⅰ+农地级差地租Ⅱ+绝对地租（农用）+垄断地租（农用）]/资本化率。[12]

（三）采取多种补偿方式，健全征地补偿分配机制

首先，要改变单一的补偿方式，以金钱补偿为主，多种补偿方式并存。目前我国征地补偿的方式主要为一次性的金钱货币补偿。但是土地是农民的生存之本，失地农民在缺乏其他谋生手段的条件下，仅凭土地补偿费难以维持其长久的生存，加上我国农村社会保障制度不完善，无疑使失地农民的生活陷入绝境。因此我应该借鉴国外的做法实现，补偿方式多样化。日本的征地补偿方式除现金补偿外，还有替代地补偿、迁移代办和工程代办补偿（即被征地由物件时在土地被征用人的请求下，由需用地人迁移改物件以替代迁移费的补偿）。德国的土地征用补偿方式除金钱补偿外，还有代偿地的补偿，代偿权利的补偿等等。我国的征地补偿方式，应该在借鉴外国有益经验的基础上，结合我国的具体实践经验，例如咸嘉“三集中、三统一”的安置模式，南海模式以及芜湖模式等等。可以考虑征地补偿费入股，社会保险方式，留地方式，债券方式以及其他方式。

其次、要完善我国的土地补偿分配方式。由于我国的征地补偿分配不合理，占土地收益总额的70%以上土地补偿费根据法律规定归属农民集体经济组织，但是在当下村委会和农村集体经济组织，处于“政府职能代表”和“群众自治代表”的冲突之中，无法真正代表农民的利益。甚至牺牲农民的利益换取政治资本或者牟取个人私利。现行补偿金发放环节过多，时限不明确。乡镇、村、组、农民缺乏统一的可操作的分配方法。“在实地调查中发现，集体宣布的土地补偿金额为每亩600～40000元，但绝大多数宣布的土地补偿金为每亩12000元以下，甚至还有征地补偿全部付给了村里，村里一分钱都没有给村民组的情况发生。”2004年1月18日《中国建设报》报道有关资料显示，我国目前在土地征用时，许多地方在实际操作中采取法定标准的最低限，有的甚至低于法定标准；在土地转变增值的土地收益分配中，地方政府大约获得60%-70%；村级集体组织25%-30%；真正到农民手里的不足10%。因此为了保障农民的合法权益，必须健全征地补偿的分配方式，将土地补偿费直接发放个农民个人，并完善征地补偿费用的监督机制，保障农民的合法权益。

（四）完善征地补偿法律程序，保障农民的程序性权利

在法治条件下，对于公民财产权的限制和剥夺除合乎公共利益的需要外，还要遵循正当程序。美国宪法第5条修正案规定，“没有正当程序不得剥夺任何人的生命、自由和财产；没有公平的补偿不得征用私有财产供公共使用。”在土地征用过程中，完善的土地征用程序，可以防止政府权力的恣意，使公权力在法律预设的轨道上运行，同时法律程序的设计可以使财产权利人预知公权力的运行模式，从而监督其运行，防止其滥用而侵犯自身的合法权益。

通过本文第二部分的分析我们知道，农民的程序性权利无保障。在补偿安置公告并听证的过程中，由于我国的《征地公告办法》、《国土资源听证规定》等等的程序性规定本身仅仅属于部门规章，所以程序规范的法律约束力不足。例如法律虽然规定了依法应当听证的事项，当事人要求举行听证，主管部门不组织听证的，法律并没有对因程序违法而造成的当事人实体权利损害给予任何的救济途径和规则原则。对于农村征用补偿争议的处理由县级以上政府协调，协调不成的由批地政府裁决，对土地征用的决定不服申请行政复议，且复议为终局裁决。这样一来，农民在自身权益受损时，如果得不到行政救济，也就失去了司法救济的途径。所以必须完善我国的征地补偿法律程序，明确违法征地补偿法律程序而实施的行政行为是无效的行为，农民对此可以提起行政诉讼。对于农民的，法院可以根据《行政诉讼法》54条的规定，具体行政行为违反法定程序的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新做出具体行政行为。

四、小结

在当代，传统的“管得越少的政府越是好政府的”理念已经被“最好的政府、最大的服务”理念所取代，所以基于公共利益的需要的土地征用是实现社会福祉的必然要求。但是，土地征用必须建立在合理补偿的基础上，这是实现正义原则的必然要求，也为世界各国的实践所广泛认可。我国宪法也规定国家为了公共利益的需要可以对土地进行征收、征用并给予补偿。但是相关的具体法律并没有将这一宪法的原则性规定具体化，因此在土地征用的过程中，出现了政府公权力的异化，严重的损害了农民的利益。因此，征地行为必须基于公共利益的需要且必须给予充分的补偿，以实现土地征用目的的合理性。同时，政府征地补偿必须履行法律规定的正当程序，实现征地行为形式的合理性。如果因为土地征用补偿引起矛盾冲突，侵犯了农民的合法权益，法律必须规定救济机制，使矛盾可以通过合法的方式解决，防止出现救济无门而引发集体暴力事件。建立在完善的征地补偿法律规范基础上的土地征用行为，可以使政府和民众之间相互信任，实现农村的和谐稳定。

注释：

[1]钟伟：《谁拥有土地》，《南方周末》，2004年7月29日，第19版。

[2]刘燕萍：《征地制度创新与合理补偿标准的确定》，《中国土地》，2002（2）。

[3]约翰·罗尔斯：《正义论》，何怀宏译，中国社会科学出版社1988年版，1-2页。

[4]以上原则参照陈泉生：《论土地征用之补偿》，《法律科学》，1994（5）。

[5]参照陈泉生：《论土地征用之补偿》，《法律科学》，1994（5）。

[6]汉斯.J.沃尔夫等：《行政法》(第一卷)，高家伟译，商务印书馆2002年版，324页。

[7]於忠祥、李学明、朱林：《论农地征用的经济补偿与失地农民的安置》，《农村经济问题》，2004年（12）。

[8]廖小军：《中国失地农民研究》，社会科学文献出版社2005年版，193页。

[9]谢晖、陈金钊：《法理学》，高等教育出版社2005年版，173页。

[10]转引自张慧芳：《土地征用问题研究：基于效率与公平框架下的解释与制度设计》，经济科学出版社2005年版，145页。

[11]廖小军：《中国失地农民研究》，社会科学文献出版社2005年版，16页。

[12]张慧芳：《土地征用问题研究：基于效率与公平框架下的解释与制度设计》，经济科学出版社2005年版，231页。

参考书目：

[1]钟伟：《谁拥有土地》，《南方周末》，2004年7月29日，第19版。

[2]刘燕萍：《征地制度创新与合理补偿标准的确定》，《中国土地》，2002（2）。

[3]约翰·罗尔斯：《正义论》，何怀宏译，中国社会科学出版社1988年版。

[4]陈泉生：《论土地征用之补偿》，《法律科学》，1994（5）。

[5]汉斯.J.沃尔夫等：《行政法》(第一卷)，高家伟译，商务印书馆2002年版

[6]於忠祥、李学明、朱林：《论农地征用的经济补偿与失地农民的安置》，《农村经济问题》，2004年（12）。

土地制度论文篇8

据重庆市国土局披露，重庆市区到2010年总的用地指标是5万公顷，但目前已用去了4.5万公顷。重庆市都市圈内用地已经非常紧张。然而，重庆市都市圈内土地使用却极不合理，其根本原因在于现行土地供应制度存在缺陷。

重庆市土地供应制度改革中的问题

在市场经济中，土地具有保值增值及投资的功能，土地使用者取得土地使用权必须通过市场，实现土地产权转移。土地使用制度改革的最终目标，就是要建立与社会主义市场经济体制相适应的城市土地有偿使用制度，充分发挥市场机制对土地资源的配置作用，促进城市总体规划有效实施，实现城市经济社会可持续发展。

重庆市从上世纪90年代开始的土地供应制度改革经历了三个阶段：由全面行政划拨、无偿无期使用土地到部分有偿使用土地使用权的改革；行政划拨用地之外的土地使用权有偿有期的土地批租；土地的资产化运作。与这三个阶段所对应的市场化进程表现为：土地市场开放；土地市场的培育与完善；土地市场化改革的深化。重庆市土地供应制度改革取得了一定的成绩，主要体现在：变革土地无偿无限期使用为有偿有限期使用，使土地资产属性真正得以实现；促进了土地市场的形成和发育；增加了政府财政收入；加快了城镇化进程；调整了城市空间布局。

由于传统体制的惯性作用，市场机制的引入对传统体制下的一些政策和体制设置不能马上彻底改变，导致现行的土地供应制度存在许多缺陷，主要表现在：

政府垄断和调控土地力度不够

因城市土地大部分在土地使用者手中，导致存量土地多头供应的局面；城市用地规模过度膨胀、开发区的盲目设置，造成局部供地过量，用地结构不合理。

城市规划制约着土地市场化配置

规划的龙头作用要求首先按最佳的人居环境编制土地空间的发展方向，再用市场机制选择最佳的投资者，才能确保土地价值的最佳体现。但由于规划滞后，难以实现土地按市场方式进行供应。

土地市场行为不规范

主要表现在以毛地、生地出让为主，熟地出让比重过低，土地的价值未真正得到体现；远郊区县土地供应中因短期政绩的驱动，急于招商引资发展经济，招标拍卖出让比重偏低，零地价出让土地时有发生。

土地资源优化配置和利用必须建立在有效的土地供应制度上。土地供应制度改革要显化土地生产力级差，并创造出合理利用的条件。

重庆市都市圈土地供应制度选择分析

土地供应机制的选择

在特定经济制度下，土地供应要素相互作用而建立起来的内在关系总和叫做土地供应机制，它包括土地供应主体、计划、渠道、方式和手段等。目前存在的土地供应机制主要有：

计划经济向市场经济转轨过程中的土地供应机制这一供地流程简单概括为“先立项、规划，后得地”，用地者只要有计划立项，就可以申请规划选址、用地申请，无需竞争或有少量竞争，其供地程序如图1。

社会主义市场经济条件下的土地供应机制这一供地模式是依靠以价格机制为核心的市场机制作用来运行的，土地价格的形成是由土地的供求均衡来决定，如图2。

这一流程包括“规划、储备、整治、出让”四个环节，其核心是依赖土地储备制度。当土地使用者在取得市场准入许可后方可在市场上选择已储备的土地。土地储备制度是指由城市政府委托的机构通过征用、收购、换地、转制和到期回收等方式，从分散的土地使用者手中，把土地集中起来，并由政府或政府委托的机构组织进行土地开发，根据城市土地出让年度计划，有计划地将土地投入市场的制度。

通过上述两种供应机制探讨，笔者认为城市土地一级市场供应处于“源头”地位，政府如果要优化城市土地使用制度，就必须变需求拉动供给为供给引导需求的城市建设用地供给新机制。

都市圈土地整治储备运作模式的选择

许多发达国家在城市发展过程中不考虑土地资源问题，出现了土地资源消耗过多等一系列突出问题，在解决城市发展过程中的用地问题上，政府和学术界都提出了一些新的对策和理论，其中以“理性发展”最为突出。“理性发展”理念就是通过加强对土地利用的规划，确定城市发展边界，提高城区建筑密度，实现现有城区土地利用效率最大化，复兴现有城区，保护自然和重要农田，这一措施即为土地整治储备。目前国内正在实施的土地整治储备制度的运作模式有三类：市场主导型运作模式；政府主导型运行模式；政府市场混合型运作模式。结合重庆市实际，笔者认为选择政府主导型的土地整治储备制度运作模式较为恰当。其理由如下：

政府主导型有利于确保土地储备制度建立建立土地整治储备制度的主要目标是规范土地市场，盘活存量土地，增加土地的有效供给，落实城市规划等诸多社会经济目标。要实现这些目标，必须有一定的政府强制性权力，否则就无法实现这些目标，建立城市土地收购储备的意义和作用也无从说起。

政府主导型是确保土地资产保值增值的必然要求在市场经济条件下，土地所有权理应在经济上得以体现，为确保国家土地所有权收益的不流失，作为城市土地所有权代表的城市政府就必然要参与土地市场，一方面要以城市土地所有者身份参与土地储备全过程，另一方面又要以社会管理者的身份维护市场秩序。从而实现土地规划权、土地储备权和土地批发权的三个统一。进入加速城市化发展进程的重庆市，迫切需要通过新的土地供应制度，来发挥都市圈土地应有的功能，实现城市空间结构优化，从而促进城市功能升级。

重庆推行都市圈土地整治储备制度的对策

随着土地整治储备实践的不断深入，会遇到许多问题，需要深入研究和探讨。

土地收购价格的确定

合理分配土地收益，这是土地收购储备成功的基本条件，也是实施土地收购储备的核心问题，因此，需要合规、合理地确定土地收购储备价格。

实施土地收购储备涉及的价格或费用主要包括土地价格、地上附着物补偿费、职工或住户拆迁安置费、企业迁移经营建设费以及企业债务等。其中土地价格分两种：土地原用途价格；土地规划条件下或土地最佳利用条件下的土地发展权价格。土地收购储备价格应是介于二者之间的价格。有的人认为土地的增值收益应由土地使用者拥有，然而土地的增值收益是随经济发展、人口增加、基础设施、城市规划、原土地使用者对土地进行投入等综合因素来决定的，这里面相当部分是政府历年投入形成的，因而增值收益的相当部分应该归政府。借鉴经验，笔者认为土地收购储备价格应由具有资格的中介评估机构评估，并经土地估价委员会确认评估价格，将土地原用途的价格加上发展权价格与原用途价格差的35%作为土地使用权收购价格。

协调土地整治与行政管理部门的关系

为了切实贯彻落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，政府必须高度垄断土地一级市场。市政府按法令规定的储备范围，应将城市规划区内土地统一纳入市政府土地储备，实行“红线储备或信息储备”。

主城各区政府土地行政主管部门会同相关部门，按照经济社会发展计划以及城（镇）总体规划实施时序要求，提出土地整治计划，报经市土地行政主管部门批准后，交由土地整治机构执行。土地整治机构根据整治地块的状况，拟订包括土地基本情况、地上物状况、收购、收回、征地情况、土地取得费情况、规划预案、资金投入计划、经济技术和可行性分析等在内的方案，并上报市土地行政主管部门，经审核同意后，签订整治委托合同。土地整治委托合同需要约定土地整治期限、土地整治要求和验收标准、土地整治成本等条款，以及约定双方权利与义务在内的整治方案，编制土地整治成本预算报告。房地产-[飞诺网]

新增建设用地整治，土地整治机构持当年整治计划、地块详细规划等资料，依据程序，向土地行政主管部门申请依法办理农用地转用、征用手续，依法缴纳新增建设用地有偿使用费用后，与土地行政主管部门签订土地整治合同。

土地行政主管部门与土地整治机构应该是委托与被委托的关系。土地行政主管部门行使土地管理的职能，而整治机构是企业行为，必须是依法取得土地整治权。土地使用权的收回、收购、征用等行政行为仍由土地行政主管部门依法实施后，将收回、收购、征用取得的土地使用权交由土地整治机构按合同约定期限实施工程行为，且达到验收标准后，交回土地行政主管部门定期招标拍卖挂牌出让。

防范土地整治储备中的投资风险

实施土地整治储备制度需要大量资金投入，如果投入的资金变现困难，不仅不能盘活存量土地资产，而且可能对金融机构和政府财政产生不利影响。因此，土地整治必须防范投资风险。

土地整治储备风险从理论上分析，市场风险一般主要来源于客观条件下的不确定性、决定信息的不充分性和决策者决策水平的局限性三方面。对于土地整治储备过程中的风险，最大的莫过于非理性因素导致的资金运作风险。其表现在于：对收购价格、再开发成本及土地的收益缺乏正确估算，导致资金无法有效管理，土地整治储备和出让无法实施以及还贷计划无法完成；贷款投资的风险，目前，城市土地整治资金来源主要是商业银行贷款，而在贷款利率高低、期限长短和投资回收等方面都存在着风险问题；土地整治过程的风险，整治的土地需要拆迁和基础设施配套，在这个过程中涉及到许多政府职能部门，时间周期无法控制，加之规划的变更，从而导致整治土地的变现及土地再开发无法顺利实现的风险；社会义务的风险，土地整治不恰当地承担了过多的社会义务，大大增加了整治过程的成本和贷款规模，给整治过程的资金运作产生了巨大压力和风险；市场的风险。由于市场供求关系的变化，可能产生土地整治规模、贷款规模和还贷周期与土地市场需求不一致，造成整治土地重新闲置和无力还贷。

土地整治储备风险的防范建立一支高水平、多学科的整治队伍。要引进懂经济、善管理、会经营的高级人才；建立投资风险预警机制，定期进行市场情况分析。合理确定整治机构储备土地的范围。加强对整治土地过程中成本的控制。贯彻执行风险管理责任制度。对土地整治储备过程加强宏观管理和监督。明确规定出让供应的土地必须是经过整治后的储备土地，同时对整治储备机构进行严格监督。

土地制度论文篇9

产权是人们拥有的对资源的用途、收入和可让渡性的权利。在交易成本不为零的世界中，产权无法被充分界定、配置和实施。产权制度和交易成本的变化意味着个人承担的由其动机而引致的结果要发生变化，他们的行为也相应地受到影响（Alchian，1967）。土地产权是影响农民生产行为的重要制度因素，主要包括土地的经营、出租、入股、抵押、继承等权力，可以归纳为使用、收益和转让3个方面的权力。

一、我国农村土地产权制度的变迁与现状

建国后，我国农村土地产权历经一系列变革，其过程大体可以分为3个阶段：

第一阶段，20世纪50年代初的。国家将没收地主的土地分给贫雇农，使农民结束了从地主手中佃租土地的旧产权制度，农民不再支付高达其土地产出的50%左右高额地租，有效地激励农民进行生产。

第二阶段，20世纪50年代中期开始的土地产权集体化阶段。通过推行初级社、高级社，一直到，逐步完成了土地产权集体化过程，建立了土地所有权和使用权高度集中的产权制度，土地不能出租和买卖。同时，农民的劳动成果归统一平均分配，既不利于土地资源的合理流动和优化配置，又不利于激励农民生产劳动。

第三阶段，20世纪80年代初实行家庭联产承包责任制，农户重新获得了土地的承包经营权和部分收益权。这种产权制度变革实现了农村集体土地所有权与经营权的分离，使得农民逐渐成为独立的财产主体和经济主体。

集体所有制为基础的家庭承包经营制度也是当前我国的农村土地产权制度的基本模式。农地所有权属于村集体所有，集体依法组织土地发包和对土地进行再调整。特定范围内的农民在保证国家和集体利益的前提下通过承包合同等形式按人口比例平均分配土地以获取承包地。国家对土地承包经营权进行严格的规定和控制。

二、家庭承包经营的产权制度缺陷

家庭联产承包责任制克服了以前管理过分集中和分配上的平均主义等弊端，使农户承包经营的积极性和集体统一经营的优越性都得以发挥。但随着农业产业化的发展，我国农业发展出现了新的问题：农业的规模化生产与农地细小化的家庭经营之间的矛盾越来越突出。这主要是由我国现有的农村家庭经营方式造成的，但归根结底是由土地经营的产权缺陷造成的。

（一）土地的产权主体不明确

我国《宪法》、《农业法》、《土地管理法》和《土地承包法》等法律中明文规定，我国农村土地归集体所有，但是对“集体”的概念界定不清。如在《宪法》中只简单规定农村土地为集体所有，而在《土地管理法》中土地归乡（镇）、村或村内农业集体经济组织所有，《土地承包法》则规定农民集体所有，这就难免造成集体所有权不明确，土地产权主体不清。

主体界定不清造成土地经营权分属于不同的利益主体，而其对土地是否合理使用都不需承担任何经济的和法律的责任，这将带来一系列问题。首先，农业生产周期长，产权界定不清更增加了农业生产的不确定性和非自然风险（非自然风险本文中是指政策、法规及其执行等非天气等自然因素带来的农业生产风险），不利于激励农民保护土地和进行远期投入。其次，产权界定不清，则无法清楚地界定侵权行为，也就无法杜绝农村土地承包经营中的机会主义行为。因而土地资源得不到充分利用和合理使用，由此造成土地资源的浪费和使用上的不经济。

（二）土地转让权缺失造成的丧失部分收益权

土地经营权的转让是土地产权的重要内容。随着经济体制改革的逐步深入，农村的劳动力、资金都可以进入市场中进行交换，而土地的经营权作为一种重要的生产要素，有进入市场的要求，但在现实中，土地经营权的转让中遇到很多阻碍。

首先是不能转让。我国《担保法》第37条规定，耕地、自留地等集体所有的土地使用权原则上不可抵押。

其次是不忍转让。土地是基本的生产资料，担负着生活保障、养老保障的重要职能。同时农业税的取消和一系列的惠农措施减少了农业生产的成本，使农民不忍放弃。

再次是无处可转。土地经营权转让不够制度化和规范化，普及面不广，使以土地转让获得收益的交易费用过高。无法转让已经导致部分耕地弃荒。

（三）不适应制度环境的变化

20世纪80年代，我国农村人口基本稳定，很少流动。根据户籍确定承包经营权有较明确的依据和标准。但市场经济的发展使要素流动性增强，农民进城务工潮使农村原有的户籍制度名存实亡，土地经营权的分配受到挑战。另外，家庭承包均分土地，造成土地条块分割、插花式分布。全国共有2.3亿多农户，种植业的平均规模为每户0.5公顷，而美国在200公顷以上，欧盟也在每户20公顷以上。这样的规模很难实现机械化、集约化生产，无法适应农业产业化的要求。

三、农村土地股份合作社的制度安排

随着市场经济和农业产业化的发展，农村土地家庭经营制度产权缺陷对农业发展的制约日益凸显出来，探索制度创新迫在眉睫。近年来在部分地区出现了农村土地股份合作社，这种既保持土地集体所有制不变，又不改变农民土地承包经营制度的前提下，按照股份制和合作制的基本原则，农民把土地承包经营权转化为股权，委托合作社经营，按照股份从土地经营收益中获得一定比例分配。

目前土地股份合作社主要有3种形式：一是单一以土地入股，入股土地原则上不作价，一般也称内股外租型改革；二是土地作价入股，参与经营开发；三是承包土地与社区集体资产统一入股或量化，实行股份化经营。

第一，将土地入股。重新测量集体和自愿加入合作社农户的土地并组织村民委员会或由专门的土地评估机构对土地进行估价，根据征地价格、承包年限、土地年纯收入等因素进行综合折算后将土地折股，分成一定数量的股份。

第二，进行股权设置。农村土地股份合作社的股权一般分为集体股和个人股，其中个人股权包括基本股、承包权股和劳动贡献股。基本股在个人股中所占比例最低，是建立在户籍制度基础上的，以一定时间户籍存在为标准，采用“生不增、死不减”原则，固定若干年；承包股主要根据入社农户所承包的土地面积确定；劳动贡献股根据农户对合作社的贡献而定。

第三，构建土地经营机制。通过将土地的经营权作价入股，按照上述原则进行股权设置，由合作社统一规划、统一开发。这样，原来的按人口平均承包就变成了农户自愿承包、投包或交由专业企业或组织承包经营。

第四，设定利益分配方式和管理机构。股份合作社通常采取按劳分配与按股分红相结合的原则。按劳分配是指社员根据在合作社的劳动量获得工资收入，承包者在土地承包经营中获得收益；按股分红指在按劳分配、合作社集体提留之后，社员依据所持有股份的数量参与分红。在管理制度方面，土地股份合作社一般由股东大会或股东代表大会根据一人一票制选举出合作社的决策机构——董事会和监督机构——监事会。

四、土地股份合作社的制度优势分析

第一，解决了家庭承包经营制度中产权界定不清的问题。土地合作社以股份制的形式将土地产权进行分解，将集体所有权、经营权、收益权进一步分开明确界定，将所有权归集体，收益权通过按股分红一部分归集体所有，一部分归农户所有，不同的利益主体都得到相应的收益。产权的清晰界定有利于确定农村土地经营主体在市场中的地位和土地经营的规范化。

第二，有利于土地经营的规模化、专业化。土地规模化经营有利于农业专业化分工和现代化机械耕作，这也是农业未来长期发展的趋势。我国农村土地的特点是肥沃程度分布不均、地块面积大小不一且在多数地区较为分散，因而导致机械化作业覆盖面小，农业规模化经营程度偏低，再加上土地经营权转让中的诸多问题，都制约了规模化经营。土地股份合作制在农户自愿的基础上，可以通过市场机制调整土地经营权的分配，在一定程度上克服行政调整机制的不足。土地由农业生产专业户承包经营，发挥其专业知识之长，有利于提高劳动生产率，同时符合生产专业化发展的方向。

第三，有利于规范土地经营权流转，减少交易费用。一方面，土地股份制合作社有利于规范土地经营权的流转。关于土地经营权流转没有专门法律规范，将流转纳入股份制合作社的操作范围中，则可依靠2006年12月颁布、2007年7月1日起实施的《农民专业合作社法》来规范。另一方面，有利于降低交易费用。交易费用主要包括达成契约的费用、执行契约的费用和签约后机会主义行为所带来的费用。在股份合作社中，土地经营权流转的责任和权力在合同中明确规定，土地承包户、土地的原承包户和农业企业都要受该合同以及合作社章程的约束。合作社的契约有利于降低由于合约条款规定不明确所造成的执行成本。同时，土地股份合作制使农户与土地的关系间接化，农户的承包权主要体现在对土地股权的占有而非实物土地，其收益体现在按股分红中，而合作社土地承包户的收益体现在生产经营的盈利中。双方通过合约有进行长期合作的可能，如有违约将面临对方的惩罚——终止交易。对未来长期合作所带来利益的预期将有效地减少缔约各方的签约后机会主义行为。

五、结束语

“世异则事异，事异则备变”，制度的创新和完善是一个过程（李怀，1999）。任何制度从形成之日起就处在不断创新、发展、完善的过程中。即使是一个最适合当时环境的制度，随着时间的推移，各种约束条件都会发生变化，制度如果不进行有针对性的调整，面临的就是走向终结。

随着我国农业生产力水平的提高，20世纪80年代初，我国确立的家庭承包经营制度已经不再适应农业产业化对农业经营规模化的要求，必须针对现实情况对我国农村土地产权制度进行创新。当然，土地股份合作社目前还只是处于在一些经济较发达地区和农业生产规模化较高的地区进行试点阶段，其制度设置尚不完善，同时还面临着法律法规和职能部门管理的缺位问题。这些都增加了土地股份合作社的组织成本，同时也增加了合作社运作中的机会主义风险，还有待进一步解决。但仍然不失为一种创新尝试，是对现有的农村土地产权制度的新发展。

参考文献：

1、埃瑞克·菲吕博顿.新制度经济学[M].上海财经大学出版社,1998.

2、黄祖辉,傅夏仙.农地股份合作制:农地使用权流转中的制度创新[J].浙江社会科学,2001(9).

3、何杨,尹奇.农地产权制度改革的最佳选择[J].中国改革,2001(3).

土地制度论文篇10

中国农村土地制度和世界上绝大部分实行土地农户所有的国家有较大的区别。正如新的土地法所规定的，中国仍然坚持农村土地的集体所有制。所有的先进国家没有一个采用中国的这种独特的土地制度的。这种土地制度会在中国与世界接轨和向真正的市场经济过渡的历史过

程中，逐渐显示其局限性，不利于城市化和现代化的进程。中国即将发生的深刻而全面的城乡变迁，对这种主要基于公平的原则，而不是效率的原则的土地制度，将是一场严峻的考验。

首先，这部法律力图体现“三公”原则，即公开、公平、公正。但是由于中国实行的是社区所有的土地集体所有制和只限于本社区成员的土地承包制，因此，“三公”原则事实上是局限于社区内的“三公”，对消除社区之间的不公、不平帮助有限。例如，中国有人少地多的农村社区，也有大量的人多地少的社区。所以，在人均土地面积方面本身就十分的不公和不平。这20年来，随着非农就业机会的大量涌现和非均匀分布，既有剩余劳动力大量涌现、人满为患的社区，也有当地农民几乎都已务工、务商的社区。所以，社区之间的收入也往往相差很大。在土地农户所有的制度下，农民在社区之间的迁移与社区当局无关。只要有人愿意出售或出租其土地，同时有人愿意购入或承租，不管此人是否属于该社区，他及他的家属便可堂而皇之地迁入该社区，堂而皇之地使用购入或承租的土地。但是在中国目前的土地法和土地制度下，地少人多地区的农民并不能随便移往地多人少的地区承包土地。例如，根据第15条规定，“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户”。这种对农民在本社区之外承包土地的限制，事实上是对他们迁居的限制，当然不利于劳动的流转，不利于全国性农村劳动力市场的发育和成熟。

土地制度论文篇11

二、家庭承包取得的的土地承包经营权可抵押性

中国对集体土地使用权抵押采取严格限制的态度，根据《担保法》，仅允许“四荒”土地使用权可以抵押，对耕地、宅基地、自留地、自留山等集体土地使用权则不允许抵押[②]，同时中国实行的农村土地承包经营制度，并采取家庭承包的方式[③]，这样就把家庭承包取得的土地承包经营权排除在可抵押的财产范围之外。笔者认为，应允许家庭承包取得的土地承包经营权抵押，而不应禁止。

1、家庭承包取得的土地承包经营权允许抵押的理论基础

反对家庭承包取得的土地承包经营权抵押的主要理由就是中国目前尚未建立农民的社会保障体系，而土地实际上给农民提供了一种特殊的社会保障，如果允许农民用土地承包经营权进行抵押，则有债权到期后，抵押人无力履行债务，实现抵押权时，而有使农民“失去”土地之虞，亦即使农民失去基本的生存条件。其实，允许农民将家庭承包的土地承包经营权抵押，这与保护耕地、保障农民的基本生存条件并不矛盾，在实理抵押权时，并不必然导致耕地流失和农民丧失基本生存条件的结果。因为中国对土地实行用途管制制度[④]，实现抵押权时，土地承包经营权的受让人不得改变土地的用途和属性。同时也可以对抵押人及其所在集体农民的利益予以适当的保护，如立法时可以规定在抵押人丧失土地的承包经营权后，享有耕地的优先承租权[⑤]，并对实现抵押权时土地承包经营权受让人的主体资格进行必要的限制，防止无能力及无心从事农地经营的人浪费土地资源和利用炒卖手段渔利，这样可以达到保护耕地和保障农民基本生存条件的目的。

同时我们应该看到，中国加入WTO后，正在快速地向真正的市场经济过渡，加速了与世界普遍的经济规则接轨，而目前实行的家庭承包制度，将土地按人口均分，好坏远近搭配，造成承包经营的土地过于零散，阻碍了土地利用效率的提高，易造成土地资源的浪费，难以形成规模进行经营，农产品成本居高不下，缺乏市场竞争能力。另一方面，《土地承包法》的颁布后，稳定了土地的承包经营权关系，刺激了农民对土地投资的热情，但在农村，承包经营的土地在农民所拥有的财产里，占有相当大的比例，如果不允许其抵押，其财产的价值得不到充分的发挥，又无法找到其他合适的财产向金融机构抵押获得融资，难以筹措足够的资金投入承包经营的土地用于发展农业生产，使农业生产长期在低水平和简单的生产结构中徘徊，资源没能得到很好的利用。如果允许农民家庭承包的土地承包经营权进行抵押融资，则使农村土地的流转加速，有助于土地向种田能手集中，促进农村土地和劳动力两大生产要素得到更为合理的配置，扩大农业经济的规模和产业结构的调整，提高农业的生产力水平，也有利于农业在世界的农贸市场上发挥比较优势。

另外，随着中国城镇化建设进程的加速，在今后的几十年时间里，农村人口将因此离开土地、离开农村。在沿海商业发达的地区，农民另有谋生的途径的，往往没有足够的精力从事农业生产，但还要承担土地的税费，并要保证土地不能荒废，雇请他人维持土地的生产能力，实际上土地已成为一种负担，如果允许家庭承包的土地承包经营权抵押，可以促使部分农民摆脱土地的束缚，增加了转营其他行业的机会，使这部分人口彻底的离乡弃土，间接上也使农民的土地保障转为现金的保障。

可见允许家庭承包的土地承包经营权抵押，这是中国现代化进程现实的需要。

2、家庭承包取得的土地承包经营权允许抵押的法律依据

依《土地管理法》第2条3款规定：“土地使用权可以依法转让”。这就在法律上确认了含集体土地使用权在内的土地使用权可以依法流通转让。这里所指的集体土地使用权，同时也自然包含通过家庭承包经营而取得的土地使用权[⑥]，该法虽没有明确家庭承包经营的土地使用权可以抵押，但“可以依法转让”则蕴含有对承包经营土地的处分权，而抵押同转让、出租一样均属于处分的范畴。赋予农村土地承包经营者对土地的处分权，则是承包经营权物权化的必然结果[⑦].

首部规定土地承包经营权抵押的是《农村土地承包法》。但该法明确规定可以抵押的土地承包经营权为通过招标、拍卖、公开协商等方式取得的[⑧]，至于通过家庭承包方式取得的土地承包经营权，该法第32条规定：“可以依法采取转包、出租、互换、转让或其他方式流转”。流转方式里并没有明确规定土地承包经营权可以抵押，那么是否意味着禁止家庭承包取得的土地承包经营权抵押呢？其实不然。首先从民法理论层面考虑，既然法律没有禁止，只要不违反公序良俗、损害公共利益，应是允许的；其次从实践操作上看，法律既然允许通过家庭承包取得的土地承包经营权可以转让，而实现抵押权的方式也就是通过拍卖、变卖等方式，将土地的承包经营权转让，并就处分的价款优先受偿，因此，允许家庭承包取得的土地承包经营权抵押，并不违背立法的本意，也没有超过法律规定的允许流转方式的范围。当然，因转让承包经营权要经发包方同意，而抵押则蕴含转让的风险，也应经发包方同意方可进行。

如前所述，家庭承包经营的土地零散，银行允许这部分土地的承包经营权进行抵押，势必造成农民承担的抵押成本的提高及银行本身金融风险的增大，而且通过家庭承包经营的土地多为耕地，其种植的作物，都有一定的周期性，而抵押权实现时往往耗时过长，这样容易造成耕地抛荒的后果，立法时应对实现抵押权耗时的技术问题做出规定。同时，银行可以通过建立土地承包经营权的风险评价机制，对允许抵押的土地承包经营权实行一定的限制，如规定接受抵押的连片土地的最小面积，最低剩余年限等措施防范金融风险，而不应在立法上予以禁止。

三、土地承包经营权的消灭与抵押的冲突

土地承包经营权的消灭，是指出现某种法律事实时，土地的承包经营者失去对承包土地的经营权，在此情形下，若土地的经营权已设定抵押，就会产生承包经营权的消灭与土地承包经营权抵押的冲突。因土地承包经营权消灭的原因各异，其对抵押权的影响亦有所不同。

1、国家因公益目的征收承包经营的土地

在因公共利益的目的，建设需要占用农地的，经国家土地行政管理部门批准，将农用地转为建设用地的情况下，原集体土地使用权归于消灭，因此，设定于该权利之上的承包经营权的抵押权亦随之消灭。抵押权作为物权的追及力在此不能发挥效力，因国家不能成为抵押人，这与一般抵押中抵押物转让时抵押权的物上追及力是不同的。同时，这种情况下，抵押人并无过错，故作为抵押人的土地承包人不承担赔偿责任。显然，这对抵押权人而言是显失公平的。《担保法》并没有规定这种情况下抵押权人权利救济的方式，仅最高人民法院的司法解释对此作出了规定，在抵押物灭失、毁损或被征用的情况下，抵押权人可就该抵押物的保险金、赔偿金或补偿金优先受偿[⑨].此即为抵押权的物上代位性。法律构成上，抵押权的物上代位性并非直接存在于金钱等赔偿物上，而是存于抵押人所具有的请求权上[⑩].故抵押权人有权在担保债权的范围内，就土地征收的补偿金优先受偿，这种物上代位具有法定债权的性质，因抵押权之登记而具有公信力，征地机关非经抵押权人同意，不得将属于抵押人所有的补偿金交付与抵押人，或应为抵押人提存，并通知抵押权人。如果被担保的债权已届清偿期，抵押权人可以直接向征地机关请求给付，未届清偿期，可以向法院请求将补偿金予以保全。

根据《土地管理法》规定，国家因建设需要征收农地的情形下，按土地的原用途给予补偿，其补偿费含土地补偿费、安置补助费及地上附着物、青苗补偿费。由于土地补偿费归农村集体经济组织所有，而安置补助费作为安置人员的专项费用支出[11]，是提供给失地之后农民的生活保障，对这两部分补偿金，抵押权人无权优先受偿。只有地上附着物及青苗补助费归土地的原承包经营者所有，也就是说抵押权人仅能就归抵押人所有的青苗、地上附着物的补偿费优先受偿，行使物上代位权。在国家提高征收土地的补偿标准情况下，归属于土地承包经营者所有的补偿金，抵押权人亦有权在担保债权的范围内，获得优先受偿。

2、发包方收回承包经营的土地

依中国现行的法律，发包方有权在下列两种情况下依法收回承包经营的土地：承包经营耕地的单位或个人连续2年弃耕抛荒[12]和承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的[13].此时，若承包经营的土地上已设定了抵押权，因抵押权依附于承包经营权，作为利的权利消灭时，设置于其上的抵押权是否随之消灭？土地承包经营权的抵押权登记效力能否对抗承包经营权的收回？笔者认为，现行的法律规定，限制了土地承包经营权抵押的独立性，使抵押担保的功能降低，交易安全难以保障。若土地的承包经营权被收回而导致抵押权的消灭，抵押权人得不到任何的救济，明显有违诚信之原则，不利于抵押权的保护，故不应认为抵押权消灭。首先在土地的承包经营期内收回承包经营权是一种民事行为，是土地的所有人或法定的使用权人解除承包合同的合同行为，而抵押权是物权行为，根据物权优于债权的原理，抵押权应当优先受偿，故其收回行为不能对抗抵押权人。其次，土地的承包经营权设立抵押并登记后，该抵押即具有公信力，其公信力旨在维护商业信誉及维护抵押权人的交易安全，可对抗任何的第三人，一旦发生违反公信力的行为时，该行为的效力不能对抗具有公信力的抵押行为的效力。基于上述的效力，发生土地承包经营权收回的情形时，抵押权人可以主张经登记的效力，排斥未登记权利的主张和其他债权，并优于其他的权利受偿。

在出现上述土地承包经营权因惩罚性收回或者承包方因身份的转变，不再具备承包资格而收回的情形下，此时土地的承包经营权已被收回，而附于其上的抵押权如何实现呢？笔者认为，有以下途径可供选择：一是土地所有权人或者法定的使用权人（即原发包方）可对该土地再次进行发包，其所得的承包费应优先偿还抵押权人的债权，如果发包的年限长于原剩余的年限，抵押权人可按剩余年限的比例受偿。这样处理并不损害发包方的利益，因其已从前一次的发包中获得相应的承包费；二是抵押权人可以请求法院对土地剩余年限内的承包经营权进行拍卖或变卖，从拍卖或变卖所得的价金中优先受偿；三是抵押权人可以放弃行使抵押权而直接要求原抵押人承担赔偿责任。

四、土地承包经营权抵押与其附着物抵押关系

由于中国未建立地上权制度，土地的承包经营权押与地上附着物抵押关系只能借鉴参考房地产抵押制度。《担保法》第36条规定：“以依法取得的国有土地使用权抵押的，该房屋占用范围内的国有土地使用权同时抵押，经出让方式取得的国有土地使用权抵押的，应当将抵押时该国有土地上的房屋同时抵押。”那么以承包经营取得的土地使用权抵押时，是否意味着应当将地上附着物（如林木）同时抵押？另地上附着物抵押时，其土地的使用权是否必须同时抵押[14]？地上附着物的所有权人和土地的承包经营权人为充分发挥其不动产抵押的担保效益和融资功能，在与抵押权人协商合意将附着物所有权、土地的使用权分别设立抵押，对此情形，法律上是否有不可逾越的障碍？

笔者认为，只要符合法律规定抵押的形式要件，以承包经营获得的土地使用权与地上附着物所有权分别抵押，为当事人真实意思表示的，均应为有效。理由如下：

首先，在房地产法律关系中，为了维持既存的房屋价值的完整与经济价值，房屋与其所占用的土地在物理上不能分离，但在土地的承包经营场合，附着物并非一定要依附于土地才具有经济价值，承包经营土地的目的是为了在土地上添置林木等附着物，而获得这些林木等附着物的所有权，而林木等附着物的价值恰恰在于其脱离土地之后成为商品之后才具有的。退而言之，即使土地的使用权与未脱离土地的附着物的所有权的归属主体应保持一致，只是意味着土地的使用权与地上附着物的所有权一并转让，在逻辑上并不能说明土地的使用权抵押或附着物的所有权抵押时，也要适用同样的原则，只是在实现抵押权时，为了更好的发挥总体之价值，将土地的使用权与附着物的所有权一并向同一主体转让，抵押权人无权就另一部分抵押变现的价值优先受偿。

其次，中国现行法律并林木等附着物视为土地的附合物或从物，视为土地使用权的一部分（如《森林法》及《森林法实施条例》就将林地使用权与林木的所有权规定为两种独立的林权），而是将两者作为独立的不动产，他们构成相互独立的物权客体。所以用土地的使用权抵押时并不必然导致林木等附着物同时抵押，反之亦然。

再次，承包经营所获得的土地使用权，含有对土地的开发利用的权利，具有资源使用权的特征，承包经营的目的，并不完全是通过在土地上种植林木而获得林木的所有权，有时是通过对土地的资源开发利用而收益，这种情况下，土地的使用权通常并不含有其上已附着的林木等附着物的所有权。另外，土地的承包经营权人并不当然取得经营的土地的附着物的所有权，土地的承包经营者的权利义务是按承包合同设立的，如果合同对承包经营土地上生长的附着物归属作出特别约定的情况下，附着物的所有权的归属应从合同的约定。可见在此两种情形下，土地的使用权与附着物的所有权均归属于不同的主体。

第四，土地承包经营权的年限一般长于附着林木的生长年限，在承包经营期内，一般能轮作二至三次，附着的林木砍伐后，其土地的使用权仍存在，仍可进行下一轮的种植，可见土地的使用权的存在年限与附着物所有权在土地上的存在年限并不一致。

综上所述，中国现行的法律实行土地的所有权与其上所种植的林木附着物所有权相分离、土地所有权与土地使用权分离，一定条件下，土地的使用权与其上附着物所有权也可分离的制度，这与房地产法律规定土地使用权与房屋所有权一体化原则是有区别的。法律应允许承包经营的土地使用权与其上附着物所有权分别设抵，由此土地的承包经营权设立抵押后，亦允许地上新增附着物进行抵押。

由于土地承包经营权的主要价值就是于承包经营土地上耕作或种植的收益，若在已设抵押承包经营权的土地上新增林木等附着物设定抵押的情况下，可能会降低了承包经营土地的价值，则会给土地承包经营权抵押权人的利益造成损害。在此情形下，为避免给抵押权人的利益造成损失，在能证明原抵押的土地因新增附着物抵押而使土地的价值降低的情况下，原抵押权的效力可及于新增附着物变价的一部分，其与降低额相等。

五、设立土地承包经营权抵押期限制度

中国的《担保法》多次提到抵押期间，但并未对“抵押期间”作出规定，这并非是立法的疏漏，而是有意为之的，该法第52条规定“抵押权与债权同时存在，债权消灭的，抵押权也消灭”，可见，中国的物权担保是无抵押期限的。

笔者认为，应允许土地承包经营权抵押合同的当事人约定抵押期限。首先，土地承包经营权的价值在于在承包的土地上耕作、种植并获得收益，随着承包经营剩余年限的减少，其财产的价值可能亦会随之减少，另一方面，土地作为一种资源，其上林木、青苗都具有一定的生长期或收益期，如果抵押权人不及时行使抵押权，使抵押物长期处于不稳定的状态，无法对林木或青苗进行及时的更新，则会对抵押人的财产权益造成损害。其次，《担保法》虽没有明确规定抵押期限，但也没有明文禁止当事人约定抵押期限，同时该法第39条规定，抵押合同允许当事人约定“当事人认为需要约定的其他事项”，这种表述实际上是允许当事人自由设定抵押期限的，根据合同意思自治原则，只要当事人认为这种约定符合其利益，那么只要没有损害社会、他人的权益，应予认可。再次，土地的承包经营权作为一种用益物权，其本身就有期限性，其权利仅能在一定的期限内存续，而抵押权作为设立于其上的担保物权，同样具有一定的期限性，当事人自行约定抵押期限，只是对抵押期限作出限制，这种约定，符合抵押权的本质属性。第四，设立抵押权的期限制度，抵押人可以很清楚地预见到自己承包经营的土地上抵押权的存续期限，使抵押人可以有预期地对抵押的土地合理地安排使用，同时也可以促使抵押权人及进行使抵押权，迅速了结债权、债务关系，有利于抵押的土地的效能的发挥。

由于现行法律并没有建立抵押权的除斥期间制度，抵押期限届满，抵押权人怠于行使权利的，其性质该如何认定？根据合同的意思自治原则，债权人有设定抵押权的自由，亦有抛弃的自由，设定抵押期限，完全可视为一种附期限抛弃抵押权的行为，期限届满，抵押权人怠于行使抵押权，将产生抵押权消灭的法律后果。但是法律应规定当事人约定抵押期限的最短期限和最长期限，即不得短于债务的清偿期，亦不得超过承包经营权的最长年限，否则约定无效，应按法律规定的最长期限计算。

笔者认为，当事人设定抵押期限除应在合同中予以约定外，还应明确记载于抵押权的登记文件上。抵押期限的约定必须经过登记对外公示，才能对外产生效力，如果没有登记，则不能对第三人产生法律效力，仅在当事人之间发生效力。因为抵押权的期限限制与设立抵押权本身一样，都属物权变动的范畴，应以法定的方式对外公示才能产生对抗第三人的法律效力[15].

六、结论

中国的《农村土地承包法》赋予了土地的承包经营者对土地的经营权享有流转的权利，而抵押则是土地承包经营权流转的主要方式之一。在现阶段，承包经营的土地在农民的财产里，占有相当大的比重，应允许家庭承包取得的土地承包经营权进行抵押，以充分发挥土地的效能，调整农业的产业结构，但应对土地的承包经营权抵押设置必要的限制。

土地的承包经营权在国家征收和发包方依法收的情形下导致消灭。土地的承包经营权设立抵押时，前者的抵押权随之消灭，根据抵押权之物上代位性，其效力将及于国家征收的补偿金上，但并非直接存在于金钱上，而是存于抵押人所具有的请求权上，当然非专属于抵押人所有的补偿金，抵押权人无权受偿；发生后者情形下，根据物权优先于债权的原理，抵押权庆当优先受偿，收回行为不能对抗抵押权人。

土地的承包经营权是一种特殊的物权，在一定条件下，其与地上附着物的所有权是可相分离的，两者为独立不动产物权，分别设立的抵押均应为有效，实现抵押权时，为发挥总体之价值，可将两权向同一主体转让。

土地承包经营权为附期限的物权，其设立的抵押权同样具有存在的期限。由于法律未建立抵押期限制度，如果抵押权人怠于行使抵押权，则使土地的承包经营权长期处于不稳定的状态，造成资源的浪费，应允许当事人自由设定抵押期限，抵押期限届满，将视为抵押权人放弃抵押权，产生抵押权消灭的法律后果。

总之，土地承包经营权抵押制度的不完善，已影响了农村土地总体效能的发挥，亟待日后的立法对上述问题作出明确的规定，以利于实践操作。

参考文献

[①]见2003年8月29日颁布的《中华人民共和国农村土地承包法》第2条、第16条

[②]见1995年6月30日颁布的《中华人民共和国担保法》第34条第5项、37条第2项

[③]见2003年8月29日颁布的《中华人民共和国农村土地承包法》第3条

[④]见2004年8月28日颁布的《中华人民共和国土地管理法》第4条

[⑤]刘凯湘、张劲松：《抵押担保若干问题研究》，载《中国民商法律网》，2004年8月27日浏览

[⑥]见2003年8月29日颁布的《中华人民共和国农村土地承包法》第1条，该条明确赋予承包经营土地农民的土地使用权

[⑦]刘凯湘、张劲松：《抵押担保若干问题研究》，载《中国民商法律网》，2004年8月27日浏览

[⑧]见2003年8月29日颁布的《中华人民共和国农村土地承包法》第49条

[⑨]见最高人民法院2000年12月8日颁布的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国担保法>若干问题的解释》第80条

[⑩]刘得宽：《民法诸问题与新展望》，中国政法大学出版社，2002年版，P404

[11]见1998年12月27日颁布的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第26条

[12]见2004年8月28日颁布的《中华人民共和国土地管理法》第37条

土地制度论文篇12

（2）削减出口补贴。我国承诺在入世后不再对任何农产品进行出口补贴。

（3）削减国内扶持。我国承诺，今后的综合支持量将确定为零，并且放弃根据农业协定给予发展中国家的特殊和差别待遇条款扶持农业的权利。今后我国只能在农业协定规定的微量允许范围内支持农业，在最终协议中，我国争取到的微量允许为8.5％。此外我国还在改善动植物卫生措施和技术标准、放弃采取特殊保障措施的权利、允许WTO成员防范从中国进口产品激增的特殊保障措施等方面作出了承诺，在服务贸易和知识产权保护方面所作出的承诺也对于农业生产及农产品贸易有一定的影响。[1]我国目前在农业生产方面的现状和上述承诺相比，可以看到，如果不尽快地对我国农业生产方式加以改革，履行我国在入世之时所作的承诺，将是比较困难和危险的。改革我国农业生产方式的重要方面，就是对于我国农村土地使用制度加以调整。我国实行土地承包责任制至今，现存的农村土地使用制度曾经为我国农业发展和现代化发展事业作出过重要的贡献，这一土地使用制度也是符合我国农村和农民的基本情况的。在我国加入WTO的背景下，现存的农村土地使用制度是否还适合于今后的农业生产，是否还适合于在新的社会条件下的农业发展，引起了许多学者的思考。“加入WTO后，我国农业生产将走向规模化、企业化和国际化道路，这就要求农村土地产权制度进行适应性的改革。”[2]“加入WTO后，我国农业经营的市场化和规模化倾向将越来越强，势必导致土地的规模经营和集约经营，使农用地的流转更具规模。……应该改革农村土地制度，实行制度创新，适应我国农业规模化、产业化的要求。”[3]可以说，这些论述代表着目前学术界关于中国入世后如何调整农村土地使用制度的主导性观点。2002年8月29日我国颁布了《中华人民共和国农村土地承包法》，将农村土地承包制度用法律形式固定下来，确立了农村土地承包经营权的取得和流转制度，目的是赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定。这一法律的出台，有利于农民合法权益的保护，有利于农民加大对农业生产的投入力度，有利于促进我国农业的适度规模经营，在实践过程中，也得到了农民的热烈拥护。从我国农业发展的长远角度考虑，我们却不能停留在目前的已有成绩上，应当看到，我国农村土地使用制度与我国入世之后的严峻形势还有相当的差距，解决这一问题还需要采取更有效的手段，以提高我国农业的生产力和竞争力。本文试图从我国入世后农村土地使用制度的调整角度，提出一些看法、观点，以有助于今后我国对农村土地使用制度各方面的完善。

一、我国现行农村土地使用制度与WTO规则要求的不适应之处

我国现行农村土地使用制度是基于中国国情而采取的土地承包经营制度，这一制度将农村土地的集体所有与个人经营相结合，在一定程度上调动了农民的生产积极性，在过去20余年的改革开放进程中，发挥了十分重要的作用。加入世界贸易组织之后，我国目前的农村土地使用制度已不能适应入世之后的形势要求，总结起来有以下几点：

1、农村土地承包经营制度导致土地划分过细，农民个体生产力有限，无法在越来越激烈的国际竞争中立足。实行二十余年的农村土地承包经营制度，直接导致的后果就是农村土地的严重细分，每家每户地进行农业生产，生产规模过于细小；同时，由于农民人力、物力、财力的有限，对土地的投入大多受限于农作物的价格，但是，农产品生产和销售市场化后，对农民的生产投入会带来一定的影响。此外，农民收入难以在短时期内得到提高，也影响到农民对土地的投入。“入世后，一些农产品的进口将增加，从而会相应地降低国内的价格，这也就影响到农民的收入。在一些主产区，影响可能还会较为突出。”[4]这一因素同样导致了农产品价格的下降，无法保证农业生产的投入。由于农民土地权益，即使在《中华人民共和国农村土地承包法》颁布之后，也未能得到最终的解决，给农民以稳定的土地权益，农民投资和经营土地的积极性还受到一定的限制。农业投入不足，还与农民贷款难有着密切关系，而农民贷款难的问题又是多种因素长期综合作用的结果，一时无法解决。因此，“以目前这种生产规模和经营形式参与国际竞争是难以想象的。”[5]

2、我国农村现行的土地使用制度，导致无法形成规模经营；即使有些地方、有些农作物品种形成了适度规模经营，但在成本、价格也并不占优势。一家一户的单独生产，长期以来导致了农村微观经济组织发育不全，生产经营的组织化程度低，过小过细的生产经营者无法担负起国际竞争的任务。农业产业化经营中的政府职能与市场环境的还存在许多问题无法解决，单纯依靠发展市场经济所需要的产前、产后环节上的服务形成产业化经营和适度规模经营的作法，依然受制于农业生产规模过于细小、农民收入无法稳定提高的“瓶径”，由此可见，生产经营的集约化、产业化，服务的社会化，效益农业的形成都要求土地的集约化和规模化，提高农产品质量和效益为中心的农业产业结构调整，相应地要求我国农村土地使用制度的变革。

3、入世后的形势，要求增加农业生产的竞争力，增加农业生产中的科技含量，加强农业生产的管理，而科技和现代化管理都要求统一的规模经营模式，否则很难形成竞争力，但是我国目前的农村土地使用制度难以适应这一要求。按照我国入世时的承诺，到2004年，农产品的关税要从21.4％下降到17％，这就意味着我国农产品要直接面对境外的农产品竞争，出口更加狭窄，质量规格不一，品种没有特色、缺乏竞争力的农产品将难以实现出口创汇。以我国目前的农产品现状分析来看，入世后将对玉米、小麦、大豆、棉花等大宗农产品的市场冲击较大，由于我国承诺停止对农产品出口补贴，对于主要生产地区如吉林（玉米）和新疆（棉花）影响会较为强烈。[6]我国目前这些主要产区的农作物价格普遍高于国际市场的价格，同时还存在质量上的明显缺陷，规格品质不统一的问题。有学者指出，在中国农业融入世界农业的大趋势下，农产品上档次、降成本、创名牌，建立起相对稳定的产销关系，需要一段时间，农产品的出口创汇在短期要受到制约。[7]要解决这些问题，只有用加强农产品的科技含量，提高农业生产的现代化管理的办法；但现在我国农业生产的科技含量极小，高科技农产品和种植方法，农民无法接受；即使在有些地区农民接受，也由于投入大、收益小、成本高而无法大规模推广，显然农业生产的规模偏小是制约农业科技和管理现代化的主要因素。

4、一些社会学家认为，21世纪的中国农村，将面临着

耕地减少、人口增加、就业困难的三大挑战。在面临着这些资源约束和结构约束的前提下，我国农民却因为农业的低收入而对于农业生产失去应有的积极性，耕地的大量抛荒，一直是土地承包经营制度在实施过程中无法解决的难题。在入世谈判中，我国国内农业支持的承诺是，我国黄箱政策的微量允许水平为8.5％，我国还放弃了农业协定6.2条款中的发展中国家可免于削减承诺的三项措施，包括投资补贴、农业投入补贴和停种非法麻醉作物的补贴。[8]因此，落实和完善粮食购销体制改革和收购保护价政策，增加对粮食生产环节的补贴，保护农民的生产积极性，这些措施在我国入世后已不能使用。此外，由于工业化的发展，城镇的扩张，大量耕地转为非耕地也对耕地总量动态平衡制度和基本农田保护制度造成冲击。农村人口压力、隐性失业和周期性劳动力剩余的现状，仅仅依靠加快小城镇建设、东部先发展地区吸纳部分劳动力和农村户藉改革等措施，其效果并不理想，许多问题难以解决。农村教育和农民素质是提高农业生产力的重要因素，这一“软件”因素，实际上成为长期以来制约我国农业发展的障碍，真正从事农业生产的劳动者没有积极性，科技素质不高，很难想象今后我国农业生产会有良好的竞争力。一方面耕地因各种原因而在急剧减少，另一方面耕地又被大量抛荒，这一反常现象正是我国农村土地使用制度无法适应新形势的需要的真实写照。

5、在农村土地使用制度中，还有许多难题没有解决。例如，农村土地所有权主体及其组织机构还没有明确，农村土地所有权主体的能力和素质还参差不齐，在农村土地承包经营体制下，很难把握农村土地所有权主体和作为农村土地使用权主体的农民和农户之间的关系；由于这些关系不明确，因此，在土地、资金、技术等资源的分配上，还没能完全按照市场经济的要求去运作，用政府手段配置农业资源的问题还没有得到解决。主要的农产品市场经营者仍然带有很强的计划经济特点，政府管理农业或农村经济的职能没有完全转变过来，对农业生产活动特别是种植业管得仍然较细、较死，特别是在不发达地区更是如此，作为生产经营者主体的农民的自还没有完全落实。在农业生产和销售逐渐市场化的形势下，农村土地承包经营制度因其固有的一些弊端，现在已无法适应我国入世之后的新情况，而到了应该变革之时。

二、解决我国农村土地使用制度诸问题的基本原则

从上述分析中，我们可以看到，我国现行的农村土地使用制度已不能与入世后的新情况相适应，反而导致了一些长期以来无法解决的难题。因此，解决这一现状的关键所在，就是从根本上调整我国农村土地使用制度，建立并完善符合新形势要求的农村土地使用制度及其相关配套的法律制度。

我国农村人口和土地总量的矛盾十分突出，在这样人多地少的国家调整农村土地使用制度，以适应WTO规则给我们带来的新形势和新情况，应当遵循一些基本原则：

1、作为人多地少的国家，我国以有限的并且日益减少的耕地，养活占世界1/5的人口，这不能说不是一个奇迹。我国的粮食安全问题不容忽视，否则极容易引起严重的社会问题。我国的耕地面积正在日益减少，这里有社会发展的原因，也有自然环境的因素。我国是一个环境日趋恶化的国家，自然因素的损耗使我国耕地现状不容乐观。作为一个走向小康的国家，方方面面的发展都离不开土地，作为强势群体的城市正对农村这一弱势群体的土地采取各种形式进行扩张和占有。因此，有学者所指出的，我国应该坚持世界上最严格的土地管理制度不动摇，严格按规划用地，严格限制农用地转为建设用地，坚持基本农田保护不动摇，坚持耕地保有量不减少的目标要求。[9]可以说，这是我国应当一贯坚持的农村土地政策。

2、与工业化进度相适应，慎重推行土地使用适度规模化。我国向工业化社会发展的过程中，如何处理好工业和农业之间的关系，不同的国家有不同的处理办法。我国目前采取了向农业索取各种资源、税赋以支持工业发展的办法，工业向农业的投入不足，可以说，在农村税费改革取得显著成果之前，这一现状难以改变。在我国入世后，形势要求不得不改变现行的农村土地使用制度，采取土地使用权的适度规模化经营，这也是许多学者的共识。正如有学者所指出的，中国应走农业产业化、适度规模经营的路子。美国之所以能在国际农产品贸易竞争中处于不败之地，很重要的原因之一是他们的农业生产效益高。高的农业生产效益又来自于好的管理和规模经营。我国农村大部分地区现在农业经营规模还很小，管理水平还不高，生产效益还很低。很多农民从事的还是自给和半自给的生产，商品生产能力不高。[10]因此，不采取适度规模化经营办法，在我国入世后的新情况下，是没有出路的。然而，我国是一个人多地少的国家，土地资源十分有限，农村人口就业极为困难，因此，在处理农村土地使用权，进行土地使用适度规模化经营之时，稍有不慎，就可能为此负出沉重的代价。在工农业都亟待改革和发展的现状下，在法律上处理好权属关系问题，在政策上处理好保护农民利益问题，是解决上述难题的关键。

3、推进我国农村土地适度规模化经营，应当首先在农村土地使用的法律制度上进行适时调整。我国长期以来，农村土地权属关系不清，农村土地所有权和使用权的法律关系不明，由此导致了一系列的纠纷和整个农业发展的各种问题，因此，在法律制度上已到了进行调整之时，应当加强农村土地使用制度改革力度，推进农村土地使用权向物权化发展，允许土地承包权转让、出让、抵押。令人感到欣喜的是，我国《农村土地承包法》的出台，有助于稳定农村土地承包经营权，也允许通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。农村土地承包经营权有向物权转化的趋势，但农村土地承包经营权毕竟不是法律意义上的用益物权，而且《农村土地承包法》也没有对于农村土地使用权的适度规模化经营提出具体的解决办法。《农村土地承包法》仅仅规定了通过家庭承包取得的农村土地承包经营权可以依法转包、出租、互换、转让或者以其他方式流转，这一规定还不足以在农村土地适度规模化经营过程中依然有许多具体问题无法解决，而农村土地适度规模化经营恰恰是我国今后农业发展的必由之路。因此，如何建立并完善一套适应我国农村土地适度规模化经营的土地使用法律制度，就显然十分必要和紧迫。

4、农业产业化经营中的政府职能与市场环境。我国农业产业化经营过程中，政府的职能应从管理向服务转变，应当加强农业税费改革力度，并且应当转变对农民的支持方式，减少“黄箱”政策支出，按照WTO农业协定的规定，“黄箱”政策主要包括以下政策措施：价格支持；营销贷款；按产品种植面积补贴；牲畜数量补贴；种子、肥料、灌溉等投入补贴；对贷款的补贴。我国在这一方面承诺减少对农业的国内支持。我国可以加大各种“绿箱”政策支出，如政府的一般服务，如研究、病虫害防治、培训服务、推广和咨询服务、检验服务、营销和促销服务、基础设施服务等。还可以进行食物安全储备、国内食品援助、不挂钩的收入支持、自然灾害救济、在收入保险方面的补贴、对生产者退休计划的结构调整资助、资源停用计划的结构调整援助、对结构调整提供的投资补贴、为保护环境所提供的补贴、地区性援助等。这些政策同样会大大促进农业的发展和农民收入的改善。此外，提高劳动者的素质转贴于

，是我国农业发展的重要因素，没有劳动者素质和教育的提高，就不可能造就我国的现代化农业。在金融领域，采取各种措施以满足农民贷款需要，提高农业投入量，也应当是今后政府职能和政策转变的重点所在。

三、我国农村土地使用制度的调整

基于上述农村土地使用制度改革必须遵循的基本原则，可以说，在我国调整农村土地使用制度的重心，应当放在农村土地使用权的改革之上。在改革农村土地使用权之时，应遵循民事权利的基本原则和基本理念，只有这样，才是公平合理的解决之道，人心顺则改革事业可成，才不至于因改革而带来更复杂的社会纠纷。

为了与入世的情况相接轨，应当加强我国的农产品的竞争力，我国农业再也不能满足于类似自然经济的农业生产模式，应当在加强农产品生产的科技含量的前提下，增强工业发展对农业生产所提供的支持力度，大力提高农生产的管理水平，将土地集中起来，进行集约化生产，以提高我国的农产品的竞争力。

为此，应当在保障我国农村低收入者的基本生活水平的前提下，将土地进行适当集中，以农场模式或在富有经验的农业生产者的带领下，由农村居民进行经营。为了达到这一目的，应当采取土地使用权的股份化是非常必要的。在实践中，有出现了一些农村土地使用权股份化的作法，这些作法都取得了很好的效果。如2001年6月，四川省宜宾市南溪县的24户农民在协议书上签字，将各自承包的土地以股份的形式集合起来，实行公司化经营。这种被称为“股田制”的创举，将土地入股办起土地股份公司，受到了学者的重视。[11]当前，农民大量外出务工，承包地转包难。现在有了“股田制”，农民把“包袱”变成“股份”，不但有收益，还可以分红。“股田制”已经破解了我国近年农村土地流转中的一系列难题。四川省农村经济研究所所长郭晓鸣对此给予了肯定，他认为这种作法“至少是有意义的一次探索”。他认为，家庭联产承包责任制是以单个家庭为基本生产单位的分散经营，在这种分散经营形式下，农民获得市场需求信息、使用新型技术的成本和风险都要比规模化集中经营高得多，农民不愿意轻易生产新品种、轻易尝试使用新技术。长期以来，我国农民就只能生产一些品种老化、技术简单的农产品，虽然没有多少风险，然而也卖不到好价钱。而南溪县农民此举一方面可通过扩大经营规模，降低生产、交易和获得市场信息的成本；另一方面，生产达到一定规模之后，有能力聘请专业技术人员，生产新品种、采用新技术，从而提高土地生产效率。郭晓鸣认为，它代表在新的历史背景下中国农业经营方式变革的一个基本方向。尤其是在中国加入WTO后，农村、农业和农民面临着前所未有的挑战，表面看是国外农产品的大量进入，实质上则是我国大量超小规模的农户分散经营体制如何应对国外实力强大的农业公司的挑战。四川省南溪县农民的这一步跨得很大，甚至有点“离经叛道”的味道。土地股份公司从表象上看是一种新的土地流转形式，但实质上是农民以土地承包权自愿入股建立的股份合作制，是中国现有条件下农民对合作制的一种创新。[12]

由此可见，完善农村土地使用权的股份制，是解决目前我国农村土地适度规模化、符合民事权利基本原则和基本理念的良好方法，它有助于建立并完善我国农村土地使用的物权法律制度，有利于使我国农业生产经营适应入世后的严峻形势，也有利于解决我国目前在农村土地承包经营制度下出现的各种难题。

建立和完善我国农村土地使用权股份化，可以采取以下的做法：将农村土地分为口粮田和经营田，口粮田归农民自种自收，用于保障农民个人基本生活水平，这是对大多数农村村民，他们作为整个社会的低收入群体的基本生活问题的保障；经营田则先使之平均化，归农民平均享有农村土地使用权，并将这一土地使用权转化为股份，由享有股份的农民进行投资入股，组建农场，选任富有经验的农业生产者进行经营，农民中有经验者可以进入农场作农业工人，也可以自由选择其他工作场所。由全体村民自行决定，选择由何人参加农业劳动，成为农业工人。由于农业工人的劳动能力，直接牵涉到每一股东的利益，因此，不必担心会有无法选择出农场劳动人员的事情发生。每年农场收入，按股分红，每个农民可以得到金钱收益。这样，将土地转化为投资资本，农民也没有失去口粮田；对于经营田，每一农民均享有农村土地使用权，只不过将该农村土地使用权股份化，农民不再有丧失土地使用权的忧虑，以农场模式进行土地集中经营，此基础上可以使每一农户得到一定的金钱收益。

农场选任农业生产经营者，可以并不局限于本村村民，可以将其他省市或其他村庄的农民选任为农场的经营者，还可以选任农业科技人员作为农场的经营者，以提高农业生产的科技含量。这样有助于提高农业生产的科技含量，打破村与村之间、甚至城市和乡村之间的界限，一方面可以解决农村劳动者素质在短期内无法提高问题，另一方面农业科技人员作为农场经营者，有利于将先进的农业生产技术实施在农业生产当中。农村土地可以在股份平均化或相互折算土地股份的前提下，相邻村庄进行合理规划，将口粮田和经营田的位置进行统一调整，将经营田连片，进行机械化耕作，提高农业科技的应用和农业现代化管理水平。农民的口粮田（包括自留田），如果愿意入股，可以将其转化为股份，加入经营田之中。

农民在经营田上的股份是否可以转让，笔者认为，为防止农民自身利益受损，经营田上的农村土地使用权以不允许转让为宜，这样，能够使农民至少保有一部分财产，对于作为低收入群体的农民来说，这也体现出我国农村土地的福利性政策。相邻村庄的农民可以用农村土地使用权进行入股，共同组成农场进行经营，但农民在经营田中的股份不可以转让，以保障农民享有长期稳定的农村土地权益。如果农村土地使用权不允许转让，而土地使用权的股份可以转让，则同样达不到保护农民土地权益的效果。经营田进行抵押，还为时过早，农场经营者可以用其他不动产进行抵押；在时机成熟时，当农业人口比重下降，农村土地使用权及其股份有转让的可行性之时，经营田也可以抵押，但债权人或贷款银行向受让人出售或拍卖经营田时，受让人只能是其他农场，以便它们继续从事农业生产，从而防止将农田转为他用，损害农民利益和农业生产的情况发生。

对于农村新增人口及外来人口需用土地问题，村集体经济组织可以将土地分为口粮田、经济田和机动田三种类型，其中机动田可作为农村增加人口、外来人口及流动人口用地。农场在进行规模化经营之时，可以较一般小农户更容易以进行垦荒，所花费成本更少，效益更高，从而有利于增加耕地面积。此外，还应当加强农村计划生育，防止为了得到更多的股份而进行多生育的现象，应当规定，超过计划生育的人口不得平均分得土地，不能得到土地使用权的股份。应当以现有人口数量为准，农村土地使用权所转化的股份保持稳定性。农村中新增加的人口可以用机动地、开垦地、口粮田的分配进行小幅调整。

在农场管理方面，每一农民均享有投票权、选举权、管理权、监督权。遇有重大事宜，由全体农民以农村土地使用权的股东身份进行投票决定，日常事务由农场经营者组建的经营者组织进行管理和经营，由村民进行监督。

在我国农行农村土地使用权的股份化，是有其现实意义和合理性的。

首先，农村

土地需要适度规模经营，但不能因为土地集中而不导致农民利益受损，导致国家正常社会秩序出现震荡和变化，因此，《农村土地承包法》第四十二条规定，承包方之间为发展农业经济，可以自愿联合将土地承包经营权入股，从事农业合作生产，笔者认为，采取农村土地使用权的股份化的办法，有助于解决这一问题，这一做法，应当在我国农村大力发扬和推广。农村土地使用权的股份化，能够保障农村土地的合理利用，保护农民的基本生活水平，同时使农民通过农业生产经营获得收益。我国《农村土地承包法》有确定了农民土地承包经营权的期限的同时，试图赋予农民长期而有保障的土地使用权，但是《农村土地承包法》在农村土地承包经营权的流转问题上，仅规定了土地承包权可以流转，但对于农村土地承包经营权流转后，农村土地适度规模经营的模式问题，没有给出解决的答案。对于今后农村土地的不合理集中和对于农民利益的损害，社会秩序的破坏等问题没有很好地予以解决，农村土地使用权的股份化，则可以很好地解决上述问题，它既保障农民土地的福利性政策，又保障农民在工业化社会发展过程中，在失业率居高不下的社会环境中，享有福利性的不可或缺的土地使用权。这在向工业化社会过渡的进程中，在农业人口一时不会大量减少的中国社会，具有十分重要的意义。在实践当中，农村土地使用权的股份化，可以适用于各种土地耕作、水面养殖、草原承包、植树造林等农业生产的各种形式，其适用是十分灵活的，符合我国目前农村和农民的实际情况。

其次，有的专家在分析了改革开放20年来我国经济出现结构性变化的特征和当前农村消费市场发展的状况后，指出政府应该动用财政力量，在全国范围内发起一场以实现农村自来水化、电气化、道路网络化为核心的新农村运动，加快农村基础设施建设，以此启动国内需求，刺激国民经济增长。这种从制约农村消费市场发展的条件出发，通过改善农村的基础设施条件开拓农村消费市场的观点，是十分正确的。[13]农村工业化为农业现代化积累物质条件，农村城镇化为农业现代化创造良好的经济和社会环境，农民知识化为农业现代化提供智力支持和技术保障。[14]在保障农民基本生活水平的前提下，实行农村土地使用权的股份化，提高农业生产的科技含量，提高农业生产的管理水平，从而在激烈的国际竞争中，增强农业的竞争力，提高农民素质，解决农民收入问题，促进农村向城镇的转化，加快城镇化进度，刺激农村市场消费，同时，由于农民收入的增加，带动和促进我国工业化的发展，采取农村土地使用权股份化，这些都是可以期望达到的结果。农村土地使用权的股份化，已越来越成为我国入世后提高竞争力的一条必由之路。

第三，目前我国南北各地正在形成农作物分区划带的格局，这也必然要求农村土地使用权股份化。正如有学者所指出的，经济类作物面积继续扩大、优质专用农产品生产规模扩大，作物品种逐步向优势产区集中，大规模的种植区、种植带正在形成。[15]农业生产依气候区域而必然具有分区划带的特点，这是农业生产的特殊之处。正因为如此，将适宜种植相同作物的土地集中起来，连片生产和管理，更符合客观规律。重视农业生产的合理区划和作物的合理分布，有利于农业实施机械化集约经营，有利于实现农业的专业化和管理的现代化，有利于推广农业科技新产品和新技术，也有利于充分合理地利用资源优势。

有学者认为，目前以“口粮田”和“经济田”（责任田、经营田）等的划分方法，已被国家认定为是错误的，是否还应当实行“两田制”或“三田制”的划分。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（中办发［1997］16号1997年8月27日）提出要整顿“两田制”，但当时“两田制”的划分是为了解决负担不均和完成农产品定购任务难等问题，而且有些地方搞的“两田制”实际上成了收回农民承包地、变相增加农民负担和强制推行规模经营的一种手段。因此，中央不提倡实行“两田制”。没有实行“两田制”的地方不要再搞，已经实行的必须按中央的土地承包政策认真进行整顿。采取真正的土地承包经营模式，还农民以土地承包经营权。但在同时，该通知又指出，少数经济发达地区，农民自愿将部分“责任田”的使用权有偿转让或交给集体实行适度规模经营，这属于土地使用权正常流转的范围，应当允许。但必须明确农户对集体土地承包权利不变，使用权的流转要建立在农民自愿、有偿的基础之上，不得搞强迫命令和平调。显然，“两田制”并不是不可以，而是有些地方在实行“两田制”之时走了样，损害了农民的利益。我们认为，在实行农村土地使用权的前提下，进行农村土地使用权股份化改革，在这一过程中，必须实行农村土地的“两田制”，以切实保障农民的基本生活水平。这是在保障农民应当享有的农村土地使用权的基础上，实行的“两田制”，而不是对于国家政策的违反。此外，根据农业部农村经济研究所2001年31省固定观察点汇总数据表明，2001年年末人均经营口粮田为0.95亩，责任田为4.41亩[16]，从中可以看出，我国东、中、西部还有许多地区在实行“两田制”，而且口粮田和责任田的比例大体为1：3，东部、中部和西部的人均口粮田分别是0.82、1.20、0.77，在稳定农村人口基数的前提下，目前实行农村土地使用权的股份化，实行“两田制”是可行的，而且具有现实基础。

综上所述，我国入世以来的形势决定了我国必须改革现行的农村土地使用制度，在《中华人民共和国农村土地承包法》颁布以后，为解决《农村土地承包法》规范不明的农村土地使用权的流转中发生的诸多问题，为提高我国农业生产的科技含量和国际竞争力，我国农业必须走土地适度规模化经营的路子。因此，在农村土地使用权的法律制度上进行改革，将农村土地使用权股份化，一方面从法律权利上，有助于明晰产权关系，又能够保障在农村土地集中过程中，不引发复杂的社会纠纷，从而为我国工业化进程提供稳定的农业支持和持续有效的国内消费市场环境。

注释：

[1]柯炳生等著，《WTO与中国农业》，中国农业出版社，2002年第1版，第66—68页。

[2]朱道林、董为红，《我国农村土地产权制度如何适应WTO》，载《中国土地》2002年第二期，第18页。

[3]齐伟、东野光亮、张凤荣，《关于土地产权制度和政策体系的建设》，载《中国土地》2002年第一期，第10页。

[4]柯炳生等著，《WTO与中国农业》，中国农业出版社，2002年第1版，第95页。

[5]朱道林、董为红，《我国农村土地产权制度如何适应WTO》，载《中国土地》2002年第二期，第18页。

[6]柯炳生等著，《WTO与中国农业》，中国农业出版社，2002年第1版，第100页。

[7]李文学，《新世纪中国农村经济兴衰论》，中国农业出版社，2002年1月第一版，第75页。

[8]柯炳生等著，《WTO与中国农业》，中国农业出版社，2002年第1版，第99页。

[9]齐伟、东野光亮、张凤荣，《关于土地产权制度和政策体系的建设》，载《中国土地》2002年第一期，第9—10页。

[10]聂闯，《美国农业》，中

国农业出版社，1998年8月第一版，第106—107页。

[11]2001年6月，在“罗龙养殖有限公司”董事长兼总经理郭忠的发起下，南溪县杉木村6组的24户农民集体签约，将各自的土地承包经营权以股份的形式集中起来成立公司，公司股份每股作价5000元，每亩土地按一年产出400元折算，不够一股的可以用零工补足；此外，农户也可以现金入股，公司组建阶段的技术人员和务工人员还可以将工资折算入股。很快，一个占地8000平方米的养殖场建起来了，公司买进优质种兔、南溪白鹅和1万尾鱼苗进行养殖。杉木村的农民不用洗脚上田，就当起了股东。经营的压力使养殖公司的股东们现在每天忙的是找项目、跑市场、请专家、学技术等。通过这种土地股份制公司，农民提高了自身的素质，增强了市场竞争意识。参见/editor/020801/020801_484225.html。

[12]参见/editor/020801/020801_484225.html。

[13]宋洪远等著，《中国农村经济分析和对策研究》，中国农业出版社，2001年12月第一版，第74页。