行政体制改革论文篇1

政府机构改革是行政体制改革的一项重要内容，且易于陷入“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。但改革开放以来，中国紧紧围绕职能转变和理顺职责关系，根据精简统一效能的原则，已经顺利完成了五次政府机构改革。在这些改革中，1998年开始的第四次机构改革成效尤为突出：通过大幅精简政府机构及其人员编制数量，国务院部委从原有的40个减至29个，部门内设机构精简了1/4，移交给企业地方社会中介机构和行业自律组织的职能达到200多项，公务员数量从3.2万人减至1.6万人，同时，调整和撤销计划经济体制下建立的直接管理经济的专业部门，初步建立起与社会主义市场经济体制要求基本适应的政府组织体系。

（二）政府职能转变稳步推进

转变政府职能是行政体制改革的重点和核心任务。1988年开始的第二次机构改革，首次提出应该按照“政企分开”的原则转变政府职能；1993年开始的第三次改革，提出应该按照“建立适应社会主义市场经济发展的行政管理体制”目标要求，将政府职能转向统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务和检查监督；1998年开始的第四次改革，进一步明确了政府职能转变的方向，要求政府职能转变应该集中在宏观调控、社会管理和公共服务三个方面；2003年开始的第五次改革和当前正在进行的第六次国务院“大部制”改革，按照完善社会主义市场经济体制的要求，明确提出政府职能转变应该集中于经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个方面，建设“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的行政管理体制。

随着行政体制改革的不断深入，政府职能转变与经济社会发展的要求逐步趋于一致。主要体现在:一是政府职能的重心发生改变，从过去注重政治和奉行“以阶级斗争为纲”转向经济建设和发展上来。二是积极推进经济建设型政府向服务型政府的转变，也就是政府在继续完善经济调节职能和加强市场监管的同时，加强社会管理和公共服务职能，更加注重全面履行政府职能。三是政府履行职能的方式从微观管理、直接管理为主转向宏观管理、间接管理为主，手段从单一的行政手段转向综合运用经济、法律和行政手段。四是为适应社会主义市场经济发展和提高政府工作效能的需要，对政府结构进行了相应调整，进一步理顺了职责关系，行政部门职责交叉重叠、权责不清、协调不力、多头管理等问题得到明显改善。在此方面，卢志钊、崔晓惠等人进行了比较深刻的论述。

（三）中央与地方关系得到初步协调

中央与与地方关系的调整是中国行政体制改革的难点。中国行政管理学会沈荣华教授认为，正确调整央地关系的关键和核心在于能够合理划分不同层次政府之间的财力和职能。如果不同层级政府之间的事权和财权缺乏合理明确的划分，央地关系不协调问题就会成为影响中国行政体制改革的深层次问题，从而限制政府职能的有效履行。

范绍庆、殷志红等人对中国央地关系的调整进行了深入的探讨，他们认为改革开放以来，中国总共进行了六次大的行政体制改革，央地关系的调整已初见成效：一是通过合理界定不同层级政府之间的职能定位，初步解决了不同层级政府职能上下一般粗的问题；二是根据不同层次政府的地位和作用，按照权责一致的原则，坚持中央统一领导和充分发挥地方积极性的原则，基本合理划分了中央和地方经济社会事务的管理职权，初步理顺了中央和地方在投资、金融、财税及社会保障、工商等领域的分工和职责，使得某些重点领域内中央对地方的垂直管理体制得到了合理调整，并且初步解决了职责不清、权责不对等的问题；三是深化了财税体制改革，1994年分税制后，中央财政收入得到较大提升，财权有所上收，中央财力得到较大加强。同时也切实赋予了地方各级政府与其承担事权相匹配的财权。

（四）政府与企业、市场、社会的关系进一步理顺

深化行政体制改革的核心和关键是政府职能转变，而政府职能转变的核心在于正确处理政府与企业、市场和社会之间的关系，以切实解决政府职能越位、缺位和错位等问题。王蕾、孔庆书等人认为，目前中国在政府与企业、市场和社会关系调整方面做了大量工作，已初步取得成效：一是较好地处理了政府与企业之间的关系，深化了国有企业改革，推进了政企分开、政资分开，有效落实了企业自，同时政府通过财税等经济手段和法律手段引导企业生产、竞争行为，加强市场监管，创造了包括公有制经济在内的不同所有制经济公平竞争的市场环境；二是较好地处理了政府与市场之间的关系，政府减少了对资源配置和微观经济活动的直接干预，将经济管理职能的重心转到搞好宏观调控和创造良好的市场经济发展环境上来；三是较好地处理了政府与社会之间的关系，放权于社会，在一定程度上发挥了社会中介组织、服务性民间组织和基层自治组织在社会公共事务管理中的作用。

（五）行政管理体制机制不断创新与完善

改革开放以来，中国各级政府都在积极实践和探索，加快推进行政决策的科学化、民主化和法治化，行政管理体制机制创新取得重大进展。

突出表现在：一是加强了行政决策的科学化、民主化，初步建立了群众参与、专家咨询和集体决策相结合的行政决策机制；二是积极推进行政审批制度改革，有效规范了行政审批程序，减少了行政审批环节，提高了政府行政效率；三是谋求行政权力的有效制衡，建立健全了过错责任追究制度，制定落实了法定质询、罢免的具体程序，创设了引咎辞职、责令辞职等易于实施的责任追究制度。加强了政府预算、审计、财务监督，初步做到了权责明确、监督到位和问责有力。

二、改革开放以来中国行政体制改革存在的问题

（一）政府机构设置不尽合理，职责交叉重复，行政执法体制中的多层执法、多头执法、执法扰民现象严重

国家行政学院唐铁汉、李军鹏等人认为现阶段中国经济发展很不平衡，法律制度和市场经济体制尚不完善，社会组织自治能力较低，许多本可以交由社会管理的事务仍需由政府承担。在中国行政体系内部，机构设置过细，部门之间职能交叉，权责不清，推诿扯皮，多头管理等问题还不同程度地存在，致使一些好的决策部署不能及时有效得到落实。上级政府部门出于种种动机往往通过指标考核、项目经费等方式要求下级政府设置与之对口的部门，政府层级过多，导致行政执法过程中出现多层执法、多头执法等，降低了政府行政执法的规范化程度和行政效率。

（二）受旧的计划经济体制影响，政府职能转变仍未到位

政府对经济社会生活的微观干预依然较多，一些地方片面追求经济增速而直接代替企业招商引资的状况没有得到根本改变，实行行政垄断与地方保护，对不同经济主体实行区别对待政策，严重违背了市场开放原则和公平竞争原则，不少政府机关和工作人员仍习惯于计划经济的管理办法，倾向严重，行政水平不高。政府管理透明度较低，往往通过内部会议和内部文件管理经济社会事务，公众缺乏应有的知情权。

（三）中央与地方之间的关系有待进一步理顺

中央党校研究室副主任周天勇教授认为，中央与地方之间某些职权划分仍然不科学、不规范、合理化程度不高，使得当前既存在中央权威与统一性不够，中央宏观政策在地方难以得到很好执行，地方保护主义严重等问题，也存在中央管的过多过死，发挥地方自主性和积极性不够的问题。同时存在地方权力下放不均等且已经形成梯度分权格局的问题，这种格局导致了地方与地方之间的不平等、不公正，从而对市场经济的发展和民主政治建设都产生了不利影响。李树花认为，中央及省以下垂直管理机构与地方政府的关系也没有理顺，条块矛盾突出，上级政府通过垂直管理等方式上收下级政府权力过多，造成地方政府行政管理权限和手段不完整，有责无权，上下级政府关系不顺，而且对某些部门实行垂直管理以后，由于与地方政府的关系缺乏明确的法律规定，也使得许多垂直机构与地方政府冲突不断。

（四）政府与企业、市场、社会之间的关系有待进一步调整

行政体制改革需要理顺政府内部的各种权责关系，而政府内部关系的理顺是以政府外部关系的理顺为前提的。政府与经济主体和社会主体的关系不理顺，政府职能和权力边界就很难界定清楚。以往中国行政体制改革的目标非常重视与市场经济体制的适应性，比较注意处理政府与企业、政府与市场的关系，因此尽管这项改革没有完全到位，但这方面的改革毕竟在积极探索，不断向前推进。

（五）民主科学的行政管理体制尚未完全确立

具体表现在：一是科学民主的行政决策机制尚未完全建立，受“官本位”思想影响，现实行政决策过程中仍然存有严重的不负责任倾向、盲目性和随意性，领导者偏好个人独断专行，忽视公众参与和专家咨询，致使行政决策易于出现重大失误，造成不少地方盲目攀比经济增速而不惜牺牲资源和环境，政绩工程、形象工程屡禁不止等等；二是行政审批制度的改革任务还没有完成，虽然行政审批事项得到大幅削减，但仍存有大量与社会主义市场经济不相适应的行政审批项目，在行政审批工作过程中，行政人员行政道德普遍缺乏，倾向严重，动辄拖办、不办时有发生，也在一定程度上降低了行政效率；三是行政问责机制和行政监督机制还很不健全，一方面，现实中的行政问责与监督往往局限在政府内部，排除了公众和社会的参与；另一方面，也存在政府预算、审计、财务监督不到位，权责不明确，权责不清，有权无责等问题。最终导致了行政执行过程中问责无力和失职、渎职、滥用权力的大量发生并产生了严重的后果。

三、中国行政体制改革的前景展望

（一）强化依法行政，加强行政法制化建设

行政体制改革要真正推进，必须同步进行相关法律制度建设，也就是运用相关法律机制来规范政府机构设置、职能、央地关系、行政权力等。一要处理好政府机构设置与依法行政的关系，可以考虑修改行政预算法，规定政府、政府各部门的一切收入，均应进入财政预算内统一管理，政府行政、执法机构不得随意设置收费和罚款项目。同时对党政公务开支严格加以限制，从而有效限制政府随意收钱以扩充机构和乱养人；二要处理好政府职能转变与依法行政的关系，魏建一认为，中国的政府职能应当顺应依法行政的要求，将科学合理的政府职能用法的形式固定下来并严格按照法律、法规确定和履行政府职能，从而真正做到由法律授权，实现“职能法定”；三要处理好央地关系调整与依法行政的关系，寇铁军认为，应从宪法和法律等层面上划分清楚中央与地方各自的事务，规定各自的税收，并以此来规定各自的支出责任，建立一种中央向地方科学、公正和透明转移支付的规则和程序；四要处理好行政管理体制机制与依法行政的关系，应把群众参与、专家咨询、集体决策相结合的行政决策机制和行政审批程序的规范化、简约化采用法的形式固定下来，涉及行政问责机制和行政监督机制，问责和监督应由人民、人民委托的人大、以及新闻舆论来进行。

（二）强化民主行政，加强行政民主化建设

中国的行政体制改革就必须以政治以及行政民主化为基础，同民主制度有机结合。比如在政府对即将解决的重大事务作出行政决策时，都应首先进行深入扎实的调查研究，实行社会公示和听证，广泛听取群众意见，涉及专业性、技术性较强的重大事项，还要进行专家论证、技术咨询和决策评估，然后在广泛民主参与的基础上对各方加以集中，最后由领导班子集体讨论决定以保证行政决策的客观公正、合理性和可行性。比如在健全行政问责和制约监督机制时，应充分保障人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权，韦朋余认为，可以“创造条件让人民有效地监督政府”，一是创造让人民知情的条件，推行行政透明化；二是创造让人民参与的条件，建立真正的“公民社会”；三是创造让人民表达的条件，广开言路，加速推动行政民主化向纵深发展。

（三）强化科学行政，进一步明确行政体制改革的目标和思路

全面建设小康社会和深入贯彻落实科学发展观对中国行政体制改革提出了更高要求，迫切需要专家学者在深刻总结以往改革经验教训，研究借鉴国外特别是发达国家行政体制改革经验基础上，对中国行政体制改革的重大理论和实践问题进行深入系统的研究，从而为行政体制改革提供科学理论指导。首先要科学制定行政体制改革的总体目标和现实目标，中国行政体制改革总体上应尽快实现向责任政府、服务政府和法治政府的转变，加快推进公共行政的民主化，公共部门的民营化，公共管理的企业化，公共服务的市场化和公共运营的信息化。同时，国家行政学院薄贵利教授认为，在经济全球化和构建社会主义和谐社会的新的社会历史条件下，行政体制改革的现实目标不仅需要符合中国的实际，而且需要符合国际规则和惯例，应该界定为：建立和完善与社会主义市场经济体制相适应，与民主政治相配套，既符合国际规则和惯例又兼顾中国实际的行政体制。然后在科学制定行政体制改革的总体目标和现实目标基础上，科学系统地研究制定一个清晰的可以管长期的行政体制改革总体思路和实施步骤，制定的行政体制改革总体思路和实施步骤应当从中国的国情出发，注重发挥中央和地方两个积极性，并体现社会主义市场经济的本质要求和行政运行的规律。进而通过一届届政府的努力，分步操作，最后把它完成。

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行政体制改革论文篇2

二、目前中国高校行政化管理模式存在的问题

(一)阻碍人才发展

行政化管理模式与人才发展的矛盾日益凸出，在人才的产生和发展过程中，这种模式已经过时。一方面，这种模式不能够提供人才产生的客观条件，另一方面，即使他们能够生存和适应这种系统，最终也会因为长时间处在所谓的“潜规则”中而被同化。中国人事科学研究院院长吴江说:“行政化倾向对于科研人员的研究、人才的成长确实形成了体制障碍，已经到了让人无奈的程度。”总的说来这是一个政府的行政，具体说来也是一个单位的管理方式。例如，资金的投入问题是科研项目首先需要解决的问题。在中国，大部分项目都是国家立项，而在西方很多项目都则是通过基金会的支持而立项。由于项目立项与否的决定权在于国家，那么政府自然就要确保资金的安全性和有效性，这样政府就有权力决定谁来做这个项目。生杀大权就被相关政府部门所掌握。通过设立行政等级标准，国家确定了各个领域在内的行政等级，其中自然也包括科学领域。这种等级的设立将社会中各个领域都包含于国家官僚体系之中，形成了由上而下的权威。大学被分成部级或厅级，科学研究等学术机构被分为厅级或初级，科研人员职位的高低很大程度上影响了申请的科学研究项目以及科研成果的评价等。

(二)高校办学特色丧失

上级部门的考察选拔和中央教育部门的任命是高校领导产生的基本方式，政府部门掌握着高校领导的选拔任命权以及考核和评价等权力，所以在办学和学校的管理过程中，高校领导几乎不可能做到不听上级部门的行政命令，主要是指按政府部门的要求办学，这样便造就了几乎是“千校一面”的大学，大学缺少基本的个性及特色，学校的历史文化、人文精神以及学生们的意志很难得以展现。同时，高校领导为提高其行政级别会更加自觉地与上保持一致。或者当学校领导的行政级别得到提升后，会更加顺从上级部门的要求。这种高校的领导与行政级别的配对极易导致高校办学特色的丧失。

三、对高校行政体制的变革

行政体制在大学的盛行很大程度上阻碍了大学作为一个教育和学术研究机构应有的氛围和职责。只有改变原有的治校思路，将以行政命令为主题的管理模式转变为以教授治校的较为民主的管理模式，转变相应的党委和校长的职能，才能有效地促进高校的大发展。

(一)实行学术本位的管理

高等学校不同于政府部门和企业部门，高校的目标不在于政治利益和经济利益，而在于教育出有独立思想的人，研究出有理论和实用价值的学术问题。因此，要改变行政化的管理模式，促进学术和行政权力的平衡，实现以民主管理为基本特征的学术本位管理。在高校的日常管理中，要发挥学术机构的管理与决策作用，以学术为中心，教育学生为重点，遵守学术规律，发挥学术在管理中的本位作用。只有这样才能报以对高校学术研究人员的尊重，回归大学本质。

(二)设立相应权力和监督机构

实行教授治校的关键是设置相应的民力主体，只有设立相应的组织才能将教育自由的精神落到实处。

1．设立教授委员会

教授治校并不是教授直接参与日常学校事务的管理。如上所述，教授由于受到各种主客观原因的限制不可能面面俱到的管理学校的具体事务。教授应当对学校发展方向、学生培养模式、学校教学制度改革等根本性事务进行和决策。1968年法国颁布了《富尔法》为我国教授治校制度的改革提供了相关借鉴。该法规定，大学必须建立理事会，理事会包括大学里所有团体的代表—高级或初级教学人员、研究人员、行政人员和技术人员，同时也包括校外的代表。借鉴此法，我国可以从学校和学院两个方面来建立具有最高管理和决策权力的教授委员会。教授委员会的成员不局限于教授，可以推广至讲师、学生和职工。定期举行选举大会，按一定比例选举相关人员进入教授委员会。两级教授委员会分别负责确立学校和各学院的学生宏观和微观培养模式，以及制定各种与校和院相关的具有最高权威的规章制度等。校级教授委员会拥有最高立法、管理和决策权，院级教授委员会根据不同院系具体情况做相应的补充。

2．建立学术委员会

教授精于学术，是学术发展的主要贡献者，同时教授也是学术的最直接接触者。教授在学术研究方向、资金需求额度、团队人员配置需求等方面有着较为专业的考量和需求。如果没有长期处于学术科研环境中的人员，很难将各种资金、人力等资源在学术研究需求方面得到有效配置。建立学术委员会，选举长期处于学术科研环境中的专家教授作为学术委员会委员，通过集体商讨等方式对科研项目和用于学术和科研的人力物力进行合理分配，避免行政分配所带来的盲目性，从而提高教授在学术方面的自，增强学术创新的积极性和主动性，也在最大程度上杜绝高校内经济腐败的产生。

(三)改革校长制度

1．大学校长职业化

高等学校的校长是全职职务，必须集中精力、全力以赴。大学校长的职业化，有利于早就一批真正的教育家。校长自上任之日起应退出教学和学术研究工作，这不仅是为了保证高等学校的正常运行，也是为了避免行政权力对学术的干扰和影响，是世界各国大学管理的通例。职业化后的校长能更好尽好作为一个校长的职责，从而大大减少校长们对行政权力的滥用而造成的高校体制内和教育的不公平。

行政体制改革论文篇3

关键词:政府执行力行政管理体制改革

一、深化行政管理体制改革中涉及政府执行力的几个方面

1.转变政府职能方面

深化行政管理体制改革的重点仍然是继续推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开,加强和完善宏观调控,减少和规范行政审批,把政府职能切实转到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来。

这就需要各级政府对政策必须有全面系统地了解,涉及到领会力的方面。如果领会得好,就会适时、适当的放开不必要的管制;反之,就会出现过度放开,甚至是放任企业行为的现象出现,改革的目的是适当放开,但不要理解为放宽宏观调控的力度和范围,减少行政审批和放宽规范限制就意味着可以任由企业的主观意识确定其发展方向与意图。

2.完善行政管理决策机制方面

深化行政管理体制改革的重要环节还在于健全对涉及经济社会发展全局的重大事项决策的协商和协调机制,完善专家论证、技术咨询、决策评估制度,加强决策的公示、听证制度,推进行政管理决策科学化、民主化。这就涉及到判断力和实现结合力方面。任何地方政府都必然有其具体情况,如果把上级精神生硬理解并生搬硬套加以应用,那就必然会带来政策执行上的负面效果,要避免这一情况的发生,正确行使政府的执行力,就不能够凭着自己的主观意识不顾专家和技术人员的意见武断决策,应该建立合理的咨询和评估机制,加强人民的监督意识并建立公示和听证制度。实现政府管理决策科学化、民主化,实现理论联系实际、上级精神联系地方实际,这本身就是在加强政府的执行力。

3.加强行政法制建设和经济法制建设

加快建立权责明确、行为规范的行政执法体制,保证各级行政管理机关及其工作人员严格按照法定权限和程序行使职权、履行职责是深化行政管理体制改革的重要保障。

这就涉及到政府执行力的持久力方面。在对上级精神做到良好的领会并加以判断和结合以后,就要矢志不移的贯彻下去,这就需要强大的持久力来保证实现。在实际工作中主要依靠的就是行政执法体制的不断完善,做到有法可依。

4.完善对行政管理权力的监督机制和政府机构设置

强化对决策和执行等环节的监督,认真推行政务公开制度,实行干部实绩考核评价制度。实现机构职能、编制、工作程序的法定化,提高行政效率,降低行政成本,不断提高工作效率和为人民服务的水平。

这就涉及到纠错能力的培养方面。对于干部的绩效考核就是对其防错和纠错能力的监督。对于机构编制和行政效率的科学管理就是对行政管理全过程的评价和避免错误监督在组织设计上的实现。这两个方面的工作就在组织结构上保证了预防和减少政策执行失误带来的不必要的损失。

二、在深化行政管理体制改革中提高政府执行力的具体措施

1.必须实现政府职能的强约束性

《行政许可法》通过立法将职能转变的要求转化为强制性的具体规则,这既为各级政府转变职能设定了可供实施和操作的现实渠道和途径,也为监督各级行政机关职能转变情况提供了易于识别的判断标准。在政策执行与法律实施之间构建了有效的纽带,从而把上级精神的导向性、软约束性与法律的明确性、强制性有机结合在一起,增强了政策执行的操作性和监督性,也保证了其长效性和持久性。

2.必须实现政府职能转变的法治化

1988年改革开始实行“三定方案”,即“定职能、定机构、定编制”,对行政机关的职能界定、内部机构设置和编制规模都有很大的制约,但“三定方案”毕竟既不是法律,也不是法规,中央多次提出的“实现国家机构组织、职能、编织、工作程序的法定化”的任务。因此,我国今后的政府执行力的加强应当在总结经验的基础上,努力通过法律程序进行,改革的成果更应上升为法律规范,以保证成果的可持续性。

3.明确改革的有限目标,合理安排、有序满足各方面的需求

任何一项改革都要受到现实性的制约,行政管理体制改革也不例外。在中央和地方,改革所能达成的目标是有限的,不能指望通过模式化的改革解决所有的问题,满足所有的需求。政府改革会更多地向满足老百姓的需求方面倾斜,但限于各级政府财力以及方方面面条件的制约,这就需要把握好处理问题的原则,合理安排、有序满足各方面的需求。努力加强结合力,采取有效措施,尤其是对于能够给企业、基层和社会公众带来实惠的一些领域的政策执行,要优先考虑。

4.加快建立绩效预算制度与绩效审计制度

加强对政府政策执行力度的评价,是当代政府改革的重要内容。其评价准则是伴随着绩效管理和绩效预算而出现的,它是政府公共管理的重要工具之一。包括政府执行是否有效,效果在哪里,在哪些方面应当调整,以进一步提高绩效。评价的主要目的是为政策执行效果的讨论提供基础材料;同时,在评价中,还能发现政府工作漏洞并加以改进,增强排错力。

综上四个方面,对于目前我国正在进行的行政管理体制变革与转型,如果忽视加强政府执行力的必要性,可能会导致人们对改革和政府职能转变效果的怀疑,而且极有可能影响行政管理体制改革的长期性。因此,在以科学发展观落实行政管理体制改革过程中必须高度重视提高政府执行力的重要意义。

行政体制改革论文篇4

其次，打造透明务实型政府，大力推进政务公开，全面推行办事公开制度。要全面推行政务公开，建立健全政府公告制度，提高政府运作的透明度，切实保障广大市民的知情权、参与权和监管权。再次，强化危机管理，有效应对突发事件。政府要有危机管理的意识，建立预防、预警、反映、救助和社区参与等危机机制。

二、大部制改革需要其他配套改革相配合

大部制改革作为行政管理体制改革的关键环节，涉及到复杂的利益关系和权力关系的调整和组合，是一项系统工程，必须坚持整体配套改革的原则，使大部制改革和其他改革相互协调和彼此促进。一方面，以大部制改革为契机积极推进政治体制改革。大部制改革的实质是一种权力结构的重组和再造，就在于它实行的是行政决策权、执行权和监督权的合理划分和相对分离。因此，大部制改革要遵循“决策、执行、监督”的改革思路，我们要以这次大部制改革为契机，进行政治体制改革，建立起行政权、立法权和司法权既相互独立又相互制约和监督的机制，使我国的行政管理方式走上制度化、法制化和科学化的道路。同时强化政府系统内部的监督，完善首长负责制、严格实行限时办结制和贵任追究制。另一方面，使地方行政部门的设置和中央的大部制改革相适应。中央政府在国家治理结构中虽然处于高端的支配地位，但治理的效果最终体现在地方，如果中央政府和地方政府的权力划分不当，地方的大部制改革没有跟上，那么，无论是大部制还是小部制，都可能治理无效。三、大部制在建立过程中要注意协调好部门利益

大部制改革最大的阻力是多年来被强化的部门利益。大部制机构设置可能把部门职能交叉、相互扯皮的问题通过改变组织形态加以抑制。过去部门之间职能交叉、决策周期长、制定成本高、协调沟通困难，原因就是受到了部门利益的严重影响，所谓“权力部门化，部门利益化，利益集团化”导致政府运行成本太高，效率太低，甚至把部门利益凌驾于公众利益之上。大部制改革如果不成功，就会把分散的部门利益积聚为集中的部门利益。要减少各部门之间的利益冲突，除了建立外部的监督和制约机制以外，在各部门之间建立起有效的协调机制也是一条重要途径。上一次政府机构改革中所建立的发展和改革委员会就是国务院的综合协调部门，几乎和每个部都有关系，这些部门和发改委的每个司、处都一一对应。但是发改委模式绝对不是大部制改革的方向，发改委的权力过大，完全成了一个“小国务院”。在大部制改革的过程中，作为国家宏观调控部门，发改委应当抓“大”放“小”，剥离出工业行业管理的相关职责，缩小投资审核的范围，下放部分规划和产业政策管理的权力。各个部门在发改委的统一调控下，协调动作，往一个调控目标使劲，可以达到最佳的调控效果和较高的行政效率。

四、大部制改革需要良好的法律保障

由于受计划经济和部门立法的影响，我国相当程度上存在一个部门一套法律体系的现象，大部制改革后，有关执法主体，诉讼管辖和法律适用可能会出现一定的问题。同时，大部制改革必然涉及到现行法律法规的修改问题，国家应当以此为契机，增强我国法律体系的协调统一和实行综合立法。首先，由全国人大常委会对所有的部门立法进行统一规范，对那些与现行法律制度相抵触的部门立法进行废除处理，对于那些符合我国立法原则和与现行法律法规相适应的部门立法，要由全国人大常委会讨论通过并颁布实施。

其次，切实加强行政组织法体系建设，推进行政组织设置、职能定位和机制运行的法制化，以法律的形式将政府部门的设置固定下来，不得随意增减，如有增减的必要，需要提请全国人大常委会修改相关法律。政府各部门要在法律的范围内行使职权，不得违反法律。

再次，强化预算的法制化。立法机关要制定严格的预算法案，对各行政部门进行严格的财政控制，监督每一笔财政指支出的具体去向，坚决打击、和公款吃喝等腐败现象。

行政体制改革论文篇5

以往我国的行政管理体制改革虽然也注意到了要改革组织结构的问题，但是，由于缺乏科学的理论依据和实践依据，常常做出一些错误的举措，结果不仅未优化组织的结构，反而使组织难以跳出精简一一膨胀一一再精简—再膨胀的怪圈。

一、以往行政管理体制改革存在的主要问题

1、以往行政改革中割裂了政府组织结构优化和政府职能转变的关系

政府职能是政府适应社会环境的需求而发挥的职责和功能.而政府的组织结构则是实施政府职责的载体.由此可见，政府组织结构与政府职能是密不可分的。然而，在以往的历次改革中，人们往往割裂了政府组织结构优化和政府职能转变的关系。从20世纪80年代的中期后，每次改革都把政府职能转变喊得展天响，但却一直却未落到实处，其要害就是忽略了职能的载体。历次改革到最后的硬任务就是精简机构，而这彬精简唯往是简单地合并一些机构，改革风声一过，一些撤销的机构又死灰复燃，因此，政府职能转变离不开政府组织结构优化，同时，组织结构优化又必须以政府职能转变为依据。也只有这样，才能把政府职能转变落到实处。

2、以往行政改革中构建科学合理的组织结构和创新管理模式割裂开来

现有的行政管理体制是在高度集中的计划经济体制下形成的，这种机构设置是每一级政府都是大而全，职能配罗上下一般粗，上下对口。其结构形式是集决策、执行、监督于一身，权力才能得到制约。

在以往的改革中，对这种集决策、执行、监督于一身的组织结构形式触动不大，往往是在承认这种结构的模式基础上进行改革。这就把构建科学合理的组织结构与创新管理模式割裂开来了。西方发达国家在改革中普遍探索出将决策、执行、监督职能分开的分权体制。我国虽不能照搬西方的模式，但是，建立决策、执行、监督三者适度分权的管理体制则势在必行。

3、以往行政管理体制改革中关于组织结构改革的规范化、法制化程度较低

所谓组织结构改革的规范化、法制化有两方面的含义:一是指行政管理组织改革有完备的可操作性的行政法规;二是具备了对行政权力有效的监督制约机制。我国改革开放以来虽然已经过6次行政管理体制改革，但是，组织结构改革的规范化、法制化程度并不高。比如，徊务院组织澎等极其简约，不便操作;部门组织法尚不成型;行政程序法的出台正在千呼万唤之中。由于缺乏严密的行政组织法律体系，又出现了大量临时机构的设立一些地方政府为了推动某项工作任务的完成，以指挥部，办公室等名义设立了大量的临时机构。这些毫无法律根据而设立的机构，不仅进一步影响了组织结构的合理性，而且加大了运行不规范的问题。

4、我国在服务型政府建设方面还存在一些不容忽视的问题

在人类社会发展的进程中，政府职能的内容和结构往往取决于其所在的行政环境及社会的公共要求。自从进入市场经济以后，迫使各国政府从统治型政府向管理型政府转变，接着，再从管理型政府向服务型政府转变，这是人类社会政府职能结构发展演进的总体趋势。但是，在强化政府公共服务职能，提高公共服务能力等方面，与美国、英国等发达国家相比，我国的服务型政府建设还存在较大的差距，特别存在一些不容忽视的问题.

第一，政府职能转变缓慢，影响服务能力提升。西方发达国家适应国际竞争和社会变迁的豁要，特别注重转变政府的公共服务职能，将人力资本投资、就业公共服务摆在政府职能的首位。以英国为例，1997年布莱尔任首相以后，主张重构福利国家，采取一系列促进教育发展的政策和鼓励就业的政策，使英国到2005年3月失业率降到2.6%，同时建立了11年至13年的义务教育制度。

中国经过30年的改革，各级政府的公共服务职能已经有了较大的转变，但从总体上看，政府的公共管理和社会服务的职能还比较薄弱，政府职能转变缓慢。与发达国家相比，突出表现是政府存在‘越位，和‘缺位’现象。例如，一些地方政府仍在主导市场经济。政府专注于招商引资，投资于私人产品领域，见效快，GDP增长明显，政绩好看。而投资于公共产品见效慢，没人愿意干。特别是一些地方政府至今在乱收费、搞集资、乱摊派，远远超出政府的职权范围，而在市场经济秩序和制度建设方面功夫下得不够，这是典梦越位’写‘缺位’钓并存。

第二，公共服务体系和机制不健全。目前，中国正处于城市化的高峰、人口总的高峰、就业人口总量的高峰与走向老龄化的高峰迭加时期，人民群众的社会公共需求呈快速增长之势，对我国政府的公共服务职能提出了很高的要求。按照2050年中国达到中等发达国家水平、初步实现现代化的目标要求，中国的城市化率到2050年必须达到70%至80%，这意味着在今后50年的时间内，每年约1000万至1200万人从乡村转移到城市，这对政府公共服务水平的提升提出了极为迫切的要求。

从全面建设小康社会的目标以及完善社会主义市场经济体制的要求来看，从全国人民群众日益增长的社会公共需求来看，我国的公共服务体系还不够健全。

构建中国特色的政府公共服务体系，既是一项复杂的系统工程，又是一个渐进的过程。现在我国的公共服务状况存在着四个不适应:与健全和完善社会主义市场经济体制的要求不适应;②与全面实现小康社会的目标的要求不适应;③与满足人民群众日益增长的物质文化要求及解决涉及切身利益的实际问题的要求不适应;④与深化政治体制改革、加快民主政治建设进程的要求不适应。

第三，中国不少地方政府尚未建立起公共财政体制。西方发达国家在建设服务型政府的过程中，都十分重视建立、健全公共财政体系，加大政府对公共服务的投入。

中国许多地方政府的公共财政体制尚未建立起来，因此，政府对公共服务的投入远不到位。目前我国的公共支出格局还带有很浓厚抒建设财政哟特点。公共支出被大量地运用于政府没有比较优势的用途上，过多地进入了那些本应由市场机制发挥主要作用的领域，特别是竞争性和营利性的领域。我国政府用于经济建设的费用明显偏高，而用于社会服务的费用明显偏低。要从根本上解决这一问题，只有建立公共财政体制，调整公共支出的范围，把生产投资性财政转变为公共服务性财政。

二、优化行政组织结构，深化行政管理体制改革的对策

党的十七大指出:“行政管理体制改革是深化改革的重要环节。要抓紧制定行政管理体制改革的总体方案，着力转变职能、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。伪了全面贯彻这一精神，革除行政管理组织结构的种种弊端，在今后的改革中要从多方面、多渠道优化行政组织结构。

1、调整组织架构，完善行政组织管理体系

优化行政管理组织结构，首先要理顺层级关系，减少行政层级。据目前世界上191个国家和地区的初步统计，地方行政层次多为二、三级，约占67%，超过三级的只有21个国家，占11%,如印度，实行邦一县一区三级制;美国国土面积与我国相近，也只是实行州一市二级制与州一县一镇三级共存制。

借鉴国外优化行政组织的成功经验，适当减少我国行政组织层级，由目前的四级制逐步过渡到三级制，可谓势在必行.调整的目标应当以宪法为依据。在条件具备时，逐步将现行的省、市、县、乡四级地方政府架构，恢复为宪法规定的省、县、乡三级架构的行政管理体制。为此，当前需进一步建立好中央与地方分权体系。

第一，要扩大中央对省级政府的直管面，适当缩小省级行政区规模。服胃扩大中央对省级政府的直管面，即增加省级政府数量和缩小省级政府管理规模。省级政府管理规模和幅度太大已不适应全球化形势下我国经济社会发展的需要，缩小省级规模势在必行。以美国为例，其国土面积与我国大约相同，但人口规模只有我国1/4左右，设50个州。我国却只有34个省级区域。按国际上的标准，6000万人口的规模属于大国的范围，我国的一些省仅就人口来说，在世界上属于大国的规模。从管理的角度来说，不利于省区经济、社会、文化教育、福利等各方面的发展。从理论和现实考虑，我国的省级政府数量应在50个到80个之间为宜，每个省级政府管辖的人口不应超过2000万.目前运行的地方政府四级行政管理体制，致使中央政府管理链过长，其结果是中央对地方的两个最主要的行政管理手段:公共政策和财政转移支付很难落实。中央政府的政策越到基层就越变形走样;财政转移支付更是经常不能正确到位，被娜作他用。因此，我国可在条件成熟时将现有的省级区域扩展到50个。这不仅可以从根本上解决上述问题，而且为取消市管县，实现省直管县打下坚实的基础。

第二，逐步撤销市管县，形成中央和地方三级政府的行政管理格局。撤销市管县体制，逐步实行省直管县可谓势在必行。近几年来，由浙江省率先发起的强县扩权活动，已在全国各地‘泛开展起来了，从2002年始各省纷纷开展了“强县扩权哟试点改革。“强县扩权隋三点好处:一是可减少行政层级，提高政府管理效能;二是可克服市管县体制的弊端:三是有利于解决城乡二元结构，缩小城乡差别，可有效地解甜三农问题;可见，“强县扩权畴为省直管县打下坚实的基础。扩权强县后，省对县财政实行直管，并适当下放经济管理权，仍维持市对县的行政领导地位。下一步，县、市将实行分治，市、县相互不再是上下级关系，各自均由省直管，重新定位市和县的功能。然后，对市级行政区进行改革。要合理扩大市辖区，调整精简机构和人员。具备条件的市变成省直辖市，否则降为县级市。撤销市管县，实现省直管县。经过这一系列的改革，就可形成中央和省、县、乡四级政府的局面，真正建立起高效率、高灵敏度的行政网络体系.这样，才能把金字塔式的行政组织逐步改造成扁平型的组织结构。

2、按职能模块设置大系统综合管理机构，建立公共行政体制

为了把转变政府职能和优化行政管理组织机构结合起来，要切实提高政府的服务质量和服务水平.以往的行政管理体制改革初步解决了政府与市场边界划分的问题，但是，却忽视了政府职能在机构间的配置。由此造成了政府部门设置过细、综合协调困难、管理成本过高等问题，从而影响政府职能在深层次上的转变。

当前深化政府机构改革的目标是要建立公共行政体制，这就要坚持转变政府职能与优化政府结构的原则，注重政府职能在政府间与政府部门间的的二次配置，将政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能合理、科学地配置到政府部门。要按照职能统一与机构统一的原则，按职能模块设置大系统综合管理机构，建立公共行政体制，推布尹宽职能、少机构"大部门体制。具体地讲，就是要建立、健全以大部制和执行局为甚础的政府公共服务机构体系。政府事务综合管理的要求，创造条件，推行大部制。西方发达国家一般按政府事务综合管理的要求，推行大部制。西方国家中央政府机构普遍在14个至21个左右，如美国内阁部为14个，日本政府内阁为1府12省厅，英国政府中央机构大体保持在17个左右，德国政府中央机构大体保持在15个左右。这是一种跨行业、跨部门的管理，即大产业、大行业、大社会的管理机构。随着市场经济的发展，政府公共服务正走向服务综合化的发展趋势。于是，政府间的管理与政府部门间的管理就成为政府管理中一个重要的问题。政府必须实行全方位的管理，加强跨机构与跨部门间的管理。

我国政府机构经过近30年的改革，也在向这个方向发展，但还不到位。国务院机构至今尚有30个。与西方发达国家相比，我国中央政府机构数量还比较多，还要适当调整。

我国要综合设置政府部门，实行大产业、大行业、大社会的大部制管理模式，实行职能穷尽与综合管理的原则，设立综合管理的经济机构，将外贸、内贸、经济统一管理;设立综合性的大社会、大文化、大交通管理机构。

第二，改革执行体制，建立执行局体制。我国近30年的行政管理体制改革，往往只重视改革政府部委层面的设置，却忽略了调整部门内部的决策职能和执行职能。结果造成政府管理中利益部门化、部门利益化、执法混乱、多头执法、执行缺乏效率等等问题。现实要求我国的行政管理体制改革，要把改革重点放在改革执行体制上，调整部门内部的决策职能和执行职能。

借鉴美国、英国和新西兰等国建立执行局的经验，我国可在保证行政首长对执行机构的适度控制的前提下，对执行机构实行严格的合同管理、绩效管理、法制管理与综合管理。当然不是任何政府部门都要设立执行局。执行局主要适宜于在服务目标明确、对象群体清除、执法对象明确、执法程序明确、执法法规健全的部门中设立，例如，工商管理部门、社会保障部门和交通管理部门等。而一些管理需要较高艺术、程序不明确、公共性很强的部门，则不宜建立执行局，但可以采用绩效考核等具体方式予以规范.

3、建构区域行政协调管理机制，实现经济区域化

要解决因中国行政区划单一制而阻碍区域经济发展的问题，可以在不打破行政区划的基础上增设区域之间的经济协调管理机制。设计建立区域化经济系统管理机制的动因，是由于在全国范围内己经形成了若干大的经济中心，围绕着这些中心正在形成经济区域。多数省的内部也出现了一个以上的经济中心，相应的小范围经济区域也在形成。’例如，长江三角洲地区的区域经济、珠江三角洲地区的区域经济、环渤海地区的区域经济，等等。在诸多区域经济蓬勃发展的基础上建立起区域经济协调管理机制，不仅有利于消除地方保护主义，克服国内市场分割的现象，而且有利于防止重复建设。更重要的是有利于促进区域经济的发展。因为区域化经济协调管理机构可以领导、协调一个区域间的经济，可以统筹兼顾整体经济的发展，便于协调各方分工而协作，同时，有利于发挥区域经济的比较优势，从而将大大地促进区域经济发展。

当前建立区域协调管理机构，可分三个层面进行建设。

第一，建立省级以上的区域行政协调管理机构。省级以上区域行政协调管理机构的设置应以经济区域的分布为依据。区域行政协调管理机构不是一级政府，而是次中央的行政权力协调机构，其职能主要是统筹区域内的经济发展，促进区域内的资源配置的优化和产业结构的合理化。区域行政协调管理机构的行政权力主要是制定产业政策、投资政策、税收政策、就业政策等，将与中央分享税收。同时，要将省里管理经济方面的权力上移给区域行政协调管理机构。这将从根本上解决各省间区域经济矛盾的问题。

第二，建立省级以下的区域行政协调管理机构。省级以下区域行政协调管理机构的设置也应以经济区域的分布为依据。我国存在许多跨省区的小范围经济区域，由于行政区划的单一，往往影响这些地区经济的发展。有学者称这种现象分行政区边缘经济，要解决行政区边缘经济问题，应该在这些地区建立省级以下的区域行政协调管理机构.其权力和职能，参照省级以下的区域行政协调管理机构的模式进行设置，只不过范围在省级以下.这种行政协调机构的地位应为副省级。这样，它在发展经济中才会有真正的独立性，才能克服来自区内政府的抵制，顺利推进区域经济。

4、把建设服务型政府作为战略目标，健全、完善公共服务机制

建设服务型政府不是一时的权宜之计，而是深化行政管理体制改革的战略目标和任务。从政府改革的角度看，服务型政府意味着政治模式的根本转变:从以统治人民为核心的政治模式转向以服务人民为核心的政治模式。前者重在‘治民腼后者重扩治官”，限制政府权力。我们把这样一个重大转变作为战略目标和任务，就可以通过推动以服务型政府建设为导向的政府改革，推动中国政治体制改革，促进中国政治发展。因此，决不可将服务型政府建设当做时绪的口号进行宣传，挂在嘴上，停在纸上。

中国各级政府要实现政府转型、建设服务型政府的关键是要深化行政管理体制改革，健全、完善公共服务机制。建设服务型政府是以转变政府职能为核心的一次政府的重大变革，在市场经济条件下，现代化政府主要为社会提供公共产品和公共服务，切实解决每一独立的市场主体所不能解决的公共问题，保证和维护正常的社会经济秩序，实现经济社会的协调发展。为此，政府必须建立、健全现代化政府的机制。

第一，适应我国社会结构和利益格局的发展，创新民意表达及调解机制。中国现有利益集团，总体上说大多并没有完备的组织形态，也没有固这的组织架构，只是松散地、自发地、临时性岩结伙气以协同行动，表达其特定的利益诉求。部分有规范组织形式的利益集团，多以社团、协会、商会、联合体(会)等形态存在。要协调好各利益集团的关系，及时解决发生的矛盾，必须适应我国社会结构和利益格局的发展变化，创新民意表达机制。要搭建多种形式的沟通平台，把群众利益诉求纳入制度化、规范化、法制化的轨道。

第二，建立健全社会矛盾调节的工作机制。一是要建立、健全灵敏有效的社会矛盾预普机制。二是健全完善社会治安防控机制。三是健全社会心理调节机制。四是健全社会矛盾调节的应对机制。在社会矛盾激发之时，应调动整个社会力量，提高应急效率，发挥公民、社会组织在应急中的重要作用.

5、深化行政体制改革，尽决建立起公共财政体系

实现政府转型、建诏明及务型政府，首先要建设公共财政体系，它是建设服务型政府的物质基础.公共行政学的一个基本观点就熠预算是政府工作的发动机”。政府存在的一个基本理由是处理公共事务，因此，政府有合法的理由向全社会收取税费来支付处理公共事务所需要的花费。随着市场经济的发展，原来的投资性财政体制已无法适应新时代的要求，迫切需求建立完替公共财政体制。

按照公共财政的要求，需要加大对社会公共领域的投入，主要包括:增加对公共科技、公共教育领域的公共财政投入;特别是对落后农村地区的教育投入要逐步增加.加快建立和完替社会保险体系、城乡居民最低生活保障制度、被征地农民基本生活保障制度、以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度、公共卫生体系建设、环境保护和治理等等。政府职能结构的这种改革必须体现在财政支出结构的调整层面，要通过财政支出结构的调整促进政府职能结构的转型，构建公共服务型政府的财政基础。

参考文献：

1姚克利;建立适应社会主义市场经济的行政管理体制[J];大连干部学刊;2003年05期;31-32

2谢明;新世纪我国行政体制改革初探[J];绵阳师范高等专科学校学报;2001年03期;64-67

3席芳宽;论邓小平行政管理体制改革思想——兼论改革和不断完善行政管理体制[J];江西教育学院学报;2001年05期;23-26

4中国行政管理学会深化行政改革课题组;学术界关于深化行政管理体制改革的建议观点综述[J];北京行政学院学报;2002年06期;34-39

5王琨;进一步转变政府职能深化行政管理体制改革[J];行政论坛;2003年04期;31-32

6谢建军;构建具有中国特色的社会主义行政管理体制[J];重庆教育学院学报;1997年02期;7-11

行政体制改革论文篇6

关键词：和谐行政管理和谐行政管理政府治理

2004年9月19日，党的十六届四中全会通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，明确提出把构建社会卞义和谐社会”作为党在新时期执政能力建设的重要日标，并进一步指出形成全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的社会，是巩固党执政的社会基础、实现党执政的历史仃务的必然要求”这不仅体现了中国共产党火求真务实、开拓创新”的高尚品格和追求，而且表明构建科学执政、民卞执政、依法执政”的和谐行政管理观将成为深化行政体制改竿、建设社会卞义政治文明的重要环节

一、和谐行政管理观概述

何谓和谐行政管理观?概念十分复杂，就总体而言可以从和谐、行政管理两个方面展开方面和谐的思想贯穿于人类社会发展的各个阶段，体现了人类自然性与社会性的统一，是人类追求人与自然以及人类社会自身和谐发展的产物;另一方面行政管理思想的产生是特定历史阶段的产物，它是近代资木卞义政治、经济制度确立后出现的新兴事物，仅百年历史总之，和谐的思想、行政管理的思想构成了和谐行政管理观的基本要件。

和谐的思想曾被历代先哲所言及，尽管表述有所不同，但他们都认为和谐是人与自然共存共荣、协调发展的最仕途径，并从不同侧而揭示了和谐的含义从本质而言，和谐可以概括为是一种协调的、动态的、平衡的可控状态这种状态不但对人与自然的协调发展，而目‘对于人类社会自身的协调发展也有着积极的意义。

行政管理的思想是近代的产物，指政府的政治管理所谓政治管理，就是国家权力按照某种特定的秩序和日标对政治生活进行自觉的、有计划的约束或制约的一定方式就是说.通过这种特殊的约束方式使政治生活的各方面都能按照某种既定的秩序和日标来运行和发展”简言之，就是政府抑或执政党通过政府采取何种措施管理国家的经济事务、政治事务、科教事务、文化事务、社会事务进一步讲，就是行政管理的主体如何处理与行政管理的客体——民众之问的关系。

和谐行政管理观，就是行政管理的卞体在协调的、动态的平衡的可控状态基础之上，通过何种方式处理与行政管理客体关系的执政理念达到行政管理的科学化、民主化、法制化，进一步增强党同人民群众的血肉联系，不断提高党的领导水平、执政水平行政管理的主体是政府和执政党，客体是行政管理的受众和国家的经济、政治、科教、文化、社会事务等和谐行政管理观的实质是体现以人为木的执政理念”按照统筹城乡发展、统筹Ix.域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求”，构建有限的、服务型的政府，促使我网经济史加发展、民主史加健全、科教史加进步、文化史加繁荣、社会史加和谐、人民生活史加殷实”。

二、和谐行政管理观的内容

从上面的概述我们很容易发现，和谐行政管理观体现以人为本的执政理念。科学执政、民主执政、依法执政,是它的基本内容：

1、科学执政是和谐行政管理观以人为本执政理念的基础

科学执政的核心是代表中国先进生产力的发展要求。树立全面、协调、可持续的科学发展观，中共中央总书记2004年3月10日在中央人口资源环境工作座谈会上明确指出。以人为本的全面、协调、可持续的科学发展观的科学内涵是，坚持以人为本。就是要以实现人的全面发展为目标，从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展、不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，切实保障人民群众的经济、政治和文化权益、让发展的成果惠及全体人民，全面发展，就是要以经济建设为中心。

全面推进经济、政治、文化建设、实现经济发展和社会全面进步，协调发展、就是要统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放、推进生产力和生产关系、经济基础和上层建筑相协调、推进经济、政治、文化建设的各个环节、各个方面相协调，可持续发展，就是要促进人与自然的和谐，实现经济发展和人口、资源、环境相协调，坚持走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，保证一代接一代地永续发展,[5]科学发展观是党治国理政理念的重要升华，也是科学执政的根本出发点，科学发展观的第一要义是继续坚持以经济建设为中心，经济的发展不但可以为科学执政提供物质保证，而且有助于提高和谐行政管理的效率水平和决策的科学化程度。

2、民主执政是和谐行政管理观以人为本执政理念的升华

民主执政的目的是指在市场经济的条件下，建设一个公开透明可问责的服务型政府，实现由计划经济条件下的全能政府,向市场经济条件下的有限政府的过渡市场经济要求政府在社会的经济生活中只充当守夜人的角色。和谐地干预由市场失灵,造成的不利影响)民主执政的物化基础是市场经济，市场经济条件下市场主体利益的多元化构成是民主执政的基本前提、是推动、维系政治参与的动力，民主执政作为和谐行政管理观的基本特色之一包含两方面的内容：一方面把建设一个公开透明可问责的服务型政府作为民主执政的目的，另一方面指出在市场经济发育不完善的基础之上推行民主执政的执政理念。必须适当坚持政府的管制,角色，具体说，在市场化程度比较高的部门，应充分发挥市场在资源配置上的基础性作用%使市场功能的发挥完全按照价值规律展开-在市场化程度不高。涉及国计民生，国家经济安全的部门，应适当加强政府的管制，必要时可由政府完全控制和垄断，随着市场化程度的提高再逐步放开由社会经营。

随着我国市场经济发展日臻完善，社会阶层的分划日趋明显，贫富差距日益拉大，努力构建社会主义和谐社会,成为时代对党的执政能力建设提出的新的要求，民主执政必然成为提高党的领导水平。执政水平的重要手段，加强中国特色的社会主义民主政治建设，提高民众的政治参与水平，可以始终保持党同人民群众的血肉联系，使党可以及时了解人民群众的呼声，坚持权为民所用情为民所系利为民所谋。

3、依法执政是和谐行政管理观以人为本执政理念的基本原则

依法执政的目的在于实现政治运行的制度化、规范化、程序化，[1]具体包括两方面的内容：一方面，中国共产党是建设中国特色社会主义的领导核心，加强党的管理的法制化建设#制度化建设，可有力的推动依法治国理念的升华和发展，另一方面，按照市场经济法制化的要求，政府依法充分履行职责，实现政府治理的法治化依法执政的功能在于严格按照法律办事服从法律的人民就应当是法律的创作者，规定社会条件的只能是那些组成社会的人们。[6]

始终，代表中国最广大人民的根本利益，体现人民的意志是依法执政的出发点和落脚点*依法执政是与依法治国相结合的按照法律确定的既定制度运行，明确宪法的中心地位，构建依法执政的行政管理的和谐性：一方面可以使社会各阶层能够进行有序，合理的沟通，交流，促进社会在平稳中的动态发展，推动纵的协调。另一方面可以使政府或执政党从横的方面加以明确合理的，和谐、协调，使各阶级#各阶层的利益在法的意念中得以实现政府或执政党的依法执政是法的意念得以实现的合理保障，在稳定的社会结构中这一点尤为重要，它体现了社会的公正、公平、代表、创作者，利益的法是社会公正#公平的最后底线。

三、和谐行政管理观的现实意义

1、政府治理的层面

虽然在市场经济发育不健全的情况下政府的管制，是十分必要的，但政府的职责范围必须是有限度的，在有限的范围内行使人民所赋予的职权，并以人民公仆的身份为人民和谐，而有行政效率的服务，应成为政府立政的基本思路，政府的治理必须遵循社会政治，经济活动的规律，大原则是政府的权力必须分散，权力的分散在提高政府，科学执政、民主执政、依法执政。[1]的效率同时，有利于政府与社会之间产生良性的沟通与互动，推动各项改革措施的顺利进行，以实现社会公众利益的最大化处于转型时期的中国，正在进行着史无前例的城市化进程，没有先例可循城市化进程的每一个阶段都交织着复杂的利益冲突，既包括人与自然方面的，又包括人类社会自身各利益主体的利益冲突，这一切极大地挑战着执政者的耐心、自信与能力改革的过程本身就是一个社会利益再分配的过程，政府是分配的主体在城市化进程的各个阶段，政府以一种协调的#动态的#平衡的可控状态，调整利益在社会不同阶层之间有序、合理地流动，能够以更加平稳#稳定的状态实现质变，尽量减少由此而带来的不利影响和谐行政管理观在政府治理上的作用就是以稳定的状态，科学的#民主的#依法的理念，实现政府治理的效果最大化，社会公共价值的增长最大化政府行政管理、社会治理和谐性的现实意义也正在于此。

2、执政党建设的层面

2001年7月1日，在庆祝建党80周年大会的讲话中，同志从贯彻)三个代表，要求的角度提出，全党同志要坚持从新的实际出发，以改革的精神研究和解决党的建设面临的重大理论和现实问题，使党始终保持先进性和纯洁性，充满创造力#凝聚力和战斗力。[7]以平稳和谐的稳定状态推进党的建设，探寻执政党执政规律，在推动党的运行的制度化、规范化、程序化的同时为社会政治运行的制度化#规范化#程序化提供助推力，推动社会主义政治文明建设。

党内民主的发展，将为社会主义民主政治的建设提供有力支撑自党成立至今，中国的社会历史现实发生了翻天覆地的变化，党也实现了由带领人民进行革命的党到带领人民进行经济建设并长期执政的党的历史性转变。

总之，和谐行政管理观作为深化行政体制改革，建设社会主义政治文明的重要环节具有其现实的合理意义，以平稳#稳定的状态，推动政府治理的高效化，维系社会的公正、公平，使社会利益的增值最大化为党的执政夯实基础。

参考文献

[1]中共中央关于加强党的执政能力建设的决定[N].人民日报.2004-09-27

[2]王浦劬.政治学基础[M].北京:北京大学出版社1995.184

[3]中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定[N].人民日报.2003-10-22

[4]全面建设小康社会’开创中国特色社会主义事业新局面[N].人民日报.2002-11-18

行政体制改革论文篇7

改革开放以来，乡镇政权在我国现代化建设中发挥了重要作用，但是随着农村形势的变化，其在运行中也暴露出一系列问题，亟待调整、改革。鉴此，本文拟在简析现行乡镇行政管理诸问题及学界关于乡镇改革的不同看法的基础上，谨陈管见。

一、乡镇政府管理的主要问题

我国乡镇政府设立的直接动因在于保证传统体制下催耕催种计划的落实和面对面的管理，深层次原因则在于协调国家政权与乡村社会关系而保持乡村社会的稳定秩序，通过强有力的政治控制而得到更多的用于城市建设与工业发展所需要的资源。

现行乡镇体制是20世纪80年代我国农村改革的产物，是对体制的改造，也是对20世纪50年代乡镇政权体制在更高层次的回归。我国乡镇政府设立的直接动因“在于保证传统体制下催耕催种计划的落实和面对面的管理，深层次原因则在于协调国家政权与乡村社会关系而保持乡村社会的稳定秩序，通过强有力的政治控制而得到更多的用于城市建设与工业发展所需要的资源”。无庸质疑，乡镇恢复建制2O年余来，乡镇政权在农村经济发展、社会进步方面做出了贡献，但是随着形势的变化，诸多问题也日益暴露出来。诸如，机构臃肿，民少官多，自聘人员膨胀，行政成本过高；县乡之间条块分割严重，县级政府派出站所分兵把守了乡镇的工商、教育、税务、金融、国土、林业、治安等众多领域，使乡镇政府职能萎缩，成为“牌子响，责任大，权力小，办事难”的“半级”政府；县级派出及乡镇自己的执法机构虽多，但由于条块分割、上下对FI等原因，乡镇的执法权十分分散，计划生育、税收、工商、土地、公安、司法等站所(或委员会)各自为政，执法监管能力弱，遂使乡镇机构、人员虽多，但除计划生育等少数问题外，其他问题的执法监管还相当粗放，甚至形同虚设，一些地区甚至还是处于“拳头说了算”的年代；乡镇负债率居高不下，既严重影响了乡镇机关工作的正常运转，也使“三乱”(乱收费、乱集资，乱罚款)屡禁不止；政府职能转变缓慢，众多乡镇政府依然把一些本该属于社会、企业和个人承担的责任纳入自己的“责任制”，乡镇干部依然热衷于直接干预生产经营活动，催种催收，沿袭着传统的“吆喝干部”式的工作套路；在压力型体制下，各种检查、评比多如牛毛，“政绩工程”、“官赏工程”充斥，以“一手高指标，一手乌纱帽”为核心的“一票否决制”仍然盘踞了太多的领域，缺乏一套上级政府与辖下民众的评估相结合、统一、合理、公正的政府绩效评估机制；乡镇自我服务功能膨胀，社会服务功能缺失；乡镇人大功能萎缩，权力的过于集中和“对上不对下”使乡镇“人治”现象十分严重，以至、坑农害农、无法无天的事频繁发生；机关生活庸俗化，众多乡镇干部热衷称兄道弟，吃喝玩乐，酒杯一端，原则全无，“喝了这杯酒，什么都好说”；国家有关“三农”政策有失允当，如农村集体土地所有权缺位，对农民专业合作组织的培育不力，对农业保护不够，有关农村义务教育和卫生的财政支持体制失当等。诸如此类的问题，学界已多有论述，这里，不予详析。

二、乡镇行政体制改革的主要论争

面对乡镇的如上困境，理论和实践工作者提出了多种解困之策。归纳起来，主要有以下几种观点：

第一种观点是，试图通过乡镇撤并、精简机构和冗员、理顺乡镇与县属“七站八所”的关系、转变乡镇政府职能、创新事业站所运行机制等措施来使乡镇走出财政等困境。这是目前中央和地方理论及实践界最为流行的看法。2001年九届人大四次会议通过的《关于国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》明确指出，“同税费改革相结合，精简乡镇机构；有条件的地方，适度撤并乡镇”。安徽省《关于乡镇党政机构改革的实施意见》(2000年)、《关于乡镇事业单位机构改革的实施意见》(2000年)、《关于开展农村综合改革试点，建立农村基层工作新机制的意见》(2005年)，湖北省《关于乡村体制改革的实施意见》(2000年)、《关于省、市(州)、县(市)、乡(镇)机构改革实施意见》(2001年)、《关于推进乡镇综合配套改革的意见(试行)》(2003年)、《关于推进乡镇事业单位改革，加快农村公益性事业发展的意见》(2005年)等皆持该观点。安徽、湖北、山东、广东、江苏、河南等地乡镇也是根据该思路进行了体制改革。此外，戴均良《撤并乡镇量“度”而行》、夏永祥等《转变乡镇政府职能与机构改革》、钱素华等《搞好乡镇机构改革巩固全盘机构改革成果》、汪名品《乡镇机构的“消肿”革命》、孟白《新农村建设与乡镇机构改革》、朱守银等《新时期的乡镇机构改革试点：进展与评析》亦持该观点。应该指出，该做法是能在一定程度上解决目前农村“生之者寡，食之者众”的问题，实施起来也相对平稳、容易，因而也易被各地政府接受。但是，该做法主要在于缓解而非彻底根除乡镇目前的困境，来自基层的反映普遍是乡镇合并、机构精简并未从本质上解决乡镇的冗员及财政危机问题。县乡之问的条块矛盾、乡镇政府的重统治轻服务、自我服务倾向及“人治”现象并未因此而发生本质改变。

第二种观点是通过直选乡镇长等民主化手段改革乡镇，这种观点在理论界代表者有张静、李凡、史卫民等，并且在实践中有所试验。自1998年5月至1999年4月不到一年的时间内，在深圳市龙岗区的大鹏镇、四川遂宁市市中区的4个乡镇和南部县的79个乡镇及绵阳市的11个乡镇、山西省临崎县卓里镇，相继进行了乡镇长选举的改革试点。该思路的基本用意是：由于现行乡镇长权力来自上级的授予，由是形成了乡镇长对上不对下的心态。反过来，假如由农民直选乡镇长，那么乡镇长领导的“唯上”心态就会发生根本改变，民选的乡镇长为了当选就必须关注农民利益，就不会有那么多的“坑农害农”与“无法无天”。农民与乡镇政府问的紧张关系定会有所缓解，这对乡镇体制建设必将大有裨益。这种民主化解决问题的办法，究其本质，是想“在基层政府与乡村社会之间建立一种权力与权利的平衡机制，将其关系处理纳入制度化轨道，可以保证长治久安”。不过，该制度创新在现实中还面临着现行宪法及政治体制的诸多约束，普遍推行，难度很大，而且没有触及乡镇机构臃肿、权力分散以及乡级政权是否有继续存在的必要等问题。

第三种观点是撤销乡级政府，代之以县派出机构，实行县政、乡派、村治。其代表者有邓大才、徐勇、傅光明等。邓大才认为，乡级政府是“农村许多问题的始作俑者”，没有能力建立一级完全政府，乡级政府“不会影响农村的治理”，“收益大于成本”。徐勇指出，随着市场化、现代化的发展，传统的乡村治理结构应该加以创造性转换，“建立‘县政、乡派、村治’的治理结构，即：县具有更多的治理自主性；乡只是县政府的派出机构，专事政务和指导村民自治；村民委员会主要从事村民自治工作，由此使其治理合理化”。傅光明认为，乡镇政府的庞大及乡财政的建立，“使集中的农业剩余产品过多地用于乡级政府组织运行维持费，挤占了农户本应用于公共事业的资金。这种本应用于生产性领域的资金，过多用于非生产性领域，正是社会经济停滞不前，农村经济增长迟缓的重要原因”，乡镇一级政府改为县级政府的派出性机构，其财政，可以减少财政开支，同时还可“强化县市政府对乡镇派出机构的公安、工商、税收、计生、教育等职能”。该观点可谓切中要害，具有相当的合理性。只是短期内撤销乡级政府，阻力一定不小，而且在基层政府与乡村社会之间如果不建立一种持久的制度化的平衡机制，缺乏民主法治的保障，县政与村治之间也会发生矛盾。

第四种观点认为现在不应撤销乡镇，但未来应该撤销乡镇。这种观点又可分为两种看法：一种是认为目前撤销乡镇尚不现实，应进行类似第一种的改革，但从长远的角度看乡镇政权存在并无合理性，应被最终撤销。该观点的代表者是张紧跟、杨风春等。该观点可谓既激进又审慎，不过，其主张者对于改革及撤销乡镇虽有所论，但于撤销乡镇与先有限改革而后撤销乡镇的办法，并未进行切实的对比分析，因而所得结论实质上只是一种推论。另一种认为现在不应撤销乡镇，应先用3～5年时间实现乡镇政府的职能转变，强化农村公共管理和服务职能，再取消乡镇政府，改设乡镇公所。该观点的代表者是马晓河、武翔宇等。他们指出：“乡镇机构改革分两步走的设想：先用3～5年时间转变职能”，具体来说：根据农村经济社会发展需要，调整行政区划，合并乡镇，减少乡镇机构编制；将乡镇的诸多办公室、站所压缩合并，成立几个综合办公室，比如党政、人大、政协综合办公室、经济发展办公室、社会事务办公室；在党务、政务上执行交叉兼职，一人多岗；对于乡镇事业单位，然后剥离其经营职能，将这部分职能转制推向市场，实行企业化经营；“再用3～5年时间取消乡镇政府，改设乡镇公所”。该看法同样可谓激进而稳健，但其中也些问题值得思考：一是撤销乡镇的根本意义在于相对彻底地解决条块矛盾，在乡镇站所属性较为同一的情况下，对其进行合理重组。既如此，在乡镇一级政权前对其站所整合，意义似乎不大。二是现行乡村体制的一个重要问题是乡镇政府在村级自治的口实下对村庄公共管理、社会服务不作为或作为不力，如果农村基层政府在村庄公共管理、社会服务到位，那么乡域治理范围究竟应比现在大，还是比现在小，则要另当别论。

三、关于乡镇行政体制改革的几点浅见

在如上观点中，笔者较为赞成第三种观点。其主要理由及主张是：

第一，如果不撤销乡级政权，不管采用何种理顺县乡条块关系的主张，设计县乡间何种管站所的模式，看来都难彻底解决县乡条块分割问题，由于县乡间利益的不一致，只要“共管”的体制还在一天，那么县乡间的条块矛盾就一日不能根除。而改乡级政权为县级政府的综合性派出机构(如命其名为“某县驻某乡综合执行中心”等)后，乡镇站所在性质上趋于一致，可统归于乡级综合性派出性机构中去，成为其中的某一个中心组之类的机构，这样即可彻底解决县乡条块分割问题。同时，撤销乡镇仅仅是指把乡镇一级政府机构由实体的政权转变为上级政府的派出性机构，取消乡镇一级财政，而非撤除乡镇一级机构，其改革力度并非过大。

第二，只有当所有站所俱成为乡级综合性派出性机构中的分支后才可根据工作性质对其进行合理重组。如历来由于条块分割、上下对口等原因，乡镇执行权力分散，计生、税收、工商、土地、公安、司法等各自为政，执法监管能力弱，以至乡镇机构、人员虽多，但是在农村除了计生等少数问题外，其他问题的执法监管大多相当粗放，甚至形同虚设。如果改乡级政权为县级派出性机构，那么上述执法机构性质趋于一致，即可合并起来，在必要的精简后，建立一个统一且规模较大的行政执法中心，使其在检查计生时，又可兼及税收、治安、耕地诸方面，反之亦然。诚如是，则既可减员增效，又可切实提高行政执法能力。

第三，撤销乡镇有利于彻底精简乡级机构和冗员，有利于乡级机构的合理设置。在现行体制下，由于条块分割，县属站所不易指挥等原因，乡级政府为了完成中心工作，往往不得不自聘编外人员，加上乡域经济多较落后，挤吃官饭的现象十分严重，因此只要乡镇政权及乡级财政存在一天，那么在各种关系户的凌厉攻势之下，用乡镇自筹资金聘用编外人员的现象就一日得不到根除。而撤销乡镇政权及乡级财政后，一方面所有乡级政府机构都属于县级政权的派出机构，性质统一，指挥灵便，无须编外聘人办事；另一方面财政统归县管也使乡级派出机构无力烂聘编外人员。且撤销乡镇政权还意味着乡域政府机构的彻底洗牌，大可乘机对乡域政府机构和人员进行合理精简和重组。

长期以来，我国乡镇干部级别低，多数地方工作条件艰苦，待遇较差，难以吸引优秀人才到乡镇工作，严重地影响了乡村治理的质量，因此在精简乡镇机构和冗员的基础上，应适当提高乡派机构的行政级别(如升格为副处级)，较大幅度地提高乡镇干部的物质待遇、政治待遇，以吸引优秀人才从事基层管理工作。

第四，在我国目前的政府管理实践中，通常愈是级别较低的政府，其财务管理愈混乱，纪检、审计工作愈流于形式，将乡镇级政权改为派出性机构后，乡镇一级的财政也会相应取消，这必将有利于基层财政管理的规范化。现有的乡镇债务应主要由中央或省市级财政以财政转移支付的方法分批偿还，以便改革后的乡级派出机构轻装上阵。对改革后的乡派机构的财务及“三乱”行为严加管束，凡是财务上有任何违规者或者是有任何“三乱’：行为者，一律解除职务．并依法追究责任。在财务和“三乱”问题上坚决实行一票否决制。

行政体制改革论文篇8

十多年来，党和政府一直致力于行政体制改革，其间进行过三次较大规模的机构改革，基本方向是实行政企分开、转变职能、精简机构，提高效率。但由于社会主义市场经济的大环境还没有完全形成，旧的高度集中统一的思想观念还没有彻底转变，干部人事制度改革没有及时跟上，致使一些机构减而复增。党的十四大确定建立社会主义市场经济体制的目标，随着市场经济的建立，加快改革开放和现代化建设的步伐，可以预见行政体制将要发生一系列的重大变化。

政府的微观经济管理职能逐渐削弱或消失，宏观经济管理的职能将进一步加强。

行政与企业将进一步分离，企业将真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体。

财政投资管理体制将发生重大变化。今后国家的财政支出将分为三大部分：一是用于那些周期长、利润少、规模大、单个企业不愿投资或无力投资，又是社会所必需的项目。二是用于社会公共事业，如教育、卫生、抚恤、救济、公共工程等。三是用于行政支出和国防支出。这些变化，对减轻财政负担，增强企业的生存和发展能力;促进市场经济的发展大有益处。

金融机构的性质将朝着企业化的方向变化。

国家包办、包管事业单位的格局将被打破。

人事制度改革将在更广阔的领域里展开。

教育行政部门将逐渐减少对学校的行政干预，使各类学校朝着自主办学的方向发展。一是教育、教学将朝着注重职业教育和能力培训的方向发展，以适应市场经济对各类人才的需求。二是改变单一的办学经费由国家统一拨款的模式，学校可以多方筹集办学资金，私立学校、社会办学将有一个较大的发展。三是高等学校将淘汰一些落后的专业，根据市场经济的要求设置专业和课程，配备师资。四是学校内部将实行教师职务聘任制，进行工资分配制度的改革，建立激励竞争机制。五是大中专学校毕业生的就业，同样要经过市场的挑选。在实行国家公务员制度后，大学毕业生不再和官员资格划等号。

政府行政机构和人员将大幅度削减。

行政管理体制改革也给秘书工作提出了新的更高的要求：

首先，要迅速转变观念。秘书工作是当领导参谋助手的工作。

行政体制改革论文篇9

1、作为国有企业，新华书店有国有企业共同的诟病，政企不分、政资不分、权责不分，严重阻碍了企业的进一步发展，既得利益集团则是继续深化企业行政管理体制改革的绊脚石。

2、加快人事制度改革是深化新华书店行政管理体制改革的核心。要明确人事制度改革的目标与切入点，以改革“一把手”的选任制为起始点，用“3+”选拔模式取代传统的“一把手”任命制或论资排辈的潜规则，推行自上而下的全面的而非片面的人事制度改革。同时，要清晰理顺“一把手”的权责关系，行使什么样的权力就要承担什么样的责任。

3、围绕企业行政管理体制改革这一中心，还应解决相关的系列问题，主要是监督与被监督、和谐发展的问题，要配套地深化机构改革，实行“开明”治理。

关键词：新华书店行政管理体制改革

新华书店改革正处于攻坚阶段，各省几乎都成立了新华书店发行集团，随后部分又将“新华书店发行集团”又修改为“新华发行集团”，目的和良苦用心显而易见。但由于改革涉及到权力和利益的重新分配，大部分“一把手”及其利益集团都以稳定和强调行业的特殊性为名、行继续垄断既得权力和利益之实，致使新华书店的公司治理结构一直局限于表面，至今还没有真正建立起由所有权、监理权、治理权和经营权组成的权力分工体系和公司治理机制，特别是行政管理体制改革严重滞后。

一、加快行政管理体制改革是全面推进新华书店改革的关键

1、大力推进行政管理体制改革，是深化新华书店各项改革的先导性手段。从宏观上看，新华书店是社会主义思想文化的重要宣传阵地，意识形态色彩较浓，大多直接由省委宣传部领导。同时新华书店（或曰新华发行集团）又大多都是省政府的独资或控股企业，但事实上并没有明确谁是真正的资产所有者，由谁来行使所有者权益。从微观上看，一方面，新华书店主要从事图书发行、经营业务，是单纯的企业，人、财、物、企业行为均由省级店集中统一控制，地市店、县店均既没有独立的经营权，也没有实际的管理权，更没有自主的发展权。另一方面，条块分割，区域保护，店与店之间、即使是省级店之间也很难跨省经营，在横向上自断自我竞争、并通过这种竞争培养竞争能力的后路。宏观与微观的杂合就形成了政企不分、政资不分，在运行机制和体制上，存在着国有企业通有的弊病，以行政手段代替、包办市场行为。从各省进行的教材招标情况看，虽然引入了竞争机制，但招标的结果并不完全是由市场主导的，而是耦合了相当的其它因素，这些因素有相当部分就是行政力量的干预。尽管这些年来新华书店一直在进行各方面的改革，但大部分都是在行政力量的推动下进行的，有些甚至处于阶段性的停滞状态，除了“集团”还是“集团”，除了“连锁”还是“连锁”。相反，随着“集团”的内部膨胀，各种深层次问题不断显露，相对于完善的市场经济体制的要求和日益白炽化的市场竞争来说，还相当滞后。政企不分、政资不分，规范的现代企业制度就不可能真正建立；管得过多、统得过死的状况不改变，新华书店就不可能充满发展的活力与生机；以行政命令为主导的改革格局不改变，新华书店就不可能独立地涉水深蓝、搏击长空，但是要建立真正意义的现代企业制度，应继续加大中央政策的支持力度。

2、着力推进微观行政管理体制改革，是解决新华书店深层次矛盾和问题的关键。长期以来，新华书店的建设主要是在“大”和“同”上功夫，盲目投资、低水平的重复建设是新华书店普遍存在的现象。大书城、大卖场在许多城市拔地而起，甚至成为当地的标志性建筑，以“大”安身；在各省，省新华书店为了保持和体现其统一领导、统一指挥的大棒，要求全省新华书店的经营项目、经营理念等达到完全一致，甚至完全趋同，以“同”为本。前些年，新华书店进行多种经营，盲目上项目，到现在看，有效益的有几家？赚钱的有几家？赔本的有几家？半途而废的有几家？坚持到底的有几家？这都是求“同”的结果。这些低水平、低质量、低效益的“大”、“同”建设，直接影响到新华书店的可持续发展，造成这种局面的根本原因就是微观行政管理体制的诟病，主要体现在：“一把手”“一言堂”、“家天下”，导致群众基础、实践基础的缺失；政绩考核体系过于片面，导致主要领导乐于短期行为，大兴“政绩工程”、“表面工程”、“面子工程”、“意气工程”；干部特别是“一把手”的选任机制存在缺陷，使大大小小的头头脑脑疲于上层路线，投官弃民，加剧了行政力量的绝对权威。因此，遏制并最终解决新华书店存在的深层矛盾和问题，首先就要加快推进微观行政管理体制改革，特别要培养“一把手”的亲和力，提升他们的魅力权威，弱化绝对的行政（职位）权威，还政于民。

3、着力推进行政管理体制改革，是促进新华书店全面发展的有效保障。在舆论导向层面上，新华书店承载着宣传社会主义意识形态的功能，社会效益挂帅。在这一点上新华书店的兴衰成败不仅是主管部门的政绩问题，更是直接关系着分管负责人的政治前途问题。在面临市场剧烈竞争与政治命运选择的时候，政治考量是至高无上的，他们会不假思索地倾向于短期的政治利益，毫不犹豫地提高并为新华书店量身打造市场准入门槛，千方百计营造表面的繁荣。在企业内部，“一把手”及其集团利用控制行政资源的优势，想方设法稳固自己的既得利益。尽管说利益分配要向一线倾斜，但倾斜的背后却是为自己牟取更大的利益。利益分配往往以职位的高低为唯一标准，忽视劳动强度、质与量的差别。特别是基层“一把手”表现得尤为突出，他们为了装饰自己的政绩，全额甚至超额拿取自己的年度兑现奖，竟不惜牺牲员工利益，或明或暗地要求职工自己掏钱完成上级下达的销售任务（即：视图书门市的存在和销售功能于不见，不去努力开拓市场，不去挖掘门市销售潜能，而把下达的任务分派到员工个人，员工要么把卖不掉的图书买下来，要么就会受到一定程度的惩罚），把市场萎缩的责任推给员工，让员工当炮灰，有些为了完成任务甚至不顾成本。主管部门和上级默许甚至直接纵容了基层店“一把手”的这种行为，因为他们的利益具有高度的一致性：主管部门实现的是政治利益，这种政治利益当然不是意识形态方面的利益，而是一种政绩；上级或本级“一把手”实现的是政治和经济双重利益，这种政治利益主要是指因任务的完成而获取的事关晋升的一种政治资本，经济利益主要是指因任务的完成而获取的全额或超额的兑现奖（或称企业年薪）。在这种利益交集的作用下，主管部门和各级“一把手”会形成一种合力，这种合力在确保他们既得利益的同时也会颠覆员工的积极性、主动性和创造性，无限降低员工对组织的忠诚度，导致企业内部形成群体懈怠。一旦条件具备、时机成熟，就会对企业的发展形成毁灭性的破坏。所以，企业要发展，就必须改革现有行政管理体制，降低或淡化新华书店的政治色彩，将“一把手”及其集团的效益收入（如奖金，不包括职务或岗位工资）调整为所有员工的平均数，同时在任期届满后，若没有员工和社会的有理由申诉，再一次性给予不低于员工同期平均收入的资金奖励。依据马克思主义观点“事物的内部矛盾是事物发展的根本动力”，新华书店要长远、持续发展，取得全面发展效益，就必须首先从内部聚合发展的力量，斩断损害员工利益的外部链接。为此，将“一把手”的利益与员工的利益直接挂钩应是改革的首要选择，而不是将员工的收入与企业的效益挂钩，把企业不发展的责任全部推给员工，从而使维护员工利益不至成为一句空话，以激发员工的工作热情和创新能力，为企业的全面发展奠定牢固的群众基础。

二、加快人事制度改革是深化新华书店行政管理体制改革的核心

即将公开发表的《农民权益保护的立法思考》一文一针见血地指出：“人的原因，也是最主要的原因，因为人的活动是有目的、有意识的，一切方针政策的贯彻与落实、法律法规的制订与实施、体制的维持与变更均离不开实践中的人。那些回避人的原因而强调体制，均是为维护既得利益找借口和台阶。”因此，人的问题是改革的关键问题，加快人事制度改革是深化新华书店行政管理体制改革的核心。

1、加快人事制度改革，首先要明确改革的目的和方向。基于“人力资源也是生产力”，人事制度改革要以提高生产效益和生产力的发展为目的，充分发挥人的潜能，积极营造人力资源生机勃勃的环境空间，为企业释放巨大的活的生产力。

2、加快人事制度改革，关键是创新“一把手”的选任机制，并首先履行这种机制。目前的人事制度改革大都停留在中层干部和一般员工层面，对“一把手”的选任问题很少提及。而实际上这个问题是至关重要的，也是第一位的。对列车来说，改革光改车箱不行，还得改车头，因为头不好，牵引力不好，车箱再好对提速尤其对发展来说也没有多大的实质性意义。企业的人事制度改革也莫过如此。所以，人事制度改革应主要从改革“一把手”的选任机制入手。目前，“一把手”的选任基本上是“官选”，“民选”只是一种陪衬。这并不是主张废弃“官选”、彻底“民选”，因为单纯的“官选”和“民选”都有其天生的不足。全面“官选”容易使员工受到藐视，脱离群众路线；彻底“民选”，容易引发盲目性，产生“小集团”、“小圈圈”和各种形式的贿选，也会产生“肥水不流外人田”的现象。要克服这诸多的不足，就必须严格按照党政干部选拔任用条例和“四化”方针，引进“公开选拔党政领导干部与竞争上岗考试”，借鉴“党政领导干部公开选拔和竞争上岗考试大纲”，创设“笔试+面试+学术成果”选拔模式（简称“3+”选拔模式），为最大限度地减少人为主观干预，其中的笔试至少要占60%，面试最多只能占10%，学术成果至少要占30%。为什么突出“学术成果”考核？因为“学术成果”可以展示学术成果出品人洞察问题、分析问题、解决问题的能力，以及对某一问题、某一领域的独到见解，也可以从中看出其工作实绩（现任“一把手”及其集团的学术成果中涉及的本企业的有关效益数据必须实事求是，否则不计入学术成果分），最重要的是可以营造学习型企业气氛。需要特别指出的是，单纯的工作实绩考核常常参杂着太多的虚的因素，下级“一把手”通常是上级“一把手”任命的，上级必然要护下级，给下级“一把手”难看，也就是给上级或自己难看，员工也会因利益受人掌控而睁一只眼闭一只眼，所以所谓的工作实绩考核大多是一种形式，表面的东西多于实质性内容。为防止论资排辈或变相论资排辈、特别是因人设条件，考试不预设任何限制性条件，谁都可以考，按总成绩从高分至低分择优录用。为防止“一把手”及其集团或因惧怕其他人功高盖主而荒废人力资源、压制人才，人事选任的“3+”模式考核要定期举行，入选人员进入全省后备人才库，对后备人员要异地交流、挂职培养，人事选任必须首先使用后备人才，彻底实现后备人才零库存，对造成后备人才积压、长期或永久后备的，要从重追究相关责任人的责任。

3、加快人事制度改革，重点是打破“只上不下”的传统，设立并不断完善“能者上、庸者下”的内部人才流动机制。在纵向上，要广泛应用“3+”选模式，包括中层班子的配备。只要在“3+模式”选拔考试中出类拔萃，一般员工也可以进中层班五，甚至当“一把手”。相反，在选拔考试中落伍的“一把手”也可能成为一般员工。在横向上，不适合此岗位而适合彼岗位的人，就应该让他到彼岗位发挥才智和特长。

4、加快人事制度改革，就是要不断清除改革的人为障碍。所谓人为障碍，基本上来自既得利益集团，而主要是“一把手”及其集团。目前，企业的人、财、物及企业行为均由“一把手”及其集团把持，“一支笔”独秀。从维护“家天下”的利益和威严出发，他们是不愿意改革触及自己的切身利益，一旦损及自身利益，他们就会对改革阳奉阴违，假借一般员工抵制、拒绝改革的继续深入。而非既得利益集团一般是支持不断改革的，除极小部分外，非既得利益集团一旦成为既得利益集团，他们就由改革的推动者成为阻碍者，以维护并不断巩固其既得利益。改革，就是在这种“推动”与“阻碍”的矛盾中进行，当推动的力量超过阻碍的力量时，改革就会顺利进行，否则改革的步子就会放缓、甚至停滞不前。所以，改革就是要不断清除改革的阻碍因素，不断发展壮大改革的推动力量。

5、加快人事制度改革，就是要建立权责一致的责任追究体系。根据权利与义务一致的原则，行使什么权力，就要承担什么责任，权力与责任相一致。而目前，只行使权力，不承担责任，或者重权轻责、权责不一致的事实在一定范围内广泛存在。改革，就要改变这种状况，达到权力与责任的相匹配，否则就会造成责任的缺失、权力的畸形膨胀，对企业的发展严重不利。因此，在加强“一把手”权力的同时，必须要高度强调他们应承担的责任，建立权力的有效约束机制。首先，建立责任保证金制度。“一把手”及其集团上任前，必须缴纳足够的责任保证金，在任期内或任期的延长期内导致企业破产、企业资本不增值甚至遭受损失、员工利益得不到保障的，所缴纳的责任保证金不予返还；否则，如果能使企业资本明显增值、员工利益明显得到提升的，可获得至少是员工同期平均收入的一倍的资金奖励。当然“一把手”及其集团上任后不得以任何理由以任何形式将自己所缴纳的责任保证金转嫁给员工，不得要求或变相要求员工向企业缴纳任何形式的责任保证金或类似于责任保证金的钱物。否则，不论该“一把手”及其集团给企业带来多高的效益，其所缴纳的责任保证金亦不予返还，甚至还要给予严惩。必须指出的是，若交不起责任保证金的，可以用个人财产或家庭财产或上任后的收入作抵押。用收入作抵押的，每月（或年）最多允许领取月（或年）收入的50%；用个人财产或收入作抵押的，在发生赔偿责任后用其抵押款（物）不足以赔偿的，用其家庭财产承担无限连带责任。其次，在有关法律中增加“企业负责人不作为罪”，并予细化。使企业资本不增值的主要负责人及利益集团不仅要向员工和国家承担民事赔偿责任，而且更重要的还要承担刑事责任，相关刑罚最低设为监禁一天，最高可设为监禁终生，不设缓刑、假释、取保候审及其他类似规则，藉此，用法律来制裁“一把手”及其集团的不作为、乱作为、假作为和消极作为，用法律手段来打击使企业资本流失和不增值的行为。

三、推进新华书店行政管理体制改革必须解决的其它问题

1、监督与被监督的问题。要杜绝监督与被监督同一性的现象，企业行为绝对不能由行为实施者来充当监督者，企业行为的效果也不能由行为的实施者来评判，否则，一切都会流于形式。因此有必要加强工会和全体职工大会的独立发言权。

2、内、外和谐的问题。行政管理体制改革的一个重要目标，就是要为企业的生存、发展创造和谐的内外环境。和谐，才能聚合各方面的力量，也只有和谐，才能使员工有劲往同一处使。因此，要切实扭转“外斗外行、内斗内行”的不和谐局面。对外，要做到有礼、有利、有义、有节，最大限度地争取“双赢”；对内，要坚持以人为本，推动人的全面发展，对人的需求不能重“官”轻“民”，更不能“劫民济官”。

行政体制改革论文篇10

为了表述方便，我们将具有行政处罚权的行政机关或被依法授权、委托的组织成为执罚机关。在现行《行政处罚法》中，虽然单设了专门一章对行政处罚的实施机关作了规定，但对现行的执罚机关混乱的现状并没有从根本上予以改变，一些原先从事执罚职能的不合法组织通过规章委托，又变相的取得了执罚权，从过去的不确定法律地位摇身一变又成为合法的执罚组织。据统计，我国约80%的法律、90%的地方性法规和全部行政法规、规章都设立了行政处罚权，由此产生了数量庞杂的执罚部门，具体有公安、海关、工商、税务、卫生、质量技术监督、烟草、医药、盐业、农业、林政、交通、路政、渔政、海事、教育、民政、邮政、电信等等诸多部门，执罚队伍过多过滥，造成大盖帽满天飞，老百姓形容为“几十顶大盖帽，管着一顶破草帽”。由于执罚队伍庞杂，不可避免的造成职能交叉、重叠。对某些违法行为，由于执法风险大，利益小，导致执罚部门互相推诿、踢皮球；对某些含金量高的违法行为，执罚部门又相互争权，竞相处罚。同时，由于执罚部门过多，又在某些部门形成执法人员数量不足的形象，执罚活动靠搞突击执罚、联合执法来完成执法任务，以应付上级的检查。

《行政处罚法》第十六条虽然规定国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但因为该法律条款非强制性条款，每个执罚部门必然片面强调自身职能的重要性和专业性，肯定不愿轻易得将自己的执罚权交由其他部门行使，这样，执罚部门庞杂的现象就不可能从根本上得到改变。而且随着法律、法规和规章的不断增加，一些新的执罚部门就会不断出现，执罚队伍将更加混乱。

二、行政处罚决定权交由行政机关行使，是导致行政权力极度膨胀的重要根源之一。

行政处罚是对公民或组织人身、财产、行为的限制和剥夺，是一种惩罚权，应属司法权的范畴。而我国现行行政处罚体制是在过去计划管理体制下逐步形成的，过分强调了行政权威，而忽视了国家权力分权制衡的原则，一些行政机关借助历史机遇，获取大量的行政处罚权，通过多年的苦心经营，不进行政职权遍布公法领域，而且还将触角逐步伸向私法领域，一行政权力干预公民或组织之间的平等主体之间的私权纠纷。

行政机关千方百计争夺行政处罚权，一方面是为了表明自己部门的重要性，确保自己在历次政府机构改革中能够保住一席之地，这也是政府机构改革似乎走不出膨胀-----精简-----再膨胀-----再精简的怪圈的一个重要原因。另一方面，拥有行政处罚权也能给部门自身带来一定的经济利益。我国现有行政执法部门的经费名义上是执行收支两条线，但真正落实的仅是少数。大多数执罚部门经费短缺，必须靠上级财政部门的罚款返还来弥补。更有一些执罚部门的经费实行自收自支，靠直接坐支罚款收入来维持。这种财政保障体制就必然导致了趋利执法和自费执法的现象，一些部门不是重在纠正违法行为，而是罚款了事。有的部门甚至希望、鼓励当事人违法，因为这样才能有钱可罚，由此形成了“养违法”的现象。如某地公安派出所为罚款创收，竟然招聘女做诱饵，钓嫖客来，创造了执罚机关执罚创收的奇闻。利益的趋势只能驱使行政机关更加愿意滥用行政处罚权，总是千方百计的保留和争取更多的行政处罚权，从而引发行政权力的再度膨胀。

三、现有行政权力不能满足行政处罚的需要，起不到真正惩罚违法，纠正违法，保护第三人合法权益的目的。

现有行政机关的大部分行政权力是与其行使宏观调控、社会管理和公共服务等职权相匹配的，劝导性、指导性较强，法定强制力相对司法权而言比较弱。目前，除公安、海关等少数行政执法机关拥有对人、对物的行政强制权外，其他机关一般不具有这种行政强制权。而现行行政处罚过程中，又不能没有上述权力的保障。诸如现行行政除案件的相对人作伪证；向行政机关提供假证；拒不提供有关材料、信息；拒绝行政机关检查；拒绝接受行政执法机关的行政调查等诸多现象，在现有行政处罚体制中运用现有行政权力都不可能合法有效的予以解决，寻求司法支持又缺乏可操作性法定程序，导致行政执法人员或采取非法手段行使行政权，或渎职、失职不作为。这两种做法都是对法治社会的一种践踏。要改变这种状况，必须对现有体制进行彻底改革。

我国现有行政处罚案件有相当多的都和第三人权益受到侵害相联系。第三人希望国家在对违法行为进行处罚的同时，能够使自己受侵犯的权利得到救济。显然，这种救济最终还需司法权来保障。而我国现有行政保护制度中，如商标权保护、消费者权益保护、治安案件人身伤害赔偿等，虽然赋予相应行政机关在进行行政处罚的同时，可以对涉及民事赔偿的部分一并做出处理，但并没有法律最终强制力。而且，一些行政机关担心引起行政诉讼，也不愿意履行这部分职权，使这类法律规定形同虚设。

而且，现行行政处罚程序所设置的一般程序，诸如立案、调查、内部法制核审、处罚告知、听证、决定处罚、强制执行、行政复议、行政诉讼等程序繁琐，虽然耗费大量政府资源，反而很难达到预期目的。

我们知道，行政执法体制必须符合国家权力分工制衡与协作的原则要求，必须体现国家意志的唯一性、强制性和有效性。我国目前的政府机构改革虽然蕴含着较为深刻的制度创新思想与举措，但仍是一种过渡性的改革，其直接目的不过是在于解决目前较为突出的矛盾，具有头痛医头，脚痛医脚的性质，而缺乏前瞻性与预防性。法律体制改革必须具有前瞻性，行政处罚体制改革也同样如此。是体制改革迁就于行政处罚现状，还是行政处罚改革适应时代的发展，确实是一个值得考虑问题。我们应该借鉴包括西方法制社会在内的所有人类文明成果，结合我国实际，与世俱进，建立一套新的能够适应现代法制社会要求的行政处罚体制，而不是修修补补，应付了事。具体而言：

一、将现有执罚部门适当集中，仅赋予其当场行政处罚权和一般程序调查权、行政处罚建议权。除公安、海关、税务部门外，其他部门执法权全部合并，统一交由各级人民政府行使。根据我国宪法和各级人民政府组织法的规定，各级人民政府是国家行政机关，享有包括行政执法权在内的国家行政权力。但实际上各级政府的执法权力都分散到政府的各部门手中，造成部门林立，权力分散。行政处罚体制改革就是要还完整行政权与政府。将行政处罚案件调查权与决定权分离，是按照行政权与司法权分工原则，将行政处罚决定权从现有行政权力中剥离出来。

考虑到目前违法行为大部分属于性质轻微的状况，可以授权行政机关行使相对人没有异议的当场处罚权，但仅限于案件事实简单清楚，

不需要另行调查取证，仅处以警告或一定数额以下的罚款的行政处罚。除此之外，行政机关只能依法对违法行为进行行政调查，并提出行政处罚建议。

二、专门成立行政法院，由其行使行政处罚决定权、行政强制措施决定权、行政处罚强制执行权。依托现有人民法院的行政庭，单独成立行政法院，由行政法院的行政法官根据行政机关的申请，针对违法行为签发行政调查令，行政执法人员持行政调查令对违法行为人或组织进行强制性的行政调查，必要时可以申请行政法官签发行政强制措施令，对涉案物证进行查封、扣押。由于一切活动都是由行政法官决定，既保证了司法权对行政权的时时监督，又赋予了行政调查行为的权威性。违法相对人的一切拒绝、阻挠调查行为都可被视为是妨碍司法行为而受到追究，从而解决了现行行政处罚手段过软的弊端。行政法院通过对行政机关收集的证据和处罚建议的审查，听取违法相对人的陈述和申辩，独立行使行政处罚决定权。对行政法院做出的处罚决定，只有违法行为人可以上诉。逾期不上诉的行政处罚决定即发生法律效力，违法行为人必须履行，拒不履行的，由行政法院强制执行。

三、行政处罚案件的权由县级以上人民政府法制机构行使。县级以上人民政府法制机构仅负责诉讼程序的操作，不参与行政调查取证，代表国家对行政处罚案件向行政法院提讼。

对现有行政处罚体制的改革，由于涉及到行政权、司法权的重新分配，牵扯到许多部门的利益，肯定会有很大的阻力。但这应是我们今后改革的方向。我们应当先从理论上、思想上掀起一场大讨论，百家争鸣、百家齐放，使之更加完善，然后以法律的形式予以确立。只有断然废除一切不合理的体制，重新确立一套完善、科学的运作制度，才会使政府在管理社会和经济事务中发挥更大的作用。

参考文献

1、胡锦光著《行政处罚研究》法律出版社

2、应松年主编《行政法学新论》中国方正出版社

行政体制改革论文篇11

一、入世后政府体制改革

作为WTO的正式成员，我国的出口产品和对外投资项目将在WTO多个成员和地区中享受多边、永久的最惠国待遇。同时，我国作为一个世界经济大国，将获得国际经贸规则制定与改革方面的参与权。我国可利用WTO的贸易争端纠纷的机会，即在发生较大的与他国的贸易纠纷时，通过多边谈判和国际贸易纠纷仲裁程序去协调和解决，从而可避免一些单方面贸易报复所产生的向题。

(一)有利于我国的制度创新

加入WTO后，要求我国遵守相应的制度和规则，给了我国一个制度供给主导性起主要作用的国家产生制度变迁需求的强大压力，这必将促进我国的制度创新。

WTO规则包括(建立世界贸易组织协定》和四个附件。附件一包括:附件lA即货物贸易多边协议，附件lB即服务贸易总协定;附件即与贸易有关的知识产权协定。附件二包括:关于战争争端解决规则及程序的谅解。附件三包括:政策评审机制。附件四包括:民用航空器协议，政府采购协议，国际奶制品协议，国际牛肉协议。这四个附件中，前三个附件对所有成员都具有约束力，第四个附件只对接受成员具有约束力，对未接受的成员不产生任何权利和义务，因此又称为复边协议或诸边协议。

为了与WTO规则和各项协议相适应，我国已对《著作权法》、《商标法》、《对外贸易法》、《保险法》等等进行修改。在货物贸易方面，需制定《反倾销法》、《反补贴法》、《电子商务法》。在服务贸易领域，需制定《外汇管理法》、《旅游法》、《投资基金法》等。在全国人代会修改和制定法规的同时国务院也加快了大量的行政法规、部门规章及其它规范性文件的清理工作，使之与WTO规则、协议的规定相一致和适应。资料显示:目前国务院及其所属部门已清理了2300多件行政法规、部门规章及其它规范性文件，一些废止的法规已经公布，其它的将陆续公布。上述的一切标志着我国的制度创新将进人一个新时代。

(二)有利于我国高祈技术产业的发展

在我国加人WTO后，外资将更多地以风险投资形式扩大在中国的投资。因为经济的全球化，已经使国际资本把占领经济制高点、抢占前瞻性领域的范围扩大到世界的每个角落。随着竞争优势向知识和技术的倾斜，跨时空拓展技术应用正成为公司发展战略的核心。中国的高技术产业在未来经济中的作用不可忽略。它不仅会成为中国全盘经济的制高点及经济持续发展的关键推动力，而且技术力量和市场前景对世界经济将会产生重要影响。在中国取得参与资格后，意味着拥有了重要的市场份额，将满足中国长期发展战略需要。

国际资本市场利率已出现大幅下降，但由于包括我国在内的许多发展中国家和地区经济的快速增长和巨大的市场潜能，形成了大量的增值机会，延伸了资本运作范围，国际资本已经将包括中国在内的这些国家和地区列人了全球最具价值的市场之一，正逐渐加大投资份额。从我国人世前WTO的谈判可以看出来:外方十分渴望扩大对我国高技术产业的投资，也提出参与我国资本市场的规范和发展、扩大市场份额、以特定的基金形式投人运作等要求。这些外资可以以风险投资形式实现对我国的资本扩张，进而带动国内民间投资向风险资本的转化，造就足够多的市场参与主体，形成高技术企业发展必须的高技术产业投资基金。国际资金本身构成新的投资主体，直接扩充民间资本比重，增加民间资本数额，形成有实际推动力的资本支持。

另外，加人WTO后，在一定程度上促进国外留学人才的回国创业和原有科技人员创业。据统计，海外华人有近三千万散布在世界五大洲。海外华人中具有高、中级职称的高级技术人才就有十万。海外华人尤其是留学生数量多、质量高，有丰富的实践经验，能否争取他们回国创业或者为国服务，关系到中国技术产业发展前途。

二、入世后我国经济发展的主要任务

中国加人WTO必然牵动中国经济结构的进一步调整，其中产业升级和结构调整是经济结构调整的核心内容。高科技产业的发展，我国二元经济结构向一元经济结构的转换以及服务业的现代化是结构调整中三个相辅相成的方面，这三个方面的任务是否完成，将直接关系我国今后的经济发展状态和趋势。

(一)发展以信息技术产业为核心的高科技产业

我国目前的进出口结构仍然具有发展中国家的特征。其基本原因是，我国目前的行业内贸易在很大程度上与加工贸易相关。与其它发展中国家一样，中国制造业的技术等级不高，高技术含量产品市场上占较大比重的是进口品。因此，这几年中国积极推进产业升级的一个重要举措是替代进口品。这种替代进口不是对进口品设置政策性堡垒，而是利用市场开放型经济:一是开放市场，允许外国制造业产品进人;二是从国外进口技术和中间品，生产替代进口品;三是引进外商直接投资，在国内建厂。

像我国这样的发展中国家在推进工业化时普遍面临的问题是工业低水平严重，在加人WTO的条件下，差距扩大的结果是发展中国家追逐发达国家发展起来的低于其水准的制造业可能被发达国家扼杀。这可以说是我国制造业发展所遇到的经济全球化的严重挑战。应对的路径只可能是发挥后发优势，瞄准现代最新技术和产业，直接发展现代工业。实现跨越式发展，这种跨越就是要跨越一个技术时代，直接进人现代技术时代。

因此，我国在加人WTO以后面临的结构转换任务是，抓住时机根据现代化的目标推进产业升级，其基本要求是国际分工结构由目前的比较利益结构转向谋求竞争优势。在发达国家进人新经济的背景下，中国结构转换的一个重要方面是发展以信息技术为先导的高科技产业。由此为计算机、网络、通信等技术、产品和服务进人中国提供巨大的市场。

(二)二元经济结构的转换

中国是农业大国，具有明显的二元结构特征。中国的农业特别是种植业，20多年虽然相对增长速度较慢、比重呈下降趋势，但其绝对额仍然在不断增长。但是，农业生产方式落后和农民收人低下的问题仍然是我国社会经济的突出问题。在加人WTO后，农业在短期内将是受到冲击的最大一个部门。以主要农产品国内外价格比较为例，见下表:

上表清楚表明:(l)我国农业产品中的大宗产品，即谷物产品，在国际市场上均没有优势;(2)在我国经济作物中具有重要意义的大豆、花生及其加工产品豆油、花生油也不具备优势。面对外国农产品进人，中国的对策不一定是以同样的产品针锋相对抢夺市场，而是调整产业结构，减少一部分低效益的谷物生产，转向具有出口潜力的产品(例如园艺产品)。这同时意味着主动让出一部分市场给国外产品。

(三)服务业的提升和服务业的现代化

中国目前的现状是服务业发展相对滞后，对外开放程度也低于制造业。中国的服务业的落后不仅在于其总体比重低，还在于其结构处于低水准。目前在服务业中占较高比重的是进人堡垒较低的运输、餐饮、娱乐、房地产等。其中批发和零售贸易餐饮业占25%左右。而具有主导性、现代性的金融、保险、通讯等行业发展相对于发达国家则严重滞后。

根据有关协议，我国将在2005年允许外商独资银行经营银行零售业的全方位服务业务，并开办人民币业务;人世后国外券商和基金公司将进军国内市场，以合资的方式设立基金公司和证券公司，三年后持股可增加到49%。允许国外保险公司拥有50%的股份。初步分析，加人WTO对我国金融产业安全的影响主要表现为:(1)中资银行的呆坏账没有完全处理，储户的流失可能会导致其流动资金短缺，从而引发财务风险;(2)由于大量呆坏账存在，加上员工素质偏低，在缺乏透明度情况下积累的金融风险在人世后外界力的作用下可能成为威胁金融安全的主要根源;(3)中资银行优秀人才的流失;(4)在资本市场上，对A股和B股市场影响存在巨大差异性，对游资的监管成为一个要害问题。

三、入世后我国政府的主要任务

加人WTO后面对的是机遇、挑战和任务，实际上“锁定”了我国改革的方向，即中国必须朝着开放的市场经济方向坚定不移地走下去;同时我们承诺的时间表也锁定了改革开放的进程，迫使我们在有限的时间内加快改革的步伐。

(一)加快国有企业改革

1.以产权多元化改造国有企业，建立混合所有制经济。为此必须做到:一是对国有独资企业的数量要严格控制。除保留少数必要的国有独资企业外，大多数起支柱作用的大型国有企业都应改造为产权多元化的现代公司。二是大力发展非国有经济，其中包括民营经济和外资经济，特别要注意给国内私企充分的“国民待遇”。

2.建立国资委下属的国有资产经营公司和大型集团公司，行使国有资产管理职能，实现政企职能分开，保证国有资产在现代企业制度的框架内增值。

3.建立一个使中国企业家健康成长的新机制。其要点一是企业家职业化，把经营者同公务员分别开来;二是建立企业家市场。企业家的选择机制主要是市场机制;企业家的劳动力价格应由市场评价，并由企业按照其绩效、风险、责任来自主确定，而不应由政府来确定，不应同外资企业的工资待遇有很大的差距。以市场化的选择、激励、约束机制，从根本上杜绝企业领导的短期行为和“59岁现象”。

(二)大力发展民营经济

大力发展非国有经济，其中包括民营经挤和外资经济，这是我国经济体制改革的重要方面。因为目前我国非国有经济比重小，实力弱，很难承接和填补国有经济的退出部分，也很难支律起“多元化”的一极。

现实中，我国作为世界上吸引外资最多的国家之一，每年有数百亿的境外投资进人，它们都是私人资本。多年来，私营企业和个体工商户也得到了迅速的发展，广大私营民营企业表现出了国有企业所无法具有的活力和效率。法规也已制定了保护个人独资企业的法规，但仍然存在许多避垒，主要表现为:

首先在融资方面的不公正待遇。许多国企和政府工程尽管决策失误、浪费严重，造成资金大量损失，经营长期亏损，无力偿还借款，却仍然可以根据政府部门的指令继续从银行获得信贷，而民营、私营企业却很难从银行得到贷款，同时也得不到给予外资企业的优惠政策，如减免税等。其次，在市场准人方面的歧视。实际经营领域中，准许国有经济进人的行业有80多个，准许外资进人的行业有印多个，而准许国内私人和民间资本进人的行业只有40多个。

(三)国内市场壁全有待消除

国内经济在许多地方及行业中依然存在着对国内产品和投资的种种壁垒。形形的地方保护主义依然存在，这些国内的地方和行业壁垒，不仅阻挡着外地产品的自由进人，而且使用行政权利为一些质次价高的产品提供庇护。所有这些现象表明，我国经济在诸多方面，还面临不公平、不公开的市场，最终不会培育出具备现代国际竞争力的产品和企业。因此需要各地各级政府树立新观念，转变旧职能，培育市场功能。

(四)以信息产业化推动产业结构升级

1.大力发展以信息产业为主导的高新技术产业。以信息产业为先导产业，使中国在国际竞争中占有一席之地，并带动整个工业结构的优化和产业结构的升级。

2.用信息化改造传统产业。对劳动密集型企业进行信息化改造，使之成为兼有“劳动密集型”和“知识密集型”双重特点的有国际竞争力的优势企业，如纺织、轻工等产业。

3.大力扶植高科技中小企业，充实鼓励风险投资，推动产业升级，给予他们一个全面发挥的机会。

(五)迅速提升我国企业管理水平

1.把握最新的管理理论，树立现代经营理念。特别是由物本管理转向人本管理再转向智本管理;由你死我活的刚性竞争转向竞争与合作并存的柔性竞争;由重视有形资产转向更重视无形资产;由传统的营销系统转向网络营销;由被动的适应环境转向主动的培养企业的核心竞争能力;由企业组成的科层化、凝固化转向企业组织的扁平化、网络化、柔性化和虚拟化等。总之，我们的企业领导者必须更新观念、跟上新的管理形势。

2.以国内外先进企业为样板，推广追赶战略和标杆管理，尽快缩短与发达国家在管理方面的差距。企业应建立进步无止境、“没有最好只有更好”的标杆管理观念，不断完善自己。

行政体制改革论文篇12

【论文摘要】自2009年中央一号文件颁布后，包括海南、重庆、湖南等在内的许多省、直辖市都加大了“省直管县”体制改革的力度。扩权、放权后为了对县级政府的权力行使加以严格监督，很对地方都出台了地方性的行政问责制度。当前中央也出台了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》。这些行政问责制度无疑对规范和监督县级政府的行政行为发挥了重要作用，但是，在实践过程中也存在各种问题，比如问责主体单一、客体有限、内容狭窄，以及程序不完善等问题，从而致使行政问责制度难以发挥其应有的功效。因此，在“省直管县”体制改革中应针对上述问题，对行政问责制度逐步加以完善，从而促使县级政府的行政权力得以良性行使和“省直管县”体制改革的顺利进行。 【论文关键词】“省直管县” 体制改革 行政问责 法治 2009年中央一号文件《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》明确提出：要“稳步推进扩权强县改革试点，鼓励有条件的省份率先减少行政层次，探索省直接管理县（市）的体制”。中央一号文件的出台，促使包括海南、重庆、湖南等在内的全国很多省份都在努力探索进一步推进“扩权强县”、“省直管县”体制改革的新方案和措施。譬如，湖南甚至已出台措施将县委书记的任命权收归省委，并将部分县委书记的级别提升至副厅级。这些措施无疑有利于进一步推进“省直管县”体制改革。随着改革力度的加大，原来归属于地级市政府的许多权力，甚至省级政府的部分权力都在不断地下放给县级地方政府。但是，“省直管县”体制改革同时存在一个不容忽视的问题，就是在不断对县级政府进行扩权、放权的同时，如何加强对县级政府权力的监管，从而确保县级政府能够廉洁、高效、合法地行使权力。如果在扩权、放权的同时不加强对所放权力的监督，那么就难以实现中央所提出的“权为民所用”，这一体制改革也将难以取得理想成绩。笔者认为，结合当前中共中央和国务院出台的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，强化对权力进行监督的一个重要举措就是建立科学、可行的行政问责制度。 一、“省直管县”体制改革与行政问责主体 所谓行政问责，就是指对不履行法定行政义务或未承担相应行政责任的行政机关及其行政人员进行责任追究。行政问责的基本理念是实现从“对上负责”到“对下负责”的转变。这是源于政治学的政府责任之内涵，即现代政府的政策和行为必须以人民的意志为依归，对人民负责。随着“省直管县”体制改革的进行，大量的事权、财权等权力逐渐下放给县级政府，如何确保县级政府能廉洁高效地行使这些权力就成了理论界和实务部门的一个现实问题。如果县级政府不能规范使用这些权力，该由谁来启动问责机制并向有关责任人员进行问责？这是当前“省直管县”体制改革中构建行政问责制度首先需要解决的问题。 行政问责的主体实际上是解决“谁来问责”的问题。这也是行政问责制度首先需要解决的问题。从问责主体的角度来分析，行政问责既包括同体问责，也包括异体问责。所谓同体问责，即指执政党系统对其党员干部的问责，以及行政系统对其行政干部的问责。异体问责主要是指五大涉宪主体之间的问责：包括人大对政府的问责；民主党派对执政党的问责；民主人士对政府的问责；新闻媒体对执政党和政府的问责；法院对执政党和政府的问责。简要地说，同体问责其实就是体系内的问责，而异体问责则是体系外的问责。异体问责与同体问责的最大不同就在于异体问责由于其主体性更加独立而监督更有力。 对于问责的主体问题，当前中央颁布的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》并无明确规定。该《暂行规定》的第二条只是笼统地规定：“本规定适用于中共中央、国务院的工作部门及其内设机构的领导成员；县级以上地方各级党委、政府及其工作部门的领导成员，上列工作部门内设机构的领导成员。”从该《暂行规定》的第二条我们似乎可以推断出，问责的主体应该为被问责者的上级党政部门领导。由此可知，该《暂行规定》在问责主体上所采取的方式是“同体问责”，而非“异体问责”。虽然同体问责有其有利之处，比如效率较高等，但是，也存在较多的弊端，譬如很多问责由于人情关系等因素的干扰而容易导致问责难以彻底施行。有鉴于此，有学者指出，由于“问责效果的实现主要是通过体制外的强制性和压力来完成。体外的参与是一种积极参与，而体内的参与是一种消极参与，因此，法律问责和政治问责效果，必须通过行政外部强制性措施和政治压力的方式才能获得较好的实现。” 然而，据笔者观察，在 目前实行“省直管县”体制改革的诸多省份，如海南、重庆等省、市，所实施的行政问责制度中采取的无一不是同体问责的方式。以下我们试举海南、重庆这两个具有代表性的地方行政问责制度来进行说明。 关于行政问责的主体，《海南省行政首长问责暂行规定》第十一、十二条规定，当发现有关行政首长可能有应当问责情形的，省长可以责成省人民政府办公厅或者监察厅组成调查组进行调查核实，并根据调查结论决定是否作出问责的决定。由此可知，《海南省行政首长问责暂行规定》所规定的行政问责的主体为省政府，主要是省长；而《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》第六条规定，当市长发现市政府部门行政首长有该办法所规定的问责情形时，可以启动问责程序。因此，《海南省行政首长问责暂行规定》和《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》在问责主体方面所采取的都是同体问责的方式。 有鉴于同体问责效力的有限性，以及中国目前的政治实践，笔者认为，有必要采取“同体问责与异体问责相结合”的方式。这一点既与当前政府部门所采取的“同体问责”有所差异，也不同于理论界所提倡的单纯的“异体问责”方式。所谓“同体问责与异体问责相结合”的方式，其实就是充分利用两者的优势，既包括体系内的问责，也包括体系外的问责。笔者认为，在目前正如火如茶地开展的“省直管县”体制改革中，采取“同体与异体相结合”的问责方式，其问责的主体应当包括省（直辖市）委、省（直辖市）政府、省（直辖市）人大及其常委会、省（直辖市）高级人民法院、地级市中级人民法院、公民团体、新闻媒体、民主党派、县人大及其常委会、县法院等。而这些问责主体之中，由于政府官员是经过法律授权拥有公共权力，其责任对象是人民群众，因此，“官员问责”的根本主体应是人民群众。具体而言，公众有权通过行政复议、行政诉讼、检举控告等方式追究省、县各级政府的责任；人大追究政府行政领导者的责任。譬如，针对“省直管县”体制改革而言，虽然问责的对象主要是被扩权的县级政府，但是，如果省级政府放权后不对县级政府进行严格监督，或不按照中央的部署进行改革和放权等等，对于这些失职行为省人大及其常委会无疑有权对省政府和省长进行问责；省委则可直接向县政府主要党委委员问责；法院可通过司法审判向有关政府部门进行行政问责，并有权针对违法、违纪等事项向相关部门发出司法建议；而民主党派、公民团体在法定的条件下亦可启动问责机制向相关责任机构和责任人员进行问责；新闻媒体可以通过新闻报道进行问责。这样才能确保责任体系中没有缺失的环节，形成良好互动的体系；至于以上问责主体对相关责任主体的问责机制如何启动，问责的程序具体如何设置，将在本文的第四部分中展开深入阐述。 二、“省直管县”体制改革与行政问责客体 行政问责制度在明确了问责主体之后，接下来必须明确问责的客体或对象，即在确定了“由谁问责”之后，需要确定“向谁问责”的问题。对于问责的客体如何界定的问题，目前学术界主要有两种观点，一种是认为行政问责的客体应当是行政机关及其工作人员。他们认为“行政问责就是对行政机关和行政人员的问责，当前尤其是要重视追究行政人员的责任。”因为“行政人员以行政机关的名义代表国家行使行政权，是造成行政行为结果的直接责任人。’，而第二种观点则认为，行政问责的对象应当界定为“广义的国家公务员”。所谓“广义的国家公务员”，相对于第一种观点而言，其实就是认为应当将各级党委委员也纳入到行政问责制度之中。因为“将执政党各级党组织的负责人纳入行政问责范围，无论从成文的国家法律、党的制度视角看，还是从我国现行政治与行政体制的实际运作看，都是合法、合理、可行、而且是必要的。” 针对以上两种观点，笔者更倾向于第二种观点，这是因为现实中各级党委总揽全局，发挥核心作用，《国家公务员法》的实施又将党的各级工作机构工作人员纳入国家公务员序列。而且，从现实的角度来看，由于我国党、政分工并不十分明确。各级党组织在实际中也行使着包括行政权力在内的国家公共权力。按照“权责一致”、“权力应当受到监督”的基本法律精神，既然各级党组织实际行使着国家公共权力，那么，就应当受到监督并明确其应当承担的责任。至于如何来明确和追究其应当承担的责任？笔者认为，在目前中国的政治体制下，各省应当在“省直管县”体制改革的过程中，有必要将对省、县（市）各级党组织及其党 委委员的责任追究纳入到现有的行政问责体制之中。 然而，据笔者分析，目前中国已开展“省直管县”体制改革的省、直辖市行政问责制度中，却基本上都只将问责的对象限定为行政机关及其工作人员，且主要是政府部门的行政首长或各级政府的主要负责人，而排除了地方各级党组织及其党委委员，因此明显存在问责客体的范围过窄的问题。例如，海南省的问责制度就明确将问责对象界定为“省政府部门和市、县、自治县政府行政首长（含主持工作的副职）；重庆市则规定为“市政府部门行政首长（含主持工作的副职）”，“区县政府行政首长为参照执行对象。”其实在目前中国“省直管县”改革地区的行政问责制度中，问责的对象普遍存在过窄的问题。这集中表现在以下两点：第一，现有的地方行政问责制度中，仅将问责的对象限定为行政部门的领导，而排除了各级地方党委委员；第二，仅将问责对象限定为行政部门的负责人（包括主持工作的副职领导人），而排除了一般的行政工作人员。有鉴如此，笔者认为，依据当前中共中央和国务院颁发的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，各级地方行政问责对象有必要扩展为“各级地方党政干部”，并且应当将问责对象扩展至一般性的履行党政职务的党政机关工作人员。因此，行政问责的对象应包括三大类：一是省、市各级党政部门的党政领导；二是地方一般国家公务员；三是行使党政权力的其他组织和人员。 其实，在中国目前推行“省直管县”的地区，其行政问责制度中在问责客体方面存在的问题很多。除了上文提到的问责客体范围过窄之外，还存在另一个重要的现实问题即问责客体不清。“实行问责制的重要前提是省、市、县政府职能划分明确，责任主体清晰。由于我国职能交叉重叠的现象相当普遍，因此常出现有权无责、有责无权等现象，且党政之间、不同层级之间、正副职之间权责区分常常难以厘清。”对此，有学者指出：“问责客体不清，根源于责任主体的职责不清。”“拥有清晰的权、责是问责的前提。一个地方出了该问责的事，责任到底在党委还是政府，还是难以认定。如果需要政府承担责任，到底是问到哪一级？需要几级政府来承担责任？该级政府中由哪个行政职能部门来承担责任？承担责任的是直接责任人员还是领导？哪些领导要负责任，是主管还是分管领导？是执行领导还是决策领导抑或是监督领导？是参与决策的所有领导还是主持领导？等等。这些问题都有很大的不确定性。”[11]因此，为构建科学合理、可操作性强的行政问责制度，就必须通过制度化的形式来厘清各级党政部门、上下级领导之间的责任。具体而言，就是“要在现有《国家公务员法》的基础上完善职位分类制度，理顺部门之间的关系，明确划分党政之间、正副职之间、不同层级之间的职权”，并根据“有权必有责、权责必相等”的原则，明晰不同层级官员的责任以及责任轻重。”[12]否则，责任界定不清，问责制度也将难以顺利施行。 三、“省直管县”体制改革与行政问责内容 所谓行政问责制度的内容，其实就是指行政问责制度应该对哪些事项进行问责。简单地说，行政问责的内容其实就是“问什么责”的问题。据笔者考察，我国目前不少实行“省直管县”体制改革的省、直辖市的行政问责制度，从其实施效果来看，确实追究了一大批相关责任人员的行政责任，甚至是法律责任。然而，目前的行政问责制度也存在许多问题，其中最为严重的问题就是问责内容范围过窄。譬如，问责过程中常常出现对行政执行问责多，对行政决策问责少；对行政乱作为问责多，对行政不作为问责少；对事故问责多，对预防问责少；对有重大损失或人命关天的大事问责多，对机关作风、工作效率等所谓“小事”问责少等现象。[13]以下我们仍然试举海南、重庆两个地方的行政问责制度来进行说明。 比如，《海南省行政首长问责暂行规定》规定，问责的内容主要包括以下五个方面：(1)违反依法决策、科学决策和民主决策要求，发生决策失误；(2)违法行政；(3)对国家法律、法规或者上级国家机关的决策和部署执行不力、效能低下；(4）不认真履行管理职责，防范不力、处置失当；(5)其它行为造成严重后果或者其他不良社会影响。而《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》则规定，违反以下七个方面的规定，应当进行行政问责：(1)效能低下，执行不力，致使政令不畅或影响市人民政府整体工作部署的；(2）责任意识淡薄，致使公共利益或管理相对人合法权益遭受损失或造成不良社会影响的；(3)违反法定程序，盲目决策，造成严重不良政治影响或重大经济损失的；(4)不严格依法行政或治政不严、监督不力，造成严重 不良政治影响或其他严重后果的；(5）在商务活动中损害政府形象或造成重大经济损失的；(6）市政府部门行政首长本人在公开场合发表有损政府形象的言论，或行为失于检点，举止不端，有损公务员形象，在社会上造成不良影响的；(7）市人民政府认为应当问责的其他情形。 通过对上述两个具有代表性的地方性行政问责制度进行深入研究，可以发现，当前即便是积累了丰富的“省直管县”体制改革和行政问责经验的海南省和重庆市，其行政问责内容仍存在范围过窄的问题。主要表现为：一是行政问责仅停留在人命关天的大事上，对影响力、破坏力大的所谓“小事”却不问责。二是行政问责仅限于安全事故领域，对其他领域应担负领导过失责任的官员却不问责。如有的地区不断出现重点工程“豆腐渣”、虚报浮夸或瞒报、迟报造成不良影响或工作损失等情况，至今尚未纳入“引咎辞职”、“责令辞职”范畴。三是行政问责只针对滥用职权的违法行政行为，而不针对无所作为的行政行为。四是问责只针对经济上的过失，而对政治等其他领域的过失却不问责。例如对用人腐败却不问责。[14] 相对于海南、重庆的两个地方性行政问责制度而言，当前中央和国务院颁布的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》对问责的内容范围做了一定程度的扩大。该《暂行规定》第二章详细规定了以下七种情形应当向有关党政责任人员进行问责：(1)决策严重失误，造成重大损失或者恶劣影响的；(2)因工作失职，致使本地区、本部门、本系统或者本单位发生特别重大事故、事件、案件，或者在较短时间内连续发生重大事故、事件、案件，造成重大损失或者恶劣影响的；(3)政府职能部门管理、监督不力，在其职责范围内发生特别重大事故、事件、案件，或者在较短时间内连续发生重大事故、事件、案件，造成重大损失或者恶劣影响的；(4）在行政活动中滥用职权，强令、授意实施违法行政行为，或者不作为，引发群体性事件或者其他重大事件的；(5)对群体性、突发性事件处置失当，导致事态恶化，造成恶劣影响的；(6)违反干部选拔任用工作有关规定，导致用人失察、失误，造成恶劣影响的；(7)其他给国家利益、人民生命财产、公共财产造成重大损失或者恶劣影响等失职行为的。由此可知，至少从制度文本的层面来分析，《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》在问责的范围上与海南和重庆等地方性的行政问责制度并没有实质性的突破。虽然增加了关于用人失察、处理群体性和突发性事件不当等问责内容之外，但主要仍然限定于对那些已经造成重大损失或恶劣影响的责任人进行问责，而并没有考虑到如何利用问责制度做到“防患于未然”和对那些“不求有功但求无过”的碌碌无为的官员进行问责。这无疑是一个遗憾！ 笔者认为，要构建科学合理的行政问责制度，首先，其问责内容不能仅限于在社会上造成不良影响的行为，而应当把官员的所有职责行为都纳入其中，特别是那些已经或可能违背公共利益、没有满足公众期望的行为，以及碌碌无为、不思进取的官僚行为。其次，行政问责制度要改变只有发生了涉及群众重大生命财产损失突发性安全事故才启动问责的做法，而应重视平时日常工作的审视、督促和检查，做到防患于未然。总之，不仅要对发生的重大事故问责，而且要对做出的错误决策问责；不仅要对滥用职权的行政作为问责，而且要对故意拖延、推诿、扯皮等行政不作为问责；不仅要对经济领域的安全事故问责，而且要对政治等其他领域的事故问责；不仅对犯了法、有了错要问责，而且对能力不足、有损政府形象的“小节”等方面也要问责。[15]否则，如果问责不全面，将会导致许多责任无法得到及时追究。 四、“省直管县”体制改革与行政问责程序 行政问责的程序其实就是解决“如何问责”的问题。行政问责程序的规范性、可操作性是实行行政问责制的重要保障。[16]我国目前试行“省直管县”体制改革的大多省、直辖市在构建地方行政问责制度中出现的一个突出问题就是程序性和可操作性不强。如果缺乏可操作性的问责程序，那么即使设想再理想的问责制度也由于无法操作而在实践中难以得到有效实施，因此，要构建科学的行政问责制度，就需要认真研究问责的程序问题。否则，程序方面存在瑕疵，不仅可能导致问责制度无法有效实施而成为具文，更重要的是，还很可能会有损实体正义价值的实现，甚至影响中国法治建设的进行。因为没有程序正义就没有实体正义，而且，“正当程序是行政问责沿着法治的轨道前进、防止陷入人治误区的保证。”[17] 从法理上说，问责主体对客体做出的行为进行问责， 它包含明确权力、明晰责任和经常化、制度化的“问”—启动问责、调查处理、申诉复查、监督执行等方方面面，是一个系统化的制度规范，更是一个实体规范、需要有完善的问责机制。[18]由此可知，成熟的行政问责程序应当包含启动、申辩、处理、执行、救济、监督等方面的程序内容。在具体的实践中，由于不同的问责主体基于其自身的性质、地位和办事程序的差异性，因此，不同的问责主体在进行问责时所适用的程序必定会有所差异。[19]比如，法院作为司法机关，基于其在程序上“不告不理”的消极性，所适用的问责程序就显然与人大、政府部门的积极性的问责程序明显不同。鉴于法院有其比较成熟的司法程序，而人大通过行使质询权、罢免权、撤销权等权力来对相关责任人员行进问责的程序构建问题，目前已经在理论界也有比较成熟的见解，因此在此不做赘述。本文需要探讨的是政府部门进行问责时该如何完善其问责程序。 之所以着重探讨关于政府部门的问责程序问题，主要是由于日常的大量行政性事务是由政府部门来承担的，而且上级政府部门对其所负责的下级部门的行政工作应当是最为清楚的，因此，政府部门无疑应当是行政问责的主要主体。对此，我们仍然以目前在“省直管县”体制改革和行政问责方面积累了丰富经验的海南省为例证来加以分析，看其问责程序是否存在问题而有待完善？是否有值得其他省、市加以借鉴的地方？据笔者研究，《海南省行政首长问责暂行规定》关于问责的程序主要包括启动程序、申辩程序、处理程序和执行程序，以下就对此四个程序进行分析。 第一，行政问责启动程序：《海南省行政首长问责暂行规定》第十一条规定：“根据有关信息来源，发现有关行政首长可能有应当问责情形的，省长可以责成省人民政府办公厅或者监察厅组成调查组进行调查核实。调查核实工作应当在60日内完成，形成调查报告上报省长。调查报告应当提出问责或者不予问责的建议。”第十二条规定：“省长接到调查报告后，可以召开省政府常务会议或者省长办公会议讨论，作出问责或者不予问责的决定。”由此可知，海南省的问责启动程序是由省长来启动的。 第二，行政问责申辩程序：该《暂行规定》的第十四条规定：“被问责的行政首长对问责决定不服的，可以自收到问责决定之日起15日内向省人民政府提出书面申诉。省人民政府接到申诉后，认为有必要的，可以决定另行组成调查组在30日内进行复查。” 第三，行政问责处理程序：该《暂行规定》第十五条规定：“经复查，问责决定认定的主要事实清楚的，维持问责决定；认定的主要事实不清，证据不足的，由省人民政府常务会议或者省长办公会议决定撤销问责决定。复查决定，应当书面告知申诉人。”第十八条规定：“对被问责的行政首长，需要给予行政处分或者追究其他法律责任的，依照有关规定处理。” 第四，行政问责执行程序：该《暂行规定》第十六条规定：处理决定做出后，“需要发出的通知和决定等具体事项，由省人民政府办公厅负责拟订和送达。”第十七条规定：“被问责的行政首长拒绝执行问责决定的，由省人民政府按照干部管理权限提请任免机关免去其职务，再按照有关规定作出处理。” 通过对海南省目前所实行的行政问责制度的深入分析可知，海南的行政问责制度在问责程序方面至少存在以下几个方面的问题需要加以完善：第一，程序不完整。《海南省行政首长问责暂行规定》没有规定比较详细的救济、监督程序。该《暂行规定》虽然规定了被问责的行政首长可以进行申辩，但是，却没有规定处理决定做出后如果被问责者不服该如何进行救济，是否有权申请行政复议或通过其它途径进行救济。该《暂行规定》也没有对行政问责的监督机关及监督程序进行规定，无疑应当进一步加以完善。第二，启动主体单一。该《暂行规定》仅仅规定行政问责的启动主体为省长，实际上省长的日常行政事务比较繁杂，而在法治社会行政问责是一项趋向于日常性的工作。基于时间和精力的有限，由省长这样单一的问责主体来启动行政问责程序显然会导致行政问责制度难以充分发挥应有的作用并起到理想的效果，因此，问责机制启动的主体应有所增加，应当涵括公民、人大、司法机关等主体。第三，处理程序方面，其责任种类较少，该《暂行规定》仅规定了行政责任和法律责任两类，其实还应当包括政治责任和道德责任。这一点也是学术界目前比较一致的观点。 总之，自2009年中央一号文件颁布后，包括海南、重庆、湖南等在内的许多省、直辖市都加大了“省直管县”体制改革力度。扩权、放权后为了对县级政府的权力行使加以严格监 督，很多地方出台了地方性的行政问责制度。当前中央也出台了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》。这些行政问责制度无疑对规范和监督县级政府的行政行为发挥了重要作用，但是，在实践过程中也存在各种问题，比如问责主体单-、客体有限、内容狭窄，以及程序不完善等问题，从而致使行政问责制度难以发挥其应有功效。因此，在“省直管县”体制改革中，各省、直辖市应针对上述问题，对行政问责制度逐步加以完善，从而促使县级政府的行政权力得以良性行使和“省直管县”体制改革的顺利进行，而不致于偏离法治的轨道。 注释： 张创新、赵蕾："从'新制'到'良制'：我国行政问责的制度化"，载《中国人民大学学报》2005年第1期，第113页。Zhang Chuangxin，Zhao Lei. 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