行政文化论文篇1

（一）新型公共行政教育培训体制构建面临困难

⒈传统模式的束缚。随着市场经济的快速发展，社会公共事务大量产生，政府公共管理的范围日益扩大，再也不是传统意义上的由政府大包大揽的管理经济、社会事务的模式和管理内容，再也不是旧有管理水平的行政人员队伍所能适应的形势。目前和今后，公共行政教育培训机构都迫切需要一大批高素质、懂业务、会管理、能干事、干成事的培训人员。而时下的中国公共行政教育特别是经济落后地区的培训，无论是规模和水平还是数量和质量均需要冲破传统公共行政教育模式的束缚。

⒉传统体制的弊端。当下的公共行政教育培训体制基本还是旧的行政管理体制的产物，其存在许多弊端，诸如机构重叠、职责不清、人员臃肿、效率低下等现象，这在经济落后地区更为普遍。它制约着公共行政教育培训工作的顺利开展，使公共行政教育培训机构的职能难以发挥，难以达到预期效果。

（二）公共行政教育保障机制遭遇瓶颈

建立保障机制，对于公共行政教育这种非营利性的公共行政部门中的服务机构是至关重要的。应该说政府是提供这种保障机制的主动者和决策者。但由于国家行政管理体制改革还处在不断探索之中，这是大环境；同时，由于各地经济发展不平衡，经济落后地区的市（地级）、县一级政府的投入往往与当地的公共行政教育发展需要并不匹配，因而各种保障机制并不健全。

⒈财政保障机制没有落实。不少经济落后地区的地方政府在年度财政预算中基本没有安排用于公共行政教育事业发展的资金支出；包括用于干部培训的经费，即使上级规定可以在年度预算中列支，但也很少按规定办事，结果是很多改善办学环境的项目和培训计划难以完成。因为培训需要成本，如果向学员收费，则不符合国家相关政策，这就使得培训与否处于两难境地。因此，在市（地级）、县一级现在最需要的是建立起具有连续性和刚性的财政保障机制。

⒉人事保障机制没有跟上。国家在行政事业单位进行的人事制度改革正有序推进。但就现实而言，进入和退出机制还没有真正建立，因而公共行政教育机构急需的人才想调入却无法办到，导致了该干的事无人干的后果。

⒊考核保障机制缺乏力度。只有培训没有考核或考核不严，会导致很多行政单位以工作忙为由不派人参加培训，培训对象找出许多借口缺席培训。另外，考核是由培训机构实施还是由行政主管部门实施并无明确规定。如果职责不清，权力不明，相互“放水”，则培训效果也会大打折扣。这些都需要建立考核机制来保障，通过严格执行考核制度来完成。

（三）公共行政教育培训活动组织困难，机制不完善

公共行政教育培训活动的组织过程就是公共行政教育培训机制展开的过程。从理论上讲，公共行政教育培训的理论研究、教学活动、培训过程、效果评估必须有科学合理的动态运行机制来保证，这种机制取决于公共行政教育培训体制是否健全，是否切合实际，是否行之有效。

⒈存在权责不分现象。有责应有权，有权必负责，权责应厘清，这是一个基本原则。由于公共行政教育培训体制内机构、部门之间的职责、权限划分不清，因而随意性很大。有的职能重叠，有的责任不明，有的权限失衡，结果导致部门之间侵权、越权、错位、缺位的现象时有发生，有利益的争着上，没利益的唯恐避之不及。

2．存在制度不健全问题。在经济落后地区的公共行政教育培训领域，存在着领导工作制度不健全的问题。民主集中制在一些公共行政教育培训机构的领导班子内部形同虚设。要么“民主泛滥”，没人决断；要么因决策失误，走了不少弯路；要么长期议而不决，贻误了发展机遇。这些都给公共行政教育培训的组织活动带来了一定的困难。

经济落后地区公共行政教育改革的对策

（一）借助政治权威推动，促进改革日趋合理化

新时期我国行政体制改革的动力系统来源于两个方面：政治权威的推动和经济体制改革的推动。［1］目前，由于经济落后地区市场经济发展水平总体较低，其公共行政教育改革的外部环境还没有理顺，市场经济体制的不充分性和公共行政教育改革外部关系的不清晰性对其公共行政教育改革构成了严重制约。基于以上考虑，经济落后地区目前阶段的公共行政教育改革更需政治权威的推动。因为政治权威思想观念的转变至关重要。可以说，在经济落后地区，地方主要领导人转变思想观念，运用权力推进改革，是公共行政教育改革的先决条件。

（二）改革教育培训体制，促进改革成果法定化

⒈清除培训体制弊端，赋予其改革“先行先试”的权力。公共行政教育培训体制改革的目的在于清除体制内的弊端，理顺内部、外部关系，提高培训效率，优化培训者队伍，提高培训者素质。目前，可以考虑赋予其改革“先行先试”的权力。如果改革成功，就可以推进长期裹足不前的行政管理体制改革；若不成功，因其不是政府系统的核心组成部分，也不会对政府的行政管理体制改革产生太大负面影响。［2］

⒉改革现有财政拨款机制，确保建设项目资金和培训经费到位。公共行政教育发展需要扩大建设规模，改善办学条件，因而需要建设资金，而资金应主要来自于政府的财政拨款；培训需要成本，政府财政应提供必要的资金予以保证。因此，在经济落后地区，地方政府应把公共行政教育发展和培训所需资金和经费列入当年的财政预算或允许在其中列支并使其常态化、制度化，不因财政收入好坏而变动，不因人事更替而存废。

⒊适应经济发展需要，为政府培训更多合格的公务员。在经济落后地区，为适应市场经济发展和各级政府培训公务员的实际需要，地方政府应允许其公共行政教育适当扩大培训规模，督促其提高培训质量，帮助其理顺上下、左右、内外关系，给予其人、财、物更大的自，责成其建立科学的内部管理制度。

（三）建立科学规范的运行机制，促进教育培训制度化

公共行政教育运行机制是体制运转的程序和方式，如果其不能按照一定程序和方式连续不断地组织活动，其体制就无法运转。因此，应建立规范的运行机制，根据其培训机构的设置、职能配置、权限划分和培训者的素质状况，科学安排其活动运行程序，巧妙布置运行方式，使培训机构及其内部关系易于协调，减少相互间的摩擦和冲突，降低管理成本，提高工作效率。［3］要实现这一目标，就要坚持制度管理原则，以制度来规范其体制内部的公共行政与公共行政教育的关系，设计体制运行的程序和方式。就我国目前公共行政教育机构设置的情况分析，因上下机构之间不存在直接、根本的利益冲突，上下机构之间矛盾并不大。但从某些公共行政教育机构内部分析，部门之间的权力、利益冲突较大。［4］因此，改革应着力研究机构内部的运行机制问题。一般而言，以制度来规范部门之间的关系，是建立科学健康、运行良好的公共行政教育运行机制的前提和关键。

⒈建立公平竞争的人事管理制度。建立公平竞争的新型人事管理制度，对于公共行政教育机构中优秀人才的选拔和任用是一种保障。因为公共行政教育机构担负着培训21世纪政府工作人员的重要职责，其培训人员的素质将直接影响着公共行政教育机构的形象。试想，在经济落后地区，如果体制外的优秀人才不能选调进来，体制内的尖子人才不能脱颖而出或得到重用，那么，必然会影响公共行政教育机构的培训效果。

⒉建立激励竞争机制和利益保障机制。激励和竞争是手段，提高公共行政教育培训质量是目的，只有手段和目的高度统一，才会发挥最大效能。这种手段和目的的落脚点就是利益的保障。目前，在经济落后地区的公共行政教育机构中，缺少的就是激励和竞争机制。因此，干多干少一个样，干好干坏一个样，干与不干一个样的现状必须改变。换言之，在经济落后地区，在公共行政教育培训机构中建立激励竞争机制和利益保障机制，是新型人事管理制度的细化和深化，更是促进其发展的直接动力。

行政文化论文篇2

2从行政文化的内涵角度反思我国法律、制度及政策中的行政文化现状

（1）重公务员基本业务素质，轻公务员行政意识和观念。目前国家公务员考试主要考查基本行政职业能力，缺乏行政意识和观念的考查。行政意识和观念尚未得到应有的重视。由于公务员职业的特性，没有正确的行政意识和观念很容易产生权力的异化，构建现代行政文化需继续完善公务员考试制度。

（2）“引咎辞职”尚未制度化，内化为行政道德任重道远。基于权责对等，《公务员法》中新增领导干部引咎辞职的规定。引咎辞职，是指公务员对其没有做好的工作（不作为）而造成的损失和负面影响，主动承担责任的一种自责行为。“引咎”出自承担责任的自觉，是主动请辞行为，是“官德”体现。但目前我国引咎辞职规定还未形成制度，许多政府官员失职后并不愿主动承担责任，反而借口推脱。

（3）“潜规则”尚存，法制缺位，良好行政规范形成受阻。“潜规则”相对于正式规则而言，指没有由国家权力机关制定颁布的但在现实社会中，在人们内心中实际潜在，并在人们的实际行为中利益往来中大行其道的非正式规则。“潜规则”是传统宗法族制、官僚政治以隐性的方式积淀在行政人员心头的处事规则，是一种“经济人”理性下的行政文化，追求个人利益。目前，我国行政人员的行政行为在很大程度上受到“潜规则”的影响，致使法律制度事实上归于形式，阻碍现代行政规范的形成。

（4）行政执法僵硬呆板，不利于形成正确的行政价值观。严格依法行政导致许多行政人员只唯“法”，不唯“实”。这里所指“法”是指法律条文，而“实”则是指法的价值。正确的行政价值观不仅要行政人员按照法律规定办事，当遇到某些法律条文规定与法的价值冲突时，还必须能够凭借正确的行政价值观进行辩证推理，从而真正实现依法行政。如，交警对于闯红灯为抢救生命的司机的处理，就是对法律秩序和正义进行价值判断。

（5）应急“”局限不容忽视，制约良好行政心理的形成。《中华人民共和国行政监察法》规定：监察机关有权“责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点对调查事项涉及的问题做出解释和说明。10几年来，“”的实施，取得了一定效果，但其自身也存在一定的局限：如限制严格、范围局限，缺乏强制力，易导致违法事件与承担法律后果失衡等。领导干部和行政人员容易钻空子，避重就轻，逃避责任，难以有效抑制腐败现象，不利于形成良好的行政心理。

3改变现状、构建现代行政文化的建议

3.1提高“官纪”，从行政伦理角度构建现代行政文化

行政伦理是行政人员在行政管理活动中的行为规范的总和，它是维持行政管理活动参与者之间合理、正当关系的原则和规范。怀特的行政伦理思想主要体现在他对行政官员风纪——即他所谓的“官纪”问题的研究上。他指出：“官纪者，乃表现于行政人员热望、忠诚、合作、竭力负责及以服务为荣之精神也。”

3.2辩证的对待传统文化，取其精华，弃其糟粕，加以巩固和创新

要构建现代行政文化，对传统文化不能全盘否定，而应该批判的吸收。对传统文化的扬弃不能简单的一分为二，而应该以完整、发展的观点作客观具体分析。比如，儒家文化中的忠孝伦理思想、强调集体主义、富有人情味的人际关系等要素，很多学者认为是不适应现代要求的消极因子。

但在同样受儒家文化影响的日本、韩国却应用巧妙，独具特色。在构建现代行政文化的过程中，对传统文化的批判吸收非常重要，传统文化的积淀、传承和创新是行政文化塑造的根本，而外来文行政文化的的融合需要更加漫长的历程。

3.3继续推行政府机构改革，从结构上影响行政行为，构建现代行政文化

上世纪60年代，麻省理工学院的史隆管理学院（SloanSchoolofManagement）第一次开发完成一个叫做“啤酒游戏”（beergame）的模拟，参加者只须做一项决策。经过对“啤酒游戏”的结果反思得出：结构影响行为，不同的人处于相同的结构中，倾向于产生性质类似的结果。当问题发生或绩效无法达成的时候，通常我们会怪罪于某些人或某些事情。然而我们的问题和危机，却常常是我们由所处系统中的结构造成的，而不是由于外部的力量或个人的错误。因此，继续深化行政体制改革和政府机构改革，有助于形成良好的现代行政文化，规范行政人员的行为。

3.4改善行政组织和人员的心智模式，建立学习型组织推动现代行政文化的构建

在行政管理的过程中，许多好的构想往往未有机会付诸实施；而许多具体而微的见解也常常无法切入运作中的政策；也许组织中有过小规模的尝试成果，每个人都非常满意，但始终无法全面地将此成果继续推展。研究发现，这根源于“心智模式”。所谓心智模式，是根深蒂固于心中，影响我们如何了解世界，如何采取行动的许多假设、成见或者图像、印象。心智模式常常无形当中指导着组织和人员的行为。对于优良的心智模式加以巩固，但是对于不好的心智模式就要加以改善。心智模式虽然是根深蒂固的，但不是不可改变的。

确定行政组织核心价值观，建立共同愿景，面向现实、面向未来构建现代行政文化。

核心价值本是一个舶来品，出自于1994年柯林斯和波拉斯发表的《基业长青》。一般认为，核心价值是指一个组织的最基本和持久的信念，具有内在性，被组织内的成员所看重，独立于环境、竞争要求和管理时尚，一般3-5条。而共同愿景，是组织全体衷心共有的目标，价值观与使命。在一定程度上，两者都是组织成员之于组织的共同奋斗精神和目标。核心价值观与共同愿景的确立和认同，对组织具有巨大的推动作用。如，中国移动的核心价值观是“正德厚生，臻于至善。”（语出《尚书•大禹谟》、《大学》）。“正德厚生，臻于至善”要求移动人以人为本打造以“正身之德”承担责任的团队，要求移动人成为以“厚民之生”兼济天下、承担社会责任的优秀企业公民，要求移动人培养精益求精、不断进取的气质，锻造勇于挑战自我，敢于超越自我的精神。从而造就我国通信行业的龙头老大。济南钢铁是中国钢铁行业中的一匹“黑马”，在短短的十几年中，一跃成为中国钢铁行业的骄子，钢产量突破千万吨级大关，跻身中国钢铁行业前列，无不得益于其核心价值观（可尊，可信，共创，共赢）。因此，借鉴企业成功文化经验，构建现代行政文化也是一个重要途径。

参考文献

［1］刘怡昌.中国行政科学发展［M］.北京：中国人事出版社，1996.

［2］门泉东.行政文化改造的意义［J］.理论界，1989，（6）：14-16.

行政文化论文篇3

1.协作文化对电子政务绩效的影响。协作文化主要是指政府机关中部门与部门之间、个人与个人之间的协调与配合意愿和主动性。在分析了新公共管理运动中所产生的碎片化治理以及协调、整合问题后，希克斯认为只有跨越组织边界的协调运作，才能真正解决职能交叉的问题以及提供综合性公共服务。［8］对外，协作是政府进行社会管理的需求。在经济和信息化都高速发展的今天，社会管理问题日益呈现出多元性，政府部门面对的问题比以往更加复杂，仅仅靠某一个职能部门很难独立解决，需要多部门的协作、信息共享和联合办公。对内，协作是政府自身改革的需求。随着大部制改革逐渐走向深化，重组后的政府部门流程需要进行重新的梳理和重组，有更多的信息需要进行整合与共享，这就意味着需要建立跨部门的电子政务协作。政府部门的协作主要表现在跨部门成员协作、信息协作、流程协作。如果政府部门间各自为政，缺乏协调合作的意向，不仅使行政效率大大降低，也严重损害了全局利益与社会公共的利益。［9］资源共享、协作工作不仅能更好的发挥政府的宏观管理、综合协调与服务的职能，更是基于网络协作模式的电子政务最高水平。［10］通过以上的分析，我们可以得出以下假设H1：协作文化对于电子政务绩效有影响

2.效率文化对电子政务绩效的影响。效率文化是指在日常办公中，政府机关的工作人员的工作态度或工作作风是否体现了效率的原则。对政府职能部门的领导而言，高效率就意味着做决策要及时与果断；对普通公务员而言，高效意味着工作主动与快速敏捷。新公共行政学的代表人物弗雷德里克森认为：“实用的或传统的公共行政学试图找出下列两个问题中任何一个问题的答案：一，如何才能够利用可用资源来提供更多的或更好的服务（效率）？二，如何才能够以更少的资金来保证我们的服务水平（经济）？”［11］效率文化是行政文化的核心内容，因为效率反映了一个政府部门对资源的利用状况、管理水平和质量，高效率是实现服务型政府的基础。戴维•奥斯本和特德•盖布勒提出“企业化政府”的概念，认为政府行政在于通过对公共资源的有效配置和利用，以较少的投入获取较多的政府产品。可以考虑在政府部门中强调服务意识和效率观念。并引入竞争机制来获得高质量的公共服务。［12］电子政务的实施带来的数据化、电子化以及政府文档的标准化和规范化能够减少传统繁琐、重复的手工操作；同时电子政务所包含的流程重组在组织结构上删除了冗余流程、将传统的串联流程优化成并联流程、用电子化取代手工流程，使得政府部门处理业务更加快捷合理。这是电子政务带来的政府高效运作的技术基础，但如果政府机关中决策时优柔寡断、处理事务时扯皮推诿，行政文化中缺少效率文化，将会对电子政务带来效率的提升造成阻碍。低效率文化不但会直接产生政府运作的低效现象，同时还会增加政府部门的财政支出，给经济和社会的发展带来沉重包袱。通过以上的分析，我们可以得出以下假设H2：效率文化对于电子政务绩效有影响

3.法治文化对电子政务绩效的影响。法治文化主要是指政府公务人员是否具有科学的法律思维方式和文明的法治生活方式。［13］法治文化是政府实现和谐管理的核心文化，［14］政府在治理国家的过程中充当着调节社会矛盾和维护社会秩序的角色，必然要求公平与正义。只有严格执法，根据制度行事的行政过程才能充分体现公平正义，法治文化的核心就是正义与公平。电子政务带来的另一个变化就是信息的公开与透明，随着我国《政府信息公开条例》于2008年的实施，政府信息公开的力度越来越大。如何公开？哪些可以公开？哪些必须公开？这些都要求政府工作人员必须遵循国家的法律法规。法治文化以价值观、意识形态和行为方式为表现形式对政府公务员执法观念、行为等产生影响，而公务员作为电子政务实施的主体，主体的观念、行为必然会影响到电子政务绩效的高低。通过基于以上的分析，我们可以得出以下假设H3：法治文化对于电子政务绩效有影响综上所述，本文形成以下研究模型：

二、行政文化对电子政务绩效影响的数据分析

（一）样本选取及问卷结构1.问卷结构。本次问卷设计内容分为两部分：第一部分：被调查者基本情况。包括：性别、年龄、学历、在职时间、职务、工作性质及单位名称；第二部分：行政文化对电子政务绩效的影响。包括：协作文化、效率文化、法治文化和电子政务绩效的测量。2.样本基本情况分析。本研究根据便利抽样的原则，共回收调查问卷357份，其中有效调查问卷299份。调查对象分别来自长株潭地区各级政府部门，样本基本情况分析如下所示（表2）。

（二）问卷信度分析本论文采用的分析检验方法主要是PLS结构方程模型分析，使用的软件是SPSS19.0以及结构方程软件SmartPLS2.0。一般说来，信度检验用Cronbach''''sAlpha和组成信度来检验。Alpha值一般要大于0.7，组成信度一般为0.7。本论文的Alpha最小值为0.6573，组成信度的值都大于0.84以上（表3），说明问卷有足够高的信度。

（三）问卷效度检验收敛效度检验，当测量题目对于它们所测量的概念之因子载荷大于0.5时，显示各题目与各潜在变量之间的关联是明显而稳定的，具有较好的收敛效度。本文的潜变量的因子载荷见表4。可以看出，各个概念题目之间的因子载荷都大于0.7的标准，说明测量项目对于潜在变量之间的有很强的相关性。区别效度检验，当两个概念之间的相关系数都小于该概念的平均变异抽取量（AVE）的平方根时，显示测量模型中各个概念之间的问题的确彼此相异，具有较好的区别效度。表5是各个潜变量之间的相关系数矩阵，对角线为相应的潜变量的AVE的平方根。从表中可以看出问卷都具有较高的区分效度。

（四）结构模型的检验对于PLS结构方程，一般我们考察的指标是AVE、R2、路径系数以及T值。其中路径系数是以Bootstrap法（1000Resample）来检验其显著性。原始模型的评价首先，AVE这个指标表示用潜变量的方差解释相应的显变量方差的百分比，一般认为AVE指标应至少大于0.5。本文中全部大于0.5（表6）。表明各个潜变量对于显变量的解释程度是至少达到了50%以上。其次，通过R2值可验证结构模型与实证数据的契合度，表明内部关系的预测能力。R2大于0.66是比较好的结果，0.35左右算是一般。本研究R2分别是电子政务绩效（0.2848）接近一般水平的0.35。说明了本论文的模型结构具有一定的解释力，但不是很强。原始模型参数检验标准化路径系数分别为协作文化（0.279），法治文化（0.232）说明模型整体解释能力还比较好。但“效率文化”对于“电子政务绩效”影响不显著，因为T值小于1.96。说明构建的理论模型中这两个潜变量之间的关系不存在。因此，本文的原假设中H1、H3得到验证，H2假设并不成立。模型的路径系数及T值见表7所示。综合上述模型分析，在协作文化、效率文化、法治文化与电子政务绩效三者之间，可以得出这样一个结论：协作文化对于电子政务绩效有显著影响法治文化于电子政务绩效有显著影响效率文化对于电子政务绩效影响不显著

三、结论解释及建议

行政文化论文篇4

行政公开原则，目前在中国行政法理论界论及不多，但在行政立法实践中却已作为各单行法的原则被《行政复议法》（第四条）、《行政处罚法》（第四条）所采纳。但究竟行政公开原则的法律地位如何，是仅作为单行法的基本原则，还是可以上升为行政法基本原则，这一问题值得探讨。笔者拟就其上升为行政法基本原则的可能性和必要性展开粗浅的论述。

一、行政公开的定义

行政公开的概念至今没有通说规定，仅有个别学者根据行政立法中具体制度作了简略的描述。一般认为，行政公开原则是指“对行政机关作出的重要行政行为和与公民权利义务直接相关的行政行为”实行公开原则，是行政活动公开化在行政程序上的体现。行政公开原则实际上是行政程序法的特有原则，也是行政程序法区别于行政实体法的根本标志。笔者认为此概念的内涵和外延均过于狭小，不能够满足现代行政民主化发展趋势对行政活动公开化的要求。

一般说来，行政活动公开是指政府行政机关及行政机关工作人员依照法律、法规、规章的规定，通过各种媒介和手段向社会公开自己的行政职责范围、行政内容、行政标准、行政程序、行政时限和结果、奖惩办法、监督手段以及工作纪律等，以自觉接受别的行政机关或者社会各界的监督，达到公正、廉洁、法治、民主的目的。因而，从外延来看，行政公开不只是适用于外部行政行为领域，而且应广泛适用于行政法各领域，包括行政组织法、行政行为法、行政程序法、广义的行政监督法及行政救济法领域。

二、行政法基本原则的地位

行政法的基本原则贯穿于全部行政法之中，对各具体行政法律规范起指导和统帅的作用，要求一切行政法主体在行政管理活动中必须遵循的基本准则，是该部门法本质、特点、目的、规律等的高度概括和集中体现。若想论证行政公开原则上升为行政法的基本原则的必要性及可能性，则首先应该明确行政法基本原则的地位。论述我国行政法基本原则的地位，需要从分析构成部门法基本原则的条件入手，论证其作为基本原则的必要性。

1.部门法基本原则应对部门法律运作过程（包括立法、执法、司法）具有宏观（价值理念上）的指导意义，并且昭示着该部门法的发展方向。故而基本原则体现着法的本质和根本价值，是整个法律活动的指导思想和出发点，构成法律体系的灵魂，决定着法的统一性和稳定性。随着20世纪以来传统的机械、静态法治主义向机动、动态的法治主义的发展，行政法的发展也发生了观念上的重大变化，服务行政、给付行政在观念上渐渐取代管理行政，行政主体与相对人的关系从单一管理关系向多元关系发展，行政合同、行政指导在实践中的大量出现表明行政主体日益采用软性的偏私法化的手段以达到行政目的。从权力义务的服从关系到日益保障民权的权利义务统一关系，行政机关在行政法律关系中绝对权威的地位也因保障民权的需要而发生了根本的动摇。这种行政法基础理念的变迁为行政公开原则提供了理论依据。故而行政公开原则也因其在保障民权中的重要作用成为现代政法民主化发展的基本趋势之一。同时，行政活动过程的公开化已在近期不断的被各国行政立法实践所证明，成为立法的基本出发点之一。当然，公开化的立法趋势转变为行政法实践中权力运作的公开尚需艰苦努力。唯其如此，才更应将行政公开作为行政法的基本原则以借鉴其指导意义。

2.基本原则应具有较宽的覆盖面，它必须抽象于部门法各个领域，具有宽泛的基础公开原则运用于行政法各个领域，是行政法各个领域的基本指导原则。

3.基本原则应有利于完善部门法法律体系的构建，我国行政法法律体系极为不健全，行政行为法领域的立法尤为欠缺。鉴于公开原则在行政法各领域中的重要地位，应当正视它对行政立法的重要指导意义。

4.行政公开原则上升为我国行政法基本原则应与学界所公认的现有原则（依法行政原则）具有同等的法律地位，并在内容上互不重复，互相补充，共同构建行政法治理论体系，共同引导现代行政法健康发展。

三、行政活动公开在我国行政建设中发挥着重要作用

党的十五大对行政活动公开提出了明确要求：“坚持公平、公正、公开的原则，直接涉及群众切身利益的部门要实行公开办事制度。”这些年来，理论界和实践界逐渐达成了这样的共识：行政活动公开不仅是机关工作方式、方法的调整或者改变，而且是加强廉政建设、民主建设、法治建设、党和政府的一项方向性、战略性的治本之策。特别是随着社会主义市场经济的发展和我国行政体制改革的推进，行政活动公开的重要性日益突显出来。

（一）行政活动公开是廉政建设的关键

改革开放二十多年来，我国的党风、政风问题成为广大群众至为关注的焦点。少数党员干部在享受主义的驱使下，、收受贿赂、设租寻租、买官卖官、腐化堕落，败坏了党风和政风，使社会运行规则受到破坏，令老百姓极为不满和反感。尽管这些问题不是精神文明的主流，但是它不仅严重损害了党和政府的形象和领导威信，而且由于其作为精神文明建设的一部分，会直接反作用于经济基础和生产力。鉴于腐败问题给社会带来的巨大危害，党和政府一直在探索行之有效的措施。在80年代，主要采取教育和惩治的办法来对待行政机关及其工作人员的腐败。接着，80年代中期，在一些地方采取了“两公开一监督”的形式，即公开办事制度，公开办事结果，监督行政机关及其办事人员。随后，行政活动公开的范围不断扩大，内容不断增多。2000年朱基总理在《政府工作报告》中指出：“要积极推行政务公开，鼓励人民群众依法对政府及其工作人员进行监督，并发挥舆论监督的作用。”至此，行政活动公开作为反腐倡廉的一项基本建设在全国各级行政机关普遍推行。

行政活动公开对于廉政建设的作用在很早以前就被我国的古代官吏所认识。我国古人很早就明白了政是否“廉洁”，是与行政活动是否“明”（公开透明）密切相关的。《尚书》中就有“举烛尚明”的论述。没有制约的权力必然要导致腐败，我们知道，行政公开与行政监督是密切联系的。行政公开是监督行政的基本前提，没有行政公开就没有监督行政。行政公开不充分，监督行政也不会完整。这正是孟德斯鸠在《论法的精神》中论述到的：“一切有权力的人容易滥用权力，是万古不变的经验”，“防止滥用权力的办法，就是以权力约束权力。”贪污腐化是在黑暗之处发生的，在一个封闭的体系内，必然会产生混乱和无序，滋生腐败和不正之风。一旦行政管理活动公开暴露，使之真正置于社会各界和各种专门监督机构的监控之下，这样会给贪污腐化企图者以巨大的威慑，稍有不慎便会暴露在整个社会舆论的强大谴责之下，这样才能铲除腐败的土壤，纠正不正之风。即变“暗箱操作”为“阳光工程”，让权力在阳光下运行，各种腐败即如冰雪遇阳光而融化。

（二）行政活动公开是行政管理民主化的基础

民主化是世界各国政治发展的潮流，我国20年来行政改革的基本取向就是行政管理民主化。我国是人民当家作主的人民民主国家，人民拥有最广泛的民利。人民民主是社会主义的本质要求和内在属性。社会主义愈发展，民主也愈发展。所谓民主，就其本意讲，就是指“多数人的统治”、“人民的权力”。因而说行政管理的民主最主要的是体现在公民的参政上，而参政的前提是“知政”即公民的知情权的运用，但是没有行政活动公开就没有公民的知情权。所以说，行政机关应该推行行政听政制、社会服务承诺制、行政公示制等先进的管理方法和、调研、测评等工作制度来实现公民的知情权。就是要在充分相信人民群众的基础上，全心全意依靠人民群众，创造一切条件和机会，最广泛地调动群众的积极性，使其参加对国家事务、对经济和文化事业、对社会事务的管理。对于我国来说，现阶段在政治上最重大的任务就是完善社会主义制度，发扬社会主义民主。发扬社会主义民主，对政府来说就是公开自己的行为。行政公开，为人民群众参与对国家事务管理提供了可能，为发展社会主义民主创造了条件。

（三）行政活动公开是行政管理观念转变的必然要求

市场经济体制的建立以及国家与社会的重新整合，要求政府职能向着“小政府大社会”、“小政府大服务”的目标转变。这种转变要求行政权与市场主体在权利和义务的关系上按照市场经济的原则进行重新配置。即要求改革行政管理，实现行政管理的现代化以适应社会的变迁。而行政管理现代化是行政体系整体上的、全面的现代化，而不是片面的、狭隘的现代化，它应该包括现代化的行政机构、行政体制、行政人员与现代化的行政观念的有机统一。首先，“管理”观念转变为“服务”观念，服务行政在观念上逐渐取代管理行政，随之行政主体与相对人的关系从单一管理关系向多元关系发展。在以前的“管理”观念指导下，公民与政府的关系是被动的权力服从关系，在这种情况下，行政主体和相对人之间是不平等的，行政人员是老百姓的“父母官”，因此，老百姓只是被动的接受管理，而没有获取行政信息的意识。在“服务”观念的指导下，行政主体与相对人之间是平等的关系，这种平等的关系意味着两者之间的信息必须是对称的，不仅行政主体有权获取相对人的信息，而且行政相对人也有权利了解行政管理的情况，即行政活动必须公开以保护公民的知情权。其次，协调的行政管理观念也要求行政活动公开。对于行政管理现代化而言，不仅要求减少机构交叉、重叠设置，部门之间相互扯皮等组织机构上的问题，而且要求改变以前的各自为政和命令式的管理观念，树立协调的意识，在行政管理活动中追求一种动态的平衡，正确处理整体、部门、个体以及同公民之间的关系，为行政活动创造一个良好的社会环境。随着行政权力的扩大，行政管理的范围与以前相比，要广泛得多，渗透到人们生活的各个领域。管理对象和管理范围的扩大，必然会导致行政管理活动的复杂化，只靠以前单一的管理方式已经不能解决行政活动中出现的问题。而无论行政机关之间、行政机关与行政人员之间还是行政机关与公民之间的协调都要求开放行政系统，实现信息间的交流，只有这样，协调的工作才能顺利进行。否则，如果封闭行政系统，公民对行政事务不了解或者政府之间的互相封锁信息，则不能解决出现的矛盾，行政活动中的分歧得不到协调，必然会影响行政管理活动的顺利进行。

四、结论

总之，随着现代行政法治的发展，一切行政活动都必须置于法律监督之下，即使是与相对人权益不直接相关的行政组织法领域的内部行政行为，其作出也必须要有法律、法规依据，也要受行政监察机关的监督。监督的前提是行政活动公开，故民主政治要求行政活动（国家行为除外）应公开。又因为行政活动往往密切联系，协调一致，行政机关内部行政行为是外部行政行为的前提和保障。公民受行政行为侵害可提起行政救济，行政行为违法引起对行政行为的监督。故而行政活动的整体性、连续性、系统性、开放性决定了行政公开是全方位的连续过程的公开。当然，在实践中，由于行政法各领域性质、特点各不相同，行政公开的具体内容和范围因之而异。总体而言，可以认定行政公开是适用于行政法各领域的一般原则。原则总有例外，国家行为（如外交、军事、国防行为）因涉及国家秘密及全社会重大公共利益可以不适用公开原则，特殊情况下经上级机关批准也可以不公开。当然这些例外均须有法律明文规定。

无论从行政公开原则本身的重要地位，还是从其作为行政法基本原则的必要性及可行性分析，行政公开原则均应上升为行政法基本原则，从而为我国行政法治建设服务。从我国实践看，立法既已先行，理论界也必须对之深入思考，结合我国实际构筑行政公开原则理论体系及制度规范，以服务并指导于社会实践。

［参考文献］

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［5］陈东平关于政务公开若干问题的思考［J］行政与法，2000，（3）。

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［8］应松年行政法与行政诉讼法词典［Z］北京：中国政法大学出版社，1992。

行政文化论文篇5

一、行政领导权力异化的表现

行政领导权力异化主要表现为、，而权力的异化最终必然导致腐败的产生。具体地说有以下几点：

1、滥用公共权力谋取私人利益

行政领导权力的根本目的是要实现公共利益。但如果缺乏相应的利益协调和权力制约机制，在权力行使过程中就有可能置国家利益于不顾，凭借机构或职务上的便利，非规范地运用或滥用公共权力满足私人欲望，管理者就变成贪官污吏。腐败行为对国家形象和社会心理的影响是巨大的，严峻考验着社会的承受能力。著名经济学家吴敬琏说：“腐败如此盛行不衰，肯定有深刻的社会经济根源。如果我们舍本逐末，只讲教育和‘严打’而没有解决源头上的问题，腐败蔓延的势头恐怕是很难得到遏制的。”

2、权力寻租现象突出

当前我国处于政治、经济转型时期，相关的制度及法律还不健全，为权力腐败留下了生存空间。在行政领导权力归少数人所有与支配的社会形态中，利益错位、权力角逐和特权化等腐败现象司空见惯。权权交易、权法交易、权钱交易以及权力寻租的现象比较严重。这些权力腐败现象涣散党心民心，损害政府公正形象,使人民群众的利益受到危害，对社会稳定构成严重威胁。

3、对权力流程监督不力

我国现有的监督体制缺乏“防患于未然”的措施。我国大部分的领导腐败案件，都是在领导调离原岗位后，才被揭发出来，领导任职时的监督往往流于形式，走过场。像安徽省原副省长，可以不按法律程序，直接干预土地批租和出让事务，造成国有土地资产大量流失。近年来，媒体报道腐败案件中，受贿案多、案值越来越大，“集体腐败”特征明显，领导的部属及其身边工作人员，目睹了领导权力的“至高无上”，以致于习以为常，这些现象暴露了没有及时的监督与约束，领导们就容易将手中的权力异化。

二、行政领导权力异化的原因

孟德斯鸠在《论法的精神》中指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才止”。阿克顿解释权力腐败的铁律：“绝对权力导致绝对腐败。”造成我国行政领导权力异化的原因主要有：

1、制约行政权力的机制严重欠缺

我国尚未建立以权力制约权力的监督制衡机制，使权力失去制衡，从而利用或滥用手中的权力却可能不受制裁，或者往往以罚代刑，以党纪政纪处理代替刑事制裁，致使某些严重渎职犯罪的人员得不到应有的惩罚。当遇到权力行使对象不明、范围不清，或有利可图时，行政越权就可能发生；当遇到不利情况时，就可能利用权力进行规避。

2、滥用行政自由裁量权

自由裁量权的滥用，是指行政权的行使主体不遵守为行政自由裁量权所规定的有关的法律限制而实施行政违法行为。法律法规无法预测一切将来发生的事件，只能规定一些原则，行政机关据自由裁量权可以有选择地采取相应措施。行政自由裁量权解决了法律滞后和利益冲突的很多现实问题。行政机关存在着以习惯代替法理的思维惯性，对社会事务的管理只考虑到政府的管理效率与便利，而不考虑公民权利保护。不管是恶意腐化还是善意的滥用自由裁量权，都应受到控制。在法制建设上，我们还是相信大卫·休谟的假定原则：对可能或潜在的无赖，只有从法律程序上予以循规蹈矩。对于重刑主义和道德修养教育，不能迷信其作用。

3、非正常的“权力崇拜”

行政领导权力在行使过程中，容易产生“权力崇拜”。从历史根源上看，漫长的封建专制制度推崇个人独裁专断，行使权力时具有很大的随意性；从政治根源上看，权力运行的透明度、公开性差，缺少制约与监督；从经济根源上看，比较落后的生产力和不发达的经济状况，使社会生产与分配关系矛盾突出，诱使权力行使者谋取私利。因此，在“权力崇拜”这一意识支配下，领导者有可能为追求权力而角逐，甚至把权力追求作为一切行为的主要目的。其结果，导致行政领导权力手段与目的的本末倒置。事实上，行政领导权力虽是社会少数人行使的权力，但它是为全体社会公众服务的，是用于保障行政行为的顺利实施，是为了实现行政目的而采取的行政手段。

三、行政领导权力异化的防范1、以道德制约权力

道德制约机制能潜移默化地起作用，效果更持久；道德制约机制侧重于事先预防，期望将问题解决在可能出现之前，通过增强抵御外部不良诱惑的能力而减少滥用权力的可能性；道德制约机制以春风化雨般的柔性力量去驯化刚性力量。通过学习和教育使社会对政府官员的要求内化为道德信念，培养勤政廉政为公共利益服务的意识和品质，使之能自觉以内心道德力量抵制外在不良诱惑，行使好手中权力。

2、以权利制约权力

这是建立在承认公民的权利的基础上的。一是让公民权利作为一种标识，提醒政府不要逾越权力界限。当政府逾越、滥用权力或有不当行为时促使公民作出积极回应，提起行政诉讼，迫使政府纠正不当行为。二是完善公民知情权的法律法规建设。三是完善政务公开制度，在制度与法律上给予保障，对不按规定公开的要有相关的处罚制度。四是推行“电子政府”，通过网络公开政府信息，办理相关手续。美国著名法学家博登·海默说：“在法律统治的地方，权力的自由行使受到了规则的阻碍，这些规则使掌权者受到一定行为方式的约束。”

3、以权力制约权力

孟德斯鸠说：“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”对于行政领导权力的制约应与行政领导权力同生并存。必须建立完善合理的制约机制，以求最大限度防止和克服随时可能出现的变异。我国的权力监督早在古代就有了。封建社会的监督分为三类：一为谏官，主要针对皇帝；二为御史，主要针对官吏；三是采风，即社会舆论。

目前，我国已经建立了一套法定监督机制，其中有人民代表大会及其常务委员会对国家权力机关机关的监督；党的纪律检查委员会对党员的监督；政府系统的监察部门对公务员的监督；反贪污贿赂局对违反刑法的犯罪分子的监督；有审计监督；有司法、检察、审判机关的监督；还有社会团体监督、民众个体监督、新闻舆论监督等。但要使监督与制约机制真正发挥作用，必须分清部门职责和界限，做到有法必依；变事后监督为事前监督，建立预防腐败的新机制。

4、以规范行政程序制约权力

英国早在中世纪就形成了程序先于权利的诉讼原则，主要体现在越权无效和自然公正两大原则中。行政程序是法治社会建立的必然要件。对于中国愈演愈烈的行败，行政程序的特殊疗效主要体现为遏制行政自由裁量权，防止行政权不适当地侵犯公民权利，并向受到侵害的公民权利提供救济渠道。行政公开是是制止自由裁量权专横行使最有效的武器。行政公开不充分，监督行政也不会完整。

5、以公共舆论制约权力

加强新闻舆论监督，通过对事件的批露、曝光与批评，引发、唤起舆论，使被曝光者不得不面对群众的压力与监督，从而产生积极的效果。在新闻媒体发达的今天，我们应该广泛利用报纸、广播、电视、网络等各种媒体对权力进行有效、及时的监督，以保证行政领导权力的正确行使。要继续完善“行政问责制”。原卫生部部长张文康因“非典”引咎辞职后，已逐步形成了责任追究制度。原国家环保总局局长解振华因黑龙江省水源污染请辞，原山西省省长因“黑煤窑”事件离任。由此可见，责任政府的意识已在政府公务员中逐步形成。

【参考文献】

[1]吴敬琏：中国腐败的治理[J].战略与管理，2003(2)。

[5]赵瑞涛：行政领导权力行使过程中的变异现象及其克服[J].边疆经济与文化，2006（6）。

行政文化论文篇6

中文论文摘要：回顾行政法的发展史，可以发现这样一个现实，对行政法的认知实际上都深深扎根于各个阶段的公共行政之中，从干预行政向给付行政的变革扩大了行政法研究的导向和范畴，而新公共管理运动的兴起再次向行政法提出了更新的挑战。行政法在对行政变革作出回应的同时，亦存有对行政变革的修正和引导功能，通过发现与矫正行政变革中的公法问题，行政法可促使行政变革在公益与私益之间寻找平衡。 论文关键词：行政变革 行政法 民营化 法与社会变迁研究的先驱者弗里德曼（Wolfgang Friedman）教授曾提出如下命题：相对于社会变迁而言，法既是反应装置又是推动装置；在这两种功能中，尽管法对社会的被动反应得到了更普遍的认知，但法对社会的积极推动的作用正在逐步加强。借用弗氏的理论，行政变革与行政法的关系可概括为两方面：一方面，行政法理论应能反应公共行政领域的变革，另一方面，行政法理论应能推动公共行政领域的变革。 一、作为行政变革反应装置的行政法 行政法是关于行政的法。公共行政的变迁将直接影响行政法调整的内容与范围。因为，归根到底，法律是社会生活的产物，要受其调整对象的制约。学者朱苏力在波斯纳文集译序中有这样一段评语：“在波斯纳那里，法律并不是从先验原则中推演出来的，法律始终附着于人类生活这个总体，法律事实上或在最终意义上只是人类生活的工具（但这并不等于工具主义），法律的来源是社会生活。从这种观点来看，今天的‘好'法律或法律发展并不是古代的’正确'法律概念或理念的自然延伸或扩展，而是对今天社会生活问题的有效的并因而最终得到人们认同的响应。正如，工业社会采纳的‘隐含契约'侵权责任并不是因为这才是对侵权概念的正确演绎或正确理解，或是隐含在侵权概念之中的寓意，而是’根据新的目的作出的解释'.” 回顾行政法的发展史，同样可以发现这样一个现实，对行政法的认知实际上都深深扎根于各个阶段的公共行政之中，从公共行政发展的背景中表述与阐明行政法问题是一种历史悠久的活动，公共行政的变革常常催生与之相适应的行政法理论，并使得产生于某一特定历史阶段的行政法理论失去其本来意义。 公共行政作为国家的一种职能，学界对其通常从两个不同的角度来界定：一是从国家的性质着眼，说明行政的意义，称为实质意义上的行政；二是从行使职能的机关着眼，说明行政的意义，称为形式意义上的行政。德国学界将实质意义上的行政称为行政活动，即以执行行政事务为目标的国家活动。学理上有两种进一步界实质意义上的行政的方法。一种观点是放弃概念定义，仅消极地界定行政的界限，将行政定义为既非立法也非司法的国家活动，这种定义，从种种理由来看，是令人不满意的。另一种观点认为，不能仅仅说行政不是什么，而是应当提出积极的定义，如沃尔夫、巴霍夫的著名定义：实质意义上的公共行政是指按照特定条件或者出于特定目的，部分计划地、自主地、创造性地执行共同体事务的活动，以及作为共同体管理人员予以任命的成员。无论实质意义上的行政还是组织意义上的行政，都是行政法的调整对象，这种说法并不意味着行政法只是行政组织及其活动的标准，更准确的说，行政法是并且正是调整行政与公民之间的关系、确立公民权利和义务的规范，只是其范围限于行政上的关系而已。 公共行政绝非默然静止的河流，其随着社会政治、经济的变革以及国家观念的变化处于不停的变动之中，且在不同的国度之间，因历史传统与现实的影响，公共行政也呈现不同的态势。公共行政的变革既可体现在行政活动方面，也体现于行政组织方面。这两方面的变革都会引起行政法内容的改变。正如台湾学者廖义铭所言，现代行政法的各种意识和概念之产生，无论是法德或是英美，都肇始于十九世纪的民主立宪国家时期，在当时的社会、当时的文明和当时的意识形态下，产生了迄今我们仍琅琅上口的价值判断基准，例如法治、三权分立、立法优先、司法制衡、行政专业……等。因此，这些概念本身、隐藏在这些概念背后，以及伴随着概念所衍生出的许多价值判断，在历经百余年的发展后，有的历久弥新，而大部分则早已面目全非。“行政法的体系是一个动态的体系，可以不断地自我重整与自我再造，体系受到一些内在与外在的挑战，迫使体系一般化的工程不断地重复启动。” 以德国行政法为例，奥托﹒迈耶时代的公共行政与现今的公共行政已不在同一意义上使用了，以之为依托的行政法也发生了巨大的变化。“奥托﹒迈耶所处的时代，是德国从封建专制国家向具有专制和民 主因素国家转变的时期。在法学理论中，奥托﹒迈耶研究的目标在于克服极权国家或警察国家的弊端和建立法治国家”。奥托﹒迈耶时代，行政是国家的专属活动，他将行政界定为“是除立法和司法之外的国家活动。”“行政从一开始就被认为是国家的活动，而国家活动是国家法律制度确定的，必须遵循其活动的新的方式，并受立法的约束。”[11]与行政的特色相对应，“行政法是特别用于调整作为管理者的国家和作为被管理者的臣民之间的关系的法律部门。”[12]为将行政控制在法律范围之内，法律优先与法律保留被确定为行政法治的基本原则，以建立法治国。“法治国不只是通过法律把大量丰富的行政活动限制起业，而是还要使行政尘埃在其内部也逐渐形成一些确定内容，以保证个人权利及个人对行政活动可预测性。”[13]具体行政行为成为行政法研究的中心。为保护相对人公法上的权利，“行政事务中的法律保护”占据了奥托﹒梅耶著作三分之一强的篇幅。二战前德国以国家行政为中心的公共行政虽然也经历了不断的微调，但大的变革并未出现，“自由国家时代产生的行政法也在很大程度上保持了稳定”。[14] 二次大战后，德国的公共行政经历了大的调整，公共行政的内涵与奥托﹒梅耶的时代相比有了极大的扩展，行政不再限于管理，还包括提供物品和服务给付，“行政是一种服务活动，不是为自己创造物品或给付，而是借助现成的手段提供产品或者给付”。实质意义上的公共行政主体不再限于国家，而是指“人民的政治共同体可能处理的超越其成员个体的共同的、一般的事务。”[15]公共行政的种类也从传统的秩序行政，扩展到给付行政、可持续发展行政、后备行政、经济行政等多种形式。特别是20世纪80年代以来，发生在公共行政领域的民营化更是颠覆了公共行政的传统形态。德国学者施密特﹒阿斯曼认为，“行政法的发展取决于现代行政的状况及其需求，而关于现代行政之状况施密特﹒阿斯曼求助于一些非法律的概念来描述，包括风险社会、资讯社会、预防国家、合作国家与民营化。以上这些概念不仅描述、分析国家与社会之种种现象，同时也是属于行政政策的纲领概念，这些概念并且可以用来将行政法的观察衔接行政学或国家学等邻接诸学，它们大多也是讨论行政规律文献中所使用之概念。前述风险社会、民营化等已经成为全新的质与密度的挑战…[16]，如何看待发生在公共行政领域的这场变革？行政法应当作出何种回应，已引起了德国行政法学界的热烈讨论，带动了传统行政法总论改革的呼声。”时至今日，无疑地必要作一种总括性的改革讨论“。[17]至于在行政法改革范围的命题之下，有一个导向式的话题，改革应针对各论的行政法或针对包括性的体系理论？有学者主张应从行政法的诸多课题出发以求其实现，国家目的即明白地显示出诸多的行政课题，行政与行政法最后还是以此国家目的的实现作为目的。为求其有效实现，”法“应使之适合此行政诸多课题的多元构造。对此，施密特﹒阿斯蔓提出了不同的主张，他认为从各论出发，将行政法自我设限的观点不恰当。行政法各论的观点，为了其本体的成立，必须用一般性的体系加以辅位，一般性则是以个别性作为考察范围。[18]不管从总论还是从各论出发，20世纪未期开始的公共行政领域的变革已经并将继续影响德国行政法的变革。德国行政法已着手回答一些新课题，以回应公共行政的需要。这些课题诸如：国家职能的重新定位；法律保留向给付行政的扩张；行政任务的私有化；市场经济手段的应用和秩序法的退缩；公共采购法的现代化；担保行政与调控行政的构建等。[19] 英国行政法走了一条与法、德等大陆法系国家不同的路径。从早期不承认独立行政法的存在到新世纪高等法院行政法庭的设立，英国行政法经历了了一条迂回之路。英国行政法的这种发展受制于历史传统、法律习惯、法哲学观念、欧洲一体化等诸多复杂的因素，其中公共行政的发展是其中决定性的要素。公共行政在英国有两个大的分水岭，第一个分水岭产生于1914年，以福利行政的兴起为标志。第二个分水岭发生于1979年，以撒切尔夫人的自由化改革为标志。 有人曾说，“直到1914年8月，除了邮局和警察以外，一名具有守法意识的英国人可以度过他的一生却几乎没有意识到政府的存在。”[20]1914年以前，出于对干预最少国家的偏爱，英国的行政主要集中于治安、税收、邮政等有限领域，虽然与二次工业革命相伴随的工业化与城市化过程导致了政府事务之数量与复杂性相应增长，但干预行政仍是这个时期的主要特色。“因此行政法的主要目的，就是要保证政府权力在法律范围内行使，防止政府滥用权力，以保护公民”。 [21]规范主义所主张的控权论是这个时期行政法的主流，“行政法最接近的定义应该说是它是有关控制政府权力的法律。无论如何，这是此学科的核心。”[22]1914年左右英国开始推行福利改革，行政的疆域得到极大的拓展，“从摇蓝到坟墓”式的给付催生了“行政国”。1945年与1975年先后执政的工党进行了了两次国有化运动，更使国家行政的规模空前高涨。以控权为核心的行政法开始不能适应与解释公共行政的发展，“到了20世纪，行政法开始落后”。[23]用威廉﹒罗布森的话来说：“避免了行政法的快乐的英国人同受制于行政法的恐怖阴影的不幸的法国人之间的自得的对照静悄悄地淡出了画面。”[24]为与公共行政的这种新发展相适应，19世纪20年代之后，行政法的功能主义范式出现，1928年罗布森出版了《司法与行政法》一书，此书被看作功能主义里程碑之作，功能主义法学提出“有必要用一种新的定义来描述法律与行政之间的关系，行政法成为有关行政的法。”[25] 詹宁斯在1933年认为，行政法由所有那些韦德要排除在外的法所构成。“行政法是有关行政的法。它规定行政机构的组织、权力和职责…”功能主义者在此所关注的是事情实际上是如何运转的，这种理性思考引导詹宁斯将行政法学定位为一种新的、描述性的角色，日益强调法定的、规制性的体制，而不是判例法的一般原则。[26]功能主义将行政法的关注扩大到公共行政的全过程，包括控权但不限于控权。“尽管詹宁斯的定义是一种描述性的定义，却不应被理解为这就意味着行政法不具有制约功能。在格里菲斯看来，关键的问题在于应当为了什么而使用权力以及应当如何控制它”[27]（1952年）。应该说，功能主义是公共行政变革的产物，也更能回应公共行政变革的现实。 1979年撒切尔政府抛弃了“举国一致”的思想基础（国家干预主义），通过尝试新的“自由市场经济”和非官僚化的制度变革寻求新的政府治理模式。这一时期行政改革的主题是：私有化、分权、放松管制、竞争机制、企业精神、服务质量、对工会力量的限制。[28]这些主题被同为保守党的梅杰政府所奉行，对英国行政法产生了巨大的影响，有人称之为“市场导向型”行政法的形成[29]或“新古典行政法”的复兴[30].这一时期，行政法的“黄灯理论”（Amber light theory）有了发展，黄灯理论主要是80年代以来一批法学家的主张，他们指责传统公法理论“两极分化”的现状，认为“走中间道路”更为可取。即在行政法的目的或功能上，强调在个人利益和行政利益为中心的多种利益间保持公正的平衡，在行政法的手段上，主张运用法院内外的多种解决方法建立行政自由裁量权的激励和约束机制。[31]公共行政的变革极大改变了英国行政法传统的颜色。 二、作为行政变革推动装置的行政法 法律的改变有时候会是肇因于行政实务上的改变，正如美国1946年时的新政，而有时候，则是反过来会导致行政实务的改变，例如美国1950和1980年代的情况。行政上的改变，是理念上和政治上改变的产物；而理念上的主流，会同时要求法律制度的配合作为基础。[32]对于能否利用法制手段来积极地组织或者促进社会变革的问题，学者当中一直存在着不同的看法。一部分人认为以法制手段推动有目的、有计划的社会变革是现代化的基本机制和主要特征。而另一部分人则认为，法在多数场合只能有助于形成社会变迁的条件，并不能直接组织这种变迁。因此必须在法与社会的各种条件的相互关联中理解法的功能。[33]前一种推动作用是直接的，后一种推动作用是辅助式的。就行政变革与行政法的关系考察，作为直接推动手段的行政法与作为辅助推动手段的行政法在公共行政发展的不同阶段都有不同层面的体现。 （一）作为直接推动装置的行政法 作为直接推动装置的行政法通常以公共行政改革启动器的面貌出现，立法机关或政府通过制定新的规则替代旧的规则，直接引发公共行政改革。在现代法治国家，法律已成为公共行政的组成部分，对法律的修改是启动大规模公共行政改革的便捷之路。自19世纪末以来，在欧美社会由于自由放任主义受到挫折，对国家以及计划理性的期待随之抬头，法律工具论以及技术官僚与职业法律家的合作也随之得到强调。因此，整个20世纪的法学思想是历史进步的理念加关于社会工程的方法论。[34]在每次大的行政变革之中，都可找到行政法的助力。以美国20世纪30年代的新政为例，1929年，美国爆发了严重的经济危机， 1933年罗斯福当选总统力图推行复兴经济的新政，新政主要内容 是加强国家对银行、市场和农业的控制，完善社会保障制度，实行最低工资制等，为推行新政，许多独立管制机构，如证券交易委员会、联邦电讯委员会等得以建立。通过法律对这些管理机构本身进行调整，就成为一项十分急迫的任务了，行政法必须规定或确定这些行政机关对公民行使权力的界限范围，明确公民对之提出申诉的权利。新发展起来的行政法律制度面临的首要任务是使行政机构的代理权合法化。在新政期间及新政以后更是如此。[35] 就总体而言，作为直接推动装置的行政法是通过积极的手段，创建一种外生秩序，用这种外生秩序引导行政变革，由于这种外在秩序是“由一个主体设计出来强加给共同体的”[36]，成功与否在很大程度上取决于设计者的知识与理性，根据哈耶克的“有限理性”与“无知观”的命题，这种出于“人的设计”而非“人之行动”的外生秩序[37]，其成功性存在相对的风险。特别是“当试图用外在制度来取代一个社会的所有内在制度，就会出现问题－就象20世纪的各种专制政体的情形一样，它们推行越来越多损害市民社会内在运转的外在规则，监督和执行成本急剧上升，人们的自发动力萎靡不振，行政协调部门不堪重负。在那种情况下，外在规则常常导致行政失灵”。[38]20世纪90年代东欧与俄罗斯所采用的“震荡治疗”也是外在规则应用不利的一种反观，当然，东欧的情况还有待进一步观察。 （二）作为辅助推动装置的行政法 作为辅助推动装置的行政法，是在行政变革的过程中，针对其出现的问题，进行修正，使行政变革在追求效率的同时不至于损害公平、公正、平等、责任等基本公法价值。正如德国学者施密特所言，行政的课题与行政法之间并不存在直接的演绎关系。这些种种课题转换至典型的法律规律要求，必须经过一些中间过程。而这些中间过程是以创造性与想象力作为前提，并经演绎与归纳而形成。这种演绎与归纳是一种积极的过程[39]，其积极性表现之一就是行政法应对公共行政改革出现的问题提供对策。以英国民营化改革为例，改革初期由于所针对的主要是竞争性强的公营企业，同时对工人利益给予了较好的保障，改革并未引起较大的公法争议。乃至1989年左右民营化大规模地进入公用事业与自然垄断性行业并深入到政府机构改革和社会福利改革的各个方面时，公法价值的多个领域被触及，这个阶段的民营化招致了激烈的反对，“人们可能认为公法以及公法所体现的公共服务精神在已实施民营化的领域消失了”[40]，这种假想的公法的衰退也是欧洲大陆对英国经验主要的批评之一。但事实上，英国通过法律的设计有效地避免了这一点，在已被民营化的公共设施领域，公共服务法律有了新的增长，对市场运作进行调整以及为弱势群体提供基本公用需求的规制改革已使英国公共服务法律的成长及发展成为可能。尽管有些不情愿，但英国政府确实对每一个民营化后的公用事业都建立了相应的规制机关。并有相应的立法要求大臣和规制机关对消费者利益，特别是那些居住在农村的人、靠救济金过活的人，以及残疾人的权利予以特殊关注，这些义务的核心是为确保社会弱势群体可以得到普及服务（universal service）。在所有的个案中，满足消费者合理需要都成为立法的基本要素。这些义务在2000年《公用事业法》中得到了体现并进一步被强调。[41] 行政法对行政变革的辅助性推动是建立在一种理性观察的基础之上，通过观察已经进行的公共行政改革，发现其中的公法问题。这也可以说是对公共行政改革的一种积极回应。相对于作为直接推动装置的行政法而言，以辅助姿势出现的行政法所导致的行政改革只能是渐进式改革，这种改革由于只是针对某一方面的问题提出对策，对原有社会秩序的冲击较小。中国的公共行政改革走的就是这样一条渐进之路，行政法在中国公共行政的发展中，除在特定阶段表现为直接推动外，多对公共行政变革起了辅助性的推动作用。早期的辅助更多地体现保障行政管理的顺畅上，这个时期行政法的基础理论被称为“管理论”。1989年行政诉讼法的制定是一个转折点，自此，中国行政法的关注点转向了控权，通过控权化解行政权对公民权的侵害，1996年的行政处罚法、2011年的行政许可法，以及正着手准备的行政程序法都体现了对公共行政变革过程中公民权的保护。但这种控权式的辅助推动因其消极性，以及偏重于对权力输出结果的关注，使其无法对行政组织、以及行政革新的源头问题提出对策。进入新世纪，民营化改革已在中国启动，行政法应将关注点回到公共行政这个整体，从公法的角度分析民营化中可能出现的公法问题，在抑制其负面限制的 同时，保证其正面效应的实现。 三、行政变革与行政法的相互进化 法对社会的反应并不是单向性，也不一定是线型的。在许多场合，法的反应都体现在法与社会的某种互动过程之中，并导致法与社会的相互进化。[42]在上述行政变革与行政法的相互关系中，行政变革要求行政法进行重新评价和选择，为其提供动力与合法性支持；而行政法则一方面要对行政变革予以回应，另一方面，力图将这种回应控制在公法价值体系的范畴之内。如果行政变革与行政法的回应保持了相对的同步与协调，则二者会呈现一种螺旋式上升的态势，例如美国新政时期的转变，造成总统权的大幅扩张；而国会1946年的回应（也就是美国行政程序法的制度），则在于建立一个能与当时情况密切配合的立法权角色。[43]如果行政变革与行政法的发展不同步，则或者行政变革会因其正当性支持不足，而激发社会动荡，或者行政法会因对行政变革回应乏力，变得陈腐而失却生命力。二者的不协调的后果在公共行政的发展史上都可找到明证。 发生在东欧与俄罗斯的民营化改革可以说是这种不协调后果的典型。在这些国家，前集中计划经济时期的国有企业迅速、大规模出售的结果并不如创造者所期望的那样。当1990年初俄罗斯开始大规模私有化时，它的支持者都希望，一旦私有化释放的效率激励扎下了根，俄罗斯经济就会迅速止泻回升，并转而上行。但这并没有发生。1991－1998年期间所进行的改革被俄罗斯经济学家谢？格拉济耶夫形容为“一场蓄意进行的种族灭绝”，国民收入的绝大部分被不过200来个家族的为数很少的寡头统治集团所侵吞，最富有阶层与最贫困阶层之间的收入差距达到19－24倍。[44]法律建设的不足是导致俄罗斯“悲剧”的结构性原因之一，缺乏有效抑制“自我交易”的法律体系，公法对行政改革反应的迟钝，使私有化改革在盯住效率这根绳索的同时将公正抛落，私有化改革的精英作为既得利益者不肯从公法的角度建构利益平衡的机制，滞后的公法回应在一定程度上导致了俄罗斯的“大盗窃国”。其结果正如19世纪普鲁士法学家祁克所说：“如果法律不忠于正义，只以实利为目的，那么，法律的公正严肃就不复存在，实利也将不能得到”。 概言，无论是行政革新或是法律的改革，都应该以彼此为依托。法律一直都是行政发展的核心，而行政的发展，也应是法律变革的重心，势将一直持续下去。[45]民营化改革已经成为公共行政的固有场景，其所倡导的市场导向已如洪流冲击了行政法的传统价值体系。行政法应正视这种变革，并积极作出回应，使传统行政法在民营化变革的大时代下焕发新的生机。 W.Friedman， Law in a Changing Soceity， Colnmia University Press， 2， 1972， p11. 在大陆法系行政法学者的著作中，几乎都可见到“行政法是有关行政的法”的表述，如马怀德：《行政法与行政诉讼法》，中国法制出版社2000年版，第1页。吴庚：《行政法之理论及实用》第8版，第24页。哈特穆特﹒毛雷尔：《行政法学总论》，法律出版社2000年版，第33页。等等。 苏力：《也许还需要距离》（译序）， 王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第4页。 （德）哈特穆特﹒毛雷尔：《行政法学总论》，法律出版社2000年版，第4－5页。 （德）汉斯·J·沃尔夫等著：《行政法》（第二卷），商务印书馆2002年版，第21页。 （德）哈特穆特﹒毛雷尔：《行政法学总论》，法律出版社2000年版，第4－5页。 廖义铭：《行政法基本理论之改革》，台北翰芦图书出版有限公司 2002年版，第33页。 程明修：《行政行为形式选择自由－以公私协力行为为例》，月旦法学杂志，2005年第5期。 何意志：《德国现代行政法学的奠基人－奥托﹒迈耶与行政法学的发展》，见《德国行政法》中文版序，商务印书馆2002年版，第1页。 [11] ﹝德﹞奥托﹒迈耶：《德国行政法》，商务印书馆2002年版，第8－10页。 [12] 同上，P15. [13] 同上，第97页。 [14] [德]汉斯·J·沃尔夫等著：《行政法》（第二卷），商务印书馆2002年版，第80页。 [15] 同上，第25页。 [16] 转引自程明修：《行政行为形式选择自由－以公私协力行为为例》，月旦法学杂志，2005年第5期。 [17] 同上 [18] 同上。 [19][德]汉斯·J·沃尔夫等著：《行政法》（第二卷），商务印书馆2002年版，第88－90页。该章列举了35个新课题，本文只是选取其中部分予以举例。 [20]﹝英﹞威廉﹒韦德：《行政法》，中国大百科全书出版社1997年版，第3页。 [21] （英）卡罗尔﹒哈洛、理查德﹒罗林斯著：《法律与行政》，商务印书馆2011年版，第92页。 [22]同上，第93页。 [23] ﹝英﹞威廉﹒韦德：《行政法》，中国大百科全书出版社1997年版，第18页。 [24] （英）马丁﹒洛克林：《公法与政治理论》，商务印书馆2003年版，第227页。 [25]（英）卡罗尔﹒哈洛、理查德﹒罗林斯著：《法律与行政》，商务印书馆2011年版，第147页。 [26] 同上，第154－155页。 [27]同上，第155页。 [28] P.Tompson， Public Sector Management in a period of Radical Change： 1972-1992， in F N.lynn， Change in the Civil Service， London，1994， pp.33-38. [29] Alfred C. Aman， Administrative Law for a New Century， in Michael Taggart， the Province of Administrative Law， Oxford： Hart Publishing，1997，p.90-117. [30] K. Werhan， the Neoclassical Revival in Administrative Law，1992， Admin. Law Reviews， Vol.44. [31] H.W.R.Wade & C.Forsyth， Administrative Law， Oxford： Clarendon， 7th edn， 1994， p.91-120. [32]廖义铭：《行政法基本理论之改革》，台北翰芦图书出版有限公司 2002年版，第5页。 [33] 转引自季卫东：《宪政新论》，北京大学出版社2002年版第，第121页。 [34] 同上，第121页。 [35]（美） 伯纳德﹒施瓦茨：《美国行政法》，中国政法大学出版社1997年版，第199页。 [36] [德]柯武刚、史漫飞：《制度经济学》，商务印书馆2002年版，第130页。 [37] 邓正来：《研究哈耶克法律理论的一个前提性评注》，见哈耶克：《法律、立法与自由》代译序，中国大百科全书出版社2003年版，第39－68页。 [38] [德]柯武刚、史漫飞：《制度经济学》，北京：商务印书馆2002年版，第138－139页。 [39]转引自程明修：《行政行为形式选择自由－以公私协力行为为例》，《月旦法学杂志》，2005年第5期。 [40] Tony .Prosser， Public Service Law： Privatization's Unexpected Offspring， 63 Law & Contemp. Probs.63（2000）。 [41] 同上。 [42] 季卫东：《宪政新论》，北京大学出版社2002年版第，第120页。 [43]廖义铭：《行政法基本理论之改革》，台北翰芦图书出版有限公司 2002年版，第5页。 [44] [俄]谢？格拉济耶夫：《俄罗斯改革的悲剧与出路——俄罗斯与新世界秩序》，经济管理出版社2011年版，第31页。 [45]廖义铭：《行 政法基本理论之改革》，台北翰芦图书出版有限公司 2002年版，第5页。

行政文化论文篇7

政许可是现代公共管理制度中唯一把强力控制和灵活运用结合起来的手段。现代政府正是通过灵活运用行政许可来调控竞争，实现宏观调控目标，推进社会整体利益之增长。规范化、法制化的行政许可只是法定主体依法核准许可，行政主体决定许可与否乃是以审查许可申请人是否满足行政许可法定条件、标准为依据，若非数量有限的竞争性许可，凡符合法定条件与标准的，当依法许可，行政主体并无自由裁量权。当然，由于行政许可的功能与特性所决定，法律、法规也并非总是对行政许可作羁束性规定，譬如在经济行政领域，就因许可竞争的存在，而使得许可机关有一定的自由裁量权。行政许可区别于行政处罚、行政征收等执法行为，是因为存在内涵上的差异；自由裁量行为与羁束裁量行为则是按照法律规范的羁束性不同而作的分类，两种分类标准与依据不同，因此，难以将行政许可归结为自由裁量行为或羁束裁量行为，事实上，行政许可与二者是交叉的关系。

行政许可的性质究竟是解除禁止、恢复权利的行为，还是依法赋予相对方某种行为的法律权利或法律资格的行为？应当说，在特定法律禁止之前，人人皆可为而在特定法律禁止出现后须经许可才可为的行为，在此过程中，为某种行为的权利，从无约束状态到受到禁止再到禁止解除，实际上是受两次法律调整。在受法律第一次调整之前，为某种行为的自由与权利并非法律上的权利，在经历了第一次法律调整后，不为某种行为则变成了法律规范设定的普遍的法律上的义务。至此，相对方自由为某种行为的“权利”因禁止法律规范的出现不复存在-自由而为的权利已经消失了。但是，法律只不过是能动地对经济现象予以记载与反映，它既可以通过在特定领域中设立普遍禁止的义务，也可以因社会整体利益的需要解除部分禁止，使得符合法定条件与标准的相对方享有为某种行为的法律权利或法律资格。至此，此种为特定行为的法律权利和法律资格已不再是对法律禁止前的权利的简单恢复，而是依法赋予许可申请人一种法律上的权利或法律资格，是以法律效力为保障的，具有明确的法律依据。这种依法享有的法律权利或法律资格显然从质上区别于两次法律调整前自由而为的“天然”权利。正是基于上述意义，笔者认为，行政许可的性质，实际是以法律权利或法律资格取代法律调整前的“天然”权利。控制的演变过程表现为作为的权利-法律禁止（规定不作为义务）-法律解除禁止（依法许可）-法律权利或法律资格。因此，学者对“恢复”权利或“赋予”法律权利各执一词，争论不休，皆有失片面，而二者的有机统一恰好展示了自然权利-法律权利的连续演变过程。

二、价值取向与功用

许可制度是商品经济发展的产物。产品经济必然与行政命令相联系，只有在商品经济条件下，为了控制和调节竞争，才需要许可制度。行政许可是政府直接调控经济、规制社会的重要手段，现代政府的职能更多体现为维护和促进社会整体利益（包括公共利益与个体利益两方面）的增长。政府不应以牺牲个体利益为代价换取公共利益的暂时增长，也不能为单纯满足个体利益的膨胀而忽视公共利益。政府应当兼顾公共利益与个体利益。现代行政的价值目标决定了行政许可的价值取向。政府必须以法规范社会个体的利益获取方式与规模，防止因此损害公共利益。而客观、合理、适度、规范的个体利益追求在客观上推动着公共利益的增长。故现代行政为了兼顾公共利益与个体利益，必须寻找到能通过适度个体利益追求产生增进公共利益结果的管理方式-行政许可制度因此得以产生并迅速发展，这是由行政许可的自身价值与功能所决定的，行政许可的价值取向就是兼顾公共利益与个体利益，并促进社会整体利益有序增长。

行政许可价值的现实化，具体表现为：[1]实行许可制度有利于国家对经济和其他方面的事务进行宏观调控。世界各国宏观调控经济的方式各有侧重，如法国注重计划调控，日本侧重于经济计划及产业政策行政指导，而财政-金融调控模式则为美国所亲睐。我国的宏观调控经济模式正在完善之中，兼俱计划、金融、财政三种方式。无论采取何种调控模式，都必须将政府的宏观调控目标与微观管理结合起来，如何在二者之间形成结点至关重要。实践证明，行政许可能胜此重任，政府的宏观调控通过行政许可作中介，作用于微观管理，从而有助于全面实现宏观调控目标。[2]实行许可制度有利于维护统一的经济秩序与社会秩序。特定行为的存在是必要的，但不加限制势必要影响社会整体利益，故而出现了行政许可，保证了经济与社会的健康有序发展。[3]保护相对方的合法权益。许可行为的合法有效，保证了依法享有特定行为法律权利或法律资格的社会个体可以合法地追求个体利益而不受非法侵犯和干涉。

三、存在问题与解决途径

诚然，与认为行政许可制约经济、社会发展的偏见相反，科学、合理、适度的行政许可作为重要的行政执法方式，正在越来越广泛的领域发挥着作用，成为实现政府宏观调控的重要手段。但与此同时，行政许可因缺乏规范化，法制化，存在问题甚多，甚至成为滋生腐败的缝隙。因此，行政许可亟待规范。其存在的问题主要表现为三个方面：

1行政许可设定：[1]从中央到地方，层层设定行政许可，设定主体模糊不清，缺乏法定性；[2]设定目的不尽正当。有的设定非出于社会公益之需要，而单纯出于行政管理之需要，甚至为谋求不当利益而设定行政许可。[3]设定范围过于宽泛。有的利用行政许可搞垄断、地区封锁、排斥竞争。[4]设定程序缺乏规范性，各行其是。[5]设定文件缺乏统一协调，冲突严重，造成许可条件、标准、程序之间的矛盾。

2行政许可实施：[1]许可主体缺乏法定性；[2]许可权限界定不清，越权许可、无权许可比比皆是；[3]行政许可效率低下，办事拖拉，视许可为“恩赐”；[4]不公开许可条件、标准、程序等与许可申请有关的信息，秘密决定，搞“黑箱式”许可；[5]滥用许可权，非法许可，甚至推行强制许可，从而谋求不正当利益。

3监督机制未真正有效运行，监督力度亟需加强。行政许可领域秩序混乱，与监督系统未能正常发挥作用息息相关。上述问题之普遍存在，不仅使得行政许可的积极作用难以有效发挥，反而致其有碍于统一、开放的市场要素之形成，阻碍公平、合理、公正的竞争，从而阻碍社会主义市场经济体制的确立，成为侵蚀廉政建设和社会公益的病毒。

因此只有实现行政许可法制化、规范化，依法设定、实施、监督行政许可，才能使得行政许可顺应法治行政，实现自身价值目标。

1依法设定行政许可

将行政许可设定权限制在较高层次上，以法律、法规设定之，是行政许可走向法制化与规范化的法律基础。目前的现状是，设定主体界定不清晰，各自为政，有些行政机关集设定权与实施权于一身，不仅法律、法规设置行政许可，规章及规章以下的规范性文件也普遍设定行政许可，造成许可主体混乱。因此，首先应当明确设定主体。鉴于国务院层次高，地位相对超脱，宪法赋予它行政法规制定权，行政法规质量较高。而且，国务院作为国家宏观经济调控主体之一，行使着重要的宏观调控职能。因此，国务院有权从全局出发，进行创制性立法与执法性立法，以行政法规设定许可。这有助于行政许可摆脱地方利益和部门利益的阴影，兼顾公共利益与个体利益。除国务院以外，其他行政机关不应拥有行政许可设定权。当然，规章及其以下规范性文件有权根据需要就法定的许可事项依法规定许可标准、条件与程序等。其次，设定行政许可的范围应当适度。行政许可的设定范围，反映着一国政府直接干预社会、经济生活的程度，亦是一国行政管理科学化，民主化的直接体现。适度的行政许可既能促进公共利益的增长，又能兼顾社会个体利益，但不适度的行政许可却起着相反的作用。设定范围过于狭窄，意味着政府管理社会经济的职能过分软弱，这有可能造成社会个体各自片面地追求个体利益而忽视促进公共利益之增长，甚至因此引起经济的无序和社会的混乱。目前实践中更多的问题是行政可设定范围过宽，甚至有泛滥成灾之嫌。往往是一项许可申请，牵涉多个行政机关，加之许可机关利益观不端正，办事拖拉，效率低下，相对方许可申请手续繁琐，这显然与法治行政不相适应。国外行政许可一般仅限于严重影响公民人身财产权利和社会公共利益、社会风气的行业及活动，如售酒许可，食品药品生产销售许可，土地建筑许可等等。笔者认为，行政许可的设定范围应当与市场经济和社会发展相适，我国的行政许可设定范围应当顺应缓和经济规则，强化社会规制之趋势，符合兼顾公共利益与个体利益之价值取向。其三，应当以法设定许可听证程序。依法规范行政许可程序，是行政许可法制化的关键所在。目前行政许可程序缺乏法定性，尤其是行政许可听证程序更是鲜有提及。因此，有必要重视行政许可程序设定特别是许可听证程序设定，即由特定行政主体主持，在相关利害关系的参与下，针对特定的问题进行论证、辩明的程序。听证程序具有加强政治沟通，促进政治参与，提高行政效率，防止政治腐化，消除政治偏私及杜绝行政权之专横的功能，能够体现行政程序作为公正与效率整合的深层次法律价值。

2依法实施行政许可

行政文化论文篇8

行政争议是因行政而起的，那么，只有坚持依法行政，才能从源头上预防和减少行政争议 随着改革的深入，行政争议数量在我国日益增多。特别是群体性行政争议较为突出，占行政争议的比例增大；涉及城市建设、资源环境、劳动和社会保障等方面的行政争议大量增加，涉及受教育权、劳动权、选举权等复杂的行政争议不断出现。从总体上看，行政争议呈现增多的趋势，反映了社会利益格局日益多元化和复杂化，反映了群众依法维权的意识不断提高，也反映了行政执法中存在一些问题和行政争议解决机制尚不健全。 能否有效预防和妥善解决行政争议，关系到群众的切身利益，关系到社会的和谐稳定，关系到巩固党的执政地位。各级党委、政府和司法机关应当高度重视，切实按照科学发展观的要求，从多方面采取措施，有效预防和化解行政争议。 范行政决策和行政执法行为 行政争议是因行政而起的，那么，只有坚持依法行政，才能从源头上预防和减少行政争议。 预防和减少行政争议的关键在于各级行政机关坚持依法行政，规范行政决策和行政执法行为，切实维护好群众的合法权益。各级行政机关要认真贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》，依法进行一切行政管理活动。既要严格执行实体法规定，又要严格执行程序法规定，规范行政执法程序。各级行政机关的领导干部则要树立正确政绩观，增强依法行政意识，带头依法办事。 推进依法、科学、民主决策，规范行政决策程序，创新民主决策形式，扩大群众的参与度。要防止因决策不当损害群众利益，引发行政争议。对涉及人民群众切身利益的重大事项，除情况紧急外，在作出行政决策前必须按照要求经过公开征求意见、专家论证和合法性审查环节；除依法应当保密的事项外，要尽可能公开行政决策事项、依据和结果。在重大决策实施前，要对可能出现的行政争议作出分析评估，提前做好应对准备。对超越法定权限，违反法定程序的决策行为，要坚决予以制止；对因此严重损害国家利益、公共利益和公民合法权益的决策行为，要及时纠正并依法追究决策者的责任。 规范行政执法行为，确保严格执法、公正执法、文明执法。继续开展相对集中行政处罚权工作，推进综合行政执法试点，切实解决多头执法、多层执法、重复执法问题。严格执行“收支两条线”的规定，坚决制止各种形式的乱罚款和乱收费，坚决纠正下达罚没收入和收费指标的错误做法。行政机关在作出对有关当事人不利的行政决定前，应当告知并给予其陈述和申辩的机会；在作出行政决定后，要告知其有申请行政复议和提起行政诉讼的权利。完善行政执法听证程序，对重大事项，行政管理相对人、利害关系人依法要求听证的，行政机关应当组织听证。对执法机关的行政裁量权进行细化、量化和规范，防止滥用行政裁量权。进一步落实行政执法责任制，健全评议考核制度，严格行政执法责任追究，真正做到有权必有责、用权受监督、侵权须赔偿、违法要追究。 着力加强基层政府依法行政工作。行政争议大多发生在基层，解决行政争议也主要依靠基层。要在典型示范、总结经验的基础上，有针对性地提出全面推进基层政府依法行政的具体措施。要把政治思想好、业务能力强、有较高法律素质的干部充实到基层行政机关领导岗位。要加强基层政府法制机构和队伍建设，配备高素质的人员，充分发挥他们在推进基层政府依法行政工作中的作用，从源头上减少行政争议的发生。 加快完善行政立法 依法治国是我们一切行政活动的最高准则和依归，因此，只有加快完善行政立法，才能为预防和化解行政争议提供有力的法制保障。 要根据我国的国情和现阶段的实际情况，从有利于最大限度地预防和化解行政争议出发，抓紧完善行政立法，努力为行政机关依法行政、人民法院依法审判提供健全的法律法规。要善于把党在宣传、教育文化、民族宗教、社团管理、安全稳定等领域的方针政策体现到法律法规中，区分针对社会公众的普遍性规定与针对有关部门的特殊性要求。同时，要加强立法解释工作。 抓紧修订行政诉讼法，重点研究解决受案范围、当事人主体资格、起诉条件、案件管辖、简易程序、和解制度、法律适用和证据规则、裁判方式、行政非诉执行体制等对行政审判影响较大的问题 。加快起草《行政复议法实施条例》。 建立健全政府立法工作的公众参与机制，充分发挥专家学者在起草法规、规章工作中的作用，不断提高立法工作质量。加大清理完善现有法规、规章和规范性文件的工作力度，对于不符合上位法规定和当前实际情况的要尽快修改、废止。法律法规出台后，有关部门要及时制定配套实施办法。要加强地方立法工作，对国家法律法规难以作出统一规定的事项，可通过地方立法作出具体规定，努力提高法规的可操作性。要严格遵守立法法规定的立法权限和法规、规章制定程序，依法制发规范性文件。上级行政机关应当依法加强对下级行政机关发布的规章和其他规范性文件的监督，对与上位法相抵触或者不适应的规章和规范性文件，要按照法定程序责令纠正或者依法予以撤销。县级以上地方人民政府都要建立规范性文件备案制度，并逐步建立规范性文件合法性审查制度，防止因发布文件不当引发行政争议。 人民法院在审理行政案件时，对法律法规的规定需要进一步明确具体含义，或者法律法规制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的，应当依法提请有关机关作出解释，确保法律法规和司法标准的统一。

行政文化论文篇9

民主性主要表现在参与性上。换言之，行政不止是片面地以行政主体积极参与而非消极应付为特征，而且行政客体也会施加自己自身的影响力在行政主体的行为内容和行为方式上。公众利益和公众需要则是服务型行政文化的方向和标准。所以，只有把公众作为行政文化的内容建设，才能完整表现出它的服务性质，从而实现公共行政的高效化、责任化。

（二）明确公共和行政部门的权责问题

在统治型行政文化处于主导地位时，政治社会遵循的是国家无责制，也就是说无论发生什么事，国家都没有过错。此后，管理型行政文化取代了传统的统治型文化，责任论也已发生了改变，变成了国家过错责任论。如今，服务型行政文化认为，政府的所有权利皆来自人民，为人民服务就是政府的职能和宗旨。根据权利和责任对等的原则，所有的国家机关、部门以及工作人员都必须要承担相应的行政责任，这也就成为了公众控制服务型政府的主要手段和方法了。

（三）创新性是行政文化的重要特征

“创新是政府公共管理的主旋律和灵魂”。随着社会的进一步发展，在公共行政中，所有的条件和构成要素都在随时发生变化，开拓、创新、进取是国家行政工作人员为公众全面服务的方法和技巧。当工作人员面临复杂情况时，应该主动积极地了解新情况、处理新问题、适应新变化，同时还要不断进行创新，拓展自己的专业知识，训练处理新问题的能力。

二、在新公共服务理论下我国行政文化构建中出现的问题

（一）对政府角色认识不够科学

由于对政府角色认识的不科学，进而导致认为政府占据了所有的社会资源，所以理所应当的，政府应该管理社会中方方面面的事情。这就严重扩大了政府的职能和权利，出现全能政府主义的现象。最终出现了两种消极的现象，一是政府部门不愿放弃管理经济文化和社会事务的权利；二是由于自身的自主意识薄弱、自我组织能力差，加之相关的法律法规不够健全或其他外部因素的影响，使得公民、企业和其他的社会团体也不愿意政府脱离出来，使之仍然与政府保持着各种说不明道不清的关系，最终使得政府管理出现“错位”的现象。

（二）人治观念占主导地位，法制观念薄弱

在社会主义国家，大部分地方上的事务仍然是由一把手负责，而且公众也已经习惯了传统意义上的家长制。上一任与下一任的政策不连续，多多少少都存在着一些差异，而这些政策差异不仅极大损害了公众的利益，而且还很大程度上助长了官员“行政人格化”气焰。从而使得在公共行政管理领域内，发生人情超过权力，权力大于法律的现象。

（三）官本思想并未彻底根除

官本位就是指脱离实际、脱离人民群众、不注重人民利益以及只知道发号施令而不进行科学合理的调查研究的工作作风和领导作风。由于传统文化与封建思想余毒等历史渊源，我国一直都是或隐或现地存在，彻底将公民的主人地位与政府的仆人地位“搞”反了，造成公民的强烈不满。历史上我国开展了多次反的活动、运动，十八届三中全会召开以来，我国全面地开展了反腐工作，一些腐败官员在后来的忏悔录中也曾提及，腐败的思想主要是受到了自身官本位思想的影响。

三、行政文化出现问题的原因

（一）传统行政文化的影响

中国古代的行政管理与现代社会的行政管理不同。通常而言，古代行政管理是以伦理道德规范作为调控标准。封建社会虽然多的是“严刑繁法”，但是这并不是最主要的，它只是辅助伦理规范的一种方式。所以虽然现代社会进步了不少，但是我国的“人情政治”和“关系行政”也是由此造成的。

（二）受大国治理模式的影响

这里的大国主要就是指苏联。苏联模式涵盖了苏联的政治、经济和思想文化。新中国成立后，我国曾盲目照搬苏联模式。而在行政文化的建设上，我国更是不遗余力效仿苏联模式。苏联行政文化的特点，突出表现为两点，一是决策和领导体制上的高度集中统一，二是组织保障和具体执行上的高度行政化。这也使得我国的行政文化在建设过程中出现了与苏联行政文化建设一样的缺陷。

（三）受传统行政管理模式的影响

我国的管理体制属于高度集中制，这种体制最早出现在革命战争时期。在当时的历史条件下，高度集中管理制是我国行政管理模式的不二选择，这种行政管理模式实行必须是在管理者全知全能的前提下，还需要管理者能够掌控全局，明确行政结果。基于这种管理思想，容易养成全能政府的观念，使管理者过于自信，出现主观主义和经验主义的现象。而被管理者又会出现盲目崇拜现象，只知道服从命令。哪怕会有弊端也毫不在意，这样也就造成了行政文化中的和形式主义。

（四）对社会转型时期不适应的表现

现如今我国正处于社会转型期，政治、思想、文化等方面也都在发生着改变。特别是社会体制的改变，使得传统的行政文化已不适应当今社会的发展。因此，需要不断对传统行政文化进行变革和改革。但社会转型又是极其复杂的，这就使得行政文化的变革及改革之路举步维艰。在传统行政文化向新型行政文化的转变过程中，行政人员必然会发生道德困惑、价值迷失和行为错乱等问题。在社会利益与个人利益出现矛盾时，封建主义和会极大程度干扰着他们的选择，从而导致他们的职业道德降低、社会公德丧失，甚而至于发生、作风不正和上行下效等等问题。

四、构建科学合理的行政文化体制的方法

（一）提高对行政文化体制构建的认识力度

行政文化是对思想道德、品位修养等文化因素进行更深层次的研究。其不是对具体问题和解决办法等进行研究，而是对这些问题和方法的世界观及方法论进行研究。也就是说，它是对问题进行更深一步的发掘，通过现象看本质。因此，在全新的公共管理环境下，进行社会主义行政文化构建的过程之中，政务部门只有提高对行政文化的全面认识，才能在行政管理的实际运用中发挥充分的作用。

（二）加强对行政文化体制构建的理论研究

理论是实践的方针、准则，并且是实践操作的方向。某一理论在一个国家实现的程度直接决定着该理论满足于这个国家对其的需要程度。现如今我国正处于变革期和社会转型期，这个时候的变革无疑是上层建筑的变革，与之对应的是行政体制和政治体制，而这正好与社会主义市场经济体制相适应。这种体制改革的先导就是建构现代行政文化和确定行政理念。特别是现如今我国受到西方公共行政理念的影响越来越深。当务之急，我国就更要重视对行政文化的理论研究，使之紧跟世界潮流发展的脚步，并形成一整套的行政文化理论体系，达到在行政体制与政治体制下充分发挥行政文化的作用及功能的目的。

（三）加强对行政文化体制构建的改革方法和力度

在行政发展的历史中，行政改革是最根本且最主要的。在社会政治、经济、文化环境变迁之中，行政主体进行自我调整、变革的过程就是行政改革。在我国行政改革的理论指导就是“四项基本原则”，而目的自然就是提高行政工作效率，同时改革和变革那些不适应社会生产力发展和社会主义发展的政府职能、机构和相关的人事制度。而核心文化里聚集着行政管理的中心思想，深刻反映了行政理论的所有思想，同时作为行动理论的准则，自始至终都存在于行政管理的活动过程之中。由此，可以得出行政文化与行政改革存在着统一性和相对性。如果进行科学有效且稳定的改革或变革，肯定会积累到更多和更有价值的行政文化。哪怕是在新公共管理浪潮的冲击之下，也能很好地完成行政文化的构建。从另一方面来看，如果对行政文化进行适当且正确的变革或改革，这对于行政管理的实践指导活动是大有益处的，更能顺利地开展改革变革行政制度的活动。

（四）加大对相关人员的培训力度

从行政文化的本质来看，行政文化的建设重点就是“人”，因此可以采用思想道德教育的方式，通过训练、教育、培训等方法来提高行政人员的政治素质和文化素质，树立相关行政人员正确的道德规范、价值观念。行政机关的思想工作应该从管理者抓起，对管理者进行适当、适度的培训，要求他们以身作则，从自己身上刹住这股不正之风。

行政文化论文篇10

xx 一、行政宪政化背景 行政宪政化源于新宪政论，因此需要回顾新宪政论的理论背景及其创新观点。 新宪政论是20世纪60年代以后美国一些政治学家和法学家主要基于反思行为主义政治学的潮起潮落而提出来的。第二次世界大战后国际形势的重大变化，西方社会在内政外交上矛盾重重的景况，以及科学技术的突飞猛进，促使西方政治学家检讨传统的研究方法，结果在“纯科学”观念主导下，行为主义政治学应运而生，并且成为二战后在美国风行的政治学研究的理论和方法。但到了60年代，由于行为主义政治学疏离于古典政治科学传统，成为脱离政治实践检验的政治科学，导致其最终没落，因此20世纪70、80年代正是尝试一些新的理论或赋予旧思想以新形式的大好时机，新宪政论的研究正是在这样的背景下开始的。作为新宪政论的主要推动者和鼓吹者，美国马里兰大学政府和政治学系的埃尔金教授和索乌坦副教授在90 年代创设了“美好社会政治经济学委员会”（Committee on the Political Economy of the Good Society，简称PEGS），成为了新宪政论的主要研究机构。PEGS历经十余年的发展，产生了广泛影响，目前已拥有世界各国委员83人，大都是知名的政治学家和法学家，其中有我们非常熟悉的诸如：布鲁斯·阿克曼（Bruce Ackerman）、卡斯·森斯坦（Cass Sunstein）、詹姆斯·布坎南（JamesBuchanan）、罗伯特·达尔（Robert Dahl）等等。（注：详见PEGS的网页http://www.bsos .umd.edu/pegs/board.html.） 归纳新宪政论的观点并不轻松，因为作者们的表述各有不同，甚至观点相左，但他们 却都提出了很多有益的判断和批判。主要包括三个方面： 第一，新宪政论十分重视公民的作用。“应将大部分政治和社会理论的主要关注及其对于揭示我们集体生活的潜在现实的关注，转变到一个建设性的重点上——从设计者的观点进行分析。”设计者是谁呢？从其分析我们可以得出应该是公民，因为索乌坦说 “负责地行使权力也是公民的任务”，“必须从设计者的观点出发建立一种较广泛的社会科学来补充理性重建的不足。”（12）这一视角的转换说明了公民不仅要关注自身人权得以保障，而且他们也渐渐开始关注并参与权力的有效运用问题，“他们也试图改进制度。改进的取得部分地来自使制度进一步摆脱操纵，部分地来自对制度中隐含的理想作更全面的阐述。”（7，21）在新宪政论的框架下，公民不再是消极的防御者，而是积极的参与者。在这一点上，新宪政论者无疑吸收了后现代法律的主体观念，认为政治、法律不应只是少数人的专利而应成为真正大众的实践活动，公民要广泛地参与到国 家的政治活动当中，以实现主体真正的自由和解放。 第二，新宪政论的理论基础源于社会控制要素理论和多元民主思想。在多元民主思想家中，林德布洛姆的社会控制要素理论和达尔的多元民主理论对新宪政论者产生了重要影响。（31）在林德布洛姆看来，政治生活的基本问题是人民大众的福利取决于由握有政治权力的少数领导人作出的决策，但是这些政治家们考虑的仅是范围有限的选择。因此他认为市场和企业也是制约权力的重要要素。达尔认为，以往的民主并非人民的统治而是社会精英的统治，他的多元民主理论主张对政治权力实施真正有效的控制应是市场和社会，宪政设计的中心问题是如何对待利益集团、自治组织以及社会多元化的状况。宪政制度的设计不仅要考虑政治权力领域，更要考虑经济和社会领域。这种思路的转变是当今世界中市场和社会发生变化要求对宪政理论进行重新思考的必然结果。 此外，新宪政论的某些理论还受益于“福利国家”的思想。对于政府在社会中的作用 ，人们已经无须再行争论，统一的结论就是以往宪政下的那种消极政府的作用已无法适应时代和社会的发展。这一结论与“福利国家”的某些理念大致吻合，但新宪政论者并没有盲从，在他们看来，福利国家之所以会在以往运作中出现合法性危机，是由于它们涉入市场领域和社会领域中的那部分权力没有受到宪政的约束，要克服这一危机，应当 将这部分谋求社会福利的权力限制在宪政制度框架的约束之内。 第三，与经典宪政论相比，新宪政论不仅仅强调对权力的规约，更试图构建一个受约束的有效政府。经典宪政理论家们大都着意于设计这样一种政治体制，“它提供一个使公民们在其中管理自身事务的框架。社会问题大都通过私人之间的互动来解决，法律和市场 使这种互动成为可能。社会福利的增进是通过私人的努力而不是通过政府的行动来实现的。”（39）然而，这种状况显然无法适应当今社会的发展，民主的政府现在不仅要维护正义，这是私人之间相互作用的基础，而且要制定政策，干预经济。所以，“新宪政论不否认在宪政制度中政治生活的民主化是件好事，但它需要表明民主政府怎样能够既是受到制约的又是能动进取的——也就是说，既能积极促进社会福利，与此同时，又不陷入仅仅在其组织得最好的公民之间分配利益的专制之中。”（39）新宪政论是主张规约政治权力的，但又超越了这一原则，“宪政政体必须不止是限制权力的政体，它还必须能有效地利用这些权力，制定政策，提高公民的福利。”（156）这样，积极的有效政府对宪政的制约能力当然提出了更高的要求，故而林德布洛姆主张，把限制政治权力作为控制过程的分析而加以重新阐述；宪政设计的一般问题就是构造一些手段，通过这些手段，领导人能够彼此制约，下属能够制约上级，追随者能够制约领导者。索乌坦则认为，新宪政论的制约特点应是“它要求在实质、程序的和形式的考虑之间求得平衡。在程序方面，我们需要有效的民主和有效的市场，二者都是公众监督的工具。在形式方面，我们需要对国家的制度和功能加以更广泛的法典化。”（109） 综上，新宪政论与旧宪政论并非彻底对立，二者对于人权的保护和个人价值的尊重是完全一致的。只不过新宪政论更为突出对全体公民特别是那些弱势群体的保护。此外，从前面的分析我们可以看出，新、旧宪政论的主要差别在于政府是有限的还是有效的。经典宪政理论认为，宪政就是“有限政府”，这是一种自由主义的宪政观。而有效政府的提出则是在为政府干预市场和社会、最大限度地促进社会福利烘托气氛。但为克服其在以往运作中出现的合法性危机，新宪政论则要求涉入市场领域和社会领域中的行政权力受到宪政的约束，即行政宪政化。 二、行政宪政化界说 现代国家在政治多元化、经济全球化、国家安全、公共卫生、环境保护、福利社会、保护自然资源、应对突发事件等重大背景下，急剧扩张了行政权力和政府职能。然而，通过经典宪政理论关于“有限政府”的反思，对“权力的担心”有增无减，在现代宪政中如何既能规范行政权的合法性与正当性又能保证“有效政府” 呢？新宪政论提出了行政宪政化，欲将谋求社会福利的行政权力限制在宪政制度框架的约束之内，并将其作为是合法和良好政体的主要特点。（注：美国新宪政论代表学者西奥多·J·洛伊即把行政宪政化作为评判美国政体的合法性的主要特点。其观点详见《新宪政论》，三联书店1997年版，第181-211页。）但论者并没有在概念原理上和制度设计上就此问题充分展开论述。 行政宪政化是源于新宪政论的概念和理论，因此，以上新宪政论与旧宪政论的比较成 为研究行政宪政化所必要，新宪政论的创新突破使研究行政宪政化成为可能。基于此，笔者认为，行政宪政化本身是一个由诸多变量构成的复杂的系统概念，其目的是通过限制行政权力范围和规范行政权力行使，使得行政权力良好运作，从而保障公民权利、为公民服务、增加公民参与机会、维护和促进公共利益。因而，行政宪政化应当考量的重要因素包括：行政权力与公民权利，政府管制与自由市场，公共利益和个人利益，效率 与正当程序，职权与职责五对关系。具体而言： （一）树立有限政府理念，以公民权利为重 宪政论的基本问题就是立宪和限制的问题。在宪法的遗产中，限制和自我约束是坚持的理想和愿望。宪政把自我约束的概念首先适用于政府，然后适用于它在任何地方可能发现的重大权力机构。过去二百年中，有限政府一直是宪政主义者们的最基本的要求。自古典时期思想家们主张限制政治权力以来，至今天新宪政论的核心依旧是减少专制。尤其是现在，行政权力随着社会发展经历了一个由简单到复杂、由弱小到强大的演化历程，简单讲，就是从“一个好的政府是管事最少的政府”到“从摇篮到坟墓”全方位管制的变化。行政权力这种不断扩张的趋势，成为其最为典型的外部特征之一。（注：这种扩张甚至打破了行政权、立法权和司法权三者之间的传统界限。行政机关不仅扩大了自己传统的权力阵地，还逐渐享有过去所难以想象的行政立法权、行政司法权，其权力行使的手段和方式也更加复杂多样。同立法权、司法权相比，今天的行政权力已变得前所未有的强大。）而日益膨胀的行政权力，容易导致如下后果：（1）行政权力的扩张与其运行方式的灵活、外部范围的不确定性相结合，极易造成对公民个人权利的侵害。（2） 行政权力的扩张易于造成行政 专制、独裁，乃至不受“羊皮纸做的栅栏”（注：詹姆斯 ·麦迪逊以此比喻由于权力扩张而对宪法漠视的担心。）的束缚。（3）权力与腐败具有共生性，日益扩张的行政权力更是为形形色色的权力腐败提供了滋生的土壤。所以今天， 人们对行政权的认识日趋科学、清晰，行政机关必须树立有限政府的理念。 同样一个重要的观念是，以公民权利为重。公民个人依据宪法和法律的规定享有一系列的基本权利：政治自由权利、财产权利等。这些权利的存在是公民个人得以在社会上生存、享有作为人的自尊以及得到进一步发展的基本前提，即“权利盾牌”。因为行政权力是国家权力，不仅负有通过国家的力量保护公民的基本权利不受非法侵害的义务，同时还具有强烈的不平等性，享有对公民个人的支配权，并以国家强制力为后盾，公民个人无法与之相抗衡，往往处于被动、服从的地位，极易受到侵害。行政权力的无所不在，使得公民很难对其造成的损害作有效的防卫，其后果是极其严重的。最终，一个强有力的政府将损伤公众作为公民参与政治的积极性。（215，217）所以，一个立宪政体乃是这样的政体，其中的私人领域得到保障，不受政治权力的侵犯。（161）德沃金甚至主张，如果某人享有权利，政府要剥夺就是错误的，即使有利于一般利益。总之，控制行政权力以防止其滥用和越权行使是保障人权的重要前提和基本手段，而将行政权力控制在法律规定的权限范围之内，并使之严格依照法定的程序行使，既可以防止行 政权对公民权利的不法侵害，又起到保障和促进公民权利的作用。 （二）清晰服务政府界限，以市场自由为先 由于急剧现代化，社会关系日益复杂，社会事务剧增，作为执行法律并对社会进行有效管理和组织的行政权力的日趋扩张成了必然趋势，其范围不再限于作为“守夜人”时代的维持社会秩序的安全和征缴税收，还更多地从事社会福利、公共服务、经济发展等过去所从未涉及的领域，科学技术的飞速发展和产业规模的激剧扩张也要求政府承担许多私人所无法独自完成的经济事务。从管理型政府到服务型政府的转变，反而使得行政权力在今天已经渗透到社会生活的每一个角落，对人们的生活产生了全方位的影响。这就加重了对公民、法人、其他组织权利的现实危险性，所以更加要求行政权力必须有明确的职权范围，而腐败也只有在权力界限的地方才能停下来。 单从经济角度来讲，更要划清政府干预与企业市场、宏观调控与自由竞争的界限。在市场领域，除了政府必要的宏观调控以外，应当以市场自由优先。正如凯尔森所讲，自治和他治成为了公法和私法区分的根据。政府代表公权力，行政法是公法，必须与私法领域中的自治活动相区分。美国经济学家弗里德曼在《自由选择》中说，政府的职能是“弥补市场缺陷”，（注：弗里德曼认为政府的职能主要有四个：保证国家安全，维护司法公正，弥补市场缺陷，保护那些不能对自己负责的社会成员。）因此，绝不能让政府成为市场的主角，而是要在权限之内成为调控者，在权限之外当好服务者。以许可权为例，我国曾长期实行高度集中的计划经济体制，行政许可权极度膨胀，已渗透到经济、社会的各个领域，许可泛滥成灾，以至到了每办一件事动辄要许可、步步要审批的地步。这些行政权力构筑的关卡已成为经济活动主体不可逾越的障碍，严重地影响了当前正在进行的公司法人治理结构的调整、企业经营机制的转换以及经济效益的提高，阻碍了廉政建设和民主政治的建立。这也就是《行政许可法》出台的重大背景。另外，我国1993年宪法修正案确立了“国家实行社会主义市场经济”， 1999年宪法修正案又规定社会主义初级阶段的目标之一是“发展社会主义市场经济”，这就从根本上要求减少行政手段（包括行政许可）在干预经济活动和配置资源中的含量和作用，使市场在社会主 义宏观调控下对资源配置起基础性作用，扩大市场调节的作用。 （三）构建福利政府核心，以公共利益为本 20世纪以来，福利政府或服务政府思想发达，尤其是近期，世界经济一体化进程加快，公众日益关注人类健康和安全及自然环境遭受的威胁，更是促成了新的行政机关和调整目的的设立。所以，研究行政宪政化的目的就是要阐明与制度有关的积极行政的能力，即控制能力和发展能力，最狭隘、最陈旧的宪政论把重点放在用合法的标准制约政府上。现在的宪政，正如弗里德里克的界定：“一个对政府活动施加有效的规范化的制度化体系”。（102）这样的行政机器被认为具有三种职能：治安、传统对外职能，管理职能，公共服务职能。基于这样的假设，政府也可能是一部增进整体福利的机器，是积极、决策型的政府。 （38）所以就宪政政体而言，必须不止是限制权力的政体，它还必须能有效地利用这些权力制定政策，提高公民福利。（156）必须授予行政机构广泛的特殊权力，因为他们必须履行某些特殊职能，完成其福利政府的任务。如美国宪法的核心虽在于承认个人权利，但是美国联邦最高法院却同时也承认政府具有一种被称之为“警察权力”（police-power）的固有权力，并把这一权力定义为为维护公共秩序、安全、道德规范和公共福利而对私人权利施以限制的权力。 （9，572）当然唯有一个分权的社会能够容许同一性和致力于公益，以防止政府陷入私利的冲突中。（578） 允许福利政府享有相应权力，但却极有必要在公共和私人领域划分某种界限。立法权的界限，是止于社会的公共利益。司法也不能不考虑公共福利、卫生和生态问题，而只重视个人权利。（586）毫无疑问，行政的界限亦在此。因而，问题就转变为福利政府固有的特殊权力依赖的公共利益的标准是什么？但即使在美国，虽然占支配地位的是多元论，也不可能就权衡公共利益问题采用一种划一的标准。正如庞德在《社会利益概述》中曾对社会利益中6种鼓励的利益进行“利益评价”，发现要对相互冲突的利益调整，并确立长期有效标准，是无益的。所以，关于价值论问题的结论必然是暂时性的，自由、安全、平等，这些价值又应当服从有关公益方面的某些迫切需要的考虑，而赋予公益的范围和内容则在各种形式的社会组织中相去甚远。（12）因此，衡量公共利 益既要重视价值的实现，又不能忽视紧迫性因素。 （四）注重效率政府作为，以正当程序为基 经济学上认为，效率（efficiency），其意思是指以价值较大化的方式利用资源和获得满足。经济分析法学家认为，科斯定理提供了根据效益原理理解法律制度的一把钥匙，也为朝着实现最大效益的方向改革法律制度提供了理论依据。目前福利政府中的一个特点是，行政机关受到如此频繁的委托来处理如此多样的社会问题，其主要原因即在于其管理程序的极大灵活性和高效率。行政机关较之法院、立法机关，拥有若干体制上的实力，能够据此处理各种复杂的问题，其中最重要的大概是拥有具有专门才能的工作人员，此外，由于特定的机关负责公共政策的某一有限领域，该机关便得以通过不断的接触那一存在问题的领域而发展所需的专长。行政机关也可变通其管理方法和决策程序以解决手边的问题，如各种机关可以通过要求取得从事具体活动的许可证来控制某一领域的发展；他们能够规定标准、裁断违法行为及决定处罚；他们能够批准拨款、补助或其他奖励；他们能够制定最高和最低费率；他们还能够通过多种多样的非正式方法影响人们的行为。因此，控制国家权力只能是部分的解决办法，我们也需要使它更有效地运作，效率政府是现实和理论使然。 但是，这些效率也会被视为是对其他重要价值的一种威胁。行政的“灵活性”可能只 是未受制约的权力的伪装，况且人们传统上一直对不受限制的政府权力抱有无可非议的极大的怀疑。因此，要把程序法置于十分突出的地位。行政程序法包括的范围很广，既包括行政机关的行政程序，也包括其他机关对行政机构的监督程序，其中最主要的是法院对行政机关的司法监督程序。行政程序是行政程序法的主体部分，行政程序的根本政策问题就是如何设计一种制约制度，既可最大限度地减少官僚无端和超越权限的危险，又可保持行政部门需要的有效采取行动的灵活性。行政程序主要包括行政决策程序、规章制度程序、行政裁判程序和行政赔偿程序等。而听证又是所有这些程序中的核心，听证的权力和职责、举证和证据、裁决等，都应当作专门具体的规定。在行政程序上采用这种英美法系上的传统做法，甚至于将行政程序事实上类似司法程序，（305）其目的在于保证行政决策和行政规章的制定不侵害公民的权利和利益，不歧视任何利益团体或故意给予一些利益团体优惠待遇；保护公民的合法权益，使公民在其合法权益因行政机关的行为受到侵害时，能够及时获得赔偿和补偿；保证行政机关有效运作，避免和减少主观专断、越权和滥用职权，避免浪漫和减少失误。力求使实质的、形式的和程序的考虑相互平衡是法治的核心任务。（107）当代制度设计中达到的自我制约，大部分是以这种方式赢得的：即通过程序性标准和通过来自权威的论点赢得。（104）因此，行政程序法所涉及的就是用来控制和限制政府权力的法律制约。当然，行政法制并非单单依靠程序控制来确保政府官员令人满意的各司其职。它还期望立法、行政和司法部门监督 机关的实质性活动。 （五）突出责任政府形象，以权责统一为要 > 现代行政，不止是消极的维持秩序，保护个人自由而已，还要积极地增加社会福利，促进社会发展。但不论消极行政抑或积极行政都要对政府的行为承担责任，无论是民事的、行政的乃至刑事的。宪政原理认为，职权与职责对等，违法就要追究责任，损害必须给予救济。如戴雪所言，当公共机构干预私人权利时，一般应有法定的救济方法。[5 ]（164） 行政责任，广义讲可以分为两种：一是“法律的行政责任”（accountability），一是 “普通的行政责任”（responsibility）。前者是公务员违反其义务时，法律上课以制裁。民主政治系以责任为基础，故政府官吏应就其职务上的行为，对人民、国家及其主管上级负责。政府官员负政治责任，公务员负民事、刑事及行政责任。公务员若违反一般民法或刑法的规定，则由法院依据民法或刑法予以惩罚。公务员如果违反行政法规所定的义务或职务，则由行政机关或其他特定机构根据行政法予以惩罚。此种惩罚称为行政责任的“行政处分”。所谓“普通的行政责任”，不涉及正式的法律问题，也不涉及法定地位与权力，仅及于高度的人性及道德观念。法律的行政责任是属于个人的，旁人不能为之分担或互换。至于普通的行政责任，则系就职责而言，乃是一种道义观念， 没有法律的含义，公务员之间是可以分担的。 行政责任的救济，主要指法律的行政责任救济，包括两个方面：损失补偿和侵害赔偿。行政上的损失补偿，是由于行政权的行使，对于没有责任的特定人，造成经济上的特别损失，或将加以损失时，国家以补偿其财产上损失为目的，所负的公法上的金钱给付义务。行政上的损害赔偿，是当公务员执行行政职务的时候，违法地侵害公民权利，国家对受害人损害所给的赔偿。但我国目前的行政责任领域在这两方面都具有重大缺陷，如在房屋拆迁引发的行政补偿案件中，拆迁是以拆迁房屋为名为由，实际上却是剥夺老百姓对土地的使用权，如果在国外，在谈判协议达成之前，不能侵犯所有人的权益。而在我国，政府先征地，然后把责任转嫁给了拆迁人和被拆迁人，让双方自行协商、评估，到最后无论是否达成协议，这块地上的房屋都是要拆。（注：中国政法大学法学院院长马怀德教授接受《21世纪经济报道》记者采访时的评论。详见《规范行政行为 缓解拆迁矛盾》一文，载2009年09月29日《21世纪经济报道》。）且由于补偿的极大不公平和不合理，造成了对公民合法利益和正当权利的严重侵害。（注：随着各类开发性质的商业行为的增加，拆迁居民利益被忽视甚至被侵占的情况时有发生，由此引发了大量的拆迁纠纷和群众上访，甚至在强制拆迁中发生流血事件。为此，2009年12月4日建设部公布了《城市房屋拆迁估价指导意见》，其对城市房屋拆迁估价行为进行了明确规范，为维护拆迁当事人的合法权益，新的指导意见增添了被拆迁人可投票选择估价机构以及初步结果需公示7日等条款。该《意见》已于2009年1月1日实施，这对保障拆迁居民权利有所助益。）关于行政赔偿的矛盾更加突出，实践中赔偿程序复杂、赔偿范围狭窄、赔偿金额过低、赔偿费用不足等问题，使得国家赔偿法“形同虚设”，如2001年陕西荒唐的“处女嫖娼”案中，一个清白的农村姑娘，先被诬蔑**，后被说成嫖娼；被限制人身自由23小时，其间还被铐在篮球架上；案件审议期间被迫做了两次处女检查。如此粗暴侵犯公民人身权利，给公民精神造成严重伤害的案件，受害人仅仅获得赔偿款74.6 6元，（注：详见宴扬《屈辱的74.66元》一文，载2001年5月23日《中国青年报》。相关报道见人民网“陕西荒唐‘处女嫖娼案’”专栏。）该案极大地震动了我国的国家赔偿制度。 三、结论 我们通常将宪政的内容理解为以宪法为标志、以限制政府权力为目的的一种政治体系，这是不完整的。因为正如弗里德里希将“宪政”理解为一种建立在超验的正义观之上的政治一样，宪政首先不是一套技术，而是一套价值，（注：技术是权宜的，不能触及人心。一套缺乏价值支撑的技术体系即便能够对公共权力构成十分有效的制衡，这套技术体系也不能贸然称之为宪政。因为宪政的最终目的并非制衡公共权力，而是构建一种公共生活。或者说为一种群体的生活方式提供一种长期的合理性，即政治合法性（legality）。宪政主义认为，制衡公共权力是构建一种良好公共生活的必须。）这就是对新宪政论的概括。行政宪政化则是在当代错综复杂、变幻更替的行政法背景上，对行政权、行政管理、行政立法、政府决策以及行政机关与其他权力机关关系的重新考量中，所反映出的新宪政对政府的规束。尽管行政宪政化的关注和 探讨以及评价会因人而异，仁智各见，但核心问题是追求宪法价值的全面实现，保持“设计者”意图在立法、执法、司法中的正确体现。这无疑是系统问题，是需要沟通的课题。最后，行政宪政化源于新宪政论，在我国“实行依法治国，建设社会主义法治国家”的宪法目标层面上，它也是对依法行政（注：当下，“依法行政”日益变成一个流行话语，它表征了多重主体的不同价值维度。现实中会发现：多重主体话语的视角迥异，并未对“依法行政”形成一个统一的、彼此能够接受的法律共同体，即共同的思维方式和利益冲突调整模式。“依法行政”被恣意滥用，迫使不得不思索中国行政权赖以成长的社会关系背景，不得不追问行政与法治、宪政的关系，不得不给出“依法行政”的基本内涵和制度架构。否则， 脱离宪政和法治基础的“依法行政”只能导致行政专制主义。）的内涵从宪政角度进行的提升和深化。

行政文化论文篇11

乡镇行政组织文化是随着乡镇行政组织的历史变迁而形成和发展起来的，而乡镇行政组织相异与其它行政组织的功能、特点，则成为乡镇行政组织文化形成的基点，并赋予了其丰富的内涵。同样，在乡镇历史变迁中形成的乡镇行政组织文化又融合、作用于乡镇机构改革的全过程。

一、乡镇行政组织文化形成的基点

乡镇行政组织是我国国家行政体系中最基层的行政组织，是指国家根据宪法和组织法，按一定程序在建制乡镇所在地区建立的执行国家意志、组织和管理国家事务的行政组织，包括建制乡镇设置的行政组织和县(市)在乡镇所设置的行政派出机构。因此，乡镇行政组织与其它上一级行政组织的显著区别就在于它直接面对广大群众，具有基层性、群众性等特点。这些特点决定着乡镇行政组织的功能定位，从而成为乡镇行政组织文化形成的基点。

第一，乡镇职能定位是乡镇行政组织文化形成的基础。我国乡镇一级行政组织的设立由来已久，但是不同历史阶段其功能定位却存在很大差异，这种差异造就了不同的乡镇行政组织文化。

传统的乡镇，其功能主要是执行上级政策、命令，尤其在我国城乡分治的二元体制下，乡镇行政组织的功能更多地集中于从农村汲取资源，间接为城市发展做贡献。这种功能定位使乡镇在行政过程中失去了一定的自主性，对上级行政组织一味地服从，对广大农村群众则是一种居高临下的态度。因此，这种背景造就了缺乏自主意识、僵化管制行政的“服从型”乡镇行政组织文化。

随着现代化进程的加快，我国行政体制改革不断深人，乡镇行政组织的功能定位也发生着历史性的变化。现代意义上的乡镇，其功能定位则是为农村居民提供各类公共服务和公共设施，这包括农村经济发展过程中的产前、产中、产后的信息、技术、法律、政策方面的服务，社会发展过程中的卫生保健、基础教育、社会保障、社会治安等方面的服务，以及生产、生活的公共设施。新时期乡镇功能定位的这种转变，要求乡镇行政组织成员在行政过程中转变观念，主动适应经济社会的变化，以为农村居民提供公共服务为行政的根本宗旨。这必然要求乡镇行政组织具备更高的主动性、更好的适应性，促使乡镇行政组织服务理念的形成，从而为“服务型”乡镇行政组织文化的形成打下基础。

第二，乡镇行政组织的文化氛围取决于乡镇所处的社会环境。乡镇行政组织处在行政层级的最底层，直接面对广大农村群众，这就使乡镇处于特定的社会环境，而这种社会环境直接决定了乡镇行政组织文化的形成。

一方面，由于乡镇职能基层性的特点，很多乡镇工作人员直接来自乡镇所在地，加之我国乡镇人事制度的不健全，因此很容易造成乡镇行政组织中的“裙带关系”、行政关系网，从而容易形成“人情行政”。

另一方面，乡镇行政组织长期以来在实践中扮演着上传下达的角色，将上级政策、命令贯彻落实到农村，但是由于受我国传统压力型行政的影响，很多政策的灵活性不够，执行、落实起来有难度，所以很多乡镇逐渐形成了他们自认为可行的行政方式，即如何应付上级、对付群众的“潜规则”。比如“酒桌上办事”就成为很多乡镇不可或缺的办事方式。因此，正是由于乡镇所处的行政层级和特殊的社会环境，决定着乡镇行政组织文化氛围的形成。

由此可见，乡镇功能定位及其所处的社会环境为乡镇行政组织文化的形成奠定了基础，而在此基础上形成的乡镇行政组织文化又具有其特殊和丰富的内涵。

二、乡镇行政组织文化的内涵

关于行政组织文化的分析讨论，通常主要从价值层面、制度层面及行为方式三方面进行，这也是行政组织文化的基本构成框架。乡镇行政组织具有与一般行政组织相同的组织特点，因此，乡镇行政组织文化的基本构成框架也主要包括行政价值、制度设计和行政方式几个层面，但是，乡镇行政组织文化形成的基点决定了其不同与一般行政组织的丰富内涵：

1．行政价值层面。行政组织成员的共同价值是行政组织文化的核心。乡镇一级行政组织长期以来形成了“服从型”文化，行政价值观念主要来自于上级行政组织的指导思想，这一点，对于政策的总体方向而言是无可非议的，但也使很多乡镇养成了依赖、模仿心理，凡事都按指示进行，从而导致乡镇行政行为模式与上级组织行为模式的趋同性。而这一点又往往与乡镇所处的行政层级不相适应，从而导致效率低下、形式主义等问题的产生。

乡镇行政组织具有基层性、群众性等特点，其成员很多来自于乡镇所在地，他们充分了解当地实际，能与当地群众进行很好的沟通，也很容易掌握群众的实际需求。这些特点是上级行政组织所不具有的优势。这种优势使乡镇行政组织服务精神、服务意识的形成成为可能，同时，以服务行政为核心的价值观念正是目前乡镇行政组织所迫切需要的，因此，无论从必要性还是可能性而言，乡镇行政组织在把握行政总体原则、方向的前提下，都应当形成其特定的行政价值观，即始终以服务最广大农村群众为其行政宗旨，而不是简单的执行政策、应付了事。

因此，乡镇行政组织价值观的形成要求其成员将视线由紧盯上级转向密切关注群众，这需要乡镇行政人员、尤其是领导干部，转变原有的“官本位”思想，淡化管制行政，强调服务理念，并将这种理念上升为组织整体的行政价值观。由此可见，从农村群众的实际需要出发，建立面向农村居民的“服务型”组织是乡镇行政组织的最高目标，它不仅是发挥乡镇功能的现实需要，也是乡镇行政组织文化的核心。

2．制度层面。科学合理的制度设计是规范行政组织行为的关键因素。乡镇政府作为我国最基层的行政组织，其人事、财政、行政人员职能分工等制度均不健全。这种制度上的缺失使乡镇的责、权、利不统一，具体表现为行政人员办事的随意性、行为的不规范性和整个组织的低效率。而这些不足也成为乡镇行政组织“潜规则”形成的土壤，从而直接影响着乡镇组织文化的建设。制度的缺失使乡镇行政组织的行为很容易偏离正确的方向，同时也不利于乡镇行政组织价值观的统一。因此，乡镇行政组织文化建设的成败受相关制度的制约，只有科学、合理、健全的乡镇行政制度，才能提高行政行为的规范性，从而为乡镇行政组织文化提供保证。

3．行为方式。依据广大农村群众的实际需要而形成的服务型行政价值观，是乡镇行政组织文化的核心，科学、合理的乡镇行政制度则是乡镇行政组织文化的保证，而这二者最终都需要通过乡镇行政组织的行为方式得以体现。一方面，乡镇行政价值观对乡镇行政组织的行为方式具有导向性作用，价值观是其行政行为的深层次原因；另一方面，只有科学的组织制度才能对乡镇行政组织的行为方式、行为过程及行为边界进行很好的界定，否则就容易导致行政行为的失范。

乡镇政权和乡镇干部的战斗力、凝聚力如何，直接影响到民心的向背、事业的兴衰，在很大程度上，人民群众就是通过乡镇干部的形象来认识我们的党，通过乡镇政权的执政能力来判断我们事业的兴衰成败。这就要求乡镇行政人员不断规范其行为方式，在服务行政理念的支撑下“科学行政”、“有效行政”、“自主行政”。而对于乡镇行政组织，它处于行政体系的最低层，面对着农村群众各种各样的实际需求，政策的执行、落实具有动态性、复杂性等特点，这必然要求乡镇行政组织行为的自主性、灵活性和适应性。因此，乡镇行政组织的行为方式是其价值观及行政制度的外在表现，有什么样的价值观、行政制度，就会有什么样的行政行为方式，它们共同构成了乡镇行政组织文化的基本形态。由此可见，以面向广大农村群众实际需要为宗旨的“服务型”行政价值观是乡镇行政组织文化的核心，科学合理的乡镇行政制度及自主型行政行为方式则构成了乡镇行政组织文化的外部条件，而乡镇行政组织自身的特点又从这几方面赋予了丰富的内涵，从而形成了乡镇行政组织所特有的文化。

三、乡镇行政组织文化建设中存在的问题及应对原则

乡镇行政组织自身的特点决定了乡镇行政组织文化的形成，但其中也存在一些问题。

第一，乡镇行政组织价值观的模糊性。一方面，我国乡镇长期以来的职能定位是很不清晰的，虽然历经多次改革，但乡镇职能定位的目标性不强，乡镇在行政过程中无法形成自身的组织价值观；另一方面，乡镇一级行政组织成员极少受到专门的教育、培训，个人的行政理念、行政意识存在差异较大，这也使个体行政意识很难统一并上升到乡镇行政组织的价值观层面。

第二，制度缺失和行政行为的不规范。虽然中国正处于上升阶段，但传统因素仍将以其惯性和人员思维定势在现代性组织形式中发挥作用，中国行政文化具有现代性的外层结构和暗含传统性内层结构并存的二元性特征。这一特征在乡镇行政过程中表现的尤为突出，主要是由于乡镇行政组织的相关制度如人事制度、组织制度等还不完善，与经济社会的发展还不相适应，造成很多乡镇的行政行为过于僵化、低效，同时，由于缺乏科学合理的制度设计，乡镇行政人员行政行为的理性不足、法治观念淡薄，这就很容易使行政行为失范。

这些问题的产生是有其历史原因的：乡镇行政组织文化是伴随乡镇行政组织的产生和变迁而形成、发展的，同时它还受到经济社会变迁和传统社会文化等因素的影响，所以乡镇行政组织文化建设的过程就本身就是一个长期的历史过程，而解决这一过程中产生的问题也必然需要长时期进行。由于行政组织文化的核心在价值观层面，所以解决乡镇行政组织文化中存在的问题，需要的是一般性的指导原则而不是具体举措。这些原则有：一是实效性原则。乡镇行政组织处于最基层，直接面对农村群众，需要解决的问题一般是具体、复杂和多变的，所以无论行政价值观的塑造，还是行政行为方式的选择，都应当注重实效。实效性原则能够引导乡镇行政价值观念的转变，从而为服务型行政组织文化的建立提供前提。二是行政过程的适应性原则。适应性指国家行政组织适应生态环境，即本国当时、当地的社会综合因素和总体发展水平。乡镇行政组织文化建设过程中适应性原则的运用包括两个方面：一方面指乡镇能够在行政过程中很好的领会上级组织的政策意图，从而使政策的走向不发生偏差；另一方面指乡镇行政组织能从农村居民的实际需求出发，并根据不断变化着的群众需求及时调整工作重点，从而实现自主行政、科学行政。而这两点根本上是要求乡镇行政组织能够合理定位，根据组织所具有的特点提高其对上与对下的适应性。三是目标性原则。我国乡镇长期以来对于职能定位的目标不够明确、统一和稳定，直接影响到乡镇行政组织内统一行政价值观的形成。因此，通过明确、统一目标的设定，能够为行政价值观和行政行为方式指明方向，从而加快乡镇行政组织文化的建设。

乡镇行政组织文化在其形成的长期历史过程中产生价值观、制度和行为方式等方面的问题是不可避免的，而解决这些问题的办法是通过实效性、适应性和目标性原则的确立，进而从内、外两方面推动乡镇行政组织文化的建设。

四、乡镇行政组织文化建设与乡镇机构改革

乡镇行政组织文化是在乡镇行政组织的形成、变迁过程中形成和发展的，因此，它与乡镇机构变迁是紧密相连的，并与乡镇机构改革相互融合、相互作用。

乡镇机构改革推动着乡镇行政组织文化建设。乡镇机构改革自上世纪九十年代就开始了，虽然取得了一定成效，但改革出现了反复，其中很重要的一个原因就是对乡镇职能的目标定位不够清楚。近两年开始的新一轮乡镇机构改革则正在逐步明晰乡镇职能，即以为农村居民提供公共服务和公共设施为乡镇行政的基本目标。随着这一目标在乡镇一级行政组织的确立、统一和深人人心(主要是在乡镇行政人员当中达成共识)，乡镇行政组织有了统一的奋斗目标，从而极大地促进了乡镇行政组织中价值观的明确形成，最终推动服务型乡镇行政组织文化的形成。同时，乡镇机构改革的过程，就是一个完善乡镇行政制度设计、规范乡镇组织行为的过程，这个过程将逐步培育和改善行政人员的理性思维和法治观念。另外，机构改革的内外压力能够激发乡镇行政人员行政行为的自主性。因此，乡镇机构改革将从价值观的形成、行政制度的完善及行政行为的规范等内外层面推动乡镇行政组织文化的建设。

行政文化论文篇12

型式化行政行为与未型式化行政行为的划分，是由德国学者首先提出的，此后台湾学者针对这一分类方式，作过一些研究，而在我国，对行政行为的型式化问题的研究尚属于空白领域。近年来，大量未型式化行政行为产生并日益发挥着作用，使得未型式化行政行为的理论研究落后于实践，本文将从分析未型式化行政行为的概念及法律控制入手，探讨这一行为的本质。

一、未型式化行政行为的界定

（一）未型式化行政行为内涵的界定

对未型式化行政行为概念的研究，应当从未型式化行政行为与型式化行政行为的区分入手。未型式化行政行为与型式化行政行为的区分标准，有如下几种学说：

1.形式固定说。此说从行政行为形式的角度，将行政行为形式得以固定化的行为称为型式化行政行为，将形式不确定的行政行为称为未型式化行政行为。[1]此说将“形式”等同于“型式”，其缺陷在于：（1）缩小了型式化的内涵。型式化，不仅仅指形式上的型式化，还包括内容上、程序上、救济方式上等诸方面的型式化。仅仅就行为形式是无法真正区分行政行为型式化与否的。（2）忽视了型式化的过程性。从未型式化到型式化的转化，具有一个过程，这是行政行为由具体到抽象，由偶然到必然，由个别到一般的发展过程，而形式的确定无法反映这一过程。（3）模糊了形式与型式的界线。某一型式化的行政行为可能有多种表现形式，如行政处罚有罚款、拘留、吊销许可证和执照，责令停产停业、没收财产等多种形式，虽然表现形式各异，但仍属同一型式化行政行为。

2.效力确定说。此说从行政行为效力的角度出发，认为具有确定之拘束力的行政行为，属于型式化行政行为，不具备确定之拘束力的行政行为，属于未型式化行政行为。[2]此说中不确定之拘束力，含义不清。行政行为的拘束力只包括有或无两种情况。这里的不确定是指什么？是因为行政行为内容不确定，因而拘束力不确定，还是由于行政行为的实施对象不确定，而使拘束力不确定？以拘束力的确定与否作为区分型式化与未型式化的标准，界线很难划清。

3.手段定型说。此说从概念法学的角度，根据行政行为的法律形式（手段），依其是否已被类型化、定型化为标准，将广受实务、观点所讨论而已固定化之行政行为称为型式化行政行为，将概念体系及其体系与其他体系间相互关系尚未提出或完备的行政行为，称为未型式化行政行为。[3]此说较之前面两种学说，具有一定的合理性。（1）它肯定了型式化行政行为的发展演变过程，这是一个逐渐固定化的过程。（2）它明确了型式化所经历的环节和步骤，即实务上的广为运用与理论上的体系探讨。不足之处在于：（1）这种观点未能明确未型式化与型式化的本质界线，使得未型式化与型式化行政行为区别标准模糊。实践上是否广为运用，理论上是否经过抽象，归纳、总结，从而使行政行为类型化、定型化，以上述两点作为考察行政行为是否已型式化的标准，很难区分清楚。实务上适用到什么程度为“广为运用”，理论上讨论到什么程序为“类型化、定型化”？难以把握。未型式化行政行为与型式化行政行为之区分标准必须是明确的，唯一的。（2）无法达到研究未型式化行政行为的真正目的。由于未型式化行政行为在实践中已产生了重大影响，“基于法治国家权力行使的正当性与人民权利的保障，为避免行政机关使用这类行为而进入不受拘束的行为领域”，[4]有必要对这类行为予以研究，使其走向型式化。在其发挥积极作用的同时，受到法律的控制，这才是研究未型式化行政行为的真正目的。该学说只是为上述目的作准备，无法直接达到法律控制的目的。

4.行为法定说。此说以行政行为是否被制度化或法制化为标准，[5]认为行政行为在实际中反复适用逐渐固定化，理论上归纳、总结得以定型化，最终法律明确规定下来予以制度化的行政行为，为型式化行政行为。在实践中已产生，但尚未被法制化，为未型式化行政行为。法制化，是区分型式化与未型式化的唯一标准。

前面三种学说，分别从行政行为的某一侧面，说明行政行为的型式化问题。实质上，行政行为的型式化是多方面的。它不仅包括行政行为的形式、效力、手段，还包括行政行为作出的程序、救济途径等等。判断行政行为是否型式化的标准，不能是片面的、含糊的。因此，本文赞同行为法定说。因其弥补了其他学说之不足，充分体现了未型式化行政行为与型式化行政行为的区别与联系，反映了行政行为的发展方向与动态发展过程，揭示了对未型式化行政行为的研究任务与目的，符合现代法治国家依法行政的要求。由此，本人认为，型式化，是指行政行为产生、发展，逐渐固定化、类型化，并经法律规定得以制度化的过程。未型式化行政行为，是行政主体在行使行政权过程中，为适应社会管理的需要而实施的未经法律规定的各种形式的行政行为的总称。

从上述定义中可见，未型式化行政行为有如下特征：

1.未型式化行政行为具有自由裁量性。未型式化行政行为的出现，源于行政主体对自由裁量权的行使。这是未型式化行政行为产生的内在因素。台湾有学者认为：自由裁量权是“无法规依据所为行政权之行使”。[6]我国大多数学者认为，自由裁量权是指行政主体在行政管理活动过程中，对于法律、行政法规和规章没有明确规定或虽有明确规定但具有一定幅度的行政事项，以自己的意志主动作出决定和采取措施的权能。据此将自由裁量权分为两个部分：一部分行政自由裁量权具有法定性，范围明确但内容笼统，具有一定幅度和伸缩性；另一部分为法律尚未涉及到的空白地带或模糊地带。由于行政管理客体千差万别，行政事务千变万化，常常出现行政权行使中的某种非常状态，此时行政机关就有一定的临时处置权，可以选择一定方式、运用一定手段，采取一定措施，灵活处理行政事务。[7]后一部分中许多行为属未型式化行政行为。可见，某种未型式化行政行为的出现也许是偶然的、个别的，但其随着行政权、特别是行政自由裁量权的扩大而产生和发展却是历史的必然。

2.未型式化行政行为具有未经法定性。这是未型式化行政行为与型式化行政行为的本质区别。型式化的行政行为，其行为内容、形式、程序、救济途径等均有明确的法律依据，如行政处罚、行政强制措施。未型式化行政行为，则是指无法律明确规定的行为，其中既有尚无固定模式的行政行为，也有实际生活中已形成一定模式，但尚未被法制化的行政行为。其中，包括行为无法定表现方式，如未型式化行政事实行为；行为无固定程序，如行政指导；行为无明确内容，如行政计划、行政调查；行为无法定救济途径，如行政不作为等等。

3.未型式化行政行为具有向型式化行政行为的过渡性。未型式化行政行为经过实践中的反复运用，逐渐定型化，最终以法律的形式固定下来，成为型式化的行政行为，这是行政行为由未型式化走向型式化的过程。严格地讲，未型式化行政行为与型式化行政行为是无法截然分开的，有些行政行为可能在行为形式上首先得以制度化、法律化，而程序、救济途径等尚处于未型式化状态，如行政奖励；有些行政行为可能在行为权限上得以制度化、法律化，而在具体行为方式或内容救济途径上尚无法律明确规定。

4.未型式化行政行为具有现实适应性。适应现代社会行政管理职能的需要，是未型式化行政行为产生的外在原因。随着行政权的扩大，行政任务越来越艰巨、复杂，仅仅依靠原有的型式化行政行为往往无法达到预期目的。未型式化行政行为以其极强的现实适应性、方式上的创造性、种类上的多变性以及行为的温和性而很快受到行政管理双方的认同。未型式化行政行为的现实适应性，使其在现代社会行政管理活动中极具使用价值与现实意义。正因如此，对未型式化行政行为的研究显得尤为重要。

（二）未型式化行政行为外延的界定

1.单方和双方的未型式化行政行为。传统的行政法学把行政行为分为单方行政行为与双方行政行为，区别标准是决定行政行为成立时参与意思表示的当事人的数目。[8]仅依行政主体单方意思表示，无须征得相对人同意即可成立的行政行为为单方行政行为。行政主体为实现公务目的，与相对方协商达成一致而成立的行政行为，为双方行政行为。未型式化行政行为既可能是单方行政行为，如行政奖励、行政救助，又可能是双方行政行为，如行政合同。

2.具体和抽象的未型式化行政行为。未型式化具体行政行为，是指行政主体以未型式化的行为方式行使行政权，执行公务，并产生法律效果的行为，如行政救助。抽象行政行为是行政主体依法制定行政法规、行政规章和规范性文件的活动。这一活动普遍以文字为裁体，通过行政法规、行政规章和规范性文件得以实现，因而，抽象行政行为大都是已经型式化、规范化了的。比如制定行政法规、部门规章、地方人民政府规章，其名称、制定主体、程序等行为，都是法律明确规定的。由于抽象行政行为针对的是不特定的人或事而且大都可反复适用，其效力通常比具体行政行为更为广泛且持久，其型式化、规范化问题也更为重要。未型式化抽象行政行为主要出现于制定除行政法规、行政规章以外的其他规范性文件（以下简称其他规范性文件）的活动中。制定其他规范性文件的行为，也应符合一定的操作规程，达到一定的技术要求，经历必要的程序和合理步骤，使这种抽象行政行为做到针对性强，内容科学合理，行政效率与行政民主兼顾，从实质上有利于行政机关工作的开展和运转。

3.合法和违法的未型式化行政行为。未型式化行政行为是行政主体为达到一定的行政目的，维护公共利益而采取的行为。未型式化，并不等于违法。许多由行政主体合法作出的行政行为往往是即时的，未型式化的。美国将未型式化行政行为称作“非正式行政手法”，认为只要通过有效监督，将这类非正式行为纳入程序制约与司法审查的范围内，在防止滥用权力的前提下，非正式行政手法将取得正式行政行为无法相比的效果。这类行为不仅是合法的，而且是颇受相对人欢迎的。[9]

违法的未型式化行政行为，一般不仅指其形式违法，因为这类行政行为大多不具法定形式，其违法之处在于行为的内容、程序、目的以及造成的后果。如行政主体利用新闻媒介警告消费者某种产品的危害，在一定范围内宣布、声明不利于被管理人的信息内容，新闻稿、举行新闻会议或散发文件[10]的行为。行政主体作出此类行政行为也许并未调查清楚，也许内容不实，也许出于某种不正当的目的。其结果则可能给被管理人带来极坏的影响，并造成经济损失。可见，并非所有的未型式化行政行为均具积极意义，均应受到肯定和鼓励。有些未型式化行政行为是不适当的，甚至是违法的。对违法的未型式化行政行为加以研究的目的，不是使其固定化、模式化的问题，而是要严格控制、禁止，并建立相应的救济机制。

4.法律和事实上的未型式化行政行为。长期以来，我国行政法学界一直将行政行为理解为行政法律行为，认为“行政行为即行政主体作出的，产生行政法律效果的行为，即行政法律行为。”[11]《行政诉讼法》、《行政复议条例》及最高人民法院《关于贯彻执行〈行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》，又进一步将行政法律行为细分为具体行政行为与抽象行政行为，其结果是确立司法最终裁决仅为对具体行政行为的审查，将抽象行政行为、行政事实行为均排除在司法审查的范围之外。这使得行政主体作出的某些侵害相对人的行为所引起的纠纷被法院拒之门外。

将行政事实行为包含于行政行为之中，并将行政案件的受案范围予以扩大，即可使上述矛盾得以缓解。行政事实行为，是行政主体基于行使行政职权的直接需要而作出的不以法律效果为目的的行为。[12]行政事实行为与行政法律行为既有密切的联系，又有严格的区分。两者的联系在于：首先，行政事实行为是行政主体基于行政管理的直接需要作出的，这一点与行政法律行为相似；其次，行政事实行为常常作为行政法律行为的辅助行为、阶段行为或衍生行为，与行政法律行为密不可分；再次，行政事实行为同样具有法律意义，它可能对行政法律行为的效果产生影响。行政法律行为与行政事实行为的区别，单纯以行政法律行为中具体行政行为的本质特征，诸如针对对象的特定性、针对事项的既发性、适用频率的一次性等已无法充分解释，因为行政事实行为中有相当一部分是针对特定人、特定事，且只适用一次的，如行政主体视察工作之行为。行政法律行为与行政事实行为的不同之处，应当回到行政法律行为与行政事实行为的定义中，从两者构成要件入手加以区分。行政法律行为，行政主体主观上有设立、变更或消灭行政法律关系的意思表示与行为目的，客观上与相对人产生了权利、义务关系，行为具有法律效力。行政事实行为的行为主体不具有设立、变更或消灭法律关系的意图，但在客观上可能产生影响相对人利益的后果。

正如行政法律行为存在型式化与未型式化一样，行政事实行为也存在多种形式，包含未型式化行政事实行为。要全面研究未型式化行政行为，也应包括行政事实行为。

二、未型式化行政行为的法律控制与救济途径

（一）未型式化抽象行政行为的法律控制与救济途径

对未型式化抽象行政行为的法律控制，主要通过权力机关与行政机关的法制化与规范化活动得以实现。

1.权力机关的法律控制。权力机关以制定法律的方式，使未型式化抽象行政行为型式化，从而达到对未型式化抽象行政行为的控制。国外对政府文件有效成立要件的法律规定值得我们借鉴，如美国的《情报自由法》中规定，公开或公布是规范性文件有效成立的要件之一，“没有按照法律规定公布的文件，而且当事人实际上不知道文件的内容时，行政机关不能对当事人强制适用该文件规定的内容。当事人不因为未遵守文件的规定而丧失任何权利，或受到任何制裁。”[13]法律督促政府制定规范性文件行为的型式化，否则由政府承担不利的法律后果。

借鉴《行政处罚法》对听证程序的规定，行政程序法同样可规定制定抽象行政行为的听证程序，使行政主体制定规范性文件的程序型式化。抽象行政行为从其效力所及对象、范围以及持续时间上看，对行政相对人的影响力均强于具体行政行为。从这一角度讲，抽象行政行为的制定、实施更应经历严密的程序。以法律的形式对抽象行政行为的听证程序予以明确，是权力机关对抽象行政行为的事前控制。通过赋予行政相对人的听证权利形成外部约束力，以抗衡行政权力的恣意使用，保证以抽象行政行为为依据的具体行政行为的合理性、合法性，达到防患于未然的目的。

2.行政机关的法律控制。行政机关对未型式化抽象行政行为的控制方式有两种：（1）通过制定行政法规、规章等行政立法活动直接实现，如《国家行政机关公文处理办法》对“指令、决定、决议、指示、布告、公告、通告、通知、通报”等公文名称的用法作了统一规定。该办法第24条还规定：“各级国家行政机关发出的公文，由机关领导人签发，重要的或涉及面广的，由正职或主持日常工作的副职领导人签发。有的公文，可由秘书长或办公厅（室）主任依据授权签发。”（2）通过有权机关对其他规范性文件加以系统化的工作来完成。系统化的形式有三种，即汇编、编纂和清理。汇编是一项单纯的技术意义上的工作，如国务院法制局定期出版的《中华人民共和国新法规汇编》。编纂则是对属于某一部门法或某类法律的全部其他规范性文件加以整理、补充、修改，甚至在原有法律的基础上制定一新的系统化的法律，因而编纂工作对实施主体有严格限制。由于其他规范性文件具有灵活性、实用性的特点，随时势变迁，及时立、改、废等清理工作也是相当重要的。

对未型式化抽象行政行为实施救济的国家机关包括权力机关、行政机关与司法机关。

1.权力机关对未型式化抽象行政行为的救济，是指权力机关依法审查抽象行政行为的合法性与合理性，并对违法或不当行政行为予以撤销或变更的法律补救制度。权力机关在未型式化抽象行政行为违法或不当时，可依据《中华人民共和国宪法》及《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，撤销未型式化抽象行政行为。

2.行政机关对未型式化抽象行政行为的救济，根据主体的不同，分为上级行政机关的救济、复议机关的救济、行政机关本身的救济。

3.最为引起学术界争议的，是司法机关对抽象行政行为，特别是其他规范性文件的司法审查权问题，即司法机关对抽象行政行为的救济。《行政复议条例》第41条第1款规定：“复议机关审理复议案件，以法律、行政法规、地方性法规、规章，以及上级行政机关依法制定和的具有普遍约束力的决定、命令为依据，……”，第43条规定：“复议机关审查具体行政行为时，发现具体行政行为所依据的规章或者具有普遍约束力的决定、命令与法律、法规或者其他规章和具有普遍约束力的决定、命令相抵触的，在其职权范围内依法予以撤销或者改变。”“……复议机关无权处理的，向上级行政机关报告……”，这里的命令、决定，即本文所说的其他规范性文件。复议机关有权对其他规范性文件进行审查，有权撤销或改变，有权依据其他规范性文件作出复议决定。而我国《行政诉讼法》中，无论在有关“依据”，还是“参照”的规定中，均未涉及“具有普遍约束力的决定、命令”。这样便出现一个问题，人民法院在司法审查过程中，适用确定性规则，即依现有的具备实体内容的法律、法规对具体行政行为加以审查，还是适用准用性规则，援用《行政复议条例》这一行政法规的内容，将“其他规范性文件”作为审理“依据”或“参照”？具体地说，人民法院审理某一经复议机关复议的具体行政行为时，如何处置复议机关所依据的“决定、命令”等其他规范性文件？是依据还是参照？是不予理睬，还是一并审理？

本人认为，司法机关对未型式化其他规范性文件的救济，应当从对其分类入手：第一，国务院制定的其他规范性文件属法规性文件，效力低于由国务院制定的行政法规的效力，但高于地方性法规和行政规章。因此人民法院可作为判决的“依据”，对其无司法审查权。第二，国务院各部、委，省、自治区、直辖市人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府制定的其他规范性文件，属规章性文件，其效力低于行政法规、法规性文件、地方性法规和行政规章，人民法院享有一定的司法审查权，决定判决时是否予以“参照”。第三，除上述行政主体以外的，无权制定行政法规和行政规章的行政机关所制定的其他规范性文件，是非法规、规章性文件，其法律效力显然低于行政法规、法规性文件、行政规章及规章性文件，人民法院应当享有这一部分其他规范性文件的司法审查权，在审查具体行政行为是否合法的同时，还应作出对该具体行政行为所依据的其他规范性文件是否合法的肯定或否定判断，即是否与宪法、法律、法规以及行政规章相抵触。当其他规范性文件合法时，人民法院在判决中可明确予以认定，在此基础上审查具体行政行为合法与否；当其他规范性文件违法时，人民法院亦应在判决中认定，另以法律、法规为依据，以规章为参照审理具体行政行为合法与否。这样便可避免法院治标不治本，今天撤一个，明日又须重审重撤十个百个同出一辙的具体行政行为的不正常现象发生。

（二）未型式化具体行政行为的法律控制与救济途径

对未型式化具体行政行为的立法控制，可通过制定统一的《行政程序法》或制定单行法律、法规的方式实现。由于未型式化具体行政行为一方面能产生法律效果，对相对人的权利、义务具有直接的影响，另一方面又有自由性、随意性、相对人无预测可能性等特点，因此未型式化具体行政行为，应尽快走向法制化、型式化。我国目前尚无统一的行政程序法，虽有部分单行法律、法规为某些行政行为规定了较完整的行政程序（如《行政处罚法》），但总体上说许多行政行为在程序上还没有规定，特别是对于未型式化行政行为的行政程序缺乏法律规范。法制化是型式化的根本与前提。

未型式化具体行政行为可通过行政复议与行政诉讼获得救济。根据《行政复议条例》，相对人可向有权机关提起行政复议。未型式化具体行政行为进入行政诉讼程序的法律依据，一是根据《行政诉讼法》第11条第1款概括列举的规定，有八类侵犯公民、法人或其他组织合法权益的具体行政行为均属受案范围；二是根据第11条第2款间接列举的规定，单行法律、法规对行政机关涉及人身权、财产权以外的其他权利的具体行政行为属于受案范围。其中既包括对已型式化具体行政行为属受案范围的追认（如居间裁决[14]），亦应包括对未型式化具体行政行为型式化后属受案范围的授权。

（三）未型式化行政事实行为的法律控制与救济途径

通常情况下，行政事实行为不会引起行政主体与行政相对人之间法律上权利、义务关系的产生、变更或消灭，但这并不意味着未型式化行政事实行为与相对人权利、义务毫无关系。以行政指导为例，职权范围广泛、种类众多的行政机关，可以随时调动其他行政手段，对服从行政指导者予以“优待”。相反，对于拒绝行政指导者施加“惩治”。若坐待行政机关实施危害相对人利益的行为后，通过请求赔偿等途径解决，一则使未型式化事实行为在实施前与实施中游离于行政法理论、原则之外，不利于法治的健全与完善；二则无法适应现代行政管理的特征，达不到标本兼治的目的。因此，必须从立法上将未型式化行政事实行为型式化。未型式化行政事实行为，既可以通过行政实体法律规范予以调整，也可以通过行政程序法律规范予以调整。

对未型式化行政事实行为的救济，最为有效可行的方法是在原有判决类型的基础上增加确认判决的形式。确认判决，是指人民法院通过对行政行为的审查，确认相应行为合法或违法之判决。如确认相应行为违法，受侵害人即可根据此种判决直接请求行政赔偿；如确认相应行为合法，因该行为受到的损失即应由原告自己承担，行政机关对此不负赔偿责任。确认判决除了能作为被侵害人提起赔偿诉讼的根据外，还可以用来解决某种法律事实是否存在，某种行政行为对过去、现在和将来的事实是否具有效力，某种法律关系是否存在，是否合法，关系双方当事人在此种关系中有什么权利、义务等法律问题。因此，确认判决是行政诉讼中一种很有必要的判决形式，不少学者已经提出立法建议。[15]

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[1]［印］M.P.赛夫：《德国行政法》，中文版，台湾省五南图书出版有限公司，1991年版，第211页。

[2]参见林明锵：《论型式化之行政行为与未型式化之行政行为》，载《当代公法理论》，台湾省月旦出版公司1993年版，第346页。

[3]参见林明锵：《论型式化之行政行为与未型式化之行政行为》，载《当代公法理论》，台湾省月旦出版社公司1993年版，第340页。

[4]蔡志方：《行政法三十六讲》，台湾省成功大学法律学研究所法学丛书编辑委员会编辑出版，1997年版，第330页。

[5]参见蔡志方：《行政法三十六讲》，台湾省成功大学法律学研究所法学丛书编辑委员会编辑出版，1997年版，第330页。

[6]管欧：《中国行政法学总论》，台湾蓝星打字排版有限公司，1981年版，第404页。

[7]参见关保英：《再议行政自由裁量权》，载《市场经济与行政法学新视野论丛》，法律出版社1996年版，第73－77页。

[8]参见罗豪才：《行政法学》，北京大学出版社1996年版，第165页。

[9]参见王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第963－965页。

[10]参见陈岩：《“报告”、“声明”是否属于可诉的具体行政行为》，载《行政法学研究》1998年第1期，第73页。

[11]参见罗豪才：《行政法学》，北京大学出版社1996年版，第105页。

[12]参见吕诚、王桂萍：《行政事实行为几个问题的探讨》，载《行政法学研究》1996年第4期，第18页。