行政案件的审理程序篇1

根据我国专利法及相关法规、司法解释的规定，我国现行专利案件处理程序制度可以概括为“两套系列”、“三种方式”。

“两套系列”是：（一）行政系列。对专利审查程序、撤销程序及无效宣告程序中出现的行政性专利案件和具有民事性质的专利纠纷案件的处理（可以）通过行政渠道解决。如行政复议、复审、行政诉讼、行政裁决等。（二）诉讼系列。对民事性专利案件和刑事性专利案件完全由诉讼渠道解决。

“三种方式”是指行政处理方式，包括行政决定、行政裁决；民事处理方式，包括民事裁定和判决；刑事处理方式，即刑事判决。行政判决很少涉及对案件实体的具体处理，所以可以把它视为行政处理方式的一种附属方式。

由上可见，对纯行政性专利案件，审判权与行政执法权由行政诉讼法给予界定，并不会发生冲突的问题，但对具有民事性质的专利纠纷案件的处理上，由于两套系列、多种处理方式并存，民事审判权与行政执法权之间存在着冲突的可能性。

这种冲突具体表现为以下三个方面：

一是法律规定上的冲突。我国《民事诉讼法》第3 条规定：“人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼，适用本法的规定”。亦即民事案件由人民法院依民诉法进行审理。其第6 条又规定：“民事案件的审判权由人民法院行使。人民法院依照法律规定对民事案件独立进行审判，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”据此，最高人民法院在有关司法文件中（注：参见《最高人民法院关于开展专利审判工作的几个问题的通知》（1985年2月16日）、《最高人民法院关于审理专利申请权纠纷案件若干问题的通知》（1987年10月19日）、《最高人民法院关于审理专利纠纷案件若干问题的解答》（1992年12月29日）第二项规定。）就专利案件规定了自己的管辖范围。即民事性专利案件的受理范围。《专利法》第60条，《专利法实施细则》第76条、第77条及国家科委、专利局《关于加强专利管理工作的通知》第一项规定了专利管理机关的执法职能及其与人民法院相同的民事受案范围。专利管理机关对民事性专利纠纷案件的处理方式在行政法上属行政裁决的性质。虽根据《行政诉讼法》规定，不服行政裁决可向人民法院提起行政诉讼，接受司法审查，但行政判决毕竟是对行政主体裁决过程合法性审查，很难涉及到当事人之间具体权利义务关系。这就是说从案件的实体上剥夺了人民法院的民事审判权，使得民事诉讼法与专利法规在立法上促成了审判权与行政执法权的冲突。

二是诉讼程序与行政执法程序运作过程中的冲突。这主要表现在：1、在程序的启动上。对专利申请权纠纷案件，法院认为， “须先经行政解决，当事人对上级主管部门或者地方专利管理机关处理不服的，才可以向人民法院起诉。因此，在立案审查时，应先告知当事人先去行政机关请求调处解决、法院不应直接收案。”（注：中国专利局专利管理部、最高人民法院经济庭编《中国专利纠纷案例选编》， 专利文献出版社，1991年9月第1版第5页。不过，这种作法与《专利法实施细则》第15 条第1款规定相矛盾。该款规定，此类纠纷， 当事人也可以直接向人民法院起诉。）这虽然在形式上与民诉法第111条第3项的规定相同，但实质上是与《最高人民法院关于审理纠纷案件若干问题的解答》（1992年12月29日）第7项规定相矛盾的。 即专利管理机关可对此类案件进行调解。如果达到协议后，一方当事人在调解书送达前或送达后反悔，又向人民法院起诉的，人民法院应予受理。这表明，除非专利管理机关对此类案件不适用调解，仅适用裁决方式结案，否则，一方当事人可以绕过行政解决方式（如通过假意调解）直接向人民法院提起民事诉讼。这就造成了行政优先受理权的虚置。对专利侵权案件等，专利法规定了由专利管理机关和人民法院竞争管辖，即由当事人选择案件主管机关。但是，《最高人民法院关于审理专利纠纷案件若干问题的解答》（1992年12月29日）第5项规定又限制了由专利法第60条等作出的这一规定。 即除非双方当事人都愿意接受专利管理机关处理，否则，即使一方向专利管理机关请求调处，专利管理机关并且也已经立案受理，只要另一方当事人拒绝答辩或未进行实质性答辩又向人民法院起诉的，若符合民诉法规定，人民法院应予受理。另外，如果在专利管理机关调处过程中，当事人双方都向人民法院起诉的，人民法院亦应予受理。因此，在司法实践中，专利管理机关调处专利纠纷案件的范围被大大地限制了，司法管辖权得到了充分的扩张。2、在专利无效宣告程序与民事诉讼程序关系上。 由于无效宣告程序是在专利复审委员会主持下进行的，属于行政执法权范畴，而非司法权范畴。因此，这实质上也是行政执法权与司法权的关系问题。我国专利法实施细则第15条第2 款规定：“当事人因专利申请权或者专利权发生纠纷，并已请求专利管理机关处理或者向人民法院提起诉讼的，可以请求专利局中止有关程序。”此外，最高法院《关于审理专利申请权纠纷案件若干问题的通知》（1987年10月19日）第4 项及《关于审理专利纠纷案件若干问题的解答》第42条规定了无效程序与诉讼程序的关系问题，其中，法院掌握了很大的主动权和自由裁量权。例如1987年10月19日《通知》第42项规定（现仍有效部分）：专利复审委员会在对无效宣告请求进行复审的过程，如果发现无效宣告请求是针对已为人民法院确认专利申请权提出的，而且无效宣告请求人提出了新的证据和理由，则应中止专利复审程序，并将新的证据和理由送交人民法院。有关人民法院应认真审查处理，并将处理结果通知无效和宣告请求人和专利复审委员会。这意味着，专利复审委员会的复审程序必须依赖于法院的裁决才能进行。而在1992年12月29日的《解答》中，则规定：除法院受理实用新型或外观设计专利侵权案件后被告在答辩期间内请求宣告该项专利无效的应当中止诉讼之外，对其它情况，法院可以不中止诉讼。这些措施虽然有助于防止侵权人利用宣告专利权无效故意拖延诉讼，继续实施侵权行为，但毕竟不是及时制止侵权行为的根本办法，制止侵权行为采用诉讼保全等措施即可达到目的，与中止诉讼与否关系并不大。3、两套系列不协调，还可能因地方、 部门保护主义等破坏法治因素的干扰，削弱审判权与行政执法权的权威，或者造成两权之间更加剧烈的磨擦。

三是法理上的冲突。造成司法权与行政执法权冲突的根本原因在于法律理论缺乏科学性与统一性。这是传统公法、私法分立理论与现代社会经济生活复杂性的冲突。近代以来，大陆法系把法律区分为公法与私法，并提出了私法自治的法律原则。“区分公私法的实益在于，易于确定法律关系性质，应适用何种法律规定，应采何种救济方法制裁手段，以及案件应由何种性质的法院或审判庭受理，应适用何种诉讼程序。”（注：梁慧星：《民法总论》，法律出版社1996年8月第1版，第28—29页。）即私法案件由普通法院管辖，公法案件除刑事案件外，原则上得受行政救济，由行政机关或行政法院管辖。（注：王泽鉴：《民法总则》（台湾），1992年版，第2页。）现代专利制度的创设使公法私法的界限模糊了。涉及专利的法律关系不仅有民事法律关系，而且还包括大量的行政、刑事、诉讼等公法关系。在一专利案件中往往会发生这种民事法律关系与公法关系的竞合。如专利侵权案件中既包含侵权人对因行政许可而产生的行政法律关系的侵害，也包含对私权（专利权）本身的侵害。对这样的案件，应由哪种机关管辖，适用何种程序，在不同的法律思想指导下，会有不同的解决方案。由于我国并不承认公私法划分的西方法律理论，但同时又没有解决这一问题的具体理论武器，导致了司法权与行政执法权在立法和实践操作中的冲突。

二、外国的经验：西方典型解决模式述评

相对于民事、刑事等古老的法律制度而言，专利制度是一项较为年轻的制度。由于没有定型的理论模式作指导，世界各国都在不断探索最适合自己的法律制度，特别是在解决专利案件处理程序中民事审判权与行政执法权冲突问题，提出了不同的解决办法或模式，现举其要者，分述如下：

英国模式（注：本文探讨范围不涉及英国专利法中有关欧洲专利及苏格兰诉讼体制部分。）：1、机构设置及职权。1977 年《英国专利法》明确规定了专利法庭的设置及一般权力。第96条之（1 ）规定：“应设置专利法庭作为高等法院大法官法庭的一个组成部分，审理与专利有关的以及法院规则中规定的其他内容的诉讼。”第99条规定了法院的一般权力：“法院在按照本法、任何条约或联合王国参加的国际公约执行原审或上诉审判权中遇到的问题，可以发布专利局局长已发布过的任何命令或行使专利局长已行使先例过的任何其他权力。”但该法并没有对专利局及其局长的一般权力作出一般性规定。而是将其职权在条文中作了具体性规定。概括起来，其职权主要是：审查并授予专利权的权力，在审查专利申请案时受理异议的权力及颁发专利证之后处理专利案件的权力。英国专利法通过对法院权力的一般性规定和对专利局（局长）权力的具体性规定，在立法上较好地解决了二者之间的权力关系，避免了冲突的发生。2、权力之具体配置：（a）专利局局长对侵害专利的诉讼案件享有受限制的受理权。第61条规定，有关一项被宣称侵害专利的行为，该专利的所有者，可向法院提起民事诉讼（在不侵害法院的任何其他裁判权的条件下）。并可在诉讼中提出较广泛的请求（共5项）。但第3款规定，专利权人和任何其他人可根据彼此间的协议向专利局局长提出问题，即该其他人是否侵害了此专利。专利权人可据此要求侵害人赔偿其损失，或要求宣布该专利有效并受到了他的侵害。如果局长认为向他提出的问题由法院决定更为合适，他可以拒绝受理，而法院将有权裁决该问题，这样，专利局长的受理权至少有如下限制：须有当事人的协议，仅能接受当事人的两项请求，由此可见，专利局长受理的仅是“问题”，而对损失的赔偿的请求只是他在解决该问题时附带的事项，不是法院审判意义上完整的诉讼。（b）法院对专利享有受限制的注销权。 英国法对“专利的注销”规定了两种方式，一为依任何人的申请注销；二为专利局局长有主动注销专利的权力。对前者，第72条之（1）规定， 法院或专利局局长经任何人申请，根据法定的理由，可审查并命令注销一项发明专利，并有权要求专利权人修改其专利书件。如果专利局长拒绝批准注销申请，法院即不得接受就此件专利再提出的注销申请［72—（6）］。在专利局长已受理且未决定是否注销之前，法院亦不能受理注销申请，除非专利所有人同意或专利局长有书面证明法院解决此案更为合适。这说明，在专利的注销问题上，专利局长的权力之效力优先于法院的审判权。（c）专利有效性争议只能在专利侵害诉讼、 侵犯发表申请案权利诉讼及以“侵害”专利相威吓、非侵害声明、注销专利和有关王国使用的争议诉讼中提起，并绝对禁止当事人在这类诉讼当中，法院结案前，未经法院许可即向专利局长提起有效性争议［74—（8）］。因此， 就专利之有效性问题，法院又享有优势的权力。（d ）在一项发明被批准为专利后，就专利权谁属问题的疑议，首先应向专利局长提出［37—（1）］。故专利局长在此问题上较法院更有主动性。3、两套程序运作中的关系。如果当事人对专利局长处理的结果不服可向专利法院上诉，但对四类裁决（如有关书件形式、呈交方式、申请费等）不得上诉［97—（1）］。一般情况下，对专利局长的裁决上诉并经专利法庭复判后，不得再就复判向上诉法院上诉，除符合［97—（3 ）］之规定外。此外，英国专利法还对专利局处理案件的具体方式作了规定，如专利局局长独断权力的行使方式等。（第101条）

英国现行的这套体制是1977年以后形成的。此前，对专利案件是由工业裁判所来裁处的。工业裁判所是一种介于司法机关和政府行政机关之间的特殊机构。这种设置据说是适应政府对社会经济生活加强干预的现实需要。但学界对此颇有非议，认为：这是对英国法治传统的破坏。一切裁判权都应由普通法院行使。1955年英政府组织了弗兰克斯委员会（franks committee）对行政裁判所进行调查，1957年该委员会提出一份报告称：行政裁判所的存在是必要的，它是司法体系的补充。是按议会意旨设立的审判机关，非行政机构的一部分。但由于行政争端的特点，行政裁判所不能等同于法院。必须兼顾行政的需要和公平的要求，以平衡公共利益和公民个人的利益。（注：王名扬著：《英国行政法》，中国政法大学出版社，1987年3月第1版第139页。）英国设立工业裁判所 （行政裁判所之一种形式）完全出于现实的需要，具有很强的实用主义特色。它认为，这种裁判所具有普通法院所不具有的优点，如案件处理对裁判者专门知识的需要，程序简便、灵活、速度快、费用低等。但它毕竟是对国家已有体制的一种冲击，为兼顾现实需要与法治固有观念的需要，1977年成立了专门法庭-专利法庭，将工业裁判所取而代之。

美国模式：1、建制及职权。《美国法典》第35编第1条规定：专利与商标局是商务部所属机构。第6条a项又规定：专利与商标局局长在商务部部长的指导下，主管或行使法律所规定的有关核准专利和专利证颁发以及商标注册的一切职务。此外还有其他一些与专利案件的处理关系不甚密切的规定。第7条规定了申诉委员会的设置。 其职权是根据申请人的书面申诉，对于审查员所作不利于专利申请的决定，进行复查。其性质属于“再审理”。第141条规定了关税与专利上诉法院的权力。 即如果申请人放弃民事诉讼，可就申诉委员会的裁决及抵触案的一方当事人对专利申诉委员会有关优先权问题所作的裁决，向美国关税与专利上诉法院提出上诉。该法院有权受理。否则即根据第145、146条，在符合有关规定前提下向有关联邦法院提起民事诉讼。而对一般民事性质的专利案件则按民事程序由相关的联邦地区法院作一审。其二审案则由初审法院所在巡回区的联邦上诉法院受理。但由于各联邦上诉法院对专利侵权问题解释各异，难于维持联邦专利制度的统一性，且对专利的技术性问题，一般法官又难以胜任，因此，在1952年专利法实施后，就开始了专利司法制度的改革。1982年决定将美国权利要求法院上诉职能与关税与专利上诉法院的职能合并，再赋予其新的职能，成立联邦巡回区上诉法院。它是全国性巡回区法院，其管辖权主要是：对94个地区法院的专利诉讼案的上诉有排他性的管辖权及受理直接来自美国专利与商标局、或者通过哥伦比亚特区联邦地区法院的一审；间接来自该局的专利申请争议的上诉案。（注：张乃根编著：《美国专利法判例选析》，中国政法大学出版社1996年6月第1版第25—26页。）2、权力运作。 对直接来自专利局的案件及间接在该局的专利申请争议案（如通过民事诉讼程序就抵触专利的优先权问题而发生的争议），联邦巡回区上诉法院及相关地区法院根据任何一方当事人提议在符合一定条件下对专利局的记录及所作的证明和提出的文件应该承认其效力（与我国专利诉讼中所称的禁止反悔原则相类似），以充分尊重专利局应有的权力。同时，专利局应执行法院的判决，按法院的指示向有权人颁发专利书证（第150条）。 对其他专利案件，联邦巡回区法院及地区法院采“专利权有效推定”的原则，即除有法定抗辩理由之外，专利证书中每一权项（不论其形式上是否独立）都应推定为有效、主张无效者负举证责任。这在表面上看虽是举证原则，但实质上体现了司法权与行政执法权彼此相互独立、相互尊重的关系。“法院的权威来自对自己权利的限制”（注：爱德华法官：《世界知名法学家讲座》（尚未公开出版发行）。），不作份外之事。这是美国法官对自己职权的共同的基本观念。值得注意的是，美国为防止侵权人拖延诉讼，于第283 条规定：数法院对专利讼案有管辖权都可以依照衡平法原则发出禁令，防止法院以认为合理的条件侵害由专利证书取得的任何权利。

德日模式：德国与日本同属大陆法系，且在立法上有明显的渊源关系。尽管其具体制度、程序设置有所不同，但出于论述的方便，本文将之结合起来进行阐述。1、在与专利有关的机构设置上。 德国专利的审批授权机关是其专利局，并由其受过技术训练的审查员审理。为了协调司法权与行政权的关系，1961年德国设立专利法院，审理不服专利局决定的专利申诉（即复审）、无效、撤销和强制许可的案件。并可就专利法院的判决上诉到最高法院。其他专利案件，则按民事诉讼程序由普通法院审理。（注：参见《日本特许法》第三章、第六章、第七章之规定。）在日本，其专利的审批、授权、无效宣告等均在特许厅范围内进行，有审查、审判、复审等复杂程序及相应的机构，（注：参见马沙尔：《专利侵权诉讼》，载于最高法院经济庭中国专利局《〈德国专利案例分析研讨会〉资料汇编》，1995年5月（内部资料）第3页。）属于行政范畴。“对判决、第159条第1项（包括准用于第174条第1项的场合）、 准用第53条第1项（补充修正之驳回）的规定驳回决定以及对求判或再审请求书的驳回决定提出申诉，由东京高等法院专门受理”（第178条）。 而其它民事性案件则由普通的一般法院按民事程序受理。2、 权力运作关系。作为大陆法系的典型代表，认为民事关系属私法关系，由当事人自治，国家行政不予干预。反之，行政法律关系属公法关系，则由行政机关或专门法院来审查或审理。日本虽然在因专利形成的行政关系案件的受理上没有设置专门法院，但规定了由东京高等法院专属管辖，在一定意义上说，也是这种法治观的体现。因此在专利行政案件与民事案件的处理上由于司法权与行政权界限明确，一般不会发生主管竞合的情况。但这并不意味着两权之间不存在交叉关系。例如在专利侵权案件审理中会出现被告反诉原告专利权无效的情况。德国专利法院享有专利无效的审判权，它与审理侵权的民事法院彼此独立，从逻辑上说专利有效是侵权构成的前提，所以在此种情形之下，民事法院应中止诉讼，但其民诉法及实用新型法第19条则规定审理侵权的法院可以中止诉讼或延期审理。在这里，审理侵权案件的法院掌握着很大主动权。但是由于侵权诉讼一般需要较长时间才能审结而无效诉讼相当快（平均13个月），所以很少发生侵权判决之后再诉无效案件，也未出现过侵权判决与无效判决相互冲突的问题。（注： 参见中国专利局专利法研究所编：《专利法研究》 （1991年），专利献出版社，第119页。） 日本的专利无效案件在其特许厅内进行审判，不服可以向特定法院起诉。因此也有审理民事案件的法院的司法权与行政权在适用程序上的交叉关系。日本特许法在诸如此类涉及司法权与行政权的关系问题上都作了较为明确的规定。如第65条、第168条及第184条之2.

拉丁模式：在这种模式下，专利局只起登记作用，一切其他事宜，无论是实质性审查，还是专利诉讼，悉由法院解决。法国、意大利、西班牙、葡萄牙和一些拉丁美洲国家的制度都带有此类特点，后来，部分国家改变了这一作法。（注：郑成思：《知识产权法若干问题》，甘肃人民出版社，1984年第1版第109页。）其根本依据是把专利权作为自然权利而与一般私权同等看待。把专利法视为私法，实行私法自治，国家行政不予干预。

通过以上对西方典型国家两权冲突解决模式的考察，我们至少从中可得出如下几点结论：

一是在专利案件处理程序上，如何协调审判权力与行政执法权的关系，首先要受到该国权力结构基本制度的制约。在资本主义“三权分立”的制度下，司法权与行政权的分工是明确的，不可相互渗透。因此，在专利案件的处理的程序设计上，上述四种模式都体现了这一基本思想。尽管其解决的方法各不相同。甚至有的国家也曾试图模糊其中的界限，如英国的工业裁判所，但最终还是取消了这一做法，使行政权与司法权各复其位。

二是程序的设计直接取决于该社会的法治理念。英美法系虽无公、私法之划分，但有着与大陆法系相同的适应市场经济发展的基本价值理念。即强调个人主义和私权神圣。行政权不能介入私权。英国虽然专利局长有处理民事性专利案件的权力，但其程序的启动完全由双方当事人自决。因此，西方发达国家尽一切可能把专利权塑造为私权-一般财产权利。如美国专利法第261条、英国专利法第30条之（1）等，从而抹去专利权在产生、维持等环节上带有的公法色彩，受一般民事法律调整。同时在审查、授权等环节上又强调其公法性即按行政关系对待，由行政机关来处理。

三是西方专利案件处理制度安排的另一特点是，尽可能在适合专利案件的特点与节省制度成本之间找到最恰当的结合点，而不在全国成立一个执法、管理专利的专门行政系统机构，尽最大可能依靠已有的民事诉讼程序制度来处理专利纠纷案件。因此也最大限度地避免了司法权与行政权的冲突。

行政案件的审理程序篇2

（一）法理分析

行政法最基本原则是要求行政机关必须遵循“先取证，后裁决”原则，一般情况下，法官通过行政机关的案卷进行书面审查就可以全面了解案情，并作出比较符合客观实际的裁判，毋需进行言词审理。因此，设立简易程序审理案件符合行政执法“先取证，后裁决”的行政法理论。设立简易程序同时符合“及时行政”的理论基础。“及时行政”原则是指行政活动必须及时、高效，它要求行政活动的整体及其各个环节应当有时间的限制，并且在不损害其他目的的前提下使行政程序简便易行。其适用的一般条件为：一是事实清楚、情节简单，行政相对人争议不大；二是对行政相对人的权益的影响轻微。

（二）价值分析

设立简易程序的价值首先在于行政相对人能够平等使用诉讼制度的机会，以实现程序公正所体现的平等性、参与性、民主性。

另外，设立简易程序符合高效率、高效益的价值取向。简易程序具有简便灵活，迅速高效的优点，不仅有利及时保护行政相对人的诉权，而且有利提高行政效率和及时依法行政。一方面，缩短了法院办案周期、节约司法资源；另一方面，减少行政机关和行政相对人及其他诉讼参与人人力、财物和时间的耗费。

（三）实证分析

《行政诉讼法》实施12年来，全国法院受理案件70余万件，平均每个法院每年受理的行政案件不到20件，去年最多的也只有33件，而且法院受理的行政案件中，案情复杂、争议大的行政纠纷居多。笔者对某市两级法院1998年1月至2002年5月受理的288宗行政案件进行调查，发现案情简单、争议不大的行政案件几乎为零，诉诸法院都是案情复杂，争议较大的案件。行政诉讼简易程序设置的缺位是导致简易案件受理畸少的原因之一。

另外，我国人多地广，且农村人口在全国占多数，居住又相对分散，交通十分不便。因此，在农村居住人口较多的乡、镇设立行政法庭受理简易行政案件并适用简易程序，是中国国情的实际需要和行政审判实践的需要。

二、行政诉讼简易程序基本框架的构建

（一）简易程序的适用范围及其运作机制

确定简易程序适用的条件和范围可以从以下几个方面考虑：1.依据案件性质是否轻微和影响大小确定。案件性质轻微是指行政机关侵犯行政相对人合法权益的具体行政行为性质较轻，没有造成严重后果；影响小是指案件通常只在本县、区里有影响。2.依据案件情节是否简单和争议大小来确定。情节简单是指案件情节简单明了，不需要做大量的调查和研究工作；争议不大是指双方当事人对具体行政行为的存在与否及是非责任没有较大的争议。3.依据争执数额大小来确定。数额较小是指行政机关与法人争执数额在5千元以下、公民为2千元以下。4.依当事人动议确定。当法律、法规无明文规定适用简易程序时，可由当事人双方动议确定适用简易程序；依照法律、法规应该适用普通程序的，可由当事人双方动议确定简易程序，体现当事人对程序具有选择权。5.由审前法官审查决定。当法律、法规没有规定，当事人又不动议，可由审前法官审查决定，但必须征得当事人双方同意。当事人意见不一致的，由审前法官根据案情需要决定。对本应适用普通程序，审前法官经申查认为直接适用简易程序的，当事人任何一方又未提出异议并予以抗辩，视为己有适用简易程序之合意。如果在开庭审理前有诉的变更或追加之诉，致使其诉之全部或一部分不再属于法定适用简易程序的范围，但当事人双方对适用简易程序不抗辩，视为己有适用简易程序之合意。6.由主审法官或独任法官决定。在没有法定情节下，案件适用普通程序审理时，如果主审法官认为案情简单，争议不大，可按独任审判简易程序适用。如果独任法官在审理过程中认为案情复杂、争议较大，或社会影响大，需要组成合议庭的，可决定适用普通程序。

（二）确立言词诉答制度

1.言词起诉的操作规则。行政相对人言词起诉时，先由书记员对起诉人言词起诉的内容进行记录。起诉录笔应有明确被告、具体的诉讼请求和事实根据等符合起诉条件的内容。书记员将起诉笔录交起诉人核实无误，再交给审前法官审查，确定是否立案受理。立案受理的，应将言词起诉笔录之复印件于法定期限内发送行政机关答辩。2.言词答辩的操作规则。行政机关收到言词起诉笔录后，可作言词答辩，但必须按规定的时间答辩并提供有关证据和法律法规依据。言词答辩的，由书记员记入笔录。言词答辩笔录经行政机关核对无异后，书记员应报告审前法官，并由审前法官将言词答辩笔录之复印件交书记员或其他送达员在法定期限内发送给行政相对人（起诉人）。不过简易程序是方便当事人诉讼而设计的程序，当事人也可选择书面起诉或书面答辩。

（三）缩短诉讼时限

我国《行政诉讼法》规定诉讼时限周期过长，适用简易程序应缩短诉讼时限。1.立案受理时间缩短。设立简易程序后，立案受理时间应改为3日内。2.答辩时间缩短。简易程序启动后，送达书状的时间应改为3日内，答辩时间应改为5日内。3.审理期限缩短。适用简易程序后，审理期限缩短为1个月。一般情况下，适用简易程序的案件，不得申请延长审理期限，以体现简易程序的及时、迅速、高效等优点。此外，为保证简易程序的快捷运行，还可以启动当庭判决程序。

（四）简化审判组织及裁判权限的界定

行政法庭启动简易程序审理行政案件应采用独任制，即由具有主审法官资格的法官一人独立审理案件，并由其对案件依法作出裁判。裁判文书的签发也应由独任法官直接作出，能当庭宣判的，可当庭作出；不能当作宣判的，可在开庭后7日内定期宣判。

（五）简化事实证据的审查

1.简化证据交换手续。要求审前诉答和证据交换限一次完成，以减少不必要的文来文往；2.不必召开审前会议。因为适用简易程序的前提是案情简单，事实基本清楚，争议不大；3.限制审前法官调查取证。简易程序审前法官的调查取证仅限于行政机关作出具体行政行为时不制作或不送达决定书，或者行政相对人搜集行政机关作出具体行政行为违法的证据确实有困难的情形。4.庭审阶段，要简化法庭调查和法庭辩论。

（六）采用一次合法传唤的缺席判决制度

我国《行政诉讼法》第48条规定，“经人民法院两次合法传唤，原告无正当理由拒不到庭的，视为申请撤诉；被告无正当理由拒不到庭的，可以缺席判决。”为进一步提高审判效率，在启动简易程序时，可采用一次合法传唤原则，即当事人经一次合法传唤无故不到庭的，对原告“视为申请撤诉”，对被告作出“缺席判决”。

（七）简化裁判文书制作

1.裁判文书内容的简化。即裁判文书仅记载争议的事实要点和主要理由，毋须记载全部争议的事实和全部的理由。2.裁判文书的格式简化。可以借鉴美国加州采用表格记载和裁判的作法，即在表格内填写当事人双方的姓名及其基本情况、双方争议的事实和理由的要点、法院的裁判及送达，最后加盖法院的印章。

三、构建简易程序的几个相关问题的探讨

（一）关于简易程序立法例的分析

在对简易程序构建前，首先遇到的简易程序立法例上的问题，即行政诉讼要采用何种诉讼制度模式的立法例。纵观世界各国的行政审判史，简易程序立法例主要有三种：1.二元型司法双轨制的立法例，即在行政法院设立简易程序。2.二元交叉型司法单轨制的立法例，即在普通法院之外再设立行政裁判所作为初审程序，适用简易程序审理行政案件。3.一元型司法单轨制的立法例，即在普通法院内设立行政审判庭以普通程序审理行政案件，如我国《行政诉讼法》第3条第2款规定，“人民法院设行政审判庭，审理行政案件。”对于我国现行的体例理论界有一些不同的认识，如有的论者主张应设立直接向全国人代会负责的最高行政法院及其体系，并就县级以下行政机关作出的具体行政行为有相当部分事实清楚、案件简单，适用简易程序。还有人提出，目前应提高法院审理行政案件的层级，原则上由中级法院作一审，对于起诉乡镇政府和县政府各部门的案件，可由中级法院设立的巡回法庭审理，并在此基础上建立简易程序，审理简单的行政案件。因此，建议建立一元交叉型司法单轨制，并在这种模式上建立简易程序。

（二）一元交叉型司法单轨制的简易程序机构模式设计

1.一审简易程序机构的设置。撤销基层法院的行政审判庭，在地级市设立行政法院作为专门法院受理适用普通程序的一审行政案件，其性质仍属普通法院；市行政法院在各县、区及人口较多的乡、镇设若干派出行政法庭，主要审理简易行政案件（根据情况，也可受理普通行政案件）。2.二审救济机制简易程序机构的设置。考虑方便上诉，省高院可按区域（一般以2至3个地级市为宜）设立行政上诉法庭，受理所有简易行政上诉案件。二审上诉的简易案件审理期限为15日，并原则上采取书面审理。

（三）关于诉讼构造模式的问题

为平衡两者的诉讼地位和力量，诉讼结构应以职权主义为主、当事人主义为辅，在庭审阶段，应采取强式当事人主义、弱式职权主义的构造模式。为充分调动诉讼当事人的积极性，营造诉讼当事人双方有一个对案件事实和证据发表陈述意见和答辨的场所，以体现“两造对抗”原则，故应采用强式当事人主义。当然，独任行政法官在必要时，可采取一定职权主义，以引导庭审的顺利进行。

（四）逐步确立书面审查制度

我国司法审查制度可借鉴欧陆国家的做法，逐步采用“案卷主义”，以体现简易程序的及时性、效率性，减少当事人的诉累和负担。

行政案件的审理程序篇3

    《中华人民共和国行政复议法》对行政复议机关处理案件只规定了普通程序,对确保案件办理的公正,确实起到了很好的作用。但也要看到,对行政复议案件不论难易缓急一律适用普通程序审理,在一定程度上浪费了行政资源,也增加了当事人行政复议的负累。为解决这个问题,国务院《全面推进依法行政实施纲要》提出要完善行政复议制度,探索建立简易程序。因此,在行政复议制度中设置简易程序,已经成为行政复议制度建设的现实课题。本文对简易程序的概念、设置的可行性做一些分析,并就完善我国行政复议简易程序提出一些建议,以期抛砖引玉。

    一、简易程序的概念

    民事诉讼最早采用现代的简易程序,刑事诉讼在审判程序中引入了简易程序,目前也有不少学者对行政诉讼制度提出构建简易程序的观点。

    关于简易程序,各国的立法不尽相同,理论上更是众说纷纭,即使是以程序引领实体自居的西方国家,也能找到诸多简易程序的痕迹。《布莱克法律辞典》对简易程序的解释为:以相对快速、简单的方式解决争议或处理案件的没有陪审团的程序。 《美国法律辞典》对简易程序的解释是:使一些特定的法律问题可以快捷地得到解决的简化程序。简易程序采用审理的普通形式,但是它简略,根据简化的程序规则进行。其释义中作了进一步说明:简易程序试图迅速而简易地解决法律问题,简易程序没有统一形式。 2000年出版的由青年律师国际联合会组织编写的《简易程序》一书,内容涉及到英国、德国、法国、奥地利等25个国家的简易程序。书内介绍,在法国,简易程序被称作“紧急审理程序”,包括各种形式的紧急或简易化的救济。但是,各国学者对简易程序的理解上有其相同点,即凡是不包括与普通审理相同的步骤时,该程序便是简易的。

    在我国,关于简易程序的概念尚停留在民事诉讼领域。《法学大辞典》对此解释是:简易程序,是“基层人民法院和它派出的法庭审理简单的民事案件所适用的程序。”但我们注意到正在起草的《行政复议法实施条例》,已将简易程序纳入了行政复议制度设置范畴。简易程序,可表述为,是法律救济机关审理特定的救济事项所适用的一种简便易行的法律救济程序。

    二、行政复议中设置简易程序的可行性

    (一)行政复议案件自身的特点,使简易程序的设置具有可行性

    行政复议受案范围广、法律关系众多,不同案件复杂程度不一、难易有别。对简单的复议案件,如一律适用普通程序,通过严格的普通程序规定来查明事实,而后一步一步作出评判,有时实属多余。因此,行政复议的审查程序也应有简易和普通之分,这也符合矛盾的特殊性原理,即具体问题具体分析、具体处理。

    (二)设置简易程序是行政复议实践的要求

    行政复议案件,如果不区别不同情况,一律照既定普通程序办理,在实践中有时效率不高,造成人、财、物的浪费,使行政争议双方对复议程序感到厌倦,行政复议人员也感觉是个累赘。现实中,很多基层复议机关办理复议事项的工作机构配置跟不上行政复议程序设置要求,人少事多。为此,不少地方的复议工作人员希望对一些简单的案件能适用简便易行的程序进行处理。

    (三)简易程序是追求公正与效率的必然要求

    行政复议法颁布实施以来,全国行政复议案件居高不下,而行政复议人力资源却相对有限。在这种情况下,要进一步提高行政复议效率,就必须从行政复议经济的角度出发,运用程序分流原理,针对不同类型案件,创设不同的行政复议程序。其中,简易程序通过对复议组织、复议准备工作、审理方式、送达等方面的简化,使整个案件的处理所耗费的时间、人力、物力大为减少,从而在整体上能够提高行政效率。可以说,无论是哪一方当事人均有希望尽快从行政争议中解脱出来,及早获得正义、公正的基本需求,而简易程序恰恰通过对审理程序、审理期限的缩短,使案件得以及时处理,满足了当事人的这一需求。对追求公正而言,行政复议中设置简易程序是对普通程序的辅助,它可以使有限的行政复议人力资源更多的用于普通程序审理案件,有助于普通程序所追求的程序公正目标的实现。同时,简易程序本身并非排斥公正,更不是以牺牲公正为代价。

    三、我国行政复议创设简易程序的思考

    创设简易程序已成为当今世界各国行政法发展的趋势。结合国外立法经验,参照诉讼简易程序的改革方向,我国行政复议制度的完善和发展,可吸收类似英国行政裁判所的积极因素。在这次《行政复议法实施条例》的立法中,行政复议设置简易程序在内容上还不够丰满。我们认为,发挥简易程序在行政复议中应有作用,应以单个章节系统规范简易程序的框架内容,形成有中国特色的行政复议简易程序制度。

    (一)我国行政复议简易程序应体现以下特点

    简易程序的操作应由行政复议人员一人独任主持进行,体现便捷、效率的特点。

    一是申请方式简便。申请人提出申请可以书面形式也可以口头形式。申请人在书写行政复议申请书有困难和不便时,可以口头申请,即由行政复议机构工作人员制作笔录,并由申请人签名或盖章。

    二是受理方式简便。如果经行政复议机构审查,认为符合行政复议申请条件的,可以当即受理,而不须经行政复议机关进行审查。

    三是通知行政复议参与人方式简便。通知申请人、被申请人、第三人、证人或有关人员时,可以采用电话、口头、捎信、广播电视等方式进行传唤、通知,可以不受普通程序中有关时间的限制。

    四是审理组织单一。实行行政复议员一人独任审理制,而不必组成审理小组或行政复议委员会审查讨论。

    五是审查程序简便。审查方式以书面审查为主,也可以通知当事人到场了解情况,听取意见;也可以主持协调,进行复议调解;也可以双方自行和解或协议方式。

    六是作出行政复议结果的审批程序简化。简化行政复议在行政机关和行政机构内的审批环节。

    (二)行政复议简易程序的法律要素

    行政复议简易程序的法律要素,至少应包括以下几方面:

    1.关于简易程序的适用范围。我们认为下列案件可考虑适用简易程序审理,如在审查过程中发现案情复杂,需要转为普通程序审查的,可以转为普通程序进行审查:①行政机关适用简易程序的行政程序作出具体行政行为的案件。②行政机关处以罚款,其数额不大或未达到听证标准的案件。③行政机关征收税费数额不大或未达到听证标准的案件。④行政机关不作为的案件。⑤行政争议双方协议按简易程序办理的案件。⑥其它可以适用简易程序审查的案件。

    2.关于简易程序的启动。是否适用简易程序审查可由申请人自愿、自主的选择;在复议过程中,如简易程序不利于申请人,申请人有权放弃适用简易程序而选择普通程序。

    3.赋予行政复议人员更多的程序审查权。如案件受理权、调查取证权、协调权、调解权、复议决定建议权、在特殊情况的当场处理权等。

    4.关于对行政复议的监督。通过建立多重的、有效的检查监督制度,确保案件在简化行政复议程序的同时保证行政复议的质量。

    (三) 简易程序审查的模式构想

    简易程序审查模式没有统一的模式,在实践中通常有书面审查、当场复议、和解、调解四种。

    1.书面审查。行政复议机关在审查行政复议案件时,仅就案件的书面材料进行审查的模式。这是行政复议的主要审查方式,其本身实质就是简易程序。

    2.当场复议。当场复议,是指行政复议机关在行政争议现场,对行政管理相对人就双方权利义务关系明确、事实清楚、争议不大的当场处理不服的投诉,当场作出行政复议决定的一种审查模式。适用简易程序审理的范围包括:①行政机关适用当场处理的行政程序作出具体行政行为的案件。②在行政复议机关的监督活动中发现的,行政机关没有正当理由的行政不作为的案件。③行政争议事实清楚、争议不大的,不及时处理会引发矛盾冲突严重的案件。

    3.和解。行政复议和解,是指在行政复议中,双方当事人在自愿协商、互谅互让的基础上,就生效法律文书确定的权利义务关系达成协议,从而结束行政复议程序。

    我国的行政复议应确立在行政复议期间行政争议双方自行和解或允许双方协商在非行政复议机关的主持人主持下的和解制度。我国正处社会矛盾突显期,要充分发挥一切有利稳定、有利团结的社会力量,除复议、仲裁、诉讼等法律救济途径外,要重视各种化解纠纷力量的作用,依法确认双方意思表示的和解协议,将行政复议制度与其他机制有机地结合起来。这些主持人包括有关的国家机关、党派、自治组织、基层调解组织、申请人所在单位或律师。达成协议后,申请人和被申请人可以随时提请行政复议机构确认和解协议的效力。

行政案件的审理程序篇4

    《中华人民共和国行政诉讼法》于1990年10月1日实施,这标志着我国第一部民告官的法律正式运用到审判实践中,充分说明我国法制建设又迈上了一个新的台阶。我国行政诉讼法第六条规定,人民法院审理行政案件,依法实行合议制度。并在第四十六条中明确了合议庭的具体组织形式是“由审判员组成合议庭或者由审判员、陪审员组成合议庭。合议庭的成员,应当是三人以上的单数。”这就明确了行政案件的审理只能适用普通程序。制订行政诉讼法之初,行政案件数量十分有限,又考虑到行政案件本身的特殊性,其审理的最终结果关系到国家行政机关的正常运转和执法权威、行政相对人的切身权益,立法者本着慎之又慎的原则,只在行政诉讼法中设立了普通程序,是可以理解的。但是,我国行政诉讼法实施13年来,行政案件的数量、类型有了一个翻天覆地的巨大变化。在这13年里,由于出现群众不敢告诉到懂法用法大胆告诉的转变,而导致人民法院由处于严重缺乏行政诉讼案源尴尬境地而发展到案件数量急剧上升的局面。受案范围仍在不断拓宽,类型也不断多样化。由原来的单一的计生、土地行政案件发展到现在的城建、公安、交管、工商、林业等行政权力涉及到的各个领域。在这些案件中,有许多案件情节简单,双方当事人对事实无争议或争议不大,只是要求在法律适用上到法院讨个公正的说法;还有一些事实十分清楚,涉及金额较小,且行政相对人急需法院快速对争议进行了断的案件,如工商行政管理局工作人员因一小卖部违法经营对其处以100元罚款,但未下达书面行政处罚决定书。该小卖部对违法事实无争议。只是对工商局未下达书面行政处罚决定书这一程序性问题有意见,并诉诸法律寻求解决的方法。对这一案件如适用办案步骤相对简单的简易程序,由一名审判员进行审理,根据需要随时传唤双方当事人到庭参加诉讼,不受普通程序中有关答辩期、开庭审理程序的限制,既能达到快速解决争端的目的,满足双方当事人的要求,又能有效地节约诉讼成本。从这一点上说,在行政诉讼中设立简易程序有其十分的必要性。

    行政案件受案数量的逐年增长,迫切要求人民法院将相当一部分比较简单的行政案件适用简易程序进行审理。如今,人民法院行政审判人员的人数与行政案件受案数量还不能成正比,人民法院的审判任务相当繁重。在行政诉讼中,笔者建议也象刑事诉讼、民事诉讼那样做一下“繁简分流”,安排一部分审判人员专门审理简易案件,而让其余的大部分审判人员有充足的精力去组成合议庭审理复杂、疑难案件,以达到事半功倍的目的,使司法资源得到有效配置。

    二、行政诉讼中设立简易程序的适用范围

    参照刑事诉讼法、民事诉讼法的规定,笔者认为,在行政诉讼中简易程序的适用范围可做如下界定:1、只有基层人民法院的行政审判庭才可以适用简易程序审理第一审行政案件,中级人民法院、高级人民法院、最高人民法院审理第一审行政案件均不得适用简易程序。2、适用简易程序审理的只能是事实清楚、权利义务关系明确、争议不大、社会影响力不大的简单的行政案件。在此需要说明的是,为何将“社会影响力大小”作为是否适用简易程序的标准。这是因为行政案件本身的特殊性,其最终审理结果如何,直接展示出行政机关作出的具体行政行为的正确与否,直接影响在一个社会领域该行政机关执法行为的权威性,也同时影响到与行政相对人权益相关或着相类似的一部分人的利益。在一定社会领域影响力大的那些案件审理过程中,很容易出现某些行政干预行为。适用普通程序由合议庭进行审理,相对于简易程序而言,更具有抵抗行政干预的能力。只有那些对社会影响力较小、社会影响面较窄的行政案件才可适用简易程序。3、适用二审程序、发回重审和按照审判监督程序再审的行政案件,因双方当事人在实体或程序上的有关问题争议较大,适用普通程序审理比较合适,而不应适用简易程序。

    三、行政案件简易审判程序的设想

行政案件的审理程序篇5

    随着1990年10月1日《行政诉讼法》的施行，我国的行政诉讼制度正式确立。这同时也标志着国家在保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行政方面取得了历史性的突破。但根据现行《行政诉讼法》及其司法解释的规定，在审判实践中行政诉讼一律实行普通程序合议制，即无论是行政案件的审查起诉还是审理，均由合议庭按普通程序办理，而不能由独任审判员按简易程序办理。

    适用普通程序审理行政案件在行政诉讼制度建立的初始阶段，由于受理和审理行政案件的实际经验不足，实行普通程序合议制可以集思广益，同时由于行政案件具有较强的技术性、知识性和专业性，独任制难以胜任等原因显得可行并且必要。但随着行政诉讼制度的逐步发展，这一规定已显得相对滞后和保守。与行政诉讼法形成鲜明对比的我国三大诉讼法中的民事诉讼法和刑事诉讼法均设立了简易程序，并在司法实践中发挥了及其重要的作用，体现了其特殊的价值。因此，在行政诉讼法中缺失简易程序，不仅造成了三大诉讼法立法体系的不统一，而且阻却了诉讼的效率。笔者认为行政诉讼应该设立简易程序，对部分案件由独任审判员按简易程序办理。

    一、行政诉讼设立简易程序的价值根基

    公正与效率是理性化的现代诉讼程序所追求的两大价值目标。“迟来的正义已非正义。”这句诉讼格言揭示了诉讼制度在时间上的重要特点。一个诉讼制度如果需要当事人支付更大的成本才能获得其应得的权利，那么，即使最终的分配符合“给其所应得”的实体公正要求，从实际效果看，此种分配却已经不再具有正义性了。尤其当面对着现代社会权利救济大众化的趋势及司法资源的相对稀缺性时，效率更成为诉讼程序制度所追求的一大价值目标。在行政诉讼程序中，在不损害诉讼公正的前提下，应更多的关注诉讼效率的价值目标，任何理性化的行政诉讼程序的设立和运作都必须具备一定的经济合理性，必须遵循成本投入最少而产出最大的效益规律，必须重视程序的经济性，不能为追求公正而不计成本、不惜代价。

    行政诉讼设立简易程序，以效率为首要价值目标，兼顾公正，更好地协调了公正与效率两大价值目标之间的关系，将他们维持在适当平衡状态。通过对诉讼程序的简化，提高诉讼运行机制的效率，快速地解决纠纷。为提高诉讼运行机制的效率，诉讼主体的诉讼权利会受到一定的限制，在一定程度上公正让步于效率。但它同时也兼顾了公正，它是在确保行政案件公正审理的前提下简化诉讼程序的，并不妨碍诉讼公正的实现。行政诉讼简易程序的设立，缩短了诉讼周期，节约了司法资源，也尽可能地减少了原告在人、财、物方面的消耗，诉讼成本的降低将会极大地调动公民发动诉讼程序的积极性，从而获得更多的司法服务。并且它还将使行政机关有更多的时间和精力投入到行政管理和自身建设中去，获得更大的社会效益。

    二、行政诉讼设立简易程序的必要性与可行性

    （一）行政行为的高效率要求行政诉讼程序体现出效率理念。

    在快节奏的现代社会，行政管理行为必须迅速、及时。对因行政管理行为而引起的行政争议也需要比较简单的纠纷解决机制快速地加以解决，从而更好地维护和监督行政机关的行政行为，及时地保护公民、法人和其他组织的合法权益。简易程序，顾名思义，其目的在于速审、速结，简化办案程序，提高办案效率，降低诉讼成本。在行政诉讼中设立简易程序不仅提高了行政诉讼程序运行机制的效率，同时也保证了行政管理行为高效率的实现。

    （二）案件复杂程度差异性的客观规律需要设立简易程序。

    普通程序和简易程序是根据案件难易程度与审判程序的适应性而采取不同的审判模式，前者是在保证效率的前提下强调规范和质量，后者是在保证规范和质量的前提下强调效率，只有找准两者之间的最佳结合点，才能达到质量效率兼俱的审判效果。在司法实践中，无论是刑事案件、民事案件，还是行政案件，都是有难有易、有繁有简，有的行政案件事实简单清楚、证据确凿、法律关系明确、双方当事人争议不大，从提高效率角度出发需要按简易程序办理，减少当事人讼累，节约司法成本，如一律按普通程序审理，虽有利于保障诉讼公正，却造成了司法机关大量的人力、物力、财力等司法资源的浪费，这是违背审判规律的。

    （三）行政案件的增多趋势及司法资源的相对稀缺，也需要提高行政诉讼的效率。

    近几年来，随着司法改革的深入，司法制度的逐渐完善，人民法院所受理行政案件数量有明显上升趋势。据相对保守的统计，当前的行政诉讼案件总量已十倍于颁布之初，而与此相对的从事行政审判的人数却并未大幅增加。人民法院受理的行政案件数量的增多，与有限司法资源的短缺相冲突，这势必导致行政纠纷不能得到及时的解决，公民、法人和其他组织的合法权益得不到有效的保护。在这种情况下，只有设立简易程序，提高诉讼程序运行机制的效率，才能满足程序公正和社会需求的双重价值目标。

    （四）行政诉讼制度的特殊性为简易裁判制度奠定了坚实的基础。

    在诉讼制度上，行政诉讼具有自己独特的特点。行政诉讼并不涉及原始事实，而只负责对具体行政行为的合法性作出裁判。在行政诉讼中，法院只需要对现有的证据材料能否支持特定的行政决定、该行政决定的作出是否合乎法律要求的条件和程序等确定的问题作出判断就可以了。对法律适用问题，无需花费太长的审理时间，而对于事实问题，法院也无需查明原告是否应受行政制裁的全部事实以及对行政决定赖以成立的事实进行全面审查。

    （五）我国有关立法和司法实践为增设行政诉讼简易程序创造了条件。

    我国民事、刑事案件都有适用简易程序的立法和规定，且经过实践，这两大诉讼简易程序也已基本成熟和完善，这为增设行政诉讼简易程序提供了重要的法律借鉴。并且随着行政诉讼法学理论研究的深入和司法实践经验的积累，行政诉讼中的有关问题不断得到补充和细化，人民法院审理行政案件时对案件事实的认定、证据采信、法律适用等问题得到相对统一，审理难度有所减轻，为行政诉讼简易程序奠定了基础。同时，行政诉讼程序已历经多年实践，人民法院法官队伍的构成和素质也已发生了重大的变化，业务素质和道德水平均有质的提高，从执法层面为行政诉讼简易程序的实施提供了保障。

    三、行政诉讼简易程序的适用范围和条件

行政案件的审理程序篇6

    一、关于适用行政诉讼简易程序审理行政案件的范围问题

    关于简易程序审理案件的范围,德国在法律上采用了法官具有广泛自由裁量空间的实质标准和形式标准,而我国台湾地区关于案件是否适用简易程序的标准主要是涉诉的金额大小。在我国大陆,也是存在好几种观点,有的就认为应该借鉴我国台湾地区和德国等国家的做法,采取实质标准和形式标准兼顾以确定适用简易程序的案件。但我们经过试点,认为适用简易程序审理案件的适用范围不应该规定的太狭窄,也不应该规定的太具体,对行政处罚、行政征收、行政赔偿等有金钱数额的也不应该有数额的限制,因为光看数额的大小,很难确定案件的难易程度。最后我们制定的《操作规程》中规定的适用范围采用的是概括式的表述:“人民法院审理事实清楚、行政法律关系简单、权利义务关系明确、事实争议不大的行政案件,可以适用简易程序”。只要案件符合其中的任何一项条件,就都可以采用简易程序审理。同时还用列举的方式具体规定了不适用简易程序审理的情况:“社会影响重大的行政案件、一方或多方当事人人数众多的行政诉讼案件、涉及当事人重大利益的行政诉讼案件、发回重审和按照审判监督程序再审的行政案件、涉及申请财产保全、证据保全、先予执行和鉴定的行政案件、涉及人身自由的行政强制措施、行政处罚案件、其他不宜适用简易程序审理的行政案件”。这样在实践中就很容易操作了,只要案件不符合列举的不适用简易程序审理的情况,其他任何类型的行政诉讼案件都可以采用简易程序进行审理。

    二、对简易程序审理案件中有关的期限问题

    简易程序及时性的特点,决定了简易程序中必然包含相关期限的缩短。我国《行政诉讼法》规定诉讼时限周期相对较长,适用简易程序审理案件就应相应地缩短诉讼时限。但实践中如何缩短期限在争议比较大。首先是关于案件审理期限的问题,我们制定的《操作规程》中规定的采用简易程序审理案件的期限是45天,是参照民事诉讼简易程序的规定,也是普通程序审理期限的一半,我们认为这样规定是比较合理的。但有的人认为还应该再缩短,规定为30天的审限比较合适。但经过试点,我们认为有的案件看似简单,但真正审理起来却并不简单,如果规定的审理期限太短,一旦在规定的期限内无法审结,便不得不办理延期或转为普通程序,更费心费力。我们规定的审理案件的期限45天是审理案件的最长时间,我们完全可以通过对审理过程中立案审查、送达、答辩等程序中的期限进行缩短,可以缩短办案时间,有的案件最快可以在10天内结案,这样就可以大大节约诉讼成本、减轻当事人诉累。按普通程序规定的正常程序,当事人起诉到法院,法院在收到起诉状后,进行审查、立案的期限为7天,我们的简易程序缩短为3天;立案后人民法院在5日内将起诉状副本送达被告,我们也缩短为3天;被告在收到起诉状副本之日起10日进行答辩和进行举证,也缩短为5日内答辩和举证;开庭前三天通知当事人出庭和告知合议庭组成人员等,可以缩短为开庭前1天。

    三、关于审判组织的简化及裁判权限的界定问题

    参照《刑事诉讼法》和《民事诉讼法》中简易程序的规定,行政诉讼简易程序的审判组织应采用独任制,这是符合简易程序审理案件特点的。但也有的人认为根据行政诉讼案件的特点,简易程序中一律采用独任制,并由其独自对案件作出裁判,担心因为独任法官素质等原因,很难保证裁判的公正和案件的质量。有的人便认为采用独任制不适合行政诉讼简易程序,也有人提出了一种折中的方案,即案件开庭审理时由审判员一人独任审理,但在庭下仍然采用合议制。但我们认为采用简易程序审理行政案件还是应采用独任制,不然就谈不上简易,更谈不上节省诉讼成本。我们规定由一名法官独立审理案件,当然这名法官得具有主审法官资格,并由其独自对所审案件作出裁判。相关裁判文书的签发也不必由庭长或院长签发,而是也由独任法官直接作出,能够当庭作出宣判的,可以当庭宣判;不能当庭作出宣判的,可以在开庭后5日内作出宣判。四、如何对事实证据审查简化的问题 关于审前和审中对事实证据的审查也是行政诉讼简易程序中很重要的环节,如果采用和普通程序一样的审查模式,那就体现不出程序的简易来。大家普遍认为该环节应该简化,但关键是如何简化的问题。我们经过试点后认为,首先是不必召开审前预备庭(审前会议)。因为案件是由一人独任审判

    ,再加适用简易程序的案件是案情简单,事实基本清楚,争议不大的案件,因此没有必要召开审前预备庭;其次是简化庭审前证据交换的环节,要求审前诉答和证据交换一次性完成,减少不必要的繁琐;再次是对申请法官调查取证进行必要的限制。规定简易程序中申请法官调查取证仅限于行政机关作出具体行政行为时不制作或不送达决定书,或者行政相对人对行政机关作出具体行政行为违法的证据搜集确实有困难的情形,其他情形均不能申请调取证据;最后是对开庭审理中法庭调查和法庭辩论阶段进行简化。将法庭调查和法庭辩论两个阶段进行合并,统称为查证辩论阶段。

    五、应否确立一次合法传唤的缺席判决制度问题

    根据我国《行政诉讼法》的规定,“经人民法院两次合法传唤,原告无正当理由拒不到庭的,视为申请撤诉;被告无正当理由拒不到庭的,可以缺席判决。”关于行政诉讼简易程序中是否应确立一次合法传唤的缺席判决制度,也存在不同的观点。我们认为根据简易程序及时性、经济性的特点,在简易程序审理过程中,完全可以采用一次合法传唤的原则,也就是双方当事人经过一次合法传唤无故不到庭参加诉讼的,对案件的原告应视为自动申请撤诉,对案件被告就可以作出缺席判决。

    六、关于裁判文书制作的简化问题

行政案件的审理程序篇7

中图分类号：D92 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）18-0219-02

变相诉讼的概念目前理论界尚无统一的结论。中国人民大学杨建顺先生认为，变相诉讼是指人民法院在案件审理过程中，因该案件同时存在需要解决的行政、民事争议，两种争议的内容具有关联性、处理结果互为因果或者互为条件，导致人民法院交叉适用民事、行政程序解决争议的诉讼[1] 。

一、变相诉讼案件的审理现状

由于目前中国法律没有对变相诉讼案件的审理作出规定，亦没有相关司法解释可以参考，审理案件时无法可依，导致人民法院在司法实践中的操作极为混乱。据了解，大体上有如下几种处理方式。

1.先行政诉讼后民事诉讼。这种案件审理方式在理论界以及司法实践当中所占的比重都是最大的，即人民法院在审理变相诉讼案件时，先中止民事诉讼程序，进行行政诉讼，将行政诉讼的结果作为民事案件审理的依据。这主要是具体行政行为的效力先定性、行政行为的社会公益性优先于民事个体利益体现在司法程序上的结果[2]。但人民法院一律先审理行政诉讼，由于行政诉讼的时效与民事诉讼的时效差异，往往会有许多案件超过行政诉讼时效而没有超过民事诉讼时效。一方面，行政案件法院以超出诉讼时效为由不予受理，错误的行政行为得不到撤销；另一方面，因为行政案件未得到审理，不能为民事案件的审理提供证据，民事审判庭直接采纳已有证据作出裁判，这时则可能导致民事案件的错判。另外，先行处理行政争议而中止民事诉讼，可能会导致周期过长，使当事人陷入诉累。

2.行政附带民事诉讼。近年来许多法院在实践中逐步探索如何适用这种审理方式。行政附带民事诉讼，即该类案件一律由行政审判庭审理，在行政诉讼过程中顺带解决民事纠纷。这一做法的依据是最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第61条“被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理”。但是，因为中国行政诉讼法对此没有规定，各地法院的认识和做法各不一致。没有具体程序的制约，一些法院将本不属于附带诉讼的案件纳入附带诉讼中来解决，影响了案件的正确审理，损害了人民法院公平公正的形象和司法权威。

3.行政诉讼、民事诉讼各自进行。即行政争议由行政审判庭审理，民事审判庭审理民事争议。如黄玉园诉永春县人民政府给郑一军颁发国有土地使用权、房屋所有权证案与郑一军和黄一苹离婚案。2005年2月2 日黄玉园以其是诉争房屋所有权人为由，向一审法院提讼，请求撤销永春县人民政府颁发给郑一军永国用[2003]字第149号国有土地使用证、永房权证桃城（环翠）字第0318号房屋所有权证，在法院未作出生效裁判之前，2005 年12 月21 日，黄一苹向一审法院提起与郑一军离婚的民事诉讼，一审法院判决准予离婚并对财产处理，包括黄玉园提起行政诉讼请求撤销房屋所有权证的房产，郑一军不服上诉，二审以房屋产权登记争议正在进行行政诉讼为由裁定发回重审。在这种审理方式下，两个审判庭互不沟通，各自审判，案件矛盾率较大，因此实践中采用这一方式的法院较少。

4.不予受理或驳回。如前所述，中国法律对于变相诉讼案件还处于立法空白，没有相应程序可供操作。一些法院以没有法律规定为由对案件不予受理，或者及时受理后，审判庭以案件不属于其管辖范围为由驳回。这类案件没有得到及时解决，影响了社会稳定，损害了司法公正。

二、当前该类案件审理机制存在的缺陷

1.裁判结果互相矛盾。民事案件审理过程中，对于已经存在争议的行政行为，在民事审判中，对于存在争议的行政行为，有的法院在未经法定程序解决争议之前，便以该行政行为为根据判案，后因该行政行为被依法判决撤销，而出现民事判决与行政判决相矛盾；有的法院虽然经过询问行政机关的意见才作出裁判，但行政机关的意见可能与法律不符，导致民事案件错判；或者在民事审判中对违反行政法律、法规的行为直接采取制裁措施，与法律、法规的规定相悖；或者遇到在民事诉讼中举出行政行为为证据时，既不否定，也不采用，采取置之不理的态度[3]。人民法院在民事审判中疏于对可以作为案件审理依据的行政行为进行审查，或者当发现作为证据的行政行为错误时没有及时纠正，是造成判决矛盾的根本原因。

2.因审理期限长而给当事人造成诉累。笔者认为，造成变相诉讼案件审理期限较长的原因主要有以下几点：第一，如前所述，中国没有规定变相诉讼案件的相关审理程序，人民法院在审理这类案件中没有具体的操作规范，案件往往久拖不决，不能及时高效地得到审理。第二，很多当事人选择变相诉讼，先行提起一种诉讼，直到败诉后才提起另一种诉讼。但因为民事争议与行政争议互为前提、相互影响，当事人不断上诉、申诉，案件循环往复陷入诉累。“高永善诉焦作市影视器材公司房产纠纷案”的当事人就是选择变相诉讼，而历时十余年，“张某子女诉动力区民政局撤销结婚登记案”也历时近四年。第三，变相诉讼案件同时在行政审判庭和民事审判庭审理时，可能出现相互等待、相互中止的现象，延长审理期限。由于案件审理期限较长，当事人陷入诉累，不但不能及时高效地解决纠纷，同时也耗费了当事人大量人力和财力。

3.一审结案率不高。变相诉讼案件的当事人大多采取两种诉讼方式来解决纠纷：或者先提起一种诉讼，后提起另一种诉讼，或者同时提起两种诉讼。因此，该类案件大多要经过同一个法院两次立案，两个不同的审判庭审理，这就要求审理该案件的一审法官至少达到4人（行政诉讼不得适用简易程序），无形之中加大了人民法院的人力投入，浪费了司法资源。另外，变相诉讼具有行政争议、民事争议相互影响的特点，案件在审理过程中错综复杂，当事人对两个审判庭不完全一致的裁判结果难以信服，一审结案率不高，案件循环往复。法院不断立案、裁判，当事人不断上诉、申诉，法院和当事人都承受着巨大压力，司法公正也受到质疑，严重阻碍了社会主义法制建设的进程。

三、构建变相诉讼案件审理机制的对策

1.完善立法。司法实践上出现审理变形诉讼案件局面混乱的根本原因是人民法院审理案件时无法可依，缺乏规范的程序指导。因此，完善立法，特别是现有的《行政诉讼法》、《民事诉讼法》，或者与此有关的司法解释，建立统一、规范的诉讼程序来解决目前司法实践的混乱局面。另外，还可以明文规定行政机关的执法范围和程序，严格限制行政机关的自由裁量权。

2.对变相诉讼案件进行分类处理。美国学者桑德（Sander）也曾认为应根据纠纷不同的类型分配解决纠纷的程序，以此实现纠纷解决的效率化 [4]。笔者认为，变相诉讼案件是兼具行政纠纷与民事纠纷的复杂案件，在理论上不可能构建一种审理制度统一审理所有的变相诉讼案件，应当根据案件的不同性质，分别适用不同的审理模式。具体问题具体分析，这不但是科学处理这一问题的要求，也符合马克思辩证唯物主义原则。按照变形诉讼案件的三种表现形式，可以将处理该类案件的方式分为三种：民事辅助型案件先民后行。在民事辅助型案件中，行政争议是诉讼双方的争议焦点，当事人提讼的最终目的也是为了实现行政利益。因此，在该类案件中应当保证行政争议得到完整、有序的审理，才能实现当事人进行诉讼的根本目的。然而，民事辅助型案件的特征就是解决民事争议是解决行政争议、事先诉讼目的的前提条件。因此，在该类案件中应当中止行政诉讼程序，首先适用民事诉讼程序审理民事争议，将民事纠纷的审理结果直接作为法院审查具体行政行为合法性的依据之一。行政辅助型案件先行后民。在行政辅助型案件中，民事争议是诉讼双方争议的焦点，解决民事争议也是当事人提讼的最终目的。因此，民事诉讼能否得到正常有序的审理是解决该类案件的关键。因为行政辅助型案件的特征是解决行政争议、解决民事纠纷的前提条件，所以在该类案件中应当先中止民事诉讼，对影响民事纠纷的行政行为进行审理，将审理结果作为审理民事争议的依据之一。行政争议和民事争议并重的案件先民后行。该类案件中比重最大的是行政裁决案件。是由于当事人不服行政机关对民事争议的裁决，提起行政诉讼，同时要求解决民事纠纷的案件。由于此类案件是因民事争议产生的，最终目的是为了解决民事纠纷，而且行政争议也是由行政机关行使准司法权才产生的，是否解决行政争议不对审理民事纠纷产生影响，没有必要先行解决行政争议，反而民事纠纷的审理结果能从反面证明行政行为是否合法。所以，该类案件应当先进性民事诉讼，并将其结果作为行政诉讼的根据。

这种分类审理的方式不但合理规避了判决矛盾的窘境，而且使得整个庭审程序井然有序，不会因审判庭之间相互等待而延长审理期限，符合诉讼效率原则。

3.在法院内部设立专门协调机构。变相诉讼案件的行政争议与民事争议相互影响、互为前提，人民法院在审理变相诉讼案件时，不可能只在一个审判庭适用一种诉讼程序便将案件审结，其中必然涉及到其他审判庭的审理工作。为了保障案件的正确审理、使判决结果能够统一，必然要求不同审判庭之间相互沟通。设立专门协调机构则能很好地实现不同审判庭之间的沟通交流。北京朝阳区法院对此积极探索，取得了很好的效果。案件承办人在遇到变相诉讼案件时，如需首先确定关键证据的效力，不得自行裁定驳回，应当将情况告知该协调机构，由协调机构进行沟通，形成统一意见后做出裁判，保障裁判正确，避免当事人陷入诉累[5]。

参考文献：

[1] 杨建顺.行政、民事争议交叉案件审理机制的困境与对策[J].法学评论，2006，(3).

[2] 郝明金.行政行为的可诉性研究[M].北京:中国人民公安大学出版社，2005:447.

行政案件的审理程序篇8

随着司法实践的逐步深入，人们越来越感觉到有关相当数量的案件不单纯是行政纠纷，同时也是民事纠纷，行政纠纷和民事纠纷之间存在着内在的联系。在这两个纠纷中，民事纠纷是行政纠纷的起因，行政纠纷的解决是民事纠纷最终得以解决的必要条件。我们把这种既涉及行政争议又涉及民事争议，行政争议与民事争议存在联系的案件，叫做民事和行政相关联系案件。

目前，在此类案件的审判过程中，对行政、民事争议分别立案、分别审理判决。这样做：一是繁琐，二是造成了人民法院很多重复性工作，同时也造成了当事人的诉累。所以，笔者认为从整体上看，应鼓励对行政、民事关联案件合关审理，因为合并审理符合人民群众的根本利益，减少了当事人的诉累，符合人民法院追求公正效率有机统一的价值取向。我们对此类案件进行探讨和研究具有重要的现实意义。

关键词：行政、民事关联案件；特征；审理程序；并案审理

一、行政和民事关联案件的概念与特征

（一）行政和民事关联案件的概念

行政诉讼即解决行政争议的一种诉讼制度。《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定：“人民法院审理行政案件时，对具体行政行为是否合法进行审查。”该法第十一条又具体规定了行政处罚、行政强制措施等八类可以向人民法院提讼的行政行为。由以上规定可知《行政诉讼法》审查的核心是具体行政行为的合法性，包括具体行政行为证据是否确凿，适用法律、法规是否正确，程序是否合法，是否符合法定的行政执法目的。这四个方面的审查构成了人民法院合法性审查的具体内容。也构成了人民法院行政诉讼的主要内涵。但是随着司法实践的深入，人们越来越感觉到有相当数量的案件不单纯是行政纠纷，同时也是民事纠纷，行政纠纷和民事纠纷之间存在着内存的联系。例如不服道路交通事故责任认定案件。交通责任认定是交警部门根据法定职责对当事人之间就道路交通事故应负的责任作出认定的一项具体行政行为，在这个案件中不仅存在着当事人不服行政机关做出的具体行政行为的矛盾。同时，存在着当事人之间因交通肇事引起的民事赔偿的争议。在这两个纠纷中，民事纠纷是行政纠纷的起因，行政纠纷的解决是民事纠纷最终得以解决的必要条件。两个纠纷存在着内在的联系。我们把这种既涉及行政争议又涉及民事争议，行政争议与民事争议存在内在联系的案件，叫作行政和民事相关联案件。一段时期以来，理论界曾有学者把这种案件称为行政附带民事诉讼案件。笔者认为，行政附带民事诉讼这种提法主要是套用了刑事附带民事诉讼这一称谓。刑事附带民事诉讼解决的是在追究犯罪嫌疑人刑事责任的同时对因犯罪行为造成的人身伤害和才产损失赔偿一并予以判决的审判方式。在刑事附带民事诉讼中刑事部门是主诉，民事部分是从诉。而在行政、民事关联案件中，民事部分是指民事法院关系当事人之间的民事纠纷且行政争议和民事争议两者之间没有主从之分，二者是并列的关系。如称之为行政附带民事诉讼则可能让人误解为是行政侵权赔偿之诉。不能准确反映这类案件的内涵特点。笔者认为将此类案件称之为行政、民事关联案件反映了行政争议与民事争议之间的相对独立，又反映了二者之间存在在内的联系，较之行政附带民事诉讼这种提法更贴切一些。

（二）行政和民事关联的特征

行政与民事关联案件与普通行政诉讼案件相比具体如下特点：

1、民事与行政关联案件与普通行政诉讼案件权利性质不同。一般的行政案件主要是行政主体行使国家行政管理职权，体现的是公权力。而民事和行政关联案件，则不仅涉及公权力，也涉及私权利。

2、民事与行政关联案件与普通行政诉讼案件法律关系不同。一般的行政案件只体现一种纵向的法律关系，即行政主体与公民、法人或其它组织之间管理与被管理的行政法律关系。而民事和行政关联案件，除具有上述行政法律关系外，公民、法人或其它组织相互之间还具有一种横向的、平等主体之间的民事权利、义务关系。例如不服颁发施工许可证、排污许可证等案件，原告与被告之间是行政管理法律关系，而原告与第三人之间则是平等主体的民事权利、义务关系。

3、民事行政关联案件与普通行政案件在行政裁决是否体现当事人追求的终极目的上有所不同。

普通行政案件，一审行政裁判做出后，当事人的实体权利、义务即得到了实现或确定。因为，当事人的权利和义务正是由行政主体单方面的具体行政为创立和设立的。一旦法院对该具体行政行为的效力做出裁判，当事人的实体权利、义务也就从根本上得到了落实。而民事和行政关联案件，一审行政裁判结果对于当事人来说，往往只是获取最终民事权益的一个条件。行政诉讼结束后，往往还要通过民事诉讼或其它途径解决与他人之间的民事纠纷。

4、民事行政关联案件与普通行政案件在是否必须追加第三人参加诉讼上有所不同。

普通行政案件一般有原告、被告即可独立成讼。有些需要追加第三人的，主要是出于查清案件事实的考虑，第三人一般不能对某种实际利益主张权利。而民事与行政关联案件，第三人是必须追加的诉讼主体，因为，这种第三人与案件的裁判有法律上的利害关系，如果法院未按规定通知第三人参加诉讼而径行判决的话，则构成了程序上的漏列当事人。

5、审查范围不同。行政案件，法院只审具具体行政行为的合法性。行政、民事关联案件，如果一并审理，法院既要对具体行政行为进行审查，还要对民事部分进行审查。且两部分审查，审理的范围，适用的原则不同，对行政案件遵循全面审查原则，即法院审查范围不受当事人诉讼请求范围的限制，从实体到程序逐一审查。而对民事部分的审理由民法属于私法范畴，根据我国《民事诉讼法》第十三条规定“当事人有权在法律规定的范围内处分自己的民事权利和诉讼权利”。因此，法院对民事部分审理的范围不能超过当事人诉讼请求确定的范围。

6、普通行政案件适用行政诉讼程序，同时补充适用民事诉诉程序。但与行政案件性质相背的民事诉讼规定不能适用。而行政、民事关联案件，由于实际包含了两个性质不同的诉讼。所以，在不同阶段要分别采用不同的诉讼规则。特别是调解、反诉，证据规则，处分原则等诉讼规则的适用，必须和各自的诉讼阶段相适应，不能混同，否则就造成了程序上的违法。如在民事部分的审理中，可以适用调解、反诉，由当事人处分自己的诉讼权利；而在行政案件的审理中，就不能适用调解（行政赔偿除外）、反诉；处分原则不是双向的而是单向的，即做为原告的管理相对人有权处分自己的诉讼权利，而作为被告的行政机关，不能放弃依法进行行政管理的职责。在证据规则上，民事诉讼与行政诉讼有较大区别，民事案件适用谁主张谁举证，不能举证的承担败诉责任；而行政诉讼，除了行政赔偿不作为等几种类型的案件，原告负有相应的举证责任外，由被告对具体行政行为负举证责任，且被告提供证据材料的时间，有着严格的规定。

二、行政和民事关联案件的具体审理问题

（一）合并审理问题的提出和意义

行政、民事关联案件的存在是客观的。行政、民事关联案件与普通行政案件，普通民事案件相比，也有其自身的特点。这样就给我们提出了一个问题，对这类案件的审理程序应否革新，能否革新？我们来算笔帐，我们知道，行政、民事关联案件、行政案件审结后，并不意味着当中人之间纠纷的彻底解决，当事人之间的民事争议，仍需继续通过民事诉讼或其它途径加以解决。如果当事人选择了民事诉讼解决纠纷。按照我国《民事诉讼法》规定，案件审理期限适用简易程序是三个月。普通程序是六个月，加上行政案件审理期限三个月，对于当事人来说，整个官司打下来快了将近半年，慢则将近一年。这和社会主义市场经济的要求和现代社会人们生活的快节奏显然是不相应适的。为了解决这一问题，方便当事人诉讼，提高人民法院办案效率，有学者提出在行政诉讼法中设立专门的行政附带民事诉讼程序，以对行政、民事关联案件进行合并审理。他们并且论证了合并审理的可能性。这就是行政审判庭在对被诉具体行政行为的合法性进行全面审查时，必然对与之有关的民事争议有所了解。而且一般情况下可以确定当事人之间的民事权利、义务关系。但也有学者对人民法院在行政诉讼中，合并审理行政民事关联案件提出异议，他们的主要理由：一是行政和民事诉讼审查的对象不同，行政和民事诉讼证据规则不同，在一个庭审程序中解决两个争议，容易造成法庭举证的混乱。笔者认为，以上两种观点，一种阐述了设立行政附带民事诉讼程序的必要性、可能性。一种强调了面临的困难和矛盾，应该说各自都有一定的道理，但从整体上看，应鼓励对行政、民事关联案件的合并审理，因为合并审理符合人民群众利益，符合人民法院追求的公正与效率有机统一的价值取向。

（二）具体审理的程序

1、现行立法的分析

我国《行政诉讼法》颁布于1989年，受司法实践的制约，当时对行政、民事关联案件尚缺乏系统、深刻的认识，也不可能制定对行政、民事争议一并审理的法律规定。2001年3月8日，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）颁布。《解释》第六十一条规定“被告对平等主体之间的民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”这一规定，实际确立了人民法院在行政诉讼中，可以一并审理行政、民事关联案件的原则、制度。这一制度带来了三方面积极的社会效果：第一，缩短了诉讼周期，提高了审判效率，方便了当事人，节省了诉讼成本和审判资源。第二，彻底消除了纠纷，有利于社会秩序的稳定。第三，避免了因法院审判人员个体差异造成的行政审判结果与民事审判结果的矛盾，维护了法院的同一性、严肃性。从《解释》第六十一条的内容，我们不难看出。

（1）最高人民法院对于一并审理的行政案件的范围有着严格的限制。仅限于行政裁决案件，对其它行政、民事关联案件不能适用一并审理。行政裁决是指国家行政机关根据法律授权，以第三者的身份，依照一定的程序，裁决平等主体之间与行政管理相关的民事、经济纠纷的行政行为。

根据我国目前的行政法律、法规规定以及行政执法实践行政机关作出的可以向人民法院提起行政诉讼的行政裁决，主要包括如下几类：

①行政机关就民事侵权、民事赔偿所作裁决，如环保部门对排放污染物的企业和受污染损害者之间的赔偿纠纷所作裁决。工商部门对侵犯注册商标专用权行为所作的停止侵害赔偿损失裁决等。

②行政机关就民事补偿所作裁决。如行政机关依《城市房屋拆迁管理条例》所作的强制性拆迁补偿决定；依《土地管理法》所作的土地征用补偿决定等。

③行政确权裁决，即行政机关就公民、法人或其它组织之间，因土地、森林、草原、矿产等自然资源所有权或使用权发生争议所作裁决。

（2）对一并审理的适用条件有着严格的规定：第一、要有民事关系当事人提出一并审理申请。对此，有一种观点认为，对行政、民事关联案件的一并审理，必须基于当事人的自愿。不仅要有民事关系一方当事人提出要求，而且要有其它民事关系当事人一致同意。笔者认为，当事人提出要求是法院并案审理的前提，这是应该的。但将其进一步扩大理解为，其它民事关系当事人也必须一致同意，笔者不敢苟同。我们知道行政裁决从提起形式上看，既有行政机关依法定职责在处理行政事务时主动作出的裁决，如依《渔业法》所作裁决，也有依当事人申请，行政机关作出的选择性行政裁决；如依《药品管理法》所作裁决；还有行政机关即可以主动作出，也可以根据当事人申请作出的自主型行政裁决。如依《草原法》所作裁决。由以上可知，行政裁决既可以根据当事人申请也可以由行政机关依职权作出。它体现的是国家单方面的意志，而不是当事人和行政机关的共同合意。因此，笔者认为强调当事人“一致同意”既不现实也不符合行政裁决的性质和特性。第二，只有对违法的行政裁决，法院才可以和有必要进行一并审理。因为，如果行政裁决合法，法院就应当作出维持判决。而维持行政裁决，就意味着行政机关对民事权利义务关系的裁决发生法律效力。在这种情况下如果仍由法院对民事争议进行审理。法院的处理结果如与行政机关的裁决相同，则属于重复，没有必要；如不同，则造成法院判决和行政裁决法律效力上的冲突。考虑到合法行政裁决案件进行民事审理。必然带来逻辑上的矛盾和冲突。所以，最高法院在《解释》中排除了对合法行政裁决进行民事审理的情况。第三、行政、民事两个不同的诉讼请求之间应具有内在的关联性。具体表现在两个方面：一是同一具体行政行为引起了行政和民事两个不同的争议和纠纷。行政行为和民事纠纷之间有直接的因果关系。二是民事纠纷的解决有待于行政争议的解决，行政争议是民事争议解决的中间环节。以上三个条件必须同时具备才可以适用《解释》进行一并审理。

（3）《解释》未对“一并审理”的内涵、具体程序进行规定和说明。一并审理可以理解为是由同一个审判组织在同一审判程序中对行政、民事两个争议并案审理，也可以理解为由同一个审判组织在两个庭审程序中对行政、民事争议分别审理。在一个庭审程序中是分别审理还是交叉在一起统一审理，诉讼规则、证据规则如何适用等方面，《解释》都没有涉及，规定的比较笼统。

综上所述，《解释》对行政、民事关联案件的规定，表现在“严”和“宽”两个方面。“严”主要体现在严格限定受案范围，严格限定审理条件，严的目的是考虑司法实践所处的阶段、考虑行政审判庭的承受能力，以达到少而精确保案件质量。宽的目的是不做过多限制，给大家留下更加广阔的规定具有较强的时间性。相信随着司法实践的深入，随着经验的不断积累，审判能力的不断提高，严和宽的趋势会发生转变。这严和宽的变化将意味着社会的进步，法制的进步。

2、具体审理程序的设想

最高法院在《解释》中对行政、民事关联案件的具体审理程序未作规定，这给司法实践、理论探索提供了广阔的空间，各个法院在具体办案中可以大胆尝试适用不同的审判方式。但是无论采用何种具体审判方式，有一个原则不能背离。这就是具体审理程序，必须以《行政诉讼法》、《发事诉讼法》为基础，必须注意保护当事人的诉讼权利不受损害。笔者认为，对一个行政民事关联案件的审理，一般应在一个庭审程序中完成，确因案情复杂或者影响行政案件审结期限的，可以分别开庭审理。对于行政争议、发事争议在不同的审理阶段，或不同的庭审程序中应适用相应的行政或民事诉讼规则，证据规则。具体设想如下：

（1）认真审查起拆状、答辩状，判断案件性质是否属于可以一并审理的行政、民事关联案件。是否符合法定的一并审理的条件。

（2）对于符合条件的，告知当事人有要求法院在行政诉讼中一并审理民事纠纷的权利，当事人要求并案审理的，写出书面申请。

（3）书面通知民事法律关系对方当事人作为行政诉讼第三人和一并审理民事案件的被告到庭参加诉讼。如商标局将甲的商标专用权确认给乙、甲不服向法院，并附带要求民事赔偿，法院应把乙列为行政诉讼第三人和一并审理的民事案件的补告。否则，审理工作就不能正常进行。

（4）告知当事人诉讼权利，庭审注意事项。

（5）先对具体行政行为进行审理，后就诉讼请求的范围对民事争议进行审理。

（6）经法院主持，民事法律关系当事人可就民事纠纷进行和解。

（7）调解不成的，由法院一并作出行政、民事判决。

（8）对于一并判决可能过分迟延，影响行政案件审理的，法院可先就行政争议作出判决，然后再在民事审理期限内就民事纠纷另行作出判决。

3、办理行政、民事关系案件应当注意的问题

(1)行政、民事关联案件是作为一个案件审理还是作为两个案件审理问题。这个问题理论界一直存在争议，一种意见认为应作为两个案件审理。由于行政案件与民事案件在审理对象、审理方式、举证责任、当事人称谓等方面有诸多差异，将行政与民事合并审理，下一份判决书，理论上不容易理顺，操作上较困难，因此，主张将行政案件与民事案件分别立案，分别审理，分别判决。另一种意见认为，行政、民事关联案件应做为一个案件审理，一并审理一并判决。这样有助于提高办案效率，减轻当事人诉累。由于对行政、民事案件进行一并审理是一种前所未有的事情。所以，势必对现有的诉讼程序或司法观念带来一定的冲击。这正为大胆实践和理论创新提供了动力和必要。面对挑战不应回避矛盾，而应积极主动探索解决问题和矛盾的途径。诉讼规则本身不是一成不变的。诉讼目的是在一定规则的保障下实际排解纠纷，消除社会矛盾，解决实际问题。因此，只要有利于提高审判效率、有利于方便当事人诉讼，有利于法院做出公正判决。就应大胆去尝试。关于对行征、民事、争议分别立案，分别审理，分别判决，这种观点认为，一是繁琐，二是会造成法院很多重复性工作，实际上和分别提起行政诉讼和民事诉讼没有多大区别，也就失去并案审理的意义。

笔者倾向于后一种意见，即对一般行政、民事关联案件，应做为一个案件在一个庭审程序中审结，制作一份判决书。但也不排除第一种意见，如果案情比较复杂。证据材料多，在一个庭审程序中不易审理，也可以将行政、民事分两个案件进行审理。但是必须注意先行政后民事。因为只有经过对行政案件的先行审理才可能了解行政裁决是否违法、是否符合法定的一并审理的条件。在一并审理过程中遇到的诸如判决书名称、当事人称谓等法律问题只要不违反法律限制性规定，大家都可以大胆探索，如能否将判决书称为“××法院行政及民事判决书”能否将民事法律关系对方当事人称为“行政诉讼第三人兼民事诉讼被告”。大家都可广泛探讨，仁者见仁，智者见智。

（2）在一个庭审程序中，审理行政、民事关联案件时，应注意不同诉讼，证据规则的不同。行政诉讼中被告对所作具体行政行为负举证责任，民事诉讼中适用当事人谁主张谁举证。民事法律关系对方当事人参加诉讼后，为了自身的利益，也可能会提供相应的证据。这种证据有时可能会弥补被告举证的不足，但是法院要注意不能把这种经过他人补证后的具体行政行为确认为合法，因为补告搜集证据作出具体行政行为和向法院提供证据材料都有严格的时间限制，违背这种限制即使事后有证据佐证，也不能发生应有的法律效力。

（3）对于并案审理的行政、民事案件，要注意诉讼费的收交，要对行政案件、民事案件分别计费合并征收，民事案件涉及赔偿、补偿数额的，要按标的比例征收，防止由于并案审理，造成法院诉讼费的流失。

参考文献：

1、主编：《行政法政府与审判实务研究》，人民法院出版社2000年12月第一版；

2、作者甘文：《行政诉讼司法解释之评论——理由观点与问题》，中国法制出版社2000年5月第一版；

3、《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释释义》最高人民法院行政审判编 中国城市出版社2000年6月第一版；

行政案件的审理程序篇9

1.行政诉讼简易程序适用范围的规定方式

国内外现有立法例对简易程序适用范围之规定方式主要有概括式、正面列举式、排除列举式与混合式四种。概括式是对简易程序适用范围作出原则、抽象的规定。此种模式下，简易程序的适用范围较为广泛，法官拥有较为充分的自由裁量权。此规定也相应存在操作性不强的缺点，较偏重依赖法官的自由裁量，可能造成法律适用的不统一。在当今主要法治国家中，法国与德国乃采此种方式之典范。如1973年《法国行政诉讼法》中“某些简单的行政案件可由1名行政法官代表单独判决”的表述就属于简易程序适用范围的概括式规定[1](P549)。《德国行政法院法》规定了“法院裁决”和“范例诉讼”两类简易程序的适用范围：“法院裁决”程序适用于“诉讼事件在事实上或适用法律上并无特别困难，或者事实之内容已臻明确”的案件；“范例诉讼”程序通过预先设定的、格式化的程序来处理大量性质或内容相同的“大宗诉讼”或“大批诉讼”案件[2](P599)。此种模式的适用建立在高度司法独立、司法公正以及民众对于法官的高度信赖的基础之上，而在司法权威尚未完全建立的情况下匆忙适用，只会使法官无所适从或造成法官职权的滥用。因此，尚处于社会主义法治进程起步阶段的中国若采单一的概括式显然是操之过急。正面列举式是对可适用简易程序的具体案件范围进行明确的列举。此方式清楚明了、易于操作，但却使适用范围受到立法的严格限制。我国台湾地区“行政诉讼法”即是采此种方式之典范。该“法”第229条第1款规定“左列各款行政诉讼事件，适用用本章所定之简易程序：1.关于税捐课征事件涉诉，所核课之税额在新台币3万元以下者；2.因不服行政机关所为新台币3万元以下罚款处分而涉诉者；3.其他关于公法上财产关系之诉讼，其标的之金额或价额在新台币3万元以下者；4.因不服行政机关所为告诫、警告、记点、记次或其他相类之轻微处分而涉诉者；5.依法律之规定应适用简易诉讼程序者”。该规定自设立以来，饱受我国台湾地区部分学者的批评，认为其将简易程序适用范围限制得过于狭窄[3](P628)。可以预见，随着行政管理方式日新月异，政府与公民之间的纠纷亦会日益多样化，单一的正面列举规定会限制简易程序功能的发挥，难以适应现代社会对诉讼效率的追求。排除列举式是对不适用简易程序审理的具体案件范围予以明确的列举，一般与概括式结合起来运用。我国民事诉讼简易程序适用范围即采此种方式。我国现行《民事诉讼法》第142条确定“基层人民法院和它派出的法庭审理事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单的民事案件”可适用简易程序。同时，《最高人民法院关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》（以下简称《民事简易程序规定》）第1条将“时被告下落不明的、发回重审的、共同诉讼中一方或者双方当事人人数众多的、法律规定应当适用特别程序、审判监督程序、督促程序、公示催告程序和企业法人破产还债程序的、人民法院认为不宜适用简易程序进行审理的”等五类案件排除在简易程序适用范围之外。此种混合式规定较之单一的概括式规定更具操作性，但适用范围仍显过宽，即排除列举范围之外的符合概括式规定的案件都能适用简易程序。

笔者认为，在我国现阶段规定行政诉讼简易程序适用范围比较妥当的方法为概括式、正面列举式、排除列举式三种方式相结合，采“取长补短”之混合式。详言之，对正面列举的案件，法院可以决定是否适用简易程序；而排除列举的案件，绝对不能适用简易程序审理；对于在排除列举范围之外、又不在正面列举范围之内的案件，则由法官根据概括规定的标准自由裁量是否适用简易程序。这样既保证了简易程序适用范围规定的开放性，又合理限制了法官的自由裁量权，使法官在司法实践中更容易操作。

2.行政诉讼简易程序的适用标准

国内外现有立法例关于简易程序适用标准的确定，大体有实质标准、形式标准和混合标准（实质标准与形式标准相结合）三种。采实质标准，仅在法律条文中概括规定何种性质的案件可适用简易程序审理；采形式标准，是在立法中或以涉诉金额为依据，或以特定案件类型对适用范围进行明确的列举。两种标准在司法实践中各有利弊。实质标准简洁、周全，但其过于抽象，不同的法院、不同的法官对该标准可能产生不同的理解，司法实践中易出现随意适用简易程序的现象。另外，案件能否适用简易程序是法院在受理案件时就应确定的，而实质标准是对案件性质的一种实体性描述，在审查阶段就贸然判断案件性质是否“简单”，有悖于“程序依诉讼规则依次推进”之一般原理。采形式标准对适用范围进行列举的规定虽明了清楚，但不能穷尽所有案件，且列举的各类案件之间多有重复，难以做到完全互斥。笔者以为，虽然不具备现实操作性，但规定实质标准仍是有价值的。实质标准的设立，从学理上来说反映了行政诉讼简易程序的特性，换言之，其不是法官判断某一个具体案件能否适用简易程序的标准，而是立法和司法从总体上判断某一类型案件是否属于简易程序适用范围的标准。司法实践中，实质标准相当于形式标准的兜底条款，立法不可能罗列所有具体情形，实质标准便是“其他案件”进入简易程序的“门槛”。另外，其还是法院审查当事人合意选择适用简易程序申请的参考依据。有鉴于此，笔者认为应结合实质标准与形式标准，前者概括适用简易程序的基本条件，赋予法官一定的自由裁量权，后者明确适用简易程序的具体情形，保证司法的可操作性。

3.行政诉讼简易程序的启动方式

从理论上讲，行政诉讼简易程序的启动方式有两种，一种是由法院依职权决定适用简易程序，另一种是由当事人合意选择适用简易程序。当今世界各国或地区在公正和效益价值取向的不同，导致在是否允许当事人自愿选择适用简易程序的问题上，存在两种截然不同的做法。在德国，由于普通程序案件审理期限一般较长、程序过于复杂，一直面临着案件严重积压的问题，因此其简易程序在公正和效益的价值取舍上更侧重于效益[4](P98)。我国台湾地区设置简易程序的目的同样是“争取时间处理重大事件，使司法功能所要求的‘有效法律保护’，在质量上和时效上得以提高”[5](P1472)。故德国和我国台湾地区均未赋予当事人选择适用简易程序的权利。而在法国、荷兰等国家，在公正和效益的选择上，更倾向于公正，更加注重简易程序的正当性。由于未出现普遍的案件积压情况，其设置简易程序是为了给公民提供更为全面的法律保护。因此，这些国家赋予了当事人选择适用简易程序的权利。笔者认为，立法上赋予当事人此项权利，能够体现司法对个体人格的尊重，从而扩张程序的主体性和程序的可接纳度。“程序选择权的赋予实际上意味着保障人民及其当事人更有机会参与程序以影响‘真实’的确定、‘法’的发现及裁判的形成，藉以伸展国民的法主体性”[6](P35)。因此，赋予当事人程序选择权对体现诉讼民主、司法为民具有非常重要的意义。理论上对当事人选择适用简易程序是否需经法院同意存在两种情形：一种是当事人的绝对选择权。即行政诉讼简易程序的启动完全由当事人决定，即使法院认为可以适用简易程序也应以当事人的同意或不持异议为前提。由于行政诉讼涉及公共利益，相关立法例中极少赋予当事人绝对的程序选择权。另一种是当事人的相对选择权，即行政诉讼简易程序启动的最终决定权在于法院。法院不仅可依职权决定法定适用范围内的案件适用简易程序，而且对法定适用范围之外的案件，虽有当事人合意选择之申请，但仍需经法院审查同意才能适用。

4.简易程序适用范围的逻辑架构

行政诉讼简易程序之启动有法院依职权主动适用与当事人合意申请适用两种方式。法院主动适用简易程序的前提条件是所诉案件属于简易程序的法定适用范围即正面列举的案件范围。案件在法定的适用范围内，是否适用简易程序由法院决定，当事人没有程序选择权，但应赋予当事人程序异议权，即当事人认为案件不应适用简易程序审理时，可以向法院提出异议。当事人合意申请适用简易程序的前提条件是所诉案件不属于简易程序的法定适用范围。当事人行使此项程序选择权需受到一些限制：第一，所诉案件不在排除列举范围之内，因为排除列举的案件范围既排斥法院主动适用，也排斥当事人合意适用；第二，当事人合意的申请一定要经过人民法院的同意，人民法院通过审查当事人争议的案件是否符合实质标准来决定是否准许当事人的合意申请。因此，笔者认为，在我国现阶段设置行政诉讼简易程序适用范围比较合适的做法是结合实质标准与形式标准，以概括式、正面列举式、排除列举式等多元化方式来规定简易程序的适用范围，同时赋予当事人相对选择适用简易程序的权利。具体布设应分为三个层次：第一层次设定行政诉讼简易程序的法定适用范围，先用概括式明确简易程序的适用法院、适用审级以及适用案件标准，再从正面具体列举可以适用简易程序的行政案件类型，最后赋予当事人对简易程序法定适用范围的程序异议权；第二层次规定当事人可以合意申请适用简易程序，即当事人的相对程序选择权；第三层次界定简易程序的法定排除范围，即排除列举不得适用简易程序的情形。

二、最高人民法院关于行政诉讼简易程序适用范围规定之评析

我国现行行政诉讼制度尚未设置简易程序，自然也无简易程序适用范围之规定。2010年最高人民法院启动了行政诉讼简易程序的试点工作，了《最高人民法院关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》（法[2010]446号）（以下简称《行诉简易程序试点通知》），其中第1条规定了行政诉讼简易程序的适用范围。总体上说，该规定基本符合简易程序适用范围具体布设之逻辑架构。该条有两款规定，第一款划定了简易程序的法定适用范围，首先概括规定了简易程序适用的审级与实质标准，即“第一审行政案件中，基本事实清楚、法律关系简单、权利义务明确”的可以适用简易程序审理，同时具体列举了可以适用简易程序审理的案件类型，包括涉及财产金额较小，或者属于行政机关当场作出决定的行政征收、行政处罚、行政给付、行政许可、行政强制等案件；行政不作为案件；当事人各方自愿选择适用简易程序，经人民法院审查同意的案件。第二款确定了简易程序的法定排除范围，即发回重审、按照审判监督程序再审的案件不适用简易程序。但笔者认为行政诉讼简易程序适用范围在以下几方面还有进一步探讨之必要：

1.明确规定行政诉讼简易程序适用的法院

《行诉简易程序试点通知》第1条概括规定只明确了适用简易程序的案件审级，即第一审行政案件，未规定哪级法院可以适用简易程序。根据《行政诉讼法》有关级别管辖的规定，一般情况下，第一审行政案件由基层人民法院管辖。因此，基层人民法院审理的第一审行政案件如果符合简易程序适用的案件范围，则可以适用简易程序进行审理。需要讨论的是，中级人民法院审理第一审行政案件能否适用简易程序。我国《民事诉讼法》第142条明确排除中级人民法院适用简易程序。根据《民事诉讼法》有关级别管辖之规定，中级人民法院管辖的案件包括重大涉外、专业性较强以及在本辖区有重大影响的案件，这些案件都不属于“简单”的民事案件，故不宜适用简易程序。而依据《行政诉讼法》有关级别管辖之规定，中级人民法院管辖的第一审行政案件除了专业性较强的案件与本辖区重大复杂的案件外，还管辖一类案件是依据被告行政级别来确定的，即被告为县级以上人民政府的案件。此类案件虽涉诉部门行政级别较高，但并非都属“重大、复杂”案件。因此，笔者认为中级人民法院管辖的第一审被告为县级以上人民政府的行政案件只要符合简易程序适用的实质标准，其适用简易程序不存在理论和实践上的障碍。

2.重新界定简易程序适用的实质标准

如前所述，实质标准并非具体操作标准，而是立法、司法判断某一既不属于法定适用范围又不属于法定排除范围的案件能否适用简易程序的标准。《行诉简易程序试点通知》第1条规定的实质标准为“基本事实清楚、法律关系简单、权利义务明确的案件”，此实质标准与我国民事诉讼简易程序适用的实质标准“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大”相似，借助《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第168条对民事诉讼简易程序适用之实质标准的解释，可以理解“基本事实清楚”是指当事人对被诉行政行为的事实陈述基本一致，并能提供可靠的证据，无须人民法院调查收集证据即可判明被诉行政行为是否违法。但“法律关系简单”与“权利义务明确”则需要进一步讨论。首先，从学理上讲，法律关系即当事人之间的权利义务关系，法律关系的要素包括法律关系主体、法律关系客体以及法律关系内容，“法律关系主体简单”我们可以理解为当事人单一，不涉及共同诉讼。但法律关系客体与法律关系内容则不适合用“简单”来形容。其次，“权利义务明确”中的权利义务是指权利义务关系还是指当事人所享有的权利与所承担的义务。若是前者则与“法律关系”雷同，若是后者则属于法律关系之内容，为法律关系要素之一。因此，“法律关系简单”与“权利义务明确”无论从语义表述上还是逻辑上都有不适之处。其实，实质标准所蕴含的意思就是如何体现“简单”。既然实质标准是指导法官自由裁量某类案件能否适用简易程序的标准，不如从案件审判者法官的角度来考虑。大体上说，法官的审判活动主要包括认定案件事实与适用法律，如果法官在刚接触案件时就认为某一案件在事实认定上与法律适用上不存在困难，该案件就属于“简单”的案件。因此，笔者建议将实质标准界定为“案件事实认定与法律适用均无特别困难”。

3.完善简易程序的法定适用范围

法院可依职权主动决定对法定适用范围内的案件按简易程序进行审理。除去当事人合意选择适用简易程序的案件外，《行诉简易程序试点通知》第1条正面列举了两类案件：一是涉及财产金额较小的案件，或者属于行政机关当场作出决定的行政征收、行政处罚、行政给付、行政许可、行政强制等案件；二是行政不作为案件。可见该规定首先将法定适用范围分为行政作为案件与行政不作为案件。

第一，行政作为案件形式标准存在的问题。可适用简易程序的行政作为案件基本上以涉诉金额为主要标准，辅以当场作出的行政行为。这两个形式标准存在如下几个问题：首先，“财产金额较小”本身不是一个具体标准，实践中缺乏具体依据和统一尺度。既然以涉诉标的额为标准，就应当确定具体的数额。我国各地区社会经济发展不平衡，确定固定统一的涉诉标的额，显然不合适。可借鉴我国台湾地区“行政诉讼法”第229条第2款之规定“……所定数额，授权司法院得因情势需要，以命令减为2万元或增至20万元”“。以便更好的保护公民的利益及提高法律的可适用性”[3](P628)。笔者认为，可由最高人民法院确定一个浮动范围，由各地高级人民法院根据当地社会经济发展情况在其范围内确定，并报请最高人民法院批准。另外，“财产金额”的标准针对公民与法人（或其他组织）应当有所区别，单独提起行政赔偿案件的赔偿数额与诉行政行为违法案件所涉金额也应有所区别。其次，除了“财产金额较小”外，“当场作出”这一标准能否涵盖所有“简单”行政案件。《行诉简易程序试点通知》本意认为行政程序的繁简在一定程度上能够反映出行政争议的难易程度，但各法律、法规对行政管理过程中遇到的案情简单、性质轻微的案件适用的程序规定不一，有的规定的是“当场作出程序”，如《治安管理处罚法》、《道路交通安全法》，有的规定的是“简易程序”，如《行政处罚法》、《湖南省行政程序规定》，“当场作出程序”能否等同于“行政简易程序”，在行政程序法尚未出台之前，笔者无法妄下定论。为周延起见，笔者建议增加“行政机关适用简易程序作出决定的行政案件”这一标准。最后，“财产金额较小”标准与“当场作出”（或“适用简易程序作出”）标准并不互斥。此外，是否仅有“简单”的行政征收、行政处罚、行政给付、行政许可、行政强制这几类行政案件才能适用简易程序？这些立法技术问题，还需进一步完善。

第二，行政不作为案件标准存在的问题“。行政不作为”本是学理上的概念，学界对其内涵与外延尚未达成共识。实践中，行政不作为可表现为如下四种情形：一是对于相对人的申请，行政机关作出不予受理的答复；二是对于相对人的申请，行政机关置之不理；三是对于相对人的申请，行政机关受理后，超过法定期限仍未对实体问题作出裁决；四是对于相对人的申请，行政机关受理后，认为相对人的申请不符合法定条件，在实体上作出了拒绝相对人申请的否定性决定；或行政机关知晓某些法律事实后，拒绝作出决定。上述四类情形并非都属于“简单”的行政案件，笔者认为只有其中程序性行政不作为案件，即行政机关未予受理、未予答复的案件可适用简易程序，此类案件中法院只需审查行政机关是否负有职责、相对人是否提出过申请、行政机关履行法定职责是否逾期等程序性要件即可。而对于行政机关从实体上拒绝相对人之申请的行政不作为案件，法院还需要审查诸如相对人是否符合申请条件等实体问题，故这类案件不适合适用简易程序。

4.赋予当事人对抗简易程序适用之异议权

对于简易程序法定适用范围内的行政案件，法院可依职权决定是否适用简易程序，如果当事人对法院适用简易程序有异议，应当允许当事人提出异议。当事人对法院决定适用简易程序之异议权在我国民事诉讼制度中已有所规定（《民事简易程序规定》第3条），在行政诉讼中赋予当事人此项程序异议权，同样表现了对当事人程序主体地位的尊重。在法院决定适用简易程序后，当事人在举证期限内若认为案件应当适用普通程序的，可向法院提出异议，法院认为异议成立的，应转为普通程序组成合议庭对其进行审理。应当注意，当事人行使程序异议权的期限应在举证期限届满之前。为保证诉讼程序的效率与安定性，举证期限届满后，即使案件确实不属于简易程序的法定适用范围，只要法院向当事人行使了释明义务，即可推定当事人对该案件适用简易程序没有异议，简易程序不再因当事人之程序异议转为普通程序。

5.增加法定排除范围

《行诉简易程序试点通知》仅以“审判程序”为标准列举了发回重审、按照审判监督程序再审的案件不适用简易程序。考虑到简易程序刚开始试行，不宜对简易程序的适用范围作过于宽泛的规定，宜采取多元化标准规定简易程序的排除范围。结合审判实践，笔者建议补充下列几项不适用简易程序的案件：

第一，涉及相对人人身自由权与生命健康权的行政案件。人身自由权与生命健康权作为人身权利，是公民享有的最重要和最基本的权利。该类案件因所涉权益重大，当事人更为关注的是诉讼的公正性，期待获得较为完善的程序以保障更高程度的公正，故人民法院审理此类案件时，不宜适用简易程序进行审理。

第二，共同诉讼中一方或者双方当事人人数众多的行政案件。此类案件由于涉诉主体众多，各当事人之间的利益难以平衡，矛盾冲突较大，且易造成较大的社会影响，故也不宜适用简易程序审理。

第三，涉外、涉港、澳、台的行政案件。

行政案件的审理程序篇10

其设立的目标在于力求兼顾保障人权和保证行政效率。这种制度一方面是通过阻止违法的具体行政行为进入执行过程的形式，来达到保障行政相对人的合法权益不致因其末提讼而受到违法具体行政行为的侵害。同时，另一方面它采用非诉讼的形式，也是为了简化程序，确保在较短的时间内，使用较小的成本，完成合法具体行政行为的强制执行。

行政非诉执行程序的设定，主要由《行政诉讼法》第六十六条、最高人民法院关于执行《<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简称“若干解释”)第八十六条至九十六作了详细规定。笔者在此仅就行政非诉程序的构成、现阶段实践中非诉执行程序出现的问题与难点等与大家作一简单探讨。

一、概述

行政非诉执行程序，我认为，简单来说，它可以分解成三个部分。第一部分是启动程序，第二部分是审查程序，第三部分是执行程序。

行政非诉执行的启动程序，指行政机关提起行政非诉执行所需适用的程序。

它主要包括申请主体、管辖、申请条件、申请方式、申请时间等几个方面。

管辖原则依据若干解释第八十九条规定，由申请人所在地的基层人民法院受理；执行对象为不动产的，由不动产所在地的基层人民法院受理。为了最大限度的实现司法公正，同时规定了“基层人民法院认为执行确有困难的，可以报请上级人民法院执行”。

申请主体，主要为行政机关和行政机关根据法律的授权对平等主体之间民事争议作出裁决确定的权利人或其继承人。

行政机关根据行政诉讼法第六十六条的规定申请执行其具体行政行为，应当具备以下条件：

（一）具体行政行为依法可以由人民法院执行；法律、法规没有赋予行政机关强制执行权，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院应当依法受理。

法律、法规规定既可以由行政机关依法强制执行，也可以申请人民法院强制执行，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院可以依法受理。

（二）具体行政行为已经生效并具有可执行内容；（三）申请人是作出该具体行政行为的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织；

（四）被申请人是该具体行政行为所确定的义务人；

（五）被申请人在具体行政行为确定的期限内或者行政机关另行指定的期限内未履行义务；

（六）申请人在法定期限内提出申请；行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定期限届满之日起180日内提出。逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。

（七）被申请执行的行政案件属于受理申请执行的人民法院管辖。

行政机关或者享有权利的公民、法人或者其他组织申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当提交申请执行书、据以执行的行政法律文书、证明该具体行政行为合法的材料和被执行人财产状况以及其他必须提交的材料。

行政非诉执行程序中的审查程序，指在法院受理了申请人的申请之后，法院对行政非诉执行进行审查时所适用的程序。

主要包括审查人员、审查标准、审查方式、审查时间等几个方面。

人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后，应当在30日内由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，并就是否准予强制执行作出裁定。

人民法院对被执行的具体行政行为是否合法进行实审查的理由主要是：

第一，公民、法人或者其他组织在法定期间对被执行的具体行政行为不，并不意味着该具体行政行为合法有效。

第二，从法院角度来看，人民法院作为法律实施的最终保障机关，它担负着保证法律正确实施和监督行政机关依法行使行政职权的职能，如果允许人民法院强制执行存在明显违法的具体行政行为，显然与人民法院的职能相背离。

第三，从行政强制执行主体设置角度看，之所以将人民法院作为行政行为强制执行的主体，一方面在于将具体行政行为的决定权与执行权部分分离，避免行政机关既是决定机关又是该决定的执行机关，可能造成违法执行；另一方面则在于由行政机关申请人民法院执行，多一道纠正错误的手续和环节，通过人民法院对行政机关的监督起到保护公民、法人或者其他组织合法权益的目的。

对被执行的具体行政行为的合法性审查，由行政审判庭负责进行，审查实行合议制。合议庭对具体行政行为审查合法性的主要内容有：

（1）作出该具体行政行为的主体是否适格．是否有作出该具体行政行为的法定职权；

（2）具体行政行为是否有事实根据：证据是否充分可靠；

（3）具体行政行为适用法律、法规是否正确；

（4）行政机关是否滥用了职权；

（5）具体行政行为的作出是否符合法定程序，等等。

人民法院对具体行政行为的审查主要是书面审查，必要时人民法院可以进行一定的调查，对重大的案件人民法院也可以采取其他审查方式。人民法院应在受理行政机关的强制执行申请后当在30日内审查完毕并作出是否准予强制执行作出裁定。经合议庭审查认定具体行政行为合法正确，人民法院应作出准予强制执行的裁定，并送达申请人民法院强制执行的行政机关。

被申请执行的具体行政行为有下列情形之一的，人民法院应当裁定不准予执行：（一）明显缺乏事实根据的；（二）明显缺乏法律依据的；（三）其他明显违法并损害被执行人合法权益的。

人民法院审查完毕后，无论是准予执行还是不予执行都应以裁定形式作出，对此裁定当事人不能提出上诉

行政非诉执行程序中的执行程序，指在法院审查了该行政非诉执行行为之后，法院对行政非诉执行进行执行时所适用的程序。

主要包括执行主体、执行方式等。

人民法院在非诉行政案件执行中所采取的执行措施，可以参照民事诉讼法及最高人民法院《关于适用＜中华人民共和国民事诉讼法＞若干问题的意见＝的有关规定执行。

行政机关拒绝履行人民法院生效判决、裁定的，人民法院可以依照行政诉讼法第六十五条第三款的规定处理，并可以参照民事诉讼法第一百零二条的有关规定，对主要负责人或者直接责任人员予以罚款处罚。

二、在实践中存在的一些问题和难点

1、行政非诉执行案件是不是“行政非诉执行之诉”

行政非诉执行案件，类似启动了一次诉讼程序，申请执行的行政行为仅仅是执行标的，法院执行的依据是作出的强制执行裁定。这一过程中，申请执行的行政行为接受与行政诉讼基本相同的合法性审查，准予强制执行的裁定实际上相当于确认行政行为合法的裁判，然后才是实际强制执行阶段。现行立、审、执分离的审理模式适用于非诉执行案件，也说明了这类案件不同于执行生效裁决文书的案件，更具有完整诉讼程序的特点。

但是它不同于诉讼程序，非诉讼行政执行制度作为法院诉讼审查具体行政行为之外的一种审查方式、具有“非诉”性质，一方面审查方式定位为形式审查，法院对行政机关的执行申请只进行书面的、形式上的审核，审查标准定位于“只要该申请形式规范完整无大的瑕疵和明显的违法之处就应裁定执行。不需法院就具体行政行为实质上是否合法进行审核判断”，审查程序不强调对抗，强调书面审查，更多的是强调单方面的参与性。

2、司法权与行政权混同。

受建立非诉讼行政执行制度初衷的限制，也由于缺少基本的程序约束，在非诉讼行政执行实践中发生了司法权与行政权严重混同的现象。其实践恶果是，“法院在行政机关建立由审判人员和行政工作人员共同组成的‘执行室、’‘办公室、’‘收费（税）队、’‘清理办、’‘工作组’等机构，负责非诉讼行政执行，司法权与行政权合二为一。”有的地方甚至发生“具体行政行为的作出、送达、申请、通知、执行等一系列行政与司法程序实行所谓一步到位，由同一班人员、在同一时间进行”的恶劣事件。所有这些，虽然有基层法院执法违法的因素，但同非诉讼行政执行中的司法权与行政权界限不清和混同有直接关系。

行政非诉执行行为中，裁定维持率居高不下。运作效果欠佳，难以实现建立该制度的初衷。具体表现在三个方面：一是“生效的具体行政行为由法院执行，很难及时实现具体行政行为确定的义务，”致使一些具体行政行为长期停留在行政主体意志的表达和宣告阶段，妨碍了行政职能的实现，影响行政效率。由于执行不及时和其他种种因素的影响，还存在行政机关不愿申请，甚至放弃申请执行的现象，致使已经作出的具体行政行为事实上被废弃，非诉讼行政执行制度被虚置。二是不论具体行政行为是否合法，都一概予以执行，不合法的具体行政行为未受到应有的扼制。三是长期以来法院对不予执行的具体行政行为，既不作出裁定，也不进行宣告，只是退回行政机关了事的做法，造成不明不白的结果。个别拥有自行执行权的行政机关仍以被法院退回的具体行政行为为依据，继续执行。这同样使非诉讼行政执行制度被虚置。可喜的是，新《司法解释》在上述环节上已有所改进。

3、缺乏统一的指导原则，制度不完善。

对申请撤回制度，没有作出规定。在审查阶段撤回申请或者在执行阶段撤回申请如何处理。非诉行政执行是指行政机关在行政管理相对人对其作出的具体行政行为既不，也不申请复议，又不自觉履行的情况下，向法院提出执行其具体行政行为的申请，由法院通过司法审查程序并最终实现生效具体行政行为内容的活动。目前，非诉行政执行案件数量远大于行政诉讼案件，对非诉行政执行案件的审查成为行政审判一项繁重的任务。最高人民法院《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第93条规定人民法院组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，并就是否准予强制执行作出裁定。法院审查后的结案方式是作出准予强制执行或不准予强制执行的裁定，但在司法实践中经常遇到行政机关申请执行后，发现自己作出的具体行政行为有重大错误，应予纠正，或者行政相对人在法院审查的过程中自觉履行了具体行政行为确定的内容，行政机关向法院申请撤回执行申请的情形。对行政机关能否撤回执行申请的问题，我国行政诉讼法和司法解释都没有作出具体的规定，实践中不同法院做法不一，有的裁定准予撤回申请，有的裁定执行终结，有的裁定准予强制执行或不予强制执行。笔者认为，只要行政相对人完全履行了行政义务，或者行政机关自行发现具体行政行为存在法律法规允许纠正的错误的，行政机关因此申请撤回执行申请，法院可以准许。但法院准予行政机关撤回执行申请应当符合下列条件：1、行政机关撤回执行申请的理由不得违反现行法律、法规的强制性或禁止性规定。2、行政相对人已自觉履行了具体行政行为内容，或者继续履行行政义务在事实上或法律上已成为不可能或不必要。3、行政机关撤回执行申请不得损害国家利益、公共利益和他人合法权益。

行政机关能撤回执行申请，但法院应如何适用法律？有一种做法是，适用《民事诉讼法》第235条规定裁定执行终结；第二种做法是适用《行政诉讼法》第51条裁定准予撤回申请。笔者赞同第二种做法，理由是：1．非诉行政执行审查有着类似诉讼审理的程序。根据最高人民法院《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第93条规定，法院对非诉行政执行案件的审查是由审判员组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查。与行政诉讼案件相比，非诉行政执行审查只不过少了一个开庭审理的程序。目前许多法院对非诉行政执行案件审查要举行听证，在听证会上由行政机关说明作出具体行政行为所认定的事实、适用的法律依据及作出具体行政行为的程序合法，再由行政相对人陈述、辩解，这种听证制度有着很强的“诉讼审理”色彩。故而法院对非诉行政执行案件审查在程序上有着同诉讼案件极为类似的程序。2．非诉行政执行审查所处的阶段特殊。非诉行政执行审查与强制执行是有区别的。对非诉行政执行审查是法院是否立案执行的必经程序，这也是非诉行政执行案件区别于民事执行案件的重要标志。执行立案的重要条件之一是应当有执行依据（生效的法律文书），民事案件的执行依据是生效的民事判决书、调解书等，非诉行政执行案件的执行依据是法院审查后作出的法律文书即行政裁定书，而非行政机关的行政决定。从而，对行政机关在法院审查过程中撤回非诉行政执行申请法律适用问题，应适用审理程序中的法律规定，而不是执行程序中的法律规定。非诉具体行政行为的实现要通过司法审查转化为司法强制执行权，并通过司法强制执行活动最终实现具体行政行为确定的内容。因此，非诉行政执行案件审查有着诉讼审理的性质。审查阶段执行依据尚未形成，行政机关在符合条件的情形下撤回执行申请应当允许，法院应依据《行政诉讼法》第51条的规定作出裁定，而非依据《民事诉讼法》第235条规定。笔者建议，对非诉行政案件审查的有关撤回及其法律适用问题在行政诉讼法中作出规定或者通过司法解释作出规定，以规范各地法院在司法实践中的做法。

与不停止执行制度冲突的理解。我国《行政诉讼法》第44条明确规定诉讼不停止具体行政行为的执行，即在行政诉讼活动期间被的具体行政行为不因原告的和人民法院的审理而停止其执行，这是行政诉讼所特有的原则，但以下几种特殊情形下，停止具体行政行为的执行：（1）被告认为需要停止执行的；（2）原告申请停止执行的，人民法院认为该具体行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不会损害社会公共利益；（3）其它法律、法规规定停止执行的。与不停止执行制度相似，《行政复议法》第22条也规定：行政复议期间具体行政行为不停止执行，即复议期间也不停止被复议行政行为的执行。不停止执行制度包括两方面内容，即通常诉讼期间不停止行政行为的执行，但几种特殊情况，则应停止执行行政行为，即以不停止执行为原则，停止执行为例外。与若干解释第九十四条的法律冲突如何解决。

执行手段规定匮乏。主要为民事审判的执行手段，对行政事务的适用程度。

随着行政机关依法行政的意识和水平的提高，目前行政机关在行政处罚和行政征收决定生效后，在法定期限内依法向人民法院申请强制执行时，人民法院在进行合法性审查时，往往因部分相对人（被执行人）去向不明，而无法对处罚决定或征收决定认定的事实和程序进行核实认定，如以相对人去向不明为理由，裁定不予进入强制执行程序，待找到相对人后再申请，一方面会造成行政资源浪费，另一方面会导致不良的司法效果。如何解决这一问题呢？笔者建议在非诉执行案件审查中应引入“中止”审查程序。其理由如下：

一、建立审查中止的必要性。

最高人民法院〈〈关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释〉〉第八十八条的规定：行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当在被执行人的法定期限届满之日期180日内提出。逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。第九十三条规定：人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件，应当在30日内由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，并就是否准予强制执行作出裁定；……。根据该条规定的审查期间，对一般的非诉执行审查案件均可适用，但在一部分社会抚养费征收案件中行政相对人在行政机关作出处罚或征收决定后，申请强制执行前，举家外出，不知去向，行政机关如不申请强制执行，则会出现第八十八条规定的逾期后果，如向人民法院申请强制执行，在非诉审查期间，因无法找到相对人核实材料，在30日内根本无法审查结束，因此，在非诉执行案件审查中，在有充分证据证明相对人去向不明的情况下，应适用中止审查的规定，待中止情形消失后，自行恢复。

二、建立中止审查的可行性。

《中华人民共和国行政诉讼法》中就有诉讼中止的规定，诉讼中止是指人民法院在案件审理过程中，出现某些法定情形使诉讼无法继续，而暂停诉讼的制度。其中第五十一条第一款第（七）项规定的其他应当中止诉讼的情形，系弹性条款，由人民法院根据实际情况灵活掌握，以使诉讼中止制度与复杂多变的客观情况相适应。而非诉执行案件的审查，也是人民法院的一项法定职责，在审查过程中出现了相对人下落不明的情况，参照适用此规则，并未损害任何主体的合法权益，因此在非诉执行案件审查中建立中止制度与法律规定的精神并不冲突，而且可以使办案的实际效果与法律效果有机统一。

综上，笔者认为在非诉执行案件审查中，如遇上述情形，应适用中止审查程序，待中止情形消除后，即可自行恢复审查。

协调在行政非诉中的应用。

三、改进与完善

（二）实行申辩制。为了弥补对申请执行的非诉行政案件进行书面审查单一做法的不足，人民法院在受理非诉行政执行案件后，先向被申请人送达“行政执行通知书”，明确告知被申请人如果对申请人的具体行政行为有异议，认为申请人办案程序违法、查证的事实有出入等，可以向人民法院提出书面或口头申辩。人民法院根据被申请人的申辩理由，通过审查核实后，再决定是否作出准予强制执行的裁定。这样既有效地保护行政管理相对人的合法权益，又有效地消除和缓解被申请人的对立情绪。德城区法院的做法是，在该法院收到行政机关要求强制执行的申请书后，由行政审判庭向被执行人送达《非诉讼行政强制执行限期申辩通知》，告知被执行人某案件已由行政机关申请法院强制执行，如果被执行人认为行政机关申请执行的具体行政行为有不应强制执行的申辩理由，可在法院规定的时间内向法院口头申辩或提交书面申辩。《限期申辩通知》中附带载明人民法院应当裁定不予执行的有关法律规定。

实行该做法后，有效地缓解了被执行人与作为申请执行人的行政机关和人民法院之间的对立情绪，提高了非诉行政案件的执行效率，优化了办案社会效果，受到行政机关和行政管理人的普遍欢迎。

（三）推行听证制度。听证程序是指国家机关作出决定之前，给利害关系人提供发表意见、提出证据的机会，对特定事项进行质证、辩驳的程序，其实质是听取利害关系人的意见。《解释》第九十三条规定，行政机关申请执行其具体行政行为的案件受理后，人民法院组成合议庭对具体行政行为合法性进行审查。《解释》没有对审查的程序和方式作出规定。在实践中，法院大多是遵循传统的职权主义执行模式，对行政机关申请执行的具体行政行为只作书面审查，审查的理由不对外公布。这种“暗箱操作”的审查方式存在的最大问题是，由于没有当事人的参与和监督，人民法院往往迫于行政机关实际或习惯上的压力，使审查流于形式。因此，应当引入听证程序以公开法院的审查过程。中江县人民法院行政审判庭从今年起开始试行在行政非诉案件审查过程中引入听证制度，取得了明显的效果。

人民法院对申请执行的行政行为的合法性进行审查过程中，传统的方式是从书面材料上审查具体行政行为的合法性。但由于各种原因，行政非诉案件的执行往往十分困难，出于对行政执法的怀疑和对法律程序的陌生，被执行人的对立情绪很大，简单的通过书面审查而后裁定进入执行不仅难于消除被执行人的对立情绪，促使其自动履行义务，反而有可能进一步激化矛盾，加大执行的困难程度。由此，中江县人民法院行政审判庭在行政非诉案件审查中引入了听证制度。

听证是指由审判人员组成合议庭，组织行政机关和行政相对人双方当庭就具体行政行为的合法性进行面对面的举证、质证，然后由合议庭当庭认证，并根据听证的结果作出是否准予执行的裁决。通过引入双方面对面的抗辩、对质，一是充分听取被执行人的理由、意见，以充分保护被执行人的合法权益；二是使执法程序更加公开、透明，消除被执行人对执法公正性的怀疑和对执法机关的对抗情绪，并起到很好的法律宣传作用；三是维护行政机关依法行政，并通过听证的互动作用，监督和促进其提高执法水平。

该院行政审判庭仅今年上半年就审查行政非诉案件31件，其中举行听证21件。经过听证程序后自动履行具体行政行为的12件。在实行听证的案件中：房屋拆迁安置案件4件，自动履行率100％；卫生行政处罚案件17件，自动履行8件；卫生行政处罚审查后最终进入强制执行程序的只占申请执行案件总数的55％。目前该院行政庭除当事人放弃听证的而外，其余有条件的非诉行政案件均引入了听证

内容摘要：非诉行政案件听证审查制度的确立有助于促进行政机关依法行政，提高人民法院强制执行的社会公信力。因此，对此研究不仅具有理论价值，更具现实意义。文章从实际出发，对该制度的设立与完善进行了探讨。

关键词：非诉行政案件听证审查制度

《最高人民法院关于执行(行诉法)若干问题的解释》(下称《若干解释》)第93条，仅规定了人民法院在30日内对行政主体申请执行的行政行为进行审查，并作出是否准予强制执行的裁定，但对审查的形式未作具体界定。审判实践中，各地或以书面审查或仿庭审模式，做法不一。2001年初，笔者所在法院尝试性地将“听证”引入非诉行政案件的初始审查程序之中，并逐步加以完善，形成了一套完整的听证审查制度。2002年，试点工作得到了江苏省高级法院的首肯，并在全省范围内予以推广。

一、听证制度的设立

非诉行政案件的显著之处在于相对人未依法行使复议权或诉权。由于当事人双方缺乏必要的沟通，抵触情绪较大，矛盾易于激化。究其原因，既有相对人自身因素的影响，也有行政主体程序不当所致。由于人民法院对非诉行政案件的审查，毕竟不同于诉讼程序，加之对行政主体所提交材料书面审查的局限性，客观上增加了审查的难度，难以保证裁定的准确性和稳定性。而听证审查制度的设立，则有效弥补了上述缺陷与不足。首先，通过一定形式的“对话”，增加了当事人双方对案件处理结果的再认识，弱化了双方的对立与抵触。其次，通过当事人双方的陈述、申辩和质证，切实保证了人民法院正确行使司法审查权，提高了裁定制作的公正性。第三，充分保护了相对人的知情权，极大促进了相对人履行行政义务的主动性和自觉性。第四，通过相对人的“质疑”，切实增强了行政主体以后工作的责任心。最后，听证审查制度的设立，不仅钝化了当事人双方的“官民”矛盾，也有效缓解了司法执行程序中当事人双方与人民法院之间的障隔与猜疑。

二、听证案件的范围

由于非诉行政案件的审查对象为生效行政行为，显然有别于对法院生效裁判文书的审查，具有“非诉”的性质和特点。因此，从审判效率的角度出发，对需要听证案件的范围应当加以明确。既不能任意扩大确立听证案件的标准，对全部案件或当事人申请听证的所有案件一律听证，也不能刻意限定听证案件的范畴，而轻意剥夺相对人的知情权和申辩权。依审判实践，笔者以为符合下列情形之一的，应当举行听证：(一)案件有重大影响的：(二)案件有较大争议的；(三)申请执行标的额巨大的；(四)执行后果难以补救的；(五)仅以书面审查方式难以查清案件事实的；(六)其他认为需要听证的。

为保证行政主体对重大案件处罚的公正性，行政处罚法第42条对行政主体作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等案件，设置了严格的听证制度。若行政主体在行政程序中已行听证，且认定案件事实较为清楚的，则无需在司法程序中再予听证，以免无谓之作，浪费审判资源。

三、听证主持的形式

由于此类案件的“非诉”性，使听证审查的程序设计，不宜照搬诉讼程序。在利于查明案件事实的基础上，当简则简，以求事半功倍。因此，在听证主持的形式问题上，应当确立“合议庭组织听证与主审法官组织听证相结合”的原则，由合议庭视案件具体情况而定。对案情重大、复杂或者合议庭认为需要适用一般程序的案件，则由合议庭组织听证。其他案件则适用简易程序，由主审法官组织听证。该原则的设立，有的放矢，繁简得当，使听证审查制度既不拘泥于形式，又注重了审查的实效，便于实际操作，能够为大家所普遍接受。片面强调听证案件一律由合议庭主持审查或一律由主审法官独任审查，皆不足取。

四、听证的告知与申请

许多行政行为的作出，多涉及其他公民、法人或者其他组织的利益。既然行政诉讼的理论和实践已经赋予了利害关系人作为行政案件原告或第三人的诉讼地位，那么作为非诉行政案件的利害关系人当然有权对涉及自身利害关系的已被申请强制执行的行政行为提出异议，并申请听证。

行政案件的审理程序篇11

民事、行政争议交织的案件在司法实务中种类繁多。这些纠纷案件虽然都是民事法律关系与行政法律关系因素掺杂的案件，但却因其各自不同的的诉讼目的和诉讼性质而产生异样的诉讼处理机制。具体分类大致有以下几种：

（一）以民事争议为主、行政问题作为附带问题的交叉案件此类案件中，行政行为合法性问题是整个民事诉讼中解决民事争议的先决问题。此时，行政行为问题附带于民事诉讼过程当中。最为常见的就是行政许可与行政登记引起的交叉案件。行政确认是指行政主体依法对行政相对人的法律地位、法律关系或有关法律事实进行甄别,给予确定、认定、证明(或否定)并予以宣告的具体行政行为[1]。公证机关对解除合同效力的确认行为就属于行政确认。行政许可,是指在法律一般禁止的情况下,行政主体根据行政相对人的申请,经依法审查,通过颁发许可证或执照等形式,依法赋予特定的行政相对人从事某种活动或实施某种行为的权利或资格的行政行为。如商标许可、烟草专卖许可等等。当事人之间因行政确认或者行政许可相关事项发生民事争议，而一方当事人以相关行政行为进行抗辩时，民行交叉问题便产生了。这类案件主要具有以下特点：首先，争议案件实质上仍然属于民事案件，基于民事法律关系引起而非行政法律关系所致。一般的民事诉讼案件的处理也因一些行政因素的加入而变得稍显烦琐。其次，此类案件的审理中，相关行政行为合法性问题的确定是民事案件得以解决的基础。最后，在民事诉讼中当事人并不对行政机关的行政行为提起撤销而是将行政行为不合法作为民事诉讼的抗辩理由。

（二）民事争议与行政争议并重的交叉案件由于在行政活动中运用普遍以及与民事活动联系紧密,行政裁决已成为我国民事行政关联纠纷最主要的行政行为。具体表现在三个方面：其一是对民事侵权赔偿问题所作出的行政裁决不服而引发的争议案件；其二是对因不动产等做出的行政裁决不服而产生争议案件；其三是对涉及土地房屋等征用补偿的行政裁决不服而引发的争议案件。不难看出，民事、行政并重案件中最先发生的是民事争议，因民事纠纷引发了相关行政机关作出的行政行为，此行政行为正是为了解决该民事争议。与此情形民事争议与行政争议同时都得到有效解决，才能保障当事人的诉讼权利得以全面实现。法院不能忽略一方而单纯作出判决，否则可能会造成判决矛盾严重损害司法权威。从这个层面说，民事争议与行政争议应是同等重要的。在民事诉讼活动中，双方当事人对已经由行政机关裁决的民事法律关系产生争议，且一方不服行政裁决并对其合法性提出异议民行交叉问题便再次出现。当然还存在一种行政争议为主、民事问题为辅的第三类交叉案件，但本文主要针对案件基于民事基础法律关系产生的民事争议案件进入到民事诉讼程序产生的民行交叉处理问题，便不再对行政附带民事问题进行探究。

二、理顺民事诉讼程序中因行政因素介入的交织案件与完善诉讼体制

现实生活，大量的民事案件都不可避免的触及一些相关行政行为，在处理相关纠纷时如何恰到好处的衔接民行审判程序，得到公正权威的裁决也一直是司法实务遇到的瓶颈。面对不同性质诉讼程序可能会产生程序相互合并又或先后者审理上等诸多问题。鉴于此，本文对理顺民事、行政交叉案件处理及程序构建进行探讨。

（一）处理民行交织案件中应把握的三个坚持首先，坚持对各类民事、行政交叉案件的精准定性。民事、行政争议在外观呈现一种重合状态，实则不然，其各自的基本属性并不相同。在许多看似两种争议交叉的案件其实本质属于一种，或民事案件或行政案件。另外有的案件中行政争议民事争议不可分，有的则可以分别处理。在某些民事行政交叉案件中可能存在一种案件的解决以另一种解决作为前提，而有的也可能只是目的上相互关联。因不同性质案件要解决的问题和诉讼目的不同，决定了对不同属性案件纠纷应适用不同的审理程序，在处理程序上不能一刀切，割裂了案件的特殊性做简单化处理。其次，坚持对当事人诉权和法院审判权之间的关系的正确把握。司法审判的一项最基本原则就是“不告不理”，即法院的审判权的启用应是以当事人诉权行使为条件的。如果当事人不，法院不得行使审判权。这一原则仍应贯穿于民行交叉案件当中来。但是我们应对“不告不理”做广义理解。并不是一个诉讼程序在进行过程中须启动另一诉讼程序，另一诉讼程序因未被提起就不能被开启。需要注意的是没有的问题可能和请求法院审理纠纷存在一定关联，但只要它的存在不影响本案的审理法院不能主动参与作出处理。最后，坚持确保法院裁判的统一。法治国家要求实现法的可预测性可接受性。这就要求法院在作出裁判时应注重前后统一，而不能前后矛盾，这不仅有损法治的权威也使得人们因为不可预测的法律适用而陷入恐慌。相互矛盾的判决意味着纠纷实质还是没有得到有效解决，矛盾如此循环往复。行政机关和当事人面这样的判决更是无所适从。为确保法院统一的对民事和行政争议作出判决，在裁决前民事审判庭同行政审判庭之间应做到良好的沟通。

行政案件的审理程序篇12

中图分类号:D915.4 文献标识码:A

《中华人民共和国行政诉讼法》实施以来,全国各级法院审理了大量的行政诉讼案件,也反映出了一些问题,难、审判效率低成了人们反映最为强烈的“固疾”。造成这种状况的原因之一就是现行制度缺乏一种简便、快捷的审判程序,大多数相对人在遇到行政机关的轻微不法侵害时,会考虑到诉讼成本而忍痛作罢。为了畅通救济渠道,切实解决公民“告状难”的实际问题,笔者认为应在行政诉讼程序中增设“简易程序”。

一、构建行政诉讼简易程序的必要性与可行性

(一)行政诉讼增设简易程序是合理配置司法资源,促进司法发展的需要。公正、效率一直是人民法院追求的目标,如何合理配置司法资源,提供充分的救济,便成了中国行政诉讼制度设计的首要问题。简易程序具有的省人、省力、省物的这一经济性特点,在诉讼制度中应有自己的地位,德国行政诉讼原本没有简易程序的规定,基于为公民提供有效法律保护的需要,在1997年修改《行政法院法》时,建立了“法院裁决”和“范例诉讼”两种简易程序制度,极大地提高了德国行政法院的司法效能。我国台湾地区“行政诉讼法”(1998年)也增设了简易程序,该法规定了简易程序的适用对象为捐税征收、行政处罚及其他公法财产诉讼标的在3万元新台币以下的案件;不服行政机关所为记点、记次或类似轻微处分的案件。

(二)我国有关立法和司法实践为行政诉讼增设简易程序创造了条件。我国《民事诉讼法》和《刑事诉讼法》规定的简易程序,司法实践证明是切实可行的,其立法与基本成熟的制度安排为增设行政诉讼简易程序提供了借鉴。另外值得一提的是关于简易程序我国立法已经有了一定的涉及。《行政诉讼法》颁行十多年来,我国人民法院已经积累了不少审理行政案件的经验,大多数行政审判人员已完全能够独立承担案件的审判工作,这也从执法层面为行政诉讼简易程序的实施提供了保障。

二、建构行政诉讼简易程序的基本构想

(一)关于简易程序的最低公正标准。简易程序的最低公正标准是人们在肯定其高效率低成本的同时所重点关注的问题。简易程序与普通程序的分立,并不意味着是效率与公正的分离,因此在设计简易程序时必须要符合一些最低的程序公正标准,使当事人受到最基本的公正对待。

1.简易程序应依当事人合意,但法院也必须衡量公共利益。一般凡符合简易程序法定适用范围的,就可以启动简易诉讼程序。但当事人合意适用简易程序时,具体又包括两种情形:一是任意合意适用简易程序,这是维护当事人程序选择权的必然结果。因为“关于通常诉讼程序之规定,甚为周密,旨在保护双方当事人之利益。兹当事人两造既合意适用简易程序,本于当事人之程序选择权,实无违反当事人之意思强行适用通常诉讼程序之必要。”但是这里需要强调的是,出于公共利益的考虑,以及行政诉讼的特殊性,人民法院对于当事人的合意必须加以判断。二是拟制合意适用简易程序,即对于原本非简易程序适用的案件,未经当事人合意,法院直接适用了简易程序,但当事人都未依法提出异议,可视为已有适用简易程序之合意。亦即拟制为当事人依法合意选择适用简易程序,事后不能以其未经合意而为上诉理由。这样做是为了维护诉讼程序的安定。2.简易程序中当事人其他权利保障。这方面包括诸如获得律师的帮助,告知当事人权利等等。

(二)关于简易程序适用范围的规定。简易程序的适用范围在各国立法中不尽相同,德国采取概括式标准,“法院裁判”简易程序的适用范围是“诉讼事件在事实上或法律上并无特别困难,或事实之内容已臻明确”,我国台湾地区则采用列举式标准。概括式涉及范围较广,但规定比较模糊,操作较为困难。列举式规定的适用范围比较明确,但不能穷尽所有事件。笔者认为应综合上述二者的长处,对我国行政诉讼简易程序适用范围作如下规定:1.事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的第一审行政案件,可以适用简易程序。2.小额标的案件,如标的额较小的涉及税收或其他行政、事业性收费的案件;罚款额较小的行政处罚案件;赔偿请求较小的行政诉讼案件;3.不服行政机关警告、通报批评等轻微行政处罚的案件。4.法律规定应适用简易程序的其他案件。5.当事人一致选择适用简易程序,人民法院认为可以适用简易程序的案件。

(三)关于简易程序审判的一些具体规定。1.简易程序适用于一审法院。2.简易程序可以口头,符合条件的由审判人员记入笔录,并告知双方当事人。被告的答辩应采用书面形式,提供作出行政行为的事实与法律依据。3.人民法院适用简易程序审理行政案件,一般应在立案之日起30日内审结。4.人民法院适用简易程序审理行政案件由审判员一人独任审理,可以随时传唤当事人、证人。5.人民法院适用简易程序受理的案件,应当在立案之日起三日内将副本或原告口头笔录发送给被告,被告应在收到状副本或原告口头笔录之日起五日内向人民法院提交作出行政行为的事实和法律依据。人民法院应在收到答辩状之日起三日内将答辩状副本发送给原告。被告不答辩的,不影响人民法院对案件的审理。6.传唤当事人、通知证人的方式简便,可以以口头、电话等方式。7.庭审过程简化。人民法院在受理案件后,经过必要的准备即可开庭审理,法庭调查和辩论可同步进行,不必有严格的区分。8.简易程序应尽可能以一次开庭为原则。9.简化裁判文书制作。

结语:美国学者庞德这样表述他对法律的看法:“为了理解当下的法律,我满足于这样一幅图景,即在付出最小代价的条件下尽可能地满足人们的各种要求。”付出最小的代价,满足人们尽可能多的要求,从而接近正义,构建行政诉讼简易程序的目的正在于此。

参考文献:

[1]翁岳生.行政法[M].中国法制出版社,2002

[2]应松年.外国行政程序法汇编[M].中国法制出版社,1999

[3]江伟主.民事诉讼法学原理[M].中国人民大学出版社,1999