财政税收返还政策篇1

2000年1月11日,国务院颁发了国发[2000]2号文件《关于纠正地方自行制定税收先征后返政策的通知》,通知要求各地区自行制定的税收先征后返政策,从2000年1月1日起一律停止执行。

2000年10月13日,财政部印发了财税[2000]99号文件《关于进一步认真贯彻落实国务院〈关于纠正地方自行制定税收先征后返政策的通知〉的通知》,对上市公司企业所得税先征后返政策的执行时间作出新规定。通知中指出,各地对上市公司企业所得税先按33%的法定税率征收再返还18%(实征15%)的优惠政策将保留到2001年12月31日。从2002年1月1日起,除法律和行政法规另有规定者,企业所得税一律按法定税率征收。对于跨年度清缴入库的2001年度上市公司企业所得税可以在汇算清缴完成后于2002年度办理先征后返手续。2000年是国企脱困的关键一年,为了照顾企业及投资者的利益,财政部通知“先征后返”政策的取消延缓一年。

财政部在财会[2000]3号文《股份有限公司税收返还等有关会计处理规定》中指出,按照国家规定实行所得税先征后返的公司,应当在实际收到返还的所得税时,冲减当期的所得税费用,借记“银行存款”等科目,贷记“所得税”科目。换言之,在实行先征后返的公司中,返还的所得税应按照现金收付制确认。

上市公司所得税优惠政策

企业所得税的税收优惠,是指国家根据经济和社会发展的需要,在一定的期限内对特定地区、行业和企业的纳税人应交纳的企业所得税,给予减征或者免征的一种照顾和鼓励措施。“先征后返”政策的取消,并不会对那些享受其他所得税优惠政策的上市公司带来影响,符合“两高”等规定的上市公司可以继续保留所得税优惠政策。目前我国税制中和上市公司有关的所得税优惠政策主要有以下几种:

1、在国务院批准的高新技术开发区内注册的高新技术企业(简称“两高”企业),减按15%的税率征收所得税;新办的高新技术企业自投产年度起免征所得税两年。前者IT、生物制药等行业的上市公司居多,后者则通常和上市公司的子公司有关。

2、经济特区内的内资、外资企业均按15%的所得税税率征收。在5个经济特区注册的上市公司,目前约有123家。这些上市公司中,如果母公司在经济特区注册而子公司在非税收优惠地注册,则合并会计报表中披露的所得税税率通常是15%-33%,该类公司并不少见。

3、民族自治区的地方企业,需要照顾和鼓励的,经省级人民政府批准,可实行定期减税或者免税。比如,宁夏自治区财政厅及税务局《关于我区上市公司企业所得税优惠政策规定的通知》规定,上市公司享受自治区政府确定税收优惠政策到期后,可再享受减按15%的税率征收企业所得税5年的照顾。

4、西部企业。为配合西部大开发,国家税务总局已构建起了促进西部大开发的税收优惠政策体系。包括对设在西部地区国家鼓励类产业的内资企业和外资企业,在一定期限内减按15%税率征收企业所得税等一系列的税收优惠政策。

5、第一批在香港发行H股的9家企业,仍按15%的优惠税率计征。他们分别是上海石化、青岛啤酒、昆明机床、北人印刷、鞍山钢铁、广船国际、仪征化纤、东方电机和渤海化工。

6、由中外合资企业改制而来的上市公司在上市后的一定期限内可继续享用对外资企业的优惠政策。比如灿坤实业在2001年中报中披露,根据《厦门市人民政府关于鼓励台湾同胞在厦门经济特区投资的若干规定》,公司从开始获利年度起,第一年至第四年免征企业所得税,第五年至第九年减半征收企业所得税;根据外商投资企业和外国企业所得税法的实施细则的规定,公司在上述税收减半期满后,若当年出口产值达到当年企业产品产值70%以上,可以减按10%的税率征收企业所得税。因此公司1996年至2000年减半征收,实际税率7.5%,2001年1月1日至6月30日实际税率10%.同时根据《外商投资企业和外国企业所得税法》,子公司上海灿坤实业有限公司2000年至2001年免税,2002年至2004年减半征收,即实际税率12%.

7、农业产业化国家重点龙头企业,将暂时免征所得税。11月7日,农业部、财政部、中国人民银行、中国证监会、国家税务总局等8部委联合确定了151家农业产业化国家重点龙头企业。

8、一些特定行业如信息业、公用事业的新办企业在开办以后的1-2年内可免税或减半征税,这种情况一般适用于上市企业下属新成立的子公司。比如,国务院颁发的《鼓励软件产业和集成电路产业发展的若干政策》中规定,新创办软件企业经认定后,自获利年度起,享受企业所得税“两免三减半”的优惠政策;对国家规划布局内的重点软件企业,当年未享受免税优惠的减按10%的税率征收企业所得税。

9、其他。比如,企业利用废水、废气、废渣等废弃物为主要原

料进行生产的可在五年内减征或者免征所得税;企业遇有风、火、水、震等严重自然灾害,可在一定期限内减征或者免征所得税。赤天化就属于利用“三废”而得到税收优惠的企业。

从目前上市公司情况来看,2002年1月1日后符合各类优惠政策规定的企业估计占上市公司总数的1/4左右。其中前几类上市企业可以减按15%的税率征收所得税,他们将成为继续享受所得税优惠的上市企业的主流,而且这些上市公司地区差异性明显,相当一部分集中在深圳、珠海、汕头、厦门、海南及西部地区。同时,预计明年1月1日先征后返政策取消后各行业所受影响不一。从影响程度来看,由于生物制药、IT等行业的公司多属高新技术企业,其享受的税收优惠政策不属于本次清理的对象,所以预计受影响较轻;而建材、化纤、化工、房地产、服装、有色冶金和造纸等行业将受到较大影响,因为这些多属于传统产业,科技含量相对不如新兴产业,公司注册地在经济特区或部级高新技术开发区的所占比重不多。

分析上市公司企业所得税时应注意的几个问题

上市公司企业所得税的分析是个复杂的问题,为了更精确地分析“先征后返”政策取消对上市公司业绩的影响,本文在此提出分析所得税时值得注意的几个问题。

1、税收策划问题。比如,国务院2000年2号文规定“如确需通过税收先征后返政策予以扶持的,应由省(自治区、直辖市)人民政府向国务院财政部门提出申请,报国务院批准后才能实施”,一些上市公司可能充分利用现行规定的弹性来策划继续享受先征后返优惠。此外,尽管财政部规定先征后返政策将于今年年末结束,但上市公司仍然可能通过转移注册地、申请“双高”等策略进行税收策划,从而减轻“先征后返”政策取消对公司业绩带来的负面影响。为此,投资者不妨关注近期一些上市公司关于所得税政策方面的公告。

2、母公司和子公司所得税税率不一致问题。上市公司定期报表中披露的企业所得税税率经常是15%-33%,这表明母公司和子公司所得税税率不一致,其中一部分享受优惠,而另一部分则按33%的法定税率征收。目前我国所得税税率存在明显的地区和行业差异,而上市公司大多都是控股集团型企业,拥有多个控股、参股子公司,母公司和子公司又经常位于不同的地区或属于不同的行业,这些情况导致了母公司和子公司适用的所得税税率经常不一致。而我国目前会计报表上披露的主要是合并会计报表的信息,这就产生了披露的税率不单一的现象,同时也给所得税的量化分析造成了很大的困难。

3、所得税优惠的会计处理方法不一致问题。对于先征后返政策,各上市公司的会计处理方法不尽一致,有些直接按实际负担的15%计提所得税,有些将地方财政返还的18%部分计入补贴收入项目,也有一些将超过15%由地方财政返还的部分在利润表中所得税项下增列报表项目“财政返还收入”。后两种方法的所得税项目仍按国家统一税率33%计列。针对上述情况,2000年7月,财政部在财会[2000]3号文《股份有限公司税收返还等有关会计处理规定》中指出,按照国家规定实行所得税先征后返的公司,应当在实际收到返还的所得税时,冲减当期的所得税费用,借记“银行存款”等科目,贷记“所得税”科目。换言之,在实行先征后返的公司中,返还的所得税应按照现金收付制确认。实务工作中,许多企业收到财政返还部分通常是在第二年年初,根据上述文件精神,应冲减第二年的所得税费用。如果目前享受先征后返优惠政策的上市公司遵守这一规定,那么他们今年年末的所得税费用将按33%的税率计征。不过为了考虑各方利益,估计各上市公司在实际操作中仍会存在不同做法,或直接按实际负担的15%计提,或按33%的税率计征,待明年返还后再冲减,这又为分析税收政策变更对上市公司业绩影响造成了障碍。

4、应纳税所得额与会计利润之间存在差异。税法规定的计税依据是应纳税所得额,它与会计利润存在显着差异。比较典型的是,长期股权投资采用权益法核算的企业,按照会计制度,应在期末按照被投资企业的净利润以及投资比例确认投资收益,计入会计利润;但按照税法,如果投资企业的所得税税率大于被投资企业的所得税税率,投资企业从被投资企业分得的利润要补交所得税,并且在投资企业实际分得利润或被投资企业宣告分配利润时才计入应纳税所得。

应纳税所得额与会计利润之间的差异导致了所得税实际税负水平(所得税/总利润)经常与名义税率(所得税/应纳税所得额)不一致,而且孰大孰小不确定,这为所得税问题的深入研究带来了麻烦,特别是在目前上市公司经常不披露名义税率的状况下,要想通过计算各上市公司的实际税负来推算名义税率似乎不太现实。

5、亏损弥补。我国税法规定:“纳税人发生年度亏损的,可以用下一纳税年度的所得弥补;下一纳税年度的所得不足弥补的,可以逐年延续弥补,但是延续弥补期最长不得超过5年。”未弥补亏损的存在使得名义税率与实际税率不同。

分析与结论

前文我们分析了我国税制中和上市公司有关的主要所得税优惠政策,同时提出了分析上市公司所得税问题时应该注意的几个问题。不难发现,要想比较精确地分析所得税政策的变更对各上市公司未来业绩的影响并非十分容易,特别是普遍存在母子公司所得税税率不一致及各家公司对交税的会计处理方法不一致等现象,在对具体某家公司进行分析时,要具体分析。?

综合分析以上各方面,我们可以得出如下一些结论:

1.若不考虑其它因素,“先征后返”优惠政策的取消将对部分上市公司的业绩产生巨大的影响。根据推算,在假定公司运营的其它方面都不变的情况下,所得税税率的提高将造成业绩下滑21.18%.原来每股收益为0.20元的公司,在所得税税率上升至33%后,其每股收益将下滑0.042元,同时业绩水平越高,收益下降的绝对值也越大。而据抽样分析,目前享受“先征后返”优惠政策的上市公司约占总数的一半。

2.从分行业来看,受“先征后返”政策取消影响较大的主要集中在化纤、化工、房地产、服装、有色冶金、造纸等传统行业,这些行业上市公司的科技含量相对较低,公司注册地在经济特区的所占比重不多,目前大部分都享受“先征后返”的优惠政策,明年开始优惠政策的取消必将使得这些行业的整体业绩面临下滑的巨大压力。而电子信息、生物医药及农业类上市公司目前大多享受其他所得税优惠政策,预计整体业绩所受影响不大。此外,机械、汽车因含B股、H股或者三资企业较多,因而所受影响不会太大;公用事业包括能源、交通、港口、码头等行业原享有一些政策优惠,所受影响估计也不会太大。

3.从分地区来看,深圳、珠海、汕头、厦门、海南及部分西部地区的上市公司由于享受其他所得税优惠政策,“先征后返”政策的停止执行对他们未来的业绩影响不大。(但也并非完全没有影响,因为我们研究中发现有些上市公司的子公司在享受“先征后返”的优惠政策,而目前定期报表上披露的均是合并会计报表的业绩,一旦政策取消,该类上市公司的合并业绩必将或多或少受到影响。)

4.当母公司和子公司适用不同的税收政策或所得税税率存在差异时,“先征后返”政策的取消通常并不会使上市公司的报表业绩下降两成。比如,胜利股份在今年中报中披露,母公司山东胜利股份有限公司所得税按33%税率计征,由当地财政部门按18%返还;子公司山东海上 石油服务有限公司是地处沿海经济开发区内的中外合资企业,所得税税率24%;子公司胜邦绿野化学有限公司目前按24%税率计征所得税;子公司深圳市胜义实业有限公司地处深圳市区,适用15%所得税税率;其他子公司按33%税率计征。很显然,明年“先征后返”政策的取消并不会对胜利股份的业绩造成很大的影响,因为税收政策变更直接影响的仅是母公司的业绩。

财政税收返还政策篇2

二、基本原则

调整、完善乡镇财政管理体制，旨在适当调整财力分配格局，充分调动乡镇政府培植财源、组织收入和加强支出管理的积极性。在做到应收尽收的同时，把有限的财力用在确保乡镇职工基本工资发放、确保乡镇政权有效运转上。

（一）坚持统一政策、积极稳妥的原则。按照《预算法》和预算管理的法规、政策规定，从乡镇经济、财政和社会发展的实际出发，做到既积极稳妥，保持乡镇财政的实体地位不变，又要保证县、乡两级财政的正常、平稳运行。

（二）坚持财权与事权相统一的原则。按照乡镇财政改革后的职能定位，合理调整县乡政府财权与事权的划分，根据事权界定财权，使财权与事权保持对应，需上级承担或委托下级承办的支出应保障足额经费。

（三）坚持县乡利益兼顾的原则。既要保证县级财政收入的持续增长，增强对全县经济的宏观调控能力，又要考虑乡镇的利益，尽可能的缩小县（本级）乡两级财政正常经费和人均财力的差距。

（四）坚持调动乡镇理财和推动经济发展积极性的原则。对乡镇招商引资、新办企业所增加的收入应全部留给乡镇；调动乡镇抓财源、抓收入的积极性，同时合理安排支出，提高资金使用效益。

（五）坚持保障农村基层政权正常运转的原则。分类核定乡镇公用经费定额，逐步实现转移支付管理规范化，确保乡镇基本支出需要。

三、具体内容

2009年，我县对乡镇继续实行“核定支出、保障运转、收入上划、新增留用”的县乡财政管理体制。以“乡财乡用县监管”为核心，实行“预算，账户统设，资金统调，集中收付”的管理方式。

1．收入：乡镇实现的国税收入、地税收入、契税收入、非税收入，全部上划为县级收入，不再给乡镇下达收入指标。

2．支出：乡镇支出是指乡镇财政供养的人员工资、公用经费、税费改革转移支付等支出。

乡镇财政供养人员工资基数以上年年末工资标准为基础，根据人事部门增调资批件调整后确定，当年出现的增调资因素，年末由人事、财政部门共同认定，按实际增资额给予一次性补助。

公用经费实行包干使用的办法。根据幅员面积、人口、财政供养人口三项指数把乡镇划分为三个档次，按档次核定公用经费定额，分别为会发镇、天门乡24万元，德善乡、宝兴乡22万元，*镇、松南乡、伊汉通乡、大罗密镇20万元。

税费改革转移支付支出按照县对乡的补助标准核定，由县财政局报县政府审批。

3．新增税收收入返还：乡镇通过招商引资、新上的生产加工型企业所增加的税收收入，地方留成部分经国税局、地税局、财政局共同认定后，予以返还奖励。返还比例按地方留成100%核定。

4．引进税收收入返还：乡镇引进的税收收入，地方留成部分经国税局、地税局、财政局共同认定后，予以返还奖励。返还比例按税种分别核定：增值税返还60%，所得税返还60%，营业税等地方税种返还60%。县直机关及经济开发区参照此项政策执行。

5．非税收入返还：乡镇实现的国有资产有偿使用收入、国有资产变价收益、土地承包收入、草原承包收入、上缴利润等非税收入，按实际入库数的70%予以返还。

四、完善乡镇财政管理体制的配套措施

（一）加强乡镇财政预算管理。以“乡财乡用县监管”为核心，实行“预算，账户统设，资金统调，集中收付”的管理方式。从预算编制、执行到决算应严格执行《预算法》的规定，促进乡镇财政预算逐步纳入法制化、规范化轨道。同时，充分发挥乡镇预算的作用，组织好乡级收入，合理安排乡级支出，确保乡镇机关正常运转和各项事业的发展。

财政税收返还政策篇3

(一)*市财政转移支付制度运行情况

转移支付归纳起来主要有两类，即财力性转移支付和专项转移支付。财力性转移支付主要包括税收返还、一般性转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、农业税免征和取消农业特产税转移支付、缓解县乡财政困难转移支付。

财政转移支付项目表

性质

项目财力性转移支付(F)/专项转移支付(S)

“两税”返还F

所得税基数返还F

一般性转移支付F

农村税费改革转移支付F

农业税免征和取消农业特产税转移支付F

缓解县乡财政困难转移支付F

调整工资转移支付F

专项转移支付S

1、税收返还

1994年实施分税制财政管理体制改革后，实施税收返还，将中央通过调整收入分享办法集中的地方收入存量部分返还地方，保证地方既得利益。目前中央、省对*市的税收返还包括增值税、消费税两税返还和所得税基数返还。

“两税”返还是为了保持地方既得利益，将原属于地方税源的上划给中央的增值税和消费税按照一定计算方法确定后，按来源地原则返还给地方政府。“两税”返还额以1993年中央增值税与消费税为基数，从1994年起对比上年增加部分按1：0.3的系数返还地方。

所得税基数返还为固定数额，省对*市所得税返还基数为16.7亿。对企业所得税基数的核算办法，市级以2000年实际完成数乘以2001年1-9月增幅或者1999年、2000年两年平均增幅为基数。

2、一般性转移支付

根据所依据的政策、测算时所考虑的因素以及政策目标和资金功能的不同，省对*市的一般性转移支付分为激励性(一般)转移支付和政策性(一般)转移支付两种形式。激励性(一般)转移支付主要是在保持已形成的市财力基数的一般性转移支付资金存量不变的基础上，将一般性转移支付资金增量中的一部分作为激励性(一般)转移支付，鼓励地方进一步发展经济，壮大财政收入规模，提高财政收入质量，做小财政供养系数；政策性(一般)转移支付主要是保证党和国家的各项重大政策在*市得到全面贯彻落实。对两类转移支付补助的具体分配和测算，按照规范化与透明化的要求，采用因素法，实行公式化计算，纳入省及县(市)两级预算管理。

(1)激励性转移支付

激励性转移支付用于支持地方经济发展，保障干部职工工资发放、机构正常运转、社会保障等公共支出、偿还政府债务以及支持经济发展。激励性转移支付由地方一般预算收入增长激励性转移支付、工商四税激励性转移支付、市州本级支持县域经济发展激励性转移支付、财政改革与管理量化考核激励性转移支付和烟草销售激励性转移支付组成。

①地方一般预算收入增长激励性转移支付

地方一般预算收入增长激励性转移支付以地方一般预算收入增长为计算依据，主要考核市一般预算收入的完成情况。某地地方一般预算收入增长幅度达到一定的水平，省给予激励性转移支付，具体计算办法用公式表示为：

Mi=[(Fi-F)/∑(Fi-F)]*M

其中：

Mi为某地享受的地方一般预算收入增长激励性转移支付；

Fi为某地一般预算收入可比增长率

F为全省同类地区地方一般预算收入平均增长率；

∑(Fi-F)为全省县(市)(Fi-F)为正数之和，当某地(Fi-F)<0时，该地不享受地方一般预算收入激励性转移支付；当某地Fi<0时，该地下一年度Fi按两年平均数计算。

M为全省地方一般预算收入激励性转移支付总额。

②工商四税激励性转移支付

工商四税激励性转移支付以工商四税(增值税、营业税、企业所得税、个人所得税)增长为计算依据，主要考核地方工商四税的完成情况。其主要计算指标为按财政供养人员计算的人均工商四税增长幅度和工商四税增长绝对额。

对*市，工商四税增幅超过16个市(州)的平均增长水平，根据其省级工商四税增收绝对额，省财政按省分成当年增量的5%给予奖励。

③市州本级支持县域经济社会协调发展激励性转移支付

实行省管县(市)财政体制后，省政府为了进一步调动市(州)政府帮助和支持所辖县市大力发展县城经济的积极性，对*按照其所辖县市财政收入增长享受的省财政激励性转移支付补助额(含工商四税激励性转移支付、地方一般预算收入增长激励性转移支付)和市对所辖县市财政补助增加额，给予激励性转移支付补助。具体计算公式为：

某市本级支持县域经济发展激励性转移支付=[该市所辖县市享受省收入激励性转移支付之和+该市本级对所辖县市财政补助增加额]×省转移支付补助系数

④财政改革与管理激励性转移支付

部门预算、国库集中支付、收支两条线、政府采购四大改革，是建立在公共财政的基础，进一步加强财政监督管理，是市场经济机制对财政运行的客观要求。为了促进各市积极推进财政改革与管理，省财政专设财政改革与管理激励性转移支付，转移支付资金分配按*市财政改革与管理工作的考核结果确定。财政改革与管理激励性转移支付，50%作为市财力，50%用于财政系统推进四项改革工作的人员培训、宣传发动、必要的设备购置等支出，并接受审计监督使用。

⑤烟草销售激励性转移支付

为了支持我省烟草工业的发展，省委、省政府对各市支持烟草行业发展、完成烟草年度销售目标任务情况进行考核，并通过转移支付实施奖惩。

烟草销售激励性转移支付的考核以省烟草公司下达各市(州)支持烟草公司销量计划和卷烟年销售收入计划为责任目标，并适当考虑卷烟销量比上年实际销量增减的因素，用公式表示为：

某市州卷烟销售激励性转移支付=[(某市州年销售卷烟实际完成数-某市州年销售计划指标数)/全省各市州销售卷烟超计划之和×50%+(某市州省产烟年销售收入实际完成数-某市州省产烟年销售计划完成数)/全省各市州省产烟销售收入实际完成超计划之和×35%+(某市州年销售卷烟实际完成数-某市州上年卷烟销售实际完成数)/全省各市州卷烟销量超上年之和×15%]×省对市州烟草销售激励性转移支付之和

(2)政策性转移支付

政策性转移支付包括：省集中税收增量返还政策性转移支付、农村义务教育政策性转移支付、公检法司政策性转移支付。义务教育、公检法司政策性转移支付专项用于保证教师、公检法司干部工资的正常发放和机构的正常运转；省集中税收增量返还政策性转移支付，用于推进乡镇综合配套改革和支持市域经济发展。

①省集中税收增量返还政策性转移支付

省集中税收增量返还政策性转移支付着力于提高地方财政基本保障能力，支持其经济的发展。具体为：省财政对*市2004—2008年调整和完善分税制财政体制省集中增量财力，给予全额返还。用公式表示为：

某税种省集中增量财力=(该年该税种完成数-2003年该税种完成数)×(现行财政体制省分享比重-2002年体制调整前省分享比重)

当省集中某税种财力为负值时视为零值，不与省集中其他税种增量财力相抵。

②农村义务教育政策性转移支付

近几年来，由于我省部分县(市)行政区划变更，新洲区、黄陂区、江夏区、蔡甸区这些原属县(市)管理的农村中小学划入*市城市区管理，为体现均衡性，将这些城区管理的农村义务教育纳入全省农村义务教育政策性转移支付范围，总的原则是按学生数进行分配，同时按总人口计算的人均财力进行补助系数调整。

农村义务教育政策性转移支付包括义务教育经费财务困难补助、缺编人员经费补助、超编人员经费补助、奖励补助。用公式表示如下：

某地义务教育政策性专项转移支付=该县(市、区)义务教育经费财力困难补助+该市义务教育缺编(或超编)人员经费补助+该市义务教育奖励补助

③公检法司政策性转移支付

公检法司政策性转移支付资金用于弥补公检法司部门基本运转经费不足，通过转移支付，切实提高政法部门基本经费保障能力。主要根据政法标准人员经费需求、标准公用经费需求、政法标准政法人员、财政困难程度等因素测算的。计算公式如下：

某县(市、区)政法需求缺口转移支付=该县(市、区)政法经费需求缺口×政法需求缺口转移支付系数

其中：

某县(市、区)政法需求缺口=该县(市、区)公检法司标准需求-该县(市、区)政府公检法司标准财政投入

政法需求缺口转移支付系数为100%

3、农村税费改革转移支付

我市农村税费改革转移支付主要由农村税费改革固定性转移支付与农业税免征取消除烟叶外农业特产税转移支付组成。按照《省委办公厅省政府办公厅关于调整完善农村税费改革几个政策性问题的通知》的规定，农村税费改革转移支付资金，安排用于农村义务教育的，应不低于固定性转移支付资金的60%，农村义务教育补助资金应安排10%用于农村义务教育危房改造。

4、缓解县乡财政困难转移支付

为进一步缓解县乡财政困难，结合实际情况，我省从20*年起增加缓解县乡财政困难转移支付。具体是省对市实行“两奖一补”。

对产粮大县给予奖励

对产粮大县按一定因素给予奖励，其目标是调动县乡政府支持粮食生产的积极性，稳定粮食播种面积和粮食产量，以减轻产粮大县财政压力。

对乡镇撤并工作给予奖励

为精简政府机构，提高行政效率，推动各县(市、区)的乡镇撤并，对各地1999年—2004年乡镇撤并给予一次性奖励，撤并一个乡镇奖励50万元。

对补缴乡镇事业基本养老保险资金缺口给予适当补助。

为了促进县乡政府积极稳妥地推进乡镇综合配套改革，鼓励乡镇事业单位积极转制，与财政解除供养关系，20*年省财政对补缴乡镇事业人员基本养老保险存在的资金缺口一次性给予适当补助。

计算公式为：

某市补缴乡镇事业人员基本养老保险资金缺口补助

=[该市乡镇事业人员补缴基本养老保险资金需求额-省对该市“两奖一补”之和]×省转移支付补助系数+人均补助水平偏低调增补助

地方补缴乡镇事业人员基本养老保险资金需求额

=该市乡镇事业人员数的标准×补缴基本养老保险的人平标准

5、调整工资转移支付

调整工资转移支付的目标是通过中央对地方的适当补助，缓解财政困难的中西部地区和老工业基地由于增加工资和离退休费而形成的财政支出压力，促进调整收入分配政策在全国范围内的贯彻落实。

1999年—2003年，中央四次增加机关事业单位职工工资和离退休人员离退休费，出台发放一次性年终奖金和实施艰苦边远地区津贴政策。中央对地方四次调资转移支付，每次补助地方的数额确定后，以后年度均作为基数定额补助。

6、专项转移支付

与财力性转移支付不同，财政专项转移支付资金在拨付时即指定了使用方向，其使用必须依照相应的要求，除专款专用外，还包括事先确定好具体的项目和所需资金，以及拨款的对象和拨款的时间，有时还必需配套相应资金等。我市专项转移支付资金用于公共支出、地区均衡发展等方面的支付比重较大，大多用于国家要求重点保证的支出项目，如社会保障、教育、卫生医疗、支农、粮食风险基金、天然林保护工程等生态环境建设等公共领域。

(二)2004年至2006年*市财政转移支付制度的总量情况

1、财力情况

2004至2006年期间，*市财力呈稳步上升趋势，按同比例计算，全市财政收入以年均28.13%的比率增长，同时全市财政支出以年均28%的比率递增。我市全市财政收入由三部分构成：上划中央“两税”收入与所得税收入、上划省收入和地方财政收入。2004年*全市财政收入288.59亿，其中，地方财政收入完成129.21亿，而全市财政支出163.85亿。20*年，*市全市财政收入达到389.35亿，地方财政收入达170.43亿，全市财政支出204.9亿。2006年，全市财政收入达502.3亿，地方财政收入完成231.8亿元，全市财政支出为298.2亿。2004，20*，2006三年地方财政收入占全市财政支出的比例分别为：78.85%，83.17%和77.73%。

2、转移支付总量情况及分析

为支持*市经济的持续快速发展，中央、省①对*市的转移支付力度在不断加大。按宽口径计算(将税收返还和原体制补助计入全部转移支付)②，中央、省对*市转移支付总量2004年为74.04亿，到20*年增加到84.82亿，2006年则达到1*.09亿。

具体上，从财力性转移支付来看，省对*市的税收返还(包括“两税”返还与所得税基数返还，其中所得税基数返还为16.7亿)在数量上始终占据我市转移支付总额的绝对多数，从2004年的55.76亿上升到2006年59.93亿，占省对*市转移支付总额的比例有所下降，从2004年的75.3%降至57%，这主要是由于省对*的一般转移支付与专项转移支付力度加大；省对*市的一般性转移支付2004年数额为1.2亿，2006年增加至10.67亿，翻了近九番，占总额比从1.62%上升到10.15%；农村税费改革转移支付补助略有降低，从2004年的6870万元减至6106万元，占比从0.93%降至0.58%；缓解县乡财政困难转移支付从20*年的6683万元增至2006年的10311万元，占比从0.788%增至0.98%。调整工资转移支付补助小幅上涨，从2004年的5.1亿增加至2006年的9.77亿，占比从6.89%上升到9.3%；其他转移支付略有增加，从2004年的5.1亿到2006年的8.2亿，占比从6.89%到7.8%。

专项转移支付金额也逐年上升，2004年为3.66亿，20*年为7.8亿，2006年则达到12.89亿，占比从2004年的4.95%上升到2006年的12.26%。

二、*财政转移支付制度的作用及效果

(一)对地方财力的弥补

数据显示，中央、省对我市的转移支付已构成*市地方可用财力的一项重要来源。按宽口径计算，从转移支付总额占全市财政支出的比例来看，2006年为35.24%，20*年为41.39%，2004年为45.18%。

从市本级情况来看，2004至2006三年市本级转移支付总额占地方财政收入的比例分别为：67.25%，58.69%，67.86%；转移支付与市本级总支出之比分别为36.44%，34.1%，36%。可见，转移支付资金为我市地方财政提供了额外的收入来源，弥补收支差额，增强了地方财政满足社会公共需要的能力。

(二)对政策目标的贯彻

转移支付资金的拨付与使用确保了政策目标的落实与贯彻。

以社保障专项转移支付资金为例，社保资金的常规项目有50多个，广泛分布于公共卫生，劳动就业，社会保险，社会优抚，社会福利，社会救济与其他专项多个方面。

充分利用社保资金，*市近年来不断加大了对社会保障的投入。2006年，*市筹措就业再就业、养老、抚恤救济、城乡低保等资金35.13亿，开展国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨和“4555”人员社保援助，支持与全面落实新一轮促进就业再就业政策；安排资金21.3亿元，确保养老金按时足额发放，落实企业离退休人员基本养老金提标政策；拨付资金6.15亿元，支持开展城乡低保、大病医疗统筹、残疾人救助、“5个5”救助、鳏寡孤独及乞讨流浪人员救助等工作，完善社会救助体系；筹措资金5.14亿元，做好国有困难企业关闭破产、企业干部、被征地农民基本生活保障、困难企业退休人员参加基本医疗保险等涉及民生事项的政策落实。

此外，2006年，*市还拨付农村税费改革转移支付资金2.8亿元，确保农村义务教育经费需要和乡镇机构正常运转；对“三农”投入20.85亿元，重点支持农田水利等农村基础设施建设，综合开发高标准农田，推进农产品精深加工，农村公路、小城镇建设，发展农村教育及文体事业，农村社会保障，农村合作医疗制度建设，落实各项惠农政策。

三、*财政转移支付制度存在主要问题分析

近年来，上级部门非常重视*市的经济发展，每年安排大量的转移支付资金，*市社会事业和经济建设都发生了显著变化。但是，随着财政体制改革的不断深化，特别是分税制已实施十多年，当前财政转移支付也暴露出一些不容忽视的问题与弊端。

(一)转移支付确定方法不科学

“基数法”即“存量不变，增量调整”。从一般性转移支付来看，“基数法”限制了一般性转移支付的作用。此外，省级政府对地方的税收返还和原体制补助仍贯用按“基数法”确定，专项拨款有不少也采用“基数法”分配，只能增不能减。“基数”未能具体考虑我市体制、经济结构、自然环境和人口状况的发展等因素影响，忽视了不同地方的收入能力和支出需要的客观差异，缺乏合理的客观标准，导致了不规范的分配模式。不但不能解决长期以来形成的各地区财力不均问题，而且使现行的地方转移支会制度依旧保持原体制的分配格局，起不到平衡地区间财力的作用。

(二)转移支付形式不规范

现行的省以下财政转移支付方式有税收返还、原体制补助、专项补助、一般性转移支付、各项结算补助和其他补助等，种类过多，错综复杂，政策指向不明确，多年沿袭的财政体制利益交错，得不到良好的解决。转移支付形式种类繁多，补助对象涉及各行业，缺乏统一、严密的制度，资金分配的标准或依据尚不够科学，造成专款的分配过程不透明，资金零星分散，难以发挥财政资金的规模效应。这种多形式转移支付制度，不可避免地使各级政府所承担的公共事务划分不稳定，省以下地方各级政府所承担的公共事务与其财力不匹配。

从专项补助来说，由于专项转移支付涉及基础建设、教育科技、农村农民、文化卫生、社会保障、劳动就业等较多方面，有的专项过多，如卫生专项转移支付几近巧立名目，杂乱无章；有的专项太少，如基础教育、科研、环保等方面，资金零星分散，难以重点突出。同时，上级专项补助地方支出的项目几乎涵盖所有预算科目，有的项目设置依据不足，失去政策导向作用；有的分类不科学，交叉重复，改变了原意；有的用途不明，事权界限模糊等等。并且，专项资金的分配使用缺乏事权依据，分配方法缺乏严格的制度约束，随意性大，客观性差，容易发生“寻租行为”。

(三)影响地方预算的完整性

目前由于上级政府在安排补助下级专项补助资金时的预算不细化、用途较模糊，而且预算管理不透明、资金分配随意性较大，致使下级政府无法全面掌握上级补助地方支出的规模和种类，在年初的预算安排中也无法准确编入上级补助的收入和支出预算。对于地方来说，每年的转移支付是不可预测的，年初不能知道转移支付的数量，无法和地方自主财力一起统筹考虑使用。同时，不稳定的专项转移支付分配，使下级财政对上级财政的转移支付难以准确预测，在编制年度预算时无法纳入当年的财力安排，影响了预算的全面性和完整性。

此外，中央有些属于自身职能范围的支出政策，中央只通过转移支付安排一部分资金，其他的要求地方安排配套资金。由于地方的财力年初预算已经有所安排，如果安排配套资金，对地方预算将造成较大冲击。

(四)增加地方政府利息负担

再者就是转移支付的拨付不及时，地方不得不靠银行贷款使资金按时到位，由此背上沉重的债务和利息负担，更增加了地方的财力紧张程度。如社会保障专项转移支付，由于地方自身社保基金收不抵支，和自由财力不足，必须依靠上级财政专项转移支付来提供保障，如果上级财政的专项转移支付资金不及时到位，下级为按时兑现落实政策，除财政拿出一部分进行补助外，大部分基金缺口需向银行贷款解决，因此背上了沉重的债务包袱和利息负担，更为为严重的是，地方财政并未将债务收支列入预算，因此债务负担自然也就成为地方财政的无形缺口，当勉强维持政府运转的地方财政在偿还债务的情况下，必然挤占用来保工资、保运转、保稳定的资金，甚至诱发专项资金的违规和错位，严重侵蚀财政的根基。

四、创新现行财政转移支付制度的若干建议

创新现行的财政转移支付制度，首先要实现转移支付制度的功能复位。财政转移支付制度的主要功能就是纵向或横向平衡财政。但是，中国现行的财政转移支付的这种作用并不明显：财政转移支付的的趋势是向财力发达地区集中，转移支付资金中真正用于均等化的不多，没有起到保证最低社会公共服务的作用。产生此现象的一个重要原因在于转移支付的规定和做法杂乱无序，很不规范。因此，要调整并规范财政转移支付，使转移支付制度从形式到内容都符合规范化要求。

(一)短期思路：调整规范，合并相类似的项目，将已固化的专项并入一般性转移支付等

简化转移支付种类，实行规范的转移支付形式，首先应分类处理，将具有一般目的转移支付性质的资金纳入过渡期转移支付，以确保资金的公平合理分配。对具有专项转移支付性质的资金，应纳入专项拨款的范围，根据成本补偿或其他原则，针对特殊政策目标进行分配。同样，决算补助也要根据情况，能进体制基数的进基数，对其中具有财力补质的资金要纳入过渡期转移支付中。

其次，应根据我国的情况，确定合理的转移支付形式。转移支付形式的选择主要依据两条原则：一是在近期如何有利于新旧体制的衔接；二是我国现阶段的实际情况。建议，我国的转移支付可分为如下四种类型：1、税收返还。为了保持制度的延续性和稳定性，不对地方财政情况造成剧烈的冲击，从目前的情况看，还必须在一定时期内保留税收返还这种形式，等它的比重逐渐下降到一定程度时，再予以取消。2、一般性的转移支付或称均等化拨款。在分配方法上，采用因素法，根据各地的客观差异，确定不同的参数变量，再按照有关法定公式对各地区的补助额进行测算。在扩大“过渡期转移支付办法”规模，逐渐完善计算方法的基础上，以之为主体形成我国的均等化拨款。3、专项拨款。应该大力规模现有的专项拨款，使之成为国家在环保、产业等各个方面对地方政府加以引导，进行宏观调控的重要手段。4、分类拨款。建议设立分类拨款来贯彻国家的宏观产业政策和区域经济政策，主要是对地方的农业开发、交通运输、通信、能源、原材料和教育、科技等方面的经济发展和社会事业特定项目进行补助。

再次是应结合外部环境的变化和转变管理机制的要求，清理现行专项转移支付项目，使项目的设置更科学、合理。该项工作的重点为：规范政府行为，取消不合理的专款项目，如用于支持生产性企业的科技三项费用等；将部分具有财力补质、宏观调控作用不明显的专项补助改为一般财力补助，作为中央对地方一般转移支付时考虑的调整因素。具体上，可将现有专项转移支付项目分为取消类、整合类、固定数额类、保留类等四种类别，并分别处理。对到期项目、一次性项目以及按照新形势不需要设立的项目，予以取消；对使用方向一致、可以进行归并的项目予以整合；对每年数额固定，且分配到各省数额固定的项目，调整列入财力性转移支付；对符合新形势需要的项目继续予以保留。目前中央财政加大对教育、社会保障、医疗卫生等关乎民生的社会事业投入力度大多采取增加专项转移支付的方式，这是符合当前政策和管理方式需要的。从长远看，管理制度完善后，一些专项转移支付可以自然形成地方支出基数，相当于财力性转移支付。

(二)长期思路：纳入到整个财政体制的完善中考虑，通过体制完善促使转移支付功能复位

1、改革现有行政体制

一级政府一级财政的结构是分税制最基本的体制要素，这样可以保持各级政府在财力上的相对独立性，较好发挥激励约束的作用提高各地方政府的积极性和水平。从我国目前财政体制看，五级政府、五级财政造成基层财政困难、主体税种缺乏、难以进一步推进分税制改革等问题，需要首先简化财政管理级次。这样做会使财政级次与政府级次出现一定时期、一定程度上的不对应，但从长远看是应该最终对应起来的。简化财政级次之后，乡级政府随着事权的大量减少，一般应转为县级政府的派出机构，而市级政府由于其事权与财权同县级政府趋于一致，也需要改变原来的上下级关系，成为平级政府。同时，要做好精简政府人员工作，使财政供养人口同扁平化后的政府级次相适应，减轻财政负担。

2、改革财政管理体制

一是合理划分各级政府的事权与财权。在市场经济下，公共财政要求必须按公共物品的层次性来规范各级政府间的事权范围。即全国性的公共物品由中央政府来提供，地方性的公共物品由地方政府来提供，这是划分政府间事权的最基本的原则。对于财权的划分，要兼顾公平与效率原则。即凡是对流动性生产要素所课征的税，使用累进税率的、具有再分配功能和经济稳定功能的税收归入中央税；属于地方税的则是一些对不流动的生产要素所征收的税收和在经济循环中比较稳定的税收；受益税和使用税则可根据受益范围分属于各级政府。在此基础上确立我国地方转移支付的范围。二是合理划分税收收入，建立和扩充地方政府的主体税种。现在地方主体税种只有营业税，应进一步发展城建税、房产税等地方税种。只有深化财政体制改革，省以下转移支付制度才能真正完善起来。

3、统一转移支付标准额度

转移支付的最终目标是消除贫富差距，实现社会公平，这并非一朝一夕所能实现的。因此，在设计目标时，笼统地提出财力均衡或社会公平是远远不够的。转移支付目标的确定，应立足长期发展，针对地区间存在的财力差距，通过科学、规范的转移支付制度和一系列政策措施来满足社会共同需要，实现公共服务均等化为目标，从而消除地区间贫富差距。

财政税收返还政策篇4

一、制度安排指导思想定位的刚性

分税制财政管理体制运行十几年来，中央财政虽然通过转移支付手段努力实现财政收入分配均等化，但由于制度安排指导思想定位的刚性，中央与落后地方在财政收入的初次分配关系上并没有发生根本变化，中央级收入仍占绝对比重，省以下尤其是县、乡财政收入规模很小，这既不利于调动地方自我发展的积极性，也不利于财政分配均等化目标的实现。

1.过于强调中央级收入占财政总收入的比重。分税制改革的指导思想是提高“两个比重”，增强中央财政的调整能力。基于这一思想，中央财政在制定分税制财政管理体制之初，将流转税的大部分，即消费税和75%的增值税确定为中央级收入。从实际情况看，中央财政通过分税制体制划分在形式上集中的收入，大部分通过税收返还又回到地方，集中的增量除用于中央级支出外，其余也通过转移支付、专项拨款等形式补助给各地，中央财政不过是过一下手而已。但是，正是由于这种形式的集中，使中央财政和中直部门的权力大大增强，加之很多专项拨款实行条条管理，遍布地方支出的方方面面，在很大程度上助长了地方“跑部钱进”等问题的发生。因此，就分税制财政体制来说，分税的形式无可厚非，关键是中央财政在调节财政均衡的手段上如何把握。在保证中央财力稳步增强的同时，既要有利于促进财政均等化目标的实现，还要有利于简化操作和财政资金的规范分配，避免部门和个人的权力过于集中，防止和杜绝腐败等问题发生。

2.税收返还政策实际继续照顾了富裕地区。分税制之初，为了确保中央级收入的稳定增长，国家确定了1：0.3系数返还的政策，即，以1993年地方上划中央“两税”为基数，超过部分中央财政按1：0.3系数给予增量返还，未完成上划基数的，相应扣减税收返还。这一政策，在分税制初期促进了中央级收入的稳定增长，保证了“两个比重”稳步提高。但是，由于1：0.3系数呈逐步缩小趋势，这一政策执行到现在，很多地方得到的中央增量返还已不到10%.也就是说，1994年地方上划中央“两税”增加1万元，中央财政返还地方0.3万元，而现在地方上划中央“两税”增加1万元，中央财政返还地方还不到0.1万元，严重挫伤了地方政府积极性。很多地方，尤其是基层，把主要工作精力都放在了地方税上。因此，国家应适时调整这一系数返还政策，研究对中西部地区实行1： 0.3“比例”返还，以调动落后地区自我发展的积极性。同时，中央对地方税收返还政策，基本上默认了起点上的不公平，财政收入增长快的东部沿海省份得到的财力继续增加，而中西部落后地区由于财政收入增长慢相应得到的财力没有较快增长，进一步拉开了中西部省份财力分配差距，暴露了财力分配机制的缺陷。

二、初始制度安排的内在缺陷

中国分税制改革中目前存在的一些问题，与行政体制改革滞后和经济体制改革不配套有直接关系。

1.行政体制改革滞后，削弱了分税制体制均富功效。财政体制改革以简约明晰的行政体制为前提。只有行政体制改革到位，才会有清晰的事权划分，才能建立合理的、规范的分税制财政体制。从西方国家分税制实践看，大多是三级政府，政府间事权和财权划分清晰明了，分税制财政体制运行通畅。而我国分税制改革，都是在五级政府的行政管理体制环境下实施的，而且中央一级就分去了财政收入的50%以上，省里多多少少再分一点后，市、县、乡三级政府基本上已无税可分，以至于在全国实行分税制多年后的今天，一些乡级财政仍然实行的是以往的包干体制。同时，财权层层上收，事权层层下移，转移支付链条过长，动摇了基层政府行使职权的物质基础。在我国各级财政，一个非常普遍的现象，就是下级政府经常要面对来自上级的财政管制。主要表现为“上出政策，下出资金”，支出政策在上，资金供应在下，上级政府制定统一政策，直接影响着下级支出规模和支出方向，影响着下级政府的预算平衡。根据财政分权基本要求，“一级政府，一级事权，一级财权，相对独立，自求平衡”。在既定的法制化的事权划分格局下，根据所承担的政府事权，各级政府具有决定政府支出规模及支出方向的权力。

2.经济体制改革不完善，财政没有真正从一般竞争性领域中退出来。自十一届三中全会以来，我国经济体制进行改革已走过近30年的历程，由计划经济到有计划的商品经济，并最终走向了社会主义市场经济。人们已充分认识到，市场机制是不以人的意志为转移的“看不见的手”，资源配置主要由市场主宰，可以满足人民日益增长的物质和文化生活需要，而且效率要比政府高得多。但是，由于我国经济体制改革尚未最终完成，一些地方国有企业及国有控股企业仍然担负着发展地方经济、提供财政收入的重任，加之一些地方长官追求政绩、上项目的热情很高，使财政很难从一般竞争性领域完全退出来。一些地方对一般竞争性领域的财政投入基本上没有获得回报。因此，从构建公共财政体制角度，财政资金应主要投向重大公益性项目和对经济发展具有全局性和战略性的非经营性基础设施项目。对培育新的经济增长点和带动产业升级的重大高新技术和技术改造项目，政府应通过财政补助、贴息或政策引导等方式吸引社会资金，使企业成为投资和创新主体。总之，财政投资要从一般竞争性领域中逐渐退出，重点支持和引导农业特别是农业基础设施和农业产业化建设，水利、交通、能源等基础设施建设，环境保护、基础教育、公共卫生等关系国计民生的公益事业，同时引导产业结构调整和升级，促进信息化及高新技术产业加快发展。

3.税收政策的制定和举债权力的集中，制约了地方经济发展。实行分税制后，所有税收政策的制定权和举债权都集中在中央，地方无权开设新的税种，更无权举债。但是，从这些年的实际情况看，由于税收政策过于集中，一些适合地方政府征收的税收，如遗产税等，迟迟无法出台，财政收入大量流失。“预算法”规定地方政府不能编列赤字预算，一些地方就把应该列支的支出挂起来，本来应落于纸面上的赤字却变成了隐性赤字。“堵不如疏”。中央在政策的制定上，应给予地方适当的自主权，不仅不影响国家政策的严肃性，也有利于加强管理。在特定情况下，探索允许地方编制赤字预算的可行性，将问题实事求是地摆在桌面上，既有利于争取上级财政的支持，也有利于增强自我发展的动力。

三、制度运行过程中存在的偏差

任何制度从制定到执行都需要一个过程，分税制财政体制也不例外。在这一过程中，由于政府间事权划分不明晰，转移支付制度不规范，加之我国正处于经济体制改革的过渡时期，农村税费改革的任务还很艰巨，难免出现执行偏差和各种遗留问题，影响分税制的完善。

1.事权划分不明晰，地方财政负担沉重。清晰的事权划分，是分税制财政体制划分财权的基础，也是实现财政分配均等化目标的前提。按照公共产品的层次性划分，全国性公共产品和事项应由中央政府负责；兼有全国性和地方性公共产品特征的事项应由中央和地方政府共同承担，并按具体项目确定分担的比例；中央政府负有直接或间接责任，但由地方政府提供更有利于提高效率的事项，应由地方政府负责，中央政府根据具体事项给予转移支付，帮助地方完成；其他地方性公共产品和服务，应由地方财政负责。如果中央的财权比例低于事权比例，就会削弱中央宏观调控能力，无力保证缩小地区间差距和正常履行国防、外交等全国性的公共事务；但如果中央的财权比例比事权比例高得太多，也会带来一系列的负面效应。从我国现阶段中央与地方事权和财权的构成比例来看，中央与地方财政收入的比例为55：45，而财政支出的比例却为30：70，其中公共服务支出的比例为46：54，已经非常不匹配。

财政税收返还政策篇5

税收竞争理论的鼻祖是美国经济学家蒂博（Tiebout）。他在1954年发表的论文《地方支出纯理论》中指出，如果搬迁不需要成本，个人将用他们的脚来投票，选择到公共服务和税收的组合令他最满意的社区去住。在Tiebout假设的条件下，政策的含义是显而易见的：在税收和公共服务设为当地范围内的情况下，本地公共产品的分配机制比一个中央集权的部门例如州或联邦政府所执行的分配机制更为合理有效，这强调了地区间的税收竞争对促进政府效率提高的重要性。而后，奥茨（Oates）从地方政府间的资本竞争所产生的潜在效率问题方面展开，他认为税收竞争的后果可能使地方服务的产出水平低于有效的产出水平。这是因为所有的地方政府都为了吸引企业投资而实行低税率政策，于是地方政府可能会维持一个低于边际收益与边际成本相等时的支出水平，特别在那些并不为企业提供直接利益的项目上。传统意义上的税收竞争分为国家间税收竞争与国内税收竞争，而国内税收竞争又包括不同级别政府间的纵向竞争与不同地区政府间的横向竞争。1994年我国分税制改革之前，由统一的财政中央集权制度所决定，我国基本上不存在国内税收竞争问题。改革之后，地方政府在经济发展中的作用得到强调，财政分权程度不断提高，相应地，国内税收竞争也逐渐得到发展。

一、我国国内横向税收竞争的形式

第一，税收优惠竞争。这是由于国家制定的区域性税收优惠政策而引起的东西部两大区域之间的税收竞争。我国改革开放采取了从东部沿海向内陆地区梯度推进的战略，相应的税收制度也形成了梯度优惠，从经济特区、沿海开放城市、经济技术开发区到内陆地区，税收负担逐步增加。这种税收竞争所采取的手段是由税收法律法规中的税收优惠政策条款的优惠形式所决定的，主要是针对东部沿海地区的外商和外资的特别优惠。

第二，各地方政府根据自身情况，在国家税法规定的地方税权范围内，为招商引资、加快发展而制定的差别税收政策而引发的税收竞争。地方政府通过综合配套措施，增加特定方向的公共支出和减少应该收取的费用，或者是进行税收返还，即将在分税制中分得的财政收入返还给投资，同时将一般税收收入用于特定投资项目和特定对象进行基础设施改善，起到了吸引资本的作用。

二、我国国内横向税收竞争产生的原因

与市场经济国家相比，我国处于从计划经济向市场经济转轨期间，而在这一期间，经济制度和政治制度都不成熟，从而一定程度上构成了社会发展的障碍，产生了一些不利于经济发展的现象。我国目前出现的横向税收竞争，归结起来是由以下方面的因素造成的。

第一，我国分税制财政体制的特点是“让利不分权”，由于20世纪80年代初开始的分权改革打破了原有计划体制下的中央与地方格局，使地方政府具有了相对独立的地方利益，但地方政府缺少基本的税收立法权，从而导致财权与事权不统一。一方面，地方政府手中的财权迅速增长，财力迅速扩大，地方政府开始有能力追求自身利益；另一方面，地方政府不再仅仅是中央政府政策与计划的执行者，它在推动地方经济增长和提供地区性公共产品的职责大大增强。地方缺少税收立法权，就必然采取与常规作法不同的税收竞争措施。第一阶段的减免税常常是越权减免税。随着经济体制改革的推进，中央政府对统一税权的强调，地方政府只好采取了其他税收竞争形式，如各地方政府通过行政管制行为，限制外地产品进入本地市场或限制本地税源流向外地的地方保护主义行为。

第二，税收制度及税收优惠政策存在缺陷。1994年分税制财政体制实施以来，国家陆续出台了一系列的税收优惠政策，这些政策的实施，为促进国民经济的发展发挥了较好的调节作用。但一些税收制度及优惠政策所导致的问题也是明显的，如造成沿海地区和内地税负的差异，经济特区、开发区和普通地区税负的差异，内、外资企业税负的差异等。这种税收歧视和税负差异极大地增强了东部地区吸引内外资及掠夺利润的能力，也给政府之间的横向税收竞争创造了条件。以税收“先征后返”为例，它原本是为了解决部分行业、企业改征增值税后实际税负明显增加以及保持对外开放政策的连续性而制定的，但由于国家一开始就未明确界定“先征后返”的政策权限，从而导致近年来相当一部分地方政府对本地企业采取了“先征后返”的办法，且各地竞相出台返还政策，最终导致了“先征后返”的泛滥。

第三，我国目前税收与公共支出相对应的观念尚未完全树立起来，税收和公共支出在很大范围内还是相互独立的。地方政府征税除了服从于完成国家下达的税收计划任务以外，还要考虑与所提供公共服务的对称性关系，才能提高政府征税活动的经济效率。此外，税收计划采取基数法。由于中央并不了解各地的实际经济情况以及税源状况，而各地因为担心中央政策的变动，导致不论是经济发展较慢的中西部地区还是发展较快的东部地区都不愿意多报基数，以免出现下一年“层层加码”的后果。这导致了在欠发达地区出现“过头税”，而在发达地区则是“藏富于民”的现象。这一机制导致地方政府没有条件在完成税收计划的同时再充分考虑税收与提供公共服务的对称性关系，从而只能是通过打“球”等形式寻找其他财源。

三、关于我国横向税收竞争的经济效应的思考

在分税制改革以前，通过税收优惠形式进行税收竞争的情况比较普遍，分税制后，由于中央政府对税收减免进行了各种严格的控制，这种现象已经不再是地方政府进行税收竞争的主要形式。因此，笔者着手于分析地方政府制定差别税收政策而引发的税收竞争的经济效应。

假设存在两个同级别的地方政府，分别管辖地区A，B。地区A，B内分别存在两个厂商i =1，2。每个厂商使用相同的生产技术，租用土地及资本进行生产。

假设资本为ki单位，总产出为fi（ki），对资本按边际产出支付报酬，则资本支出为kif 'i（ki）。由于生产函数具有不变的规模报酬，市场处于完全竞争状态，而且资本在地方之间是完全流动的，但就全国而言，资本的供给总量固定不变。厂商获得零利润，那么土地租金为πi（ki）=fi（ki）-kif 'i（ki）。

假设地方政府开征特定方向的资本税（假设税率为ti），那么每个地区的厂商都选择利润最大化的资本量，并将资本的净支出r+ti当作给定的。

每个地区的资本需求函数为：ki=?准i（r+ti）?坠（1）

由于不存在折旧，资本的真实报酬率等于资本的边际产出减去税收部分，即：f 'i（ki）=r+ti（2）

由（1）与（2）可知，?准'i（r+ti）=I/f"i（ki）

由于这种资本税是对流动的资本课征的，在均衡的条件下，税收负担会被转嫁到地方的土地所有者身上。

由（3）（4）（5）可知，当一个地方的税率提高时，会引起均衡利率和当地均衡资本量的减少，相反，其他地方的均衡资本量会提高。

现在假设B地区为了吸引投资，对在该地区的投资征集的税收进行税收返还，A地区继续征税并且不进行税收返还。那么投资者开始减少在A地区的投资，抽出的资本投入B地区，当A地区投资的边际投资收益等于B地区的边际投资收益时，社会资本量重新达到均衡。在税收竞争中，B地区通过税收返还这种手段，确实引起了更多的投资，如果B地区政府的目标是吸引投资，那么政府的目标达到了。

但是，地方政府这种通过税收返还进行税收竞争是否有效率？若全社会投资的边际投资收益大于之前的边际产品收益，这说明税收竞争使整个社会资本的收益率得到提高，那么税收竞争在一定程度上改善了征税条件下的税收对资本配置的扭曲，使整个经济变得更加有效率。但是，通过进一步分析，若政府返还数量大于整个经济提高的收益，从全社会的范围来看，这种税收竞争就是无效的，会带来社会福利的净损失。另一方面，从表面上看，国内横向税收竞争并没有涉及到中央利益，只是税源在我国不同地区之间转移，但各级地方政府无序的、恶性的税收竞争扰乱了正常的税收秩序；各地方政府因过度税收竞争而背上的沉重的债务包袱最终也只能由中央政府来承担。

四、结论

地方政府通过税收竞争能够吸引投资，促进当地的就业和经济发展，但是，不同的税收竞争手段对于经济的影响大不相同，例如税收返还这种税收竞争方式在一定程度上抵消了税收竞争的正面效应：一方面，税收返还这种税收竞争方式扭曲了资源配置，造成了整个社会的效率损失，特别是税收返还，可能会带来资源配置的双重扭曲，另外，由于税收返还往往取决于行政决策，投资者对税收返还这种方式很难有长远的稳定预期，这会部分减少投资的吸引力；另一方面，税收返还减少了政府的可支配收入，从而可能妨碍政府公共服务的提供，长远看来，公共服务的不足可能会抵消税收返还对经济资源的吸引能力。

【参考文献】

[1] 杨志勇：国内税收竞争理论：结合我国现实的分析[J].税务研究，2003（6）.

财政税收返还政策篇6

1994年以来的分税制财政体制改革取得显著成绩，突出表现为“两个比重”继续稳步提高，中央宏观调控能力显著增强，财政收入持续稳定增长。但现行财政体制侧重中央政府与地方政府间收入的“集中”划分，忽视省以下地方政府事权与财权的匹配，加之非规范的转移支付制度，我国政府间纵向财力失衡和区域间政府横向财力失衡问题严重，基层财政和落后地区财政困难的状况堪忧。而转移支付制度是有效平衡政府间财力差异的重要手段。因此，积极探讨我国政府间均衡转移支付制度的建立对解决我国政府间的财力失衡有重要意义。

一、当前我国政府间财力分配差异状况及转移支付的作用

(一)现行财政体制下我国财力分配差异较大。我国区域间政府财力分配明显失衡。一是区域间人均财政收入的差异逐渐拉大。按总人口计算，1994年我国东部、中部、西部地区人均财政收入比为2.30：1.29：1，到2005年扩大为2.54：1.40：1；最高的上海市人均财政收入7972元，是最低的西藏自治区的18.36倍。二是区域间人均可支配财力的差异日趋扩大。1994年我国东部、中部、西部地区人均可支配财力比为1.71：0.86：1，到2005年扩大为1.91：0.87：1；最高的上海市人均可支配财力9 106元，是最低的湖南省的9.56倍。三是区域间人均财政支出的差异进一步扩大。1994年我国东部、中部、西部地区人均财政支出比为1.64：1.13：1，到2005年为1.56：0.85：1；最高的上海市人均财政支出9259元，是最低的安徽省的7.94倍。不难看出，现行分税制财政体制下的政府间财力分配能力差异明显。

(二)财政转移支付对缩小地区间政府财力差异的作用。自1994年实行分税制改革以来，为保证地方既得利益，国家制定了税收返还政策。即以1993年为基期年，以分税后地方净上划中央的收入数额为中央对地方的税收返还基数，基数部分全额返还地方，以后给予一定的增长返还。从1994年开始，税收返还与消费税和增值税的增长率挂钩，每年递增返还。关于税收返还的递增率，规定按当年全国增值税和消费税平均增长率的1：0.3系数确定。不久，为更充分调动各地区的积极性，将税收返还的递增率改为按各地区分别缴入中央金库的“两税”增长率的1：0.3系数确定。这种税收返还政策属于中央政府对地方政府的财力支持，在一定程度上保证了地方政府的财力。同时，我国为均衡地区间财力差距，促进公共服务均等化，在保留改革前结算补助等转移支付项目的同时，建立了政府间转移支付制度。现行中央对地方的转移支付分两类：一类是财力性转移支付。主要目标是促进地区间公共服务均等化，包括一般性转移支付、民族地区转移支付、调整工资转移支付和农村税费改革转移支付等。另一类是专项转移支付。旨在实现中央的特定政策目标，实行专款专用，包括一般预算专项拨款、国债补助等。1994—2005年，中央对地方转移支付总额增量为26 288亿元。其中，东部2 707亿元、中部11 438亿元、西部12 143亿元。随着中央财力的增强，中央对地方转移支付不断增加，2005年中央对地方转移支付规模达7 341亿元，相当于1994年的15.9倍，年均增长28.6％。其中，财力性转移支付3 812亿元，专项转移支付3 529亿元。现行的转移支付制度在一定程度上缩小了地区间政府的财力差异。若以基尼系数测算，考虑税收返还后，省、市、区间财政收入差异程度有所下降，按照“1：0.3”计算的“两税”返还对缩小省、市、区收入差距也有所贡献。中央财政转移支付后，省、市、区间人均财政收入差异程度明显下降，基尼系数已下降到0.4以下。1999年后，财力性转移支付对缩小省、市、区间收入差异程度的贡献率逐步扩大，到2005年，考虑财力性转移支付后，省、市、区间财政收入基尼系数减少了0.105。可以说，一般预算收入存在明显差异。如果考虑税收返还，人均收入基尼系数则下降到0.457，说明考虑税收返还后地方收入不均衡的情况有所缓解。若再考虑财力性转移支付，基尼系数则下降为0.351，比人均一般预算收入的基尼系数下降了0.12，省、市、区间财力性转移支付均等化相对较明显。

通过以上分析可发现，我国当前政府间财力差异明显。各地区由于经济发展水平的差异，其财力集中能力也存在显著不同。虽然中央财政部门一直关注这种地方财力差异并采取了转移支付的办法来缓解地区间财力不平衡的问题，但地区间政府财力差异因地区经济发展差异而在很长时间内存在。因此，如何进一步完善我国的政府间转移支付制度显得十分必要。本文认为应建立以地区财力均衡为目标的转移支付制度，从而在制度上保障政府间财力的相对均等。

财政税收返还政策篇7

1994年以来的分税制财政体制改革取得显着成绩,突出表现为“两个比重”继续稳步提高,中央宏观调控能力显着增强,财政收入持续稳定增长。但现行财政体制侧重中央政府与地方政府间收入的“集中”划分,忽视省以下地方政府事权与财权的匹配,加之非规范的转移支付制度,我国政府间纵向财力失衡和区域间政府横向财力失衡问题严重,基层财政和落后地区财政困难的状况堪忧。而转移支付制度是有效平衡政府间财力差异的重要手段。因此,积极探讨我国政府间均衡转移支付制度的建立对解决我国政府间的财力失衡有重要意义。

一、当前我国政府间财力分配差异状况及转移支付的作用

(一)现行财政体制下我国财力分配差异较大。我国区域间政府财力分配明显失衡。一是区域间人均财政收入的差异逐渐拉大。按总人口计算,1994年我国东部、中部、西部地区人均财政收入比为2.30:1.29:1,到2005年扩大为2.54:1.40:1;最高的上海市人均财政收入7972元,是最低的自治区的18.36倍。二是区域间人均可支配财力的差异日趋扩大。1994年我国东部、中部、西部地区人均可支配财力比为1.71:0.86:1,到2005年扩大为1.91:0.87:1;最高的上海市人均可支配财力9 106元,是最低的湖南省的9.56倍。三是区域间人均财政支出的差异进一步扩大。1994年我国东部、中部、西部地区人均财政支出比为1.64:1.13:1,到2005年为1.56:0.85:1;最高的上海市人均财政支出9259元,是最低的安徽省的7.94倍。不难看出,现行分税制财政体制下的政府间财力分配能力差异明显。

(二)财政转移支付对缩小地区间政府财力差异的作用。自1994年实行分税制改革以来,为保证地方既得利益,国家制定了税收返还政策。即以1993年为基期年,以分税后地方净上划中央的收入数额为中央对地方的税收返还基数,基数部分全额返还地方,以后给予一定的增长返还。从1994年开始,税收返还与消费税和增值税的增长率挂钩,每年递增返还。关于税收返还的递增率,规定按当年全国增值税和消费税平均增长率的1:0.3系数确定。不久,为更充分调动各地区的积极性,将税收返还的递增率改为按各地区分别缴入中央金库的“两税”增长率的1:0.3系数确定。这种税收返还政策属于中央政府对地方政府的财力支持,在一定程度上保证了地方政府的财力。同时,我国为均衡地区间财力差距,促进公共服务均等化,在保留改革前结算补助等转移支付项目的同时,建立了政府间转移支付制度。现行中央对地方的转移支付分两类:一类是财力性转移支付。主要目标是促进地区间公共服务均等化,包括一般性转移支付、民族地区转移支付、调整工资转移支付和农村税费改革转移支付等。另一类是专项转移支付。旨在实现中央的特定政策目标,实行专款专用,包括一般预算专项拨款、国债补助等。1994—2005年,中央对地方转移支付总额增量为26 288亿元。其中,东部2 707亿元、中部11 438亿元、西部12 143亿元。随着中央财力的增强,中央对地方转移支付不断增加,2005年中央对地方转移支付规模达7 341亿元,相当于1994年的1 5.9倍,年均增长28.6%。其中,财力性转移支付3 812亿元,专项转移支付3 529亿元。现行的转移支付制度在一定程度上缩小了地区间政府的财力差异。若以基尼系数测算,考虑税收返还后,省、市、区间财政收入差异程度有所下降,按照“1:0.3”计算的“两税”返还对缩小省、市、区收入差距也有所贡献。中央财政转移支付后,省、市、区间人均财政收入差异程度明显下降,基尼系数已下降到0.4以下。1999年后,财力性转移支付对缩小省、市、区间收入差异程度的贡献率逐步扩大,到2005年,考虑财力性转移支付后,省、市、区间财政收入基尼系数减少了0.105。可以说,一般预算收入存在明显差异。如果考虑税收返还,人均收入基尼系数则下降到0.457,说明考虑税收返还后地方收入不均衡的情况有所缓解。若再考虑财力性转移支付,基尼系数则下降为0.351,比人均一般预算收入的基尼系数下降了0.12,省、市、区间财力性转移支付均等化相对较明显。

通过以上分析可发现,我国当前政府间财力差异明显。各地区由于经济发展水平的差异,其财力集中能力也存在显着不同。虽然中央财政部门一直关注这种地方财力差异并采取了转移支付的办法来缓解地区间财力不平衡的问题,但地区间政府财力差异因地区经济发展差异而在很长时间内存在。因此,如何进一步完善我国的政府间转移支付制度显得十分必要。本文认为应建立以地区财力均衡为目标的转移支付制度,从而在制度上保障政府间财力的相对均等。

二、建立均衡转移支付制度的目标和原则

均衡的转移支付应实现以下目标:第一,解决财政纵向非均衡和横向非均衡问题,实现基本公共服务能力的均等化。纵向财政失衡实质是上下级政府间的自有财政收入与其承担的支出责任不对称出现的财政缺口。横向财政缺口是不同辖区政府在提供公共服务方面不能达到最低标准,某些地区与其他地区相比自然资源较为贫乏、税源较少、财政能力也相对较弱,有些地区支出需求相对较大,需要支出许多额外费用。这些地方政府不可控制的因素,会造成一些地区在同样的税制下无法提供与其他地区相同的公共服务项目,这就需要转移支付来解决。第二,解决地区间的外溢性问题。地方政府在提供公共产品时往往存在外溢性,某些公共产品的受益范围不可能被仅仅限定于地方政府的辖区内,如污染控制、跨地区的公路铁路、教育等。地方政府对这些项目的提供,往往会低于社会最优水平,这就需要中央的转移支付来调节。第三,促进资源合理流动。在没有矫正机制的情况下,劳动力和资源倾向于流入那些税收负担较低而公共服务较好的地区,这会造成不公平。通过均等化的转移支付制度可解决这一问题。

按照上述目标,我国政府间均衡转移支付制度的原则为:一是公平性。在制定转移支付政策时,要考虑实现全国范围内的公共服务供给水平均等化,实现公平目标。二是效率性。要体现出地区间组织收入的努力程度和支出效率,调动地方的积极性,提高我国经济运行的效率。三是客观性。在设计转移支付制度时,应尽可能使所选因素及数据具有客观性,减少人为操作,且在转移支付制度的运行中,根据社会政治、经济目标的变化,及时进行调整。四是稳定性。新的转移支付制度应尽可能公式化、公开化,使每个地区都可对其所得的转移支付额度有较准确的估计,以利于其制定预算,同时也可避免转移支付资金分配的随意性,杜绝“跑部钱进”现象的发生。转移支付制度必须有其相对的稳定性,如三至五年,便于各级政府制定较为长期的计

划。五是法制化。均衡转移支付制度的总体结构、数量、规模、运行方式、计算方法、监督管理等都必须做到有 法可依、有法必依,要制定相应的转移支付法来加以规范,使其具有高度的法制约束性和法制保障性。

三、建立我国均衡转移支付制度的政策建议

在实行分税制的国家,并不一定要求地方政府完全用自己的收入来弥补支出,通常是中央和上一级财政的收入大于支出,地方或下级财政的支出大于收入,其差额由中央和上级财政通过转移支付的形式予以弥补。目前,地区间公共服务水平差距呈进一步扩大的趋势,这固然与地区间经济发展水平的差异有关,但财政转移支付制度本身的缺陷才是其重要原因。针对财政转移支付制度方面存在“转移支付制度总体设计存在缺陷,形式过多,结构不合理”和“转移支付资金分配办法不规范、不公开、不透明”等问题,需进一步改革和完善转移支付制度。根据我国均衡转移支付的目标,应彻底取消税收返还等不规范的形式,将转移支付制度整合为三个基本形式:一般性转移支付、专项转移支付及政策性转移支付。一般性转移支付的政策目标是促进公共服务均等化,其均等化作用最为明显。在我国地区差距过大,中西部地区公共服务极不平衡的情况下,必须建立以一般性转移支付为主、专项转移支付为辅、政策性转移支付为必要补充的复合性制度。

(一)逐步将税收返还并入一般转移支付形式中。在1994年分税制财政体制改革以后相当长的一段时间内,税收返还成为财政转移支付的主要甚至唯一的形式。但在财政部门所列的转移支付中,却找不到税收返还这一形式。按分税制的规定,这部分收入理应归中央所有和支配,但为了保护改革前的地方利益,才将这部分收入以税收返还形式转让给地方。很明显,其性质属于转移支付。当时采取税收返还形式,维护地方利益,是为分税制财政体制改革方案的顺利推行,这是必要的。但应看到,由于税收返还的数量大,又属于非均等化转移,它同实现公共服务均等化目标相悖。因此,不能将其永久化和固定化,甚至扩大化。目前已具备了弱化税收返还的条件,为减少阻力,还可规定一个过渡期(比如3~5年),分步实施,逐步到位。然后将其纳入一般转移支付形式中,这必然会使财政均等化功能大大加强。 (二)科学界定专项转移支付的标准。一要科学界定专项转移项目的标准。要明确具备什么条件才能列为专项转移支付。通常看,列入专项转移支付的项目,应是具有外溢性、突发性、特殊性、非固定性等特征的项目。如,跨地区的江河治理,防护林带的建设,突发性的自然灾害和疫情的救治,特困县的脱贫救济,中央委托地方的项目。二要控制规模。专项转移支付只能是次要的、辅助的形式。因此,规模不能过大。当然,如果把准入的条件限制在具有上述特征的项目内,其规模必然不可能过大。三要将列入专项转移的项目经过科学论证和一定的审批程序。四要加强对专项转移支付项目的监督检查和绩效评估,防止被截留、挪用,提高其使用效率。

(三)加大一般性转移支付力度。现阶段,我国地区间财力差距较大,一些经济发达地区已具备了横向转移支付的能力。我国可仿照德国的做法,建立“均等化基金”,使较落后的地区能从中获得拨款。构建我国横向平衡的基本框架,应将各地区的人均财力与全国人均财力进行比较,如果一地区的人均财力大于全国人均财力,则需向“均等化基金”中缴款,相反则得到补助。“均等化基金”的聚集应采用循序渐进的办法,初期可将人均财力水平以上的部分按10%的比例计提,若为全国人均财力的2倍,则按30%的比例计提。对受补助地区,人均财力低于全国人均财力的部分则按40%的比例从中提取。

(四)整合专项转移支付资金。专项转移支付的政策目标应明确定位于外溢性项目和上级政府的委托项目。我国规范性的转移支付应在整合现行的专项转移支付的基础上构造。首先,应明确政府间事权和财权的划分,将专项转移支付分为三类,一是中央与地方共同拥有的,由中央按自己负担的份额拨给地方。二是由中央委托地方承办的事务,中央向地方拨付项目的 全部支出。三是中央对地方兴办的事项认为有必要给予奖励和资助而拨给地方一定数目的资金。其余则不再安排专项拨款。将目前几乎覆盖所有领域预算支出项目的专项资金进行合并整合,主要集中于教育、基础设施、三农等,从而发挥有限资金的最大效率。其次,在转移支付中,应采用配套拨款和不配套拨款相结合的方式。配套比率的确定或中央政府的补助,应根据溢出的规模和中央政府对受援项目的偏好强度来确定,溢出规模越大、强度越高,配套比率就越高。同时,配套比率应根据地区的不同而不同,如果全国采用一个配套比率就意味着对贫困地区的歧视。因此,我国应对中、东、西部地区制定不同的配套比率。对于中、西部不发达地区应有较高的配套比率,即对地方的配套资金要求比例降低,尤其是对西部一些地区,配套比率应予以取消,也就是采用非配套的专项拨款形式。

财政税收返还政策篇8

在我国，财政转移支付制度是以各级政府之间所存在的财政能力差异为基础，以实现各地公共服务水平均等化为主旨而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度。向居民提供均等化的基本公共物品与服务，不仅是现代国家主权在民理念的重要体现，而且是国家政权及其财政合法性的基础和来源。因此，财政转移支付制度具有稳定器的功能，是处理中央政府和地方政府间关系、实现各地财力均衡和公共服务均等化、促进社会和谐的重要制度安排。

例如在2008年5月12日，我国四川汶川地区发生里氏8.0级特大地震，6月11日，财政部、民政部下拨灾后重建补助资金300亿元。财政部、民政部等部门要求地震灾区有关部门将中央财政补助资金与地方安排的救灾资金和接收的社会捐赠资金统筹安排，做好倒损房屋农户的住房重建工作，并对重灾区给予重点安排。但在自然灾害中，财政转移支付运作中还存在一些问题。

我国财政转移支付制度存在的问题及原因分析

我国的财政转移支付制度是在1994年分税制的基础上建立起来的，是一套由税收返还、财力性转移支付和专项转移支付三部分构成的、以中央对地方的转移支付为主的且具有中国特色的转移支付制度。近年来，随着制度的不断发展，转移支付的功能得到进一步发挥。但是，由于受到一些因素影响，我国财政转移支付制度仍存在一些问题，特别是转移支付结构本身制约了制度的发展。

（一）税收返还

税收返还是我国财政转移支付的主要形式，是地方财政收入的重要来源。因此，税收返还的设计合理与否决定了整个制度的合理程度。但是，我国的税收返还仍以维护地方既得利益的基数法进行分配，体现了对收入能力较强地区的倾斜原则，维护了较富裕地区的既得利益，与缩小地区间差距的主旨背道而驰。并且，税收返还虽然在名义上是中央财政收入，但实际上，地方财政对这部分资金具有最终决定权。

（二）财力性转移支付

财力性转移支付是为弥补财政实力薄弱地区的财力缺口，由中央财政安排给地方财政的补助支出。财力性转移支付是缩小地区财政差距的重要手段，应是财政转移支付的主要组成部分。尽管2006年中央对地方财力性转移支付由1994年的99.38亿元提高到4731.97亿元，占转移支付总额的比重由21.6%提高到51.8%，但实际比重仍然较低。这主要是因为：我国的财力性转移支付中有相当一部分具有专项用途，易与专项转移支付混淆，也与其本身的均等化作用相悖。

（三）专项转移支付

专项转移支付是中央财政为实现特定的宏观政策及事业发展战略目标而设立的补助资金，重点用于各类事关民生的公共服务领域。地方财政需按规定用途使用资金。2006年，中央对地方专项转移支付已由1994年的36137亿元增加到441158亿元，年均增长23.2%。专项转移支付的总量呈上升趋势并非好事，因为，在三种转移支付中，专项转移支付的问题是最多的。首先最突出的问题是其分配方式的不规范。现行专项转移支付分配方法没有按照因素和公式来计算拨款额和配套率，而是凭主观臆断或地方配套资金的高低来确定补助地区和拨款额，直接造成款项的分配过程不透明、项目设置交叉重复、资金投入零星分散，多头申请、重复要钱的状况时有发生。其次是资金使用效率低下。除了扶贫款、救灾款等少数几项之外，拖延、截留、挪用、挤占资金的现象非常普遍。

笔者认为，产生上述问题的最根本原因在于我国财政转移支付制度缺乏法律保障和有效的约束、监督机制。法制化是财政转移支付制度的重要基础，健全的法规是规范转移支付制度的有力保证。世界上许多国家普遍以法律形式、甚至通过宪法对财政转移支付制度作出明确规定。相较之下，我国现行财政转移支付制度的立法层次较低。从1995年财政部制订了《过渡期财政转移支付办法》，直到2002年改为《一般性财政转移支付办法》以来，我国现行的财政转移支付制度依据的主要是政府规章，并没有专门的或者相关的法律，客观上降低了转移支付制度决策和运作的民主性和规范性。不仅如此，我国没有专门机构对转移支付进行统一安排和管理，人大和审计部门对转移支付也缺乏有效的监督、审计、绩效评价机制，影响了制度的权威性。

规范我国财政转移支付制度

当前，在构建和谐社会的大背景下，必须立足长远，循序渐进地对我国的财政转移支付制度进行规范。近期目标应是逐步规范地方政府纵向转移支付方式，优化转移支付结构；远期目标应是在分税财政体制趋于完善的情况下，抑制各地区间经济发展的不平衡，实现公共服务的均等化。为此，笔者认为，有以下两方面工作亟待落实：

（一）推进财政转移支付制度的法制化进程

我国应积极借鉴别国成功经验，加快财政转移支付的立法进程。应进一步制定和完善有关财政转移支付的法律法规，如《财政法》、《预算法》和《财政监督法》等，对转移支付制度的原则、内容、形式、依据、用途和监督加以规范。特别是要尽快修改《中华人民共和国预算法》，增加有关财政转移支付的条款，赋予转移支付相应的法律地位。同时，应制定关于财政转移支付的单行法规，对转移支付的政策目标、资金来源、分配形式、分配程序和分配公式等作出统一规定。

（二）优化财政转移支付的结构

进一步优化财政转移支付结构的基本思路是在进一步扩大财政转移支付规模的同时，逐步扩大均等化转移支付和与特定政策目标相联系的专项转移支付的规模，消解非规范化的税收返还等补助形式，将转移支付的重心由税收返还和专项转移支付转向一般性转移支付。

财政税收返还政策篇9

二、基本原则

（一）促进发展，提高保障的原则。建立促进乡镇发展的激励机制，实现非农产业生产要素优化配置，资源合理流动，增强乡镇自我发展能力。同时，逐步缩小乡镇间基本公共服务能力的差距，提高乡镇保障能力和保障水平。

（二）因地制宜，分类确定的原则。根据乡镇地理环境、当前经济发展状况和潜力、财政收入规模和可用财力水平、乡镇人口和地域面积、非农产业聚集程度等因素，综合评定，合理划分，分别实行两种不同的体制模式。

（三）收支划分，健全体系的原则。建立收支划分体制格局，充分调动县乡两级积极性，保持县级宏观调控能力和乡镇必要的自我保障和自我发展能力。

（四）平稳过渡，相对稳定的原则。试行的县乡财政体制使县乡两级经济社会的发展取得了较好效果，对县级集中财力办大事及乡镇保运转、保稳定、促发展起到了极大的促进作用，所以开始继续实行“分税制”和“统收统支加激励”两种体制模式，保证体制改革的平稳过渡，并保持相对稳定。

三、基本目标

（一）建立增收节支激励约束机制。充分发挥财政体制作用，调动乡镇当家理财、发展经济、增收节支的积极性和主动性，逐步增强乡镇自我发展能力。

（二）建立县乡财政基本支出保障机制。按照两种不同体制模式，保障县乡基本支出需要，合理确定县乡财政支出责任，缓解县乡财政困难，推进城镇化建设进程。

（三）建立相对规范、统分适度的县乡财政体制。按照省市要求，我县继续实行相对规范的“分税制”和“统收统支加激励”的两种财政体制。对经济发展平稳、非农产业聚集度较高、财政收入规模较大、有发展潜力的郭磊庄镇和镇实行相对规范的“分税制”财政体制，其它9个乡镇实行“统收统支加激励”的财政体制。

四、基本内容

（一）相对规范的“分税制”财政体制

在划分相对明确的财权与事权的基础上，其基本模式是：分级管理，支出定责，收入分享，责权统一，税收定额和增量返还。

1、分级管理——县与乡镇财政收支实行分级管理，同时为了与税收征管体系和金库设置相协调，不设立乡镇级金库，其职能由县级金库，县级财政分级核算。

2、支出定责——明确划定县乡支出责任。

（1）乡镇本级机关人员经费、乡镇卫生院、基本社区服务、乡村道路建设等支出由乡镇本级负担。

（2）乡镇教育人员工资、民师退养人员工资、优抚人员定期定量补助、最低生活保障金、公共卫生专项经费、计划生育手术减免专项经费及九年制义务教育保障经费等由县财政统一安排。

（3）未纳入财政全额拨款的合同制人员及招聘人员工资由农村税费改革转移支付资金解决。

（4）乡镇道路建设、五保户救济金、军属优待金、补助村级支出由县核定农村税费改革转移支付补助资金解决。

（5）县直部门派出机构经费，如派出所、税务所、土地所、法庭等，其经费仍由县主管部门负责。

（6）乡镇负责筹措和向上级争取资金，加强基础设施建设，负责各项社会事业发展。

3、收入分享——划分税种。

税种划分。着眼于加快县域经济发展、推进城镇化进程和乡镇政府职能转变，辖区内与经济发展密切相关、经济调节作用强的主体税种：增值税、营业税、企业所得税、个人所得税、资源税作为分享税种；与城镇发展和社区服务直接相关的城市维护建设税、城镇土地使用税、车船使用税、房产税、印花税、契税、耕地占用税为乡镇专享税种；由乡镇组织征收的行政性收费、罚没收入、其他收入作为乡镇专享收入；教育费附加为县级专享收入，专项上解县财政。各项收入均按照属地原则和企业隶属关系征收，产业园区内所属郭磊庄镇和镇的企业纳税划归以上两镇收入。

4、责权统一——在合理划分县与乡镇收支范围的基础上，合理调整县与乡镇财力分配关系，按照财力与支出责任相统一的原则，确保各级政府有相对稳定的财力来源来保证其职能的顺利实现。

5、确定转移支付补助和上解基数。以收入实际完成数并考虑相关因素后，作为收入基数，核定财力与各项支出相抵后的净额，作为以后年度县对镇转移支付补助或镇对县的上解基数。

6、中央“两税”返还。按乡镇净上划中央的“两税”（增值税75%，消费税）收入数额，参照市对县“两税”返还占上划中央的“两税”收入比例，作为县对乡镇的“两税”返还基数，基数全额返还乡镇。在基数返还的基础上，对乡镇每年缴入中央金库的“两税”增量部分，按照7%的比例，对地方给予税收增量返还。

7、省、市、县“四税”返还。为保证乡镇既得利益，以两镇增值税、营业税、企业所得税、个人所得税实际完成数中县分成部分作为税收返还基数。当年完成收入基数，税收返还基数全部返还两镇；完不成收入基数，按比例倒扣税收返还基数。同时，县对两镇实行省、市、县“四税”（增值税、营业税、企业所得税、个人所得税）收入“定额分享、超收全返”政策，即以省、市、县“四税”在各镇实际分享收入为基数，将以后年度省、市、县“四税”收入超基数部分全额返还。

8、在体制期内，人员增减变动、调整工资等原则上由乡镇自行解决，遇国家政策性普调增资，县财政视上级补助情况对乡镇给予转移支付补助。

（二）统收统支加激励财政体制

基本模式为“收支统管，核定收支，超收奖励，节约留用”。

1、核定收支。县财政根据乡镇经济发展实际，核定下达年度乡镇全部财政收入计划；根据乡镇人员、资产等基本情况，按统一政策和标准核定乡镇的人员经费、运转经费、社会保障性支出，保证乡镇履行职能的基本需要。并视县级财力情况，统一安排专项支出。

2、超收奖励。对年度内乡镇组织收入超过上年实际完成数或年初任务数的，区别不同情况，按年初确定的超收奖励办法奖励乡镇，完不成目标的不予奖励。

3、节支留用。各乡镇在人员基数确定后，乡镇压减人员，县财政不核减公用经费，公用经费节约留用。

4、根据上级要求，对实行统收统支加激励财政体制的乡镇实行形式和深度不同的“乡财县管”，纳入县财政集中支付中心统一管理。

财政税收返还政策篇10

（一）对在本市新设立的总部或地区总部给予一次性资金补助。其中，注册资本**亿元（含本数，人民币，下同）以上的，补助2000万元；注册资本**亿元以下、5亿元以上的，补助1500万元；注册资本5亿元以下、1亿元以上的，补助**00万元。

（二）对已在我市注册的企业总部或地区总部，在20**年1月1日后增资的，给予一次性资金补助。其中，增资**亿元以上的，补助**00万元；增资**亿元以下、5亿元以上的，补助500万元；增资5亿元以下、1亿元以上的，补助200万元。

（三）对在本市新设立的总部或地区总部购建的自用办公用房，按每平方米**00元的标准给予一次性资金补助；租赁的自用办公用房，三年内每年按房屋租金的30%给予补贴。若实际租赁价格高于房屋租金市场指导价的，则按市场指导价计算租房补贴。

（四）对在本市新设立的总部或地区总部，自开业年度起，由同级财政部门前二年全额返还营业税，后三年减半返还营业税；自获利年度起，由同级财政部门前二年全额返还企业所得税地方分享部分，后三年减半返还企业所得税地方分享部分。对新购建的自用办公房产，免征契税，并免征房产税三年。

（五）总部或地区总部聘任的境外、国外高级管理人员，按规定缴纳的个人所得税，由同级财政部门按其缴纳的个人所得税地方分享部分的50%给予奖励，奖励期限不超过五年。

二、金融业

（一）对新迁入本市的金融企业总部核心业务部给予一次性资金补助。其中，全国性及以上规模的，补助500万元；区域性规模的，补助200万元。

（二）对在本市新设立的金融服务外包机构给予一次性资金补助，补助金额按注册资本（或营运资金）的3%计算，最高补助金额为500万元。对不具备独立法人资格的金融服务外包机构，实际投资额在2亿元以上的，补助500万元；实际投资额在2亿元以下、1亿元以上的，补助300万元；实际投资额在1亿元以下、5000万元以上的，补助**0万元。

（三）对金融企业在本市规划的金融区或金融后台营运基地内，新购建的自用办公用房，按每平方米**00元的标准给予一次性补助；租赁的自用办公用房，三年内每年按房屋租金的30%给予补贴。若实际租赁价格高于房屋租金市场指导价的，则按市场指导价计算租房补贴。

（四）在20**年底前，金融企业向本市中小企业、个人和农户发放贷款和扩大集合信托规模，年末余额每增加1亿元，由市财政资助15万元。

（五）对在本市新设立的独立核算的金融企业，自开业年度起，由同级财政部门前二年全额返还营业税，后三年减半返还营业税；自获利年度起，由同级财政部门前二年全额返还企业所得税地方分享部分，后三年减半返还企业所得税地方分享部分。对新购建的自用办公房产，免征契税，并免征房产税三年。

（六）对金融企业连续聘用2年以上的高级管理人员（指符合金融机构高级管理人员任职资格的人员），在本市行政辖区内第一次购买商品房、汽车或参加专业培训的，由同级财政部门按其缴纳的个人工薪收入所得税地方分享部分予以奖励，累计最高奖励限额为购买商品房、汽车或参加专业培训实际支付的金额，奖励期限不超过5年。

对新设立金融企业聘用的高级管理人员，不在本市行政辖区内购买商品房、汽车或参加专业培训的，由同级财政部门按其缴纳的个人工薪收入所得税地方分享部分的50%给予奖励，奖励期限不超过三年。

三、物流业

（一）对滨海新区内新设立的大型分拨、配送、采购、包装类物流企业及期货交割库，自开业年度起，由同级财政部门前二年全额返还营业税，后三年减半返还营业税；自获利年度起，由同级财政部门前二年全额返还企业所得税地方分享部分，后三年减半返还企业所得税地方分享部分。

（二）对滨海新区内新设立的大型仓储类物流企业，自开业年度起，由同级财政部门第一年全额返还营业税，后二年减半返还营业税；自获利年度起，由同级财政部门第一年全额返还企业所得税地方分享部分，后二年减半返还企业所得税地方分享部分。

（三）对滨海新区内新设立的大型专业物流服务类企业、从事货物运输的大型专业运输企业，自开业年度起，由同级财政部门三年内减半返还营业税；自获利年度起，由同级财政部门三年内减半返还企业所得税地方分享部分。

（四）对滨海新区内新设立的大型专业运输企业、大型仓储企业发生的运输、仓储专用设备设施固定资产投资贷款利息给予20%的补贴，累计补贴金额不超过**0万元。

（五）对滨海新区内新设立的大型专业运输企业专门用于营运业务的运输设备，可采用加速折旧的方法提取折旧，并准予在所得税前扣除。

（六）对航空公司在**机场新增并经机场确认的航线航班，其缴纳税金的地方留成部分，由同级财政部门在2013年前全额返还，作为航空公司航线运营的补贴；市财政设立航线培养基金，对航空公司新增**机场的客货航班航线在一定年限内给予航线运营资金补贴。

四、中介服务业

（一）对在本市新设立的国际、国内知名律师事务所、会计师事务所、咨询公司、人才中介机构等专业服务机构，购建的自用办公用房，按每平方米**00元的标准给予一次性资金补助；租赁的自用办公用房，三年内每年按房屋租金**%给予补贴。若实际租赁价格高于房屋租金市场指导价的，则按市场指导价计算租房补贴。

（二）对在本市新设立的国际、国内知名律师事务所、会计师事务所、咨询公司、人才中介机构等专业服务机构，自开业年度起，由同级财政部门前二年全额返还营业税，后二年减半返还营业税；自获利年度起，由同级财政部门前二年全额返还企业所得税地方分享部分，后二年减半返还企业所得税地方分享部分。

（三）对在本市新设立的大型金融租赁企业及具有一定经营规模的货币经纪公司、国际保理公司，以及中小企业金融服务公司和资信管理公司等企业，自开业年度起，由同级财政部门三年内减半返还营业税；自获利年度起，由同级财政部门三年内减半返还企业所得税地方分享部分。

（四）对在本市新设立的为我市鼓励产业提供相关专业技术培训的培训机构，自开业年度起，由同级财政部门三年内减半返还营业税；自获利年度起，由同级财政部门三年内减半返还企业所得税地方分享部分。

（五）对在本市新设立的风险投资公司（基金）从事第三方物流投资或从事高新技术产业化投资的，自获利年度起，由同级财政部门三年内减半返还企业所得税地方分享部分。

（六）对在本市新设立的经认定从事专业信息服务的企业，自开业年度起，由同级财政部门三年内全额返还营业税，后三年减半返还营业税；自获利年度起，由同级财政部门三年内全额返还企业所得税地方分享部分，后三年减半返还企业所得税地方分享部分。

五、附则

（一）本政策实施过程中如遇国家或本市颁布新政策，则按新政策执行；以前已颁布的政策与本政策不一致的，以本政策为准。

财政税收返还政策篇11

坚持以科学发展观为指导，在保持现行分税制财政体制的前提下，进一步理顺区、街(镇)财政管理关系，明确区、街（镇）财权和事权，充分调动街镇加快经济发展的责任感和积极性，增强街镇财政保运转、保稳定、保发展、保平衡的能力，促进社会主义新农村建设和街镇经济加快发展。

二、基本原则

（一）属地管理的原则。区仅保留金融保险、电力烟草、邮电通信等行业及代扣代缴的各项税收（含附税），其余所有企业税收和其他所有税收（含附税）全部下放到街镇。

（二）确保既得利益的原则。保障街镇既得利益，不调整街镇上一轮财政体制内的财力。

（三）同增同减的原则。街镇工商税收超收财力，比照当年一般预算收入中的税收（含附税）增幅，实行同增同减。

（四）鼓励发展的原则。进一步加大对街镇的支持力度，充分调动各街镇加快经济发展的责任感和积极性，壮大街镇经济实力。

（五）规范管理的原则。严格执行税收征管和财政资金监管法律法规，加强税源和支出管理，确保街镇财政预算规范、有序运行。

（六）责权利相统一的原则。坚持财权与事权相对等，合理区分区、街（镇）财权和事权，明确街镇权利和责任。

三、主要内容

（一）收入范围及基数

1.收入范围

（1）区级收入：金融保险、电力烟草、邮电通信等企业（行业）及区直部门以证控税代扣代缴的各项税收（含附加）；经营性土地耕地占用税；经营性土地房产交易和个人房产交易契税；堤防费；土地出让收入、城市公用事业附加收入和水利建设基金等基金收入。

（2）街镇收入：各街镇行政区域内及区下放企业的增值税、企业所得税、个人所得税、营业税、城市维护建设税、房产税、印花税、土地使用税、土地增值税、车船税、资源税、教育费附加、除区级收入外的耕地占用税和契税等税收（含附加）收入；行政性收费、罚没收入等非税收入。

2.税收收入划分

（1）增值税：国家分享75%、市级分享5%、街镇分享20%；

（2）企业所得税：国家分享60%、市级分享8%、街镇分享32%；

（3）个人所得税：国家分享60%、市级分享8%、街镇分享32%；

（4）营业税：市级分享20%、街镇分享80%；

（5）耕地占用税：市级分享45%、街镇分享55%；

（6）城市维护建设税、房产税、印花税、土地使用税、土地增值税、车船税、资源税、教育费附加、契税等税收（含附加）全部属街镇收入。

3.收入基数的核定

各街镇以上一年度各项工商税收（含附加）地方一般预算收入决算数为收入基数（含下划企业税收基数）。各项工商税收（含附加）地方一般预算收入包括：增值税20%、企业所得税32%、个人所得税32%、营业税80%、耕地占用税55%、契税、城市维护建设税、房产税、印花税、土地使用税、土地增值税、车船税、资源税、教育费附加等税收（含附加）收入。

行政性收费、罚没收入等非税收入实行单项结算，不计入收入基数。

4.税收超收财力的确定

各街镇税收超收财力，以上一年度工商税收超收财力为基数，按街镇当年工商税收（含附税）地方一般预算收入增长幅度，实行同增同减。计算公式为：街镇税收超收财力=上一年度街镇工商税收超收财力×（1+街镇当年工商税收（含附加）地方一般预算收入增长率）。

如果年及以后年度街镇工商税收（含附加）地方一般预算收入达不到年工商税收（含附加）地方一般预算收入决算数，则按短收数扣减街镇财力。

5.单项收入的结算

（1）社会抚养费。街镇分成的社会抚养费全部用于“以钱养事”人口和计划生育行业公益支出。

（2）城镇基础设施配套费。由区统一征收，剔除征管部门分成后，剩余部分全部返还所在街镇。

（3）其他非税收入。街镇征收的其他行政性收费、罚没收入等非税收入全部返还所在街镇。

（二）支出范围及基数

1.支出范围

街镇党（工）委和政府（办事处）、财政所（含经管站）等一般公共服务支出；“以钱养事”服务行业公益事业支出；医疗卫生（街镇财政供养人员的医疗保险、公费医疗）支出；街镇行政区域内的企业发展支出、基础设施建设（园区建设、小城镇建设）支出、上级安排项目的配套支出及其他支出。

2.支出基数

（1）工资福利支出及对个人和家庭的补助。以年决算供给人员为基数，根据国家工资、津补贴相关政策和全区统一规定，按照零基预算方法测算确定。

（2）商品和服务支出。生活福利、工会经费、培训费分别按在职人员年基本工资总额的1%、1%、0.5%测算；其他公用经费按年财政决算供给在职人员年均10000元确定。

（3）企业发展支出，继续按上一轮区对街镇财政管理体制确定的数额，计入支出基数。

（4）“以钱养事”行业农村公益支出、村级支出和其他生产建设支出，不计入支出基数，实行专项下达、专项拨付。

（5）街镇支出基数确定后的新增政策性支出，根据国家和省、市对区转移支付和区、街（镇）财力情况，实行区与街（镇）共同分担。

（三）年度结算

各街镇收入全额上解金库，支出实行国库集中支付。街镇预算内人员工资性支出，由区财政委托银行统一发放；街镇公用支出按时序进度由区均衡拨付；街镇工商税收超收财力每半年预结算一次，年终区、街（镇）分项统一结算。

国家和省、市、区安排的各类生产建设专款、农村公益事业支出，由区按项目实施进度和管理要求及时调拨资金，年终单独结算。

四、其他事项

（一）阳逻开发区财政体制另行制定。古龙产业园收入计入双柳街道办事处、东部生态文化旅游新区收入计入道观河风景旅游区管理处，均比照区对街道财政体制执行。

（二）市返还工商四税增量政策。因市取消工商四税增量返还政策，区将年增值税、营业税、个人所得税、企业所得税等四税市分享增量返还给街镇的财力，一部分计入支出基数，用于街镇负担的增加支出，剩余部分作为固定基数，补助给街镇。

（三）街镇招商引资优惠政策支出，由区确定统一的原则，街镇制定实施办法并兑现。

（四）土地出让收入政策。土地出让收入剔除上交省国土资源厅规费，按有关规定提取各项基金、征管部门业务费后，工业用地出让收入由区全额返还街镇；经营性用地出让收入由区返还街镇70%。

（五）各街镇债务自行负担、自行偿还。各街镇欠区的体制结算款，区在新一轮体制结算中分年度扣回。

财政税收返还政策篇12

中图分类号:F812文献标识码:A文章编号:1001-6260(2010)02-0070-06

分税制改革对中国政府间财政关系作了很大的调整,中央通过与地方划分税种,分设国税、地税两套税务机关,汲取了大量的收入,提高了中央财政的“两个比重”,摆脱了分税制前中央向地方借钱运转的窘境(李萍,2006)。但伴随着财权不断上收的是公共服务事权的不断下移,很大程度上加剧了基层政府的财政困难。为了弥补分税制改革给下级政府带来的财政缺口,减轻财政的纵向不均衡,同时也为了逐步兑现改革之初缩小地区间财力不均等状况的政治承诺,转移支付逐渐成为处理政府间财政关系、推动基本公共服务均等化的重要财政工具。随着中央财力的增强,中央对地方转移支付规模不断增加,中央对地方转移支付已构成地方财力的重要来源。

地方政府提供的地方性公共服务,其供给水平由地方政府的财政能力决定。各地区政府的财政能力差异是影响不同地区公共服务均等化实现程度的根本因素。而要考量各地区(横向财政间)财力分配差异情况,除基于各地区经济发展水平形成的财政支付能力差异外,更需要考察中央对地方转移支付的横向财力均等化效应。财政转移支付的效率体现在能否促进各地区财力分配的均等化,进而推动实现地方公共服务水平均等化。据此,本文拟从财政转移支付的总体与分项两方面来测算其横向财力均等化效应,并对如何提升转移支付横向财力均等化水平提出一些政策建议。

一、财政转移支付的横向财力均等化总体效应

选择各地区人均财政收入与人均财政支出的变异系数来判断财政转移支付实施前后各地区的财力均等化程度。变异系数=全国各地区人均财政收入(或支出)的标准差 / 全国各地区人均财政收入(或支出)的均值,其数值越大,则全国各地区人均财政收入(或支出)的变异程度越大,即均等化程度越小;反之亦然。

各地区人均财政收入差异反映地区间初次财力分配的均等化状况;在接受中央对地方的补助后形成的各地区人均可支配财力差异表现为各地区人均财政支出水平差异,能够客观反映公共服务水平的均等化程度。各地区人均财政收入指标的变异系数与人均财政支出指标的变异系数之间的差额,为转移支付的总体横向财力均等化效应。二者的差额越大,说明实施转移支付的横向财力均等化效果越好。

图1 1995―2008年各地区人均财政收入、

人均财政支出、人均GDP的变异系数

资料来源:根据1996―2009年《中国统计年鉴》的数据整理得出。

从图1可以看出,各地区人均财政收入的变异系数从1995年的0.95增加到1999年的1.05,表明这段时期人均财政收入地区差距在扩大。2001年之后,人均财政收入变异系数逐年提高,一直上升到2004年的1.18,表明这期间人均财政收入地区差异在继续扩大。2005―2008年的变异系数则降低为1.16、1.09、1.09、1.04,地区间财力差距呈现出缩小的趋势。而人均财政支出的变异系数在0.65~0.75之间波动,其折线图均低于人均财政收入变异系数,两者差额由2000年的0.33增长到2008年的0.42,表明财政转移支付在地区间财力均等化方面起到一定的作用。

以变异系数衡量的各地区人均财政收入、支出差距总体上处于较高的水平。人均财政收入的变异系数呈现稳定上扬的态势,说明各地区财政收入差距在逐步扩大,而在中央对地方转移支付后,地区人均财政支出差异相对于转移支付前的地区财力差距,已大为缩小。不过人均财政支出变异系数仍高达0.7左右,表明各地区人均可支配财力仍然很不均衡,公共服务均衡化水平较低,可见政府间转移支付的横向财力均等化效应并未真正释放出来。

进一步对比地区人均财政收支差距与地区人均GDP差距可知,人均GDP的变动系数处于0.65左右的水平,说明地区间经济发展水平的差异和居民贫富差距都较大。但是,人均财政收入和支出的变异系数均高于人均GDP的变异系数,表明财政领域的不均等程度超过了经济领域。显然,这不符合财政的本质,因为财政活动属于社会再分配范畴,实现居民公共服务水平均等化是财政的重要目标(陈宪 等,2008),但财政均等化政策并未发挥应有的作用。

二、分项财政转移支付的横向财力均等化效应

中国现行的转移支付项目主要包括税收返还、财力性转移支付财力性转移支付从2009年开始改称为一般性转移支付,而原一般性转移支付改称为均衡性转移支付。为客观反映转移支付历史变化情况,这里仍沿用原来的称呼。和专项转移支付。表1显示了这三种转移支付方式的指标值及占比的变化趋势。税收返还从1995年的1867亿元增加到2009年的4934亿元,年均增长7.19%,而占比却从73.7%下降为17.1%;财力性转移支付规模从1995年的291亿元增加到2009年的11375亿元,年均增长29.93%,占比从11.5%上升到39.4%;专项转移支付数额从1995年的375亿元增加到2009年的12580亿元,年均增长28.52%,占比从14.8%上升到43.5%。

同样用变异系数对各项转移支付调节地区财力差异的效应进行量化分析。以各省现有的财政收入为基础,分别加上某项转移支付的数额,再除以全省的总人口,得到各地区接受该项转移支付后各地区人均财力的变异系数,即V(R+TRn)=∑31i=1(Yi-Y)2PiY (n=1,2,3),其中,Yi代表在接受某项转移支付前后各地区人均财力水平、Y代表各地区人均财力的均值、Pi代表各省人口占全国总人口数的比重,TR1、TR2、TR3分别代表税收返还、一般性转移支付和专项转移支付数额,V(R+TRn)与V(R)相比较,得出该项转移支付对均衡地区间财力差异的效应。由于每项转移支付资金量大小不同,比较不同转移支付项目的效应,就必须结合各项转移支付规模的比重Pn,剔除掉规模的影响,即比较[V(R)-V(R+TRn)]/Pn的大小,其值越大,表明该项转移支付的地区间财力均等化效应越大(王艳艳,2008)。

1.税收返还的横向财力均等化效应

新体制下采取的税收返还制度,是在保证地方政府既得利益的前提下进行的,这对分税制改革起了重要的推动作用。中央与地方的税收分享额度是按照1993年的基数逐年递增,递增率按增值税和消费税平均增长率1∶0.3系数确定,并以环比方式逐年递增,成为新的税收返还基数(倪红日等,2008);2002年的中央与地方所得税共享制度改革,确定了所得税的税收返还办法;2009年又新增成品油价格和税费改革税收返还。由于增值税、消费税、所得税的税基与经济发展水平密切相关,导致税收返还规模和经济发展水平存在正相关,即:经济发达地区得到的税收返还额多,其财力充裕;而经济落后地区得到的税收返还额少,财力依旧不足。税收返还占中央对地方转移支付的比例较大,1995年的比重高达73.7%,之后逐年递减,2003年为42.5%,2007年为22.6%,2009年则降到17.1%。相对于其他类型的转移支付,税收返还占转移支付规模比重呈快速下降趋势。不过这种对所有地区无差别的基数税收返还,不仅未解决因历史原因所造成的财力分配不均和公共服务水平差距大的问题,反而在新体制下肯定了这一差距,偏离财力均等化的目标,这点可由表2的数据结果得以验证。

从表2中可以看出,税收返还的财力均等化效果是很差的,这与理论上的预测相符合。实施税收返还前,各地的财力不均衡状况较为严重。从各地人均财力变异系数看,2000―2004年每年都在90%以上,且有逐年上升趋势,2004年甚至达到98.39%,表明各地区经济增长不平衡,财力不均衡的状况也日趋严重。2005年之后这一趋势有所缓解。而实施税收返还后的财力不均衡状况并没有太大改变,仍然高达90%左右,2000―2005年的税收返还财力均等化水平仅在10%左右,相当微弱。2006年、2007年的税收返还财力均等化水平提高到15.4%、19.29%,但这并不意味着其财力均衡化效应在增强,而是税收返还占比快速下滑所致。

2.财力性转移支付的横向财力均等化效应

财力性转移支付旨在增强地方政府财力,平衡地区间财力差距,是实现财政均等化的主要补助形式。现行财力性转移支付包括原体制补助、一般性转移支付、民族地区转移支付、调资转移支付、农村税费改革转移支付、取消农业税转移支付、县乡政府机构改革转移支付、结算补助及其他补助。无论从规模还是从比重来看,财力性转移支付都日益成为最重要的转移支付项目。

原体制补助是分税制改革后从旧的财政分级包干体制中延续下来的转移支付形式,属性和政策目标不明确,随着时间的推移,这种形式的均衡化效果进一步减弱。除一般性转移支付外的其他类型的财力性转移支付都是因为中央出台某项政策导致地方财力不足引起的,并有专门的用途,地方可以按照规定统筹使用资金。从形式上看,这几项财力性转移支付具有专项转移支付的特征。但是,这部分资金在使用上主要向中西部地区倾斜,用于弥补地方的财力不足,在资金的使用上没有具体严格的规定。因此,从性质上讲,这些资金都应列入一般性转移支付(陈颂东,2008)。而只有一般性转移支付才是真正意义上的财力均等化转移支付。

表3显示了一般性转移支付的效果,虽然一般性转移支付的规模远比税收返还小,但是其所起的财力均等化效果却远比税收返还大。对比实施一般性转移支付前后各地区人均财力变异系数,两者的差额从2000年的1.96%逐年快速提高到16.49%,特别是2006年的差额比2005年递增5.12%。2000―2007年一般性转移支付的财力均等化水平年均维持在110%左右,平均是税收返还效果的近10倍,表明一般性转移支付具有很强的横向财力均等化效应。以2008年为例,财力性转移支付所占比重仅为37.9%,而税收返还和专项转移支付所占比重却高达62.1%,并且在财力性转移支付中,均等化效应较强的一般性转移支付的比重偏低。2008年一般性转移支付为3511亿元,占财力性转移支付的比重为40.4%,占中央财政转移支付总额的比重仅为15.3%,这种状况制约了一般性转移支付乃至整个财力性转移支付的均等化效果。

表3 一般性转移支付的横向财力均等化效应单位:%

年份V(R)V(R+TR2)V(R)-V(R+TR2)P2[V(R)-V(R+TR2)]/P2

200082.5080.541.962.289.09200192.3490.012.332.26103.10200295.6691.424.243.78112.17200396.9990.726.274.68133.97200498.3990.477.927.29108.64200594.7985.629.179.7693.95200691.8777.5814.2911.32126.24200791.9275.4316.4913.81119.41

资料来源:根据历年《中国财政年鉴》的数据整理得出。

3.专项转移支付的横向财力均等化效应

专项转移支付是着眼于解决地区间具有外溢性的公共服务的提供问题,以国家宏观调控、促进各地协调发展和调整产业结构、优化资源配置为政策目标,实行专款专用,包括一般预算拨款和国债补助等(中国财政学会课题组,2007)。1995―2009年间,中央对地方的专项转移支付累计53078亿元,占转移支付总额的36.15%。2009年专项转移支付达到12580亿元,相当于1995年375亿元的33.55倍,年均增长28.5%,构成转移支付体系的重要组成部分。从具体的项目看,1994年的专项转移支付中,政策性价格补贴支出占51%,挖潜改造资金占3%,而到2005年,这两项转移支付的比例分别降至6%和0%。表明专项转移支付已逐步从竞争性领域退出,而主要用于公共支出、地区均衡发展等方面(周美多,2008)。特别在增量方面,增加的专项转移支付主要用于如社会保障支出、农村义务教育、农村卫生医疗、粮食风险基金、天然林保护工程等生态环境建设支出、贫困地区政法补助专款支出以及支援经济不发达地区支出等。

表4 专项转移支付的横向财力均等化效应单位:%

年份V(R)V(R+TR3)V(R)-V(R+TR3)P3[V(R)-V(R+TR3)]/P3

200082.5068.6213.8834.640.12200192.3477.7014.6436.640200295.6678.9816.6832.651.17200396.9983.7613.2331.542200498.3978.6819.7133.059.73200594.7976.7318.0630.858.64200691.8772.5719.332.759.02200791.9271.4620.4638.153.70

资料来源:根据历年《中国财政年鉴》的数据整理得出。

从表4可以看出,专项转移支付起了一定的财力均等化作用,其占全部转移支付的比重已上升到40%以上,均等化效应近年来一直维持在60%以内,远高于税收返还的均等化效应,但也远低于一般性转移支付的财力均等化效应。

目前,中央专项转移支付项目设置过多、覆盖面过宽、重点不突出,难以体现中央对地方财政支出的引导和调控作用。在专项转移资金的管理上还存在“多头管理”现象,如灾后补偿和重建转移支付资金的管理就涉及民政部、水利部、交通部、教育部等部委,很容易造成操作中挤占挪用、监督管理不到位、资金的拨付效率低等问题。

三、结论与政策建议

财政转移支付的横向财力均等化效应会影响到各地区财政能力均等化程度,进而影响到各地公共服务均等化水平。本文研究表明,中央对地方转移支付已构成地方政府近一半的财力来源,从其总体效应看,起到了一定的横向财力均等化效果,且均等化作用逐渐增强,但在转移支付前后各地区的财力差异仍然很大,公共服务提供水平很不均衡。从分项转移支付效果来看,一般性转移支付的财力均等化效应最强,专项转移支付次之,税收返还效果最差。

税收返还对地区间财力差异调节作用微弱,随着其规模与比重的下降,对地区间财力差异的影响在缩小;一般性转移支付对提升地区财力均等化水平的作用较为显著,不过囿于其比重过小,制约了均等化作用空间,但随着其规模与比重的不断提高,会日益成为调节地区间财力差距的主体项目,届时地区财力均等化水平会大大提高;专项转移支付的均等化效应虽没有一般性转移支付那么强,但其比重最大,足以保证其在调节地区间财力差异上发挥更大的作用。基于这些结论,就如何提升财政转移支付的横向财力均等化水平的政策建议如下:

(1)调节转移支付的地区分配结构,促进区域间财力均衡。中国东、中、西部地区基于经济发展水平不平衡形成的财力分配非均等化状况将长期存在。中央对地方转移支付的目标是要求中央适当集中财力来缩小地区间由于经济发展水平和财力支付能力差异造成的公共服务水平的差距。2007年,东、中、西部地区的人均财政收入分别为2923.38元、1073.64元、1089.85元,如果将东部地区按总人口计算的人均地方一般预算收入作为100,中、西部地区仅为36.7、37.3。在中央通过转移支付实施地区间收入再分配后,中、西部地区人均一般预算支出分别提高到66.8、73.9,与东部地区的差距明显缩小。可见转移支付对改善地区间财力分配均等化状况的重要性。为提升地区间财力均等化水平,促进地区间公共服务均等化,今后转移支付资金应逐步向中、西部落后地区倾斜,主要投入支农、科教文卫、社会保障等民生领域。

(2)调整现行转移支付结构,建立均等化转移支付体系。均等化转移支付应是建立一个以公式化为基础、一般性转移支付为主、专项转移支付为辅的转移支付体系。

税收返还维持了地方既得利益,是旧体制的延续,均等化效果差。中央财政应逐步减少对体制上解地区的税收增量返还,增加对体制补助地区的税收增量返还,在某种程度上调节地区间财力分布。这样既保证一般性转移支付的资金来源,又削弱了返还基数中的不合理因素,能够缓解并缩小地区间公共服务能力的差距。

财力性转移支付中的原体制补助地区的财政缺口可归并到一般性转移支付中进行统筹,由此真正解决原体制补助或上解数额中的不合理因素。其他类型的财力性转移支付都是由于政策调整造成的,出现混乱和不规范情形,应将其整合为一项统一的一般性转移支付,按照因素法,使用一个全面的转移支付计算公式,确定中央对各地区的转移支付数额。这样的改革措施可确保具有均等化特性的一般性转移支付成为主体项目,实现地区间财力分配均衡化。

专项转移支付只能是次要的、辅助的形式,规模不能过大,其支付的对象应是具有外溢性、突发性、特殊性、非固定性等特征的项目。完善专项转移支付需在清理整合专项转移支付项目设置、提高专项转移支付管理透明度、创新专项转移支付管理方式、建立财政转移支付的法律法规体系等方面寻求突破。

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Fiscal Payment Transfer: The Horizontal Money Resource Equalization and Its Effects

TIAN Fa