行政监督论文篇1

[Thesummary]Theconstantdevelopmentofmediamakepublicopinionfunctionandinfluenceandexpandconstantly;Alongwiththedevelopmentofsociety,theexecutivepowerofthegovernmentisintheenlargementconstantlytoo.Itiscommonthepowertheenlargementeasynotthemessywith,abuse,andtheeasytobreedbycorruption.Traditionalsupervisionwaybecausetheirone''''sowncharacteristic,Somefunctionsbygivingplaytoandansweractivelythatdifficult.Supervisebypublicopinionwhatbecomeandimplementandsuperviseandmaketheiraadministrativekindmustsupervisethewaytomoderngovernments,becauseofitsone''''sowncharacteristicandfunctionway.

曾有一部名为《明日帝国》的电影，影片中媒体大亨借助于媒体控制了整个国家，左右了整个国家的政治、经济、文化、军事、外交等各个方面，进而想借于此控制整个世界……这只是个虚构的故事，但在其中我们却感受到媒体所承载的舆论的巨大威力。从社会控制及社会秩序形成的角度来看，我们会发现，在今天的社会中，以报纸杂志、广播电视以及电脑网络等为形式的大众传媒的影响力正显现出愈来愈强化的趋势。很多学者将舆论监督称作为“第四权”，因为它对传统的三权构成（立法、司法、行政）的制约在许多方面一点也不屈于三者之间的制约，因而舆论监督的作用日益受人关注。

而于此同时，伴随着社会各方面的发展，政府的行政权也在不断的扩张，以前作为一个“守夜人”式的政府已不复存在，现代政府管理调节的社会的方方面面，公权力在不断的扩大，易乱用、滥用而滋生腐败，传统的监督方式因其自身的特点难以发挥其应有的机能，因而人们寄希望于社会舆论的监督机制，希望通过新闻媒体等公共论坛公开揭露权力滥用现象，在社会中形成一种不利于被批评者的舆论压力，促使当事人有所觉悟或有关职能机关采取措施，以达到监督和制约的目的，使得政府及其官员能更好的服务于大众。

本文正是基于这两种发展趋势而作的。

一、舆论监督的法律、理论依据及其在政府行政中的实施的原因

我们平时所称的舆论监督，实际上是一种广义上的监督，即舆论对立法、司法、行政这三方面的监督，本文主要采用的是狭义上的舆论监督，即舆论对政府的监督——具体的公民或组织表达一种对政府机构和政府官员的批评性言论的活动。这里存在的问题是作为一个批评者是否有权对政府作出批评性言论？有何法律依据和理论依据？

我国的舆论监督是有法律上的依据的：我国宪法第35条规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”这一条规定的是一般的言论自由，言论自由是舆论监督的前提，但言论自由不等于就有批评政府的权利，所以我国宪法第45条进而规定：“公民对于任何国家机关和国家工作人员享有提出批评建议的权利。”由此两条我们可知，我国公民的舆论监督权是有法律保障的。这也足见我国宪法中民主性原则的体现。

一个民主的社会中，公民是应该享有批评政府机构及其官员的权利的，因为民主的核心就是公民与国家之间的关系。根据卢梭的社会契约论的观点，政府是建立在人民同意与授权的基础之上的，政府是人民的人或人民的公仆，民主的基本原则是“人民”和“民有民治民享的政府”，政府存在的目的在于维护公民对于影响到他们的利益的公共决定都有发言和直接或间接参与的权利。既然政府是人民的公仆，应为人民的同意和为了人民的幸福而存在，由选举产生，向人民负责，所以人民批评政府为理所当然。任何一个批评政府及其官员的人都是在行使自己的权利，这一权利源于他作为一分子的一个社会整体的自治权利，他有权利检察仆人的过错，并对他认为不对或不当的行为提出批评。在现代社会里，在大多数情况下，公民由于人数太多而不能享有行使权力，不得不把权力委托给通过选举产生的政府机构及其官员。而这种检察和批评是公民在委托之后保留的民利。

我国是社会主义国家，人民民主是我国的建国理论基础，在人民民主的国家里，人民是社会的主人，政府机关极其官员是人民的公仆，为人民服务是其工作宗旨，其必须对人民负责，人民是主人，有权对仆人的行为加以监督。这在一定程度上可以说是社会契约论的延伸和发展。

因而，可以说舆论监督不管是从法律还是理论的角度都是有依据的。在一个民主社会里批评政府机构及其官员的权利，是民主政治的必然要求，也是检验民主真伪和测量政治水平的一个重要标志。

那么，在政府行政过程中我们为什么要对其机构或其官员进行这种监督呢？以下我们从三个方面去分析：

首先，从政府官员个人的角度来分析。第一，从人的德性角度来看。在对待德性的问题上东西方都存有两种对立的观点：一种观点认为人性本恶。不管什么人在本质上都是邪恶的，掌握权力的也是如此，因此不加约束，就会堕落和犯罪；第二种观点认为人性本善。即人在本质上是向善的，或者生来即有恻隐之心，有一些人之为人的道德意识，但这种观点也认为如果不加以某种约束，人就会可能做出坏事。两种观点都不否认这一点，即人们在不同的条件下有不同的倾向，因此为促使或保证人向好的方向发展，现实的办法就是提供一种使他向好的方向发展或使他受以制约的力量，或者说一种监督机制，能够发现他的发展倾向，并限制他向坏的方向发展。而对于掌握公权力的人来说，阻止他滥用权力侵害公共利益的方式之一就是建立起能够有效的监督。还有一种观点认为人的德性是有等级之分的（如柏拉图认为：有人为金质铸成，有人为银质铸成，有人为铜或铁质铸成），在这种认识下，教化成为等级高者对低者的正当权力，等级低者对等级高者的监督无从谈起。但近代这种观点被否定，一切人出生时的道德品质上是没有差别，任何人在环境发生变化时都可能做出不正当行为的可能性的观念开始普及。这种平等的德性观意义在于让人们认识到：一、掌权者同普通人一样，在面临诱惑时，有可能触犯法律，侵犯公共利益，人们不会因为担任了公职就自然变得神圣起来，相反职权却有腐蚀作用;二、除一些例外的情况，普通公民被认为是有能力评判某事某物的道德意义的。我们再从人的理性的角度来看，人类发展的事实表明，人的理性是有限的，而且这种理性极易为情感所左右，一个掌权者在做出某项决策前是不可能掌握有关决策的全部信息的，不管其出发点是否正确，都有可能做出错误的决定，为了保证这种于公众利益有关联的决策尽可能正确，监督公共决策者的决策行为是必要的，这种监督能够保证及时发现决策行为不当之处，并提供替代性建议被采纳的渠道。

其次，从政府机构的角度来分析。很多人认为一个掌权者容易腐败，易做出错误的决定，而作为一群掌权者组成的一个机构则不会。这种观点是错误的，我们可知人的根本性质在于有限的利他主义、有限的理性以及自我利益的追求，一个机构是由一群人组成的也是存在基于基本人性而随之而来的蜕变腐败的，在现实中，存在着一些政府机构为了自身的利益而侵犯别的政府机构的利益的现象，如一些机构的越权以及滥用权力的行为;还存在着一些地方政府为了本地的利益而采取地方保护主义的政策。另外，一个政府再大，他能掌握的为正确决策所需要的信息和知识也是有限的，也可能做出不当的决策，更何况是在这个领导拥有决定权的政府机构里。所以，作为一个群体人员组成的机构里，也是会做出不当行为的，包括违法行为（我国刑法中的单位犯罪也是基于此而加增的）。

第三，从方式的选择上来分析。当然对政府的监督方式是多种多样的，但在现代社会里，舆论监督这种方式是必不可少的，从某方面来说而且是非常重要的，这是因为：

1、传统的监督方式是一种权力对权力的监督，这种监督机制的内在要求是，内部监督机制的各方式按照法律的规定相互监督相互制约的。然而，这其中却存有这样的可能，即某些部门或某些官员达成一种妥协来掩盖各自的权力滥用行为，或者达成一种合作来获得更大的利益。以权力制约权力不能绝对地保证阻止一些政府机构或官员放弃法定的相互监督责任而进行不法的合作。在实际生活中我们发现一个公共机构对另一个公共权力机构实施制约与监督的法定责任，很多的是在公共舆论压力作出的。

2、法定监督机构有效地履行责任，有赖于发现和掌握有关官员违法犯罪的充分信息。社会信息具有分散性，一个监督机构无论主动和积极，都不会收集尽全部的社会信息，况且其时间和精力是有限的，而舆论监督由于自身的特点，却可弥补其他法定监督的不足。实践中，公民或媒体的揭露提供了大量的政府机构或政府官员违法的犯罪线索。

3、与别的监督机制不同，舆论监督的信息类型与其他监督机构不完全相同。舆论监督不仅舆论监督官员的公务行为，而且还监督官员的私人行为，包括其个人的人格、道德品质，以而通过公共选举机制发挥这种监督的作用；而舆论监督对政府机构的行为，不仅作出合法性判断，而且作出合理性监督，行政权中很多法律规范是缺乏的，存在很多自由裁量的余地，而对这，舆论监督的合理性弥补了其他监督的缺陷，因而这种监督的宽广性是其他监督方式是无法方式无法代替的。

4、在一个民主社会里，政府拥有的权力来源于公民的委托，当然应接受人民的直接来自人民的监督方式。此论述在前文中讨论舆论监督的理论来源已多有提及，这里就不再论述了。

二、舆论监督在政府行政中的监督作用发挥的途径

一种事物的作用发挥是要通过一些途径和方法的，舆论监督这种监督方式也是，那么舆论监督是通过怎样的方式来发挥这种监督作用的呢？其实这是通过舆论压力的作用方式来实施的，下面我们来分析一下它的作用机制：

首先，是通过选举机制来发挥这种作用了。现在几乎所有国家实行的都是民主政府，而民主政治实施的一个重要途径就是通过选举制来发挥的，选举是要依靠选民去选的，而如果官员想竞选连任，他就必须得到选民的信任和认同，而舆论对选民有很大的导向作用，所以官员们会谨慎地注意和对待公民舆论对他们的评价。

其次，启动政府机关内部的监督机制和法定的监督机制。一个上级官员上级和机构，不仅仅对自己要求谨行慎行，对其下属机构和官员也会有这样的要求，因为其下属行为的不当也会直接影响到自身或整个机构在民众中的印象，还回到选举的原因，使自己不得不对下属或下属机构实施监督；另一方面，“权力-权力”的监督制发挥的作用是巨大的，这在传统的三权分力的理论上是很容易分析的到的，但在现实中作用发挥却是滞后的，而舆论监督会积极启动这种“权力-权力”这种强有力的监督方式。

再者，对政府及其官员进行舆论监督，可以维护和促进其自律意识。官员的自律意识有待于不断的对其实行法律道德教育，但一个人的自律意识的形成单靠他自己是不行的，上文我们从人的德性的角度分析了这样的问题，而人需要一个外在的制约力量，而舆论监督提供了这样的一种外在的监督机制。

三、舆论监督在现实中实施存在的问题

舆论监督虽有这样的作用发挥机制，但毕竟不像其他的“权力-权力”的监督方式，因而其在运行的过程中会遇到重重的障碍。在现实中，一些政府机构或官员设置了很多障碍，如：一、现实中，政府在行政过程中会出现一些问题或偏差，有些是故意的，有些是过失的，但政府为了自身的形象，也有很大程度上是为了保护政府官员自身在上级眼中的形象而保住自己的“乌纱帽”，往往对在自己的辖区内的重大事情实现消息封锁，如近年来，山西等地煤矿经常发生瓦斯爆炸或矿井塌陷事故，死伤很多人，因为在我国对一些地方出现的重大事故领导在一定程度上是要负责（这些也在一定程度是考察政绩的需要），所以，一些政府官员伙同煤矿的主要负责人对事故事情经常发生实行不报或少报，从而使自己的责任不负或减轻责任。

二、通过组织和私人的关系阻止批评性言论的发表。由于我国的主流媒体是所谓的“机关报”类型，机关报式的媒体的最大的特点是它要以所隶属的机关的意志为意志，而不能单纯的以新闻事业的规则去运作，这种类型的媒体对政府机关的依附常常导致媒体的官僚话和对公众需求的漠视，在很大程度上讲这些媒体这是作为政府对百姓宣传政策或对自己歌功颂德的工具，我们会发现，一些地方的日报晚报或电视台广播的每日尽是报道些对官员或机构的褒奖性报道，而批评性言论少之又少，即使有也只是象征性的表达几句。

三、运用组织手段或其他手段对批评手段对批评报道者进行打击报复。有一些批评报道者报道相关事件后，有可能被一些政府领导通过一些手段而被降职和免职，有些在报道中就可能遭受一些受相关领导指使的相关人员的围攻，这种事件在电视和其他新闻媒体经常报道，这在很大程度上削减了报道者的勇气和积极性，从而也很大程度上降低了舆论监督的作用。

四、对批评者提起名誉侵害的民事诉讼或刑事诉讼。动辄对新闻媒体的批评报道提讼，加重了新闻媒体的压力负担，使得媒体舆论在其实施舆论监督时不得不考虑一些外在的于自身的影响，虽然这也是运用法治，这也是政府机关或官员的一种权利，但传媒不是法官，其在社会功能上的定位只是一个怀疑者而非判断者，它所需要的“根据”与判断所需要的“证据”不同，如果动辄因传媒批评非为绝对事实，而对传媒提讼，认为这种怀疑缺乏如此之铁证，就阻止其发表，乃判断其罪，这将导致强势者无法受到应有的制约。

现实中，有一种看似舆论监督而非真正舆论监督方式的一种监督方式，最为典型的是近来新闻媒体报道的“吕日周现象”，吕日周是山西省长治市的市委书记，在其任长治市市委书记期间，重视舆论监督的作用，大力发展舆论监督的作用，支持长治市报《长治日报》对长治市的政府机关及官员实行监督，长治市几乎有大半的机关或官员受过《长治日报》的批评，就连长治市的副市长都受过的点名批评，当然在这种监督模式下的长治市的发展是好的，甚至可以说成为了在全国典型的模范，当然在肯定其作用的同时也要思考一下这个问题：真正的舆论监督是一种法治式的舆论监督，而这种吕日周式的舆论监督只是一种人治式的舆论监督---这和法治政府形成的理念是不相符的，这种监督效用的发挥均系吕日周一人，如果吕日周离任或调任，长治市这种舆论监督还能正常运行吗？这种监督只能算作是一种权宜之计，充其量只是政府管理官员机构的一种手段而已，这是不得提倡的：真正的舆论监督没有认为设置的，实践中我们会发现有一种不成文的规律，像部级刊报，如新华日报、人民日报等可以对国家的大小官员及机构可以实行监督批评制约，而省级刊报一般只是对一些市级的官员机构实行监督批评制约，而市县级刊报只是决不会对上级政府官员进行批评，对本级官员也很少，如果有也多只是在官员落马之后，真正的监督是没有这样的限制的；不监督自己的监督不是监督而是作秀，据报道，吕日周在任上对不用遵守交通规则的人动用了这样的方法，让其穿上一件有标识的衣服在街上站个把小时，于法制角度讲，这明显是对人格的一种侮辱，是对人权的一种侵害，而《长治日报》对此却未提及，笔者觉得只监督别人不监督自己的不是真正的监督方式；官员“钦定”的舆论监督不是真正的舆论监督，《长治日报》的许多报源都是吕日周提供的，很多报道都征求了他的意见，其实真正的监督并不应是什么人的恩赐，而是制度下公民自觉行使的权利，现在不落实的有种种原因，主要是制度缺乏，公民缺乏监督意识，“怕官”，“顺民”意识太强大，管理阶层尚不习惯于接受监督。官员推动式的监督，属恩赐式的监督，不是来自体制内制度本身的动力，更重要的是激进官员的个人的行为，缺乏制度保证，缺乏广大的公民支持。而真正的舆论监督是发自民间的，来自社会结构的下层，并不是来自社会结构的上层，政府在其中充其量发挥的只能是辅助功能，只能是发挥其公权力的力量保障这种监督权的实施。

另一方面，在实际生活中，舆论监督与政府行政中这种互动关系中还存在一个关系司法审判的问题，司法审判机关在理论上讲应该是一个独立于政府行政的机关，但在现行的体制下，法院在人财物等诸方面都依赖于同级政府，在涉及政府部门或其他机构的案件中，如法院在司法过程中一味地严格依据法律，不惜开罪与他们，法院的正常运行乃至法院院长的官位还能坚持多久就成了问题，汉密尔顿有句名言：“就人类天性而言，对某人的生活有了控制权，等于其意志有控制权。”，而正是基于这种不独立，对于一些社会影响比较大的案件，新闻媒体常常形成一种不利于司法审判的一种导向，一些案件法院没有判决结果前，这种舆论形成的所谓的“道德法庭”已有了自己的判决结果，一些政府部门基于这些于自己的压力与本辖区的稳定的考虑，常常对审判机关实施压力，而审判机关基于多方面的，很可能也同于这种舆论导向。而这是很不利于司法的审判，也不利于政府的行政。

四、正确发挥舆论监督作用的制度构建

在舆论监督与政府行政的互动的关系中，我们应该有一个好的制度构建，进而更好发挥政府于现代社会中的功用，在这方面，我比较赞同学者侯建提出三个制度构建理论，即：制约、对话、共信。

在“制约”方面。侯建认为人类的监督方式有三种：以权力制约权力、以道德制约权力、以权利制约权力。而这在三种制约方式上，侯建认为舆论监督只是权利制约权力的方式。我认为这有些太狭窄，其实这三种制约方式在舆论监督中是兼而有之的，依学术大师福柯的观点，权力与知识是连带的，是话语中的发生的权力的知识型构成，并且是权力与知识通过媒体这种载体发生昧味关系的表征，人类不仅仅处于法律的监督之下，而且还置于媒体织就的“舆论之网”中，身不由己的接受现代媒体的言语、声音、图象等自身迁移默化的控制，因而，从这个方面来讲，舆论监督也是一种权力的展现，当然，这种权力与公权力相比逊色了一些，但权力与权力对抗中的作用是不可忽视的；再者，舆论监督在一定程度上也是一种道德监督，在很多方面对某事进行合法性的评价，而且还对其进行合理性评价，而这道德标准的评价对权力也有很大的影响力，至于权利对权力的监督，前文多有提及（言论自由、选举权等）。

在“对话”方面。对话是一种和平而非强制性的交往活动，是一种平等而非高下等级相殊的交往活动，它是公民与政府相互了解的重要途径。对话也是一种相互沟通，相互了解的过程，它可以疏通政府与公民之间的隔膜，增进彼此之间的真诚了解和相互沟通，它可以直接促进公民和政府获得更多的真实信息，它还可以增加公民和政府之间的相互信任，鼓励公民关心国事，积极参与推动政府戒除官僚作风，贴进民情，相信群众和依靠群众，陈弘毅先生在其有关西方社会的法律精神的文章中曾写到：“沟通理性的体现在于自由开放，不受权力关系规制的情况下，诚意的进行讨论协商，相互交流意见，尊重并全心全意地尝试了了解对方的意见，大家都尊重以理服人的原则，摆事实，讲道理，唯理是从，不固执己见，从善如流，以达成共同的认识，并根据此共识来治理社会，或以此作为有关社会政策或安排的基础。”在实际行政中我们会发现我国政府在这方面已有所改进，比如“听证制度”的推行，虽然还只是在一些政府服务的定价方面，只是在北京上海深圳等发达城市，但我们看到了一些政府较之以往的进步，这其中听证的组织者以往的单独决策转化为组织者和百姓的平等协商共同决策，这正是一个平等对话的过程，有利于政府的决策的实施，也有利于百姓的响应和心服口服的遵守；还有就是“新闻发言人制度”的推行，这一个制度最让人感受到的是在“非典”时期，政府的有关机关发言人定期有关信息，接受新闻媒体记者的提问，以满足社会大众对相关知情权，这在某方面是对过去政府信息封锁的一种挑战，这也有利于公众对政府行政服务实施监督。

在“信任”方面。信任制度的建设，不仅应当促进公民政府的信任，而且应当有助于建立一个能够接受公民监督的政府。有人怀疑说，信任就不应该怀疑，建立信任并不是说不能怀疑了，恰恰相反，怀疑正是为了更加信任，怀疑也是消除怀疑的前提，如果只是信任而无怀疑，那是非理性的信任，就如同，而现代社会中于政府来说，这是不行的，对政府的信任，只能是一种理性的信任，即：疑而后信，释疑后信，不许疑则无法取信，当然公民与政府的信任也是有基础的，那就是：首先，公民能够有效的制约政府，不能够制约政府的公民是会怀疑政府提供服务的质量的；其次，也就是公民与政府的交流和对话，这有助于相互信任，只有一个为公民所信任的政府，才能更好的行使其权力，也只有信任政府的公民才能更好的接受政府的管理，接受政府的服务。

当然，三个机制的作用的发挥是相互的，缺一不可，而这三个机制只有协调发展才能有助舆论监督的实施，也才可能有助于政府自身的发展，才能最终取得社会的根本进步。

以上是一个总的制度构建，下面是一个具体的措施方法，我认为前些年安徽省搞的“新闻暴光案件追查制度”比较好，其具体做法是：“县级以上地方人民政府应当鼓励、支持新闻单位对行政机关的违法乱纪行为进行监督、曝光，监督部门和政府法制部门应当建立健全对新闻暴光案件的追查制度和监督查处结果的发表制度。”该制度的建构了媒体新闻监督与政府依法行政的互动渠道，成为沟通社会公众舆论与政府的重要的纽带。对于激活新闻媒体舆论的影响力和提升新闻监督的暴光实效，对于督促行政机关依法行政，真正实现其法定权力和法定职责的平衡状态的双重意义。“曝光—追查”的互动的制度模式在一定程度上强化了舆论监督的影响力，既可以彰显新闻媒体的良知和正义感，同时有可以有利于确立政府信用、法治政府的形象，更有利于现实的问题的解决，因而我觉得这种创新的方式是一个好的方式，可以在全国推广，这很大程度上保证了舆论监督的影响以及政府行为的依法进行。

目前，有一个急需解决的问题是新闻立法问题。目前我国还没有《新闻法》，因而，没有切实的法律保障，我国新闻舆论监督的外部环境不尽人意，新闻媒体往往要求承受的方面压力和阻力，新闻记者甚至还可能面临野蛮的暴力，连基本的人身安全都无法保障，舆论监督不是一种权宜之计，而现代法治国家的一个常规化制度性安排，是民主监督体系制度。传统上对新闻的政策型管制应向法律规范型管制转变，而这种转变中其作用的就是新闻立法。因而，如果要加强和保障舆论监督于政府行政中的作用，必需制定出新闻法，而这也是将舆论监督纳入法治化少受人为因素影响的重要途径，有助于舆论监督自身的规范行使，有助于保证对政府行政的舆论监督权的有效行使。我国经过很长时间都没有制定出这样的立法，实难说不为一种遗憾。

五、小结

国家的权力是强大的，具有天然的扩张性和腐蚀性，在某些强权面前，脆弱的个人往往是无能为力的，因而公权力的行使过程中承受一定的舆论的压力是非常必要的，这对公民的私权利的不受非法侵蚀、限制和侵犯起了很大的作用。这也是一个民主社会的必然要求。国家正在向一个法治化的进程中前进中进行，而一个法治国家的建立首先依赖于一个法治政府的形成，法治政府的形成中舆论监督发挥了很大的作用。所以，在这条法治化的道路上，要发挥舆论监督的作用，以推动社会民主的进程，进而促进社会文明的更大进步。

参考书目：

[1]《舆论学—舆论导向研究》陈力丹著中国广播电视出版社1999年版

[2]《舆论监督与名誉权问题研究》侯建著北京大学出版社2002年版

[3]《传媒与司法三题》贺卫方著《中国法学》1998年第六期

[4]《西方人文思想与现代法的精神》陈弘毅著《中国法学》

行政监督论文篇2

1对基本命题的认识

所谓行政监督是指监督主体对于行政机关以及内部工作人员是否依法行政所进行的监督。行政监督的必要性源于人类的两点共识，其一，必须制止利用公共权力谋取私利的行为；其二，为了防止这种可能变为现实，必须用权力来制约权力。在现代社会中，对行政机关及内部工作人员不进行有效的监督，滥用公共权力的腐败行为就会加速扩展。可以肯定，在现代社会中，对于行政监督过程中普遍存在的对腐败现象的诅咒和斥责，其价值功能除了宣泄不满情绪之外，最多也仅仅能形成一种反腐败的舆论氛围。而问题的关键则在于：“人人喊打”的舆论氛围虽然增加了权钱交易的“道德风险”，却从来不能制止腐败现象的滋生或从根本上现象的存在。那么,怎样才能保证行政监督的有效性呢?

2行政监督有效性的分析与选择

2.1行政监督的经济性分析

经济学家麦克切斯内（McChesney）提出“政治创租(politicalrentcreation)”和“抽租(rentextraction)”的概念。前者是指政府行政人员利用行政干预的办法来增加私人企业的利润，人为创造租，诱使私人企业向他们“进贡”作为得到这种租的条件；后者是指政府行政人员故意提出某项会使私人企业利益受损的政策作为威胁，从而迫使私人企业割舍一部分既得利益与自己分享。在社会公共领域，由于政治创租和抽祖的存在，使得寻租活动(rent-seekingactivities)更具有普遍性和经常性。因此，强化行政监督就显得尤其重要。为了从经济利益的权衡中抬高由寻租活动带来的风险成本，理论和实践都证明“高薪养廉”在一定条件下是有效的廉政措施。但是，一旦如此，在中国当前背景下又会进一步强化人们择业时对行政工作岗位的竞争。即便如此，行政行为的正当性和效率仍得不到制度保证，隐蔽行动（hiddenaction）下的寻租和出工不出力的问题由于公共信息不对称等原因而难以从根本上消除，公共权力也难以受到公众的普遍监督。

2.2如何对行政监督做制度安排

经过大量的行政体制实践和无数理性设计与探索，人们发现由独立行使行政监督权的机构专门监督行政行为，是迄今比较成功和最有效的制度安排，它自然也构成对行政行为的内部监督机制。这种度制安排的关键在于：“监督权必须相对独立”，即职责独立，权限独立，人员懂得行政专业知识和技能，机构的开支单列，以此来解决上述问题。

2.3监督方式

在上述问题中，一旦监督和监督机构失去独立性，监督者就很难保证做到对行政事实与行政法规的吻合状况做出客观、无干扰的判断，其解释和结论是否指向公众利益和照章办事就很值得怀疑了。现实生活中，案件“查不下去”、“处理不下去”、“不敢碰硬”等问题，究其原因，首先是因为对于同处于一个权力金字塔内的组织力量和政治力量而言，很难形成有效的监督和被监督机制，监督者和被监督者在利益、价值观、工作作风及思维方式上都有一致性。一件事情，在公共权力金字塔外的人看来是极不应发生的，而塔内人则习以为常，见怪不怪。即使监督者能秉公执法，不为小团体利益所动，但客观存在的上下级隶属关系，使得自己“命运”握在上司手中，监督者不能不“三思而行”。

实践为解决该问题提供了答案：来自行政组织之外的立法监督、司法监督、社会团体和公民监督、新闻舆论监督，构成了外部监督网络，这些统称为外部监督。

（1）立法监督。

立法监督源于国家立法机构与政府行政机构特定的制约关系。政府是主司执行的权力机构，必然与立法机构存在监督与被监督关系。立法机关以最小代价原则进行工作，及时纠矫政府不合理的行政行为。从理论上讲，立法机构具有最直接的以权力制约权力的功能，如撤销政府不合理议案、废除违反法律条文的行政规则，以至罢免政府官员等。在西方国家中，议会不仅享有立法权，而且还拥有监督行政机关的权力，议会通过行使质询权、不信任投票权、弹劾权、任免权和调查权等，对政府和政府成员及其行为进行监督。但是，在我国目前“议行合一”的行政体制中，立法机构一部分议事权被“转交”给政府，政府行政权力过大，使得行政行为有可能借垄断专业信息之利脱离立法机构监督的视野，以至立法机构说话不灵，纠错不力，监督权受损，在某些地方甚至出现行政权大于立法权（权大于法）的怪现象。

因此确保行政监督的有效性，就要完善目前的监督立法和程序，以法治取代人治,奠定行政监督的法制基础,确保监督活动有法可依,加强执法监督,促使行政监督落到实处。在完善立法上,应抓紧研究制定一系列专门的法律、法规,尤其是需要加快制定一部《监督法》,对监督主体的职责和权限、监督的对象和范围、监督的方式和手段、监督者与被监督者的义务和权利等作出明确规定。“应根据社会主义市场经济条件下出现的新情况、新问题,对已经颁布的有关行政监督与廉政建设方面的法律、法规、制度进行修订和完善,使之更具有操作性、可行性和有效性。”

（2）司法监督。

司法监督是由国家检察机关和审判机关对公职人员实施法律情况的监督。这种监督在英美法系中称为“司法审查制度”，在大陆法系则称为“行政诉讼制度”。在外部监督的诸形式中，司法监督有两个鲜明特点：一是以国家法律条文作为实施监督的准则，对那些跨越法律违法乱纪的行政行为，检察院通过立案侦察、批捕和提起公诉行使检察权，法院行使审判权，依法追究行政行为事件及当事人的法律责任。二是监督主体是国家暴力机关，它以极强的威慑权和强制性促使公职人遵纪守法、忠于职守，防止和分割公共利益，因而对行政行为的约束力量大，监督强度也最大。法律监督的实施力有赖于“有法必依，执法必严”原则的真正落实，执法权必须独立。

从中国目前的实际情况看，只在法律中规定了笼统的寥寥数言，“人民法院依法独立行使审判权，不受任何机关、社会团体和个人的干涉”，却并没有相关的制度来保障。从这里可以知道，我国只承认人民法院的独立审判权，这就导致了在很多情况下具体执行审判的法官个人并不能就案件本身作出判决，而由没有具体参与案件调查的院长或者审判委员会判决，这实际上侵犯了诉讼人的权利，也有违法律“全面审理”的规定，代之以书面审理。1954年宪法第一次将法院从人民政府中分离了出来，但人事由各级权力机关任免，财物则由同级政府管理，并且此种体制一直延续至今。这种审判体制下，法院在人、财、物管理上不能“自治”，司法活动在外部环境上多方受制，就连法院的独立也成了疑问。

西方学者普遍认为，司法独立具有“制度上的特点”，各国建立了一套行之有效的制度保障司法独立得以实现：法官终身制、专任制、退休制和高薪制。我国的《法官法》也吸收了这些原则精神，作出符合国情的规定。当然，对于法官的保障制度可能不限于此，应当指出法官的保障制度本身是不断向前发展的，只要国家与社会中出现可能危害法官独立的行为或现象，在保障制度上就应及时加以完善。我国过去法官任职条件较低，《法官法》的修订以及国家司法考试的举行将实际上严格我国的法官任职资格，一支专业化、高素质的法官队伍有望逐渐形成。在法官晋升制度上，我国应借鉴英美法系法院奉行的等级权力结构，使权力等级比较松散，法官晋升愿望不很强烈，法官个人独立性比较突出，不同级别法官之间的权力与待遇的差距很小，从而最终实现司法独立，直到摆脱司法的行政化。

（3）公民和社会团体监督。

通过对行政法律关系进行理论分析，我们会发现公民和社会团体无疑是行政行为作用的主要的也是最广泛的对象，行政系统中的公务人员直接同公众接触、打交道，其行政行为是否公平、公正、合理，有无越权、侵权等行为过失，不仅社会公众最为清楚，而且也直接对于公民和社会团体权利、义务关系进行调整，产生利害影响。故此，公民和社会团体作为行政监督的重要主体自然也最具有发言权。建立渠道畅通的公民监督方式，在行政公开、行政听证的条件下，公民的、举报、检举等制度应及时完善，使宪法规定的公民的监督权、批评权、建议权、申诉权、检举权得到切实保障

（4）新闻舆论监督。

新闻监督的立法应提上议程，社会对新闻立法早有提议，其重要意义，不止于新闻价值和较低、较全面的监督成本，关键在于它的公开性强，传播迅速，覆盖面广，能以强大的舆论力量对公众标准形成等社会生活产生极大影响。通过各种大众传播媒介客观地、合理地反映行政权力机关的工作，使积极的东西得以弘扬，对不正确的决策、管理措施和违法乱纪、不正之风等现象予以曝光，使之在社会舆论的压力下受到限制，确实能在成本较低的条件下起到弃恶扬善的作用。当然，对新闻的真实性和客观公正性应作监控，以保证新闻的有法可依，大胆的客观公正的监督。

综上所述，在培育我国社会主义市场经济体制的过程中，与之相匹配的高效率的行政管理与公共管理体制建立，需要辅之以强有力的行政监督体系，依靠监督制度约束行政行为，要比依靠道德教育引导行政行为更为有效。在目前情况下，有效的行政监督体制的建立与完善对于加速行政体制改革，促进我国社会政治进步，无疑都起到积极的推动作用。

行政监督论文篇3

2、海洋行政执法人员管理的特殊性

2.1海洋行政执法人员工作种类特殊。

与陆上行政执法不同，海洋环境和气候的特殊性决定了海上执法的全天候性和不确定性。海上执法工作的种类繁多，且各项工作专业性强，需要极强的专业素质和技能才能胜任。在涉及渔政、海监、缉私、海警等跨部门跨区域联合执法中，更需要执法人员的密切协作和部门间的紧密配合。

2.2海洋行政执法人员奖惩机制不完善。

执法机制不健全，没有法律规定出海上完善的执法范围和执法程序，不仅影响了执法任务的完成的效率，也无法对执法人员的工作结果形成有效的考核奖惩机制。一些地方执法监察队伍人员工资（即基本工资）虽然列入了财政预算，但工资的后两块（生活补助、津贴）以及日常办公经费、办案经费还是与经济任务和罚没收入相挂钩的情况。一些地方执法监察队伍人员工资（即基本工资）列入了财政预算，只要还存在经济任务的导向，就必然还会在一定程度上诱导执法人员办案时注重经济处罚而偏离执法宗旨。

3、海洋执法机制行政监督存在的问题

3.1机构内部层级监督难到位。

海洋执法的层级监督，往往需要上下级多个执法单位的协作配合。而监察机关未能独立于监督对象，或者受制监督对象，再加上一些工作人员把私人关系和感情掺杂到工作中来，直接导致办案时间长、阻力大、难查处、难执结和执法监察权威的影响弱。在一些行政监督中，一些地方海洋机关领导以权代法从中干预、说情，致使执法监察工作难以开展，层级监督弹性因素强、法治程度低。

3.2行政规章制定分散联合监督无据可依。

虽然各行政单位都制定了规范执法人员和活动的规章，但现有行政法律规章的制定主体大都着眼于各自管辖的领域及专业，如《浙江省海洋与渔业行政执法人员行为规范》就是浙江省海洋与渔业局制定的关于海监渔政执法人员的规范性文件，这种专业性规范适用范围窄，对其他海洋行政人员管理不能起到约束的作用甚至会相互冲突。虽然倡导联合执法，但由于缺乏一个有效的权责对等的联合办案监督机制，单靠部门间领导和工作人员的关系和感情来搞办案协作，也没有对“不协作、不配合、不处理”的追责制约措施，难以保证联合监督的效果。地方政府、海洋部门、海洋执法监察机构在一些问题也是相互推诿，拒绝承担责任。由于监督主体众多，沟通、协调困难，信息共享性弱、导致分工不明确，更可能会出现虚监、弱监、漏监等现象，严重影响了行政监督的效能和司法的公正性。

3.3社会监督无规范舆论监督效率低。

人民群众应该是行政监督的主体，只有让民众的监督权力的权利落到实处，才能从根本上把权力关在笼子里。而在现实生活中，人民群众往往监督无力，行政监察机关在一些问题的受理和处理上，不能让人民群众满意。而舆论监督也存在着很大的问题，而微博、微信平台等网络自媒体平台虽然给民众提供了发生的机会，但由于信息真伪难辨，呈现视角不同等种种客观原因，往往不仅不能有效监督海洋行政行为，还会起到事倍功半，激化社会矛盾的负面效果。

4、完善海洋执法机制行政监督的建议

4.1从基层建立起完善海洋执法层级监督网络。

建立和健全基层海洋基层监督层级网络，建立行政监督的单线垂直的监察机制，建立独立于监督对象的监察机关，与同级行政部门地位平等。建立并实行执法人员的行政执法责任制、动态巡查责任制、案件终身负责制、错案责任追究制，全面强化执法监察工作责任，真正把监督落到实处。在考核奖惩中，要加强上级对下级执法工作的检查考核，并严格按照考核情况实行奖惩。对违法案件查处不力的单位取消评先评优资格，暂停该地区用海审核报批。通过明确落实奖惩提高执法监督权威性，不断完善基层海洋执法监督队伍建设，杜绝行政特权人员、随意执法、的情况。

4.2订立统一规则监督联合执法。

国家海洋局重组后，扩大了海洋局综合管理的执法范围，基层执法的合作越来越紧密。这一现状加速了对宏观制度规章的需求。制定一部联合执法管理监督细则，既可以保证执法者的行动合法有效，提高执法效率，也可以让司法机关有法可依。这样对执法者和违法者都有一个交代。也让有法可依，有法必依，执法必严，违法必究的观念深入人心。

4.3设立独立的行政监察机关发挥人大和政协监督。

2010年6月25日新修订了《中华人民共和国行政监察法》，但我国的行政监察的现状还是行政监察机关与党的纪律检察机关实行一个机构、两块牌子的管理状况，真正独立的行政监察机关并不存在。有效的监督必须以监督客体切实处于监督主体的监督之下为前提，并且监督主体的监督活动不受监督客体的直接制约和干扰，只有让行政监察机关和党的纪律检查机关分立开来，才能在真正意义上发挥行政监察机关的作用和初衷。在基层海洋执法监督活动中，可邀请当地乡镇的党、人大、政协的代表、委员召开座谈会，向他们介绍工作，让他们了解情况。聘请他们作为义务监督员，通过权威监督部门把民主监督工作引向深入，以实现强有力的全面监督的局面。

行政监督论文篇4

中国自古就有对行政执法行为进行监督的传统，秦朝的监察御史制度为中国检察制度的建立提供了深厚的文化渊源。御史作为天子之耳目，其主要职责就是“纠举官吏不法”，以维护封建国家法律、政令的统一。自此以后中国封建社会历代的中央行政监督机构，不论其地位如何、是否独立于行政系统之外，都履行对行政机构和政府官员行为失范的监督责任。民国时期，孙中山先生结合中国古代的监察御史制度，吸收了西方三权分立的思想，确立了“五权宪法”的思想，设计集察劾违法与纠举犯罪于一身的监察权，使古代的监察御史制度作为一种独立的监督制度在民国时期一直延续下去。新中国建国之初，我国以前苏联检察制度为蓝本创建了新中国的检察制度。1949年中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中央人民政府组织法》第28条中规定：“最高人民检察署对政府机关、公务人员和全国国民之严格遵守法律，负最高的检察责任。”同年12月颁布的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》第3条规定：“最高人民检察署检察全国各级政府机关及公务人员和全国国民是否严格遵守人民政协共同纲领及人民政府的政策方针与法律、法令……”直到开始，历次颁布的关于检察方面的法律法规均规定了行政执法监督制度。由此可见，在新中国检察制度形成之前，我国历史上一直强调对行政执法的监督。新中国建立后，检察机关对行政执法的监督制度不仅有明确法律规定，而且有很多实践案例，现在理论上进行探索的行政执法检察制度并不是一项创新制度，而是对原有制度的恢复实施。〔6〕这些实践经验为构建当前我国检察机关行政执法监督制度提供了有益的借鉴。

（二）现实需要

改革开放以来，我国行政法治建设可谓成绩斐然。自1989年《行政诉讼法》制定和颁行以来，《国家赔偿法》、《行政复议法》、《行政处罚法》、《行政许可法》、《政府信息公开条例》以及《行政强制法》等行政法律法规相继出台，有力地促进了中国行政法治的发展，为行政机关依法行政奠定了坚实的法律基础。在“法治政府”的口号下，行政机关的执法工作有了明显的改进，法治意识和责任意识有了明显的增强，依法行政和服务行政的水平显著提高。但是，随着中国社会的转型，旧的利益格局逐渐被打破，新的利益分配机制仍在酝酿之中，考虑到部门利益和私人利益，行政机关、超越职权、等现象层出不穷，各种矛盾不断激化，甚至导致一些爆发，影响了政府的公信力，破坏了国家和政府的形象，损害了社会和谐与稳定。究其原因，最根本的在于监督制约机制的缺失。我国目前已经形成了对行政执法行为进行监督和制约的体系。但是，我国现有行政执法监督和制约体系还存在许多问题：一是权力机关的监督流于形式。职能定位及工作方式决定了人民代表大会监督的宏观性、重大性、间接性和非经常性，不可能进行具体的、日常的、微观性的监督，故权力机关的监督往往流于形式。二是行政机关的内部监督形同虚设。行政机关的内部监督主要有上下级之间的监督和专门的行政监察机关的监督。经验告诉我们如果寄希望于一种权力机关的内部监督，这种监督形同虚设。〔7〕三是审判机关的监督效果非常有限。考虑到行政权的扩张性、法院人财物的地方化倾向以及自身审判工作不告不理的特点，法院的诉讼监督效果实在有限。四是公众和社会舆论监督缺乏刚性。此种监督没有程序上的保障，并无实质的强制力，监督效果非常有限。作为国家专门的法律监督机关，人民检察院担负起对行政执法行为监督的重任，对于实现“法治中国”的目标具有重要意义。

二、检察机关行政执法监督的原则和范围

（一）检察机关行政执法监督的原则

检察机关行政执法监督的目的是为了规范行政主体的行政执法行为，推进行政主体依法行政。检察机关对行政执法行为的监督是对行政权的监督和制约，涉及到法律监督权和行政权的行使，应当遵循相应的原则。1．维护国家利益和社会公共利益原则。国家利益是国家为了满足安全和发展需要而产生的利益需求，关系到国家、领土完整和经济社会发展，具体应该包括国家的安全利益、政治利益、经济利益等。〔8〕社会公共利益是全体社会成员的共同利益，与每个人的生命、健康、自由以及经济社会发展的利益密切相关。国家利益和社会公共利益受到损害，国家的安全、经济社会发展和全社会的教育、科学、文化等事业将受到严重影响。行政执法行为一旦危害国家利益和社会公共利益，检察机关应当依法主动行使公权力发挥监督职能，维护国家利益和社会公共利益。因此，检察机关行政执法监督应当首先维护国家利益和社会公共利益。检察机关行政执法监督是否维护公民个人的人身权和财产权？个人的人身权和财产权属于私权，私权的权利主张应当完全由个人自由、自主决定。我国现行法律关于个人私权的保护比较完善，监督机制较为健全。行政主体在行政执法中侵犯相对人的人身权和财产权时，相对人可以通过行政复议和行政诉讼制度要求保护，还可以通过行政诉讼监督制度寻求最后的救济。检察机关一般不宜通过行政执法监督维护此种利益。但对于严重影响公民人身权和财产权，社会影响较大，容易引发的行政执法行为，检察机关也可以监督。2．依法监督原则。检察机关对行政执法行为的监督，是对行政权的监督和制约，应当依法进行，否则可能干涉或妨碍行政权的行使，引起国家权力机关之间的矛盾和冲突。依法监督首先要求检察机关对行政执法行为的监督必须有法律依据，即检察机关对行政执法行为的监督必须是在检察机关的法定权限范围之内；其次，检察监督的范围、方法、程序应当通过法律明确规定；第三，检察机关对行政执法行为是否损害国家利益和社会公共利益的审查必须有法律依据。检察机关对行政执法行为监督的法律依据是广义上的法律，包括法律、行政法规、地方性法规、部门规章以及最高人民法院和最高人民检察院的司法解释。当前，行政执法检察监督由于缺乏法律上的明确规定，各级检察机关依据宪法、行政法规和司法解释的规定，积极探索实践，制定了一些地方性的行政执法监督规则。这些规则主要是行政执法的监督规则，并不超越我国《立法法》规定的立法权限范围，在行政执法检察监督探索阶段可以发挥一定作用，待立法时机成熟制定法律或司法解释后不应再适用，以利于依法监督原则的落实。3．独立行使监督权原则。独立行使监督权是指检察机关对行政执法行为实施监督，应当在法律规定的范围内独立行使监督权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。由于体制的原因，当前我国地方各级检察机关在人、财、物上往往受到地方各级国家机关的制约，检察机关行使行政执法监督权时，不可避免地受到行政机关、社会团体和个人的干涉，影响了行政执法监督的效果。坚持独立行使监督权原则，对于检察机关而言，可以排除一切干扰坚定地独立行使行政执法监督权，发挥法律监督职能，维护国家和社会公共利益；对于行政机关、社会团体和个人而言，不得干涉检察机关使行政执法监督权，尊重和支持检察机关独立行使行政执法监督权，应当成为一项宪法上的义务，任何行政机关、社会团体和个人必须履行。

（二）检察机关行政执法监督的范围

行政执法活动种类较多，包括行政许可、行政征收、行政处罚、行政强制、行政检查等等，它与国家利益、社会公共利益和公民、法人或其他组织的切身利益密切相关，一旦监督缺失，容易产生违法和权力滥用。但由于部分行政执法活动专业性和技术性很强，同时为了维护行政权的独立和自主行使，检察机关应当尊重行政机关的行政权，以确保检察权和行政权的正常独立行使。〔9〕因此，检察机关行政执法监督的范围不宜过大，重点应当放在维护国家利益、社会公共利益上。如果监督范围过大，一方面检察机关人力有限无法胜任，另一方面容易流于形式，会淡化监督效果，削弱监督影响。检察机关主要对以下行政执法行为实行监督：1．涉及国家利益、社会公共利益的行政许可行为。行政许可设定的目的是为了维护公共利益和社会秩序，促进经济、社会和生态环境协调发展。对采矿许可、金融许可、医疗卫生许可、烟草许可等可能涉及国家利益、社会公共利益的行政许可行为，检察机关应当进行监督。2．社会影响较大涉及公民人身权和财产权的行政强制行为。行政强制是对公民的人身权和财产权的较为严重的强制性限制措施，特别是对强制治疗、强制征收、以及类似于劳动教养的收容教育等行政强制行为，严重影响公民人身权和财产权，社会影响较大，容易引发，检察机关应当进行监督。3．严重侵犯公民人身权和财产权不属于行政诉讼受案范围的行政执法行为。对行政执法中侵犯公民人身权和财产权的行为，相对人可以通过行政复议、行政诉讼等途径主张权利，寻求救济；对严重侵犯公民人身权和财产权又不属于行政诉讼受案范围的行政执法行为，通过检察机关的监督可以规范行政执法行为，对公民权利进行救济。4．对行政执法中发现涉嫌犯罪案件应当移送而不移送行为的监督。当前行政执法中发现犯罪线索后应当移送而不移送的现象仍然突出，行政机关查处的大量行政违法案件中，移送公安机关、检察机关涉嫌犯罪的线索十分有限。据统计，在2010年底全国开展的“两个专项”活动中，行政执法机关主动移送的涉嫌犯罪案件只占行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的6．5％，〔10〕绝大部分都是被动移送，这种现状放任了犯罪，损害了国家的整体利益，检察机关应当发挥监督职能。

三、检察机关行政执法监督的方式和程序

（一）检察机关行政执法监督的方式

现代社会行政法治必须兼顾过程与结果，因此从行政法治的角度出发，检察机关行政执法监督既要监督过程又要监督结果。但是，行政权特别讲究效率，具有及时高效的特性，因此有时对行政权行使过程加以制约，可能影响或妨碍行政权运行，不利于公共利益的实现，特别是在突发事件处理、抗震救灾等应急性行政行为中可能体现的更为明显。同时，司法资源的有限也决定了检察机关不可能实现全程监督。因此，结果监督是行政执法检察监督的重点。对于行政许可等涉及重大公共利益的行政执法过程，检察机关可以主动介入进行过程监督。针对行政机关执法中违法行为的方式、损害的对象、后果和造成的社会影响，检察机关主要通过以下方式对行政执法进行监督：1．检察建议。检察机关认为行政主体的行政执法活动在制度和程序上存在问题或缺陷，可能损害国家和社会公共利益的，应当向其发出检察建议，要求行政主体完善制度和规范程序。例如，地方政府为了吸引投资许可特定产业在本地落户，但在制度和程序中没有环境保护或食品安全的评估制度，对此，检察机关应当通过检察建议进行监督。检察建议一般适用于行政主体在行政执法中存在的问题和漏洞，需要从制度、程序上予以规范和完善的检察监督。2．纠正违法通知。检察机关认为行政主体实施的行政违法行为已经损害国家利益和社会公共利益，如果不及时纠正会造成难以弥补的损失，依据职权向行政主体发出书面通知，要求在规定的时限内予以纠正。例如，行政主体出于经济目的超越职权或者违法执法时，检察机关应当发出纠正违法通知，要求行政主体对其作为违法行为限期纠正，能够及时有效地制止行政违法行为。3．督促行政主体履行职责。检察机关认为行政主体在行政执法中疏于职守或怠于履行职责时，为了维护国家利益和社会公共利益，敦促相关行政主体履行职责，行政主体应当在合理期限内履职，并书面答复检察机关。例如，对于行政主体怠于履行职责引发的食品安全事件或公共卫生事件，检察机关应当督促行政主体履行职责。4．支持。行政执法行为侵害国家利益、社会公共利益时，检察机关应当支持当事人。最高人民检察院《关于加强民事行政检察工作若干问题的意见》中提出“积极稳妥地开展支持工作。对侵害国家利益、社会公共利益的案件，支持有权的当事人向人民法院提起民事、行政诉讼”，无疑表明了最高人民检察院在行政诉讼中对支持的态度，而实践中也不乏检察机关将支持作为监督行政执法行为的重要监督方式之一。检察机关支持当事人，表明了国家法律监督机关对行政主体侵害国家利益和社会公共利益的一种态度，能够引起审判机关的重视。5．提起行政公益诉讼。近年来，行政主体在行政执法中不作为、、超越职权等行为致使国有资产流失、生态环境和重要文化遗产遭受破坏等事件时有发生。由于法律只允许本人的权利受到具体行政行为侵害时才能提讼，对于与本人权益无关的国家和社会公共利益被侵犯，任何个人、组织都无权，国家利益和社会公共利益无法得到救济。国家利益和社会公共利益受到行政执法行为的侵害，必须要确定一个实体性的单位或组织来代替其行使诉权。行政机关、审判机关和立法机关都不适合代为行使诉权。检察机关作为国家专门的法律监督机关具有提起行政公益诉讼的法律依据和现实基础。因此，赋予检察机关提起行政公益诉讼的权力，是强化检察机关行政执法监督权的有效途径。党的十八届四中全会提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度，为建立行政公益诉讼制度奠定了政治基础。6．查处行政执法领域的犯罪。职务犯罪是行政机关工作人员在执法过程中达到犯罪程度的违法行为，是最为严重的行政违法行为，破坏了国家的正常管理活动和职务行为的廉洁性、正当性。追究职务犯罪人刑事责任是检察机关对行政执法行为实施监督的重要方式，检察机关一方面享有职务犯罪行为的立案侦查权，另一方面还享有对该类案件的审查权，通过行使上述权利追究职务犯罪人的刑事责任，起到对行政执法行为实施监督的作用。通过查处行政执法领域的犯罪不仅使犯罪分子得到应有的惩戒，还能够很好的预防职务犯罪的发生，起到良好的警示作用，体现了以权力制约权力、以法治权的精神和理念。

（二）检察机关行政执法监督的程序

1．检察机关行政执法监督的提起。行政执法行为数量浩大，检察机关只能对损害国家利益和社会公共利益的行政执法行为进行监督。检察机关的监督主要由以下方式引起：一是行政相对人向人民检察院申请监督；二是行政相对人以外的公民、法人和其他组织向人民检察院控告、举报；三是人民检察院依职权发现。行政主体违法执法损害国家利益和社会公共利益，一般与社会公众的个人利益无直接关系，社会公众参与监督的热情可能不高，因此，应当强化人民检察院依职权监督。2．检察机关的审查。检察机关对行政相对人申请监督或公民、法人和其他组织的控告、举报以及依职权发现的行政违法执法行为应当进行审查。检察机关主要审查行政执法行为的合法性，具体审查行政执法主体是否合格；行政执法行为是否有法律依据；适用法律法规是否正确；是否符合法律程序；做出的处理决定的证据是否确凿、充分；行政主体是否超越职权、或怠于履行职责。行政主体在做出具体行政行为时应当享有自由裁量权，现行的行政诉讼法仅规定了对具体行政行为合法性的审查，因此，检察机关在对行政执法实行监督时，主要对行政执法行为的合法性进行审查，不进行合理性审查。检察机关审查行政执法监督案件，认为确有必要的，可以组织有关当事人听证。3．检察机关作出决定。检察机关经过审查，认为行政执法主体有下列情形之一的，应当决定进行监督：（1）行政执法主体不合格或行政执法行为缺乏法律依据的；（2）行政执法行为适用法律法规错误或行政执法程序错误的；（3）作出行政执法处理决定缺乏基本证据的；（4）行政主体在行政执法中超越职权、或怠于履行职责的。检察机关决定对行政执法行为进行监督的，应当根据行政执法行为的性质采取检察建议、纠正违法通知等适当的方式进行监督。检察机关经过审查，认为行政执法主体不具备上述情形之一的，应当作出终结监督的决定。

四、检察机关行政执法监督的保障

检察机关对行政执法活动的监督必须有明确具体的法律依据和相应的制度作为保障，否则，行政执法检察监督只能在争议中探索，严重制约了监督作用的发挥。

（一）完善行政法律法规，明确检察机关享有行政执法监督权

目前，我国检察机关对行政执法活动实行监督的法律依据主要是宪法的规定。我国《宪法》第129条“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”的规定是一个原则性的规定，人民检察院对国家机关活动的监督必须由法律法规做出明确规定。例如，我国《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》和《行政诉讼法》分别规定人民检察院有权对刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼实行法律监督，同时规定了人民检察院对诉讼活动实行监督的具体制度。由于有法律的明确规定，目前人民检察院对诉讼活动的监督制度已经成熟和基本完善。对于具体行政执法行为的监督，已经废止的《国务院关于劳动教养的补充规定》第5条规定：“人民检察院对劳动教养机关的活动实行监督。”因此，应当在《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》等相关行政法律法规中明确规定“人民检察院有权对行政执法活动实行法律监督”，同时规定人民检察院对行政执法实行监督时享有相关的权利，行政执法机关应当履行相应的义务。行政执法监督权的明确规定，为检察机关开展行政执法监督提供了法律依据。

（二）制定《人民检察院行政执法监督规则》，指导行政执法监督工作

在明确规定人民检察院享有行政执法监督权的基础上，最高人民检察院在理论探索和实践经验的基础上制定《人民检察院行政执法监督规则》，对人民检察院行政执法检察监督遵循的原则、监督范围、方式、程序等具体问题做出规定，保障和规范人民检察院依法对行政执法实行监督，更好地发挥检察机关行政执法监督权。

（三）建立行政执法信息共享或通报制度

检察机关对行政执法活动实行监督，首先需要充分、及时掌握行政主体的执法信息。在行政执法的相关法律中明确规定“人民检察院有权对行政执法活动实行法律监督”的基础上，还应当明确规定“建立行政执法信息共享或通报制度。行政执法主体应当将可能涉及国家利益和社会公共利益的行政执法情况向人民检察院通报或通过执法信息平台公开。”建立行政执法信息共享或通报制度有利于检察机关及时充分地掌握行政执法情况，是人民检察院依职权监督行政执法行为的切入点。

（四）建立检察机关与行政机关沟通协调机制

检察机关对行政违法执法行为通过检察建议、纠正违法通知、督促行政主体履行职责等方式实行监督。现行法律法规没有规定也不可能规定行政执法主体对检察机关的监督必须接受或采纳。实践中，检察机关实施监督后，行政执法主体可能没有任何反馈信息，是否接受或采纳监督意见完全取决于行政执法主体的态度。检察机关的监督由于缺少刚性，其监督效果大打折扣。对此，应当建立检察机关与相关行政机关的沟通协调机制，对于检察机关提出的监督意见，行政执法机关应当在相应的时限内对是否接受或采纳意见予以答复。检察机关与行政机关的沟通协调机制，符合我国宪法关于国家机关“相互配合、相互制约”的精神，对于规范行政执法行为，严格依法办事具有积极的推动作用。

行政监督论文篇5

行政执法机关是维护社会秩序，促进经济发展，依法行使行政执法权的国家机关，在国家的正常运行中，起着重要的作用。但是行政执法中确实也存在着不容忽视的问题。表现在行政执法行为随意性太强，执法人员即是法律，行政处罚不受监督，执法人员执法行为不受制约，执法中主观武断，徇私枉法，执法不严，渎职失职，，甚至执法犯法。从全国案例看，确实存在不可忽视，甚至严重的问题。例如广东毒米案、江西食用油案、山西、广西的矿难、安徽劣质奶粉案等等，无不反映出行政执法的混乱状态和负有执法职责的部门行政执法严重失职和软弱混乱的问题。

造成行政执法机关执法行为出现问题的原因是多方面的，其中对行政执法行为的监督不力，也是主要原因之一。行政执法行为，是否合理、合法、适当，行政执法行为受不受监督，如何进行监督，由哪个部门进行监督，怎样限制、规范行政执法行为、防止行政执法权的滥用，防止对当事人的侵权等等，对这些问题的探讨，由来已久，但真正落到实处，还需要相当长的时间，因为依法治国的目标并非短期能够实现。在行政执法行为中，除当事人依法提出复议申请引起行政复议程序，或向人民法院提出行政诉讼主张，引起行政诉讼程序外，其他行政执法行为，基本处于无外部监督的状态，对这些执法行为的监督，主要通过内部规章制度的制约，然而从上述案例可以看出，这些内部制约机制发挥了多大作用，已足以说明问题。"权力失去监督，就会产生腐败"，永远是一条真理。

二、检察机关对行政执法监督的现状及监督不力的原因

检察机关对行政执法机关行政执法实施法律监督的状况总的来说还不能令人满意，涉及人民群众利益的伪劣产品问题、食品安全问题、医药卫生安全问题、建筑安全问题、环境卫生安全问题、工商、税费、税流失问题等等，一个也没解决好，监督乏力。

正因如此，近几年来，检察机关自觉加强了对这些领域的法律监督力度，通过开展立案监督专项行动制止"以罚代刑"的问题，通过加大查办职务犯罪惩治行政执法机关中的腐败犯罪分子，对犯罪起到警示、震摄作用，通过扎这实开展职务犯罪预防，防患于未然，对行政执法行为的正确、公正、严格、规范行施起到了促进作用，可以说上述工作均取得了一定的效果，但监督的任务仍任重而道远。从当前检察机关的监督手段看，主要有以下两种：一是对涉嫌构成犯罪而行政执法机关处以行政处罚的案件进行立案监督。近几年来，高检院相继推出对经济领域犯罪案件实施立案监督的专项行动，意在加强对行政执法中有案不立、有罪不究，以行政处罚代替刑事处罚的监督力度，发挥打击犯罪，遏制犯罪，维护经济正常健康发展的目的。专项行动取得了一定的成绩，但总体发展仍需加强，机制建设尚不配套，受主观因素的影响大，工作制度不到位。二是通过查办职务犯罪案件来达到监督的目的，但从统计情况看，自侦案件中查办行政执法人员贪污贿赂犯罪案件比例比较低，而因庇护行政违法案件当事人而受到查处的公职人员职务犯罪案件则更少。

分析原因主要有：一、案件线索少。据某县统计，几年来因涉嫌伪劣商品等犯罪而被行政处罚的案件，向检察机关进行控告、举报的一件也没有。面对线索的匮乏，检察机关只能依靠自已发现线索，而其他工作的繁忙（该项工作主要有侦查监督部门负责），又难以拿出人力、精力去深查线索。举报线索少的原因是不言而喻，被处罚的当事人本来可能涉嫌犯罪，而被行政执法机关处以较轻的处罚（相对刑罚而言），当然会息事宁人；而行政执法机关对此已作罚款（主要形式）或其他形式的处罚，也必将受到经济利益驱使（严格不应出现这种情况，但现实必竟存在）而得罚便罚，不会再去追究当事人其他责任了，这也正是以罚代刑现象存在的本质所在。当然，群众意识淡薄也是原因之一，但群众对案件的了解不会很深，并且当今社会下，"事不关已"而主动"管事"的人又有多少呢！二、立法上的漏洞。检察机关作为国家的法律监督机关，享有对国家法律正确实施进行监督的权力和职责。但相比较而言，检察机关的监督主要体现在刑事法律的监督上，也就是说刑事法律监督是比较成熟的，而对行政执法的监督则相对弱化，主要原因笔者认为：在于立法上的漏洞和不完整。从法律的比较可以非常清楚的看出来，在刑事法律监督中，刑事诉讼法非常明确地规定了检察机关在刑事诉讼中享有的职权，例如批捕权、公诉权、自侦案件立案、侦查权、检察权、立案监督权、侦查活动监督权、对法庭审理的监督权、抗诉权、对监管机构监督权等等，非常具体，非常明确，这是检察人员履行职责的依据，是以国家强制力作后盾的，是宪法规定的检察权的具体体现，因而在履行监督职责中工作有力度，监督机制也成熟；而对行政执法的监督，除自侦部门依法对涉嫌职务犯罪的行政执法工作人员进行立案、侦查的权力外，法律的规定则几乎是个空白。例如开展的立案监督专项行动中，检察机关对行政执法机关的案件线索能否进行检查，查到什么程度，行政执法机关有没有义务配合、在不配合时又怎么办，检察机关如何建议行政执法机关移送涉嫌犯罪案件等问题，法律没有明确规定，也没有严格的程序。从现实执法情况看，只是检察机关通过加强与有关行政执法部门的联系，达成共识，签订会议纪要等形式来开展监督工作，笔者认为，这种"协调"形式的监督是达不到法律规定的效果的，工作也是难以开展到位的。并且以文件建立起来的监督在贯彻中同法律规定的监督权是无法并论的。三、监督手段弱。从当前情况看，对经济领域犯罪打击不力的主要原因在于有的行政执法机关"以罚代刑"现象的存在和案件线索无法被司法机关发现并追究。而检察机关作为法律监督机关，对行政执法机关的监督又缺乏有力的手段，《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第十二条规定，检察机关对涉嫌犯罪的案件，在行政执法机关不移送时，也仅能提出"检察建议"，从手段上分析，比较弱，并且提建议的前提，必须是涉嫌犯罪的案件线索。但从现实情况分析，经济领域犯罪案件法律规定的构罪标准一般数额较高，而行政执法机关一次查获和发现的当事人的物品（犯罪对象）则很难达到犯罪的数额和标准。对此情况，检察机关怎么办，也无从下手。因为检察机关也无法再进行初查，从人力、物力上也难以保障，并且行政执法机关是否支持也可见一斑。

三、建议和对策

行政执法机关存在随意执法的现象比较严重，极大地损害了国家行政机关的形象，破坏了人们的法制观念，损害了经济的健康发展。落实检察监督权，防止打击不力，关键在于依法履行检察监督职责，建立合理机制，完善法律规定，补足漏洞和空白，深挖犯罪线索，加大打击力度，实现公平正义的要求。

行政监督论文篇6

1.1先秦时期的水官

先秦文献记载了远古时以水、木、金、火、土五行来设官管理社会各业，以及各行长官封神的情况，“木正曰句芒，火正曰祝融，金正曰蓐收，水正曰玄冥，土正曰后土。”2相传夏时少皡有四叔，重、该、修、熙。他们分别掌金木及水，“世不失职，遂济穷桑，此其三祀也。”3其中修和熙的子嗣相代为水正。

1，杨炽，《汉穆拉比法典》（北京：高等教育出版社，1992年），页38-40

2，3引自《春秋左传集解》〈昭公二十五年〉（上海：上海人民出版社，1977年），页1576

据《周礼》记载，西周时天下各官分别为天地春夏秋冬六官，管理粮农、户籍、税赋、兵制、刑法等，其中冬官为水官。《诗经》追述周的先人，为了治理天下，“乃召司空，乃召司徒”。4

西周以大史、大祝（典祀）、大卜、大宰、大宗、大士，即以“六大”主持宫廷事务；以天地春夏秋冬六官，分四司、宰和伯职掌天下。其中天官冢宰、地官司徒、春官宗伯、夏官司马、秋官司寇、冬官司空，号称“六卿”。根据《周礼》司徒掌籍田和农业生产、司马掌军队，司寇掌刑法，司空掌工程营造和管理。春秋战国时水官之属有川师、川衡，水虞、泽虞等，都是职掌水资源和水产的水官，如水虞和渔师负责征收水税。《礼记·月令》“是月（冬月）也，乃命水虞渔师收水泉池泽之赋，毋或敢侵削众庶兆民，以为天子取怨于下，其有若此者，行罪无赦。”5

即在冬月，水虞、渔师征收“水泉池泽之赋”，但如果苛税重赋，扰民过甚，则官员处以重罪。管理沟渠的管理有“雍氏”，“雍氏掌沟渎浍池之禁。凡害于国稼者，春令为阱擭：沟渠之利于民者；秋令塞阱杜擭。”阱擭为捕捉野兽的陷阱，深为阱，浅为擭，这里应泛指沟渠。6

战国时，齐桓公与管仲论除五害之道，管仲答：「请为置水官，令习水者为吏。大夫、大夫佐各一人，率部校长官佐各财足；乃取水（官）左右各一人，使为都匠水工，令之行水道，城郭堤川沟池、官府寺舍及州中当缮治者，给卒财足。7管仲提出了

①水官应由懂得水利的人出任；

②水官分工及人事配置：掌经费的大夫及大夫佐各一人；取水官二人，率领水工，督导兴作之事。这里管仲提出了水的部门管理、职官以及公共工程的概念。又《管子·立政》「绝水潦，通沟渎，修障防，安水蒇，使时水虽过度，无害于五谷，岁虽凶旱，有所秎获，司空之事也。8

这段文字实际也是以司空为长官的部门在防洪、土木营建方面职能的概括。战国时司空是中央的重要行政长官，秦汉虽然中央和地方都有设司空，但已经演变为低级官吏。主管王室内府宗正，设都司空；掌山海池泽之税、皇室山林及工程的少府设左右司空；侯国及郡县均有司空，军队有军司空，主管监狱、劳役的小吏也是司空。东汉大司空恢复了战国司空的职能，但魏晋以后司空一职逐渐式微，隋唐基本不设。

1.2秦汉中央的水利机构及职官

秦建立了君主中央集权政体，官制上仍延续战国官制即公卿制，中央的官员都在朝廷内直接协助君主处理朝政。西汉中央开始分化出专业性质较强的政务机构及公卿朝官。东汉时出现专业机构形态的三公制。水行政机构及其属官大致也是这时出现的。

4《诗经》〈大雅〉,《十三经注疏》，（北京：中华书局，1979），页510

5《礼记》〈月令〉,十三经注疏本，页13821

6《周礼》〈秋官〉，十三经注疏本，页885

1.2.1秦汉中央各寺（府）中与水行政管理有关的卿官：

①太常（秦秦及西汉景帝前称奉常），卿中最高地位的机构，负责宫廷供奉及礼仪事务。其属官有太乐、太祝、太宰、太史、太卜、太医，以及均官、都水。属官之下各有令、长、丞、长丞。相应都水之下则有都水令、都水长或都水长丞。太常所属的都水及令长管理皇家园林水泽，都水也管理京畿范围内的堤防陂池等；汉武帝时设置水衡都尉，掌上林苑，下辖五丞，属官也有都水。但水衡都尉是专门管理内廷事务的官。9

②少府，掌管内廷经济，属官有六丞、十六官令丞，以及胞人、均官、都水三长丞，以及谒者。少府的都水负责征收山海池泽税以及粮赋，谒者代表中央出使执行公务和祭拜山海河川诸神。

③大司农，秦称治粟内史。汉景帝后元元年（公元前143年）改名大农令，武帝太初元年（前104年）又改。大司农有两丞，其下属官有五令丞，以及都水等六十五长丞。大司农是掌管国家经济、籍田、灌溉的重臣。

在太常、少府、大司农都设有都水属官，职掌与官署是联系的。属太常的水官，是京畿地区和皇家园囿内水官；少府的水官负责收渔产及与水资源有关的税；大司农下辖的都水长丞是决策水政务，主持水利工程的国家水行政长官。如武帝元光时，大司农郑当时规划关中漕渠，提出「引渭穿渠，起长安，并南山下，他的建议被采纳，使关中地区民田得以灌溉，节省了漕粮运量。10

1.2.2尚书、三公及与水行政管理有关的机构及朝官

秦汉时中央职官已经有了职能方面的分工，水行政方面则尚书和司空系统的许多重臣都有负有责任。

①尚书，秦置。汉武帝前只是皇帝身边从事文书的近臣，武帝时尚书分曹，设置郎官，成为皇帝身边的秘书组织，后称尚书省或尚书台，具有决策职能。尚书省设令、丞、僕射、丞相、御史、都尉等官名。属官中水曹，主持缮治、功作、盐池、苑囿。

7《管子》〈度地〉，《诸子集成》（北京：中华书局，1957年），页304

8《管子》〈立政〉，诸子集成本，页11

9《汉书》〈百官公卿表〉（北京；中华书局，1973年），页735：「水衡都尉，元鼎二年初置，掌上林苑，有五丞。属官有上林、均输、御羞、禁圃、辑濯、锺官、技巧、六厩、辨铜九官令丞。又衡官、水司空、都水、农仓。又甘泉上林，都水七官长丞，皆属焉；

10《史记》〈河渠书〉，周魁一等，《二十五史河渠志注释》（北京：中国书店，1990年），页6

汉成帝建始时（公元前32年—前28年）黄河在馆陶决口，泛滥于华北四郡32县，这次大水灾朝廷所实施的救援、堵口等措施和行动，涉及了朝廷的许多官员，由此可见汉水行政及水官分工及职责。御史大夫尹忠因为提不出治河方案，而被皇帝责难，「对方略疏阔，上切之，忠自杀。11

鸿嘉四年（公元前17年）渤海、清河、信都河水溢，「河堤都尉许商与丞相使孙禁共行使，图方略。尚书省在决策方面的职能是比较明确的。

②大司空。西汉末王莽专权时，改丞相为大司徒、御史大夫为大司空，东汉时以太尉、司徒、司空为三公新名号。王莽时，征能治河者以百数，会商治河之策。其中大司马史张戎、御史韩牧、大司空掾王横等皆应诏议治河。桓谭《新论》称张戎「习灌溉事，称韩牧、王横「善水事。12

1.3地方水行政长官制度建立

秦汉建立了完善的郡县地方行政管理体制。郡县「有水池及鱼利多者，置水官，主平水，收渔税。13

正官以下水官即都水掾和都水长，西汉末王莽改制，一度改称司空掾，如《汉书·沟洫志》载桓谭为沛郡司空掾，建议征集无产业之人，县官给衣食，使其修治河堤，为公私两便。14

可见堤防建设和管理主要由郡县负责，司空掾是主要的负责官员。秦汉以后郡县水利官员设置和职能是最稳定的，变化的只是官称。70年代都江堰出土的东汉用作水则的石人，为建宁元年（168年）都水掾、都水长所刻。宋代金石家赵明诚从晋护羌校尉、边郡守彭祁的碑上，列出晋水官，大致有水部都督、东都水、蜀渠都水行事、蜀渠平水、中部劝农，西部劝农等水利或农业官称的官吏名。15

这些职官分属中央的尚书（中书）省和司农寺两大系统，都水行事、平水、劝农均为地方管水的官吏。南北朝时西域高昌国沿用汉代官制，地方官也分曹各理政事，「诸城各有户曹、水曹、田曹。16

楼兰国的出土文书上也记有「水曹这样的官称。17水曹是主管灌溉的官，在西域各国普遍设有这一职官，说明水资源缺乏地区为了加强用水管理，水官的设置受到特别重视。

1.4河堤使、河堤谒者及遣使制起源

秦汉时与水行政管理有关的官员分属尚书和公卿两个系统，皇帝根据需要经常从中派遣官员，并临时授以使职，其中最经常的是向灾区派出的谒者，

11《汉书》〈沟洫志〉，二十五史河渠志注释本，页26

12引三国·如淳注，《汉书》〈沟洫志〉，二十五史河渠志注释本，页35

13《后汉书》〈百官五〉，中华书局本，页3625

14同1，页34-35

15宋·赵明诚，《金石录》，四部丛刊续编第48册（北京：中华书局，1990），页8-9

16《周书》〈异域·高昌传〉，中华书局本，页915

17林海村，《楼兰尼亚出土文书》（北京：文物出版社，1985），第481号记载：「水曹，泰始二年八月人囗下张掾。楼兰遗址在今新疆罗布泊

这样的官员是驻黄河堵口或河堤施工现场的特使。因为遣使是临时的，皇帝授以的河堤使、河堤使者、河堤都尉等官称也是临时的。有时也从地方官员中调遣，如西汉末哀帝时，弘农（治长安）吏平当领河堤使。武帝元光时（公元前134年—前129年），黄河瓠子堵口，「天子使汲黯、郑当时兴人徒塞之，18

郑当时是大司农的官员。如鸿嘉四年（公元前4年），许商和孙禁巡视黄河，考察堤防。许商为匠作监大匠，孙禁为尚书省丞相。成帝建始时（公元前32年—前28年）黄河在馆陶决口，泛滥于华北四郡32县，「遣司农非调调均钱谷河决所灌之郡，谒者发河南以东漕船500艘，徙民避水居丘陵九万七千余口。河堤使者王延世使塞。19

王延世蜀郡资阳人，官居校尉，因堵口有功，而拜光禄大夫，秩中二千石，赐爵「关内侯。20

这次水灾救援行动涉及了司农（非调、谒者）和尚书的官员。河堤谒者有时是一种特别的授衔。东汉永平十三年（公元70年）王景因治河有功，三迁至侍御史。永平十五年（公元72年）王景再拜为河堤谒者，赐车马绢丝及钱。21

魏晋时河堤谒者似乎已经是中书省常设的官职了。晋泰始时，车谊任河堤谒者，「时颇有水旱之灾。泰始四年（268年）傅玄（217-278）上书建议应将河堤谒者增至5人，将全国分为五部，五人分管；他还说车谊不知水事，建议调任其他职位，召前河堤谒者石恢官复原职。他称石恢「深精练水事及田事，知其利害，乞中书召恢，委曲文其得失，必有所补益。晋武帝十分赞赏傅的建议：「此诚为国大本，当今急务也。22

从傅玄建议中可以看出河堤谒者不仅是防洪治河方面的使职，似乎相当于中央水行政的的官员。北魏末期设三台：御史、都水、谒者三台。都水和谒者两个职官的设置，使隋代水政务和事务两个机构呼之欲出了。

2、隋唐以后条块结合的水行政与专业管理体系建立

隋代重新建立了一统的中央政权，整个中央官制的发展进入了新的阶段。隋唐时期建立在三省九卿的中央政务和事务两大体系下的水利管理机构也随之成熟。隋唐建立的中书、门下、尚书三省同为国家最高政务机构，分别负责决策、审议和执行。并将政务分为六部来分理，即吏、户、礼、兵、刑、工。至此，中央水官（隶属于工部）和地方水官（隶属于地方政府）条块清晰的水利管理体系形成。此外，通过御史台与监司的外派，形成了跨行政区划的专业系统，以及水利的稽查系统。

18《史记》〈河渠书〉，二十五史河渠志注释本，页5

19，20「非调为司农寺属官之一；《汉书》〈沟洫志〉，二十五史河渠志注释本，页26

21《后汉书》〈王景传〉，中华书局本，页2465

22《晋书》〈傅玄传〉，中华书局本，页1322

2.1隋唐中央水利职官

隋唐所谓尚书、中书、门下的三省制构成中央政权的主体。三省制形成了三权分立。概括起来，即为「中书出令，门下封驳（审议），尚书受而行之，使决策、审议和行政三方互相牵制，避免专断。中书是掌管皇帝印玺的机构，置中书令，侍郎为正副首长，属官有谒者（初称舍人）、通事谒者；门下设侍中，平章事等官。尚书总理全国政务（相当于今国务院），制度规定：尚书令一人，左右丞相（僕射）各一人，是正副首长。以下设吏、礼、兵、都官（后来称刑部）、度支（后称户部）、工六部。尚书省的六部为此后各代国家政务机关设置所遵循。六部各设四司，共二十四司。

2.1.1工部及寺、监中之水官

工部是尚书省的一部，工部设尚书一名，正三品，侍郎一人。所属工部、屯田、水部、虞部四司。各司设郎中一员（从五品上），员外郎一员（从六品上），主事二人（从九品上）。下还有令史，书令使，掌固等。水部职掌国家水政，如《唐六典》所规定：「水部郎中，员外郎掌天下川渎陂池之政令。以导达沟洫，堰决河渠。凡舟楫溉灌之利，咸总而举之。25

隋唐中央仍设五监（司），是接受三省指令办理各有关事务的部门。其中包括国子、少府、将作、都水、军器。监、少监为监的正副首长。其中将作监负责宫城营缮和工程建设，都水则负责水利、桥梁建设和管理。都水监由此诞生。

2.1.2都水监及职能

秦汉以来，中央卿监设都水使者或谒者，作为中央的遣使经理防洪治河。东汉中央设河堤谒者5人，都水为地方行政长官的属官。魏晋南北朝中央置都水台，设都水使者。隋代改使者为监，官至四品。唐贞观时改为都水监，设使者二人，正五品上。都水监成为诸监之一。唐以后，都水监及长官设置不再有大的改变。都水监，下有舟楫、河渠二署。长官称使者、都尉，下属官有主簿、录事，府、史、掌故等。都水监是中央的执行机构。《唐六典》对都水监属的官员职责有细致的规定，并为以后各代所沿袭。

①都水使者：「都水使者掌川泽、津梁之政令，总舟楫、河渠二署之官署。辨其远近，而归其利害；凡渔捕之禁，衡虞之守，皆由其属而总之。26

②监丞、主簿：「丞掌判监事。凡京畿诸水，禁人因灌溉而有费者，及引水不利而穿凿者。其应入内诸水，有余则任王公、公主、百官家节而用之。主簿掌印，勾检稽失。凡运漕及渔捕之有程者，会其日月，而为之糺举。27

都水监根据需要派出官员，或临时任命当地官员并赋予职权。如泾阳三白渠分水口置泾堰监，渠堰使。28

大历二年（767年）高陵令刘仁师任渠堰使，处理郑白渠水利纠纷。渠堰使也代表都水监巡视地方水利，如贞元（785-805年）初京兆少尹郭隆任渠堰使，巡视京兆各县水利情况。

2.2地方农田水利、漕运的官制

唐代农田水利工程由州县等地方行政长官主持修建和管理，中央通过遣使控制地方水利工程的建设和管理。如贞元六年至十六年间（790-800年）淮西节

23《宋史》〈职官〉，中华书局本，页150

24《金史》〈百官〉，中华书局本，页1322

25唐·李林甫，《唐六典》卷7，陈仲夫点校，中华书局，1988，页225

26《唐六典》卷23，中华书局本，页598-599）；《旧唐书·职官》对都水监职能的记载有所补充，「凡虞衡之采捕，渠堰陂池之坏决，水田斗门灌溉皆行其政令。

27同6，页599）

28据《玉海》〈陂塘堰湖堤埭〉，唐泾堰监、渠堰使条：「<（唐）会要>大历四年三月十五日敕：泾渠监先废，会复置。贞元四年六月二十六日，泾阳三白渠限口京兆尹郑叔则奏，六县分水之处实为利害，请准诸堰例，置监及丁夫守监。可见泾堰监兴废不常。度使吴少诚擅开决司、洧等河灌溉，致使漕船停运。吴少诚竟不听诏令中止。后遣卢群出使蔡州。卢群「凡数千百言，谕以君臣之分，忠顺治义，少诚乃从命，即停工役。29

节度使公然冒犯漕运优先的用水原则，反映出当时朝廷对方镇和地方管理权威的式微和节度使势力的强化，但当时中央仍握有水权控制大权。对于涉及多个行政区的水利工程，中央还采取赋予官员职使的办法，使其能够主持工程建设。开元十六年（728年）河北大水魏州刺使宇文融建议垦故河道为稻田，以减少漕粮运输开支，玄宗采纳他的建议，使领宣抚使，决九河使两职。后来宇文融动用大量劳役，「兴役纷然，而卒无成功30

唐代中期，将全国设十方镇，各镇以节度使领兵镇守，因为节度使在所在地区领营田使、支度使、观察使，所以逐渐拥有统治地方的财政、兵政实权。在河南、河北、陇右、朔方、范阳等道或镇许多水利工程系节度使所主持。唐代首都长安和东都洛阳的粮食供应大多从淮河和长江流域调运，漕运管理主要由中央派出的使职执行。开元二十一年（733年）玄宗拜京兆尹裴耀卿为黄门侍郎、同中书门下平章事，充江淮、河南转运使。他任职三年，运粮七百万石，省陆运四十万贯。这是转运使之职正式设置，后来成为唐宋重要的使职，负责运河工程管理和漕粮运输。

3、宋元工部、三司和诸寺监系统的水利职官

宋初中央政务机构继承了唐代三省六部及司监制，后来逐渐变为中书门下主管政务，枢密院管军政，三司（盐铁、度支和户部）管财政，三者鼎足而立的中央官制，大权集中于皇帝。为了加强中央集权，尚书省官称和实职分离。三省、六部、二十四司官多是拿俸禄的空名，除非皇帝特命，并不管本部职事。只有通过皇帝的任命才任实际职务。北宋初水部如同虚设，「水部判司事一人，以无职事朝官充。凡川渎、陂池、沟洫河渠之政，国朝初隶三司河渠案，后领于水监，本司无所掌。31

元丰（1078-1085年）以后水部实权加强，主要体现在改制后员外郎实行本司事。规划水利工程、调度经费和对地方官员水利政绩的考核。水部下设6分案4司，有官员30多人。元代废除门下和尚书省。由中书省、枢密院、御史台分掌政务、军务、监察三权。此外，地方设行中书省，为中央的派出机构。宋汴京排岸司和纲运司，以及元代都水监、都水分司或行都水监的设置，标志跨行政区划的运河、黄河和漕运的主管部门管理制开始取代临时性的遣使制度。

28《旧唐书》〈卢群传〉，中华书局本，页3834

29《新唐书》〈宇文融传〉，页4559

31《宋会要辑稿》〈职官〉一六之三（北京：中华书局影印本，1957年），页2723

3.1宋元三司的水利行政职使三司相当于唐的尚书省，三司长官称「使，盐铁司下设七案：兵、胄、商税、都盐、茶、铁、河渠等；度支下面设八案：赏给、钱帛、粮科、常平、发运、骑、斛斗、百官等；户部设五案：户税、上供、修造、曲、衣粮等。盐铁司主要负责漕运、防洪，以及堤防兴建；度支司常平则对水利工程建设经费筹集、经营负直接责任。三司派出河渠使、发运使、转运使，行使农田水利建设、运河管理和漕粮运输的管理。熙宁九年（1076年）：「诏常平、钱谷、庄产、户绝、田土、保甲、义勇、农田水利差役、坊场、河渡，委提举司专管勾，转运使副使判官兼领。其河渠非为农田兴修者，依旧属提点刑狱司。32

3.1.2司农寺对地方农田水利的管理

宋代九寺诸监仍被保留，神宗前司农寺并无职权，熙宁三年（1070年）「诏司农寺专主天下常平、广惠仓，农田水利差役事。33具体政务是每年奏报仓储存钱、贷款、农田水利等。关于农田水利需奏报的内容有：「天下水利兴修过若干处所；役过若干人功，若干兵功，若干民功；淤溉到田若干顷亩，增到税赋若干数目；天下农田开辟到若干生荒地，增到若干赋税，天下差役更改过若干事件，宽减得若干民力。34元代大司农司对水资源、重要农田水利工程的管理拥有行政管理权。如陕西泾惠渠分水权归属大司农，《泾渠图说》：「诸渠至元十一年九月初二日，准奉大司农司劄付呈准中书省劄付，先后讲究定条画使水法度内一款节文。……并令河渠司官管属听授节制。每渠直渠长一名，依泾水例请给申破水直。35

3.1.3河渠司、都水监职使

皇祐三年（1051年）置河渠司「专提举黄汴等河堤功料事，河渠司行政长官李仲昌居宰相位，机构级别与三司同。「至和二年十二月以殿中丞李仲昌都大提举河渠司，以仲昌知水利之害，特任之也。36置河渠司后，黄河、汴河工料组织仍出现问题。仁宗嘉祐三年（1058年）设都水监，撤消河渠司。熙宁时撤消沟河司（天圣四年（1026年）置，管汴京城中沟渠），黄河、汴河堤防和汴京沟渠均归都水监管理。可见宋代都水监的职能主要是防洪、防汛管理。都水监以监和少监为正副长官，属官设丞和主簿等。37

32《宋会要辑稿》〈职官〉四三，中华书局本，页3275

33《宋会要辑稿》〈职官〉二六，中华书局本，页2921

34《宋会要辑稿》〈职官〉二六，中华书局本，页2921—2922

35宋·宋敏求，〈泾渠图说〉，《长安志》（南京：1931年刻本），页10

36《宋会要》〈职官〉五之四二，中华书局本，页2483

37《宋会要辑稿》〈职官〉三，中华书局本，页3000

宋都水监受命于皇帝外派，称判都水监。如商胡决口后，英宗治平元年（1064年）故道疏浚工程，「遣判都水监张巩，户部副使张焘等行视，遂兴工役，卒塞之。38后都水监与户部共同考察后，提出堵口方案，再行施工。都水监也根据需要，设置临时机构，或称外「都水监。39

熙宁六年（1073年），置疏浚黄河司。此外如提举汴河司，提举东流故道等均是因工程而临时设置的。通常都水监与负责漕运的使职和地方共同受命承担工程。庆历八年，黄河商胡决口后，黄河分为北流和东流入海，此后经年兴工治河。都水监与河北转运司分管施工劳动力和物料组织，提刑使、安抚使以及沿岸地方官吏全部参与其中。都水监对地方重要水利工程行使的是督导职能，派出监使出巡。路是直接主持者，府（州）、县施工管理和征集劳动力具体施工。如崇宁四年（1105年），苏秀湖州征集开江兵1400人，疏浚吴淞江。提举两浙路常平等事徐确奏报当时疏浚情况时说：「华亭、昆山县知佐每季轮那巡视，具有无淤塞去处关报本州县及监司。并委苏秀二州通判半年前去检点。监司依分定岁巡，亲往检察。开江使臣若能用心开淘，并无涨沙堙淀，任满减二年磨勘。如敢弛慢却致沙泥堙淀，即展二年磨勘。逐县知佐，并两州通判，如不依立定日限，逐时前去点检，亦令监司点检，勘劾施行。从之。40徐确的奏报，反映了都水监与地方各级的工作关系。

2.1.4元都水监、河渠司

元代都水监主要职能是防洪和管理运河，驻外的河渠司则参与地方水利工程，「元有天下，内立都水监，外设各处河渠司，以兴水利，修理河堤为务。1元都水监，设监二员，少监一员、监丞二员；都水监领河道提举司。与此前外派使者不同的是，元代经常根据需要设置机构，如行省之制。都水监在京畿外设置行都水监（管河堤和防洪），都水庸田使司（管农田水利），在大都置大都河道提举司（管理漕河）。开始多数机构是因事临时设置的，如至正六年（1346年），因河决为患，设河南、山东都水监，「以专疏塞之任。至正八年二月河水为患，于济宁郓城立行都水监。为了疏浚太湖下游河道，泰定二年（1325年），松江置都水庸田使司，后几罢几置，逐渐成为常设。至正十二年（1352年）为了减少北粮南运，于汴梁立都水庸田使司，「掌种植稻田之事，庸田使司有使二员，副使二员，佥事二员，首领官、经历、知事、照磨各一员，司吏十二人、译吏二人，也成为常设机构。

元代河渠司与宋河渠司性质有所不同，元河渠司是工部屯田司派驻地方监管重要水利工程的机构，长官称屯田总管兼河渠司事，官阶较低。42

中央对重大灌溉工程的管理主要是水资源分配，一般的运作程序是大司农提出用水方案，中书省批复后，由河渠司监督执行。如陕西泾渠配水额由大司农上报中书省，批准后，「并令河渠司官管属听授节制。每渠直渠长一名，依泾水例请给申破水直。43

此外，河渠司监督工程管理情况，「旧例三限、平石两处系关防分水禁限，五县各差监户一名，与都监一同看守限口，每日探量尺寸，赴司申报。44

3.2宋元时国家防洪、防汛的管理机构的完善

汉代，黄河沿岸郡县置官管理河堤。东汉永平十三年（公元70年），王景治河成功后，「（明帝）诏滨河郡国置河堤员吏，如西京旧制。45

在中央政权的直接过问下，构成了沿岸州县行政长官或属官职掌的，跨行政区划的防洪防汛专业管理体系，负责经费、物料、劳力调配工作，以及以堤段为单位的民间巡守、抢修和管理基层组织的管辖。尽管这样的机构和主管官屡设屡废，但是各历史时期中央政权无不予以极大重视。五代时天福七年（942年）高祖石敬瑭令开封府尹、各处观察防御史、刺使等兼河堤使名，负责河防，「差选职员分擘勾当，有堤堰薄怯、水势冲注处，预先计度，不得临时失于防护。46

从官员配置上保障了防洪防汛的常规管理。宋初太祖乾德五年（967年）「诏开封、大名府、郓、澶、滑、孟、濮、齐、淄、沧、棣、滨、德、博、怀、卫、郑等州长吏，并兼本州河堤使。47

五年后太祖规定开封等沿河17州府，各置河堤判官1名，以本州通判兼任。金世宗时继续这一建制，「沿河四府十六州之长贰皆提举河防事，四十四县之令佐皆管勾河防事。48

此外，在黄河下游设二十五埽，每埽置「都巡河官，下领「散巡河官，散巡河官管埽兵若干负责险工段的监管。此后直到明清地方长官均兼河防官职。

38《宋史·河渠志一》，二十五史河渠志注释本，页61

39同38，页141

40《宋会要辑稿》〈方域〉，中华书局本，页7602-7603

41《元史》〈河渠志一〉，二十五史河渠志注释本，页236

42《元史》〈河渠志二〉，二十五史河渠志注释本，页285

43,44宋·宋敏求，《长安志》〈泾渠图说〉，1931年刻本，页10

45《后汉书》〈王景传〉，中华书局本，页2465

46《册府元龟·邦计部》〈河渠二〉，（北京：中华书局影印本，1957年），页5956

47《宋史·河渠志一》，二十五史河渠志注释本，页39

48《金史·河渠志》，二十五史河渠志注释本，页216

3.3漕运专业管理的起源

有关漕运专业管理机构设置的记载始于宋代。北宋在开封设排岸司和纲运司，将漕运分为两个系统：排岸司负责运河工程管理、及漕粮验收、入仓；纲运司负责随船押运。两司下领指挥，属于武职系统。运河所经的曹郓济泗州和广济军均设排岸，置15指挥，有兵士7500人，每年春初准纲司差配上纲执役。汴京有排岸分司四处。据《宋会要》记载：汴京四排岸司：东司在广济坊，掌汴河东运，江淮等路纲船输纳及粮运至京师，分定诸仓交卸，领广济装卸，役卒五指挥，以备卸纲牵驾，以京朝官二人充任。西司在顺城坊，领汴河上漕，以京朝官一人负责装卸；南司在建宁丰台，领惠民河、蔡河，京朝官一人充任，广济两指挥一千人为额；北司在崇宁坊，建隆三年置，领广济河，以京朝官一人充任。49

排岸管河道入仓和纲运管押运，从管理上纲运司服从排运司的调度，验收、卸粮、入仓等重要环节均由排岸司主持，业务上两司之间有比较严格的交接制度。50

4.明清内阁及六部制下的水利与河漕机构

明洪武十三年（1380年）废中书省，设以大学士为首的内阁，六部作为中央的重要政务机关事权有所加强。这一官制在清代被全盘继承。水行政部门继续属工部中的水部。清代由于工部对工程经费的审计制，而强化了中央对堤防、漕运、海塘等工程建设的控制。明代永乐九年（1411年）直接由皇帝委派的总理河道，开始了河道和漕运总督负责制。隋唐以来的重要事务部门都水监也被总督领导下的分司和道所取代。明清朝廷的卿监事权被削弱，以都察院和太监充任的使职则强化了水利建设和管理的稽查制。

4.1工部

明清中央机构以内阁取代了隋唐以来的三省制，而在六部直接设置尚书、侍郎，六部的职权和地位有所提高。明工部分四个属部：总部、虞部、水部、屯田部；洪武二十九年改称为营缮、虞衡、都水、屯田四清吏司。工部设尚书、侍郎、郎中、员外郎、主事等。尚书各司官皆为实际任职之人。明清除黄河、运河的防洪外，其他的水利事务均归地方，工部的主要责任是督导：「凡诸水要会，遣京朝官专理以督有司。51

除工部之外，六部中户部、兵部也被派出专责主持重大工程或特殊使命。如弘治二年（1489年）黄河开封金龙口堵口，「命白昂为户部侍郎，修治河，赐以特敕，令会山东、河南、北直隶三巡抚，自上源决口至运河，相机修筑。52

弘治六年（1493年），以兵部尚书刘大夏为副都御史，治张秋决河。53

49,50《宋会要辑稿》〈职官二六〉，中华书局本，页2932

51《明史》〈职官一〉，中华书局本，页1761

52《明史》〈河渠志一〉，二十五史河渠志注释本，页329，331

53《明史》〈职官一〉，中华书局本，页1773

工部的建制和职能为清代所继承。清工部设都水清吏司，握有工程款稽核、估销的大权，凡河道、海塘、江防、沟渠、水利、桥梁、道路、渡船等工程经费，以及河防官兵俸饷、皇差均在稽核估销之列。

4.2河漕总督的创立与管理体系的完善

明初由都察院派遣御史巡视河防和督理漕运。景泰和成化时分别设漕河总督专理。但是，明代总督（理）河漕经常兼巡抚或军务。清代则成为专职，清河道总督从一品，巡抚从二品，并领有御史衔，权力大于一省的巡抚和布政司，有利于防洪防汛期间统一调度军队和地方劳动力及物料。

4.2.1明代河漕总督制与分司制的创立

明洪武十三年（1380年）置都察院，衙门的地位与六部平行。明永乐时开始经常遣工部、户部、兵部侍郎、以及都御史督运、治河。明前期中央不设河漕专官，遇有重大工程及突发事件由皇帝派出主管官员。如永乐三年（1405年），工部尚书宋礼、侍郎金纯主持重修会通河，次年宋礼派往开封主持开封堵口工程。54

景泰四年（1453年）黄河在沙湾决口，北冲运河，命徐有贞为佥都御史专治沙湾。55

景泰二年（1451年）命都御史王竑为总督漕运兼淮扬等四府三州巡抚，驻淮扬。其时，总督漕运还不是专职。成化七年（1471年）命王恕为工部侍郎，总理河道（简称总河）。「时黄河不为患，恕专力漕河而已56即总理河道一职负责黄河和运河河道及工程，漕粮运输由御史系统的漕运总官兵负责。由此，起源于北宋排岸司和纲运司的专业性质的独立河漕分司管理体系逐渐完善。

明代总河总漕兼有副都御史和佥副附御史衔，如盛应期为总督河道右都御史。后也多兼工部、兵部或户部侍郎衔。如王恕以工部侍郎，万恭以兵部侍郎衔任总河。明代运河在长江以北归中央管理，以南属地方管理。国家管理的地段实行分司驻地制。长江以北分为三段：通州至德州、德州至沛县、沛县至仪真瓜州，各设都水分司，长官为都水郎中。成化十三年（1477年）改为两段，以山东济宁为界。万历时又分成四段：南河（淮扬运河段），分司驻高邮；中河（黄河及泇运河段），驻吕梁；北河（会通河段），驻张秋；通惠河，驻通州，各分司长官为主事。明代，水利工程中还有海塘和长江的防汛实行流域性质的分司驻守，但官员由州县派出，归省督统一调度，州县政府则按辖区范围承担劳工、物料组织。

4.2.2清代河漕总督与道汛管理

清代以总督掌理包括数省在内的大区军政，以巡抚掌一省军政，巡抚受总督节制。河道、漕运总督也都兼有军衔，赋予其节制监察省级行政长官的权力。清顺治元年（1644年）遣御史巡漕，其后置漕运总督，先驻通州，后改驻淮安。漕运总督一人，其属官也位同总督。康熙元年（1662年）河道总督不再提督军务。康熙雍正时设置巡漕御史，分驻淮安、济宁、天津和通州，行督察及催运漕船之责。河道总督按流域来设置，主管防洪治河。各河总督副总督几设几拆。雍正八年（1730年）始分设南河、东河和北河三总督：

①江南河道总督，驻清江浦。管理江苏安徽境内的黄河、淮河和运河；

②山东河道总督主管河南、山东境内黄河和运河，驻济宁；

③直隶河道水利总督驻天津，管理京畿水利及防洪。57

清代河道总督与漕运总督的责任严格分开，漕运总督只管漕粮运输，河道总督管河道和运河工程。道按河段设置，如通永道（直隶的通惠河、永定河，康熙三十七年（1698年）永定河堤防建成后，设南岸分司和北岸分司，雍正时始按统一建制设道）、运河道（运河山东段）、淮徐道（黄河淮安至徐州段）、淮扬道（淮扬运河段）。总河下设若干道、厅，汛及铺，与明代运河和黄河相同。如通永道分管运河通州段和永定河，下设4厅：石景山厅、南岸厅、北岸厅、三角淀厅。道设行政长官同知、通判，属官丞、主簿等；厅设守备、千总、把总等。

长江堤防和防汛一直由沿江地方政府经管。瓜州仪真段因为漕运关系明清都是河漕总督管辖的范围。清前期曾经设有荆江河工厅，「专司防洪，不得委派州县代办。58

康熙五十四年（1715年）废荆江河工厅，将江堤全部交由地方管理，「康熙五十四年谕：江堤与黄河堤塍不同，黄河水流无定，时常改移，故特设河官看守。江水并不致移，故交与地方官看守。59

但荆江大堤的抢修经费仍由国库拨出。江汉平原沿江由州县官吏出任堤防专官，各自管理境内江堤和防汛。康熙十三年（1674年）将长江沿线分为两个江防段：

①汉阳段，以知府领江防事；

②武昌、黄州、襄阳、荆州、安陆、德安段，各以六府同知领江防事。知府、同知以下有11县典史辅佐。康熙三十九年（1700年），「责令地方官于每年九月兴工，次年二月告竣。如修筑不坚，以致冲决，将督抚照总河例、道府照府督催官例，同知以下照承修官例议处。60

地方官承担长江堤防岁修成为定例，工程失事的处罚类似黄河。清康熙五十五年（1716年）和雍正六年（1728年）先后两次动用中央财政资助洞庭湖和江汉平原修筑圩垸，这些圩垸称官垸，后来由地方官吏管理。

54《明史》〈河渠志一〉，二十五史河渠志注释本，页321

55同54，页325，56同54，页329

57《清史稿》〈职官三〉，中华书局本，页3341-3342

58《清会典事例》卷919，（北京：中华书局影印，1991年），页572-573

59,60《清会典事例》卷931，中华书局影印本，页688

5、水利管理的稽察与奖罚

（清）鄂尔泰《授时通考》：「国家司空有总职，水利有专官，省以督之府，府以督之县，而县之陂塘圩堰又莫不有长。重役宪臣之稽查。61这段话概括了水利管理的两大体系：行政和监察。宪臣则是御史台官员的泛称。御史官制源于战国，是诸王身边以治文书、记事为职的官员，因为经常被差遣外出稽核官吏下属违法之事而具有监察官的职能。秦汉御史大夫位置相当于副丞相，御史属官有侍御史、监御史等，是直接受命于皇帝的中央监察机构。隋唐以后除了直属于皇帝的御史台之外，地方有独立于行政长官的御史建制。

明代将历代相承的御史台改为都察院，并按照当时的行政区划设立十三道监察御史（明末增加为15道）。各道御史巡视范围与省同。明代御史权力之大、人数之多超过前代。在中央都察院设左右都御史，左右副都御史、左右佥都御史；地方称某道御史。各道御史分别承担对本到地方政府的监察任务，还要分别承担中央各衙门不定期的监察任务。其中巡按以纠察地方官为职，称巡按御史。巡按之外，朝廷派遣朝臣以都御史、佥都御史衔到地方监管军民和财政，如巡视防洪和漕运。清代继承了明御史系统建制，但中央不设佥都御史，地方监察御史增为二十二道。古代御史对水利建设和管理的参与主要表现在两方面：派遣出使水利工程建设的管理职务（见本节三）；行使工程建设、管理及重大事故的人事和财务稽查。

5.1对人事及行政管理的稽查

水利工程不仅建设投资巨大，而且维持经年运行需要不懈的维修经费和工程管理。此外，水利工程的安全运用还与建设标准以及河流、降雨等自然因素密切相关。工程失修或失败是人祸还是不可抗拒的天灾，经常难以准确界定。这些特点决定了水行政的法规约束、管理稽查尤其重要。古代水政方面，御史体系一直发挥了重要的稽查职能，并握有官员奖罚升谪的大权。

4.1.1监察机构对水利工程及管理的稽查

唐代以后，农田水利建设和管理是地方政府的事，司农寺负有考核的责任。北宋宣和二年（1119年）有人批评地方水利监督不力：「为监司守令者，虽有劝农之名而不考其实；为提举常平县丞者，虽有农田水利之职，而不举其事。62

建议监司恢复其对地方行政长官农田水利业绩的监察、督导与考核之职，建议监司考察地方农田水利的成绩，应以「四证举证，即荒地、农户数、米价、租赋。中央对水利建设经费和水利工程管理的控制还通过御史体系的稽查来实现。以都江堰为例。宋代都江堰管理分为稽查、行政管理和工程管理三个层次，即「差宪臣（指御史台的官员）提举，守臣提督，通判提辖。县各置籍，凡堰高下、阔狭、浅深，以至灌溉顷亩，夫役工料及监临官吏，皆注于籍，岁终计效，赏如格。63

即提举官由御史充任，经常性的巡视；地方行政长官即路和州共同负责灌区的水政，县官主持岁修及日常的工程管理。都江堰的工程形制、岁修劳役工料，以及岁修主持的官吏等工程及人事情况均造册存档以供稽查。元代都江堰岁修，经费征收于民，上报工程项目繁多。元统二年（1334年），佥四川肃政廉访司事吉当普实地考察渠首岁修工程后作了大幅度的削减，「得要害之处三十有二，余悉罢之，并将一些竹笼结构的堤堰改为砌石。省御史台上奏其功，惠宗下诏制文立碑以表彰。64

吉当普对都江堰岁修的干预，证明他负有对省，州、县地方政府稽查的责任。明弘治时，都御史丘鼐以都江堰灌渠上豪权势要多私建碾磨或开小渠引水，建议四川增加宪臣一员专门提督水利。为此，弘治三年（1490年）「升刑部员外郎刘杲为四川按察司佥事，提督水利。65

5.1.2对防洪防汛管理部门及河官的稽查

御史有对政府机构及官员的监察责任。宋代御史就经常被授权审理河官。庆历八年（1048年）黄河在澶州商胡埽决口。至和二年（1055年），以殿中丞李仲昌提举河渠，内殿承制张怀恩为都监，以30万人在商胡堵口及开六塔河。嘉祐元年（1056年）四月，商胡堵口成功，但不久因为黄河改道全入六塔河，六塔河宣泄不及而黄河向北泛滥。事后，「诏御史吴中复、内侍邓守恭，置狱于澶。劾仲昌等违诏旨，不俟秋冬塞北流而擅进约，以致溃决。66

李仲昌流放英州，张怀恩流放潭州，其下属官全部夺官去职，「由是议者久不复论河事。67

商胡堵口之议首先遭到以翰林大学士欧阳修的反对，失败后仁宗不得不处罚主管官员来收场。御史对官吏的考稽，甚至关系官员的升迁和机构的置撤。元至大三年（1310年），河北河南道廉访司（元行省的御史机构）对都水监的考察之后，予以了谴词用句非常严厉的评价，「水监之官，既非精选，知河之利害者，百无一二。虽每年累驿而至，名为巡河，徒应故事。问地形之高下，则懵不知：访水势之利病，则非所习。既无实才，又不经练。乃或妄兴事端，劳民动众，阻逆水性，翻为后患。68

为此，廉访司建议在汴梁设都水分监，任用懂水利之人，「专职其任，量存员数。频为巡视，谨其防护。可疏者疏之，可堙者堙之，可防者防之。职掌既专，则事功可立。69

此后，设行都水监，分管巡视御河和黄河。

61清·鄂尔泰，《授时通考》（北京：中华书局，1956年），页319

62《宋会要辑稿》〈食货六三〉，中华书局本，页6084

63《宋史》〈河渠志五〉，二十五史河渠志注释本，页168

64《元史》〈河渠志三〉，二十五史河渠志注释本，页310-314

65《明实录·孝宗》卷36（台北：中央研究院历史语言研究所影印本），1962年，页3

66《宋史》〈河渠志一〉，二十五史河渠志注释本，页60

67，68《元史》〈河渠志二〉，二十五史河渠志注释本，页272-273，69同66,页274

御史还负有对河官政绩考察的责任。清康熙二十七年（1688年）靳辅罢官就是一例。河道总督靳辅治黄，采用多重堤防，以实现其期望的刷沙、淤滩和保堤的目标。御史郭琇弹劾靳辅，说他的举措「内外臣工亦交章论之。耗资巨大而治河无绩，令停筑重堤，免辅官，以闽浙总督王新命代之。70

御史的职权是皇帝赋予的，积极的方面是形成了国家管理的监督机制。行政长官与监察官的矛盾和冲突是经常的，有时皇帝赋以行政官员以特权，使其独立事权而不必顾忌。明万历帝曾经授予总理河道潘季驯这种特权，「今特命尔前去督理河漕事务，将河道都御使暂行裁革，以其事专属于尔。其南北直隶、山东、河南地方有与河道相干者，就令各该巡抚官照地分管，俱听尔提督。…如有违抗不服，及推诿误事者，文官五品以下，武官四品以下迳自提问；应奏请省，奏请定夺。其提督军务事宜，查照河道衙门原管行事。71

5.2经费的稽查

宋代，曾经对故意加大工程的预算，然后侵吞工款的行为有严厉制裁规定：超额预算，剩余部分作贪污论，已经收入私库者按监守自盗罪论处。如宋徽宗时针对当时都江堰岁修经费浩大，民不堪其扰的情况，于大观二年（1108年）七月诏书：「自今如敢妄有检计，大为工费，所剩坐赃论，入己准自盗法，许人告。72清代工部都水清吏司拥有对工程审计的权力。国库拨款的黄河岁修工程、灌溉工程，在500两以内者，每年工程项目造册备案，完工后稽核、估销。工料银超过1000两的岁修和抢修工程，要奏报皇帝御批，另派大臣督修。特许国库开支的江防抢修工程也在此例。清代建立了工程款的审计制度。工部是这项制度的执行部门，御史则负有工程款拨发、开支是否合理的监察职责。雍正二年规定了岁修及抢修经费预估和工款题销的时限：

①岁修工程「本年十月内题估，次年四月内题销。逾限不销者，令授受各官赔修工费；

②抢修工程「将冲决丈尺，动用何项钱粮报部。工完之日，汇册题销，迟至次年不题销者，如前赔偿。73

5.3奖罚条例

稽查机制之外，官员政绩功过的奖罚规定是人事管理的主要手段之一。但是，历来缺乏衡量水利管理官吏功过的条例和细则。清代河工《考成保固条例》以河工的保修期量化处罚，这在管理制度建设方面是重要进步。

4.3.1奖励条例及制度

《唐六典》规定渠长、斗门长职责及相应的考评办法，「每渠及斗门置长各一人。至溉田时，乃令节其水之多少，均其灌溉焉。每岁府县差官一人以督察之。岁终录其功以为考课。74宋代评价地方官员的政绩，水利建设或管理情况是主要依据。如绍熙二年（1191年）光宗诏书规定地方官到任后半年，需要报告应修水利工程数，离任时报告成绩：「守令到任半年后，具水源湮塞合开处以闻；任满日，以兴修水利图进，择其劳效著明者赏之。75

明清漕运总督和河道总督由朝廷直接委任，总督属官的升迁则主要靠保举，即长官推荐。河道总督离任前，可以推荐一批河官；河工完成后，河道总督在奏报中推荐熟悉河务，勤勉能干的官员，使之受到封赏或优先补缺升迁。河道总督奖励主要是提升官阶和授衔。嘉庆二十五年（1820年）河东河道总督张文浩被赏三品顶带兼右副都御史衔；已革河东道总督叶观潮，道员布政使糜奇瑜，署开归道沈淳彝，同知张坦，及参将、游击等下级官员以蓝翎等。76

5.3.2清代河工处罚条例

顺治初年工部定河工考成保固条例，主要为保障黄河、运河以及海塘堤岸修筑质量而定。条例处罚

①以堤防失事是否在保修年限内外为依据；

②以直接责任还是主管责任为依据。所以条例规定了堤防保修年限，以及责任的定义：经管河道同知、通判为直接责任人；分司道员、总河为主管责任人。处罚标准依据保修时限来决定处罚等级：

①一年内冲决，管河同知、通判降三级调用；分司道员降一级调用；总河降一级，留任。异常水灾冲决，专修、督修官员停俸并修复；

②堤防被冲毁，而隐匿不报，管河同知等官降一级，分司道员降一级调用，总河罚俸一年；

③冲决少而上报多，分别降三级调用，分司降二级，总河降一级；

④有冲决必须在十日内上报，超过规定时间者降二级；

⑤沿岸修防不及时，以致漕船受阻者，经管官降一级调用，该管官罚俸一年，总河罚俸6个月。77后来对顺治河工考成保固条例多次修改。顺治十六年，增加河官离任交接，任职期间差错追诉条款。

康熙十五年（1676年）规定凡是堤防被冲决，责任皆由修守两方共同承担。并对黄河半年、运河1年期内发生冲决，作更严厉的处分，增加了革职、戴罪修筑、停俸督修、工完开复（遣走）、降级罚俸等处罚细则。道光二十一年（1841年）河南祥符漫口，南河同知高步月、协备许镳、祥符上汛县丞秦华曾，千总高振等革职，河道总督文冲亦枷号河干三个月，发配新疆伊犁。78因为黄河决口的处罚非常严厉，以致后来堤防失事的奏报多以漫堤、漫溢淡化堤防被毁的实情。清《河工考成保固条例》尽管有很多不合理之处，但它从条例上制度化了处罚规定，并对失事责任和相应的处罚提出了定量的依据，这在此前的国家法规及制度上是少有的。

70《清史稿》〈河渠志一〉，二十五史河渠志注释本，页504

71明·潘季驯，《河防一览》〈敕谕〉卷1,（南京：中国水利珍本丛书，1936年），页25-26

72《宋史》〈河渠志五〉，二十五史河渠志注释本，页168-169

73《清会典事例》卷904，中华书局本，页434

74唐·李林甫，《唐六典》〈将作都水监〉，页599

行政监督论文篇7

非法行医首先以无证行医最为常见，主要是未取得《医疗机构执业许可证》“黑诊所”的诊疗活动，与无行医资格的游医、假医，以及借助虚假宣传招摇撞骗，或打着医学科研、包治神效等幌子误导和欺骗患者的诊疗活动；其次是医疗机构聘用非卫生技术人员行医，或者出租、承包科室，超出许可登记范围执业，利用B超非法鉴定胎儿性别，及选择性别地进行终止妊娠手术等行为。非法行医未能从根本上遏制，还与一些群众就医安全意识不强，加上科普知识缺乏，贪图方便、省钱、省事，特意到非法行医处就诊或自愿接受其治疗存在直接关系。监督机构在处罚取缔中就常因为法不责众而不了了之。统计显示，近十年来全国各县乡镇共取缔无证行医达25．1万户次，吊销医师个人行医证照1110张，有3201户的医疗执业许可证被吊销。值得注意的是，基层非法行医行列中还包括一些由于制度变革未及时规范的无证诊所与行医人员。此类诊所与人员又分为两类，一类是1994年原卫生部颁布实施《医疗机构管理条例》（以下简称《条例》）前已取得卫生行政部门登记许可证照者，由于《条例》未对他们如何有效衔接过渡作出明确规定，《条例》实施后又因其本身年龄大、文化程度低等原因至今仍未取得执业资格，从而导致一直处于无证行医状态。另一类是随着城镇化改革的加快，近些年来许多地方的村子改为居民区，原已取得医疗执业资格的乡村医生，必需按照在城镇实行的《执业医师法》《医疗机构管理条例》申领新证，不再适用《乡村医生从业管理条例》。而这些村改居后的乡村医生，大多也受年龄与文化程度限制很难考领医师资格证书，因此也无法取得执业许可证。结果，这些诊所和人员都变成无证行医。而他们实际上长期就在本地行医为生，得到当地群众的认可，加上当地医疗卫生服务的需要，要加以取缔都比较困难，进行也有难度。事实上他们与社会上到处流窜的非法行医者有所区别，属于历史遗留问题，如何处置还待进一步研究。但无论怎么说，非法行医的泛滥，特别是那些招摇撞骗的江湖郎中到处流窜，近些年来已引起社会公愤。一是它威胁着人民群众的身心健康和生命安全。由于大多数都没有行医资质，没有专项技术设备，缺乏医疗防范意识和急救措施，以及药品来源不明和质量低劣，导致医疗事故频发，对就诊者造成伤害，甚至给患者造成无法挽回的严重后果。二是它扰乱了正常的医疗市场秩序。非法行医者常常以营利为目的，随便设点开设诊疗科目。这些行医点虽然投资少，条件差，设施简陋，却收益快，可以逃避卫生执法人员的检查，迅速挤占医疗服务市场，造成卫生市场的不对称性，扰乱医疗服务市场管理秩序。三是它增加医疗纠纷概率和影响社会稳定。非法行医者往往无法保证医疗质量，误诊、漏诊经常发生，常常延误疾病的最佳治疗时机，从而导致严重后果，造成医患冲突频频出现，并由于缺乏有效监管，一旦发生事故纠纷，往往溜得很快，采取逃跑与躲避的方式，极易引发。

2．虚假医疗广告监控不力

虚假医疗广告泛滥，是长期以来公众对有些媒体与医疗机构罔顾社会公德的一大不满。由于受经济利益的驱使，这一严重危害人民群众的现象几度泛滥成灾，甚至像鱼鳞片一般贴满大街小巷与居民住房的楼房门壁。后来虽然几经惩罚打击有所收敛，但时下仍不时有医疗单位与一些媒体唯利是图，见利忘义，置国家法律法规和道德准则于不顾而见诸报刊电视，引诱病急乱投医者上钩。比如，福州市卫生监督所联合工商部门曾对医疗广告市场进行过一次较大规模的整治，共监督检查医疗广告52件，其中违规的达39件，占75％。违规广告行为主要表现有：未经批准擅自刊登，擅自变更医疗广告证明内容，夸大宣传药品或疗法的功能、疗效，文句中出现根本不存在或不可能做到的医效，如“祖传秘方”，“药到病除”，“名医传授”，“治愈各种疑难杂症”等用语，或者出现“XX博士、专家”等医学高级专业技术职称头衔。时下，随着人们经济收入和物质生活水平的提高，爱美之心趋于普遍，一些行医者则开始做起非法医学美容、美体服务牟取暴利的美梦而进行虚假宣传，在一些媒体上明目张胆地自吹自擂，误导消费，这是基层卫生行政监督值得警惕的又一个新动向。

二、监督不到位的主要原因在于体制本身还不健全

从实际情况看，基层医疗卫生行政监督中存在的上述问题，都无不与监督体制存在漏洞缺失有关。

1．相关法律法规仍有缺失

自从上世纪八十年代各领域开始全面改革开放以来，新出台的医疗卫生法律法规、部门规章相当多，但由于新情况不断出现，以及时间跨度大等原因，导致其中有些法规变得相对滞后，相互难以衔接，甚至出现矛盾，不能切实解决医疗卫生服务行业冒出的新问题，难以对一些违法违规行为起到规范作用。例如，《条例》是1994年颁布的，其中有些内容就与后来的实际情况不相适应。如向社会开放的部队医疗机构监管职权的归属问题，医疗机构区域设置规划与市场经济发展的关系问题，危重病人因某种原因拒绝抢救的医院法律责任问题等，《条例》当时都没有作出明确规定。还如，《条例》的某些条款与后来新的一些相关法律规定衔接不紧，如医疗机构的犯罪行为与《刑法》的规定不太一致，《条例》规定的卫生技术人员与《执业医师法》中关于医师执业资格的规定存在矛盾，医疗广告与药品宣传广告的专门法规与《药品管理法》和《广告法》之间有的条款前后不对应等等。此外，近些年来的一些新形式的卫生医疗活动，法规上尚存在空白，无法可依。如社会上以义诊、体检、免费体检等名目，从事医疗活动、推销药品及各种治疗仪器械等现象，就找不到明确的法律规定。又如，《执业医师法》到底适用不适用无医师执业证书人员，《条例》中的“医疗机构”究竟怎么界定，以及这两个法规在取缔、打击非法（无证）行医行为时调整范围怎么认定等，在执法过程中也都争议很大。再如，在《执业医师法》《条例》及其《实施细则》中，均未对被卫生监督机构没收后的药品器械的保存处置作出相应规定。因此，尽快填补或完善有关法规，也是当前加强医疗卫生行政监督的一大迫切需要。

2．机构与职能尚未理顺

目前全国承担医疗卫生监督职能的主体有两种，一种是卫生行政部门，由卫生厅（局）的医政部门直接进行监督管理，另一种是移交或部分委托给专门的卫生监督机构。例如对医疗市场的执法监督移交给卫生监督机构，而医疗机构设置审批和校验工作仍留在卫生行政部门。不同的省市主体不同，同一省市的县区也不尽相同。体制的不统一，执法分散，使监督有时无法有效统一实施，监管效率变低，力度减弱，效果转差。机构与职能没有理顺，也使得卫生监督在日常工作中与公安、工商、药监等部门的综合执法、联合执法协调变难。在实际生活中，医疗卫生行为常常涉及房屋出租、流动人员管理，及计划生育、医疗广告、药品管理、医疗纠纷等问题，甚至涉嫌非法行医罪的立案查处等，都与这些部门的履行监管职责有关。如果本系统自身都不统一，政出多门，各自为政，那与其他部门密切配合就会变得更加困难。我国目前专门从事卫生行政监督工作的人员共有以下三种身份：第一种，实行公务员管理，约占3．3％；第二种，参照公务员管理，约占16．3％；其余绝大部分属于事业单位编制。卫生监督人员身份的多样化，反映了卫生行政监督机构的性质和地位不统一，难以制订统一的法律法规，也表现了卫生监督体制改革的不彻底。当然，把其中大量人员列为事业编制，从政府精简机构的角度考虑有道理，但对于卫生行政监督而言，如果长期名份不全或没有名份，肯定会给工作带来不利影响。众所周知，我们的医院多数是公办，如果对他们实施监督的不是行政部门及其公职人员，就有“名不正，言不顺”之嫌，工作也较难开展。同时，在实施卫生监督执法过程中由于身份不明确，权威性必然受影响，乃至引起暴力抗法。

3．队伍和人员数量素量缺保证

由于对卫生行政监督的机构和人员编制没有统一规定，这一方面基层存在的第一个普遍问题就是执法力量不足。据笔者统计，目前全国卫生行政监督人员虽然达94000多人，但越往任务更为具体艰巨的基层人数反而越少。以福建而例，目前省卫生监督所编制80人，在编70人；南平市50人，在编42人；到了延平区这一级，编制反倒仅18人，因人手不够，只好聘请4个兼职人员。据此可以看出，越是基层缺编越明显。基层直接面对成千上万个监督对象，五花八门的医疗活动，监督执法任务十分繁重，不仅要承担县（市、区）乡（镇）村（居）的医疗卫生监督工作，而且还要承担传染病和其它卫生监督工作。在人员严重不足的情况下，要使监督工作的质量有保证，就需要每名监督人员付出更大努力。实际上由于人手紧，基层很多卫生监督机构长年疲于应付，难以积极有效地对越来越多的行医人员与频繁的行医活动实施严格监督，与政府和社会的要求也就常存差距。根据《卫生监督体系建设与发展研究报告》测算，按照履行职责的需要，基层卫生监督人员与实际需要之间普遍存在34％以上的缺口。尤其在当前需要集中力量切实整治医疗卫生服务秩序之际，人员数量不足显得尤为突出。若不能得到及时解决，监督不力，监督覆盖率低，监督质量不高就难以避免。基层卫监队伍人员存在的再一个问题是素质整体不高。基层医疗卫生行政监督始于改革开放以后，起步晚，起点低。上世纪九十年代初，各县区卫生执法监督所成立以前，公共卫生监督执法由各地防疫部门承担，医疗卫生监督执法没有专门的执法队伍，职责主要由各地卫生行政部门医政科承担。此后按上级要求实行机构改革以后，各地刚成立的卫生监督所为解决工作人员问题，采取权宜之计，一部分人直接从原卫生防疫站划转过来，但他们以前从事的都是公共卫生监督执法工作，对医疗卫生监督比较陌生。另外，则降低准入门槛，放宽录用要求，从外单位调入或从社会录用。由于这一历史原因，迄今为止，基层卫生监督队伍总体上学历层次偏低，知识结构不合理，专业人才缺乏，能力素质普遍有待提高。不少人是改革之初涌入卫生监督执法队伍的，甚至是无大学学历、无职称、无专业技术的“三无”人员。据统计，2008年时县级卫生监督员中曾有43．3％仅是中专或高中学历。少数学历高知能强的年轻人由于社会地位不高、收入少而外流，呈现人才流失的“剪刀差”趋势，使队伍构成更不合理。加上岗位培训和继续教育工作没有到位，外出学习机会偏少，即使没有流出，也是知识更新慢，观念陈旧，工作在低水平重复。工作人员知识能力这种结构显然很不适应新形势下医疗卫生行政监督的需要。

4．经费投入不足

基层卫生行政监督目前存在的又一突出问题是财政投入不足。卫生行政监督属于纯公共产品，理应全部由公共财政埋单。但基层各地政府的财政投入普遍偏少，使执法监督工作连必备的交通、采证等物力配备都存在缺口，直接导致监督频次不够，覆盖面不广，监督质量得不到保证。另一方面，也使得卫生监督人员的劳动价值得不到应有体现，有的地方甚至连人员工资都没有保障。为弥补经费困难，有的县区只好巧立名目，靠行政收费来补充。据权威人士调查，长期以来基层政府对卫生监督的筹资职能严重缺位，由财政完全提供经费的仅占所调查机构总数的18．2％，有35．8％的基层政府只承担卫生监督活动所需经费开支的50％，有0．5％的机构国家财政完全没有投入。即使在能够完全承担的地方，其投入也离切实履行监督职能的需要有较大差距。有学者调查温州市卫生监督机构财政情况后指出，目前卫生监督机构的预算外收入占到其全部收入的30．46％（审批、监测、培训、体检、检验、罚返等），地市级卫生监督机构财政拨款的87％用于人员和社保经费，县市级则超出100％，几乎没有任何业务经费。经费缺乏保障，导致很多基层所站平时要用较多精力搞创收来维持业务工作开展和职工福利待遇，不能认真全面地开展监督活动，有时连正常的监督行动都顾不上。当然，不可否认，卫生监督体制还不健全也不排除其他一些社会不良因素的影响。比如，由于医政监督工作所管理的对象绝大部分是本系统的单位和人员，关系网错综复杂，人情压力重重，在监督中有的人难以突破“关系网”、“人情网”的压力，认为走走过场、摆摆样子就行了，不必动真格。于是，实施约束、申诫或处罚，有时表面看非常严厉，力度很大，处罚金额不小，但随着工作的难度的增加，被监督者抵触情绪趋大，“雷声大雨声小”、“君子动口不动手”等现象也就随之出现。开始时是声势浩大，声色俱厉，到后来则虎头蛇尾，一切好商量，随意性变大，个人感彩渐浓。变成执法虽严效果却差，影响监督的公信度与有效性。

三、福建省南平延平区的实证分析

延平区医疗卫生行政监督虽然与全国一样已大体走上轨道，并颇有成效，但存在问题及成因也十分明显，较有代表性。

1．监管的体制性矛盾突出

自2010年开始到现在，南平市的10个县（市、区）中只有1个将医疗机构行政许可和卫生监督执法全部移交卫生监督所，有4个只是将医疗卫生监督执法移交给卫生监督所，有2个只将打击非法行医专项整治工作移交给卫生监督所，其余的3个县（市、区）则仍全部留在卫生局。这种不一致的情况使各县（市、区）执法主体多元化，执法主体与执法队伍分离，执法模式不统一，常导致卫生监督职能时有交叉，执法机构不一，执法尺度不一，工作要求不一，办事效率不高，难以有效地集中力量统一行动，以争取更为有效的监督效果。在延平区，由于对区内卫生机构的管理职能权限大多仍保留在区卫生局手中，如医疗机构的设置和许可审批注册、登记等，所以，区卫生监督所为了监督的权威性，在监督中便多以其名义行使职能。这样，监与管脱节，关系变得十分不顺，监督显得缺乏力度，无法从源头上控制医疗卫生事故苗头。卫生局对医疗卫生活动既管理又监督，实则是自管自监，“既当运动员又当裁判员”，监督执法也就势必“打折扣”。如在对一些医疗卫生行为实施监督时，有的医务人员就认为都是一个系统的，何必那么较真。还如，对监督执法人员提出的意见，有的医务人员就不够重视，能应付就应付。结果，都使得有关卫生法律法规在本系统医疗机构贯彻不到位，难落实。

2．监督执法主体力量薄弱

目前延平区辖区人口约50万，属于监督对象的医疗机构共有292个，其中医院2家，疾病预防控制中心1家，社区卫生服务中心（或站）18家，乡镇卫生14家，村卫生所230家，个体诊所及其它医疗机构27家。同时，全区的医疗卫生、传染病卫生、饮用水卫生、职业卫生和放射卫生等也离不开相应的监管。而区卫生监督所目前在岗的18人中女性占17个，其中有医学预防本科学历的仅1人，护理专业专科毕业的1人，其余皆为中专以下非专业学历人员。面对需要实施有效监督的大量机构和人员，卫监所人员的业务素质和执法水平时常有点跟不上；加上体制不顺，以及知识更新机会少，经费不足，监督手段落后，完成各项监督任务就经常显得吃力繁重。无可否认，延平区的医疗卫生行政监督有时难以到位也存在一些客观原因。例如，监管对象多数分散在偏僻的农村，且多路途较远，以及乡镇卫生院普遍“缺医少护”，常不得不使用一些非卫技人员，有时默认超许可诊疗活动，监督中出现疏漏等就在所难免。还比如，现在的一些无证诊所流动性极大．一般都隐藏于城乡结合部和乡村及居民区的楼院内，非法执业者又多为外来流动人口，居无定所，来去无踪。为逃避执法部门的打击，他们往往采用“游击战术”，经常在住处附近变更诊疗场所，且诊疗场所与药品存放处也不在同一地点，这也给卫生监督执法人员查处带来一定的难度，当卫生执法人员离开现场后，他们又照旧行医，无法加以取缔。

四、加强基层医疗卫生行政监督的对策思考

为了更好保障人民群众的生命安全和身体健康，深化基层医疗卫生监督体制改革，建立健全其相关法律法规与执法监督体系，加强对医疗机构及其医疗服务质量、合理用药以及医疗广告等实施的有效监管，显然势在必行，十分迫切。

1．规范监督责任，理顺监督职能

实践说明，基层医疗卫生行政监督在实际工作中存在缺位、错位和越位现象，原因之一是执行主体不一致，上下工作不对口，信息沟通不畅。因此，首先应该进一步明确卫生行政部门和卫生行政监督机构各自的职能，统一实行管监分离，政事分开，各司其职，将卫生监督所作为卫生行政部门内的一个职能机构，或者作为单列的行政机构。今后我国事业单位改革的一个方向，就是要把完全承担行政职能的单位转为行政机构。这样，既有利于切实解决执法主体不清、职能交叉等问题，也有利于卫生行政部门抓好行业管理，真正当好“裁判员”，提高行政效率。如果再继续什么“委托执法”，显然无益于减少行政管理重复运转环节及消除多头执法等弊端，也不符合事业体制改革的趋势。理顺了机构和职能的关系，监督人员目前存在的身份混乱问题，就可名正言顺地加以统一，即宜于一律转为行政编制，人员实行公务员管理。改制后由于同样都由财政开支，不但不会增加财政负担，还有利于整合卫生资源和转变行政职能，提高行政监督效率。现代西方发达国家行政管理改革的一条重要经验，就是将政府的决策与执行职能逐步分开，缩小政府组成部门及其决策人员的规模，适当扩大行政执行人员规模，进而提高行政决策科学性，加强专业监督力度。

2．加强队伍建设，提高人员素质

基层的卫生监督工作也要靠人来做。建设一支能适应医疗卫生市场需要的结构合理、素质过硬、业务精湛、廉洁自律、秉公执法和办事高效的监督执法队伍，是搞好基层医疗卫生监督工作和保障人民健康的关健。因此，首先应该满足监督人员数量的合理需要，参照原卫生部关于按“辖区每万名常住人口配备1－1．5名卫生监督员的标准，测算所需卫生监督执法人员编制”的规定，配足配齐工作人员。其次要调整卫生监督队伍结构，增加临床医学、法律学、公共卫生管理学等相关专业的人员，让熟悉医疗流程、懂得医疗市场管理的专业人员从事医疗卫生监督工作，提高监督效率。为此，一要严格把好入口关，聘用人员时应严格按照原卫生部《关于卫生监督体系建设的若干规定》，把“遵守法律和职业道德”、”具备卫生监督相关的专业和法律知识”、“经过卫生监督员岗位培训并考试合格”、“新录用人员应具有大专以上学历”五个条件作为标准，公平竞争，择优录取，配齐配强队伍，从源头上为建立负责任、有活力的卫生监督队伍奠定基础，尽快适应当前形势和任务需要。二要重视培训轮训。基层医疗卫生行政监督涉及面广，专业性强，即使接受过高学历教育，随着医疗知识和技术的丰富与发展也会老化。所以，为适应卫生行政监督工作的新要求，要通过各种形式，认真实施原卫生部《2005—2010年全国卫生监督员教育培训规划》，及时让他们得到继续教育，提高整体素质就显得必不可少。培训轮训的内容应该重在实际工作需要，首先是加强医疗卫生法律法规的学习，提高依法监督能力；其次是充实医政管理专业知识，真正成为医政执法监督工作的行家里手；同时重视进行“廉洁勤政、执法为民”的教育，提升职业道德境界。

3．规范执法行为，增强内部协调

与其他行政工作一样，加强内部管理也是保证基层医疗卫生行政监督公正与效率的重要手段。为此，也应当按照原卫生部印发的《全国卫生监督机构工作规范》、《关于卫生行政执法责任制的若干规定》等一系列文件规定，建立明确的责任制，认真履行职责，做到任务明确，责任到人。主要是建立健全规章制度和工作程序；完善制约机制，建立关健岗位轮换和执法回避制度；公开办事程序和办事结果，接受社会监督；强化服务意识，保护和尊重监督对象的合法权益；大力推进监督执法考核和过错责任追究，不断规范卫生监督执法行为，真正做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。此外，由于基层医疗卫生监督在针对具体事情或问题时多涉及到多个部门，如医疗机构进行上环、取环、结扎、人流等项目时涉及到计生部门监管，药品、医疗器械等使用时涉及到药监部门监督，医疗广告时涉及到工商部门监管，非法行医罪查处时涉及到公安部门监控等，所以，要取得实效并非只靠卫生行政监督一家机构就能凑效，更需要相关部门的密切配合。这就需要加强各个相关部门的联系协作，建立信息共享，探索协调新方法。如铲除非法行医这颗毒瘤，卫生行政监督机构固然责无旁贷，但如无公安、药监、工商、监察、科技等部门配合，就很难取得效果。特别在开展一些大规模或重大的打击非法行医行动中，不仅要成立专门的领导小组，制订联席会议制度，开展联合执法；而且要加强与基层政府、派出所、村（居）委会、城管等部门的联系，如严格出租屋管理，严禁屋主租借场地给他人从事非法行医活动等，才能有效化解监督人员孤军独进的困境，提高监控效率，使非法行医无藏身之地。

4．增加财政投入，提供必要保障

基层医疗卫生行政监督是纯公共服务，需要公共财政保障其有效运作。因此基层政府都应当按照原卫生部《关于卫生监督体系建设的若干规定》，提供“卫生监督机构履行卫生监督管理职责所需的一切经费，包括人员经费、公务费、业务费和发展建设支出”，按照财政部、国家计委、原卫生部《关于卫生事业补助政策的意见》（财社12000217号），在政府预算中根据其需要加以合理安排，保证其履行职责拥有必要经费。为了使财政投入得到保障，还应该通过立法形式在法律法规上得以固定，以防止这一方面的投入出现非常规形态变化。同时，基层卫生行政监督机构也应当按时积极向同级政府汇报说明工作需要，争取财政全额预算安排的主动权。财政保障的一个重要体现是物力保障。针对目前基层卫生监督机构普遍存在建设面积不达标，快速检测设备数量不足，执法取证工具和办公设备性能陈旧，信息网络建设落后等严重影响监督监测质量和执法公正性权威性的现象，基层政府也有责任按照原卫生部关于《卫生监督机构建设指导意见》规定的配置标准，积极提供监督执法办公用房、执法车辆，以及取证与快速检验的设备、通讯工具、防护装备、网络建设等基础设施，为卫生监督和综合执法提供物质保障，从根本上解决“收费养人”问题。

行政监督论文篇8

行政行为的撤销不仅是一个理论问题，还具有较强的操作性，因此有必要对权力机关撤销行政行为的问题深入探讨。

一、权力机关的直接撤销权和间接撤销权

(一)直接撤销权

根据宪法和法律的规定，各级人民代表大会及其常委会撤销本级人民政府作出的不适当决定、命令采取直接撤销的方式，它有如下几个特点：第一，撤销的行政行为是抽象行政行为，这与行政机关通过行政复议和人民法院通过行政诉讼撤销行政机关的具体行政行为不一样。第二，通过撤销行政机关抽象行政行为的结果──行政法规、决定和命令而达到撤销该行为的目的。行政法规、决定和命令本身并不是行为，但撤销这些规范性文件，制定、该文件的行为自然被否定，被撤销。

(二)间接撤销权

权力机关不仅有直接撤销抽象行政行为的权力，而且有间接撤销的权力。依据《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》第三十七条第三款规定：“全国人大专门委员会审议全国人民代表大会常务委员会交付的被认为同宪法、法律相抵触的国务院行政法规、决定和命令，国务院各部、各委员会的命令、指示和规章……及省、自治区、直辖市人民政府的决定、命令和规章，提出报告。”对于国务院行政法规、决定和命令，全国人大常委会有权直接撤销，不存在间接权力的问题。但对国务院各部、各委员会的命令、指示和规章，以及省、自治区、直辖市人民政府的决定、命令和规章，宪法和其他法律并未明确规定全国人大常委会有权撤销。依据宪法第八十九条第十三款、第十四款的规定：“国务院行使下列职权：……改变或者撤销各部、各委员会的不适当的命令、指示和规章。改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令……”其撤销权直接由国务院行使。换言之，人大常委会通过对国务院各部委及省级人民政府抽象行政行为的审查，若发现其同宪法、法律相抵触，即转交国务院，由国务院撤销这些规范性文件，从而撤销国务院各部委及省一级人民政府的抽象行政行为。似乎全国人大常委会对国务院各部委及省一级人民政府的抽象行政行为只有审议权而无撤销权。如果真如此，则会削弱人大对政府的监督力度。笔者认为，全国人大常委会对国务院各部委及省一级人民政府所作的抽象行政行为有撤销的权力，这种撤销权所表现出来的是一种间接撤销的方式。理由有二：首先，依据宪法第六十七条第六款的规定，全国人大常委会有权监督国务院的工作。这种监督当然是一种全面监督，即对国务院行使职权的监督。而国务院撤销各部委的不适当的命令、指示和规章以及地方各级行政机关不适当的决定和命令是其行使职权的表现，是其份内的工作。因此，全国人大通过直接监督国务院的工作而达到间接监督国务院各部委及地方各级人民政府的目的。其次，如果只承认全国人大常委会只有审议权，而无撤销权，撤销权仅掌握在国务院手中，那么，经全国人大常委会审议认为应予撤销的国务院各部委的不适当的命令、指示和规章及省级人民政府的决定、命令和规章，国务院对此可有三种选择，即撤销、改变和不撤销。若国务院作后两种选择，全国人大常委会此时可责令国务院撤销，否则，权力机关的监督作用就没能充分发挥。但全国人大常委会不宜直接撤销。因此，全国人大常委会是在行使一种间接撤销抽象行政行为的权力。

直接撤销权和间接撤销权的不同之处在于前者是权力机关针对同级人民政府的抽象行为作出，是权力机关针对下级行政机关的抽象行政行为作出的。二者均是权力机关撤销行政机关的抽象行政行为的有机组成部分，间接撤销权是权力机关监督审议权的自然延伸。直接撤销权和间接撤销权的划分，使我们更清楚地看到人大监督政府的广度和深度。

二、权力机关撤销抽象行政行为的标准

根据宪法和法律的有关规定，当行政机关的行政法规、规章、决定、命令与宪法、法律相抵触或者不适当时，人大或人大常委会即可撤销它们。因此，权力机关撤销抽象行政行为的标准有两个：一是抽象行政行为的结果与宪法、法律相抵触；二是抽象行政行为的结果不适当。正确把握这两个标准，是权力机关撤销抽象行政行为的关键。

(一)不“与宪法、法律相抵触”的标准

与宪法、法律相抵触而被权力机关撤销的抽象行政行为的结果有两类：一类是国务院制定的行政法规、决定和命令；一类是国务院各部委的命令、指示和规章以及省一级人民政府的决定、命令和规章。其中前一类是权力机关直接撤销权的范围，后一类是权力机关间接撤销权的范围。鉴于这些行政法规、决定和命令的机关是较高层次的行政机关，即国务院、国务院各部委和省一级人民政府，他们均有相当程度的独立制定行政规范性文件的权力，立法者在此采取了宽松但明确最低限度的原则，即只要这些行政规范性文件不与宪法、法律相抵触，就不会被权力机关撤销。“与宪法、法律相抵触”是一个相对单一的标准，且似乎较好掌握，上述行政机关在作出抽象行政行为时限制较少，应该可以很好地行使自己的职权。但事实上行政法规、规章、决定、命令与宪法、法律相抵触的情况并不鲜见。由此看来，必须对“与宪法、法律相抵触”的标准有一个清楚正确的认识。一般说来，与宪法、法律相抵触有以下两种表现形式。

1.与宪法、法律的精神原则相违背。任何行政规范性文件必须符合宪法、法律的精神和原则，这是最起码的要求。违背宪法、法律的精神和原则的情况有两种：一是整体违背，二是部分违背，但无论哪种，均应视为与宪法、法律相抵触。

2.与宪法、法律的具体内容相抵触。这种表现形式较常见，具体有三种：一是超越宪法或法律的内容，另立条款；二是对同一事项的规定与宪法、法律的规定相反；三是宪法或法律对某一事项的处罚种类和限度作了规定，而该行政规范性文件就同一事项规定了过重或过轻的处罚等等。

(二)“不适当”的标准

相对于“与宪法、法律相抵触”而言，“不适当”更富有弹性，范围更宽泛。根据地方组织法的规定，县级以上各级人民代表大会可以撤销本级人民政府的不适当的决定和命令。鉴于作出这一类行政规范性文件的政府是相对较低一级的行政机关，立法者将“不适当”作为撤销这些行政规范性文件的标准。由于“不适当”内容的宽泛性，行政机关作出的决定、命令就要受到更多的约束和限制，作出抽象行政行为必须更为谨慎。显然，将“不适当”作为地方各级政府的抽象行政行为的撤销标准是符合客观实际的。这是因为地方各级人民政府数量众多，事务繁杂，面对不断变化发展的社会情况，地方各级政府要经常性地作出某些行政决定和命令。这一类行政决定和命令调整着大量的社会关系，且地方政府人员的素质和业务水平参差不齐，如若不对其行为进行一定程度的限制，势必造成行政规范性文件泛滥。抽象行政行为不同于某一具体行政行为，一旦有负面作用，其影响不是小范围的，而是区域性的。但若对“不适当”标准没有一个正确的认识，“不适当”标准运用不当，就会阻碍地方政府行政职权，影响地方政府的积极性和主观能动性。“不适当”有以下几种表现形式：

1.与宪法、法律、法规相抵触。在一般场合，“不适当”是指在合法的前提下出现不适当、不公平、不合理的情况，因此，与宪法、法律、法规相抵触并不是“不适当”的表现形式。但在此，对不适当不能这样理解，因为地方组织法第八条第十一款和第九条第九款中并没有“与宪法、法律、法规相抵触”的规定，只规定了不适当才撤销，如此一来，岂不是地方政府的行政决定和命令与宪法、法律、法规相抵触却不能被撤销了？与宪法、法律、法规相抵触更应撤销，因此，该条款中的不适当自然应包括与宪法、法律、法规相抵触。换言之，与宪法、法律、法规相抵触属于不适当的范围。

行政监督论文篇9

OnSupervisorySystemofAbstractAdministrativeAct

DongXiaobo

（LawSchoolofNanjingUniversityJiangsu210093）

Abstract：Abstractadministrativeactisusedasthemostimportantmeansbythegovernmentsalloverthecountry.Becauseoflong-termexistingdifferentknowledgeonit,Chinahasn''''tbuildupeffectivesupervisorysystemofit.Thepapertriestoanalyzecurrentsituationinchina,introducesomeforeignpracticesandputforwardplanstobuildupandimproveChinesesupervisorysystemofabstractadministrativeact.

Keywords：abstractadministrativeactsupervisorysystembuild-upimprovement

抽象行政行为，是相对于具体行政行为的一个学术概念。带有普遍性的观点认为，抽象行政行为是指行政机关制定和普遍规范的行为，其范围包括行政立法行为和其他一般规范性文件的行为，具体是指制定行政法规、规章以及其他具有普遍约束力的决定、命令的行为。这一行政行为相对于行政机关针对某特定对象采取的行为，具有对象非特定性、效力的未来性和规范的反复适用性三个特征，因此被称为抽象行政行为。

一、目前我国对抽象行政行为监督的途径及存在的问题

1990年10月1日实施的我国行政诉讼法第12条第2款规定，对于因行政法规、规章或者行政机关制定、的具有普遍约束力的决定、命令而提起的诉讼，人民法院不予受理。

1999年4月29日通过的我国《行政复议法》第7条就纳入行政复议申请范围的抽象行政行为的范围和方法作出了规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法,在对具体行政行为申请行政复议时,可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请:(一)国务院部门的规定;(二)县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定;(三)乡、镇人民政府的规定。前款所列不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理。”

由此可见我国行政诉讼法和行政复议法均将部分抽象行政行为排除在诉讼和复议的受案范围之外，因此对部分抽象行政行为的监督主要依赖于权力机关监督和行政机关的自身监督两种方式。

（一）人大和上级行政机关的监督

从宪法、组织法的规定来看，首先，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；其次，县以上地方各级人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令；再次，国务院有权改变或者撤销各部委以及地方各级人民政府不适当的命令、指示和决定、规章；最后，县以上地方各级人民政府有权改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。

（二）备案审查、法规清理和诉讼监督

从具体做法上看，国务院各部委和地方各级人民政府制定的规章要向国务院备案，国务院通过备案审查可以发现规章中存在的不当或违法问题，从而加以纠正。有些省、自治区或直辖市人民政府也要求其所属工作部门和下级人民政府将其规范性文件上报备案。此外，国务院在组织清理规范性文件过程中可以发现抽象行政行为存在的问题并予以解决。人民法院通过行政诉讼也可以解决一部分抽象行政行为存在的问题。

这些看似完备的监督制度实际上收效甚微。究其原因无外乎两点：一是上述监督几乎都是机关之间或者机关内部的监督，由于缺少有效的程序规则，因而无法顺利进行。二是在这些监督形式中，没有行政行为的利害相关人参与，同于缺少程序的发动者，无法沟通行政行为主体和行政相对人之间的关系，使得上述监督形式有名无实。

二、建立和完善抽象行政行为监督机制的必要性

有权力就要有监督，不受监督的权力必然导致腐败，对权力的限制越少，产生腐败可能性就越大。纵观社会上的腐败现象，无一不与权力缺乏有效限制有关。现代法治的内涵要求行政机关的一切活动均应守法，均应置于法律的有效监督之下。抽象行政行为由于其在行政管理中的重要地位，较之其他行政行为而言，对其实施有效的监督显得更为突出和必要。概括起来，对抽象行政行为有效监督的必要性有以下几方面：

（一）抽象行政行为本身性质的需要

具体行政行为毕竟是针对个别人的，即使违法，对相对人造成的损失也是局部的。但抽象行政行为则不同，它是针对普遍对象作出的，适用的效力不止一次，具有反复性、层次多、范围广，因而产生的影响要远远大于具体行政行为。。

（二）改变抽象行政行为违法现状的需要

由于立法排除了对部分抽象行政行为的复议和诉讼监督，其他监督机制又跟不上，致使抽象行政行为违法问题日趋严重。有些行政机关，特别是基层行政机关，习惯于使用抽象行政行为违法征收财物、摊派费用、设置劳役。还有一些行政机关为了争夺收费权、处罚权、许可权，推卸职责和义务，不顾法律权限和分工，随意通过抽象行政行为扩张本地区、本部门的权限，导致规章打架、冲突、重复和管理失控。这些行为不仅破坏了我国法制、政令的统一，干扰了执法，也严重影响了政府在人民群众中的威信。为扭转这种形状，促使行政机关依法行政，就必须加强对抽象行政行为的有效监督。

（三）保护相对人合法权益的需要

没有救济就没有权利，行政法从本质上说就是救济法。抽象行政行为既然比具体行政行为对相对人造成的损害可能还要大，影响还要广，理应对这一行为加以更严格的监督。但是，现实的情况恰恰是相反的，相对人在受到具体行政行为侵害时，可以运用法律赋予的救济途径，通过复议和诉讼监督行政机关，保护自己的权益；而在受到抽象行政行为侵害时，却无能为力，只能以举报、上访的形式提出。由于没有建立一个监督抽象行政行为的法律制度，相对人在受到其侵害时，投诉无门，即使投诉到有关部门，也因没有相应的制度而不了了之，极不利于对相对人的保护，也影响社会的稳定。

三、国外对抽象行政行为的监督机制

进入二十世纪以来，为适应社会发展的需要，鉴于抽象行政行为在国家行政管理中的重要地位，如何保证抽象行政行为的合法性和公正性，既能发挥其积极作用，又不至于威胁公民的利益，就成为各国行政法一个共同关心的问题。经过多年的实践，各国建立了一系列的制度，这些经验和做法对于我国不无可资借鉴之处。概括起来，这些制度主要包括行政复议、司法审查和听证制度。

（一）行政复议

将抽象行政行为纳入到行政复议中，是很多国家监督抽象行政行为的一种重要方式。。根据美国《联邦行政程序法》第553条第五项的规定,"各行政机关应给予有利害关系的人申请、修改或废除某项规章的权利。"意味着公民不服行政机关作出的规章等规范性文件时，有权要求该机关修改或废除规章。法国的行政救济制度事实上也是一种复议制度，依据最高行政法院的判例，不服行政机关的条例，可以申请复议。(二)司法审查

法院作为当代社会中权力的监测器和权利的卫士，没有理由在对普通公民的权利最直接最经常产生威胁的行政权力面前有所保留或残缺。诉讼监督被认为是最公正也是最具监督力量的方式，因此许多国家都将抽象行政行为纳入到司法审查的监督范围中。如法国在规定了对抽象行政行为公民享有的议会救济和行政救济手段之外，还以诉讼救济手段作为最终保护公民权利和监督行政机关的方式，即对行政机关制定的条例不服，可向行政法院提出诉讼。

在英国，只有女王和议会的立法可以作为例外免受司法审查，对行政机关制定的条规，由于其属于从属立法的范畴，因此不具有这种特权，无论是行政机关的具体行政行为还是行政机关的抽象行政行为，只要超越法定权限，法院都有权审查其合法性，并有权对违法的条规宣布无效。美国从三权分立的根本原则出发，规定行政机关的一切行为都在司法审查的范围之内，并且把法院对立法是否违宪的审查原则和制度适用到了对行政或执行机关的立法审查活动中。

（三）举行听证

听证制度作为现代行政的一项民主制度，也被一些国家应用于对抽象行政行为的预先监督之中。典型的代表是美国的听证会和英国的调查会。美国的《联邦行政程序法》规定，行政机关制定行政规章除特别规定外一般都应经过听证程序。听证分为非正式程序和审判型的正式程序两种，其中非正式程序被广泛采用，而正式程序只在法律特别规定时才被运用。非正式程序是行政机关在制定规章之前，先要将其所要制定的规章草案或其主要内容予以通告公布，供公众了解和评论，公众可以通过书面或口头方式提供意见，也可以通过非正式的磋商、会谈等方式表达自己的意见，行政机关在通过以上方式获取公众意见并在充分考虑的基础上制定规章。向公众通告是制定规章的法定程序，未经这一过程而制定的规章，将因程序上的严重缺陷而不能生效。正式听证程序更类似于司法审判制度，它要求行政机关在制定规章前，向公众予以通告，并举行专门的审判型听证会，由有关当事人提出意见和证据并与行政机关进行口头辩论，听证所作的记录将是制定规章唯一的依据。

在英国“听取那些可能受到规则和条例影响的人和组织的意见，是得以最有力和最认真执行的惯例之一。”某些特定的规则或条例通常要向特定的利害关系人进行咨询，或依照法律的规定设立一个由各方利益代表组成的的咨询委员会，以广泛听取各方的意见。如果咨询成为一种法定的义务，未进行咨询通常将被视为一种违反法律强制性规定的行为而导致该命令无效。日本也有法律规定行政机关制定法规、命令应经过听证程序。

四、建立和完善我国对抽象行政行为监督机制的构想

目前我国对抽象行政行为的监督还很不完善，为此我提出如下构想：

(一)完善权力机关对抽象行政行为的监督

尽管我国宪法赋予了权力机关有审查行政机关法规、规章的权力，但由于没有规定一套完整、具体的监督程序，这一监督实难发挥作用。今后应重点从权限和程序上予以加强和完善。笔者认为:第一,权力机关应当设立一个专门委员会负责审查行政机关的其他抽象行政行为。行政机关在作出一个行政规范性文件之前,应将文件草案连同可行性实施意见一并报送权力机关的该专门委员会,由该委员会进行审查。第二,权力机关必须对其他抽象行政行为在实践中的实施情况进行经常性的监督、检查,一旦发现该抽象行政行为违法或不当,应切实履行监督职能,及时予以撤销。只有这样,才能充分发挥权力机关监督法律正确实施的职能。

第三，在程序上应明确规定行政机关在制定抽象行政行为时应接受本级立法机关的询问，及时向立法机关备案并在规定的时间内对立法机关的质询和询问予以答复。最后，还应提高人大代表的素质和法律意识，增强其监督的责任。

(二)设立听证程序

抽象行政行为通常归为单方，是行政机关首长负责制的产物，行政机关多从自己的角度出发制定与相对人密切相关的规范性文件，其民主性存在严重缺陷。正是由于以上原因，很多国家都相继建立了听证程序以弥补抽象行政行为在制定中缺乏民主性的不足。为从根本上保证抽象行政行为在制定时的合法性和民主性，我国应结合我国的实际借鉴有益的经验建立抽象行政行为的听证程序。

(三)赋予相对人对所有抽象行政行为的行政复议请求权

现行的行政复议法明确规定相对人不能对部分抽象行政行为申请复议，行政机关对抽象行政行为的监督大多数局限于由自身启动的自我反省和自我批评上。缺少来自于外部相对人的发动和参与，相信依靠行政机关的自我约束就能达到监督的目的，这种思想不仅显得比较幼稚，实践中也是极不现实的。赋予相对人对抽象行政行为的复议权，使监督来自于相对人，是极为必要的也是可行的。

(四)逐步确立法院对抽象行政行为的审判监督权

将抽象行政行为纳入到行政复议中，还不能说已对其实施了最有效的监督。因为行政复议虽然是由相对人提起和参与，避免了仅由行政机关自我启动的缺陷，但从行政复议的性质看，这仍然是同一系统内部的监督，仍然克服不了自我监督的局限性。而权力机关的着眼点是对整个社会进行宏观调控的立法工作上，很难顾及到纷繁复杂的行政事务，加之法律规定的不完善，使其同样存在着监督不力的缺陷。正是由于以上原因，许多国家都将法院的司法审查作为监督抽象行政行为的最彻底和最有效的手段。我国应由人民法院作为专门的法律机关对抽象行政行为行使审判监督权，对保护公民权利，防止行政权力滥用和腐败，维护社会稳定。

参考文献

1王名扬《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版

2高鸿著：《抽象行政行为可诉性研究》，载《行政法学研究》，1997年第3期。

3胡建淼著：《比较行政法》，法律出版社。

4姜明安著：《外国行政法教程》，法律出版社。

行政监督论文篇10

关键词：抽象行政行为监督机制建立完善

抽象和具体总是相对而言的，因此，抽象行政行为也是相对于具体行政行为的一个学术概念。目前对抽象行政行为的定义带有普遍性的观点认为，抽象行政行为是指行政机关制定和普遍规范的行为，其范围包括行政立法行为和其他一般规范性文件的行为，具体是指制定行政法规、规章以及其他具有普遍约束力的决定、命令的行为。这一行政行为相对于行政机关针对某特定对象采取的行为，具有对象非特定性、效力的未来性和规范的反复适用性三个特征，因此被称为抽象行政行为。

一、当前我国是如何对抽象行政行为进行监督的及在实施过程中存在的问题

1990年10月1日实施的我国行政诉讼法第12条第2款规定，对于因行政法规、规章或者行政机关制定、的具有普遍性约束力的决定、命令而提起的诉讼，人民法院不予受理。1999年4月29日通过的我国《行政复议法》第7条就纳入行政复议申请范围的抽象行政行为的范围和方法作出了规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请”（一）国务院部门的规定：(二)县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；(三)乡、镇人民政府的规定。前款所列不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理。”由此可见我国行政诉讼法和行政复议法均将部分抽象行政行为排除在诉讼和复议的受案范围之外，因此对部分抽象行政行为的监督主要依赖于权力机关监督和行政机关的自身监督两种方式。这两种形式的监督是我国目前对抽象行政行为进行监督的最主要形式，至于说要群众监督和代表监督等也是形式上的监督，而没有以必要的形式确定下来。

(一)人大和上级行政机关的监督

从宪法、组织法的规定来看，首先，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令：其次，县以上地方各级人民代表人会常务委员会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令；再次，国务院有权改变或者撤销各部委以及地方各级人民政府不适当的命令、指示和决定、规章；最后，县以上地方各级人民政府有权改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。这是目前我国对抽象行政行为进行监督的一个主要方式，也是从法律上确定下来，规定了具体进行监督的形式和办法。

(二)备案审查、法规清理和诉讼监督

从具体做法上看，国务院各部委及地方各级人民政府制定的规章要向国务院备案，国务院通过备案审查可以发现规章中存在的不当或违法问题，从而加以纠止。有些省、自治区或直辖市人民政府也要求其所属工作部门和下级人民政府将其规范性文什上报备案。此外，国务院在组织清理规范性文件过程中可以发现抽象行政行为存在的问题并予以解决。人民法院通过行政诉讼也可以解决一部分抽象行政行为存在的问题。

这些看似完备的监督制度实际上收效甚微。究其原因无外乎两点：一是上述监督几乎都是机关之间或者关内部的监督，由于缺少有效的程序规则，因而无法顺利进行。也就是说这些监督也就是机关对机关、上级对下级的要求而已，但没有具体的措施和细节上的要求，特别是在程序上没有详细的规定，比如什么时间报、报到哪一级等等。二是在这些监督形式中，没有行政行为的利害相关人参与，同时缺少程序的发动者，无法沟通行政行为主体和行政相对人之间的关系，也就是制定行政行为的主体缺乏与相对人的沟通，制定者总是占主导和主要地位，也就是说，制定方说了算，相对人也就是服从和执行，没有其它的权利，因此，使得上述监督形式有名无实。

二、目前我们有必要建立和完善对抽象行政行为进行监督的有效机制

有权力就要有监督，不受监督的权力必然导致腐败，这种现象在目前的社会当中已显露得十分明显，缺乏监督的特权，使有些部门和个别人尽显特权思想，从而使国家和人民的利益受到损害，使国家的尊严和法律的严肃性受到损害，其结果就是对权力的限制越少，产生腐败可能性就越大。纵观社会上的腐败现象，无一不与权力缺乏有效限制有关。现代法治的内涵要求行政机关的一切活动均应守法，均应置于法律的有效监督之下抽象行政行为由于其在行政管理中的重要地位，较之其他行政行为而言，对其实施有效的监督显得更为突出和必要。概括起来，对抽象行政行为有效监督的必要性有以下几方面：

(一)抽象行政行为本身性质的需要

具体行政行为毕竟是针对个别人的，即使违法，对相对人造成的损火也是局部的。但抽象行政行为则不同，它是针对普遍对象作出的，适用的效力不止一次，只有反复性、层次多、范围广，因而产生的影响要远远大于具体行政行为。从抽象行政行为所具有的这些特性，可以看出它造成的影响是不特定的人，并具有反复性，因此，对抽象行政行为的监督是十分必要的。

(二)改变抽象行政行为违法现状的需要

由于立法排除了对部分抽象行政行为的复议和诉讼监督，其他监督机制义跟不上，致使抽象行政行为违法问题日趋严重。有些行政机关，特别是基层行政机关，习惯于使用抽象行政行为违法征收财物、摊派费用、设置义务工等。还有—些行政机关为了争夺收费权、处罚权、许可权，推卸职责和义务，只考虑部门利益和小集团利益，不顾大局，不顾群众的疾苦，而一味追求经济利益，而有的单位和部门更是不顾法律权限和分工，随意通过抽象行政行为扩张本地区、本部门的权限，导致规章打架、冲突、重复和管理失控。这些行为不仅破坏了我国法制、政令的统一，干扰了执法，也严重影响了政府在人民群众中的威信。为扭转这种形状，促使行政机关依法行政，就必须加强对抽象行政行为的有效监督。

(三)保护相对人合法权益的需要

没有救济就没有权利，行政法从本质上说就是救济法。抽象行政行为既然比具体行政行为对相对人造成的损害可能还要大，影响还要广，理应对这一行为加以更严格的监督。但是，现实的情况恰恰是相反的，相对人在受到具体行政行为侵害时，可以运川法律赋予的救济途径，通过复议和诉讼监督行政机关，保护自己的权益：而在受到抽象行政行为侵害时，却无能为力，只能以举报、上访的形式提出。但这两种形式又是如此的无力和无奈，相对人的举报要私是被相互推诿，要么是置之不理，特别是我国目前的上访渠道看是畅通，其实也是抚慰相对人的一种手段，有的时候，部门的语言显得十分可有可无，相对人是欲哭无泪，投诉无门，到最后也是不了了之，其原因就是没有建立一个有效地监督抽象行政行为的法律制度，这是极不利于对相对人的保护。有的结果可能造成对相对人一生的伤害，或对相对人的经济和家庭造成不可估量的损失和侵害，成为影响社会稳定的因素，在社会造成很坏的影响。

三、其它国家是如何对抽象行政行为进行监督和管理的

进入二十世纪以来，为适应社会发展的需要，鉴于抽象行政行为在国家行政管理中的重要地位，如何保证抽象行政行为的合法性和公正性，既能发挥其积极作用，又不至于威胁公民的利益，就成为各国行政法一个共同关心的问题。经过多年的实践，各国建立了一系列的制度，这些经验和做法对于我国不无可资借鉴之处。概括起来，这些制度主要包括行政复议、司法审查和听证制度。

(一)行政复议

将抽象行政行为纳入到行政复议中，是很多国家监督抽象行政行为的一种重要方式。根据美国《联邦行政程序法》第553条第五项的规定，“各行政机关应给予有利害关系的人申请、修改或废除某项规章的权利。”意味着公民不服行政机关作出的规章等规范性文件时，有权要求该机关修改或废除规章。法国的行政救济制度事实上也是一种复议制度，依据最高行政法院的判例，不服行政机关的条例，可以申请复议。

(二)司法审查

法院作为当代社会中权力的监测器和权利的卫士，没有理由在对普通公民的权利最直接最经常产生威胁的行政权力面前有所保留或残缺。诉讼监督被认为是最公正也是最具监督力量的方式，因此许多国家都将抽象行政行为纳入到司法审齐的监督范围中。如法国在规定了对抽象行政行为公民享有的议会救济和行政救济手段之外，还以诉讼救济手段作为最终保护公民权利利监督行政机关的方式，即对行政扭关制定的条例不服，可向行政法院提出诉讼。在英国，只有女王和议会的立法可以作为例外免受司法审查，对行政机关制定的条规，由于其属于从属立法的范畴，因此不具有这种特权，无论是行政机关的具体行政行为还是行政机关的抽象行政行为，只要超越法定权限，法院都有权审查齐其合法性，并有权对违法的条规宣布无效。美国从三权分立的根本原则出发，规定行政机关的一切行为都在司法审查的范围之内，并且把法院对立法是否违宪的审查原则和制度适用到了对行政或执行机关的立法审查活动中。

(二)举行听证

听证制度作为现代行政的一项民主制度，也被一些国家应用于对抽象行政行为的预先监督之中。典刑的代表是美国的听证会和英国的调查会。(美国的《联邦行政程序法》规定，行政机关制定行政规章除特别规定外一般都应经过听证程序。听证分为非正式程序和审判型的正式程序两种，其中非正式程序被广泛采用，而正式程序只在法律特别规定时才被运用。非正式程序是行政机关在制定规章之前，先要将其所要制定的规章草案或其主要内容予以通告公布，供公众了解和评论，公众可以通过书面或口头方式提供意见，也可以通过非正式的磋商、会谈等方式表达自己的意见，行政机关在通过以上方式获取公众意见并在充分考虑的基础上制定规章。向公众通告是制定规章的法定程序，未经这一过程而制定的规章，将因程序上的严重缺陷而不能生效。正式听证程序更类似于司法审判制度，它要求行政机关在制定规章前，向公众予以通告，并举行专门的审判型听证会，由有关当事人提出意见和证据并与行政机关进行口头辩论，听证所作的记录将是制定规章唯一的依据。在英国“听取那些可能受到规则和条例影响的人和组织的意见，是得以最有力和最认真执行的惯例之—。”某些特定的规则或条例通常要向特定的利害关系人进行咨洵，或依照法律的规定设立一个由各方利益代表组成的的咨询委员会，以广泛泛听取各方的意见。如果咨询成为一种法定的义务，未进行咨询通常将被视为一种违反法律强制性规定的行为而导致该命令无效。日本也有法律规定行政机关制定法规、命令应经过听证程序。

四、对如何建立和完善我国抽象行政行为进行监督的构想

目前我国对抽象行政行为的监督还很不完善，为此我提出如下构想：

（—)完善权力机关对抽象行政行为的监督

尽管我国宪法赋予了权力机关有审查行政机关法规、规章的权力，但由于没有规定一套完整、具体的监督程序，这一监督实难发挥作用。今后应重点从权限和程序上予以加强和完善。笔者认为：第一，权力机关应当设立一个专门委员会负责审查行政机关的其他抽象行政行为。行政机关在作出一个行政规范性文件之前，应将文件草案连同可行性实施意见一并报送权力机关的该专门委员会，由该委员会进行审查。第二，权力机关必须对其他抽象行政行为在实践中的实施情况进行经常性的监督、检查，一旦发现该抽象行政行为违法或不当，应切实履行监督职能，及时予以撤销。只有这样，才能充分发挥权力机关监督法律正确实施的职能。第二，在程序上应明确规定行政机关在制定抽象行政行为时应接受本级立法机关的询问，及时向立法机关备案并在规定的时间内对立法机关的质询和询问予以答复。最后，还应提高人人代表的素质和法律意识，增强其监督的责任。

(二)设立听证程序

抽象行政行为通常门为单方，是行政机关首长负责制的产物，行政机关多从自己的角度出发制定与相对人密切相关的规范性文件，其民主性存在严重缺陷。正是由于以上原冈，很多国家都相继建立了听证程序以弥补抽象行政行为在制定中缺乏民主性的不足。为从根本上保证抽象行政行为在制定时的合法性利民主性，我国应结合我国的实际借鉴有益的经验建立抽象行政行为的听证程序。

(三)赋予相对人对所有抽象行政行为的行政复议请求权

现行的行政复议法明确规定相对人不能对部分抽象行政行为申请复议，行政机关对抽象行政行为的监督大多数局限于由自身启动的自我反省和自我批评上。而这种反省和自我约束有时显得那么无力和无奈，因为有些部门和单位的政绩和面子在特定的时间和环境里显得比相对人的个人利益更重要，他们有的时候是不会自我反省和自我改正的。缺少来自于外部相对人的发动和参与，相信依靠行政机关的自我约束就能达到监督的目的，这种思想不仅显得比较幼稚，实践中也是极不现实的。赋予相对人对抽象行政行为的复议权，使监督来自于相对人，是极为必要的也是可行的。这也是对行政部门的一个重要的监督措施和手段，相对人在不服时可以提出行政复议，有这种权益也是对相对人的一种保护，也是一个国家法制文明的重要体现。

(四)逐步确立法院对抽象行政行为的审判监督权

将抽象行政行为纳入到行政复议中，还不能说已对其实施了最有效的监督。因为行政复议虽然是由相对人提起和参与，避免了仅由行政机关自我启动的缺陷，但从行政复议的性质上看，这仍然是同一系统内部的监督，仍然克服不了自我监督的局限性。而权力机关的着眼点是对整个社会进行宏观调控立法工作上，很难顾及到纷繁复杂的行政事务，加之法律规定的不完善，使其同样存在着监督不力的缺陷。正是由于以上原因，许多国家都将法院的司法审查作为监督抽象行政行为的最彻底和最有效边手段。我国应由人民法院作为专门的法律机关对抽象行政行为行使审判监督权，对保护公民权利，防止行政权力滥用利腐败，维护社会稳定。

参考文献

1王名扬《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版

2高鸿著：《抽象行政行为可诉性研究》，载《行政法学研究》，1997年第3期。

3胡建淼著：《比较行政法》，法律出版社。

4姜明安著：《外国行政法教程》，法律出版社。

行政监督论文篇11

公共政策执行监督作为一种政治行为，必然受到一定的政治文化的影响。政治文化，是指通过政治社会化而形成的一整套的政治心理和政治思想，包括政治信仰、政治情感、政治认知等。政治文化在很大程度上影响了公共政策执行监督的方式和程度。民主、现代的政治文化为有效的公共政策执行监督提供了文化背景，而封建社会专制的政治文化，则在很大程度上压制了公共政策执行监督效率的提高，一般表现为官本位思想、臣民意识等。我国是一个具有几千年历史的文明古国，封建历史相当的悠久，虽然我国改革开放已经取得了很大的进展，但是不可否认的是，几千年封建社会遗留下来的“官本位”思想、为民做主思想等传统政治文化残余还是不能彻底清除，它的影响有时还是相当的深刻，造成了现代公共政策执行监督主体之一的人民群众往往没有参与公共政策执行监督的渠道，造成了参与公共政策执行监督的冷漠，普遍认为“在其位谋其政”，国家大事是那些当权者的事，于己无关，长期以往，就逐渐地失去了参与政策执行监督地热情。而民主社会要求社会公众能意识到自己是国家地主人，参与公共政策执行监督既是自己的一项权利，也是一项义务。所以这种封建社会政治文化残余在一定程度上阻碍了社会公众参与公共政策执行监督。

公共政策是“政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则”[1]公共政策的首要特征在于“公共”，是对全社会的利益调配，而不是针对个人的利益。正是因为公共政策影响的不是一个人的利益，因而公共政策执行监督也存在着较强的外部效应。笔者认为人民群众参与公共政策执行监督是一种群体行为，而不是个人行为。如果一个农民通过各种途径游说政府，希望减轻他的农业税，或者提高他的福利水平，他会遵循一种什么样的准则呢？首先，我们不说这个农民是否具有这种游说的能力，即使有这种能力，他也不可能采取行动。奥尔森认为，在一个群体范围内，集体受益是公共性的，即集体中的每一个人都能够分享而不需要付出成本。如果这个农民去游说政府，那么得到利益的是整个农民阶层。集体受益的这种性质促使每一个集体成员都想坐享其成，来“搭便车”。在现实的政治生活中，人民群众可能都很想参与公共政策执行监督，因为公共政策与他们自身的利益息息相关，但是理性的个人选择了不监督，原因很简单，是因为个人参与公共政策执行监督并不是免费的，即使公共政策执行监督有效，受益者也不是他一个人，成本—受益不对称，他人的“搭便车”心理导致了个人不会参与公共政策执行监督。这种情况必然阻碍社会公众特别是目标群体对公共政策执行的监督。

二、从公共政策执行监督主体方面看我国公共政策执行监督的困境

狭义的公共政策执行监督主体是指行政机关内部的公共政策执行监督主体。广义的公共政策执行监督主体，不仅包含行政机关内部的公共政策执行监督主体，还包括履行公共政策执行监督职能的政党组织，立法机关，司法机关，社会舆论以及人民群众等。公共政策执行监督作为公共政策监督体系的一个分系统，与公共政策制定监督相辅相成，相互促进。但是在我国现实的公共政策执行监督中，由于受行政管理体制、监督体制的影响，公共政策执行监督主体并没有发挥出它应有的作用和功能，导致在现实的监督中，出现了“弱监”、“虚监”等现象，严重影响了监督的效果。追其原因，主要有以下几点：

（一）公共政策执行监督主体地位不高，缺乏监督权力

要监督，就必须由监督权力。公共政策执行监督体现着监督权对执行权的制约。监督的效果在很大程度上取决于监督主体的地位、权能。但从目前我国公共政策执行监督主体的实际情况来看，大多数监督主体由于自身的依附性而缺乏制约力度，导致监督乏力。在行政系统内部，行使公共政策执行监督权的监察机构和审计机构实行双重领导，受同级政府人事、财政制约。虽然1997年通过的《中华人民共和国行政监察法》规定：“县级以上地方各级政府监察机关对本级政府和上级监察机关负责并报告工作，监察业务以上级监察机关领导为主”。但是，由于受同级政府人事、财政等的制约，在实际监督中没有体现出应有的独立性。在行政系统外部，行使公共政策执行监督权的各级人大实际上是法律地位高而实际地位低，突出体现在监督方面的法规不健全，力度不够；机构不健全，强度不够；手段不配套，深度不够；尚未真正体现人大的监督作用。[2]

（二）公共政策执行监督主体功能不全，缺乏监督合力

公共政策执行监督主体以不同的方式在公共政策执行过程中发挥着监督功能。但是监督功能不全，导致它们没有有机结合、密切配合，没有能够整合监督资源和监督力量，形成监督合力，充分发挥监督实效，体现多元监督的优势：⑴党的监督。中国共产党，是领导社会主义建设的核心，在监督的多元主体中处于核心地位，对广大党员同志，尤其是广大党员领导干部做到廉洁自律、全心全意为人民服务发挥着领导和约束的作用，对公共利益的促进发挥重要的作用。但是，中国共产党发挥监督作用的范围和空间是有限的，它只能通过各级党的纪律检查委员会来实行监督，并不能对公共政策执行过程进行全面的动态跟踪监督。⑵立法监督。人民代表大会及其常务委员会，作为国家权力机关，对公共政策执行的监督在理论上应该是最有效地、最权威的。但实际上，权力机关在行使监督权的时候存在着比较大的问题，“主要是监督方式单一，程序不完善，通常仅限于执法检查、质询等。”[3]因为人大既不同于行政机关行又不同于司法机关，它既没有调查取证的权力，也无直接处理案件的权力，这样就很明显地削弱了各级人民代表大会及其常委会的监督效能，也无法显示出人民代表大会作为我国权力机关的权威性。⑶司法监督。人民法院和人民检察院，对于公共政策执行过程的监督受到很大程度的制约。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定，我国目前行政诉讼的受案范围只限于违法侵害公民、法人或者其他组织的人身权和财产权。公共政策执行，关乎的是公共利益，而不是公民、法人或者其他组织的利益，按照《行政诉讼法》的有关规定，则不能成为行政诉讼的监督申诉对象，因为只有公民、法人或者其他组织认为行政主体的具体行政行为违法侵害其合法权益才能提讼。这样显然不利于行政诉讼的完善，不利于加强公共政策执行监督。⑷其他各种社会监督。在我国主要包括政协、共青团、妇联等人民团体、人民群众以及新闻媒体等。根据我国《宪法》和有关法律的规定，他们享有各种形式的监督权力，诸如举报、、舆论批评等。并且舆论媒体的最大优点是社会影响力大、效果显著，但是无论怎样，他们改不了“民间”的性质和定位，没有“官方”的权威和地位，并且供他们发挥公共政策执行监督效用的空间也很小，这就在很大程度上影响了公共政策执行监督的效率。

综上所述，不管行政系统内部的监督，还是行政系统外部的监督，在发挥公共政策执行监督效能过程中都受到了不同程度的制约，相互之间不能有机的融合，出现“弱监”、“虚监”则是必然表现了。

三、从监督制度—“问责制”建设的缺失方面看我国公共政策执行监督的困境

“责任最通常、最直接的含义是指与某个特定职位或机构相连的职责”。[4]责任的明确是公共政策执行和公共政策执行监督的必要前提。没有责任，就没有义务，则公共政策执行监督就没有保障。作为公共政策执行监督的有效保障方式之一，没有责任的监督是难以想象的，因为“一个地区或者部门反腐败是否坚决有效，与这个地区或者部门的领导干部，特别是主要领导干部的态度和责任心有着很大的关系”，“少数领导干部责任观念淡薄，由于制度不完善，除了问题追究不到个人”。2003年，包括原卫生部长、北京市长在内，全国有近千名官员因防治“非典”工作不力被罢官免职；2004年4月，总理主持国务院常务会议，亲自听取监察部关于中石油重庆开县“12.23”特大井喷事故、北京密云县迎春灯会特大伤亡事故、吉林市东百商厦特大火灾3起责任事故的调查处理情况。4月底，国务院又先后责成严查江苏“铁本”案、安徽“阜阳劣质奶粉”案等，包括常州市委书记、安徽阜阳市市长等20多名政府官员受到党纪政纪的严肃处分。这些案件的查处对于维护广大人民群众的切身利益起到了至关重要的作用，但是这种“问责制”与现行的行政体制和监督体制还是有着不相容的地方。作为一种监督方式，“问责制”实施的社会氛围还没有形成，因为科学的“问责制”的前提是合理的配置和划分行政权力和监督权力，而这则有待于更深入的制度改革。

在现行的行政体制下，对公共政策项目，尤其是大型的公共政策项目，“问责制”存在着以下不足之处。

（一）“问责制”中权责不清、主体缺位

作为公共政策执行监督的一种方式，在很多情况下，监督主体不知道向谁问责，由谁来承担这个责任，承担责任的方式是什么，是一种直接责任，还是间接责任。给人的印象比较模糊，很难具体的界定这个“责任”。

“问责制”的主体是谁？结合专家、学者的观点，笔者认为，“问责”的主体应该是人民群众，人民行使问责权，“问责制”应该是一整套完整的责任体系，不能仅仅局限于行政部门内部的上下级监督关系。因为在这种问责的监督体制中，人民群众追究各级政府的责任，各级政府再追究各级政府中行使公共政策执行权的公务人员的责任，这样才能形成良性的监督互动。但是在现实的公共政策执行监督中，往往是下级因失误影响了政策执行而被上级要求辞职，并不是因人民群众的“问责”而辞职，造成了“问责”主体无权问责而缺位的局面。

（二）“问责制”定位不清

作为行政责任领域内的一个新术语，“问责”的定位到目前还不清楚。我国《国家公务员暂行条例》中明确规定，行政处分的种类分为警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。“问责”并不是行政处分的一种，在相关的行政法律法规中并没有对它明确界定。所以，作为监督的一种方式，“问责”还是模糊的，界定不清的。在现实的公共政策执行监督中，“问责”的实际操作还缺乏可行性。

[参考文献]

[1]陈庆云.公共政策分析[M].中国经济出版社,1996,9.

[2]陈奇星.试论加强和完善行政监督机制[J].社会科学,1999,No11:24.

[3]王战军,殷英华.试论构建行政执法监督机制[J].山西高等学校社会科学学报,2000，No9:33.

行政监督论文篇12

一、抓好法制教育，构筑一道自我约束的思想防线

从历史上看，我国是一个有着几千年封建史的国家，封建专制意识浓厚，官本位思想、特权思想盛行。这些东西正是法治的大敌。可以说，在行政执法中出现的以权压法、以情轻法、贪赃枉法等腐败问题，主要是根深蒂固的封建专制思想在作祟。行政执法的主体是各级领导干部以及各级行政机关的工作人员。因此，依法行政至关重要的一点，就是加强对领导干部和行政机关工作人员的思想教育，为他们构筑一道法律至上的思想防线。当前，“四五”普法教育已经展开。我们应该将领导干部和行政机关工作人员的普法教育作为一个重点。通过开展深入的法制教育，促使领导干部和行政机关工作人员转变思想观念，清除官本位思想、特权思想等封建专制意识的影响，正确认识和处理“人治”与“法治”的关系，权力与法律的关系，牢固树立法律权威至上、法律大于权力、权力服从法律的观念。思想是行动的先导。领导干部和行政机关工作人员只有解决了思想问题，增强法律意识和法制观念，提格依法办事的自觉性，才有可能做到自我约束，摒弃私心杂念，抵制各种歪风邪气的侵袭，确保秉公执法，文明处事。也只有这样，依法行政、严格执法才会有坚实的基础。

二、防微杜渐，建立严密的内部监督机制

要做到依法行政，文明执法，关键要从行政执法部门内部抓起，建立严密的内部监督机制，正本清源，防微杜渐。首先，要严格实行收支两条线。全面推行行政执法部门的执法经费由财政部门核拨，行政部门在执法中的罚没收入和行政性收费全额上缴财政，并纳入财政预算管理的制度。彻查部门设置的小金库、小钱柜，以期从源头上堵塞乱收费、乱处罚。其次，要建立和实施执法责任制和错案（执法过错）责任追究制。要根据宪法和法律的要求，将行政法律法规分门别类，按其内容确定实施的行政机关，并层层分解落实到各有关职能部门及岗位，明确执法职责，促使执法工作规范化、制度化，全面提高执法水平。同时，要把实施“两制”与国家公务员的考核奖惩制度结合起来，明确考核标准和奖惩办法。对执法成绩突出者予以奖励，对执法过错者予以坚决追究，对情节严重者，要给予行政处分直至调离、清除出执法队伍。第三，要加强执法队伍建设。一要把好进人关。通过公开招考，选拔、录用执法人员，努力建设一支思想素质、法律素质、业务素质过硬的执法队伍。二要建立党风廉政建设责任制。加强廉政监督，坚决纠正、吃拿卡要的不正之风，严肃查处违纪违法行为。三要实行定期交流和轮换岗位制度。执法机关的负责人要定期交流，重要岗位执法人员要定期轮换。第四，要加强监察、审计监督。监察、审计部门同属政府行政机构序列。在建立行政执法的内部监督机制中，要充分发挥监察和审计部门的作用。要通过监察、审计部门的有效监督，及时纠正和严肃查处违法违纪行为和行政执法中的不正之风。

三、推行政务公开，接受社会和人民群众的监督

在不少行政纠纷案件中，人民群众最不满意的就是某些行政执法人员在执法过程中没有充分陈述行政收费、行政执罚的依据和标准，认为他们是在搞“暗箱作业”。这种行政执法缺少透明度的做法，说轻些是有关人员素质低下、态度生硬，说重点是执法人员剥夺了人民群众的知情权，不敢接受人民群众的监督。这是与我们党全心全意为人民服务的宗旨相违背的，也是与依法治理的基本原则背道而驰的，我们必须高度正视这个问题。行政公开，是依法行政的一项重要原则。实践也充分证明，政府行政部门只有无条件地全面地推行行政公开，将所有行政执法行为置于全社会和广大人民群众的监督之下，才有可能做到依法行政、公正执法。首先，要加强对行政法律法规的宣传力度。行政执法的主要依据是行政法律、法规、规章。因此，行政执法部门要各司其职，采取多种形式将负责实施的法律、法规、规章予以广泛宣传，做到家喻户晓，深入人心，提高人民群众学法、知法、守法的自觉性，为依法行政、公正执法创造良好的社会氛围。其次，要全面实行行政执法公示制。行政执法的主要客体是广大人民群众。人民政府为人民，人民政府要接受人民的监督。在行政执法过程中，有关行政部门要本着对人民负责，自觉接受人民群众监督的态度，将执法的依据、程序公之于众，并告知当事人不服执法决定的申诉方式，以增加行政执法的透明度。当事人向行政机关了解执法依据和程序时，行政机关要耐心做好解释、说服工作。实行行政执法公示，一方面保证人民群众的知情权，另一方面有利于人民群众对行政执法行为予以监督，这是遏制行政执法“三乱”（乱摊派、乱收费、乱罚款）现象的一种有效措施。

四、务求实效，强化国家权力机关的监督

在我国监督机制的架构中，人大及其常委会作为国家权力机关，它的监督是最高层次和最具法律效力的。因此，我们要做好对行政执法的监督，就要充分发挥地方人大及其常委会的监督作用。地方人大及其常委会要切实行使宪法、法律赋予的监督职权，采取各种有效的措施，强化执法监督力度，促进依法行政。首先，要认真做好规范性文件的审查工作。政府行政执法行为，除了依据有关法律法规外，许多时候是以政府的规范性文件为尚方宝剑的。而行政执法中出现的一些乱收费、乱处罚问题，往往根源就出在规范性文件上。因此，人大要抓好对行政执法的监督，审查政府规范性文件是其中重要的一环。要建立政府及其行政部门及时向人大报送规范性文件的制度。人大要以有关法律法规为依据，及时组织力量审查政府报送的规范性文件。一旦发现有与法律法规相违背的，要迅速向政府提出监督意见直至撤销该规范性文件，以便从源头上堵塞违法行为。其次，要采取各种有效形式监督行政执法。一要抓好执法检查。人大要有计划、有目的地开展执法检查，确保有关行政法律法规在本行政区域的正确实施。二要抓好个案监督。人大对在执法检查以及接待人大代表和人民群众的来信来访中发现的违法或严重处置不公的行政执法案件，要及时进行个案监督，维护法律的尊严和人民群众的利益。三要抓好对“两制”实施的监督。在司法机关、行政执法机关建立和实施执法责任制和错案（执法过错）责任追究制，是推进依法治理的重要措施之一。人大要发挥自身的职能作用，加强对行政执法机关实施“两制”的监督，特别是要加强对错案、执法过错的监督，追究有关人员的责任，确保依法行政。四要监督和支持司法机关对重大违法的行政案件的查处。司法机关对行政执法具有法定的监督职能。人大要通过有效的监督和大力的支持，充分发挥司法机关在行政执法工作中的法律监督作用。特别要支持司法机关依法审大违法的行政行为，查处权力腐败案件，鞭策依法行政，防止行政权力的滥用。