旅行社条例实施细则篇1

一、对《旅行社条例实施细则》作出修改

(一)将第六条中的“《条例》第六条第(一)项规定”和第七条中的“《条例》第六条第(二)项规定”修改为“旅行社”。

(二)将第八条第一款修改为：“申请设立旅行社，经营国内旅游业务和入境旅游业务的，应当向省、自治区、直辖市旅游行政管理部门(简称省级旅游行政管理部门，下同)提交下列文件：(一)设立申请书。内容包括申请设立的旅行社的中英文名称及英文缩写，设立地址，企业形式、出资人、出资额和出资方式，申请人、受理申请部门的全称、申请书名称和申请的时间;(二)法定代表人履历表及身份证明;(三)企业章程;(四)经营场所的证明;(五)营业设施、设备的证明或者说明;(六)工商行政管理部门出具的《企业法人营业执照》。”

增加两款作为第二款、第三款：“旅游行政管理部门应当根据《条例》第六条规定的最低注册资本限额要求，通过查看企业章程、在企业信用信息公示系统查询等方式，对旅行社认缴的出资额进行审查。”“旅行社经营国内旅游业务和入境旅游业务的，《企业法人营业执照》的经营范围不得包括边境旅游业务、出境旅游业务;包括相关业务的，旅游行政管理部门应当告知申请人变更经营范围;申请人不予变更的，依法不予受理行政许可申请。”

(三)将第十条第一款修改为：“旅行社申请出境旅游业务的，应当向国务院旅游行政主管部门提交经营旅行社业务满两年、且连续两年未因侵害旅游者合法权益受到行政机关罚款以上处罚的承诺书和经工商行政管理部门变更经营范围的《企业法人营业执照》。”

删去第十条第二款中的“旅行社持旅行社业务经营许可证向工商行政管理部门办理经营范围变更登记”。

(四)将第十四条修改为：“旅行社在银行存入质量保证金的，应当设立独立账户，存期由旅行社确定，但不得少于1年。账户存期届满1个月前，旅行社应当办理续存手续或者提交银行担保。”

(五)删去第十九条第一款第(一)项、第二十条中的“《条例》第六条第(一)项、第(二)项及”和第二十三条第一款第(一)项。

(六)将第二十一条第二款修改为：“设立社可以在其所在地的省、自治区、直辖市行政区划内设立服务网点;设立社在其所在地的省、自治区、直辖市行政区划外设立分社的，可以在该分社所在地设区的市的行政区划内设立服务网点。分社不得设立服务网点。”

(七)增加七条，作为第三十一条至第三十六条和第五十九条。

(八)将第四十七条(修改后为第五十三条)第一款中的“3月底”修改为“4月15日”。

(九)删去第五十九条(修改后为第六十六条)第一款。

此外，对相关条文顺序作相应调整。

二、废止《出境旅游领队人员管理办法》(国家旅游局令第18号)

本决定自公布之日起施行。

《旅行社条例实施细则》根据本决定作相应修改，重新公布。

附：

旅行社条例实施细则(20xx年4月2日国家旅游局第4次局长办公会议审议通过，国家旅游局令第30号公布，自20xx年5月3日起施行。根据20xx年12月6日国家旅游局第17次局长办公会议审议通过，20xx年12月12日国家旅游局令第42号公布施行的《国家旅游局关于修改〈旅行社条例实施细则〉和废止〈出境旅游领队人员管理办法〉的决定》修改)

第一章　总 则

第一条　根据《旅行社条例》(以下简称《条例》)，制定本实施细则。

第二条　《条例》第二条所称招徕、组织、接待旅游者提供的相关旅游服务，主要包括：

(一)安排交通服务;

(二)安排住宿服务;

(三)安排餐饮服务;

(四)安排观光游览、休闲度假等服务;

(五)导游、领队服务;

(六)旅游咨询、旅游活动设计服务。

旅行社还可以接受委托，提供下列旅游服务：

(一)接受旅游者的委托，代订交通客票、代订住宿和代办出境、入境、签证手续等;

(二)接受机关、事业单位和社会团体的委托，为其差旅、考察、会议、展览等公务活动，代办交通、住宿、餐饮、会务等事务;

(三)接受企业委托，为其各类商务活动、奖励旅游等，代办交通、住宿、餐饮、会务、观光游览、休闲度假等事务;

(四)其他旅游服务。

前款所列出境、签证手续等服务，应当由具备出境旅游业务经营权的旅行社代办。

第三条　《条例》第二条所称国内旅游业务，是指旅行社招徕、组织和接待中国内地居民在境内旅游的业务。

《条例》第二条所称入境旅游业务，是指旅行社招徕、组织、接待外国旅游者来我国旅游，香港特别行政区、澳门特别行政区旅游者来内地旅游，台湾地区居民来大陆旅游，以及招徕、组织、接待在中国内地的外国人，在内地的香港特别行政区、澳门特别行政区居民和在大陆的台湾地区居民在境内旅游的业务。

《条例》第二条所称出境旅游业务，是指旅行社招徕、组织、接待中国内地居民出国旅游，赴香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区旅游，以及招徕、组织、接待在中国内地的外国人、在内地的香港特别行政区、澳门特别行政区居民和在大陆的台湾地区居民出境旅游的业务。

第四条　对旅行社及其分支机构的监督管理，县级以上旅游行政管理部门应当按照《条例》、本细则的规定和职责，实行分级管理和属地管理。

第五条　鼓励旅行社实行服务质量等级制度;鼓励旅行社向专业化、网络化、品牌化发展。

第二章　旅行社的设立与变更

第六条　旅行社的经营场所应当符合下列要求：

(一)申请者拥有产权的营业用房，或者申请者租用的、租期不少于1年的营业用房;

(二)营业用房应当满足申请者业务经营的需要。

第七条　旅行社的营业设施应当至少包括下列设施、设备：

(一)2部以上的直线固定电话;

(二)传真机、复印机;

(三)具备与旅游行政管理部门及其他旅游经营者联网条件的计算机。

第八条　申请设立旅行社，经营国内旅游业务和入境旅游业务的，应当向省、自治区、直辖市旅游行政管理部门(简称省级旅游行政管理部门，下同)提交下列文件：

(一)设立申请书。内容包括申请设立的旅行社的中英文名称及英文缩写，设立地址，企业形式、出资人、出资额和出资方式，申请人、受理申请部门的全称、申请书名称和申请的时间;

(二)法定代表人履历表及身份证明;

(三)企业章程;

(四)经营场所的证明;

(五)营业设施、设备的证明或者说明;

(六)工商行政管理部门出具的《企业法人营业执照》。

旅游行政管理部门应当根据《条例》第六条规定的最低注册资本限额要求，通过查看企业章程、在企业信用信息公示系统查询等方式，对旅行社认缴的出资额进行审查。

旅行社经营国内旅游业务和入境旅游业务的，《企业法人营业执照》的经营范围不得包括边境旅游业务、出境旅游业务;包括相关业务的，旅游行政管理部门应当告知申请人变更经营范围;申请人不予变更的，依法不予受理行政许可申请。

省级旅游行政管理部门可以委托设区的市(含州、盟，下同)级旅游行政管理部门，受理当事人的申请并作出许可或者不予许可的决定。

第九条　受理申请的旅游行政管理部门可以对申请人的经营场所、营业设施、设备进行现场检查，或者委托下级旅游行政管理部门检查。

第十条　旅行社申请出境旅游业务的，应当向国务院旅游行政主管部门提交经营旅行社业务满两年、且连续两年未因侵害旅游者合法权益受到行政机关罚款以上处罚的承诺书和经工商行政管理部门变更经营范围的《企业法人营业执照》。

旅行社取得出境旅游经营业务许可的，由国务院旅游行政主管部门换发旅行社业务经营许可证。

国务院旅游行政主管部门可以委托省级旅游行政管理部门受理旅行社经营出境旅游业务的申请，并作出许可或者不予许可的决定。

旅行社申请经营边境旅游业务的，适用《边境旅游暂行管理办法》的规定。

旅行社申请经营赴台湾地区旅游业务的，适用《大陆居民赴台湾地区旅游管理办法》的规定。

第十一条　旅行社因业务经营需要，可以向原许可的旅游行政管理部门申请核发旅行社业务经营许可证副本。

旅行社业务经营许可证及副本，由国务院旅游行政主管部门制定统一样式，国务院旅游行政主管部门和省级旅游行政管理部门分别印制。

旅行社业务经营许可证及副本损毁或者遗失的，旅行社应当向原许可的旅游行政管理部门申请换发或者补发。

申请补发旅行社业务经营许可证及副本的，旅行社应当通过本省、自治区、直辖市范围内公开发行的报刊，或者省级以上旅游行政管理部门网站，刊登损毁或者遗失作废声明。

第十二条　旅行社名称、经营场所、出资人、法定代表人等登记事项变更的，应当在办理变更登记后，持已变更的《企业法人营业执照》向原许可的旅游行政管理部门备案。

旅行社终止经营的，应当在办理注销手续后，持工商行政管理部门出具的注销文件，向原许可的旅游行政管理部门备案。

外商投资旅行社的，适用《条例》第三章的规定。未经批准，旅行社不得引进外商投资。

第十三条　国务院旅游行政主管部门指定的作为旅行社存入质量保证金的商业银行，应当提交具有下列内容的书面承诺：

(一)同意与存入质量保证金的旅行社签订符合本实施细则第十五条规定的协议;

(二)当县级以上旅游行政管理部门或者人民法院依据《条例》规定，划拨质量保证金后3个工作日内，将划拨情况及其数额，通知旅行社所在地的省级旅游行政管理部门，并提供县级以上旅游行政管理部门出具的划拨文件或者人民法院生效法律文书的复印件;

(三)非因《条例》规定的情形，出现质量保证金减少时，承担补足义务。

旅行社应当在国务院旅游行政主管部门指定银行的范围内，选择存入质量保证金的银行。

第十四条　旅行社在银行存入质量保证金的，应当设立独立账户，存期由旅行社确定，但不得少于1年。账户存期届满1个月前，旅行社应当办理续存手续或者提交银行担保。

第十五条　旅行社存入、续存、增存质量保证金后7个工作日内，应当向作出许可的旅游行政管理部门提交存入、续存、增存质量保证金的证明文件，以及旅行社与银行达成的使用质量保证金的协议。

前款协议应当包含下列内容：

(一)旅行社与银行双方同意依照《条例》规定使用质量保证金;

旅行社条例实施细则篇2

中图分类号:F592文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)18-0152-02

引言

旅行社办事处一般是指旅行社在异地设立的从事旅游宣传促销、协调联络、售后服务等工作的办事机构。

旅行社设立办事处类似的分支机构,在2009年5月3日《旅行社条例实施细则》颁布实行之前,属于违法行为。

2001年国务院修订了《旅行社管理条例》,同年12月27日,国家旅游局颁布了《旅行社管理条例实施细则》(2001年),《旅行社管理条例实施细则》(2001)第29条明确规定,旅行社根据业务经营和发展的需要,可以设立非法人分社(以下简称分社)和门市部(包括营业部)等分支机构。 旅行社不得设立办事处、代表处和联络处等办事机构。第61条规定,旅行社违反规定设立办事处、联络处和代表处,由旅游行政管理部门处以警告,责令限期改正;有违法所得的,没收违法所得,并处以违法所得3倍以下的罚款,但最高不超过3万元;没有违法所得的,处以3 000元以上1万元以下的罚款。

《旅行社管理条例实施细则》(2001)从法律制度上禁止了旅行社设立办事处。在2009年5月3日以前,尽管旅行社设立办事处属于非法活动,但现实中却几乎每个城市都有旅游目的地旅行社在该城市设立办事处,尤其是北京、上海、广州等特大规模城市和省会城市。以南京市为例,每周在旅行社行业中都有定期投放的各种同行杂志,依据杂志资料,外地旅行社在南京设立办事处已经属于非常普遍的现象。

一、旅行社设立办事处的驱动因素

1.营销需要。异地旅行社出于市场营销的需要而在南京设立办事处。随着市场经济的发展,旅行社的竞争越来越激烈。旅行社按照业务职能可以分为两类,即组团社和接待社。对于既是旅游客源地又是旅游目的地地区的旅行社来说,往往兼具组团和接待的双重职能[1]。一些旅游资源非常丰富的地区如湖南张家界、云南丽江等,地方的经济发展水平却相对较低。这些地区的旅行社组团业务相对较少,接待外来团队成为公司的主要业务。对于南京市场,其直接客户就是南京的旅游组团社。旅游目的地旅行社不会固守在旅游目的地城市等待业务,到客源地南京进行主动营销也是势在必然。

在现实的旅游接待程序中,一般是南京的组团社与游客签订合同,然后再把旅游团队委托给旅游目的地接待社进行接待。依据相关法律规定,旅游者在旅游接待过程中遭遇到合同违约事项,要由组团社首先对旅游者承担责任,如果接待社违反合同,组团社有权利向接待社进行追偿。而一般组团社与接待社位于不同的地区,通过法律途径解决纠纷复杂烦琐。旅游目的地旅行社主动到南京设立常驻机构帮助组团社协调解决旅游者旅游过程中出现的各种问题,甚至实施先行垫付团款,旅游结束后再结算的政策。此举更容易取得组团社的青睐,进而赢得南京客源市场[2～3]。

2.承揽南京组团社零散的客户旅游业务。在现今的旅游市场中,相对团体而言,零散的游客出游的更多。如南京―张家界线路,南京的旅行社收到零散的游客,因为人数较少,交通、住宿、游览等方面都无法享受折扣,导致单独成团在经济上不可行。张家界某旅行社驻南京办事处这样的机构却可以接收零散的游客拼团出行,即便在南京无法拼成团队,也可以在张家界进行拼团。何况张家界某旅行社可能在其他大中城市也设置有办事处等机构。因为长期与航空公司合作,所以在机票价格上相对更有优势,某种程度上丰富了南京市散客出游的线路。

3.利润最大化。在传统的旅游市场格局中,组团社拥有客源,所以就拥有更多的主动权。接待社为了赢得业务就逐渐降低接待价格,从而导致低价竞争,接待社利润率大幅下降乃至引发生存危机。如张家界等旅游名胜地虽然拥有丰富的旅游资源,可当地旅行社却在市场格局中相对于客源地组团社处于劣势。南京是位于长江三角洲地区的特大城市,人口密集且经济发达,居民出游意愿和消费能力都较强。接待社具有在南京开展业务,直接对游客从事一条龙服务的利益驱动。

4.法律制度困境。国家旅游局制定的原《旅行社管理条例实施细则》第31条规定旅行社设立分社,必须满足年接待旅游者达到10万人次以上和进入全国旅行社百强排名两个刚性条件。并且旅行社每设立一个分社,其注册资本和质量保证金都要大幅增加。

《旅行社管理条例》(2001)和《旅行社管理条例实施细则》(2001)给旅行社进行异地经营设置了比较高的准入门槛。旅行社面临异地经营的种种市场因素驱动,而原法律制度对于旅行社设立分社却设置了相对较高的门槛。因此旅行社异地设立办事处变成为一种常态。

二、旅行社办事处存在的问题

1.加大市场风险。部分接待社在全国设立有众多的办事处机构,质量保证金和注册资本金却保持原状,一旦出现经营风险,接待社将难以承担,组团社和游客的合法权益面临着严重被侵害的风险。南京市场上出现的种种异地旅行社办事处,也并非都与旅游目的地接待社具有隶属关系。相当一部分成为合作分成关系,甚至直接以专线名义而非旅行社名义进行宣传。办事处成了一种介于组团社和接待社之间的中间体,一方面从组团社那边接收团队,另一方面把团队发给不同的目的地接待社。一旦组团社与办事处出现纠纷,将很难维权[4]。

2.扰乱旅游市场秩序。部分旅行社南京办事处一方面服务于组团社,另外一方面也对旅游者进行报价,办事处为了迎合旅游消费者低价预期,导致组团社市场利润微薄,行业无序竞争,而最终影响到旅游消费者的旅游质量[5]。

3.脱离政府监管。部分旅行社南京办事处直接从组团社收取旅游团款取得营业收入。没有取得旅行社业务经营许可证,没有进行工商登记和税务登记。游离于行业监管、工商监管和税务监管之外。部分办事处甚至直接以自身名义对旅游者进行广告宣传,直接收旅游者团款,取得营业收入。办事处无任何可以承担风险的注册资本和质量保证金,一旦经营者携款潜逃,可能造成巨大损失。

三、旅行社办事处发展的相关政策建议

2009年国务院颁布了新的《旅行社条例》并自同年5月1日起施行,国家旅游局也于2009年颁布了《旅行社条例实施细则》并自同年5月3日起施行。《旅行社条例实施细则》第52条规定,旅行社的办事处、联络处、代表处等从事旅行社业务经营活动的,由县级以上旅游行政管理部门依照《旅行社条例》第46条责令改正,没收违法所得,违法所得10万元以上的,并处违法所得1倍以上5倍以下的罚款;违法所得不足10万元或者没有违法所得的,并处10万元以上50万元以下的罚款。

《旅行社条例实施细则》默许了旅行社设立办事处,但严禁旅行社设立的办事处从事旅行社业务经营活动。依据《旅行社条例实施细则》,地方旅游行政管理部门应调整对办事处全盘否定的思路,建立配套的相关政策。

1.对旅游社办事处进行引导和监管。办事处的产生具有一定的合理性,也给市场带来了一定的活力,监管措施应当进一步明确。设立办事处的旅行社应当是具有法人资格的旅行社,允许办事处可以开展以下业务:代表设立社,与其合作的旅行社签订旅游合同;代表设立社,为游客购买机(车、船)票、组织游客登机(船)等;代表设立社处理旅游纠纷与投诉。

严格禁止旅行社办事处面向游客直接开展组团业务;代表其他旅行社或经营单位从事旅游业务;以个人名义从事旅游业务。由旅游质监部门负责对办事处备案,备案应由设立社出具责任担保书;办事处经审核备案后,由旅游质监部门在主要媒体上予以公布。同时旅游行政管理部门应加大执法力度,实施举报保密和奖励制度,对于拒不进行备案,依旧进行非法宣传和经营的办事处进行严厉查处,净化市场秩序。

2.政府主导集散中心,吸引异地旅行社加盟各条专线。政府也可以主导建立具有一定公益性的长线旅游集散中心,为市民提供丰富的散客长线出游信息,异地旅行社可以在集散中心内加盟专线,并进行网络化系统开发,整合其网络系统内的全国游客资源,开发定期的散客拼团旅游产品,大幅提高成团率。散客长线出游产品也将变得更为丰富多彩、更为便利。

3.鼓励异地旅行社在南京设立分社。《旅行社条例》对异地旅行社在南京设立分社给出了相对宽松的法律环境,根据规定,旅行社每设立一个经营国内旅游业务和入境旅游业务的分社,应当向其质量保证金账户增存5万元;每设立一个经营出境旅游业务的分社,应当向其质量保证金账户增存30万元。

南京市旅游行政管理部门和工商行政管理部门应当大力落实《旅行社条例》相关规定,给异地旅行社南京设立分社创造便利和条件,适度给予一定的财政补贴。一旦设立异地旅行社在南京设立分社变得非常便利和轻松,那么旅行社设立办事处现象就会减少很多。毕竟分社可以依法进行多元化经营活动,并且其税务和发票管理也变得非常规范,对于企业和政府而言应该是一件双赢的事情。

参考文献:

[1]赵立民.旅行社办事处经营的市场合理性及与现行法规的矛盾协调[J].海南师范大学学报:社会科学版,2009,(2):151-154.

[2]洪波.新《旅行社条例》下旅行社营销策略的转变[J].市场周刊:理论研究,2009,(11) :32-33.

旅行社条例实施细则篇3

为深入贯彻落实全国旅游监管工作会议精神，加强旅行社行业监管，规范旅游市场秩序，根据《旅行社条例》和《旅行社条例实施细则》的有关规定，2011年2月25日，大连市旅游局召开全市旅行社业务综合检查工作会议，传达全国旅游监管工作会议精神，部署开展大连市旅行社业务综合检查工作。

这次综合检查是对大连市旅行社贯彻执行《旅行社条例》、《旅行社条例实施细则》和相关规章规范的一次全面检查。检查内容包括旅行社的基本状况、2010年的经营情况、经营场所证照及投诉电话等公示情况、旅游服务质量和安全制度落实情况、旅游合同管理情况、团队档案管理情况、投保旅行社责任保险情况和存储质量保证金情况等。大连市旅游局将通过检查，全面了解旅行社行业发展状况，督促旅行社完善相关规章制度，落实法规规章对其经营活动的各项要求，纠正违法违规行为，增强规范经营的自觉性，不断提升旅游服务质量。

综合检查将自2011年3月1日起为期一个月，通过旅行社自查和旅游行政管理部门现场检查相结合的方式进行。在旅行社自查并上报检查情况的同时，大连市旅游局将组织若干检查组，深入旅行社进行现场检查。对检查中发现的问题，将分别不同情况依法作出处理。特别是对于旅行社不按规定投保旅行社责任险，不按时增补质保金、不按要求参加综合检查等问题，大连市旅游局将责令限期整改，拒不改正的，将依法严肃处理。这次旅行社业务综合检查结果，将于2011年4月中旬在行业内通报并向社会公示，记入企业诚信档案。从2011年开始，大连市将把旅行社年度业务综合检查形成工作制度，于每年年初定期进行。

大连市旅游局要求各旅行社按照有关要求，对照《旅行社条例》、《旅行社条例实施细则》和相关规章规范，认真开展自查自纠，按时完成综合检查材料准备和网上填报工作。有关材料和填报数据要真实准确，不得弄虚作假。要以这次综合检查为契机，进一步增强社会责任感，健全各项管理制度和规范，特别是服务质量管控体系，不断提升经营管理和服务水平。

旅行社条例实施细则篇4

摘 要：改革开放三十多年来，我国旅游业获得了突飞猛进的发展，然而，在发展过程中也出现了一些难以治愈的顽疾，旅行社挂靠经营便是其中之一。本文分析了我国旅行社挂靠经营的现状和具体表现形式，剖析了挂靠经营的法律性质，对挂靠经营的民事法律责任进行了阐述。

关 键 词：旅行社；挂靠经营；连带责任

中图分类号：D922．294 文献标识码：A 文章编号：1007－8207（2015）10－0117－06

收稿日期：2015－03－24

作者简介：邓蕊（1978—）女，云南昆明人，云南师范大学商学院副教授，法学硕士，研究方向为经济法。

改革开放三十多年来，我国的旅游业发展迅猛。据《国家旅游局关于2014年第一季度全国旅行社统计调查情况的公报》（以下简称《公报》）显示，目前，全国旅行社总数为26435家，2014年第一季度，组织国内旅游1873．91万人次，组织出境旅游737．65万人次，入境旅游外联240．66万人次，旅游收入占国民生产总值的比重不断加大。然而，在发展过程中，旅行社挂靠经营的现象普遍存在，不但侵害了旅游者的合法权益，而且严重扰乱了旅游市场秩序，阻滞了我国旅游业的持续健康发展。

一、旅行社挂靠经营的现状分析

（一）旅行社挂靠经营的现状

对于挂靠一词，我国的法律法规至今没有明确的描述，但这并不影响它成为一个法律术语且在司法解释和一些地方规章中使用。常见的挂靠多指“企业挂靠经营”，是指允许他人在一定期间内使用自己企业名称对外从事经营活动的行为。允许他人使用自己企业名称的一方为被挂靠人，使用被挂靠企业名称从事经营活动的企业或自然人为挂靠人。挂靠现象在建筑行业、交通运输行业以及旅游行业十分普遍。虽然《公报》显示目前全国旅行社的总数为26435家，但按照业内人士的估算，实际经营旅游业务的旅行社以及服务网点、办事处、代表处、营业部等已超过十万家，而这些服务网点、办事处、代表处、营业部等大多采用挂靠的方式从事经营活动。据海南省旅游发展委员会提供的资料显示，截止2009年4月，海南省有旅行社约200家，但是，以各种名义独立运营的分支机构却多达数千家。仅海南一家国有旅行社的销售部就有100余家。有的“子社”再变相承包，派生出“孙子社”或“重孙社。”［1］另据海南省旅游发展委员会统计：截止2012年第二季度，海南省已有旅行社349家。

（二）旅行社挂靠经营的表现形式

2009年5月3日施行的《旅行社条例实施细则》（以下简称《实施细则》）第二十七条第二款规定：“旅行社的下列行为属于转让、出租或者出借旅行社业务经营许可证的行为：（一）除招徕旅游者和符合本实施细则第三十四条第一款规定的接待旅游者的情形外，准许或者默许其他企业、团体或者个人，以自己的名义从事旅行社业务经营活动的；（二）准许其他企业、团体或者个人，以部门或者个人承包、挂靠的形式经营旅行社业务的。”由以上规定可以看出，旅行社挂靠经营主要有两种表现形式：

⒈旅行社准许或默许其他主体以自己的名义从事旅行社业务经营活动。这种情形表现为挂靠人没有获得旅游行政主管部门的许可，也没有办理营业执照，就以某旅行社的名义对外从事经营活动，而旅行社许可挂靠人的行为或者明知挂靠人的行为却不对其进行任何干涉。为了在激烈的市场竞争中获得一席之地，旅行社常常通过设立分支机构的方式来开发市场，拓展业务范围，但是，这样的行为必须严格遵守《旅行社条例》及《实施细则》的相关规定。《旅行社条例》第十一条，《实施细则》第二十一条、第二十二条、第二十五条、第二十八条规定：服务网点应当以旅行社的名义与旅游者签订旅游合同，办事处、代表处只能从事招徕旅游者、提供旅游咨询的服务，不得从事旅行社业务经营活动。旅行社对分社和服务网点应当实行统一的人事、财务、招徕、接待制度规范。但是，现实中旅行社设立分支机构已经演变为挂靠的方式，具体做法是双方签订挂靠协议，明确各自的权利义务。旅行社允许挂靠人以其名义从事招徕游客、提供咨询之外的经营活动，但是不对其进行统一、规范的管理，挂靠人自行制定人事制度、财务制度、招徕制度和接待制度，旅行社定期向挂靠人收取管理费并向其提供发票等票据。

⒉准许其他主体以部门或者个人承包、挂靠的形式经营旅行社业务。这种情形主要表现为承包人与旅行社之间签订承包协议，由承包人承包旅行社现有的分支机构或者旅行社的某项业务，对外以旅行社的名义从事经营活动，承包人向旅行社缴纳承包费，旅行社向承包人提供发票等票据。旅行社为了保护自己的利益，一般会在承包协议中注明这样的条款，即承包人对经营活动自主经营、自负盈亏，承包人在经营活动中所产生的一切经济纠纷与法律责任均由其自己承担，与旅行社无关。但是，根据民法理论及《合同法》第五十二条①关于无效合同的规定，挂靠协议或者承包协议因为违反法律法规的强制性规定（《旅游法》第三十条②、《实施细则》第二十七条③）而无效，无效合同自始无效、绝对无效，不会产生当事人订立合同时所希望的法律效果。因此，如果承包人或者挂靠人的经营活动产生了法律责任，旅行社不得援引承包协议或者挂靠协议中的免责条款要求免责，而应当按照《最高人民法院关于审理旅游纠纷案件适用法律若干问题的规定》（以下简称《旅游纠纷若干规定》）第十六条④的规定承担连带责任。

二、旅行社挂靠经营的法律性质剖析

（一）出租经营权

经营权是企业从事某种经营活动的权利或者资格。在我国，企业的设立人应当按照法律规定积极准备设立企业的各项条件，然后到工商管理部门进行登记，获得营业执照以后才享有经营权，才能从事相关的生产经营活动。关于企业设立的原则，我国目前采取的是以准则设立原则为主、以行政许可设立原则为辅的方式，即设立一般的企业只需要具备法律法规所规定的设立条件，设立人就可以向企业设立地的工商行政管理部门申请设立登记。而在特殊行业中，企业提供的产品或者服务与国计民生密切相关，有的甚至涉及公共安全的保障和公共利益的维护，政府对这些行业设置了严格的行政审批制度或称准入制度，目的是把不合格的市场主体拒之门外，以保证经营者提供的产品和服务达到质量标准。旅游服务涉及的是旅游者的人身安全和财产安全，因此，旅游业属于应当进行经营资格审批的特殊行业。《旅游法》第二十八条规定：“设立旅行社，招徕、组织、接待旅游者，为其提供旅游服务，应当具备下列条件，取得旅游主管部门的许可，依法办理工商登记。”《旅行社条例》第七条、第九条以及《实施细则》第二章对设立旅行社的法定条件、出境旅游业务经营资格和入境旅游业务经营资格的申请和取得等都作出了详细规定。

旅游业务经营权既是法律授予符合条件的市场主体从事某种活动的资格，也是一种行政许可，具有专属性，即专属于资格获得者本人或者被许可人本人使用，而不得随意将经营权出租、出借或者转让。《行政许可法》第九条规定：“依法取得的行政许可，除法律、法规规定依照法定条件和程序可以转让的外，不得转让。”该法第八十条规定：“被许可人有下列行为之一的，行政机关应当依法给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）涂改、倒卖、出租、出借行政许可证件，或者以其他形式非法转让行政许可的；……”《旅游法》第三十条以及《实施细则》第二十七条也明令禁止旅行社转让、出租和出借经营许可证。前文已经提到，旅行社只是许可其他主体以自己的名义经营旅游业务，同时按期收取管理费、承包费、挂靠费等，在此过程中并不发生经营权主体的变化，因此，旅行社挂靠经营的行为属于出租经营权，使不具备从业资格、不能从事旅行社业务的主体可以明目张胆地从事旅行社的业务经营活动，导致旅游行政管理部门的行政许可审批制度形同虚设，不利于国家对旅游市场的规范管理和行业管制。

（二）欺诈性交易行为

旅游者与旅行社之间签订的旅游服务合同是民事合同之一种，双方应当本着平等、自愿、诚实信用的原则行使权利，履行义务。《旅游法》第六条规定：“旅游经营者应当诚信经营，公平竞争，承担社会责任，为旅游者提供安全、健康、卫生、方便的旅游服务。”《旅行社条例》第四条规定：“旅行社在经营活动中应当遵循自愿、平等、公平、诚信的原则，提高服务质量，维护旅游者的合法权益。”旅游者选择某一旅行社签订合同，说明旅游者对该旅行社的履约能力、服务水平以及社会评价给予了充分的认可，同时，在当事人之间形成了一定程度的信赖关系。如果旅行社许可挂靠人或者承包方以自己的名义从事经营活动，但旅游者对二者之间的关系并不知晓，自以为选择的是服务质量有保障、社会评价高的旅行社，而实际提供服务的却是连最基本的旅游经营资格都不具备的主体，这不但严重侵害了旅游者的知情权和自主选择权，让旅游者在错误的认识下做出错误的决定，导致其外在的意思表示完全违背了其真实的内心意思，构成了对旅游者的欺诈，甚至还将旅游者的人身安全和财产安全置于了极其危险的境地。

（三）不正当竞争行为

市场竞争指商品的生产经营者或者服务的提供者在市场经营活动中，为了取得有利的产销条件而进行的相互争胜的活动。［2］竞争主体在参与竞争时，必须遵守一定的原则，包括自愿、平等、公平、诚实信用和公认的商业道德，违反法律和道德的竞争行为将被认定为不正当竞争。我国《反不正当竞争法》第二条规定：“经营者在市场交易中，应当遵循自愿、平等、公平、诚实信用的原则，遵守公认的商业道德。本法所称的不正当竞争，是指经营者违反本法规定，损害其他经营者的合法权益，扰乱社会经济秩序的行为。”《反不正当竞争法》对不正当竞争行为的典型表现形式进行了列举，其中，首当其冲的就是假冒行为，即经营者使用与他人商业标识相同或者近似的标识，导致或者可能导致其商品或者服务与他人的商品或者服务相混淆，并引起消费者的误认误购。［3］该法第五条规定：“经营者不得采用下列不正当手段从事市场交易，损害竞争对手……擅自使用他人的企业名称或者姓名，引人误认为是他人的商品。”在旅行社挂靠经营中，挂靠人没有取得经营旅游业务的资格，但在向被挂靠的旅行社缴纳一定的费用后，便可以被挂靠人的名义从事经营活动。挂靠人假借被挂靠旅行社的社会美誉度和知名度争夺客源，抢占市场份额，尽管这样的行为得到了被挂靠人的许可或者默许，但是违背了公平竞争、诚实竞争的法律原则和公认的商业道德，仍属于假冒行为，只不过这样的假冒行为是双方串通进行的，被挂靠人不但没有遭受损失，反而因此获利，而真正受害的是市场份额被抢占的诚实经营的其他市场主体以及旅游行业的规范市场秩序。

三、旅行社挂靠经营的民事法律责任研究

旅行社挂靠经营不但严重损害了旅游者的利益，而且以一种貌似合法的方式规避了法律法规所维护的旅游市场准入制度，导致旅游服务良莠不齐，这对于旅游行业的持续、健康发展有百害而无一利。在国家旅游局的《2011年全国旅游监管工作要点》《2011年规范旅游市场秩序十大重点任务督察工作安排》《关于做好当前旅游监管工作的通知》中，都将旅行社挂靠经营作为一种违法经营活动而进行全面治理，《旅行社条例》第四十七条①也详细规定了挂靠经营的行政责任。限于篇幅，本文主要讨论民事法律责任。

2010年11月，最高人民法院颁布了《旅游纠纷若干规定》用以指导旅游纠纷的司法实践。其中第十六条规定：“旅游经营者准许他人挂靠其名下从事旅游业务，造成旅游者人身损害、财产损失，旅游者请求旅游经营者与挂靠人承担连带责任的，人民法院应予支持。”关于本条规定，笔者做如下分析：

（一）本条适用于侵权责任

侵权责任是指侵权人一方对自己的加害行为或者准侵权行为造成的损害等后果依法所应当承担的各种民事责任。［4］根据我国《民法》和《侵权责任法》的原理，侵权责任分为一般侵权责任和特殊侵权责任，法律对侵权责任的种类、归责原则和构成要件做出特别规定的，则为特殊侵权责任（如产品责任、环境侵权责任、高度危险责任等），此时直接适用对应的法律作为认定责任的依据。反之，法律没有作出特别规定的为一般侵权责任，适用《侵权责任法》第六条第一款②的规定。纵览整部《侵权责任法》，并没有对旅游经营者及挂靠人给旅游者造成的损害作出特别规定，因此，其属于一般侵权责任，归责原则为过错责任原则，即判定行为人是否承担责任时，决定性因素是主观过错而不是客观损害。只要行为人没有主观过错，哪怕造成实际损害也无需承担责任。德国法学家耶林曾精辟地阐述了过错责任：“使人负损害赔偿的，不是因为有损害，而是因为有过失，其道理就如同化学上之原则，使蜡烛燃烧的，不是光，而是氧，一般的浅显明白。”［5］在适用过错责任原则归责时，责任构成要件为四个，即侵权行为、损害后果、因果关系和主观过错。

⒈侵权行为。此处的侵权行为既包括挂靠人的直接侵权行为，也包括旅行社的间接侵权行为。首先，挂靠人实施的行为直接侵害了旅游者的合法权益，该行为有作为和不作为两种形式。作为的侵权例如挂靠人强制旅游者消费、辱骂或殴打旅游者、司机违规驾驶造成车祸等；不作为的侵权包括挂靠人未告知活动的危险性、未对处于危急状况的旅游者进行救助、未对旅游者尽到安全保障义务等。其次，旅行社虽然没有直接实施加害旅游者的行为，但它准许或者默许他人挂靠于自己名下，为没有资质的主体从事经营活动提供便利，这种行为同样是对全体旅游者的侵害，也应当认定为是间接侵权行为。

⒉损害后果。损害后果既可以表现为对旅游者人身利益的损害和造成的精神痛苦，如旅游者在车祸中受伤或者死亡，也可以表现为对旅游者财产利益的损害，如旅游者被强迫购物或支付高额团费，有时还可能两者兼有。

⒊因果关系。因果关系指原因和结果两种现象之间引起和被引起的关系。挂靠人的直接侵权行为与旅游者的损害结果之间存在因果关系不难理解，无需多言。关于旅行社允许他人挂靠的间接侵权行为和旅游者的损害结果之间的因果关系，可以用相当因果关系说进行解释。相当因果关系说由弗莱堡大学生理学家Johnn vonKries在其1888年的著作《客观可能性的概念》中发展出来，该理论很快成为德国私法中的主流理论，并在瑞士、法国、奥地利等国家得到追随并引起了深入的讨论。［6］该说将因果关系分为条件关系和相当性两个构成部分，认为单纯的条件关系不是因果关系，具有相当性的条件关系才是因果关系。其中，条件关系是事实上的因果关系判断，即是否有条件关系存在，而相当性则是法律上的因果关系判断。Kries认为，满足两个条件可构成相当性的原因，第一，须是损害的必要条件；第二，须显著增加损害发生的客观可能性。［7］依据相当因果关系说理论，旅行社允许没有经营资质的主体挂靠并从事经营活动的行为是旅游者合法权益遭受损害的必要条件，而且这一行为大大增加了损害后果发生的可能性，因此，允许挂靠对损害结果的发生具有相当性，二者之间存在因果关系。

⒋主观过错。过错指行为主体实施侵权行为时的故意或者过失的心理状态。尽管过错是人的主观心理状态，但是可以通过客观的表现为外界所感知。旅行社是按照《旅游法》《旅行社条例》及《实施细则》的规定获得经营资质的旅游经营者，旅游行业的法律法规是其规范经营的准则，因此，旅行社对于禁止挂靠经营的规定应当是明知的。至于挂靠人，虽然没有获得经营资格，但其希望从事旅游经营业务，应当学习并严格遵守本行业的法律法规。由此可见，双方在明知挂靠违反法律规定的情况下仍然相互配合、积极作为，其主观方面表现为共同故意。但需要说明的是，故意实施违法行为并不等于两主体对于旅游者所遭受的损害后果也持共同故意的态度，他们真正的目的是追求经济利益，而在这个过程中共同疏忽了对旅游者的人身安全和财产安全的保护。因此，旅行社和挂靠人对于旅游者的损害后果所持的主观过错应为共同过失。根据《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第三条①的规定，共同过失致人损害属于共同侵权的一种，应当按照《民法通则》第一百三十条和《侵权责任法》第八条的规定承担连带责任。

（二）旅行社与挂靠人承担连带责任

《旅游纠纷若干规定》第十六条规定：“旅游经营者准许他人挂靠其名下从事旅游业务，造成旅游者人身损害、财产损失，旅游者请求旅游经营者与挂靠人承担连带责任的，人民法院应予支持。”连带责任是指当事人按照法律的规定或者合同的约定，连带地向权利人承担责任。在此种责任中，权利人有权要求责任人中的任何一人承担部分或全部责任，责任人也有义务承担部分或全部责任。［8］连带责任的理论基础在于各主体之间存在一定的连带关系，这种连带关系既可以表现为连带的身份关系（如夫妻离婚后，双方对婚姻关系存续期间产生的共同债务承担连带责任，见《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国婚姻法＞若干问题的解释（二）》第二十五条），也可以是连带的利益关系（如普通合伙人对合伙企业的债务承担连带责任，见《合伙企业法》第二条），还可以是连带的意思关系（如共同侵权人对于损害后果承担连带责任，见《民法通则》第一百三十条）。根据以上分析，挂靠人与被挂靠人之间存在连带的意思关系即共同过失，这是两主体承担连带责任的基础之一。另外，挂靠人通过挂靠旅行社为自己的违法经营行为披上了合法的外衣，为获得非法利益准备了条件，而旅行社由于允许他人挂靠获得了数额可观的挂靠费，旅行社与挂靠人之间还存在共同的利益关系，这是两主体承担连带责任的又一基础所在。

通过上文分析可知，旅行社挂靠经营已经成为我国旅游行业的一大顽疾，它不但损害了旅游者的合法权益，而且扰乱了旅游行业的经营秩序，严重影响了我国旅游业的健康发展。因此，在我国的旅游市场建立守法经营、诚实经营的意识，任重而道远。

参考文献

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［6］叶金强．相当因果关系理论的展开［J］．中国法学，2008，（01）：35．

旅行社条例实施细则篇5

论文频道的旅游管理论文为您提供论文：论中外旅行社制度环境，内容如下： 论中外旅行社制度环境 【 正 文 】 旅行社运行的制度环境是指制约旅行社生长与发展的外部非市场环境。如果说市场环境是旅游市场机制内生的话，那么制度环境则是一个国家的社会、政治、经济、文化特征所决定的政府行为在旅行社业领域中的现实反映。各个国家的市场环境在旅游业发展的不同历史阶段体现出较大的共性，而制度环境由于易受社会与政府行为的干预而呈现出较大的差异。本文旨在通过对中外旅行社制度环境的比较研究，为中国旅行社制度环境的建设提供有益的借鉴和建议。 一、政府对旅行社业的宏观干预 政府对于旅行社业的宏观干预主要体现在相关的法律与法规体系方面。一般说来，一国内与旅行社经营管理有直接关系的法律法规体系如下页图1所示。图1所示，箭头方向越往上，法律、法规对旅行社的强制程度越大，反之则越小。上一层的法律法规对下一层的法律法规有制约作用，多数时候，下一层次的法律法规是根据上一层次的法律法规制订的。比如日本管理旅行社的主要法律依据分为法令、政令和省令。法令需经国会批准，是管理旅行社的基本法律依据。政令需经内阁政府批准，多根据国会通过的法令制定实施细则。省令为运输大臣颁布的具体规定。日本与旅行社管理有关的法律主要是《旅行业法》（注：日本人称旅行社为旅行业。（下同）——作者），该法的立法宗旨是使旅行社依法经营，维护旅游者的利益。为了和《旅行业法》相配套，日本还相继颁布了旅行业法施行令、旅行业法施行规则、一般旅行业标准旅行合同条款和店旅行合同条款。一般旅行业合同条款规定了合同的签订、变更、解除以及违约的责任、处理原则等；店旅行合同条款则对经营旅行业务的合同签订、变更、解除及违约责任等作了详细的规定；翻译导游法明确规定了翻译导游必须接受国家的考试和应具备的条件；商法则明确规定了旅行业的交易规则、反对垄断，要实行公平竞争，并由国家的公正交易委员会负责监督旅游市场的交易行为。 图1 旅行社业管理的国内法律法规体系 附图{图} 各国经营国际旅游的旅行社的行为还可能会受到一些相关的国际公约的制约与调整，如1974年4月23 日订于布鲁塞尔的《关于旅行契约的国际公约》、国际饭店协会与国际旅行社协会联合会《关于饭店与旅行社合同的协议》（1979年协议）、关于统一国际航空运输的“华沙公约”、“芝加哥条约”、1974年签订的《国际海上人命安全公约》（伦敦公约）等。只要某一旅行社所在国家或地区的政府成为某一项国际条约的签字国，那么这一国家或地区的所有旅行社都有义务在经营国际旅游产品时遵守该条约所规定的条款。 图2 旅行社业运行的国际制度环境 附图{图} 另外，一些旅游业和旅行社经营管理过程中的国际惯例有时也会构成旅行社制度环境的组成部分。由于旅游业、特别是国际旅游业是一个高度开放的领域，其经营成功与否在一定程度上还取决于交易主体之间的沟通程度，而行业内的国际惯例可以指导促进沟通、降低交易费用。虽然不遵守这些国际惯例不会受到法律的惩罚，但仍然可能会不利于该旅行社今后的交易——除非其交易是一次性的。正是在这一意义上，我们把国际惯例也视为旅行社、特别是国际旅行社的制度环境因素之一。鉴于此，旅行社运行的国际性制度环境可表示为图2。 与图1所示的市场经济社会完善的法律与法规体系相比， 中国旅行社业管理的“旅游法”和专门的“旅行社法”、“导游法”等正式法律文件还处于缺位状态，有关的民法、商法由于实施机制方面的原因也还存在不配套、针对性弱、执行力度小等方面的问题。目前的管理体系主要是国务院条例（政令）、旅游局令、行业标准、以及一些相关的行政法规为主。 论文频道的旅游管理论文为您提供论文：论中外旅行社制度环境，内容如下： 论中外旅行社制度环境 【 正 文 】 旅行社运行的制度环境是指制约旅行社生长与发展的外部非市场环境。如果说市场环

旅行社条例实施细则篇6

酝酿了30年之久，历经三次审议的《中华人民共和国旅游法》终于在2013年4月25日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二次会议审议通过 ，2013年10月1日正式施行。《旅游法》一经颁布实施便引起了社会公众的广泛关注，特别是其颁布后正值国庆黄金周，随之而来的各种热议和评论应接不暇。笔者通过百度搜索关键词“旅游法”，找到的相关结果多达30，500，000个。可见《旅游法》的社会关注度非常高，社会各界对《旅游法》的相关内容、产生的影响等方面展开了广泛的探讨，但多集中在对《旅游法》某些热点话题的分散讨论，缺乏系统深入的评述。笔者通过分析中国《旅游法》实施后的效果，借鉴世界其他国家、地区旅游法的经验，对旅游法的实施提出几点思考和建议。

一、构建完善的旅游法律体系

（一）旅游立法相对滞后，旅游法律体系不健全

从现状来看，我国的旅游法律体系建设初成规模，但作为基本法的《旅游法》在2013年才正式颁布实施，所以旅游行政法规、旅游部门规章等都是在没有“统领”的情况下自行出台，缺乏牢固的根基。其中一些法规和条例甚至出现重叠和矛盾，地方性旅游法规也由于缺乏基本法的约束和引导，立法水平参差不齐、内容不一，难以实现跨省跨区域的合作。而在许多旅游发达的国家和地区，旅游法制建设基本都是依托旅游基本法出台相应的法律法规。如日本1963年颁布的《旅游基本法》是日本战后旅游发展的纲要，2007年修订后的《推进观光立国基本法》成为指导日本旅游发展最根本的法律，其他相关的旅游法规完全围绕基本法制定。前，我国根据《旅游法》的原则，相关部门应在规定时间内对需要“立、改、废”的规章制度和条例进行一次全面修订，与旅游法规定不一致的内容要及时修改或者废止，促使中国的旅游法制建设走上科学的发展轨道。

（二）尽快出台相应配套的法规及部门规章

目前我国的部级旅游立法数量少、层次低。国务院颁布的旅游基本法一部，调整旅游关系的行政法规三部，国家旅游局颁布的旅游规章为六部。相关的其他法律法规虽然也制约着旅游业的众多领域，而且数量较多，但这些法规并非完全针对旅游业所制定，不能有效解决旅游业的很多实际问题。如《中华人民共和国消费者权益保护法》和《民法通则》是保护旅游者权利的法规，但旅游者与普通消费者相比具有独特性，其权益的损害除了物质利益外，精神权益也是不容忽视的，但依照现行法律却无法实现旅游者精神权益的诉求。

二、提高透明度，加强旅游行业诚信建设

（一）决策过程的透明度

《旅游法》第35条规定“旅行社不得以不合理的低价组织旅游活动，诱骗旅游者，并通过安排购物或者另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益。” 该规定意味着旅行社团队游中“零负团费”被明文禁止，目前各大旅行社的行程报价都有所上涨，这被视为旅游价格水平的理性回归，长远来看对改善旅游环境、提升旅游的品质起到很好的促进作用。但也有公众质疑：旅游价格的上涨看似合理，但上涨的幅度如何确定？会不会存在旅游行业内的投机性经营行为？这些质疑反映了决策过程透明度不高所带来的信用问题。只有公众知晓和参与决策，才可能避免猜疑和不信任，有利于政府、企业、旅游者之间建立信任关系。所以旅行社在执行价格标准时重心不是“怎么涨价”而是突出“怎么向旅游者阐明价格的合理性”，而且“合理的价格”并不等同“全包价”，旅游者有自行选择消费项目的权利。另外，《旅游法》第43条对控制门票价格上涨做出明确规定，“拟收费或者提高价格的，应当举行听证会，征求旅游者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。”但目前公众视 “听证会”为“听涨会”，要恢复听证会的公信力，有必要首先在形式上、程序上确保和实现公开这一最为核心的听证原则。“涨”或“跌”都要拿出技术理由，包括景区门票收入、维护费用、人员开支、承载极限等核心信息都必须公开化，以提高决策过程的透明度。

（二）标准和目标的透明度

标准的透明度是指国家、行业或企业所制定的产品或服务的相关标准中有无指标缺失、指标的科学合理，以及厂商是否及时、准确地披露了标准的相关信息。《旅游法》第42条中规定：“景区开放应当具备下列条件：有必要的旅游配套服务和辅助设施，有必要的安全设施及制度，经过安全风险评估，满足安全条件。”这些必备条件的具体标准不仅面向旅游执法者更应向旅游者予以公布。另外，《旅游法》中第45条规定“景区接待旅游者不得超过景区主管部门核定的最大承载量”。但旅游旺季，景区道路拥堵、游客爆棚再次成为全民“吐槽”热点，可见《旅游法》的颁布并未彻底解决景区在旅游旺季游客超载的问题。原因有多种，但目标透明度低是造成监督困难一个重要原因。这里的旅游景区管理透明度包括了景区承载量的标准是否明确、确定是否科学合理，以及是否及时、准确地披露了标准的相关信息。从全国景区来看，很多景区根本就没有公布游客承载量，有的景区虽然公布了承载量却未向公众解释标准的制定依据，造成游客不信任，最终使得“最大承载量”失去借鉴意义，形同虚设。所以制定一个清晰科学、可操作性强的景区开发管理标准不仅有有利于维护旅游者的权益，而且有利于促进景区的可持续发展。

（三）信息公开的透明度

《旅游法》规定“旅游主管部门和有关部门应当按照各自职责，及时向社会公布监督检查的情况”。2013年国庆黄金周，很多景区游客接待量明显超过承载量，但有多少家景区最终被处罚并公布的信息我们几乎看不到。政府的监督检查情况，特别是处罚结果没有公开化，会失去群众和舆论的外部监督，无法体现执法的公开公正。目前政府也在积极建设信息共享平台，通过网站和其他媒介公布旅游经营者相关信息，但透明度还不够，并且还未形成良好的政府与公众信息互动。真实、准确、完整及时地向公众披露相关信息，在旅游者、经营者、政府间搭建畅通的信息交流平台是非常必要的。

三、加快出台实施细则，消除争议

（一）操作细则不明出现新矛盾

2012年的《旅游法》草案中还有政府过多干预市场的身影，之后《旅游法》对草案做了1293处修订，新加入612处，删除681处。其中很多修订是对政府过多干预市场的规定予以修改，这些修订彰显了政府转变职能，保障市场机制发挥作用的决心。与此同时，经历了黄金周大考的《旅游法》在市场检验下也存在一些争议点，其中反映最为强烈的当属“购物”这一条款，在《旅游法》第35条中明文规定“旅行社组织、接待旅游者，不得指定具体购物场所，不得安排另行付费旅游项目。但是，经双方协商一致或者旅游者要求，且不影响其他旅游者行程安排的除外。”该条款旨在对旅行社和导游强迫旅游者消费，收取高额回扣进行有力打击。但对“禁止旅游强迫购物”的规定原本是《旅游法》被寄予厚望的“亮点”，如今却成了最受非议的部分。条款中虽然有“双方协商一致的除外”规定，但这个规定比较笼统模糊，旅行社的确很难把握这个尺度。所以在《旅游法》中禁止前往指定的购物商城是否属于“因噎废食”的确值得商榷，是否可以不通过强硬的行政指令来限制旅游者的购物消费，而是通过建设资质合法、优质优价的旅游商场来确保旅游者有一个放心舒心的购物环境，使人们不再“谈购色变。”

（二）新兴旅游产物需要细化管理规定

面对全新的旅游发展态势以及不断涌现的旅游新兴产物，《旅游法》中有一定的涉及，如《旅游法》第48条规定“通过网络经营旅行社业务的，应当依法取得旅行社业务经营许可，并在其主页的显著位置表明其业务经营许可证信息。旅游经营信息的网站，应当保证其信息真实、准确。”电子化、信息化已成为未来旅游发展的新趋势，《旅游法》虽然有所提及，但涉及面不广，很多空白还需要实施细则去填补。此外，《旅游法》第15条中规定“旅游者违反安全警示规定，或者对国家应对重大突发事件暂时限制旅游活动的措施、安全防范和应急处置措施不予配合的，依法承担相应责任。”笔者认为这条规定非常重要而且还需将“相应责任”具体化，因为近年来越来越多的旅游爱好者加入“驴友”的行列，他们一般不走常规路线，喜欢寻找新鲜和刺激，但由此引发的伤亡事故却频繁发生，这直接导致政府出动人力财力救助，是对国家资源的一种浪费。所以这种“旅游出行，政府买单”的行为急需治理。未来《旅游法》立法的范畴将来会扩充更多的旅游新兴领域，如合资旅行社、旅游漂流管理、旅游统计管理等，相应的实施细则应更加明确而具体。同样，国外的旅游立法也体现了这一趋势：日本的《标准旅行社条款》对“电子认可通知”进行了明确的定义，《法国旅游法典》第三卷中对野营帐篷、公寓式度假酒店等新兴的旅游设施及治理提出了具体细化的管理规定。

（三）旅游行业相关利益者权益的细化

《旅游法》出台后，旅游工作者从自身利益出发如何看待《旅游法》？带着这个问题笔者走访调研了市内大中小型旅行社，并深入采访了导游这个旅游工作群体。在和导游的交流中获知他们对《旅游法》出台后自己经济利益的缺失怨言颇大，因为旅行社目前执行“一价全包”，使得导游无法从游客购物和自费项目中获得回扣，势必影响导游的收入。事实上《旅游法》并未忽视导游群体的利益，《旅游法》第38条规定“旅行社应当与其聘用的导游依法订立劳动合同，支付劳动报酬，缴纳社会保险费用。”该条款通过法律形式保障了旅行社的专职导游能获得稳定的收入。但《旅游法》颁布至今，大部分的导游并未感受到利益有任何保障，绝大部分旅行社依然没有和导游签订正规的劳务合同，社会保险缴纳也完全是个人承担，收入来源主要是旅行社按天数支付的导游服务费，而这个费用旅行社还在不断打压。很多导游感叹道自身工作属于高风险工种，社会地位低，不稳定无保障，如今收入又减少，生存空间越来越小。可见《旅游法》在对导游利益的维护上上是“有法难依，执法不严。”导游和旅行社这两个群体在市场博弈中，往往是导游败下阵。很多导游在面对新《旅游法》出台后收入减少的情况下有的选择转行，有的消极对待工作，也有一些导游依然延续过去的做法拿回扣要小费。只要导游的生存状态没有实质改变，导游宰客事件就不可能完全杜绝。另外，《旅游法》中很多条款只是规定了旅游工作者执业行为应当承担的法律责任，却几乎没有一则条款是从正面激励的角度肯定其工作价值和调动其工作积极性。但在国外的旅游法令条文中我们能看到很多条例不仅从约束也从鼓励的角度出发凸显旅游工作者的重要性，如意大利颁布的《旅游业市场体制的国家法规》中提出“设立意大利旅游形象奖”颁发给在旅游业领域为意大利形象在全世界的推广做出突出贡献的个人。

四、加强执法力度，增强执法效果

（一）明确部门职责，明晰事权范围

《旅游法》第83条规定“县级以上人民政府旅游主管部门和有关部门依照本法和有关法律、法规的规定，在各自职责范围内对旅游市场实施监督管理。县级以上人民政府应当组织旅游主管部门、有关主管部门和工商行政管理、产品质量监督、交通等执法部门对相关旅游经营行为实施监督检查。”该条款是关于政府统一组织、部门各负其责的旅游市场综合监管机制的规定。旅游业的综合性决定了旅游主体的多元化，执法的时候也主要采取联合执法的机制。但在实际工作中，跨部门的联合协调机构虽然能发挥作用，但往往效率低下，难免存在“多头管理”或“真空化。如前文提到的九寨沟在2013年国庆节客流量创历史最高纪录，明显超出景区承受范围，也远远超过世界遗产地保护规定的人数上限，按《旅游法》规定应被通报责罚，但由于没有具体部门对其负责使得不了了之。国家旅游局可以评选A级景区，却无法拥有景区的行政任命和处罚权。因为旅游局主要拥有对旅行社的管理权力，而对之外的其他产业如景区、饭店、历史遗址等没有太多的实际权限。所以要彻底改变过去无序的旅游管理局面，除了建立常态化的联合监管执法机制外，还是必须将工作落到实处，明确具体部门职责对旅游业进行统筹协调。

（二）落实《旅游法》，履职尽责是关键

旅游市场的良性发展，除了需要对旅游经营进行规范外，旅游监督执法者自身的建设也是必不可少。《旅游法》第84、86、88条规定都是关于旅游主管部门及有关部门的工作人员履行监管职责时的禁止性和约束规定以及其违法行为处理、移交处理的规定，上述规定在赋予行政部门权力的同时，也对权力的行使作出相应规范，在一定程度上保证了旅游监督管理的公正性。此外，《旅游法》第九章“法律责任”第109条规定“旅游主管部门和有关部门工作人员在履行监督管理职责中，、、，尚不构成犯罪的，依法给予处分”。但是“依法给予处分”定义较为宽泛，虽然有《公务员行政处罚条例》的补充，但公众普遍反映旅游监督管理者自身在违反相关规定后受到的处罚过轻，处罚不明，处罚不公开。这不仅降低了社会公众对政府部门的信任度，也不利于旅游管理及执法部门做到公正无私、严格执法。所以建议根据《旅游法》第七章内容制定出违规行为后受到的相应处罚，通过加强处罚力度，细化处罚措施，切实对旅游监管部门和执法机构进行有效管理。

另外，如何长久稳定地发挥《旅游法》规范旅游市场秩序的法律效应，除了加大执法力度外，也要求旅游相关部门深入基层，及时掌握旅游企业经营信息；密切联系旅游者，通过交流和互动宣传《旅游法》，共同努力培育成熟理智的旅游消费市场，推广和践行的旅游行业核心价值观导游宰客事件频出。（作者单位：贵州师范大学）

参考文献；

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[7]刘劲柳.我国旅游法之路在何方[J].旅游学刊，2006年第1月第21卷

旅行社条例实施细则篇7

2006年，甘肃省十届人大常委会颁布了《甘肃省旅游条例》，在不到5年的实施过程中，对促进甘肃旅游业发展起到十分重要的作用。国务院《关于加快旅游业发展的意见》出台后，为进一步规范甘肃旅游市场秩序，维护广大旅游者和旅游经营者的合法权益，推动甘肃旅游业逐步走上法制化、规范化的轨道，2011年9月，省十一届人大常委会第二十三次会议及时修订通过了《甘肃省旅游条例》（以下简称《条例》），自2012年1月1日起施行。修订后的《条例》主要突出了以下特点：

1.优化了结构。原《条例》分为7章58条，除总则、附则外，主要在旅游规划与发展、旅游经营者与从业人员、旅游者权利与义务、旅游管理与监督、法律责任5方面作出了规定。修订后的《条例》增加为8章73条，将原《条例》的第二章“旅游规划与发展”分为两章，即“规划与建设”和“促进与发展”，细化、增加了部分条款。

2.与司法保障相衔接。修订后的《条例》采用了“旅游辅助服务者”的称谓，并给予详细定义，与最高人民法院关于审理旅游纠纷案件的相关司法解释相衔接。对《条例》中凡涉及旅游经营活动的条款，都添加了“旅游辅助服务者”这个称谓，进一步明确其在旅游活动中的作用。

3.内容的整合考虑了前瞻性。修订后的《条例》对旅游规划与建设、旅游促进与发展、旅游经营与服务、旅游者的权利与义务、旅游管理与监督等章的内容做了增补、整合。删除了不适应市场要求的条款，增加了部分适应旅游经济形势、符合企业经营实际、保护旅游者利益、促进旅游产业联动发展等方面的条款。

二、甘肃旅游地方性立法的不足

1.缺乏调整横向法律关系的规范。现行《条例》侧重强调纵向法律关系, 即政府主管机构与旅游企业之间的关系，核心是政府对旅游企业的管控。但旅游活动和旅游业务领域横向的法律关系, 即旅游者和旅游企业之间以及各个旅游企业之间需要规范和调整的关系则更为广泛。由于调整这些关系的上位法缺位，地方性立法也没有相关的探索和创制性规定，使得处理旅游活动中出现的部分实际问题处于“无法可依”的尴尬境地。如旅行社与旅游辅助服务者、旅行社与游客、旅游辅助服务者与游客之间的纠纷，应当属于旅游合同纠纷，但我国合同法没有明确的规定，实践中处理争议较大，有的认为应按无名合同处理，有的认为应按格式合同处理，各地判例也不一致，莫衷一是。甘肃地方立法可以在调整上述横向关系方面进行一些有益探索。

2.可操作性不足，创制性缺乏。现行《条例》更多的是一般性的规定，解决实际问题、突出可操作性的规定相对较少。如《条例》第十五条笼统规定了“开发和经营旅游景区（景点），应当保护景区（点）内公民的合法权益”，但对应当如何保护却没有作出相关规定。在现实旅游活动中，因其本身的交叉综合性所导致的诸多问题，必须由符合其相应情况的法律条文来调整。国家立法缺位，地方性立法可操作性不足、缺乏创制性，很可能导致旅游业中各方的合法权益得不到有效保护、非法行为得不到应有惩戒，甚至产生更为严重的问题。到目前为止, 我国还没有颁布专门调整旅行社、饭店、导游、景点景区管理、旅游保险、旅游消费者权益保护、旅游合同等方面的法律。从《条例》内容看，甘肃地方立法在这些方面的创制性规定显然也是缺失的。

3.规范推动旅游管理与监督机制完善方面的规定太少。主要表现为：（1）缺乏推动标准化管理的规定。从国家层面看，旅游业标准化管理体系尚未健全。如旅游饭店虽有硬件星级评定标准，却无服务质量等级标准；旅行社则除了国内及国际旅游业务范围划分之外，无等级划分标准。现行《条例》中没有涉及推动上述标准化管理的条款。（2）缺乏监督政府部门增强信息透明度的规定。信息渠道窄、内容少已成为影响旅游业健康发展不可小视的重要问题。甘肃旅游官方公布的行业情况及数据更新慢，诸如每年接受过奖惩的旅行社、导游人员名单等许多重点信息尚未公开，民众无法正常及时获得真实有效的旅游相关信息。现行《条例》未设定如何监督政府部门增强信息透明度的条款。（3）没有规定怎样保障和解决现实生活中旅游者投诉维权困难重重的条款。

三、完善甘肃旅游地方性立法的几点思考

1.增加调整有关横向法律关系的规定。从理论上说，我国旅游法律制度应该是以《中华人民共和国旅游法》居主导地位的完整的法律法规体系[1]。由于旅游基本法缺位，在地方性立法过程中就要注重在与现行国家颁布的各项旅游政策相衔接的前提下，克服困难，立足甘肃旅游发展实际状况，不断完善甘肃旅游法规内容。建议在现行《条例》中增加规范旅游经营者与旅游者之间关于旅游合同、旅游服务质量以及旅游保险等方面的详细规定。

2.对突出领域进行单项立法。由于我国旅游法律体系尚不健全，在解决旅游争端的过程中，许多问题只能参照援引民法通则、合同法、消费者权益保护法、劳动法等有关一般性、原则性规定，而旅游活动又具有极强的综合性、交叉性特征，给解决旅游活动中出现的实际争端问题带来诸多困难。建议甘肃先行探索，在争议较多的旅游合同、景区（点）管理以及旅游饭店管理等方面，参照发达国家相关立法和兄弟省市的做法，进行单项立法，为国家立法解决此类问题积累好的经验。

3.通过立法引入促进行业自律机制。行业协会在现代社会发展中日益显现出其民间性、非营利性、自律性等作用，已经成为现代社会治理中不可忽视的一支力量[2]。日本立法机关充分利用行业协会的地位与作用，全面规定了政府监管与旅行社行业协会解决事务的权限，使得日本旅行社协会与政府监管机关一道，为日本旅行社的健康发展提供了有力保障。甘肃地方性立法可学习借鉴日本旅行社行业自律机制，促进饭店行业协会以及旅行社行业协会的发展，从行业自身入手，完善相关约束机制，减少旅游争端的发生，全面促进甘肃旅游事业大发展。

注释：

旅行社条例实施细则篇8

（一）基层单位对上级管理办法中的概念理解不到位

国家出台的管理办法面向全社会，如：2014年1月1日起实施的《中央和国家机关差旅费管理办法》（以下简称《办法》）适用范围包括全体中央和国家机关，以及所有参照公务员法管理的事业单位。因此，管理办法中的一些概念都比较笼统，难以详细罗列所有的适用对象。当基层科研单位的工作人员需要对一些模棱两可、非常规的情况做出判断时，因没有明确的依据，经常陷入疑惑，影响管理工作的顺利开展。例如：《办法》中第三条差旅费概念中所述的“工作人员”，毫无疑问包括单位名册中的在职职工，但科学事业单位还经常遇到其他人员出差的情况，包括学生、科研项目成员但非本单位职工、劳务派遣人员的差旅，以及科研项目开展工作需要邀请的专家来访差旅等。又如：《办法》中差旅费概念所述的“常驻地以外地区”，如何划分也是基层科研单位讨论的焦点，是否简单的以市内市外为界限划分常驻地以内以外？其他人员的差旅费，市内远郊地区的差旅费应如何管理，相关开支是否可以报销，成为盲区，使差旅审核审批人员处于尴尬的局面。

（二）基层单位难以落实个别条款

国家管理办法规定的个别条款有时会遇上基层科学事业单位的特殊情况，如果生硬的强制执行，难免造成科研人员与管理人员之间的矛盾，打击科研人员工作的积极性，影响科学事业的发展。比如：《办法》中第二十五?l规定，无住宿费发票的不得报销住宿以及其他与差旅相关的费用。在2014年9月15日印发的《中央和国家机关差旅费管理办法有关问题的解答》（以下简称《解答》）中对住在自己家里或到边远地区出差的两种情况做出了补充说明，规定得到所在部门领导批准的可以报销除住宿费以外的其他差旅费用。但是，基层科学事业单位还存在着各种其他情况，如：科研人员到企业调研，企业承担其住宿费，或者科研人员到船厂调试设备，船厂建有宿舍可免费提供科研人员使用，但交通费、伙食费等需要科研人员自行解决。这些情况都不适用《解答》中情形，但确实发生了除住宿费以外的其他差旅费，应如何完善相关规范，使真实发生的差旅费在良好的管理流程下得以顺利报销。

（三）基层单位特有情况无适用条款

由于每个基层单位所处的行业不同，涉及的具体业务也各有特点，都会碰到单位存在的但《办法》中没有规范的问题。近年来，一些单位在财务审核工作、内审工作中发现了各种与差旅费相关的问题，如：使用虚假机票或者票面价格与官网查验价格不相符的机票报销差旅费；参加组织方统一安排食宿的会议、培训仍重复报销伙食补助及市内交通补助；差旅期间进行招待业务的出差人员，既报销招待费用，又报销伙食补助等。针对自身特有的问题，基层单位是否能通过有效的固定方式，并将其制定成相应的具体条款，以防范问题的发生。

综上所述，鉴于差旅费财务管理制度在基层科学事业单位实施中遇到的问题，基层科学事业单位应结合自身情况，制定因地制宜的具体化财务管理制度实施细则。

二、基层科学事业单位制定差旅费管理实施细则应遵循的原则

（一）合法化

制定基层单位财务管理制度实施细则最重要的前提是遵守国家法律法规、部门及地方政府规章、主管单位的相关管理办法，只有在合法合规的前提下，单位才可以根据自身的具体情况，制定适用的实施细则。例如，单位制定差旅费管理实施细则必须遵循财政部出台的《中央和国家机关差旅费管理办法》，以及主管部门的差旅费管理办法。

（二）明确化

基层单位制定财务管理制度实施细则应将《办法》中的相关概念更明确化，最好能结合单位的实际情况，将涉及的范围或对象一一清晰罗列出来。以差旅费为例，基层科研单位实施细则应清晰列明差旅费适用于在职职工，单位的学生、项目成员、人才派遣工作人员、劳务人员、邀请来访的专家等，并同时详细规定上述人员的出差审批流程，如出差前需要填写出差申请表并经部门负责人及人事部门审批。再如，单位可依据差旅经常发生的市内远郊地区的距离判断并决定是否应将其纳入差旅的范围，因为一些市内远郊地区往往比毗邻的城市更远，若单纯以市内市外区分，会大大打击科研人员工作的主动性。另外，单位应将纳入差旅范围的市内远郊地区清楚列示在实施细则中，既有助于管理人员执行，也方便科研人员查询，减少矛盾，提高管理的效率。

（三）人性化

在保证经济业务真实性、合法性的前提下，基层单位应充分考虑业务中遇到的特殊情形，并梳理出具体的处理办法，使实施细则操作性更强，同时更体现人性化。对于无住宿发票的差旅，实施细则可规定附合理说明的无住宿差旅费也允许报销其他差旅相关费用，同时规定无住宿说明应由第三方出具，若无第三方说明时，也可由本人做出说明但需要经过相关负责人审批，实施细则还应详细写明对应的审批流程及审批责任人。再以超标准乘坐交通工具为例，工作人员因接到紧急任务且对应等级的机票已订满等原因，只能购买高一等级的机票，实施细则可明确上述情况的审批责任人及审批流程，审批过的票据可实报实销。此外，具体的实施细则大大减少领导“特批”的情形，防范领导权力凌驾于制度之上，更好的贯彻以制度管理单位的理念，制度面前，人人平等。

（四）个别化

根据基层单位的个别化管理需要，制定相关具体化条款。比如，根据单位具体业务情况，增加对业务真实性控制的细则。差旅费管理实施细则应规定机票购买的途径为政府采购机票管理网站、航空公司直销机构、政府采购机票管理网站公布的具备机票销售资质的机构，还应规定报销机票时需附盖有安检章的登机牌或附包含已乘机状态的航空公司官网查验依据。对于参加会议、培训差旅，实施细则应规定报销时需附会议通知、议程，使审核人员可据此判断是否可以报销伙食补助以及市内交通补助。

三、基层科学事业单位差旅费管理实施细则制定需注意的问题

（一）广泛调查，收集问题

科研人员开展科研项目常常需要实地调研、参加各种研讨会议、与其他项目合作单位交流等，这些业务活动都与差旅费管理密不可分，因此，科研人员最了解一些与差旅费相关的特殊问题，以及一些亟待解决的切身问题。基层科研单位差旅费管理实施细则制定前，管理部门应尽可能的采取各种有效方式收集科研人员的问题及建议，如：组织举办座谈会、参加研究室的例会，提供科研人员与管理人员面对面交流差旅管理与报销问题的机会；提供邮箱、电话、微信等各种方便的渠道让科研人员提交问题及建议；设计差旅费调查表并广泛发放给各研究室，充分收集科研人员的问题及建议。而且通过鼓励科研人员与管理层对话，鼓励科研人员参与单位实施细则的制定，也让科研人员更了解新制度的必要性，从而更好的接受新制度。相反，压制科研人员发表意见，只会变成抵制、敌对的情绪，妨碍新制度的推广。收集工作完成后，相关管理人员应认真对待科研人员提出的问题及建议，对其进行分类，并分析问?}的根本原因，制定针对性的措施、条款，编入单位差旅费管理实施细则。此外，科研业务、科研环境都在不断变化，问题与建议都不是一成不变的，因此，实施细则的制定工作也不是一劳永逸的，管理部门应把调查收集工作常态化，如每年做一次，遇到新问题，或发现已过时条款，都应对具体实施细则进行完善，使具体实施细则与时俱进。

（二）充分沟通，明确责任

一般的制度实施细则都与多个管理部门相关，制定具体实施细则前，相关的管理部门应做充分的交流沟通，各部门应积极配合制定部门，提出自己部门的管理问题，并一同深入分解业务环节和步骤，理顺各部门责任，以确保部门负责人与经办人都了解自己具体的责任，保证实施细则制定后能顺利运行。若相关部门不重视，在实施细则制定的过程中没有充分的参与，也不了解实施细则的细节，则很可能出现制定后相关的管理部门都不了解其责任以及具体有关条款的情形，或者出现制定后相关管理部门才提出执行有问题的尴尬局面。以差旅费管理实施细则为例，一般由单位的财务处负责制定，但绝对不是单靠财务处就能完成制定工作的，差旅申请管理、差旅报销管理与研究室负责人、人事处、科技处、主管所领导息息相关，各部门负责人都有各自对应的审核审批责任，以一基层科学事业单位为例，差旅费主要风险关键控制责任对照表如下所示：

旅行社条例实施细则篇9

2015年10月19日，一名通过旅行团到香港旅游的内地男子，在珠宝店遭到殴打最后身亡的新闻引起了社会各界的关注。对于“不合理低价游”所导致的暴力行为、不正当竞争行为和侵犯消费者权利的行为，旅游局目前颁发了《国家旅游局关于打击旅游活动中欺骗、强制购物行为的意见》和《国家旅游局关于打击组织“不合理低价游”的意见》，其中争议较大的就是对“不合理低价”的认定以及对“不合理低价游”的规制条款。

 

一、概述

 

“不合理低价游”是商家通过低价揽客，完全依靠购物的回扣和自费活动的返佣盈利，从而达到排斥行业其他竞争者，占领市场的目的，属于不当低价销售行为。“不合理低价游”产生原因主要是我国对旅行社的设立门槛较低，旅游产品的质量标准细则尚不配套，政府部门的监管、执法力度不足以及消费者的信息不对称。

 

(一) “不合理低价”的定性

 

早在2013年《旅游法》第三十五条中，对“不合理低价游”就有所规定，但在司法实践中，目前的规定又缺乏可操作性。对此，国家旅游局颁布两个意见，对“不合理低价”做了列举说明，包括五种情况，可总结为旅游产品价格低于规定、组团社与地接社违规接待和服务的、导游垫付或支付费用的以及法律、法规规定的其他。相比较2013年的《旅游法》，该意见将判断标准细化，但同时，由于旅游业种类繁多，不同的时期、消费者、商家、商品服务等变化因素使当地旅游部门或旅游协会很难做出一条“硬杠杆”，难免会出现一刀切的现象。“不合理低价”不等于“低于成本价”，例如在航空业中，对某次航班中最后几张机票，航空公司一般会以较低价格出售，以保证该航班的上座率，这是正常的市场行为，同样，一个旅行团中为处理最后一两位游客名额时，所采用的降价销售行为属于促销行为，在司法实践中应该作为个案处理。

 

(二)“不合理低价游”的担责者

 

2015年10月25日国家旅游局提示：游客参与“不合理低价游”也将受到处理，强调游客明知旅行团是“不合理低价游”与旅行社签订虚假合同，不仅不能获得赔偿，还将受到处理。笔者认为，把游客作为“不合理低价游”的担责者无法无据。第一，如何判断“游客明知”，在市场中常有经营者为了扩大市场份额，促销商品而进行降价，甚至低于成本揽客的促销活动;第二，“不合理低价”难以判断，两个意见对“不合理低价”所列举的五种情况中，消费者可以明知的只有第一项，而后四项一般消费者难以得知;第三，法律没有规定消费者承担审查经营者(或产品成本)的义务，《旅游法》第五十七条规定，旅行社组织和安排旅游活动，应当与旅游者订立合同，此为经营者的义务，如果游客需要对“不合理低价游”负责，那么就意味着游客需承担考查旅游产品的成本和内在质量的义务，在现实生活中是不可能实现的;第四，根据《合同法》，游客与旅行社签订虚假合同属于恶意串通，合同无效，至于游客是否可以请求补偿，是否应受到处罚，处罚的数额比例并没有法律规定。总之，旅客同罚缺少法律依据，在现实中操作性较低，对于“不合理低价游”的担责主体还是应当以旅行社为主，避免监管错位。

 

二、我国立法不足

 

针对“不合理低价游”等低价销售商品服务的行为，我国立法散见于《不正当竞争法》、《价格法》、《旅游法》等法律中，以及相关的意见，缺少配套实施细则和相关的司法解释，并未形成一个完整的配套立法体系，且部分法律规定缺乏可操作性，有“一刀切”之嫌，在实践操作过程，各省市根据《旅游法》所指定的细则或条例过于繁琐，不具有针对性，形成“不合理低价游”两极化的局面，即不能满足游客的正常购物需求以及强制购物的两极现象。

 

(一)立法体系不完善，执行缺乏灵活性

 

2013年《旅游法》对“不合理低价游”、“强制购物”出重拳，对此类现象实施“零容忍”，地方也根据该法规作出相应配套规定，因此出现了地方制定过于繁琐的条例意见，以至于游客出现“不能满足正常的购物需要”的投诉。部分省市将旅行社安排游客购物限制在旅游合同之中，即使在旅游过程中游客签字同意也不可以改变行程，甚至将规定细化到停留在某一购物街或商店的时间不得超过30或40分钟，同样降低了游客在旅游过程中的满意度。

 

(二)责任承担不明，法律威慑力不足

 

目前，不当低价销售行为法律责任体系主要是行政责任和民事责任。国家旅游局出台的两个意见分别对旅行社和旅行社相关责任人给予行政处罚。民事责任方面，一般不当低价销售行为可依据《反不正当竞争法》第二十条向侵权人寻求赔偿，《旅游法》第六十条、第七十条对旅行社不履行或履行不符合约定的，规定依法承担继续履行、赔偿损失等违约责任，解决了之前司法案例中诉讼竞合的问题。但是，这种赔偿损失中是否包括精神赔偿损失，法律没有明确;其次，是否应当区分受害人的直接损失和间接损失，将间接损失的浮动比例与1倍以上3倍以下的赔偿金协调起来。我国现行刑法对不当低价销售行为罪并无明文规定。

 

(三)行政执法力度不强，监管不到位

 

2013年10月发生在云南香格里拉景区的游客与导游是冲突事件中导游强迫游客参加所谓“行政象征收费项目”的自费项目，旅行团游客对导游的行为向迪庆州旅游局发起投诉，却遭到该旅游局人员的辱骂并强迫删除音频证据，经过媒体报道后，涉案旅行社被处以10万元罚款及停业1个月，迪庆州旅游局的执法人员也掉离了该执法支队。可见，执法人员与旅行社相互勾结，执法不力的行为使法律变为一纸空文，相关法律对涉案执法人员处罚不明确，力度不大，助长了地方的“部门保护主义”。

 

三、国外旅游立法借鉴

 

(一)美国

 

美国的旅游产品质量和旅游行业不正当竞争的立法体现在联邦立法和地方立法两部分。1979年美国出台的《全国旅游政策法》，共分为三编，同时成立了全国旅游政策委员会和旅游游览发展公司。为了防止出现旅行社无序竞争的状态，旅游单行法规对开设旅行社的资本、管理人员等条件做了规定，其中还包括需要两个航空公司承认的条件，可谓十分严苛。除了对旅行社的直接规定，配套实施了保护公园和景区的法律，餐饮业法律以及运输业法。

 

(二)欧洲国家

 

英国对于旅游业的监管主要体现在判例法上。在制定法方面，1969英国发行了《旅游发展法》，对旅游业中的餐饮、住宿行业实行严格的登记审查，对其进行定期检查，同时也设立公共基金支持餐饮、住宿业不断完善其基础设施和配套设备。值得注意的是《关于包价旅游、包价度假、报价旅行的指令》和《旅行人条例》都是对旅行社保证旅游产品质量所做的规定，涉及到导游的管理和培训、景区的选择和保护等内容。

 

(三)日本

 

日本政府实行政府指导，宏观调控的政策，其立法包括三个方面：旅游基本法、旅游专门法和与旅游相关的法规。基本法和专门法主要解决加强基础设施建设、提高旅游产品质量、旅游行业准则和处理办法等问题。《旅行业法》规定旅行社等经营者从事旅游商品服务，必须取得注册登记，另外，还规定了“旅程保证”，即分别对旅行社和游客造成行程变动所承担的责任规定了不同的补偿比率。另外，《翻译导游法》和《国际旅游振兴法》则是旨在提高导游的素质和服务水平。

 

四、“不合理低价游”法律规制的建议

 

(一)完善专项法体系，弥补法律空缺

 

针对立法体系不完善，重复立法和操作性低等问题，国家应完善专项法的体系，配套各项条例意见。现有的《旅游法》只是确立了一个框架，且地方性的规章和条例与《旅游法》并没有完全吻合或是较好协调，对于某些现实运用较多的法条，应当配以法律解释或条例加强其可操作性。在立法方式方面，应当针对不同的旅行团，不同的旅游行业制定不同的规章制度，避免“一刀切”的问题。除了跟团式旅游之外，对于目前发展较快的自主游，互联网旅游合同等加快立法步伐。

 

(二)提高执法人员素质，多部门配合监管

 

经济可持续发展的背景下，许多省市的主要经济发展动力由资源开发转向旅游业，部分地方旅游行政部门实行当地旅游业保护主义、因此，国家应保证执法人员的执法权，鼓励其开展违法检查监督活动，加强对执法人员的培训和法律宣传，及时发现、预防违法旅游活动，认真处理消费者对经营者的投诉。其他部门也应配合相关部门监督、查处、取证“不合理低价游”，不让违法者钻空子。

 

(三)加强旅游业自身管理，提高导游保障水平

 

旅行社之间，旅行社内部应形成行业规范，对不正当的竞争行为实行内部解决，在多数“不合理低价游”案件中，受害者除了游客之外还有正常经营的旅行社，因此，国家旅游局应当鼓励其他正常经营的旅行社进行维权。同时，旅行社应加强自身规章制度建设，加强对本社导游的培训，提高导游待遇，减少“人头费”，导游擅自改变行程等现象的出现。

 

五、结论

 

旅行社条例实施细则篇10

第二条旅行社业为许可经营行业。经营旅行社业务，应当报经有权审批的旅游行政管理部门批准，领取《旅行社业务经营许可证》（以下简称许可证），并依法办理工商登记注册手续。

未经旅游行政管理部门审核批准并取得许可证的，不得从事旅游业务。

第三条《条例》第二条规定的“外国旅行社在中华人民共和国境内设立的常驻机构”是指经国家旅游局审批、外国旅行社在中华人民共和国境内设立的常驻旅游办事机构。该办事机构只能从事旅游咨询、联络、宣传等非经营性活动，不得经营招徕、接待等旅游业务，包括不得从事订房、订餐和订交通客票等经营性业务。

第四条国际旅行社可以经营下列业务：

（一）招徕外国旅游者来中国、华侨与香港、澳门、台湾同胞归国及回内地旅游，为其交通、游览、住宿、饮食、购物、娱乐事务及提供导游、行李等相关服务，并接受旅游者委托，为旅游者代办入境手续；

（二）招徕我国旅游者在国内旅游，为其交通、游览、住宿、饮食、购物、娱乐事务及提供导游、行李等相关服务；

（三）经国家旅游局批准，组织中华人民共和国境内居民到外国和香港、澳门、台湾地区旅游，为其安排领队、委托接待及行李等相关服务，并接受旅游者委托，为旅游者代办出境及签证手续；

（四）经国家旅游局批准，组织中华人民共和国境内居民到规定的与我国接壤国家的边境地区旅游，为其安排领队、委托接待及行李等相关服务，并接受旅游者委托，为旅游者代办出境及签证手续；

（五）其他经国家旅游局规定的旅游业务。

未经国家旅游局批准，任何旅行社不得经营中华人民共和国境内居民出国旅游业务、港澳台旅游业务和边境旅游业务。

第五条国内旅行社可以经营下列业务：

（一）招徕我国旅游者在国内旅游，为其交通、游览、住宿、饮食、购物、娱乐事务及提供导游等相关服务；

（二）为我国旅游者代购、代订国内交通客票、提供行李服务；

（三）其他经国家旅游局规定的与国内旅游有关的业务。

第六条各级旅游行政管理部门按照统一领导、分级管理的原则，对旅行社进行监督和管理：

按照《条例》规定，设立国际旅行社由国家旅游局审批，设立国内旅行社由省级旅游行政管理部门审批。

旅游行政管理部门对各类旅行社及外国旅行社常驻机构实行属地管理。

第七条国际旅行社申请办理旅游签证，应当按照旅游行政管理部门规定的具体办法办理。

第八条旅游行政管理部门依照国家标准对旅行社逐步实行信誉档案制度和资质等级评定制度，具体办法由国家旅游局另行制定

第二章旅行社的设立条件

第九条设立旅行社，应当按照《条例》的规定交纳旅行社质量保证金（以下简称质量保证金）。

交纳质量保证金，按照国家旅游局的有关规定执行。

第十条设立国际旅行社，应当具有下述任职资格的经营管理人员：

（一）持有国家旅游局颁发的《旅行社经理资格证书》的总经理1名；

（二）持有国家旅游局颁发的《旅行社经理资格证书》的部门经理至少3名；

（三）取得会计师以上职称的专职财会人员。

第十一条设立国内旅行社，应当具有下述任职资格的经营管理人员：

（一）持有国家旅游局颁发的《旅行社经理资格证书》的总经理1名；

（二）持有国家旅游局颁发的《旅行社经理资格证书》的部门经理至少2名；

（三）取得助理会计师以上职称的专职财会人员。

第十二条旅行社经理资格的规定，由国家旅游局另行制定。

第十三条设立国际旅行社，应当具备下述规定的营业场所和经营设施：

（一）足够的营业用房；

（二）传真机、直线电话、电子计算机等办公设备；

（三）具备与旅游行政管理部门联网的条件；

（四）业务用汽车等。

第十四条设立国内旅行社，应当具备下述规定的营业场所和经营设施：

（一）足够的营业用房；

（二）传真机、直线电话、电子计算机等办公设备；

（三）具备与旅游行政管理部门联网的条件。

第十五条申请设立旅行社，应当按照本章前述各条的规定，将出资证明、交纳质量保证金承诺书、总经理和部门经理的资格证书、营业场所和经营设施等有关证明文件，报送接受申请的旅游行政管理部门审查。

第三章旅行社的申报审批

第十六条《条例》第十条第一项所规定的“设立申请书”应包括以下内容：

（一）申请设立旅行社的类别、中英文名称及缩写和设立地，旅行社申报和登记的企业名称，应当符合企业名称登记管理的有关规定，并须含有“旅行社”字样；

（二）企业形式、投资者、投资额和出资方式；

（三）申请人、受理申请部门的全称、申请报告名称和呈报申请的时间。

《条例》第十条第二项所规定的“可行性研究报告”应包括以下内容：

（一）设立旅行社的市场条件；

（二）设立旅行社的资金条件；

（三）设立旅行社的人员条件；

此外，申请单位还须提供受理申请的旅游行政管理部门认为需要补充说明的其他问题。

《条例》第十条第三项所规定的“旅行社章程”应当符合有关法律、法规的规定。

第十七条设立国际旅行社，应当按照《条例》的规定，直接向所在地旅游行政管理部门提出申请，省、自治区、直辖市旅游行政管理部门受理申请并签署审查意见后，报国家旅游局审批。

第十八条设立国内旅行社，应当按照《条例》的规定，直接向所在地旅游行政管理部门提出申请，省、自治区、直辖市旅游行政管理部门根据《条例》的规定进行审批。

省、自治区、直辖市旅游行政管理部门授权地、市级旅游行政管理部门审批国内旅行社的，应当报国家旅游局备案。

第十九条受理申请设立国际旅行社的省、自治区、直辖市旅游行政管理部门，应当自收到符合规定的旅行社设立申请书之日起的30个工作日内签署审查意见，报国家旅游局；国家旅游局应当自收到申请书之日起的30个工作日内作出批准或不予批准的决定，向申请者正式发出批准文件或不予批准的文件，并通知受理申请的省、自治区、直辖市旅游行政管理部门。

第二十条受理申请设立国内旅行社的省、自治区、直辖市旅游行政管理部门或其授权的旅游行政管理部门，应当自收到符合规定的旅行社设立申请书之日起的30个工作日内作出批准或不予批准的决定，并向申请者正式发出批准文件或不予批准的文件。

第二十一条已经审批同意设立旅行社的，审批部门应当向其颁发许可证。

许可证是经营旅游业务的资格证明，由国家旅游局统一印制，由具有审批权的旅游行政管理部门颁发。

许可证分为《国际旅行社业务经营许可证》和《国内旅行社业务经营许可证》两种。许可证上应当注明旅行社的经营范围。

许可证分正、副本，旅行社应当将许可证正本与营业执照一起悬挂在营业场所的显要位置。许可证副本用于旅游行政管理部门年检和备查。

许可证有效期为3年。旅行社应当在许可证到期前的3个月内，持许可证到原颁证机关换发。许可证损坏或遗失，旅行社应当到原颁证机关申请换发或补发。

第二十二条申请者应当在收到许可证的60个工作日内，持批准设立文件和许可证到工商行政管理部门领取营业执照。

第二十三条国际旅行社申请增加出国旅游业务、港澳台旅游业务和边境旅游业务的，经所在省、自治区、直辖市旅游行政管理部门审查并签暑意见后，报国家旅游局审批。

第二十四条国内旅行社申请转为国际旅行社，国际旅行社申请转为国内旅行社，应当按照设立审批旅行社的有关规定办理。

第二十五条旅行社需要改变登记注册地的，应当征得原负责主管该旅行社的旅游行政管理部门和改变后的负责主管该旅行社的旅游行政管理部门的同意，并按有关规定办理变更登记。

旅行社变更登记住所地的，应当在办理完变更登记之日起的30个工作日内，报原审批的旅游行政管理部门备案。

第二十六条旅行社组织形式、名称、法定代表人、营业场所、停业、歇业等事项变更，应当在办理完变更登记之日起的30个工作日内报原审批的旅游行政管理部门备案。其中，旅行社改变名称或歇业的，原审批的旅游行政管理部门应当为其换发或收回其许可证。

第二十七条旅游行政管理部门对旅行社经理人员建立信誉档案制度。从事旅行社工作满3年以上的业务部门经理都必须持有《旅行社经理资格证书》，对在经营过程中严重违规的经理人员应吊销其资格证书。资格证书吊销后不得继续从事旅行社业务。

持有《旅行社经理资格证书》的人员因工作变动等原因不能继续在旅行社任职的，旅行社应在30个工作日内到原审批机关办理有关变更手续。

第二十八条旅行社改制之前应到原审批机关登记，改制完成后应在30个工作日内到原审批机关变更许可证。

第五章旅行社分支机构的管理

第二十九条旅行社根据业务经营和发展的需要，可以设立非法人分社（以下简称分社）和门市部（包括营业部）等分支机构。

旅行社不得设立办事处、代表处和联络处等办事机构。

第三十条旅行社的分社是指旅行社设立的不具备独立法人资格、以设立社名义开展旅游业务经营活动的分支机构。

旅行社的分社的经营范围不得超出其设立社的经营范围。

第三十一条旅行社设立分社应符合下列条件：

（一）年接待旅游者达到10万人次以上；

（二）进入全国旅行社百强排名；

（三）分社经理必须取得《旅行社经理资格证书》；

（四）符合《条例》中规定的注册资金和质量保证金的要求。

第三十二条旅行社设立分社，应当向原审批的旅游行政管理部门办理核准该旅行社每年接待旅游者达到10万人次以上的证明文件，按《条例》规定的数额到设立地有质量保证金管理权的旅游行政管理部门交纳质量保证金，并到原审批的旅游行政管理部门领取许可证，然后凭此证明文件和许可证到设立地的工商行政管理部门办理登记注册手续。

旅行社应当在办理完分社登记注册手续之日起的30个工作日内，报其主管的旅游行政管理部门和分社所在地的旅游行政管理部门备案。

旅行社的分社应当接受所在地的旅游行政管理部门的行业管理。

第三十三条旅行社门市部是指旅行社在注册地的市、县行政区域以内设立的不具备独立法人资格，为设立社招徕游客并提供咨询、宣传等服务的收客网点。

旅行社设立门市部，应征得拟设地的县级以上旅游行政管理部门同意，领取《旅行社门市部登记证》，并在办理完工商登记注册手续之日起的30个工作日内，报原审批的旅游行政管理部门、主管的旅游行政管理部门和门市部所在地的旅游行政管理部门备案。

旅行社的门市部应当接受所在地的旅游行政管理部门的行业管理。

第三十四条由省级旅游行政管理部门负责印制和颁发《旅行社门市部登记证》。

登记证的内容主要包括证书名称、设立社，门市部名称、负责人、地址和业务范围，同意设立文号，证书颁发时间、颁发机关印章和有效期等。

门市部登记证实行一部一证，不设副本，复制无效。

第六章旅游业务经营规则

第三十五条旅行社应当按照核定的经营范围开展经营活动，严禁超范围经营。超范围经营包括：

（一）国内旅行社经营国际旅行社业务；

（二）国际旅行社未经批准经营出国旅游业务、港澳台旅游业务和边境旅游业务；

（三）国家旅游局认定的其他超范围经营活动。

第三十六条旅行社不得采用下列手段从事旅游业务：

（一）假冒其他旅行社的注册商标、品牌和质量认证标志；

（二）擅自使用其他旅行社的名称；

（三）以承包、挂靠或变相承包、挂靠方式非法转让经营权或部分经营权；

（四）与其他旅行社串通起来制定垄断价格，损害旅游者和其他旅行社的利益；

（五）以低于正常成本价的价格参与竞销；

（六）委托非旅行社单位或任何个人或变相旅游业务；

（七）制造和散布有损其他旅行社的企业形象和商业信誉的虚假信息；

（八）为招徕旅游者，向旅游者提供虚假的旅游服务信息；

（九）其他被国家旅游局认定为扰乱旅游市场秩序的行为。

第三十七条旅行社不得向旅游者介绍和提供下列旅游项目：

（一）含有损害国家利益和民族尊严内容的；

（二）含有民族、种族、宗教、性别歧视内容的；

（三）含有、迷信、内容的；

（四）含有其他被法律、法规禁止的内容的。

第三十八条旅行社所作广告应当符合国家有关法律、法规的规定，不得进行虚假广告宣传。

旅游广告应当具备以下内容：

（一）旅行社名称和许可证号码、类别、地址和联系电话；

（二）委托业务广告应当注明被旅行社的名称；

（三）旅游业务广告应包括旅游线路、项目和主要内容、天数、旅游服务价格和收费等。

严禁旅行社超出经营范围进行广告宣传。

旅游业务广告不得用模糊、不确定用语故意误导、欺骗旅游者和公众。

第三十九条旅行社委托其他旅行社招徕或接待旅游者，旅行社与饭店、餐饮、交通、景点等企业以及与境外旅行社发生业务往来，应当签订合同，约定双方的权利和义务。

第四十条旅行社招徕、接待旅游者，应当制作和保存完整的业务档案。其中，出境旅游档案保存期最少为3年，其他旅游档案保存期最少为2年。

第四十一条旅行社应当按照国家旅游局的有关规定，向旅游行政管理部门报送统计报表，不得提供虚假数据或伪造统计报表。

第七章旅行社业务年检管理

第四十二条国家旅游局依据旅游业发展的状况，制定旅行社业务年检考核指标，统一组织全国旅行社业务年检工作，并由各级旅游行政管理部门负责实施。

年检的内容是旅行社本年检年度的企业基本情况、业务经营、人员管理、遵纪守法等情况。

年检方式为书面审阅和实地检查两种。

第四十三条凡在年检年度内经旅游行政部门批准设立并领取许可证的旅行社，均应当参加年检。

第四十四条旅行社应当按规定和要求完成年检准备工作，真实填报《旅行社业务年检报告书》，经法人代表签字并由审计机构审计后，按规定的时间上报。

第四十五条年检主管部门在年检年度内对旅行社作出“通过业务年检”、“暂缓通过业务年检”或“不予通过业务年检”等年检结论。

第四十六条在年检年度内存在以下情形之一的旅行社，暂缓通过业务年检，并由年检主管部门依照法规、规章的规定给予警告、限期改正等处罚：

（一）注册资本、旅行社质量保证金不足《条例》规定最低限额的；

（二）歇业超过半年的；

（三）以承包或挂靠等方式非法转让经营权或部分经营权的；

（四）超范围经营的；

（五）未按规定组织管理人员及导游、领队等从业人员教育培训或集中培训时数不够规定标准，经理资格证未达到要求的；

（六）未按照规定投保旅行社责任险的；

（七）经营过程中有零团费、负团费现象的；

（八）有重大投诉尚在调查处理过程中的；

（九）年检主管部门认定的其他违反法规、规章的行为。

按上款规定暂缓通过业务年检的旅行社，应当按法律、法规、规章的规定和年检主管部门的要求，在限期内改正其行为，并报告年检主管机关，由年检主管部门验收其纠正情况，并做出通过或不予通过业务年检的决定。

第四十七条在年检年度内存在以下情形之一的旅行社，不予通过业务年检，由年检主管部门依照法规、规章的规定给予行政处罚，并可注销或建议注销其许可证：

（一）拒不按规定补足注册资本、旅行社质量保证金的；

（二）未经营旅游业务超过一年的；

（三）国际旅行社连续两年未经营入境旅游业务的；

（四）严重超范围经营的；

（五）以承包或挂靠等方式变相转让许可证，造成严重后果的；

（六）连续两年未按规定组织管理人员及导游、领队等从业人员教育培训或集中培训时数不够规定标准，经理资格证未达到要求的；

（七）发生严重侵害旅游者合法权益事件的；

（八）拒不参加年检的；

（九）未建立合法、公开的导游报酬机制，致使导游人员私拿回扣，造成恶劣影响的；

（十）年检主管部门认定的其他严重违反法规、规章的行为。

在每年度年检完成前，年检主管部门将以公告的形式对通过和暂缓通过、不予通过的旅行社进行公告。

第四十八条年检主管部门在每年年检后，应当年检通告。对没有通过业务年检的旅行社，年检主管部门可以根据有关规定注销其许可证，并通知工商行政管理部门注销其营业执照。

第八章旅游者的权益保护

第四十九条旅行社应当为旅游者提供约定的各项服务，所提供的服务不得低于国家标准或行业标准。

旅行社对旅游者就其服务项目和服务质量提出的询问，应作出真实、明确的答复。

第五十条旅行社应当为旅游者提供符合保障旅游者人身、财物安全需要的服务，对有可能危及旅游者人身、财物安全的项目，应当向旅游者作出真实的说明和明确的警示，并采取防止危害发生的措施；对旅游地可能引起旅游者误解或产生冲突的法律规定、风俗习惯、等，应当事先给旅游者以明确的说明和忠告。

第五十一条旅行社从事旅游业务经营活动，必须投保旅行社责任保险。

旅行社在与旅游者订立旅游合同时，应当推荐旅游者购买相关的旅游者个人保险。

第五十二条旅行社所提供的服务项目应明码标价，质价相符，不得有价格欺诈行为。

第五十三条旅行社组织旅游者旅游，应当与旅游者签订合同。所签合同应就下列内容作出明确的约定：

（一）旅游行程（包括乘坐交通工具、游览景点、住宿标准、餐饮标准、娱乐标准、购物次数等）安排；

（二）旅游价格；

（三）违约责任。

第五十四条旅行社因不能成团，将已签约的旅游者转让给其他旅行社出团时，须征得旅游者书面同意。

未经旅游者书面同意，擅自将旅游者转让给其他旅行社的，转让的旅行社应当承担相应的法律责任。

第五十五条旅行社因《条例》第二十三条规定的原因而造成旅游者合法权益损失时，旅游者有权向旅游行政管理部门或其委托的旅游质量监督机构投诉；旅游行政管理部门或其委托的旅游质量监督机构在接受旅游者投诉后，应及时查明事实，确因旅行社过错而致使旅游者合法权益受到损害的，应当根据旅游者的损失程度，责令旅行社给予赔偿。旅行社拒不承担或无力承担赔偿责任时，旅游行政管理部门应当从该旅行社的质量保证金中划拨赔偿费用。

第九章对旅行社的监督检查

第五十六条旅行社应当严格执行国家有关旅游工作的法规、政策，接受旅游行政管理部门的监督检查。

第五十七条旅游行政管理部门对旅行社进行监督检查的内容，包括旅行社业务经营、对外报价、资产状况、服务质量、旅游安全、财务管理、资格认证等方面的情况。旅行社应当按照旅游行政管理部门的要求提供有关报表、文件和资料。

旅游行政管理部门对旅行社的检查包括日常检查、专项检查、个案检查和业务年检。

第五十八条旅游行政管理部门的检查人员对旅行社进行检查时，应当出示有效证件。检查人员未出示有效证件的，旅行社有权拒绝其进行检查。

旅游行政管理部门的检查人员不得泄露旅行社的商业秘密。

第十章罚则

第五十九条旅行社有下列行为之一的，由旅游行政管理部门处以警告，并责令限期改正；逾期不改的，处以3天至15天的停业整顿，可以并处人民币3千元以上1万元以下的罚款：

（一）招徕、接待旅游者旅游，未制作和保存业务档案；

（二）无理拒绝旅游行政管理部门的监督检查。

第六十条旅行社有下列行为之一的，由旅游行政管理部门责令限期改正；有违法所得的，没收其违法所得；逾期不改的，处以15天至30天停业整顿，可以并处人民币5千元以上2万元以下的罚款；情节严重的，由旅游行政管理部门吊销其许可证：

（一）超出核定的经营范围开展旅游业务的；

（二）未办理旅行社责任保险的；

（三）以承包、挂靠或变相承包、挂靠等方式转让部分经营权的；

（四）提供的服务不能保证旅游者人身、财物安全的需要，致使旅游者人身、财物受到损害；

（五）对提供的旅游服务项目，不按照国家的有关规定收费，旅行中增加服务项目，强行向旅游者收取费用；

（六）聘用未经旅游行政管理部门考核、持有资格证书的导游、领队；

（七）选择境外未经合法登记的旅行社作为接待社；

（八）与境外接待社未签订约定双方的权利和义务的合同。

第六十一条旅行社有下列行为之一的，由旅游行政管理部门处以警告，责令限期改正；有违法所得的，没收违法所得，并处以违法所得3倍以下的罚款，但最高不超过3万元；没有违法所得的，处以3千元以上1万元以下的罚款：

（一）非法转让或变相转让许可证；

（二）未经旅游行政管理部门审核批准，擅自设立分支机构；

（三）违反规定设立办事处、联络处和代表处等机构；

（四）改变登记注册地、变更组织形式、名称、法定代表人、营业场所、停业、歇业等事项，未按规定报旅游行政管理部门同意或备案；

（五）委托非旅行社单位和个人或变相经营旅游业务；

（六）向旅游者介绍和提供含有损害国家利益和民族尊严、含有民族、种族、宗教、性别歧视及含有、迷信或等内容的旅游项目；

（七）所作旅游广告不标明旅行社名称、许可证号码，委托业务广告不注明被旅行社的名称。

第六十二条旅行社有下列行为之一的，由工商、旅游行政管理部门依照《中华人民共和国商标法》和《中华人民共和国反不正当竞争法》等有关法律、法规处罚：

（一）假冒其他旅行社的注册商标、品牌和质量认证标志；

（二）擅自使用其他旅行社的名称；

（三）诋毁其他旅行社的名誉；

（四）向旅游者提供虚假的旅游信息和广告宣传；

（五）以低于正常成本价的价格参与竞销；

（六）其他被工商、旅游行政管理部门认定为扰乱旅游市场秩序的行为。

第六十三条有下列行为之一的，由旅游行政管理部门责令其停止非法经营，没收其违法所得，并处以人民币1万元以上5万元以下的罚款：

（一）未经旅游行政管理部门审核批准，经营旅游业务的；

（二）外国旅行社常驻机构超越业务范围，经营旅游业务的。

第六十四条旅行社被吊销许可证的，由作出处理决定的旅游行政管理部门通知工商行政管理部门吊销其营业执照。

第十一章附则

第六十五条国家旅游局制定的《旅行社质量保证金暂行规定》、《旅行社质量保证金赔偿暂行办法》、《旅行社投保旅行社责任保险规定》、《旅行社经理资格认证管理规定》、《关于外国旅行社在中国设立旅游常驻机构的审批管理办法》、与本《实施细则》共同作为《条例》的实施细则施行。

旅行社条例实施细则篇11

    【关 键 词】旅行社/行业/制度环境/比较研究

    travel agency / industry / regulatory environment / acomparative study

    旅行社运行的制度环境是指制约旅行社生长与发展的外部非市场环境。如果说市场环境是旅游市场机制内生的话,那么制度环境则是一个国家的社会、政治、经济、文化特征所决定的政府行为在旅行社业领域中的现实反映。各个国家的市场环境在旅游业发展的不同历史阶段体现出较大的共性,而制度环境由于易受社会与政府行为的干预而呈现出较大的差异。本文旨在通过对中外旅行社制度环境的比较研究,为中国旅行社制度环境的建设提供有益的借鉴和建议。

    一、政府对旅行社业的宏观干预

    政府对于旅行社业的宏观干预主要体现在相关的法律与法规体系方面。一般说来,一国内与旅行社经营管理有直接关系的法律法规体系如下页图1所示。图1所示,箭头方向越往上,法律、法规对旅行社的强制程度越大,反之则越小。上一层的法律法规对下一层的法律法规有制约作用,多数时候,下一层次的法律法规是根据上一层次的法律法规制订的。比如日本管理旅行社的主要法律依据分为法令、政令和省令。法令需经国会批准,是管理旅行社的基本法律依据。政令需经内阁政府批准,多根据国会通过的法令制定实施细则。省令为运输大臣颁布的具体规定。日本与旅行社管理有关的法律主要是《旅行业法》(注:日本人称旅行社为旅行业。(下同)——作者),该法的立法宗旨是使旅行社依法经营,维护旅游者的利益。为了和《旅行业法》相配套,日本还相继颁布了旅行业法施行令、旅行业法施行规则、一般旅行业标准旅行合同条款和店旅行合同条款。一般旅行业合同条款规定了合同的签订、变更、解除以及违约的责任、处理原则等;店旅行合同条款则对经营旅行业务的合同签订、变更、解除及违约责任等作了详细的规定;翻译导游法明确规定了翻译导游必须接受国家的考试和应具备的条件;商法则明确规定了旅行业的交易规则、反对垄断,要实行公平竞争,并由国家的公正交易委员会负责监督旅游市场的交易行为。

    图1 旅行社业管理的国内法律法规体系

    附图{图}

    各国经营国际旅游的旅行社的行为还可能会受到一些相关的国际公约的制约与调整,如1974年4月23 日订于布鲁塞尔的《关于旅行契约的国际公约》、国际饭店协会与国际旅行社协会联合会《关于饭店与旅行社合同的协议》(1979年协议)、关于统一国际航空运输的“华沙公约”、“芝加哥条约”、1974年签订的《国际海上人命安全公约》(伦敦公约)等。只要某一旅行社所在国家或地区的政府成为某一项国际条约的签字国,那么这一国家或地区的所有旅行社都有义务在经营国际旅游产品时遵守该条约所规定的条款。

    图2 旅行社业运行的国际制度环境

    附图{图}

    另外,一些旅游业和旅行社经营管理过程中的国际惯例有时也会构成旅行社制度环境的组成部分。由于旅游业、特别是国际旅游业是一个高度开放的领域,其经营成功与否在一定程度上还取决于交易主体之间的沟通程度,而行业内的国际惯例可以指导促进沟通、降低交易费用。虽然不遵守这些国际惯例不会受到法律的惩罚,但仍然可能会不利于该旅行社今后的交易——除非其交易是一次性的。正是在这一意义上,我们把国际惯例也视为旅行社、特别是国际旅行社的制度环境因素之一。鉴于此,旅行社运行的国际性制度环境可表示为图2。

    与图1所示的市场经济社会完善的法律与法规体系相比, 中国旅行社业管理的“旅游法”和专门的“旅行社法”、“导游法”等正式法律文件还处于缺位状态,有关的民法、商法由于实施机制方面的原因也还存在不配套、针对性弱、执行力度小等方面的问题。目前的管理体系主要是国务院条例(政令)、旅游局令、行业标准、以及一些相关的行政法规为主。

    (1)民法与商法。 与旅行社业有关的主要有《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国合资企业法》、《消费者权益保护法》、《反不正当竞争法》等。但是由于旅游业的特殊性和我国法律执行过程的一些问题,这些法律对旅行社的经营管理过程、旅行社与相关企业之间的关系、以及对旅游者的权益保护等方面还存在着许多不配套或力不能及之处,导致大量旅游者对旅行社的投诉和旅行社与相关企业之间的纠纷处理缺乏有针对性的法律条款。

    (2 )政令与条例。在《旅游法》和《旅行社法》缺位的情况下,中国对旅行社业实行行业管理的国家一级的法律法规依据来自于国务院的政令。1996年10月25日,李鹏总理签发第 205号国务院令《旅行社管理条例》。该条例对旅行社的设立、经营、监督检查、罚则做了具体规定。1999年5月14日,朱róng@①基总理签发第263号国务院令《导游人员管理条例》,对导游人员的管理做了具体规定。

    (3)旅游局长令与相关行政法规。 以国家旅游局局长令形式的行政法规也是中国旅行社行业管理的法律依据之一,这方面的局长令主要有:1995年1月1日,国家旅游局第1、第2号局长令《旅行社质量保证金暂行规定》、《旅行社质量保证金暂行规定实施细则》;1996年11月28日,第5号局长令《旅行社管理条例实施细则》, 主要是对第205号国务院令的操作性规定;1997年3月26日,第7 号局长令《旅行社质量保证金赔偿暂行办法》;1997年5月8日,第8 号局长令《旅行社经理资格认证管理规定》。

    此外,国家旅游局还以文件形式了一些行政法规,如1994年的《关于改革和完善全国导游人员资格考试工作的意见》等,也构成了旅行社制度环境的重要组成部分。

    (4)行业标准。根据国家技术监督局技监局标函(1993)529号“关于对旅游行业标准归口管理范围的批复”,综合类、旅游设施类、旅游服务类三大类行业旅游行业标准归口由国家旅游局管理,到1998年,中国已经了五项旅游业国家标准和四项旅游行业标准,其中与旅行社业管理直接有关的行业标准主要有:GB/T 15731—1995 《导游服务质量》、GB/T 16766—1997《旅游服务基本术语》、LB/T 004—1997《旅行社国内旅游服务质量》。

    (5)其它。 与旅行社服务与交易有关的一些合同范本实际起到国内行业惯例的作用,构成中国旅行社业制度环境的组成要素。另外,各地方立法机关、政府、行业主管部门所的政令、条例、规定、文件等构成区域性或地方性的旅行社业制度环境的组成部分。

    二、政府对旅行社业的微观规制

    这里所说的政府规制也称“狭义的公的规制”,是指“社会公共机构依照一定的规则对企业的活动进行限制的行为”。(注:[日]植草益着,《微观规制经济学》,第2页,北京:中国发展出版社,1992 年。)本文所说的规制主要指由各级旅游行政管理部门对旅行社的“加入和退出、价格、服务的数量和质量、投资、财务会计等方面的规制”。(注:[日]植草益着,《微观规制经济学》,第28页,北京:中国发展出版社,1992年。)目前世界各国旅游行政主管部门对旅行社业都存在着不同程度的规制,特别是对旅行社的进入、服务数量与质量等方面进行限制。大体来说,市场经济体制越完善、宏观管理的法律法规体系越健全、旅游业越发达,旅行社业所受到的“狭义的公的规制”程度就越小,反之越大。由于篇幅所限,本文选择经济体制、法律法规、旅游业发达程度等方面接近西方国家,而地理位置、文化背景等方面接近中国的日本作为典型,并就中日两国旅行社业的微观规制情况进行比较分析。

    1.日本旅行社业的微观规制体系

    (1)进入规制。在日本,投资主体要想进入旅行社业, 必须首先得到中央政府旅游行政管理机构——运输省运输政策局观光部的许可。也就是说,日本对旅行社的进入实行“双重注册”的管理制度。所谓双重注册是指企业发起人在到工商行政管理部门申请营业执照前,必须得到旅游行政管理部门的注册许可。申请注册需要提供企业的历史情况、财产基础、营业保证金、拟经营的范围、法人及主要管理人员名单和资历证明等材料,经观光部认可合格后方可注册。此外,日本还对旅行社实施了定期注册的制度。所谓定期注册是指对旅行社的注册有效期作出规定。在日本旅行社的注册有效期为3年, 旅行社到期如不重新申报或不符合注册条件即取消注册。

    (2)经营范围规制。 经营范围规制的实质即对旅行社实行分类管理。根据日本的《旅行业法》规定,旅行社分为三类,即一般旅行业、国内旅行业和旅行业店。一般旅行业的经营范围为:招徕外国人来日本旅行观光,组织日本国民去海外旅行观光,组织国民及外国人去日本国内旅行观光。国内旅行业的经营范围为:组织日本国民和外国人在日本国内旅行观光。旅行业店又分为一般旅行业店和国内旅行业店,店主要是住宿、交通、游览及相关旅行业委托的其它接待业务,并从中收取费。一般旅行业及其店均须向日本运输大臣登记,国内旅行业及其店向所在地的都、道、府、县进行登记。

    (3)服务质量规制。为保护旅游者的利益,制约旅行业的行为,日本的《旅行业法》规定,旅行业申请登记时必须交纳营业保证金,保证金数额视营业范围而定。

    (4)价格规制。由于日本旅游市场外部环境比较完善, 所以在旅游产品价格方面的微观规制较少,主要通过市场机制自发调节。日本是市场经济十分发达的国家,各旅游企业在确保旅游者利益的前提下,可以根据其经营成本和市场需求情况,自行确定和调整旅游产品价格,政府并不规定价格标准,企业规定后也不需报请政府批准。当一家旅行业提出的价格对另一家旅行业产生影响时,另一家旅行业随即会研究出新的价格对策,因而根据实际情况价格变动已经成为旅行业之间相互竞争的重要手段。这种价格的频繁变动,并没有使旅游价格大起大落,价格平均水平也基本保持稳定。

    2.中国旅行社业微观规制体系

    与日本相类似,我国旅游行政管理部门对旅行社业也实行了一种较为严格的管理制度,其主要的规制措施主要有以下几个方面:

    (1)进入规制。《旅行社管理条例》规定, “申请设立国际旅行社的,应当向所在省、自治区、直辖市管理旅游工作的部门提出申请;经审查同意后,报国务院旅游行政主管部门审核批准。申请设立国内旅行社的,应当向所在省、自治区、直辖市管理旅游工作的部门或者其授权的管理旅游工作的部门提出申请,并由该管理旅游工作的部门审核批准。”“申请人持《旅行社业务经营许可证》向工商行政管理机关申请领取营业执照后,方可从事旅游业务”。

    (2)投资规制。 《旅行社管理条例》第七条规定:国际旅行社注册资本不少于150万元人民币,国内旅行社注册资本不少于30 万元人民币。年接待旅游者10万人次以上的旅行社可以设立不具有法人资格的分社,国际旅行社每设立一个分社增加注册资本75万元人民币,国内旅行社每设立一个分社增加注册资本15万元人民币。

    (3)服务质量规制。 中国的服务质量规制主要是通过旅行社质量保证金和各级旅游质检所两大措施加以实现的。《旅行社质量保证金暂行规定》要求各类旅行社必须向旅游行政管理部门缴纳质量保证金,其具体金额为国际旅行社60万元,获准经营出境旅游业务者增加100 万元,国内旅行社30万元。各级旅游质监所负责受理旅游投诉,处理旅游纠纷,管理质量保证金。

    (4)价格规制。 伴随中国经济体制由计划经济向市场经济的转变,中国政府对于旅行社业的价格规制经历了一个逐步放松的过程,由过去统一规定全国旅行社价格水平、季节差价、地区差价、最低结算标准和外汇保值措施等严格管制的方法,逐步过渡到现在价格水平主要由市场决定的管理方式。除此以外,中国旅行社业还采用了从业人员资格规制等其它微观规制形式,我们在后面的论述中还将进一步进行分析。

    三、旅行社业的监管体系与运作机制

    旅行社总是在一定的宏观干预和微观规制体系内运行的。上述内容是对旅行社运行的制度环境的静态描述,下面我们将研究重心转向制度运作过程及其对旅行社业影响的比较分析。

    1.旅行社进入管理

    (1)中国旅行社业的进入管理。 中国旅行社业的进入机制是受到政府严格管理、带有浓厚的计划经济色彩的机制。这一特征从旅行社设立的基本程序与环节方面可以看得出来(注:详见国家旅游局旅行社饭店管理司编《中国旅行社行业发展报告》(内部资料)。)。

    在以入境旅游为主的中国旅游业发展初期,旅行社作为一个投资回报率较高、行业进入自然壁垒较低的领域,进入主体多为一些具有政府权力背景的机构和组织。而对这些带有权力背景的投资主体,主管机构人为设定的非市场壁垒具有很大弹性,加上民间投资主体的缺位,从而导致在发展初期中央一类旅行社的飞速发展。随着中国市场经济进程的加速,中国对于旅行社业的进入管理更趋市场化,但计划经济的色彩依然存在。

    (2)中国外资旅行社的进入管理。1993年10月21 日国家旅游局了《关于国家旅游度假区内开办中外合资经营的第一类旅行社的审批管理暂行办法》,这标志着中国旅行社业对外开放的初步启动。1998年12月 2日,为了进一步扩大旅游业的对外开放,促进旅游业的大发展,根据《中华人民共和国中外合资经营企业法》和《旅行社管理条例》,国家旅游局、外经贸部正式了《中外合资旅行社试点暂行办法》,标志着中国旅行社业的全面对外开放。“新办法”不再限定合资试点的地域范围,在经营范围上,合资旅行社的业务范围明确为入境旅游和国内旅游。但是这种开放仍然是以设定相应的进入壁垒为前提的。这些进入壁垒主要包括:经营范围壁垒(明令禁止合资旅行社不能经营出境旅游等三类旅游项目);人员资格壁垒(只能在中国境内聘请导游员);企业资产规模壁垒(注册资金500万元人民币、质量保证金60 万元人民币);经营与技术规模壁垒(合资的中方旅行社申请前3 年平均每年外联人数要超过3万人天, 外方旅行社要加入国际或本国的电脑预定网络,或已经形成自己的电脑预定网络)。

    (3)其它国家旅行社的进入管理。 国外对旅行社的进入管理制度也不尽相同。总的来说,西方发达国家多实行自由进入政策,即政府更加强调旅行社企业共性的一面,投资者对旅行社业的进入纯粹是企业行为,只接受工商管理部门的注册登记管理,旅游主管部门不干预或较少干涉。与此相对应,多数发展中国家对旅行社的进入实行严格的制度,一般实行双重注册制度,并在资金规模、人员资格、经营范围等方面做出具体的规定。

    2.人员资格管理

    (1)导游人员资格管理。 对导游人员管理通常表现在两个方面:一是导游资格的取得;二是导游人员的执业规范。由于国情和旅游发展程度方面的差异,目前各国在导游人员资格管理方面存在比较大的差异。

    ①关于导游资格的取得。目前,世界上关于导游资格的取得有两种情况;一种是多发生在包括我国在内的发展中国家的较严格的导游资格认证体系;另一种是多发生在发达国家的较宽松的导游资格管理制度。在严格的导游资格管理制度方面,同样是实行严格的导游认证管理,不同国家也有一定的区别;以新加坡、日本和以色列为代表的一些国家和地区,导游资格的取得必须经过严格的考试;以埃及为代表的一些国家和地区,尽管也实行导游资格管理制度,但是导游资格的取得却不需要经过严格的考试。实行严格的导游资格管理的这些国家都规定,未取得资格者不得从事导游活动,否则将给予严肃处理。实行宽松导游资格管理制度的国家和地区以澳大利亚、美国和德国为代表。这种宽松的导游资格管理制度又分为两种情况,一种是一些国家如澳大利亚不设资格考试制度,导游资格只证明其专业水平;另一种以德国为代表,从事导游工作不需要资格证明。

    ②关于导游人员的执业规范。关于导游人员的执业规范,目前世界上也分为两种情况。一种以新加坡、日本和以色列、埃及为典型代表,以各种法规条款做出明确执业规范,通过相应机构严格的过程监督及游客的意见作为评价依据。另一种以澳大利亚、英国、德国为典型代表,以雇主和游客监督为主,没有明确法规规范执业行为。

    我国的《导游人员管理条例》对导游人员的执业规范进行了明确规定,各级旅游局相应地担负着对导游服务质量进行监督和检查的任务。在导游人员的执业规范方面,以政府行政主管机构为监督检查主体。现在,也有不少旅行社开始注重游客对导游的评价和意见,游客投诉的处理也趋于更加规范、有效。

    (2)经营管理人员的资格管理。在市场经济社会里, 企业的经营管理人员是否合格以及能够胜任哪一层级的管理职务,是由企业家市场或职业经理市场加以确定的。所以在多数发达国家,除了对旅行社经理的国籍、守法有相应的要求外,很少会对其学历、资历等加以限制,也不会出现由政府旅游行政主管部门取消某人经理资格的事情,一旦某一位经营或技术人才不能胜任其目前的工作,自有业主或股东加以处理,并以其在企业家市场或经理市场上的价格(年薪、津贴等形式表现出来)的变动加以反映。如果由于业主不善经营导致企业亏损和资不抵债,那么他也会通过旅行社的合法破产、兼并等形式退出市场。

    我国对旅行社经营管理人员任职资格有较为严格的要求。国务院颁布实施的《旅行社管理条例》第六条第三款规定,设立旅行社要“有经培训并持有旅游行政管理部门颁发的相应的资格证书的经营人员”;在《旅行社管理条例实施细则》中又对经营人员的持证人数做了具体规定。

    3.经营过程与退出管理

    国外对旅行社的经营与退出管理主要有三种情况:自由、管制与混合。从总体上看,发达的市场经济国家主要是由市场决定企业的发展与退出,如果旅行社在经营过程中出现违规或损害旅游合法权益的现象,则通过相应的法律法规体系如“消费者权益保护法”、“公平交易法”、“反垄断法”等法律文件加以调节。发展中国家和一些东方国家如新加坡、泰国、日本、台湾等国家和地区则更加强调政府对旅行社经营过程和退出机制的管理。

    我国旅游行政主管部门——国家及地方旅游局对旅行社的经营过程和退出机制则表现出过多的干预倾向,政府直接干预旅行社的经营过程,政府对旅行社企业的竞争与退出有较大的影响。具体的干预措施主要有:年检制、特许制、配额制和专项管理制。

    4.旅游者权益保护

    对待旅游者的权益保护,目前国际上一般采用以下几种方式处理:

    (1)消费者权益保护法案及相关的经济合同法律规定。 有关提供服务的质量,预先的信息是很难确保的。无疑,有些服务存在着提供合同前资料的义务,如向旅游者提供目的地的接待资料。然而,符合旅游者要求的服务保证往往只能建立在服务提供者本身的能力和信誉上。在这方面,有些国家的消费者权益保护法案会迫使旅游经营商向旅游者提供规范化的服务信息。如为了防止旅行者或旅游申请者有可能被没有许可证的旅行推销员所愚弄,法国在1975年7月11 日通过法律(以及1977年 3月28日法令)规定许可证的合法持有者在他们的通信、招牌(即挂在营业处入口的牌子)和广告中指出他们的许可证注册号码(注:[法]热拉尔·卡着,《消费者权益保护》,第77页,北京:商务印书馆,1997年5月。)。

    (2)旅行社保证金制度与政府行政管理部门的质量监督。 包括日本、新加坡和我国台湾在内的许多国家和地区针对旅行社业设立了保证金制度,美国和许多欧洲国家也通过行业协会设有类似的制度,作为对旅行社质量监督的一种重要措施。

    在行政管理方面,美国的某些州政府明确规定,旅行商必须通过州有关政府机构的考核,而且法律规定顾主对雇员职位范围内的行为负责。旅行社要对雇员的工作进行指导,了解雇员为顾客提供服务的情况。另外,美国的法律还规定,旅行社负有特殊的核查批发商诚实与可靠的责任。

    中国主要由政府部门对旅行社产品的质量和旅游者的权益保护做出监控。第一,旅行社的申办需经相应级别的旅游行政管理部门批准并交纳一定数额质量保证金后,才可以注册登记,领取营业执照。第二,各级旅游行政管理部门设立专门的质量监督部门——旅游质监所,负责“规范旅游企业的经营行为,规范旅游市场秩序,对其进行检查、监督以及对违规旅游企业进行处罚。”(注:宋志伟、付蓉,《加强旅游质量监管 提升行业服务水平》,《旅游学刊》,1998年第 2期。)第三,制定《导游人员管理条例》、《导游等级评定标准》及《旅游业对客人服务的基本标准》等多项法规,力图通过政府行为这只“看得见的手”来加强对旅行社服务质量的监督和旅游者合法权益的保护。但是这些规定的执行只是通过不定期的抽查和监督来实现的。

    (3)社会公众部门的监督。社会公众包括新闻媒体、 专业研究机构、消费者保护组织等也在通过各自的努力对旅游者的合法权益予以维护。由于这种维权行为的主体是多元化的,也是对全体社会成员均有益处的,所以旅行社很难通过一些或明或暗的“反向收买”和利用自己的垄断地位来隐藏对自己不利的信息,以达到损害消费者权益和增加自己垄断利益的目的。需要特别提及的是,发达国家专业旅游杂志的信息披露与消费教育往往在旅游者权益保护方面扮演重要的角色。正是通过这些专业性的媒体,旅游者对旅行社的服务流程与服务质量的评价标准有了全面的了解,从而提高了旅游者的成熟程度。

    与发达国家相比,我国旅游者权益保护主体基本是政府行政管理部门如旅游质量监督管理所在起主要作用,而社会公众的监督则处于相当短缺或者监督不力的局面。一些旅行社还利用新闻媒体市场化进程中的混乱局面,想方设法损害旅游者的合法权益。但是从未来的发展趋势看,加强社会公众的监督力度,促进旅游者权益保护主体的专业化、多元化、社会化将是中国旅游市场发育的一个重要特征。

    (4)旅行社的内部管理。 对旅游者合法权益的保护也是旅行社提高服务质量、树立服务品牌、扩大市场占有率的内在要求。从这个意义上说,旅行社也是旅游者权益保护的主体之一。从发达国家旅行社的做法来看,旅游社对旅游者权益保护的主要作法有:为旅游者提供安全保险,这也可分散旅行社的经营风险;致力于接待服务流程和管理流程的标准化与规范化建设,从内部管理入手提高服务质量,使旅游者切实感到物有所值,减少投诉机率;加强员工培训与职业道德教育;树立公关意识,对于那些已经对旅游者造成损害的行为及时处理,争取把旅游者的损失减少到最低限度,同时也为企业树立良好的市场形象。

    与发达国家相比,我国旅行社对旅游者、特别是国内旅游权益的保护方面还存在不小的差距。这里有旅游法律体系不健全的问题,有旅游者消费成熟度不够的问题,更有旅行社自身经营观念方面的问题。

    至此,我们可以用图3 来简要地总结一下各国旅行社业制度环境差异程度的内在原因;制度环境的变迁力量主要是由经济发展水平、旅游市场态势、市场化程度、法治化程度等因素构成的。一般而言,在市场化程度、法治化程度较低,旅游市场处于买方态势的发展中国家,倾向于对旅行社业、特别是经营国际旅游业务的旅行社的进入、运作与退出机制实行严格的管理,管理的主要方法是通过政府行业主管部门的各种微观规制手段和相应的政令、条例、审批、检查程序等进行管理。而在市场化程度、法治化程度较高,旅游市场处于卖方态势的发达国家则倾向于对旅行社业、特别是经营国内旅游业务的旅行社的进入、运作与退出机制实行较为宽松的管理,主要的管理手段是专门的旅行社法或一般的经济法律和政府的宏观调控政策,辅之以旅行社行业协会和包括媒体、专业团体、消费者权益保护组织在内的社会公众监督来进行管理。尽管不同国家旅行社的制度环境现状还存在较大的差异,但放松规制,加速旅行社企业化、市场化进程,培育多元化管理主体和多样管理工具是将来世界旅行社管理制度环境的变迁方向。

    图3 旅行社制度环境及其管理重点示意图

    附图{图}

    经济发展水平与市场态势

    四、中国旅行社制度环境建设的若干对策与建议

    1.放松政府微观规制 过渡性的行业管理政策目标是变“限制性规制”为“激励性规制”。(注:激励规制理论主要有三大流派:一是在社会主义经济中将激励直接引入制定计划经济里,以兰格为代表;二是阿罗做了先驱性研究的综合社会选择理论;三是在市场的失灵范围里,为取得与市场均衡同样的市场成果而必须采取一些激励性规制。本文在使用这一概念时,主要是指经济性规制中的激励性规制。更为详细的内容请参阅植草益的《微观规制经济学》。)为此,首先要放开旅行社业进入规制。具体来说,就是以放松国内市场的非国有资本进入规制和国际市场的配额管理规制为先导。前者主要是指私人资本和国外资本,即允许私人旅行社和合资旅行社的存在;后者在实行的过程中,可以选取一定数量的国家——如新加坡、马来西亚、泰国等——作为出境旅游业务取消规制的试点。一个不须再加以证明的命题是:只有市场发育成熟了,才能开展有效的市场竞争。只有各旅行社市场主体地位真正平等了,才能从根本上消除不平等竞争的基础。

    2.加快旅游立法,加强法制性规制 旅游法制建设的目标是以法制性规制取代经济性规制。在《旅游法》还没有制订以前,加强旅游联合执法是一条治理旅行社业不正当竞争的可选之路。比如变更旅游质监所的行业管理权限,即不仅仅受理旅游者对旅行社的投诉,也受理旅行社对旅行社之间不正当竞争的投诉。考虑到工商管理部门公平交易处的存在,可与之联合建立联合听证会制度,对旅行社业不正当竞争进行法制化管理。

    3.积极培育旅游市场 在规制逐步放松以至取消后,政府旅游行政管理部门应把更多的精力放在积极培育旅游市场,特别是国内旅游市场上来。只有市场主体多了,才能有竞争的基础;只有旅游市场扩大了,正当竞争才能使旅行社的长期利益最大化,而不正当竞争必将使每一个旅行社的长期利益受到损失。

    4.加强旅游行业协会的功能 从国际旅行社管理的发展经验来看,一个自下而上、体系完善、运作规范的旅行社行业组织是旅行社行业管理制度的重要载体。行业组织是旅行社行业成长和市场发展的自然结果,其实质是介于政府主管部门和企业之间的市场中介组织。虽然从理论上说,行业管理是业内企业自然选择的结果,但是考虑到中国旅行社业制度变迁进程中的“路途依赖”,政府还是应该在行业管理组织形成与发育过程中起一定作用的。其中首要的问题是使目前的各级协会具有实质性的运作内容。可以选择的制度安排有:第一,在《旅行社管理条例》中硬性规定各类旅行社必须加入相应的行业协会。第二,参照日本模式,把质量保证金管理主体从政府转向协会,以其部分利息代替各企业的入会和协会运作费用。鉴于目前保证金制度的实施机制中,对旅行社的约束多,激励少的现状,政府可以赋予协会根据企业的运营情况和资信状况相应降低有关企业的保证金交纳额度的权力。第三,协会对外要加入世界性的旅行社联合组织,对内使各级协会相互联系,形成网络,并对其会员旅行社提供信息、培训、协作、代表企业向政府反映其利益等项服务,以增加对成员旅行社的吸引力。

    5.加强教育工作 这里的教育对象包括旅游者和旅游企业从业人员,更主要的是那些执行规制任务的政府行政管理部门和人员,特别是那些有“租”可寻的部门和管理人员。

    【参考文献】

    [1] 杜江.旅行社经营管理[M].北京:旅游教育出版社,1999.

    [2] 罗结珍.国际旅游业公约、协议汇编[Z].北京:旅游教育出版社,1990.

    [3] 国家旅游局政法司.旅游调研,1999(1)~(8).

    [4] [法]热拉尔·卡.消费者权益保护[M].北京:商务印书馆,1997.

旅行社条例实施细则篇12

【关键词】旅行社/行业/制度环境/比较研究

travelagency/industry/regulatoryenvironment/acomparativestudy

【正文】

［中图分类号］F590［文献标识码］A［文章编号］1002—5006（2000）01—0022—07

旅行社运行的制度环境是指制约旅行社生长与发展的外部非市场环境。如果说市场环境是旅游市场机制内生的话，那么制度环境则是一个国家的社会、政治、经济、文化特征所决定的政府行为在旅行社业领域中的现实反映。各个国家的市场环境在旅游业发展的不同历史阶段体现出较大的共性，而制度环境由于易受社会与政府行为的干预而呈现出较大的差异。本文旨在通过对中外旅行社制度环境的比较研究，为中国旅行社制度环境的建设提供有益的借鉴和建议。

一、政府对旅行社业的宏观干预

政府对于旅行社业的宏观干预主要体现在相关的法律与法规体系方面。一般说来，一国内与旅行社经营管理有直接关系的法律法规体系如下页图1所示。图1所示，箭头方向越往上，法律、法规对旅行社的强制程度越大，反之则越小。上一层的法律法规对下一层的法律法规有制约作用，多数时候，下一层次的法律法规是根据上一层次的法律法规制订的。比如日本管理旅行社的主要法律依据分为法令、政令和省令。法令需经国会批准，是管理旅行社的基本法律依据。政令需经内阁政府批准，多根据国会通过的法令制定实施细则。省令为运输大臣颁布的具体规定。日本与旅行社管理有关的法律主要是《旅行业法》（注：日本人称旅行社为旅行业。（下同）——作者），该法的立法宗旨是使旅行社依法经营，维护旅游者的利益。为了和《旅行业法》相配套，日本还相继颁布了旅行业法施行令、旅行业法施行规则、一般旅行业标准旅行合同条款和店旅行合同条款。一般旅行业合同条款规定了合同的签订、变更、解除以及违约的责任、处理原则等；店旅行合同条款则对经营旅行业务的合同签订、变更、解除及违约责任等作了详细的规定；翻译导游法明确规定了翻译导游必须接受国家的考试和应具备的条件；商法则明确规定了旅行业的交易规则、反对垄断，要实行公平竞争，并由国家的公正交易委员会负责监督旅游市场的交易行为。

图1旅行社业管理的国内法律法规体系

附图{图}

各国经营国际旅游的旅行社的行为还可能会受到一些相关的国际公约的制约与调整，如1974年4月23日订于布鲁塞尔的《关于旅行契约的国际公约》、国际饭店协会与国际旅行社协会联合会《关于饭店与旅行社合同的协议》（1979年协议）、关于统一国际航空运输的“华沙公约”、“芝加哥条约”、1974年签订的《国际海上人命安全公约》（伦敦公约）等。只要某一旅行社所在国家或地区的政府成为某一项国际条约的签字国，那么这一国家或地区的所有旅行社都有义务在经营国际旅游产品时遵守该条约所规定的条款。

图2旅行社业运行的国际制度环境

附图{图}

另外，一些旅游业和旅行社经营管理过程中的国际惯例有时也会构成旅行社制度环境的组成部分。由于旅游业、特别是国际旅游业是一个高度开放的领域，其经营成功与否在一定程度上还取决于交易主体之间的沟通程度，而行业内的国际惯例可以指导促进沟通、降低交易费用。虽然不遵守这些国际惯例不会受到法律的惩罚，但仍然可能会不利于该旅行社今后的交易——除非其交易是一次性的。正是在这一意义上，我们把国际惯例也视为旅行社、特别是国际旅行社的制度环境因素之一。鉴于此，旅行社运行的国际性制度环境可表示为图2。

与图1所示的市场经济社会完善的法律与法规体系相比，中国旅行社业管理的“旅游法”和专门的“旅行社法”、“导游法”等正式法律文件还处于缺位状态，有关的民法、商法由于实施机制方面的原因也还存在不配套、针对性弱、执行力度小等方面的问题。目前的管理体系主要是国务院条例（政令）、旅游局令、行业标准、以及一些相关的行政法规为主。

（1）民法与商法。与旅行社业有关的主要有《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国合资企业法》、《消费者权益保护法》、《反不正当竞争法》等。但是由于旅游业的特殊性和我国法律执行过程的一些问题，这些法律对旅行社的经营管理过程、旅行社与相关企业之间的关系、以及对旅游者的权益保护等方面还存在着许多不配套或力不能及之处，导致大量旅游者对旅行社的投诉和旅行社与相关企业之间的纠纷处理缺乏有针对性的法律条款。

（2）政令与条例。在《旅游法》和《旅行社法》缺位的情况下，中国对旅行社业实行行业管理的国家一级的法律法规依据来自于国务院的政令。1996年10月25日，总理签发第205号国务院令《旅行社管理条例》。该条例对旅行社的设立、经营、监督检查、罚则做了具体规定。1999年5月14日，朱róng＠①基总理签发第263号国务院令《导游人员管理条例》，对导游人员的管理做了具体规定。

（3）旅游局长令与相关行政法规。以国家旅游局局长令形式的行政法规也是中国旅行社行业管理的法律依据之一，这方面的局长令主要有：1995年1月1日，国家旅游局第1、第2号局长令《旅行社质量保证金暂行规定》、《旅行社质量保证金暂行规定实施细则》；1996年11月28日，第5号局长令《旅行社管理条例实施细则》，主要是对第205号国务院令的操作性规定；1997年3月26日，第7号局长令《旅行社质量保证金赔偿暂行办法》；1997年5月8日，第8号局长令《旅行社经理资格认证管理规定》。

此外，国家旅游局还以文件形式了一些行政法规，如1994年的《关于改革和完善全国导游人员资格考试工作的意见》等，也构成了旅行社制度环境的重要组成部分。

（4）行业标准。根据国家技术监督局技监局标函（1993）529号“关于对旅游行业标准归口管理范围的批复”，综合类、旅游设施类、旅游服务类三大类行业旅游行业标准归口由国家旅游局管理，到1998年，中国已经了五项旅游业国家标准和四项旅游行业标准，其中与旅行社业管理直接有关的行业标准主要有：GB／T15731—1995《导游服务质量》、GB／T16766—1997《旅游服务基本术语》、LB／T004—1997《旅行社国内旅游服务质量》。

（5）其它。与旅行社服务与交易有关的一些合同范本实际起到国内行业惯例的作用，构成中国旅行社业制度环境的组成要素。另外，各地方立法机关、政府、行业主管部门所的政令、条例、规定、文件等构成区域性或地方性的旅行社业制度环境的组成部分。

二、政府对旅行社业的微观规制

这里所说的政府规制也称“狭义的公的规制”，是指“社会公共机构依照一定的规则对企业的活动进行限制的行为”。（注：［日］植草益著，《微观规制经济学》，第2页，北京：中国发展出版社，1992年。）本文所说的规制主要指由各级旅游行政管理部门对旅行社的“加入和退出、价格、服务的数量和质量、投资、财务会计等方面的规制”。（注：［日］植草益著，《微观规制经济学》，第28页，北京：中国发展出版社，1992年。）目前世界各国旅游行政主管部门对旅行社业都存在着不同程度的规制，特别是对旅行社的进入、服务数量与质量等方面进行限制。大体来说，市场经济体制越完善、宏观管理的法律法规体系越健全、旅游业越发达，旅行社业所受到的“狭义的公的规制”程度就越小，反之越大。由于篇幅所限，本文选择经济体制、法律法规、旅游业发达程度等方面接近西方国家，而地理位置、文化背景等方面接近中国的日本作为典型，并就中日两国旅行社业的微观规制情况进行比较分析。

1.日本旅行社业的微观规制体系

（1）进入规制。在日本，投资主体要想进入旅行社业，必须首先得到中央政府旅游行政管理机构——运输省运输政策局观光部的许可。也就是说，日本对旅行社的进入实行“双重注册”的管理制度。所谓双重注册是指企业发起人在到工商行政管理部门申请营业执照前，必须得到旅游行政管理部门的注册许可。申请注册需要提供企业的历史情况、财产基础、营业保证金、拟经营的范围、法人及主要管理人员名单和资历证明等材料，经观光部认可合格后方可注册。此外，日本还对旅行社实施了定期注册的制度。所谓定期注册是指对旅行社的注册有效期作出规定。在日本旅行社的注册有效期为3年，旅行社到期如不重新申报或不符合注册条件即取消注册。

（2）经营范围规制。经营范围规制的实质即对旅行社实行分类管理。根据日本的《旅行业法》规定，旅行社分为三类，即一般旅行业、国内旅行业和旅行业店。一般旅行业的经营范围为：招徕外国人来日本旅行观光，组织日本国民去海外旅行观光，组织国民及外国人去日本国内旅行观光。国内旅行业的经营范围为：组织日本国民和外国人在日本国内旅行观光。旅行业店又分为一般旅行业店和国内旅行业店，店主要是住宿、交通、游览及相关旅行业委托的其它接待业务，并从中收取费。一般旅行业及其店均须向日本运输大臣登记，国内旅行业及其店向所在地的都、道、府、县进行登记。

（3）服务质量规制。为保护旅游者的利益，制约旅行业的行为，日本的《旅行业法》规定，旅行业申请登记时必须交纳营业保证金，保证金数额视营业范围而定。

（4）价格规制。由于日本旅游市场外部环境比较完善，所以在旅游产品价格方面的微观规制较少，主要通过市场机制自发调节。日本是市场经济十分发达的国家，各旅游企业在确保旅游者利益的前提下，可以根据其经营成本和市场需求情况，自行确定和调整旅游产品价格，政府并不规定价格标准，企业规定后也不需报请政府批准。当一家旅行业提出的价格对另一家旅行业产生影响时，另一家旅行业随即会研究出新的价格对策，因而根据实际情况价格变动已经成为旅行业之间相互竞争的重要手段。这种价格的频繁变动，并没有使旅游价格大起大落，价格平均水平也基本保持稳定。

2.中国旅行社业微观规制体系

与日本相类似，我国旅游行政管理部门对旅行社业也实行了一种较为严格的管理制度，其主要的规制措施主要有以下几个方面：

（1）进入规制。《旅行社管理条例》规定，“申请设立国际旅行社的，应当向所在省、自治区、直辖市管理旅游工作的部门提出申请；经审查同意后，报国务院旅游行政主管部门审核批准。申请设立国内旅行社的，应当向所在省、自治区、直辖市管理旅游工作的部门或者其授权的管理旅游工作的部门提出申请，并由该管理旅游工作的部门审核批准。”“申请人持《旅行社业务经营许可证》向工商行政管理机关申请领取营业执照后，方可从事旅游业务”。

（2）投资规制。《旅行社管理条例》第七条规定：国际旅行社注册资本不少于150万元人民币，国内旅行社注册资本不少于30万元人民币。年接待旅游者10万人次以上的旅行社可以设立不具有法人资格的分社，国际旅行社每设立一个分社增加注册资本75万元人民币，国内旅行社每设立一个分社增加注册资本15万元人民币。

（3）服务质量规制。中国的服务质量规制主要是通过旅行社质量保证金和各级旅游质检所两大措施加以实现的。《旅行社质量保证金暂行规定》要求各类旅行社必须向旅游行政管理部门缴纳质量保证金，其具体金额为国际旅行社60万元，获准经营出境旅游业务者增加100万元，国内旅行社30万元。各级旅游质监所负责受理旅游投诉，处理旅游纠纷，管理质量保证金。

（4）价格规制。伴随中国经济体制由计划经济向市场经济的转变，中国政府对于旅行社业的价格规制经历了一个逐步放松的过程，由过去统一规定全国旅行社价格水平、季节差价、地区差价、最低结算标准和外汇保值措施等严格管制的方法，逐步过渡到现在价格水平主要由市场决定的管理方式。除此以外，中国旅行社业还采用了从业人员资格规制等其它微观规制形式，我们在后面的论述中还将进一步进行分析。

三、旅行社业的监管体系与运作机制

旅行社总是在一定的宏观干预和微观规制体系内运行的。上述内容是对旅行社运行的制度环境的静态描述，下面我们将研究重心转向制度运作过程及其对旅行社业影响的比较分析。

1.旅行社进入管理

（1）中国旅行社业的进入管理。中国旅行社业的进入机制是受到政府严格管理、带有浓厚的计划经济色彩的机制。这一特征从旅行社设立的基本程序与环节方面可以看得出来（注：详见国家旅游局旅行社饭店管理司编《中国旅行社行业发展报告》（内部资料）。）。

在以入境旅游为主的中国旅游业发展初期，旅行社作为一个投资回报率较高、行业进入自然壁垒较低的领域，进入主体多为一些具有政府权力背景的机构和组织。而对这些带有权力背景的投资主体，主管机构人为设定的非市场壁垒具有很大弹性，加上民间投资主体的缺位，从而导致在发展初期中央一类旅行社的飞速发展。随着中国市场经济进程的加速，中国对于旅行社业的进入管理更趋市场化，但计划经济的色彩依然存在。

（2）中国外资旅行社的进入管理。1993年10月21日国家旅游局了《关于国家旅游度假区内开办中外合资经营的第一类旅行社的审批管理暂行办法》，这标志着中国旅行社业对外开放的初步启动。1998年12月2日，为了进一步扩大旅游业的对外开放，促进旅游业的大发展，根据《中华人民共和国中外合资经营企业法》和《旅行社管理条例》，国家旅游局、外经贸部正式了《中外合资旅行社试点暂行办法》，标志着中国旅行社业的全面对外开放。“新办法”不再限定合资试点的地域范围，在经营范围上，合资旅行社的业务范围明确为入境旅游和国内旅游。但是这种开放仍然是以设定相应的进入壁垒为前提的。这些进入壁垒主要包括：经营范围壁垒（明令禁止合资旅行社不能经营出境旅游等三类旅游项目）；人员资格壁垒（只能在中国境内聘请导游员）；企业资产规模壁垒（注册资金500万元人民币、质量保证金60万元人民币）；经营与技术规模壁垒（合资的中方旅行社申请前3年平均每年外联人数要超过3万人天，外方旅行社要加入国际或本国的电脑预定网络，或已经形成自己的电脑预定网络）。

（3）其它国家旅行社的进入管理。国外对旅行社的进入管理制度也不尽相同。总的来说，西方发达国家多实行自由进入政策，即政府更加强调旅行社企业共性的一面，投资者对旅行社业的进入纯粹是企业行为，只接受工商管理部门的注册登记管理，旅游主管部门不干预或较少干涉。与此相对应，多数发展中国家对旅行社的进入实行严格的制度，一般实行双重注册制度，并在资金规模、人员资格、经营范围等方面做出具体的规定。

2.人员资格管理

（1）导游人员资格管理。对导游人员管理通常表现在两个方面：一是导游资格的取得；二是导游人员的执业规范。由于国情和旅游发展程度方面的差异，目前各国在导游人员资格管理方面存在比较大的差异。

①关于导游资格的取得。目前，世界上关于导游资格的取得有两种情况；一种是多发生在包括我国在内的发展中国家的较严格的导游资格认证体系；另一种是多发生在发达国家的较宽松的导游资格管理制度。在严格的导游资格管理制度方面，同样是实行严格的导游认证管理，不同国家也有一定的区别；以新加坡、日本和以色列为代表的一些国家和地区，导游资格的取得必须经过严格的考试；以埃及为代表的一些国家和地区，尽管也实行导游资格管理制度，但是导游资格的取得却不需要经过严格的考试。实行严格的导游资格管理的这些国家都规定，未取得资格者不得从事导游活动，否则将给予严肃处理。实行宽松导游资格管理制度的国家和地区以澳大利亚、美国和德国为代表。这种宽松的导游资格管理制度又分为两种情况，一种是一些国家如澳大利亚不设资格考试制度，导游资格只证明其专业水平；另一种以德国为代表，从事导游工作不需要资格证明。

②关于导游人员的执业规范。关于导游人员的执业规范，目前世界上也分为两种情况。一种以新加坡、日本和以色列、埃及为典型代表，以各种法规条款做出明确执业规范，通过相应机构严格的过程监督及游客的意见作为评价依据。另一种以澳大利亚、英国、德国为典型代表，以雇主和游客监督为主，没有明确法规规范执业行为。

我国的《导游人员管理条例》对导游人员的执业规范进行了明确规定，各级旅游局相应地担负着对导游服务质量进行监督和检查的任务。在导游人员的执业规范方面，以政府行政主管机构为监督检查主体。现在，也有不少旅行社开始注重游客对导游的评价和意见，游客投诉的处理也趋于更加规范、有效。

（2）经营管理人员的资格管理。在市场经济社会里，企业的经营管理人员是否合格以及能够胜任哪一层级的管理职务，是由企业家市场或职业经理市场加以确定的。所以在多数发达国家，除了对旅行社经理的国籍、守法有相应的要求外，很少会对其学历、资历等加以限制，也不会出现由政府旅游行政主管部门取消某人经理资格的事情，一旦某一位经营或技术人才不能胜任其目前的工作，自有业主或股东加以处理，并以其在企业家市场或经理市场上的价格（年薪、津贴等形式表现出来）的变动加以反映。如果由于业主不善经营导致企业亏损和资不抵债，那么他也会通过旅行社的合法破产、兼并等形式退出市场。

我国对旅行社经营管理人员任职资格有较为严格的要求。国务院颁布实施的《旅行社管理条例》第六条第三款规定，设立旅行社要“有经培训并持有旅游行政管理部门颁发的相应的资格证书的经营人员”；在《旅行社管理条例实施细则》中又对经营人员的持证人数做了具体规定。

3.经营过程与退出管理

国外对旅行社的经营与退出管理主要有三种情况：自由、管制与混合。从总体上看，发达的市场经济国家主要是由市场决定企业的发展与退出，如果旅行社在经营过程中出现违规或损害旅游合法权益的现象，则通过相应的法律法规体系如“消费者权益保护法”、“公平交易法”、“反垄断法”等法律文件加以调节。发展中国家和一些东方国家如新加坡、泰国、日本、台湾等国家和地区则更加强调政府对旅行社经营过程和退出机制的管理。

我国旅游行政主管部门——国家及地方旅游局对旅行社的经营过程和退出机制则表现出过多的干预倾向，政府直接干预旅行社的经营过程，政府对旅行社企业的竞争与退出有较大的影响。具体的干预措施主要有：年检制、特许制、配额制和专项管理制。

4.旅游者权益保护

对待旅游者的权益保护，目前国际上一般采用以下几种方式处理：

（1）消费者权益保护法案及相关的经济合同法律规定。有关提供服务的质量，预先的信息是很难确保的。无疑，有些服务存在着提供合同前资料的义务，如向旅游者提供目的地的接待资料。然而，符合旅游者要求的服务保证往往只能建立在服务提供者本身的能力和信誉上。在这方面，有些国家的消费者权益保护法案会迫使旅游经营商向旅游者提供规范化的服务信息。如为了防止旅行者或旅游申请者有可能被没有许可证的旅行推销员所愚弄，法国在1975年7月11日通过法律（以及1977年3月28日法令）规定许可证的合法持有者在他们的通信、招牌（即挂在营业处入口的牌子）和广告中指出他们的许可证注册号码（注：［法］热拉尔·卡著，《消费者权益保护》，第77页，北京：商务印书馆，1997年5月。）。

（2）旅行社保证金制度与政府行政管理部门的质量监督。包括日本、新加坡和我国台湾在内的许多国家和地区针对旅行社业设立了保证金制度，美国和许多欧洲国家也通过行业协会设有类似的制度，作为对旅行社质量监督的一种重要措施。

在行政管理方面，美国的某些州政府明确规定，旅行商必须通过州有关政府机构的考核，而且法律规定顾主对雇员职位范围内的行为负责。旅行社要对雇员的工作进行指导，了解雇员为顾客提供服务的情况。另外，美国的法律还规定，旅行社负有特殊的核查批发商诚实与可靠的责任。

中国主要由政府部门对旅行社产品的质量和旅游者的权益保护做出监控。第一，旅行社的申办需经相应级别的旅游行政管理部门批准并交纳一定数额质量保证金后，才可以注册登记，领取营业执照。第二，各级旅游行政管理部门设立专门的质量监督部门——旅游质监所，负责“规范旅游企业的经营行为，规范旅游市场秩序，对其进行检查、监督以及对违规旅游企业进行处罚。”（注：宋志伟、付蓉，《加强旅游质量监管提升行业服务水平》，《旅游学刊》，1998年第2期。）第三，制定《导游人员管理条例》、《导游等级评定标准》及《旅游业对客人服务的基本标准》等多项法规，力图通过政府行为这只“看得见的手”来加强对旅行社服务质量的监督和旅游者合法权益的保护。但是这些规定的执行只是通过不定期的抽查和监督来实现的。

（3）社会公众部门的监督。社会公众包括新闻媒体、专业研究机构、消费者保护组织等也在通过各自的努力对旅游者的合法权益予以维护。由于这种维权行为的主体是多元化的，也是对全体社会成员均有益处的，所以旅行社很难通过一些或明或暗的“反向收买”和利用自己的垄断地位来隐藏对自己不利的信息，以达到损害消费者权益和增加自己垄断利益的目的。需要特别提及的是，发达国家专业旅游杂志的信息披露与消费教育往往在旅游者权益保护方面扮演重要的角色。正是通过这些专业性的媒体，旅游者对旅行社的服务流程与服务质量的评价标准有了全面的了解，从而提高了旅游者的成熟程度。

与发达国家相比，我国旅游者权益保护主体基本是政府行政管理部门如旅游质量监督管理所在起主要作用，而社会公众的监督则处于相当短缺或者监督不力的局面。一些旅行社还利用新闻媒体市场化进程中的混乱局面，想方设法损害旅游者的合法权益。但是从未来的发展趋势看，加强社会公众的监督力度，促进旅游者权益保护主体的专业化、多元化、社会化将是中国旅游市场发育的一个重要特征。

（4）旅行社的内部管理。对旅游者合法权益的保护也是旅行社提高服务质量、树立服务品牌、扩大市场占有率的内在要求。从这个意义上说，旅行社也是旅游者权益保护的主体之一。从发达国家旅行社的做法来看，旅游社对旅游者权益保护的主要作法有：为旅游者提供安全保险，这也可分散旅行社的经营风险；致力于接待服务流程和管理流程的标准化与规范化建设，从内部管理入手提高服务质量，使旅游者切实感到物有所值，减少投诉机率；加强员工培训与职业道德教育；树立公关意识，对于那些已经对旅游者造成损害的行为及时处理，争取把旅游者的损失减少到最低限度，同时也为企业树立良好的市场形象。

与发达国家相比，我国旅行社对旅游者、特别是国内旅游权益的保护方面还存在不小的差距。这里有旅游法律体系不健全的问题，有旅游者消费成熟度不够的问题，更有旅行社自身经营观念方面的问题。

至此，我们可以用图3来简要地总结一下各国旅行社业制度环境差异程度的内在原因；制度环境的变迁力量主要是由经济发展水平、旅游市场态势、市场化程度、法治化程度等因素构成的。一般而言，在市场化程度、法治化程度较低，旅游市场处于买方态势的发展中国家，倾向于对旅行社业、特别是经营国际旅游业务的旅行社的进入、运作与退出机制实行严格的管理，管理的主要方法是通过政府行业主管部门的各种微观规制手段和相应的政令、条例、审批、检查程序等进行管理。而在市场化程度、法治化程度较高，旅游市场处于卖方态势的发达国家则倾向于对旅行社业、特别是经营国内旅游业务的旅行社的进入、运作与退出机制实行较为宽松的管理，主要的管理手段是专门的旅行社法或一般的经济法律和政府的宏观调控政策，辅之以旅行社行业协会和包括媒体、专业团体、消费者权益保护组织在内的社会公众监督来进行管理。尽管不同国家旅行社的制度环境现状还存在较大的差异，但放松规制，加速旅行社企业化、市场化进程，培育多元化管理主体和多样管理工具是将来世界旅行社管理制度环境的变迁方向。

图3旅行社制度环境及其管理重点示意图

附图{图}

经济发展水平与市场态势

四、中国旅行社制度环境建设的若干对策与建议

1.放松政府微观规制过渡性的行业管理政策目标是变“限制性规制”为“激励性规制”。（注：激励规制理论主要有三大流派：一是在社会主义经济中将激励直接引入制定计划经济里，以兰格为代表；二是阿罗做了先驱性研究的综合社会选择理论；三是在市场的失灵范围里，为取得与市场均衡同样的市场成果而必须采取一些激励性规制。本文在使用这一概念时，主要是指经济性规制中的激励性规制。更为详细的内容请参阅植草益的《微观规制经济学》。）为此，首先要放开旅行社业进入规制。具体来说，就是以放松国内市场的非国有资本进入规制和国际市场的配额管理规制为先导。前者主要是指私人资本和国外资本，即允许私人旅行社和合资旅行社的存在；后者在实行的过程中，可以选取一定数量的国家——如新加坡、马来西亚、泰国等——作为出境旅游业务取消规制的试点。一个不须再加以证明的命题是：只有市场发育成熟了，才能开展有效的市场竞争。只有各旅行社市场主体地位真正平等了，才能从根本上消除不平等竞争的基础。

2.加快旅游立法，加强法制性规制旅游法制建设的目标是以法制性规制取代经济性规制。在《旅游法》还没有制订以前，加强旅游联合执法是一条治理旅行社业不正当竞争的可选之路。比如变更旅游质监所的行业管理权限，即不仅仅受理旅游者对旅行社的投诉，也受理旅行社对旅行社之间不正当竞争的投诉。考虑到工商管理部门公平交易处的存在，可与之联合建立联合听证会制度，对旅行社业不正当竞争进行法制化管理。

3.积极培育旅游市场在规制逐步放松以至取消后，政府旅游行政管理部门应把更多的精力放在积极培育旅游市场，特别是国内旅游市场上来。只有市场主体多了，才能有竞争的基础；只有旅游市场扩大了，正当竞争才能使旅行社的长期利益最大化，而不正当竞争必将使每一个旅行社的长期利益受到损失。

4.加强旅游行业协会的功能从国际旅行社管理的发展经验来看，一个自下而上、体系完善、运作规范的旅行社行业组织是旅行社行业管理制度的重要载体。行业组织是旅行社行业成长和市场发展的自然结果，其实质是介于政府主管部门和企业之间的市场中介组织。虽然从理论上说，行业管理是业内企业自然选择的结果，但是考虑到中国旅行社业制度变迁进程中的“路途依赖”，政府还是应该在行业管理组织形成与发育过程中起一定作用的。其中首要的问题是使目前的各级协会具有实质性的运作内容。可以选择的制度安排有：第一，在《旅行社管理条例》中硬性规定各类旅行社必须加入相应的行业协会。第二，参照日本模式，把质量保证金管理主体从政府转向协会，以其部分利息代替各企业的入会和协会运作费用。鉴于目前保证金制度的实施机制中，对旅行社的约束多，激励少的现状，政府可以赋予协会根据企业的运营情况和资信状况相应降低有关企业的保证金交纳额度的权力。第三，协会对外要加入世界性的旅行社联合组织，对内使各级协会相互联系，形成网络，并对其会员旅行社提供信息、培训、协作、代表企业向政府反映其利益等项服务，以增加对成员旅行社的吸引力。

5.加强教育工作这里的教育对象包括旅游者和旅游企业从业人员，更主要的是那些执行规制任务的政府行政管理部门和人员，特别是那些有“租”可寻的部门和管理人员。

［收稿日期］1999—12—10；［修订日期］1999—12—13

【参考文献】

[1]杜江.旅行社经营管理［M］.北京：旅游教育出版社，1999.

[2]罗结珍.国际旅游业公约、协议汇编［Z］.北京：旅游教育出版社，1990.

[3]国家旅游局政法司.旅游调研，1999（1）～（8）.

[4]［法］热拉尔·卡.消费者权益保护［M］.北京：商务印书馆，1997.

[5]戴斌.寻求竞争优势，还是寻求垄断地位［J］.旅游学刊，1999（5）.

[6]张建梅，韦广平.我国旅行社经营资格对旅游业的影响［J］.桂林旅专学报.1999（1）.