城市公共行政论文篇1

中图分类号：F293　文献标志码：A　文章编号：1673-291X(2007)02-0148-02

城市化既是经济发展的产物，同时又是经济发展不可或缺的条件。而我国城市化的进程带有浓重的转轨经济色彩，改革开放以来城市人口增加基于以下三个主要因素：城市人口的自然增长，经济发展引致城市人口的迅速增加，以及随着计划经济时期被人为控制在各行政区划的人口的解禁而增加的流动人口。

城市化速度的加快使本来隐性的城市公共资源短缺很快显现出来，20世纪90年代中期至今，城市公共资源短缺的集中爆发从大城市逐渐蔓延到中小城市，并且集中表现在以下几个方面，如水务问题、公共交通、垃圾处理、供暖问题、城市管网建设等。各城市在极度被动的状态下开始了“兵来将挡、水来土堰”的城市公共资源供给的攻坚战，但政府很快就发现这是个无底洞，政府的投入永远无法满足城市化带来的公共资源需求膨胀，政府开始寻求其他的途径提供公共资源。在这方面实践走在了理论的前面，如PPP(Public-Private Partnership公私合作体制)模式。在国外比较著名的是英国撒切尔时期进行的私有化改革，在国内较早对这一领域进行探索的是天则经济研究所的公用事业研究。由于转轨经济的特殊性，在我国可参照的经验不多，更无可直接引用的案例，天则的公用事业研究也是边理论边实践，至今已有一些正待检验的案例。因此，可以说在我国城市公共资源的供给从理论到实践尚无比较成熟理论体系和可操作性规范。本文尝试从公共财政的视角分析城市公共资源整合的目标与原则，而这恰恰是进行城市公共资源整合所要解决的首要问题。本文包括如下三部分内容：城市公共资源内涵(本文所讨论概念的界定)；城市公共资源管理研究的范围界定；城市公共资源整合的目标与原则。

一、城市公共资源的内涵

(一)城市公共资源的界定

城市公共资源是指自然生成或自然存在的资源以及由政府作为供给主体，被全体人民共享并具有一般公共物品特征的、城市生存和发展中不可或缺的物品。它能为人类提供生存、发展、享受的物质与条件，这些资源的所有权由全体社会成员共同享有，是人类社会经济发展共同所有的基础条件。

(二)公共资源的特点

城市公共资源属全体人员共同享有，一个物品是公共资源，必须有以下特点：

1．公共资源具有公共物品的特性。公共物品是相对于私人物品而言的。与私人物品相比，公共物品具有非排他性和非竞争性的所有权不属于某个人，而是属于部分成员和全体成员所有。它同时存在多个使用者，每一个使用者不存在竞争性，具有公共性质。

(1)公共资源的非排他性。一个使用者使用公共资源不会引起另一个使用者的效用减少。公共资源是一定区域内全体人员赖以生存的基础，是区域经济可持续发展的根本。

(2)公共资源的外部性。一旦公共资源遭到破坏时，对其他使用者来说会产生一种额外支出，例如，同使用一条河流的上下游两用户，上游企业排放污水必然会影响到下游居民正常生活。

2．公共资源具有稀缺性。在工业化社会以前，各种资源丰富，人们认为公共资源是取之不尽用之不竭的，然而随着工业化带来的经济飞速发展，科技的不断进步以及人口的剧增，人们才认识到了公共资源的稀缺也在日益增加。

3．公共资源具有整体性。这就决定了一旦某项公共资源受到破坏，将影响到公共资源的整体价值。如城市的环境污染、水资源短缺等会降低城市的整体价值。

4．公共资源价值具有一定的公益性。评价公共资源价值不仅偏重于其经济价值的评价，更重要的是偏重于对其公共资源的社会价值的评价，即公益性的评价。

城市公共资源具体包括：

1．城市中的自然资源。如空气、水、土地、森林、草地、湿地、矿产、海洋等资源。

2．城市中的社会资源。主要包括：一是有形资产。可经营资源、城市基础设施、城市生态环境、文物古迹和旅游资源等；二是无形资产。依附于有形资产的名称、形象、知名度和城市特色文化等无形资产的使用权、经营权、冠名权等相关权益。本文所讨论的公共资源问题主要集中在城市中的社会资源。

二、城市公共资源管理研究范围界定

通过上述公共资源的内涵分析，以及考察现代市场经济国家对城市公共资源管理的沿革，我们将城市公共资源管理的研究对象作如下界定：

(一)城市公共资源的提供

城市公共资源的提供主要针对上述分类中的公用事业部分而言。和其他转轨国家一样，我国公用事业也带有较为明显的计划经济的痕迹，因此我们在理论上首先应根据公共财政理论明确哪些是纯公共品，是由政府必须无偿提供的；哪些是准公共品必须由政府有偿提供的；哪些应该由市场提供的；哪些是暂时无法分清的。

(二)城市公共资源建设的融资模式研究

主要研究内容包括：全部由财政投资的公共资源；财政与市场共同出资的公共资源；由市场融资建设的公共资源。具体融资形式体现在：财政融资，包括财政预算、国债、政策收费等；银行贷款；企业和项目直接融资等。其中近年来表现尤其活跃的是企业和项目直接融资，涌现出很多重要的做法，包括：企业发行“准市政债券”；以信托为工具的“准市政债券”(如国内第一个成功的案例是上海外环隧道项目)；保险资金的进入。2003年底，国务院常务会议原则通过《投资体制改革方案》，提出鼓励和促进保险资金间接投资基础设施。这些投融资模式应进行操作程序的规范、操作方法的完善，并逐渐将其一般化。

(三)城市公共资源的经营模式研究

在城市公共资源中有相当一部分是有偿提供的，这是一笔只要城市存在就永远不会枯竭的收入，现在由于经营城市公共资源的大都是国有企业，国有经济效率低是经济学人所共知的，因此现在经营城市公共资源的国有企业大都亏损。而私营经济的目标是利润最大化，在公众利益与其经济目标发生冲突的时候，难免会发生损害公共利益的事情，伦敦机场由于私有化而一度出现滞留旅客无法登机的混乱局面就是先例。城市公共资源经营模式研究从理论到操作细节的设计，以及适用的条件都应有事先的充分准备，而且需要通过区域试验不断积累经验，最终形成法律规范。

(四)城市公共资源的监管、评价体系研究

城市公共资源的监管、评价体系是城市公共资源正常有序运营的保障，监管、评价体系的不健全是转轨经济的又一特点，因此监管、评价体系的研究与城市公共资源运营模式研究同等重要。

三、城市公共资源整合的目标与原则

(一)城市公共资源整合的目标

通过城市公共资源的理论研究，以及对具体城市公共资源提供与管理的现状和背景分析，在借鉴国外和国内先进经验基础上，提出具体城市公共资源整合目标：理顺政府对城市公共资源管理的责任、地位和作用；规范市场进入公共资源领域的规制及程序；完善城市公共资源监管体系；建立城市公共资源管理评价体系。

(二)城市公共资源整合的原

1．以公共财政的理念为城市公共资源整合的基本理论指导

城市公共资源主要解决城市公共品的提供以及外部性的纠正，因此对现有城市公共资源进行整合的理论基础应是公共财政理论，以公共财政理论为基础，对具体城市的公共资源供给现状进行分析，确立政府对城市公共资源管理的责任、地位和作用，确定市场进入城市公共资源领域范围。

2．以经济环境、人文环境和制度环境的区域性特征为城市公共资源整合的基本出发点

城市公共行政论文篇2

城市化既是经济发展的产物，同时又是经济发展不可或缺的条件。而我国城市化的进程带有浓重的转轨经济色彩，改革开放以来城市人口增加基于以下三个主要因素：城市人口的自然增长，经济发展引致城市人口的迅速增加，以及随着计划经济时期被人为控制在各行政区划的人口的解禁而增加的流动人口。

城市化速度的加快使本来隐性的城市公共资源短缺很快显现出来，20世纪90年代中期至今，城市公共资源短缺的集中爆发从大城市逐渐蔓延到中小城市，并且集中表现在以下几个方面，如水务问题、公共交通、垃圾处理、供暖问题、城市管网建设等。各城市在极度被动的状态下开始了“兵来将挡、水来土堰”的城市公共资源供给的攻坚战，但政府很快就发现这是个无底洞，政府的投入永远无法满足城市化带来的公共资源需求膨胀，政府开始寻求其他的途径提供公共资源。在这方面实践走在了理论的前面，如PPP(Public-Private Partnership公私合作体制)模式。在国外比较著名的是英国撒切尔时期进行的私有化改革，在国内较早对这一领域进行探索的是天则经济研究所的公用事业研究。由于转轨经济的特殊性，在我国可参照的经验不多，更无可直接引用的案例，天则的公用事业研究也是边理论边实践，至今已有一些正待检验的案例。因此，可以说在我国城市公共资源的供给从理论到实践尚无比较成熟理论体系和可操作性规范。本文尝试从公共财政的视角分析城市公共资源整合的目标与原则，而这恰恰是进行城市公共资源整合所要解决的首要问题。本文包括如下三部分内容：城市公共资源内涵(本文所讨论概念的界定)；城市公共资源管理研究的范围界定；城市公共资源整合的目标与原则。

一、城市公共资源的内涵

(一)城市公共资源的界定

城市公共资源是指自然生成或自然存在的资源以及由政府作为供给主体，被全体人民共享并具有一般公共物品特征的、城市生存和发展中不可或缺的物品。它能为人类提供生存、发展、享受的物质与条件，这些资源的所有权由全体社会成员共同享有，是人类社会经济发展共同所有的基础条件。

(二)公共资源的特点

城市公共资源属全体人员共同享有，一个物品是公共资源，必须有以下特点：

1．公共资源具有公共物品的特性。公共物品是相对于私人物品而言的。与私人物品相比，公共物品具有非排他性和非竞争性的所有权不属于某个人，而是属于部分成员和全体成员所有。它同时存在多个使用者，每一个使用者不存在竞争性，具有公共性质。

(1)公共资源的非排他性。一个使用者使用公共资源不会引起另一个使用者的效用减少。公共资源是一定区域内全体人员赖以生存的基础，是区域经济可持续发展的根本。

(2)公共资源的外部性。一旦公共资源遭到破坏时，对其他使用者来说会产生一种额外支出，例如，同使用一条河流的上下游两用户，上游企业排放污水必然会影响到下游居民正常生活。

2．公共资源具有稀缺性。在工业化社会以前，各种资源丰富，人们认为公共资源是取之不尽用之不竭的，然而随着工业化带来的经济飞速发展，科技的不断进步以及人口的剧增，人们才认识到了公共资源的稀缺也在日益增加。

3．公共资源具有整体性。这就决定了一旦某项公共资源受到破坏，将影响到公共资源的整体价值。如城市的环境污染、水资源短缺等会降低城市的整体价值。

4．公共资源价值具有一定的公益性。评价公共资源价值不仅偏重于其经济价值的评价，更重要的是偏重于对其公共资源的社会价值的评价，即公益性的评价。

城市公共资源具体包括：

1．城市中的自然资源。如空气、水、土地、森林、草地、湿地、矿产、海洋等资源。

2．城市中的社会资源。主要包括：一是有形资产。可经营资源、城市基础设施、城市生态环境、文物古迹和旅游资源等；二是无形资产。依附于有形资产的名称、形象、知名度和城市特色文化等无形资产的使用权、经营权、冠名权等相关权益。本文所讨论的公共资源问题主要集中在城市中的社会资源。

二、城市公共资源管理研究范围界定

通过上述公共资源的内涵分析，以及考察现代市场经济国家对城市公共资源管理的沿革，我们将城市公共资源管理的研究对象作如下界定：

(一)城市公共资源的提供

城市公共资源的提供主要针对上述分类中的公用事业部分而言。和其他转轨国家一样，我国公用事业也带有较为明显的计划经济的痕迹，因此我们在理论上首先应根据公共财政理论明确哪些是纯公共品，是由政府必须无偿提供的；哪些是准公共品必须由政府有偿提供的；哪些应该由市场提供的；哪些是暂时无法分清的。

(二)城市公共资源建设的融资模式研究

主要研究内容包括：全部由财政投资的公共资源；财政与市场共同出资的公共资源；由市场融资建设的公共资源。具体融资形式体现在：财政融资，包括财政预算、国债、政策收费等；银行贷款；企业和项目直接融资等。其中近年来表现尤其活跃的是企业和项目直接融资，涌现出很多重要的做法，包括：企业发行“准市政债券”；以信托为工具的“准市政债券”(如国内第一个成功的案例是上海外环隧道项目)；保险资金的进入。2003年底，国务院常务会议原则通过《投资体制改革方案》，提出鼓励和促进保险资金间接投资基础设施。这些投融资模式应进行操作程序的规范、操作方法的完善，并逐渐将其一般化。

(三)城市公共资源的经营模式研究

在城市公共资源中有相当一部分是有偿提供的，这是一笔只要城市存在就永远不会枯竭的收入，现在由于经营城市公共资源的大都是国有企业，国有经济效率低是经济学人所共知的，因此现在经营城市公共资源的国有企业大都亏损。而私营经济的目标是利润最大化，在公众利益与其经济目标发生冲突的时候，难免会发生损害公共利益的事情，伦敦机场由于私有化而一度出现滞留旅客无法登机的混乱局面就是先例。城市公共资源经营模式研究从理论到操作细节的设计，以及适用的条件都应有事先的充分准备，而且需要通过区域试验不断积累经验，最终形成法律规范。

(四)城市公共资源的监管、评价体系研究

城市公共资源的监管、评价体系是城市公共资源正常有序运营的保障，监管、评价体系的不健全是转轨经济的又一特点，因此监管、评价体系的研究与城市公共资源运营模式研究同等重要。

三、城市公共资源整合的目标与原则

(一)城市公共资源整合的目标

通过城市公共资源的理论研究，以及对具体城市公共资源提供与管理的现状和背景分析，在借鉴国外和国内先进经验基础上，提出具体城市公共资源整合目标：理顺政府对城市公共资源管理的责任、地位和作用；规范市场进入公共资源领域的规制及程序；完善城市公共资源监管体系；建立城市公共资源管理评价体系。

(二)城市公共资源整合的原則

1．以公共财政的理念为城市公共资源整合的基本理论指导

城市公共资源主要解决城市公共品的提供以及外部性的纠正，因此对现有城市公共资源进行整合的理论基础应是公共财政理论，以公共财政理论为基础，对具体城市的公共资源供给现状进行分析，确立政府对城市公共资源管理的责任、地位和作用，确定市场进入城市公共资源领域范围。

2．以经济环境、人文环境和制度环境的区域性特征为城市公共资源整合的基本出发点

城市公共行政论文篇3

城市化既是经济发展的产物,同时又是经济发展不可或缺的条件。而我国城市化的进程带有浓重的转轨经济色彩,改革开放以来城市人口增加基于以下三个主要因素:城市人口的自然增长,经济发展引致城市人口的迅速增加,以及随着计划经济时期被人为控制在各行政区划的人口的解禁而增加的流动人口。

城市化速度的加快使本来隐性的城市公共资源短缺很快显现出来,20世纪90年代中期至今,城市公共资源短缺的集中爆发从大城市逐渐蔓延到中小城市,并且集中表现在以下几个方面,如水务问题、公共交通、垃圾处理、供暖问题、城市管网建设等。各城市在极度被动的状态下开始了“兵来将挡、水来土堰”的城市公共资源供给的攻坚战,但政府很快就发现这是个无底洞,政府的投入永远无法满足城市化带来的公共资源需求膨胀,政府开始寻求其他的途径提供公共资源。在这方面实践走在了理论的前面,如PPP(Public-PrivatePartnership公私合作体制)模式。在国外比较着名的是英国撒切尔时期进行的私有化改革,在国内较早对这一领域进行探索的是天则经济研究所的公用事业研究。由于转轨经济的特殊性,在我国可参照的经验不多,更无可直接引用的案例,天则的公用事业研究也是边理论边实践,至今已有一些正待检验的案例。因此,可以说在我国城市公共资源的供给从理论到实践尚无比较成熟理论体系和可操作性规范。本文尝试从公共财政的视角分析城市公共资源整合的目标与原则,而这恰恰是进行城市公共资源整合所要解决的首要问题。本文包括如下三部分内容:城市公共资源内涵(本文所讨论概念的界定);城市公共资源管理研究的范围界定;城市公共资源整合的目标与原则。

一、城市公共资源的内涵

(一)城市公共资源的界定

城市公共资源是指自然生成或自然存在的资源以及由政府作为供给主体,被全体人民共享并具有一般公共物品特征的、城市生存和发展中不可或缺的物品。它能为人类提供生存、发展、享受的物质与条件,这些资源的所有权由全体社会成员共同享有,是人类社会经济发展共同所有的基础条件。

(二)公共资源的特点

城市公共资源属全体人员共同享有,一个物品是公共资源,必须有以下特点:

1.公共资源具有公共物品的特性。公共物品是相对于私人物品而言的。与私人物品相比,公共物品具有非排他性和非竞争性的所有权不属于某个人,而是属于部分成员和全体成员所有。它同时存在多个使用者,每一个使用者不存在竞争性,具有公共性质。

(1)公共资源的非排他性。一个使用者使用公共资源不会引起另一个使用者的效用减少。公共资源是一定区域内全体人员赖以生存的基础,是区域经济可持续发展的根本。

(2)公共资源的外部性。一旦公共资源遭到破坏时,对其他使用者来说会产生一种额外支出,例如,同使用一条河流的上下游两用户,上游企业排放污水必然会影响到下游居民正常生活。

2.公共资源具有稀缺性。在工业化社会以前,各种资源丰富,人们认为公共资源是取之不尽用之不竭的,然而随着工业化带来的经济飞速发展,科技的不断进步以及人口的剧增,人们才认识到了公共资源的稀缺也在日益增加。

3.公共资源具有整体性。这就决定了一旦某项公共资源受到破坏,将影响到公共资源的整体价值。如城市的环境污染、水资源短缺等会降低城市的整体价值。

4.公共资源价值具有一定的公益性。评价公共资源价值不仅偏重于其经济价值的评价,更重要的是偏重于对其公共资源的社会价值的评价,即公益性的评价。

城市公共资源具体包括:

1.城市中的自然资源。如空气、水、土地、森林、草地、湿地、矿产、海洋等资源。

2.城市中的社会资源。主要包括:一是有形资产。可经营资源、城市基础设施、城市生态环境、文物古迹和旅游资源等;二是无形资产。依附于有形资产的名称、形象、知名度和城市特色文化等无形资产的使用权、经营权、冠名权等相关权益。本文所讨论的公共资源问题主要集中在城市中的社会资源。

二、城市公共资源管理研究范围界定

通过上述公共资源的内涵分析,以及考察现代市场经济国家对城市公共资源管理的沿革,我们将城市公共资源管理的研究对象作如下界定:

(一)城市公共资源的提供

城市公共资源的提供主要针对上述分类中的公用事业部分而言。和其他转轨国家一样,我国公用事业也带有较为明显的计划经济的痕迹,因此我们在理论上首先应根据公共财政理论明确哪些是纯公共品,是由政府必须无偿提供的;哪些是准公共品必须由政府有偿提供的;哪些应该由市场提供的;哪些是暂时无法分清的。

(二)城市公共资源建设的融资模式研究

主要研究内容包括:全部由财政投资的公共资源;财政与市场共同出资的公共资源;由市场融资建设的公共资源。具体融资形式体现在:财政融资,包括财政预算、国债、政策收费等;银行贷款;企业和项目直接融资等。其中近年来表现尤其活跃的是企业和项目直接融资,涌现出很多重要的做法,包括:企业发行“准市政债券”;以信托为工具的“准市政债券”(如国内第一个成功的案例是上海外环隧道项目);保险资金的进入。2003年底,国务院常务会议原则通过《投资体制改革方案》,提出鼓励和促进保险资金间接投资基础设施。这些投融资模式应进行操作程序的规范、操作方法的完善,并逐渐将其一般化。

(三)城市公共资源的经营模式研究

在城市公共资源中有相当一部分是有偿提供的,这是一笔只要城市存在就永远不会枯竭的收入,现在由于经营城市公共资源的大都是国有企业,国有经济效率低是经济学人所共知的,因此现在经营城市公共资源的国有企业大都亏损。而私营经济的目标是利润最大化,在公众利益与其经济目标发生冲突的时候,难免会发生损害公共利益的事情,伦敦机场由于私有化而一度出现滞留旅客无法登机的混乱局面就是先例。城市公共资源经营模式研究从理论到操作细节的设计,以及适用的条件都应有事先的充分准备,而且需要通过区域试验不断积累经验,最终形成法律规范。

(四)城市公共资源的监管、评价体系研究

城市公共资源的监管、评价体系是城市公共资源正常有序运营的保障,监管、评价体系的不健全是转轨经济的又一特点,因此监管、评价体系的研究与城市公共资源运营模式研究同等重要。

三、城市公共资源整合的目标与原则

(一)城市公共资源整合的目标

通过城市公共资源的理论研究,以及对具体城市公共资源提供与管理的现状和背景分析,在借鉴国外和国内先进经验基础上,提出具体城市公共资源整合目标:理顺政府对城市公共资源管理的责任、地位和作用;规范市场进入公共资源领域的规制及程序;完善城市公共资源监管体系;建立城市公共资源管理评价体系。

(二)城市公共资源整合的原则

1.以公共财政的理念为城市公共资源整合的基本理论指导

城市公共资源主要解决城市公共品的提供以及外部性的纠正,因此对现有城市公共资源进行整合的理论基础应是公共财政理论,以公共财政理论为基础,对具体城市的公共资源供给现状进行分析,确立政府对城市公共资源管理的责任、地位和作用,确定市场进入城市公共资源领域范围。

2.以经济环境、人文环境和制度环境的区域性特征为城市公共资源整合的基本出发点

城市公共行政论文篇4

城市化既是经济发展的产物,同时又是经济发展不可或缺的条件。而我国城市化的进程带有浓重的转轨经济色彩,改革开放以来城市人口增加基于以下三个主要因素:城市人口的自然增长,经济发展引致城市人口的迅速增加,以及随着计划经济时期被人为控制在各行政区划的人口的解禁而增加的流动人口。

城市化速度的加快使本来隐性的城市公共资源短缺很快显现出来,20世纪90年代中期至今,城市公共资源短缺的集中爆发从大城市逐渐蔓延到中小城市,并且集中表现在以下几个方面,如水务问题、公共交通、垃圾处理、供暖问题、城市管网建设等。各城市在极度被动的状态下开始了“兵来将挡、水来土堰”的城市公共资源供给的攻坚战,但政府很快就发现这是个无底洞,政府的投入永远无法满足城市化带来的公共资源需求膨胀,政府开始寻求其他的途径提供公共资源。在这方面实践走在了理论的前面,如PPP(Public-Private Partnership公私合作体制)模式。在国外比较着名的是英国撒切尔时期进行的私有化改革,在国内较早对这一领域进行探索的是天则经济研究所的公用事业研究。由于转轨经济的特殊性,在我国可参照的经验不多,更无可直接引用的案例,天则的公用事业研究也是边理论边实践,至今已有一些正待检验的案例。因此,可以说在我国城市公共资源的供给从理论到实践尚无比较成熟理论体系和可操作性规范。本文尝试从公共财政的视角分析城市公共资源整合的目标与原则,而这恰恰是进行城市公共资源整合所要解决的首要问题。本文包括如下三部分内容:城市公共资源内涵(本文所讨论概念的界定);城市公共资源管理研究的范围界定;城市公共资源整合的目标与原则。

一、城市公共资源的内涵

(一)城市公共资源的界定

城市公共资源是指自然生成或自然存在的资源以及由政府作为供给主体,被全体人民共享并具有一般公共物品特征的、城市生存和发展中不可或缺的物品。它能为人类提供生存、发展、享受的物质与条件,这些资源的所有权由全体社会成员共同享有,是人类社会经济发展共同所有的基础条件。

(二)公共资源的特点

城市公共资源属全体人员共同享有,一个物品是公共资源,必须有以下特点:

1.公共资源具有公共物品的特性。公共物品是相对于私人物品而言的。与私人物品相比,公共物品具有非排他性和非竞争性的所有权不属于某个人,而是属于部分成员和全体成员所有。它同时存在多个使用者,每一个使用者不存在竞争性,具有公共性质。

(1)公共资源的非排他性。一个使用者使用公共资源不会引起另一个使用者的效用减少。公共资源是一定区域内全体人员赖以生存的基础,是区域经济可持续发展的根本。

(2)公共资源的外部性。一旦公共资源遭到破坏时,对其他使用者来说会产生一种额外支出,例如,同使用一条河流的上下游两用户,上游企业排放污水必然会影响到下游居民正常生活。

2.公共资源具有稀缺性。在工业化社会以前,各种资源丰富,人们认为公共资源是取之不尽用之不竭的,然而随着工业化带来的经济飞速发展,科技的不断进步以及人口的剧增,人们才认识到了公共资源的稀缺也在日益增加。

3.公共资源具有整体性。这就决定了一旦某项公共资源受到破坏,将影响到公共资源的整体价值。如城市的环境污染、水资源短缺等会降低城市的整体价值。

4.公共资源价值具有一定的公益性。评价公共资源价值不仅偏重于其经济价值的评价,更重要的是偏重于对其公共资源的社会价值的评价,即公益性的评价。

城市公共资源具体包括:

1.城市中的自然资源。如空气、水、土地、森林、草地、湿地、矿产、海洋等资源。

2.城市中的社会资源。主要包括:一是有形资产。可经营资源、城市基础设施、城市生态环境、文物古迹和旅游资源等;二是无形资产。依附于有形资产的名称、形象、知名度和城市特色文化等无形资产的使用权、经营权、冠名权等相关权益。本文所讨论的公共资源问题主要集中在城市中的社会资源。

二、城市公共资源管理研究范围界定

通过上述公共资源的内涵分析,以及考察现代市场经济国家对城市公共资源管理的沿革,我们将城市公共资源管理的研究对象作如下界定:

(一)城市公共资源的提供

城市公共资源的提供主要针对上述分类中的公用事业部分而言。和其他转轨国家一样,我国公用事业也带有较为明显的计划经济的痕迹,因此我们在理论上首先应根据公共财政理论明确哪些是纯公共品,是由政府必须无偿提供的;哪些是准公共品必须由政府有偿提供的;哪些应该由市场提供的;哪些是暂时无法分清的。

(二)城市公共资源建设的融资模式研究

主要研究内容包括:全部由财政投资的公共资源;财政与市场共同出资的公共资源;由市场融资建设的公共资源。具体融资形式体现在:财政融资,包括财政预算、国债、政策收费等;银行贷款;企业和项目直接融资等。其中近年来表现尤其活跃的是企业和项目直接融资,涌现出很多重要的做法,包括:企业发行“准市政债券”;以信托为工具的“准市政债券”(如国内第一个成功的案例是上海外环隧道项目);保险资金的进入。2003年底,国务院常务会议原则通过《投资体制改革方案》,提出鼓励和促进保险资金间接投资基础设施。这些投融资模式应进行操作程序的规范、操作方法的完善,并逐渐将其一般化。

(三)城市公共资源的经营模式研究

在城市公共资源中有相当一部分是有偿提供的,这是一笔只要城市存在就永远不会枯 竭的收入,现在由于经营城市公共资源的大都是国有企业,国有经济效率低是经济学人所共知的,因此现在经营城市公共资源的国有企业大都亏损。而私营经济的目标是利润最大化,在公众利益与其经济目标发生冲突的时候,难免会发生损害公共利益的事情,伦敦机场由于私有化而一度出现滞留旅客无法登机的混乱局面就是先例。城市公共资源经营模式研究从理论到操作细节的设计,以及适用的条件都应有事先的充分准备,而且需要通过区域试验不断积累经验,最终形成法律规范。

(四)城市公共资源的监管、评价体系研究

城市公共资源的监管、评价体系是城市公共资源正常有序运营的保障,监管、评价体系的不健全是转轨经济的又一特点,因此监管、评价体系的研究与城市公共资源运营模式研究同等重要。

三、城市公共资源整合的目标与原则

(一)城市公共资源整合的目标

通过城市公共资源的理论研究,以及对具体城市公共资源提供与管理的现状和背景分析,在借鉴国外和国内先进经验基础上,提出具体城市公共资源整合目标:理顺政府对城市公共资源管理的责任、地位和作用;规范市场进入公共资源领域的规制及程序;完善城市公共资源监管体系;建立城市公共资源管理评价体系。

(二)城市公共资源整合的原则

1.以公共财政的理念为城市公共资源整合的基本理论指导

城市公共资源主要解决城市公共品的提供以及外部性的纠正,因此对现有城市公共资源进行整合的理论基础应是公共财政理论,以公共财政理论为基础,对具体城市的公共资源供给现状进行分析,确立政府对城市公共资源管理的责任、地位和作用,确定市场进入城市公共资源领域范围。

2.以经济环境、人文环境和制度环境的区域性特征为城市公共资源整合的基本出发点

城市公共行政论文篇5

城市化既是经济发展的产物，同时又是经济发展不可或缺的条件。而我国城市化的进程带有浓重的转轨经济色彩，改革开放以来城市人口增加基于以下三个主要因素：城市人口的自然增长，经济发展引致城市人口的迅速增加，以及随着计划经济时期被人为控制在各行政区划的人口的解禁而增加的流动人口。

城市化速度的加快使本来隐性的城市公共资源短缺很快显现出来，20世纪90年代中期至今，城市公共资源短缺的集中爆发从大城市逐渐蔓延到中小城市，并且集中表现在以下几个方面，如水务问题、公共交通、垃圾处理、供暖问题、城市管网建设等。各城市在极度被动的状态下开始了“兵来将挡、水来土堰”的城市公共资源供给的攻坚战，但政府很快就发现这是个无底洞，政府的投入永远无法满足城市化带来的公共资源需求膨胀，政府开始寻求其他的途径提供公共资源。在这方面实践走在了理论的前面，如PPP(Public-PrivatePartnership公私合作体制)模式。在国外比较著名的是英国撒切尔时期进行的私有化改革，在国内较早对这一领域进行探索的是天则经济研究所的公用事业研究。由于转轨经济的特殊性，在我国可参照的经验不多，更无可直接引用的案例，天则的公用事业研究也是边理论边实践，至今已有一些正待检验的案例。因此，可以说在我国城市公共资源的供给从理论到实践尚无比较成熟理论体系和可操作性规范。本文尝试从公共财政的视角分析城市公共资源整合的目标与原则，而这恰恰是进行城市公共资源整合所要解决的首要问题。本文包括如下三部分内容：城市公共资源内涵(本文所讨论概念的界定)；城市公共资源管理研究的范围界定；城市公共资源整合的目标与原则。

一、城市公共资源的内涵

(一)城市公共资源的界定

城市公共资源是指自然生成或自然存在的资源以及由政府作为供给主体，被全体人民共享并具有一般公共物品特征的、城市生存和发展中不可或缺的物品。它能为人类提供生存、发展、享受的物质与条件，这些资源的所有权由全体社会成员共同享有，是人类社会经济发展共同所有的基础条件。

(二)公共资源的特点

城市公共资源属全体人员共同享有，一个物品是公共资源，必须有以下特点：

1．公共资源具有公共物品的特性。公共物品是相对于私人物品而言的。与私人物品相比，公共物品具有非排他性和非竞争性的所有权不属于某个人，而是属于部分成员和全体成员所有。它同时存在多个使用者，每一个使用者不存在竞争性，具有公共性质。

(1)公共资源的非排他性。一个使用者使用公共资源不会引起另一个使用者的效用减少。公共资源是一定区域内全体人员赖以生存的基础，是区域经济可持续发展的根本。

(2)公共资源的外部性。一旦公共资源遭到破坏时，对其他使用者来说会产生一种额外支出，例如，同使用一条河流的上下游两用户，上游企业排放污水必然会影响到下游居民正常生活。

2．公共资源具有稀缺性。在工业化社会以前，各种资源丰富，人们认为公共资源是取之不尽用之不竭的，然而随着工业化带来的经济飞速发展，科技的不断进步以及人口的剧增，人们才认识到了公共资源的稀缺也在日益增加。

3．公共资源具有整体性。这就决定了一旦某项公共资源受到破坏，将影响到公共资源的整体价值。如城市的环境污染、水资源短缺等会降低城市的整体价值。

4．公共资源价值具有一定的公益性。评价公共资源价值不仅偏重于其经济价值的评价，更重要的是偏重于对其公共资源的社会价值的评价，即公益性的评价。

城市公共资源具体包括：

1．城市中的自然资源。如空气、水、土地、森林、草地、湿地、矿产、海洋等资源。

2．城市中的社会资源。主要包括：一是有形资产。可经营资源、城市基础设施、城市生态环境、文物古迹和旅游资源等；二是无形资产。依附于有形资产的名称、形象、知名度和城市特色文化等无形资产的使用权、经营权、冠名权等相关权益。本文所讨论的公共资源问题主要集中在城市中的社会资源。

二、城市公共资源管理研究范围界定

通过上述公共资源的内涵分析，以及考察现代市场经济国家对城市公共资源管理的沿革，我们将城市公共资源管理的研究对象作如下界定：

供的；哪些应该由市场提供的；哪些是暂时无法分清的。

(二)城市公共资源建设的融资模式研究

主要研究内容包括：全部由财政投资的公共资源；财政与市场共同出资的公共资源；由市场融资建设的公共资源。具体融资形式体现在：财政融资，包括财政预算、国债、政策收费等；银行贷款；企业和项目直接融资等。其中近年来表现尤其活跃的是企业和项目直接融资，涌现出很多重要的做法，包括：企业发行“准市政债券”；以信托为工具的“准市政债券”(如国内第一个成功的案例是上海外环隧道项目)；保险资金的进入。2003年底，国务院常务会议原则通过《投资体制改革方案》，提出鼓励和促进保险资金间接投资基础设施。这些投融资模式应进行操作程序的规范、操作方法的完善，并逐渐将其一般化。

(三)城市公共资源的经营模式研究

在城市公共资源中有相当一部分是有偿提供的，这是一笔只要城市存在就永远不会枯竭的收入，现在由于经营城市公共资源的大都是国有企业，国有经济效率低是经济学人所共知的，因此现在经营城市公共资源的国有企业大都亏损。而私营经济的目标是利润最大化，在公众利益与其经济目标发生冲突的时候，难免会发生损害公共利益的事情，伦敦机场由于私有化而一度出现滞留旅客无法登机的混乱局面就是先例。城市公共资源经营模式研究从理论到操作细节的设计，以及适用的条件都应有事先的充分准备，而且需要通过区域试验不断积累经验，最终形成法律规范。

(四)城市公共资源的监管、评价体系研究

城市公共资源的监管、评价体系是城市公共资源正常有序运营的保障，监管、评价体系的不健全是转轨经济的又一特点，因此监管、评价体系的研究与城市公共资源运营模式研究同等重要。

三、城市公共资源整合的目标与原则

(一)城市公共资源整合的目标

通过城市公共资源的理论研究，以及对具体城市公共资源提供与管理的现状和背景分析，在借鉴国外和国内先进经验基础上，提出具体城市公共资源整合目标：理顺政府对城市公共资源管理的责任、地位和作用；规范市场进入公共资源领域的规制及程序；完善城市公共资源监管体系；建立城市公共资源管理评价体系。

(二)城市公共资源整合的原則

1．以公共财政的理念为城市公共资源整合的基本理论指导

城市公共资源主要解决城市公共品的提供以及外部性的纠正，因此对现有城市公共资源进行整合的理论基础应是公共财政理论，以公共财政理论为基础，对具体城市的公共资源供给现状进行分析，确立政府对城市公共资源管理的责任、地位和作用，确定市场进入城市公共资源领域范围。

2．以经济环境、人文环境和制度环境的区域性特征为城市公共资源整合的基本出发点

城市公共行政论文篇6

我国的城市规划作为工程技术已十分完善。虽然在20世纪90年代我国已颁布《城市规划法》，但作为行政法的城市规划，其发展仍然没有较大的进展。“我国城市规划立法均有这样一个普遍的特征：重实体性内容的规范，轻行为实体的约束”(张萍，2000)。姚昭晖(2004)在总结规划管理体制存在的问题时提到，城市规划目前存在动机的庸俗化、内容的技术化、过程的简单化、调整的自由化等问题。这些均说明我国目前的城市规划作为行政法是存在缺憾的。

作为对物质要素层面进行控制的城市规划，面对多元化的利益主体和投资主体的博弈，其作用显得十分乏力，规划调整的自由化随之产生。城市规划在处理个体案例时，要么因过于刚性而显得僵化，要么因自由裁量权过大而显得随意。法定规划与指导性规划的界限模糊，导致一任领导一个规划，规划的多变成为一个常见的现象。由于规划编制与审批的效率低下，规划“滞后”成了社会评论规划的常用语，也成了规划在地域空间上遭到肢解的借口。规划的编制程序和实施过程由于缺乏公众参与，公民权得不到有效的保障。这些均是作为行政法的城市规划在市场经济条件下所面临的困惑。

1.2城市规划的复杂性

要建立与社会主义市场经济相适应的城市规划制度，必须认识到城市规划的复杂性。城市规划的复杂性可从4个方面来认识：①产权的多元化带来了利益的多元化；②未来的不确定性；③整体性和全面性，即城市的全面发展能提升城市的竞争力；④规划中体现出来的人文精神，即城市规划应公平、公正、透明地介入社会经济的发展之中。这些都使得城市规划如何干预城市发展、如何更好地为城市社会经济发展服务等问题变得更加复杂。在社会主义市场经济条件下，作为工程技术的城市规划已难以适应引导与控制城市发展的需要，因此我们应从规划行政权的角度来认识城市规划。如何规范城市规划的行政行为，如何建立高效的城市规划制度变得十分重要。规划行政权的发挥与制约，规划行政的效率与效益，对公民合法财产和合法权益的保护，应是目前作为公共行政管理的城市规划要研究的课题。

2积极行政与有效制约

2.1宏观调控与政府职能

城市规划是政府干预市场的一种重要手段。政府的基本职能是促进经济与社会的协调发展，其基本作用是调控宏观经济，促进竞争，维护法权，并提供公共物品。在市场经济条件下，“不完全竞争”和“信息不对称”是导致市场失灵的重要原因。市场机制无法解决经济的外部性问题和公共物品的有效供给问题，这是政府介入经济发展的重要依据。对发展中国家而言，政府在现代经济增长中发挥着不可替代的作用，特别是在培育国家竞争力方面表现得更为明显(国研中心，2001)。如果一个地区没有高效的政府行政服务，就难以引进更多的资本、技术和人才，从而导致该地区的竞争力和就业率的下降，甚至造成资金、技术和人才的流失，最终会制约城市的发展。经济学界认为，发展中国家在走向现代化的过程中，政府引导是一个十分重要的因素，并且政府和市场是相互补充的关系。虽然政府可以在经济发展中发挥重要作用，但是对政府的有效性的评价，在很大程度上要以市场的有效性为标准(国研中心，2001)。在新公共管理范式下，关于政府职能的争论焦点是政府如何介入社会经济的发展(张刚，2003)。

2.2积极行政与制约机制

积极行政在制定城市发展战略和引导城市发展中发挥着极为重要的作用。然而，我国的经济学界在讨论市场“失灵”的同时，也讨论政府“失灵”。在培育市场、加速工业化、促进经济、社会协调发展的过程中，重要的并不是政府所发挥的作用的大小，而是其“定位”和“范围”的合理性，……最重要的是政府要创造有效率的市场环境(国研中心，2001)。因此，在发挥城市规划积极作用的同时，也应对城市规划行政权进行制约。

传统行政的法治理念是对自由裁量权的限制，运用的是控权论的思想。而新的行政管理则是强调行政机关和行政相对人之间的交流和沟通。罗豪才等学者在分析现代行政法的发展趋势时提出平衡论，认为：“现代行政法应当在维护、监督行政主体依法行政与保护公民、法人、其它组织的合法权益之间，谋求一种平衡—一种通过对行政主体与行政相对方的有效激励与制约，实现行政权与相对方权利的结构性均衡，以兼顾公共利益和个人利益，确保社会的持续稳定发展”(罗豪才，2004)。平衡论强调通过博弈实现权利和义务的动态平衡、公民权利和公共利益的平衡，既要防止公民权的滥用，同时也要防止行政权的滥用。而平衡的取得依靠的是公众参与，在充分陈述和辩论的过程中取得妥协或共识。依据积极行政和平衡论的思想，城市规划的行政应是引导型、参与性、效率性和服务型的。

3权利保障与行政效率

3.1产权保护与公众利益

在社会主义市场经济体制下，城市投资主体多元化、财产权多元化产生了利益多元化。城市各要素是相互联系的，其外在影响普遍存在。外在影响既包括正面影响也包括负面影响，它影响了相邻土地的发展。土地开发时序、公共设施建设时序均影响了土地的价值。多元的利益主体谋求利益的最大化，使得作为城市发展资源配给机制的城市规划，面临多方利益的博弈。在市场经济条件下，政府的一项重要职责是界定和维护产权。要使城市和谐发展，城市规划应致力于产权的保护和公共利益的维护。

城市规划对土地的财产权进行界定、保护及控制是城市发展的基本要求。城市规划可将大产权地块划分为多个小产权地块，也可将几个小产权地块整合成一个大产权地块。同时，城市规划还应根据发展战略对土地发展权进行确定，根据公共利益对房地产权做出相应的规定。城市规划的过程也可以说是对房地产产权的界定、维护和“侵害”的过程。但这种“侵害”是建立在公共利益之上的。因此，城市规划也自然成为一种对财产权进行管理的法规和对财产权进行制约的机制。现代物权制度的核心是界定清晰、权责明确、保护严格，同时物权的自由性和不可侵犯性受到了国家与公共利益的制约，以谋求个体利益和社会利益的协调发展，其关键是在私有产权和公共利益之间取得平衡。城市规划正是通过发展权的配给、相邻关系的确定、公共利益的维护、财产权的保护，来维持城市的健康和有序发展。

3.2权利保障与行政效率

在市场经济条件下，经济外部性的普遍存在足以说明，一方面是公民权的滥用，另一方面是公民权保护的乏力。和行政权滥用一样，公民权的滥用不仅会侵害其他公民的权利，同时会侵害公共利益。保障公民权应在维护公共利益的前提下，给公民最大的自主和自由(罗豪才，2004)。要处理好个体利益和公共利益的关系，这要求管理者既不能片面强调公共利益，也不能置公共利益于不顾，应让市民广泛参与，在利益博弈和协调中寻找平衡点。

然而，保障公民权利的程序可能影响行政效率(应松年等，2004)。效率是一个中立的概念，指广义的投入和产出的关系。在公共行政管理的理论中，效率是一种基本的价值观和目标。在20世纪80年代以后的新公共管理运动中，效率也是行政管理的一个重要特征。英国和美国所进行的行政改革的一个重要方面就是在保证公平、公正的前提下，追求行政管理的效率。可以说，经济全球一体化背景下的经济竞争，同时也是政府效率的竞争。但是，“对于公共组织，尤其是政府组织来说，过分强调效率，甚至将其视为一种终极的价值观，不可避免地要与公共组织的其它价值标准如正义、公平和参与产生冲突，这种冲突也是公共行政范式不同组分间内在紧张性的根源”(张刚，2003)。放松管制，也可使经济实现短期繁荣，但行政法的实践表明，自由放任经常会引起经济的波动和社会的无序(罗豪才，2004)。英国的新自由主义城市规划实践表明，放松管制将带来环境污染和交通问题。

因此，城市规划制度的设置不仅要考虑行政的效率和效益，而且还要考虑公平、正义和秩序。

4城市规划过程

4.1规划过程

城市规划的作用在于对未来的预测和引导。目前的城市规划存在重实体、轻程序、轻过程的现象。在市场经济条件下，由于多种因素的影响，城市规划很难对未来进行准确的预测。这要求城市规划应具有渐进的理念。城市规划不仅要有终结目标，而且还应具有程序性和过程性。这种过程既包括实施的过程，也包括决策的过程。对于实施的过程，城市规划既要重视远期目标，也要重视近期目标，并且规划须根据发展形势的变化不断进行调整和修正。对于决策的过程，参照行政学中的行政过程论(湛中乐，2004)，城市规划过程可被定义为：城市规划行政主体和其他规划参与者(如立法机关、利益集团、大众媒体、公民)行使各自的权力或权利，相互影响、相互作用，设定并实现政府城市发展政策目标的活动过程。它是各个法律主体之间在城市规划编制、实施、监督和法律救济等阶段相互作用的过程。

4.2公众参与

西方城市规划中的倡导式规划和沟通式规划是通过公民的参与、知情和监督，为公众提供表达和参与的机会。政府通过规划信息的、资料的提供和规划的公开展示，减少规划信息的不对称性，有利于公民的参与，并形成平衡的城市规划机制。随着公民素质的不断提高和参与能力的不断增强，城市规划可逐步具备社会利益表达机制、社会利益平衡和协调机制。在规划编制阶段的公众参与，有利于城市规划更好地表达公共利益，而在建设项目的规划许可阶段的公众参与，则有利于保障公民的权益，并通过行政复议和行政诉讼，使公民的相关权益得到救济。

4.3城市规划程序与行政效率

提高城市规划的行政效率应是社会、经济发展对城市规划的基本要求。梁鹤年(2000)在研究加拿大的开发管理程序时指出，开发程序对开发者而言，程序步骤越多，时间越长，开发成本越高，市场越难把握，开发越没有可预见性。规划的程序无疑直接影响行政的效率。在新公共管理的实践中，在更好地维护公共利益的同时，应追求审批效率，即简化程序、缩短时间和增加透明度。影响规划程序的最重要的因素是公众参与的过程。公众既可包括个人，也可包括利益集团和专家群体。公众参与既可维护利益相关人的权益，也在如何寻求公共利益方面发挥重要作用。过短的公众参与时间，不利于公众意见的表达。应松年等人(2004)认为，制定行政程序法主要有两个方面：一是保护公民程序性权利，二是提高行政效率。行政管理部门应在保证相对人的基本权利的前提下，尽快做出行政决定。

处理规划矛盾的最佳办法“不是在收到开发者的申请后，才多开会、多聆听，而是在制定总体规划方案和管理程序上多考虑、多研究、多咨询”(梁鹤年，2000)。这说明规划方案和程序的重要性。城市规划编制的质量特别是科学性和民主性，将影响建设项目的行政许可的质量。行政程序应符合权利保护与行政效率的双重要求。一般而言，抽象的行政行为优先考虑公平、公正，同时兼顾效率；具体的行政行为则应优先考虑行政效率，兼顾公平。城市规划编制应设置包括公众参与的程序，而建设项目的审批可在正式程序的基础上配以简易程序、协商程序等非正式程序，以提高行政效率。

5法定规划与指导性规划

5.1法定规划

法定规划的价值取向应重在公平和权利保护，兼顾效率。对物权的保护与制约应以法定的城市规划为依据。根据西蒙的有限理性的理论，任何组织不可能获得完全真实的、充分的市场信息，规划须根据发展形势的变化不断地调整和修正，而作为规划行政许可依据的城市规划应是确定或稳定的。因此，规划的制定既要给行政机关留有自由裁量权，以根据市场发展的变化及时调整规划；又要防止行政机关频繁修改规划，不利于物权的保护，影响行政相对人的利益(王克稳，2004)。由此可见，规划的“稳定与变化”的双重特性要求将稳定的法定规划和适应市场变化的指导性规划相分离；同时要求规划不仅仅是描绘远景蓝图，更重要的是要使规划程序法制化。

中国目前以城市总体规划为法定规划。而大城市的总体规划内容比较宽泛，不适于作为法定层面的规划。而控制性详细规划太细致，不利于城市规划适应市场的变化。笔者建议小城市采用总体规划，而大中城市采用分区规划作为法定规划(法定图则)。在规划编制时，对于建成区应充分重视现有的财产权，以财产权地块为基本单元，合理确定财产权地块和综合发展地块。综合发展地块的确定应征求财产权当事人的意见。在管理制度方面，可建立公众参与的规划委员会。

5.2指导性规划

目前，我国的指导性规划和法定规划的界线难以区分。面对迅速多变的市场，城市规划的修改或修编也常常发生。为此，我们应将法定规划和指导性规划分离。法定规划应处于相对稳定之中，而指导性规划要适应日益多样化的城市发展的需要。指导性规划可采用形式多样、追求效率的模式。如近期建设规划可被制定成指导性规划，作为政府近期的行动目标或行动规划。

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[13]梁鹤年．开发管理和表性规划[J]．城市规划，2000，(3)．

城市公共行政论文篇7

但作者并没有止步于此，而是选取了地方政府这个切入点来进行研究。事实上，新城市化时期的一个突出矛盾是，一方面地方政府数量多如牛毛，分化割据；另一方面大都市区又不断出现很多管理缺口或真空，与大都市区一体化发展的客观要求背道而驰。为此，在实践上，百年来美国城市出现了兼并、合并或联合的种种试验，但成功者寥寥；理论上有区域主义(Regionalism)、公共选择学派(Public Choice)和新区域主义(New Regionalism)互争雄长。从本质上说，地方政府与地方政治的发展，折射了整个美国政治基本架构的问题及深层因素。美国城市史名家戴维・腊斯克(David Rusk)也曾断言，一方面，“美国真正的城市问题是种族和经济隔离，是它在美国主要城市地带催生了众多的底层阶级”；另一方面，“正是地方政府的碎片化导致了种族和经济隔离。”王旭在《美国城市发展模式》中探讨新型城市化时发现，地方政府如何适应新型城市化是一个非常有价值的问题，值得深入探讨，后来以此为题申请到了国家社科基金，正式开始这一系统研究。

作者阐明其思路是，以历史学研究方法为主，辅之以政治学、经济学和社会学等学科的理论和方法，以20世纪美国城市化转型以来大都市区发展的总体背景为切入点，梳理美国大都市区化过程中经济结构、社会结构和空间结构的变化对地方政府权力分配的影响，总结其成败得失，为不同地区对于大都市区经济、社会问题管理模式的选择提供合理的解释和分析。遵循这种思路，作者对章节做了精心安排。第一章概述了美国城市从乡村到城市的传统城市化阶段和从城市到大都市区的新型城市化阶段的具体表征，第二章对大都市区的横向蔓延和地方政府零碎化现象做了概括，第三章则阐述了“进步主义运动”之后三大市政体制的确立及其各自利弊和采用情况，尤其对城市经理制和市长及议会制的亚型――“首席行政次官制”做了十分精确的评析。接下来的三章则是本书的精华所在，作者对区域主义、公共选择学派和新区域主义的理论与实践进行了切中肯綮的分析。

二

融史实于理论，是本书的一大特点。这集中体现在对公共选择学派的概括和评析中。通过对诠释美国民主的经典著作《论美国的民主》的研读，以及对公共选择学派主将查尔斯・蒂堡特(Charles Tiebout)等人代表性著作的撷取，尤其是对公共选择学派集大成者文森特・奥斯特罗姆(Vencent Ostrom)的《美国地方政府》、《美国联邦主义》和《复合共和制的政治理论》等著作的阅读，作者认为，美国人的自由和自治传统，是从思想上和行为习惯上理解现代地方体制的出发点。如果政治民主被理解为多数的民众对政府的控制与操纵，那么实现这类控制的方式就是民众对公共事务的广泛参与、领导权的分散，以及个人能力在政治中发挥作用。在规模适当的地方社区，政治上的草根民主与经济上的市场价值得以相互融通，成为公共选择学派解释地方政府“百衲被”现象的思想源泉。具体而言，无论是蒂堡特的“用脚投票”(vot-ing with their feet)的公共服务市场模型，还是以“多中心体制”(polycentricity)提供公共服务的契约模型，都是以消费者的共同偏好作为标准，来确定提供服务的范围和水平，进而确定地方政府的功能与边界。一言以蔽之，地方居民发展了作为公共选择条件的大量地方自治单位，也将对个人权利的保障和对政府权力的限制落实到了基层，多层次的、包含众多政府单位的复合制共和国成为联邦主义的独特产物。美国式自治和民主应以地域为基础。接下来，作者对最能体现公共选择学派主张的专区做了颇为详尽的分析，明确了作为“次优选择”的专区的存在的必要性和可能性，以此凸显公共选择学派对市场经济普遍性价值的肯定和对民主精神、公共参与的强调。循此而进，作者对公共选择学派主张的多中心治理在城市化中的表象――居住区协会和社区发展公司，进行了深入研究，指出前者的封闭性和后者的开放性。最后作者对公共选择学派进行了评价：公共选择学派与区域主义的基本分歧在于，前者将地方政府仅仅视为公共服务的提供者，因此注重效率；而后者则认为政府应该代表公民共同体承担更多的政治与社会职能，注重的是平等与公平。概言之，前者在逻辑上属于实然范畴，而后者属于应然范畴。

深度的延伸是与广度的扩大相辅相成的。“只有将不同层次的正式政府组织和各类准政府组织、非营利组织、企业和利益集团等社会组织综合起来考察，才能理解美国地方政府和施政过程。”全面系统因此成为本书的第三个价值所在。

在区域主义的论述中，作者先对标志大都市区政府理论形成的代表性著作，即保罗・斯杜邓斯基(Paul Studenski)的《美国的大都市区政府》和维克多・琼斯(Vic-tor Jones)的《大都市区政府》，做了简洁有力的介绍。随后，作者直接进入与此理论探索并行的大都市区政府改革的实践，首先对兼并(即中心城市对周围没有建制的

土地和人口的兼并)的产生、决定及其过程、制约因素等做了详备的探析。作者继而从动因、政治过程、合并政府的结构与服务、成效与问题等四个方面阐释传统改革方式之二的“市县合并”。对传统改革方式之三――“联邦式”大都市区政府，作者则主要采取典型案例的方式来予以说明。作者援引莱克伍德方案说明城市县，引用1957年成立的佛罗里达州的迈阿密一戴德县政府来说明“双层制”大都市区政府，用1967年建立的明尼苏达州明尼阿波利斯一圣保罗双城大都市理事会和波特兰的大都市服务区来说明“三层制”大都市区政府。这些实践客观上检验了区域主义所主张的大都市区政府理论，作者将上述改革的困境归纳为四点：理想色彩浓厚；所主张的全能政府是不现实的；有悖于美国根深蒂固的自治传统和小政府偏好；不符合政治权力郊区化的现实。这个总结是非常精确的。1990年代区域主义东山再起，作者将其复兴的机缘和新主张归纳为“借助于1970年代以来美国公民社会传统的复苏，以问题为驱动，治理为核心，主张政府与社会合作，鼓励公民个人、私营部门和非营利组织积极参与区域性事务，以弥补政府体制处理区域性事务的效力不足。同时强调州政府的作用，以州议会的立法来替代联邦政府的援助项目，实施区域性规划。”

三

努力客观地审视美国新城市化的历史、现状和未来，是本书的又一特点。

城市公共行政论文篇8

随着凯恩斯主义的出现和人们对政府角色认识的新变化，公共支出膨胀成为一个普遍的现象。自1995年以来，我国公共支出占GDP的比重处于上升趋势，但与其他国家相比，仍然偏低。公共支出规模涉及公共财政基本职能的实现，其增长是个缓慢的过程，受许多现实因素的影响和制约，对这个问题的研究有着重要的理论和现实意义。

一、 文献回顾

公共支出规模研究得到经济学家越来越多的关注。本文所指的公共支出为公共财政支出，即政府执行其职能的成本。

从国外看，大部分学者将公共支出规模增长归因于需求面因素，即人们对政府提供的公共服务的需求，如Musgrave(1966)、Peacock & Wiseman(1967)、Mueller(1989)、Dao(1995)等。随着公共选择学派的兴起，人们研究的视野逐渐开阔，不仅考虑需求面因素，同时融入供给面因素和政治面因素。供给面因素强调公共支出能力尤其是政府税收能力对公共部门规模的影响，如Kau & Rubin(2002)、Kenny & Winer(2001)，Tridimas & Winer(2005);政治面因素强调不同的政府结构如官僚主义(Niskanen，1971;Oates，1985)、民主制度(Boix，2001;Lott & Kenny，1999;Mueller & Stratmann，2003)等。这些研究对解释公共支出规模增长提供了新的理论上的洞察力。

这些研究都不是针对中国情况进行的，且大部分研究暗含年度平衡预算的假定，没有考虑政府债务的存在。另一方面，政治面因素与需求面因素本质上是一样的。与发达国家成熟的政治制度不同，我国是一个在摸索中、追赶中前进的社会主义国家，公共决策的作出首先是视现实经济发展需要而定，官僚主义等政治影响的确存在，但终究受制于现实需要，并作用于现实经济。因此，就我国目前的情况，将政治面因素分离出来是多余的。由此，公共支出规模增长的影响因素可以归为两个层面，即需求面和供给面，需求面因素驱动公共支出规模正向增长，供给面因素则对公共支出规模形成制约。

如此，在我国有关公共支出规模增长的研究中，大部分只能归为需求层面的研究，如牛增福(1998)、王雍君(2000)、杨继和刘柯杰(2002)、汤玉刚(2006)等，且由于统计口径不同，结论也不统一。赵志耘(1998)、常世旺和韩仁月(2008)虽然指出公共支出能力即收入是制约公共支出规模的关键因素之一，但这个结论比较模糊，没有进一步分离收入来源，也未考虑政府赤字。本文在借鉴国内外学者研究成果的基础上，考虑政府的举债能力，从需求和供给两方面进行分析。

二、 公共支出增长的驱动与制约:理论和假设检验

根据已有的研究和对中国现实的考察，本文总结了几类决定公共支出规模变动的可能因素，包括城乡差距、城市化、市场化、对外开放和人口规模，还包括影响税收能力的就业、代表征税方便程度的交通、政府举债能力等供给面因素。

增长的政治压力与现代工业社会发展相伴，由此带来公共部门的膨胀(Adolph Wagner，1883)。工业化会带来贫富差距拉大的负面影响，而随着社会的进步，人们的观念发生变化，对政府消除工业化带来的贫富差距现象的需求更迫切。因此，收入差距是影响公共支出规模的一个十分重要的因素。Wildaysky(1985)就认为越平等的国家，公共支出规模越大，降低公共支出规模可能会带来社会的更大不平等;Lott & Kenny(1999)、Mueller & Stratmann (2003)认为低收入人群权力增加导致了民主制度成熟国家公共部门的扩张的观点本质上与Wildaysky研究结论是一致的。本文用城乡收入差距来表示收入不平等现象，并预计城乡收入差距与公共支出规模之间呈反向关系。

本文的第二个猜想是公共支出规模可能随着城市化率的提高而扩大。这里城市化指的是城镇人口占总人口的比重。随着工业化的推进，大量的农村人口向城市转移，农业人口比重逐年减少，1952年农村人口占88%，到2008年，已经下降到54%，这意味着半个多世纪里大约4.4亿农村人口通过流动或就地城市化的途径转变为城市人口，2008年城市人口达60 667万人。城市化进程提高了城市人口密度，增加了城市基础设施需要，也改变了传统的保障机制，越来越多的人被纳入到由国家和社会提供的保障网路中，从而公共支出尤其是转移支付和健康方面的支出增加(Tussing & Henning，1974)。

市场化改革增加了对公共品的需求。1978年以来的市场化改革，是30年来我国经济高速增长和发展的关键因素，2008年我国非国有经济在工业总产值中的比重约为72%，市场化程度大大提升。另一方面，市场不是万能的，诸如在公共产品、外部性、垄断和经济稳定等问题上表现出的“失灵”需要公共支出来解决，政府与市场存在互补关系。从国际上看，发达国家的公共支出规模远高于发展中国家。因此，市场化程度可能与公共支出规模呈正向关系。

一国经济的开放程度会影响公共支出规模。一般情况下，开放可能是不稳定的因素之一，一个国家越开放，越容易受到外部的冲击，如输入型通货膨胀、失业甚至经济金融危机等，这就要求政府增加公共支出消除开放对生产、就业和消费等方面的消极影响(Lewis-Beck & Rice，1985)。但是，开放也可能带来负效应，如阳光工程便于规范政府行为，外商进入要求政府提高工作效率等。在封闭条件下，政府可能有更多的干预行为，如国有企业、价格控制、贸易壁垒等，而在开放条件下，政府干预范围明显缩小(Garen & Trask，2005)，这可能减少公共支出。因此，开放和公共支出规模的关系十分复杂，很难确定二者是正向还是负向关系。

本文还考虑了人口因素。Borcherding(1985)认为人口统计变量是影响公共支出规模增长的一个重要因素。一般来说，人口越多，对公共品的需求越大，公共支出规模越大。1978年我国人口96 259万人，到2008年人口已达132 802万人，增长了1.4倍，从理论上说应正向拉动了公共支出规模增长。

公共支出是靠税收来支撑的，对于供给面因素，首先考虑的应是税收能力。税收能力的提高是公共部门支出和结构的决定因素(Ward，1982;Ferris& West，1996;Becker & Mulligan，1998;Kenny & Winer，2001)。根据Kau & Rubin(2002)的分析，税收是由征税成本决定的。当征税成本减少时，税收增加，公共支出正增长，相反公共支出负增长。由于税收对个人而言属于劣等品，个人常常通过各种方式回避征税，因此，征税成本受政府扩大潜在税基的能力和税收规避成本的影响(Meltzer & Richard，1981)。我国存在严重的二元经济，农村劳动力供给无限弹性，改革开放后，大量劳动力从农业中解放出来，或女性由家庭主妇走向劳动力市场，由不易测度的生产力变为易测度的生产力，扩大了潜在税基。另外，公共交通状况的改善便利了出行，降低了征税成本。因此，本文猜想就业的增长和交通状况的改善应与公共支出正相关，二者有助于增强税收能力。

此外，考虑到公共收入中除了税收，还有部分是政府借债，因此，政府举债能力也是影响公共支出规模增长的重要因素，本文将政府举债能力作为控制变量。

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三、 实证分析

Bergstrom & Goodman(1973)曾采用Cobb-Douglas生产函数构造公共支出规模模型，本文借鉴前人方法，构造模型如下:

lngt=?琢0+?琢1lndift+?琢2lnnt+?琢3lnopt+?琢4lnubt+?琢5rdeft+?琢6lnlt+?琢7lnrdt+?琢8lnmkt+u1t

其中，ln表示取自然对数，g是公共支出规模，用预算内财政支出占GDP百分比来表示;?琢0是常数项;dif表示城乡实际收入差距，是城乡居民实际可支配收入间的差，以1978年为不变价格;n是年末总人口;op代表开放程度，以出口和进口总和占GDP比重来表示;ub代表城市化率，用城镇人口占总人口的比重来表示;rdef表示政府的举债能力，用财政赤字占GDP的比重来表示;表示税收能力的指标有就业规模l和代表征税方便程度的交通状况rd，rd用标准道路里程来表示;mk表示市场化程度，用非国有经济占工业总产值的比重来表示;u1表示误差项;t是年份。

考虑到城市化可能受公共支出、农村居民收入状况和前一年城市化水平的影响，以及就业状况可能受公共支出、工资影响，本文还构造了另两个方程:

所谓城市化主要指农业人口转为城市人口，影响城市化的第一个因素是农村居民实际纯收入，用fi表示。在我国，由于公共品供给非均等化，重城市，轻农村，加上城镇化战略的引导，农村居民收入高意味着将有更多的人有经济实力移居城市或就地城镇化。城市化还受公共支出影响，财政倾斜为城市提供了更多的公共服务，吸引了更多的人移居城市。城市化是个累积的过程，受前一年城市化水平的影响并带有明显的趋势，因此在方程中添加了城市化的一阶滞后项和趋势项。关于就业规模l，首先受工资影响，一般情况下，与工资呈正向变动，工资wg，用历年平均工资实际值来表示;公共支出g可能通过相机抉择的宏观调控影响劳动力供给l。u2和u3均表示误差项。

本文使用的是1978年~2008年时间序列数据，数据来源于中国统计年鉴和新中国55年统计资料汇编(2005)，每个变量的观察值均为31，用三阶段最小二乘法进行估计，结果如下(括号里为Z统计量):

lng=211.259+0.192lndif-23.779lnn-0.416lnop+4.5lnub+

(6.5) (1.7)(-5.38) (-2.3) (7.01)

5.7rdef+4.454lnl+0.273lnrd+0.27lnmk

(5.46) (3.36) (0.53) (0.59)

R2=0.95

lnub=-13.345+0.025lng+0.048lnfi+0.692lnub-1+0.007t

(-2.63) (2.37) (2.05) (7.76)(2.64)

R2=0.998

lnl=10.469-0.389lng+0.237lnwg

(79.09) (-13.14) (19.98)

R2=0.96

估计结果显示，人口规模与公共支出规模呈反向关系，人口每增长1%，公共支出规模相对缩小23.779%，这与前面的理论假设相反，说明我国的公共支出并未因人口增长的需求而扩大，这符合我国公共支出严重偏向城市、忽略农村，而农村人口又占很大比重的现实;开放程度与公共支出规模呈反向关系，开放程度扩大1%，公共支出规模缩小0.416%，说明在开放的过程中，我国政府积极适应国际化要求，增进了工作效率，同时压缩了政府作为市场微观经济主体直接参与市场化运作的规模;城乡差距与公共支出规模呈正向关系，城乡差距拉大1%，公共支出规模扩大0.192%，这与前面的理论和假设检验相反，说明目前为止我国政府部门对城乡差距重视不足，这与我国政府还未从经济建设型政府角色中转变出来的现实有关;城市化与公共支出规模呈正向关系，城市化规模扩张1%，公共支出规模扩大4.5%，说明城市人口的增加确实引起了基础设施、社会保障等公共品需求的增加;市场化程度与公共支出规模呈正向关系，市场化程度增加1%，公共支出规模扩大0.27%，说明市场化带来的垄断、外部性和各种社会问题增加了对政府公共服务的需求，但在统计上不显着;交通状况改善便于政府征税，但在统计上影响不显着;需要重点指出的是供给面的就业因素，就业提高1%，公共支出规模提高4.454%，就业规模的增长，增强了税收能力，对公共支出有正向影响，可见，税收供给能力的提高是公共支出规模增长的一个重要因素。

本文主要目的是考察公共支出的驱动与制约因素，为节约篇幅，只对公共支出模型估计的可信性进行检验，这可以通过lng的拟合值和实际值的比较反映出来。从图1可以看出，模型拟合效果较好。

除了交通状况和市场化程度外，其他因素对公共支出规模增长有显着影响。首先，税收供给能力的提高是公共支出规模增长的关键因素，从表中可以看出，改革开放以来，就业增长带动公共支出规模增长267%;人口增长，反而使公共支出规模缩小了7倍以上，这可能是受制于税收能力，政府无力负担所有人的公共服务需求;再看对外开放因素，1978年，进出口总额只占GDP的9.7%，2008年遭遇次贷危机，也接近60%，对外开放扩大使公共支出规模缩小61.6%;城市化驱动公共支出规模增长414%;城乡收入差距也是驱动公共支出规模增长的重要因素，1978年城乡收入差距是2.57倍，2008年扩大到3.31倍，驱动公共支出规模扩大48.8%。

四、 结论

本文从理论上探讨了我国公共支出规模的驱动与制约因素，然后从实证上进行了检验。本文的结论是:控制政府举债能力这一变量，就业增长是公共支出规模增长的重要因素，如农村剩余劳动力和女性走向劳动力市场，将不可测度的生产力变为可测度的生产力，扩大了潜在税基;交通状况的改善便于征税，但其对公共支出规模增长的正向作用在统计上不显着;人口、对外开放二因素与公共支出规模负向变动;市场化程度提高、城市化规模扩大和城乡差距拉大是驱动公共支出规模正增长的重要变量。这个结论也表明，公共支出规模增长受制于公共支出能力即收入来源，举债是透支未来收入，税收能力才是公共支出的保障，因此，本文的结论在政策上的体现，就是强调要扩大公共支出规模首先要提升就业率;其次，让全民共享改革成果，而不是以扩大城乡差距、加重社会不平等为代价片面发展城市，加大未来的经济发展风险和社会治理成本从而引发的更大规模的公共支出需求。公共支出规模的提高不仅要注重“开源”，增加就业，短期内更要注重“节流”，调整公共支出结构，提高支出效率。

本文的结论建立在需求和供给两方面因素的整合上，采用三阶段最小二乘法，这有别于一般从需求单层面的模型分析。限于数据和时间周期，本文没有采用分阶段分析，也没有将预算外支出纳入进去，这是本文未来的改进方向。

参考文献:

1. Kau，J. B. and Rubin P. H.. The Growth of Government:Sources and Limits， Public Choice， 2002，(113):389-402.

城市公共行政论文篇9

Abstract: since the 1980 s, western developed countries of the administrative reform, caused a tremendous response. This reform have different titles, such as "reinventing government movement", "entrepreneurial government", "the government new model", "marketing government" and so on, marks a new public management mode appeared officially. "The new public management" multiple practice different from the traditional theory of public administration of the new paradigm theory, namely the new public management theory.

Key words: the new public management, the west central city in the importance of development, transform the functions of government

中图分类号：D631.43文献标识码：A 文章编号：

一、新公共管理理论概述

新公共管理理论从现代经济学中汲取诸多理论依据,如“理性人”的假定、公共选择、交易成本、成本――效益分析等。新公共管理理论主张,那些已经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法,如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等,完全可以运用到政府部门的管理中。

30多年来,新公共管理理论成为西方国家公共行政领域的时代潮流,产生了重大的影响。发达国家政府在新公共管理理论的指引下,不同程度解决了所面临的财政危机和信任危机,提升了政府运作能力;确立了“为顾客服务”的崭新行政理念,政府逐渐超脱于具体事务之外,集中精力做好政府决策;克服了传统官僚体制下对公共物品的垄断或管制供给的做法,采取分权和权力下放,实行组织机构变革和人事制度改革;构建了“优质”政府体系,如“一站式政务超市”;了解民众对政府服务的需求和期待;根据公民的建议来改善政府的机构和行为;公开政府的服务标准;以标准来衡量绩效等。新公共管理理论没有高深的模型推导和理论阐释,很多政策主张具有可操作性,有着重要的借鉴意义。新公共管理理论的侧重点在于如何提升政府实施公共管理的能力,即在有限的资源条件下如何提供成本更低、质量更好的公共服务。这是我们借鉴新公共管理理论的关键之处。

二、西部中心城市在西部大开发中的重要性

西部中心城市在西部大开发中发挥着十分重要的作用。

(一)经济辐射

改革开放以来,西部中心城市经济发展十分迅速,基础设施不断完善,城市面貌大为改观。西部各省(市)区都只有一个特大型中心城市(主要是省会城市),大城市少,区域内各城市之间的发展水平差距悬殊,中心城市在区域经济中的主导地位十分突出,起着很强的辐射作用。

(二)产业集聚

西部中心城市具有较为雄厚的产业基础,聚集了许多优势突出的行业和大量竞争力较强的企业,总体经济实力明显强于周边其他城市。产业集聚可以提高劳动生产率,相关产业的企业在中心城市集中可以促进这些产业在区域内的分工与合作。

(三)科技创新

相比周边城市,西部中心城市的综合实力为科技创新提供了较好的物质基础。同时,西部中心城市作为区域科技和文化中心,聚集了大量研究机构和高素质科技人才,为区域的科技创新提供了有力支撑。科技创新促使西部地区创造和应用新知识和新技术、新工艺,采用新的生产方式和经营管理模式,开发新产品,提高产品质量,不断提升竞争力。

总之,经过多年的建设和发展,西部中心城市的产业优势日趋明显,经济功能趋于综合化,金融、贸易、服务、文化、娱乐等城市功能得到发展和提升,城市集聚能力不断增强,是区域经济活动的主导者和推动者。

三、转变政府职能是西部中心城市跨越式发展的关键环节

在西部大开发中,中心城市探索建立了新型的行政管理体制,促进了经济社会的全面进步。但是,西部地区与东部地区发展水平的差距仍然较大,西部地区仍然是我国全面建设小康社会的难点和重点。面对新形势、新要求,西部中心城市必须增强忧患意识,深刻认识到经济社会中存在的体制性和机制性问题,解决各类复杂矛盾。

(一)政府职能定位不够清晰,转型任务相当艰巨

西部中心城市在政府职能上仍带有全能型色彩。从履职理念看,强调行政管理,忽视公共服务;从履职内容看,行政范围宽泛,追求目标全面,重视事前审批,轻视事后监督;从履职层级看,管理层次较多,部门之间时有牵制,不利于提高行政效率;从履职方式看,宏观指导较弱,微观干预过多,管理手段单一等现象普遍。政府直接参与经济建设或过多干预经济发展,而市场对资源配置的基础作用相对薄弱。

(二)经济增长方式比较粗放,后续发展面临挑战

从西部大开发历程看,西部中心城市主要还是依赖优惠政策和资金的大规模投入,政策驱动和投资驱动的特征十分明显,经济增长方式较为粗放,经济发展的抗波动性差。随着政策优势减弱、土地出让收入减少和商务成本抬高,招商引资工作压力加大,经济持续发展的能力受到挑战,这就要求进一步转变政府职能,加强制度创新,促使经济增长方式向集约型转变。

(三)区域创新活力明显不足,创新体系相对薄弱

西部中心城市国有企业由于体制机制约束,缺少创新动力,主要依赖资源竞争;民营企业虽有创新动力,但经济实力不强,信贷融资困难,难以承担大规模的技术创新任务;高层次创新人才总体缺乏,尚未改变人才净流出状况;城市生活配套服务和总体创新氛围不足,影响创新企业和创新人才的集聚。可以说,区域创新体系远未形成,亟待优化科技创新环境。

(四)民间组织先天不良,后天乏力

西部中心城市的民间组织(主要指行业协会和中介机构)大多依附在行业主管部门之下,存在自身能力不强、服务功能不全、发展动力缺乏等不足,不能通过社会化手段获取必要的人力、项目和资金资源,难以形成社会公信力和行业影响力,影响到政府职能转移。

城市公共行政论文篇10

问题的提出

改革开放以来，我国城市公共交通建设取得突出成就，特别是开始于20世纪90年代的全国范围的城市公共交通市场化改革， 包括明晰产权关系、强化激励机制、推进财务独立、改革补贴制度等。这些措施效果显著，城市公共交通服务的供应数量和质量都有大大增加。

然而从2003-2004年起，在全国范围内，再次兴起城市公共交通国有化的趋势，这是因为政府在1993年起开始推行市场化改革，过度依靠市场机制作用，导致私人企业的追求利润最大化的本质与城市公共交通所具有公益性的功能出现巨大的矛盾，引发了公众对城市公共交通过度市场化的不满。但是回归到“国有国营”模式，即意味着而回到改革开放前的旧有循环中，无法避免地出现国企垄断、效率低下、政府投入增加，导致财政负担沉重的恶性循环中。

在这种形势下，推行公共交通特许经营，并且在更广的范围内探索和发展PPP模式，应当是城市公共交通行业协调市场化和公益性的主要模式。这不仅可以改善公共交通发展的资金短缺﹑提高公共交通服务水平，还能确保公共交通行业的长期有序发展。

城市公共交通的公共经济学理论界定

（一）公共产品理论

根据公共产品理论，社会产品可以分为三类：纯公共产品、准公共产品和私人产品（见表1）。表1区分了各自的不同特点。

萨缪尔森在《公共支出的纯理论》一文中认为，一种产品，如果能够被认为是公共产品的话，它必须同时满足非排他性和非竞争性这两个条件。然而随着理论研究的深入，公共产品的非排他性和非竞争性受到了人们的质疑。即使是一般被认为是纯公共产品的国防，学者对它的“消费的非竞争性” 和“消费的非排他性” 也提出了质疑。史蒂文斯认为：“大概现实中没有哪种物品会满足纯公共产品的严格定义，甚至国防和制止犯罪也不是谁都可以同等得到的（公共产品）。边远的阿拉斯加村民并不能得到华盛顿特区或奥马哈同等的防务”。因此学术界认为纯私人产品和纯公共产品更多地只是理论概念，依据萨缪尔森的定义，根本不存在公共产品。

随着理论的发展，人们从公共产品的自身属性上可以明显地看出，私人部门通过一系列的制度安排是可以参与到公共产品的供给。例如只具有消费的非竞争性而不具有非排他性的物品—高速公路，通过适当地收费是有可能盈利的，在现实中完全可以通过市场机制来有效供给，其供给效率与一般的私人产品没有区别。

（二）公共选择理论

关于公共产品的供给与“搭便车”行为，公共选择理论假定认为，就私人物品而言，消费者对其偏好的显示，体现为在一定时期的市场价格水平下对它的认可度，这可以从消费量上得到体现。也就是说，根据谁受益谁支付的基本原则，私人物品的偏好显示是极为明显的。

然而，就公共产品的消费者偏好显示问题而言，情况会变得复杂。公共产品本身的特性极易导致搭便车行为的产生，从而引起公共产品的消费者偏好显示的扭曲。公共产品本身所具有的非排他性和非竞争性的特点，导致了公共产品消费过程中的“搭便车”问题。由于消费者无论对公共产品的供给是否做出支付，他都可以消费公共产品，这就可能产生两种结果：一即消费者会力图使他对公共产品的贡献小于他从公共产品中获得的利益；二即消费者会力图隐瞒他对公共产品的真实偏好。于是，公共选择理论认为，如果由市场来组织公共产品的生产，公共产品不是供给过剩就是供给短缺。因而公共产品应当通过集体行动做出选择。但是，公共选择理论又认为，公共部门的组织效率是劣于私人部门的，公共企业虽然承担公共产品的供给的任务，但其效率是低下的。

（三）城市公共交通的属性界定

根据公共产品理论的定义，城市公共交通可以确定为一种准公共产品：一方面，在一般情况下，增加一个乘客不会提高城市公共交通的运营成本，也不会影响其他个体消费所获得的效用。但是，当使用城市公共交通方式的消费者超过一定承载量时，新消费者的加入将使得其他乘客无法舒适地甚至安全地享受公共交通服务，因而其消费服务具有不完全竞争性。另一方面，城市公共交通对所有人提供相同数量和相同质量的服务，但当乘客越来越多的时候，会产生拥挤问题，乘客所得的消费利益将会下降。而通过售票准入的方式排除一些人的消费，只让那些买票的人上车，而且不用花很大的成本。然而城市公共交通方式的票价弹性较小，涨价会带来收入的增加，但是不能通过随意提高票价的方式，来排除大部分人对城市公共交通的消费。因此城市公共交通具有不完全非排他性。

同时，城市公共交通又具有准公共产品的显著特征即具有利益外溢性，即在私人交通拥堵严重的大城市，公民乘坐公共交通在享有其带来的利益的同时，降低了如果人们使用私人交通工具而给城市正常运行造成的社会成本、环境成本。

而针对准公共产品的供给问题，公共选择理论所开出的处方就是在准公共产品供给领域引入私人部门竞争。城市公共交通的准公共产品属性决定了其不可能完全通过市场来提供，而若完全由政府来提供也会在效率上造成损失。所以，在城市公共交通供给中引进私人部门投资，既保证了公共产品提供的公平又改善了供给的效率。而公私合作制（PPP模式）即是公平与效率的结合，是我国城市公共交通引入竞争机制的一种全新的探索。

PPP模式及在我国城市公共交通供给领域应用的优势

（一）PPP模式的介绍

PPP模式即公共部门与私营部门的合作（Public-private partnerships）。它包含两层含义，其一是为满足公共产品需要而建立的公共和私人倡导者之间的各种合作关系，其二是为满足公共产品需要，公共部门和私人部门建立伙伴关系进行的大型公共项目的实施。萨瓦斯（2002）认为，PPP模式是公共部门和私营部门共同参与生产和提供物品和服务的任意组织形式。通过这种合作模式，合作各方可以得到比单独行动更有利的结果。这种合作关系主要是通过一套协议和计划来进行，合作双方共同承担投资风险、责任以及分享回报。PPP存在的基础是合同、特许权协议和所有权的归属，PPP在城市公共品领域中是多种模式的变体和再组合。

（二）优势分析

1.有助于缓解城市公共交通供给的融资状况。长期以来，我国城市公共交通供给都是由政府财政投资建设，资金匮乏是制约城市公共交通发展的重要原因之一。因此，很有必要引入市场竞争机制，拓宽融资渠道和发展多元化的投资主体，使私人资本参与城市公共交通的供给，从而有效地缓解资金不足的矛盾。另外，为缓解政府的财政负担，提高城市公共交通的供给效率和质量，降低运营风险，也迫切需要引进私人资本。因此，城市公共交通供给融资渠道的多元化，有利于缓解我国的城市公共交通供给困难的现状。

2.有利于提高城市公共交通供给的数量和质量。私有资本的效率往往高于公有资本，PPP模式应用于城市公共交通供给领域。其显著特点在于通过引入私营部门，将市场中的竞争机制引入城市公共交通供给中，以便更有效地提供公共服务。如公共部门和私人部门共同参与项目，保证了项目在技术和经济上的可行性、使项目的建设周期缩短、成本节约。所以，PPP模式将有助于城市公共交通以更低的成本、在更短的时间内提供高质量、更有效的服务，从而提高公众的社会福利。

3.有利于促进政府转变职能，推动社会主义市场机制的进一步完善。在PPP模式中，政府作为公共部门仍然是提供城市公共交通的责任者，但不再是直接的经营者，城市公共交通项目的投资、建设和运营主要由特许经营公司负责。公共部门与特许经营公司签订系列合作、租赁和特许经营等协议，明确各方在公共交通项目投资、建设、运营各环节中的权利和义务，通过这些协议，公共部门成为标准的制定者和公共交通服务质量的监管者。同时，将特许经营公司定位为市场竞争主体，有利于建设公开、公平、公正的社会主义市场经济环境。

我国城市公共交通供给中应用PPP模式应注意的问题

法律法规有待完善，应该建立清晰完善的法规保障和政策支撑体系。中国城市公共交通行业的法规体系存在不足之处，导致了政府在对市场监管过程中，缺乏必要的法律支持，主体不明，权责不清，行为不规范，监管不到位。同时PPP模式的运作是一项复杂的系统工程，涉及面广，参与部门多，法律关系错综复杂，需要系统的法律法规对其加以规范。因此，运作PPP模式需要在法律层面上，对公私两部门在合作中所需要承担的责任、义务和风险进行明确规定，从而能够保护双方利益。

正确处理好开放度与竞争度，适度竞争。在城市公共交通领域打破垄断，引入竞争机制，采用PPP模式，是促进公共交通行业提高效率的外在动力。但是由于公共交通行业自身的特殊属性，若使公共交通行业实行完全自由竞争，会出现盈利领域经营者过多，运力过剩；而亏损领域无人愿意经营的现象，资源得不到有效配置，造成企业经营效益和行业服务整体水平不高。过多的企业也将增加政府监管成本。因此，政府在引入竞争机制上，要正确处理好开放度和竞争度。在监管前提下适度开放，鼓励有序竞争，逐步优化市场结构，实现投资来源多元化和投资管理高度集中化相结合的局面。

提高运营效率，注意选择合作伙伴。由于现在过于强调公共品本身的特性，公共交通项目的前期确认、可行性分析等工作基本上都是由公共部门单独完成，因此容易受到政府机构诸如效率低下等弊端的影响，影响效率，所以提高效率是发展PPP模式的重点。因此政府在选择私人合作伙伴时，要坚持两个原则：一是市场化，要通过公开、公平、公正的方式招标；二是规范化，明确合作伙伴的基本条件，要求合作伙伴具备一定的经济实力和专业水平，以达到既引进资金又引进先进技术和机制的目的。

加强对公共交通市场的监管.保障运营效率。运作PPP模式能否成功的关键是政府的监管。政府监管必须确定一种承诺机制，监管企业的财务状况，保证企业资产安全性和生产或运营的可持续性，降低融资成本，并保证企业回收固定成本，为其提供投资的激励。保证企业可以回收成本并获得合理利润的前提下，效率是政府监管的最重要目标。

参考文献：

1.保罗·萨缪尔森，威廉·诺德豪斯著.经济学.人民邮电出版社，2008

2.达霖·格里姆赛，莫文·K·刘易斯著.公私合作伙伴关系：基础设施供给和项目融资的全球革命[M].中国人民大学出版社，2008

3.E·S·萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].北京大学出版社，2002

4.王灏.城市轨道交通投融资模式研究.中国建筑工业出版社，2010

5.王守清，柯永建.特许经营项目融资[M].清华大学出版社，2008

城市公共行政论文篇11

一、引言

城市森林公园，是我国建设生态文明的重要载体，是实现林业生态文化建设的阵地，其提供的生态服务的稳定性不仅直接影响到公园本身的游憩价值及未来发展，更维系到城市生态环境的可持续性。然而目前城市森林公园在创造了巨大经济效益的同时，其生态环境也因大量的旅游冲击出现退化（黄程，2010）。

城市森林公园由于其公共物品的属性及外部性，其提供的生态服务价值并没有通过市场价值体现出来。随着人们对森林公园旅游需求的不断扩张，确保城市森林公园提供高质量的生态服务的同时尽量减少人类活动对环境的破坏，需要制度的约束。根据环境库兹涅茨曲线，在经济增产过程中，政府采用正确的管理模式，即生态补偿制度，希望达到生态阈值之前找到一条通过库兹涅茨曲线峰值的通道，实现经济、自然可持续协调发展（姜宏福、温亚利，2010）。对城市森林公园提供的生态服务、环境服务建立补偿制度，这也是经济发展对生态服务的反哺，最终达到帕累托最优状态。

二、文献综述

目前国内关于城市森林公园的研究主要集中在城市森林公园的概念、管理、发展不足及应对措施上。城市森林公园是位于城市市区或市郊的、能满足市民日常游憩需求且具有大面积优美森林景观的公园（黄程，2010），而目前由于旅游规划定位有偏失（杨财根，2010），应该加强森林景观培育、合理开发自然和人文景观等对策（孙志立，2005）。

国内针对公共物品的生态补偿制度设计研究领域主要集中在公益林（田淑英，2009；王蓉，2010）、流域（游彬，2008）、湿地（姜宏福，温亚利，2010；谢屹）及自然保护区（王昌海，温亚利，2010）的生态补偿上。而关于城市森林公园的生态服务补偿制度设计的研究很少，基于公共物品理论、外部性理论、生态资本性理论等理论依据（田淑英，2009）和新森林法，从森林环境功能受益的公共和私人主体必须为此支付费用，开展生态旅游，征收生态补偿税费、成立森林环境补偿基金（刘粲，2003），通过价格、支付、激励机制等创建完善的森林生态服务市场机制（戴栓友，2003；游彬，2008），同时明晰产权（王昌海等，2010），加大公共财政转移支付力度（王蓉，2010），吸引社会筹资（姜宏福，温亚利，2010）等。综上所述，目前关于专门研究城市森林公园制度设计的文献较少。笔者将在前人研究的基础上，主要从生态服务补偿制度这一角度入手，试图构建城市森林公园生态服务补偿制度。

三、理论分析

根据制度经济学和环境经济学的基本理论，通过城市森林公园的特殊性质，利用环境资源价值理论、外部性理论、公共物品理论、补偿原则论，试从政府及市场的角度论述城市森林公园生态服务补偿制度设计的理论基础和支持。

1、环境资源价值理论

根据生态补偿理论，环境资源是有价值的。社会经济系统生产和消费的产品价值，来自劳动生产和自然环境，因此自然环境是有价值的。要使社会经济系统能够持续发展，必须使自然环境系统也能够持续发展，这就要求社会经济系统对自然环境作出生态补偿（高岚等，2007）。

城市森林公园的环境总价值包括两个部分：使用价值和非使用价值。其中使用价值包括直接使用价值（娱乐、健康价值）、间接使用价值（生态功能、生物多样性）；非使用价值包括存在价值和遗赠价值。

城市森林公园目前的价值主要体现在直接价值上，即游客支付的门票费用、餐饮费用、娱乐费用等其他相关费用。城市森林公园的生态服务价值经过合理科学的计算后，通过市场交换体现。所以，对维护生态功能的主体所做的贡献给予足量的经济补偿，通过制度创新激励人们从事生态保护投资并使其生态资本增值，实现资源的有效配置。

2、外部性理论

城市森林公园一般具有强大的正外部性，其经营者无法要求哪一个部门去支付森林生态效益使用费，致使经营成本得不到补偿；另外市场价格也不能准确反映其全部的生态价值，导致森林经营者私人边际收益与社会边际收益的背离。因此，必须采用庇古手段实现生态补偿，即政府必须通过政策手段实现森林公园生态服务外部效益的内部化，让生态服务成果的受益者支付相应的费用以维持城市森林的可持续经营，实现外部效应的内部化。

3、公共物品理论

公共物品泛指无排他性或无竞争性的产品。环境质量或服务这类物品大致上都可划入准公共物品。当今环境问题的日益恶化也与环境资源本身的特殊属性有关，即环境资源的公共物品属性。公共财产资源与环境质量恶化污染的根源在于环境资源的所有权和使用权规定得不完全。“搭便车”和“公有地的悲剧”是典型的市场失灵表现。政府对准公共物品的补偿主要体现在通过价格机制、税费补贴的形式直接提供，或者委托给私人部门。

由于城市森林公园的公共物品属性，当旅游活动不可避免地对城市森林公园的环境产生破坏性的污染时，需要完善的制度约束在价格、补贴机制上弥补市场失灵的缺陷，或者通过企业、非政府组织维护城市森林公园的环境可持续发展，从而保证城市森林公园的生态服务功能得以持续提供。笔者于2011年在奥林匹克森林公园做的相关调查表明，67%的游客认为应该为到奥林匹克森林公园游憩、挖野菜等行为支付相关费用。

4、补偿原则理论

根据福利经济学，卡多尔和希克斯认为，按照帕累托标准，政府实行任何经济政策都会引起市场价格体系的变化，使一方有利，另一方受损，如果做出某种改变，使受益者在补偿了受损者的损失后仍旧比以前好，那么就出现社会福利改进。补偿原则为国家实行经济干预措施提供了理论依据。例如，我们国家实行的退耕还林工程的财政补贴激励就是一个典型的例子。

城市森林公园提供的生态服务补偿，可以认为是消费者对森林公园的有意或无意的污染而承担的补偿，通过这部分补偿用于城市森林公园的生态建设和维护，促进城市森林公园生态的可持续发展，保证城市生态环境的稳定，从而实现人与自然、社会的和谐共处。

四、城市森林公园生态服务补偿制度设计

本文在前人研究的基础上，通过环境资源价值理论、外部性理论、公共物品理论等理论分析，对我国城市森林公园的生态服务补偿制度设计进行如下研究，将从补偿价格的范围确定、补偿的市场形式，政府的激励机制和私人部门参与，公众参与的角度进行探讨。

1、城市森林公园生态服务补偿市场机制

（1）生态服务补偿价格机制。通过机会成本法、影子工程法等客观方法或支付意愿调查法等主观方法确定城市森林公园的生态服务价格，衡量城市森林公园的价值。根据市场规律，价格总是围绕着价值上下波动。通过价格的调整，供给曲线和需求曲线不断调整，最终达到均衡，实现市场对资源的有效配置。实际上，消费者支付意愿的价格往往高于市场价格，消费者剩余可以作为城市森林公园提供的生态服务补偿，把增加的收入用于城市森林公园生态服务的建设和维护。

（2）生态服务补偿支付机制。公共物品的市场支付形式主要有三种：生态服务开发贸易系统、生态服务自愿私有交易、生态标记（游彬，2008）。城市森林公园提供的生态服务价值可以通过不同的市场形式进行交换，确保生态服务资源的有效配置。例如，通过生态标记，对城市森林公园进行相关认证，贴上生态标志，像“低碳城市森林公园”，这样会增加城市森林公园的价值，消费者愿意支付更高的价格来消费这种生态服务。当然生态标记的前提是要做好科学、合理、严格的认证，促进城市森林公园的可持续经营。

2、城市森林公园生态服务补偿政府约束

（1）建立城市森林公园生态服务补偿基金制度。根据《森林法》规定，任何从森林环境功能受益的公共和私人主体必须为此支付费用，所征收的费用以森林环境补偿基金的形式解决。城市森林公园提供生态服务，政府可以通过强制性手段，即建立生态服务补偿基金制度。国家对城市森林公园的财政补贴、生态建设支出、社会筹资都可以纳入到补偿基金里面，专款专用，形成强制性约束力，确保城市森林公园生态建设的有效施行。虽然目前我国公益林的生态服务补偿标准由每1/15hm2每年5元提高到10元，对于生态服务的要求来说，这远远不够。所以城市森林公园的生态服务补偿要经过合理测算后，补偿标准或基金投放标准要在满足经营成本的基础上，保障额外的生态建设支出，比如改造林相、植树造林等等。

（2）界定城市森林公园生态服务产权。根据科斯第二定理：如果交易成本为正且较小时，可以通过合理分配初始产权来提高资源配置效率，实现外部效应内部化，无需抛弃市场机制。城市森林公园的产权不清晰，所有权与经营权、使用权没有明确规定，城市森林公园就会出现开发不当，旅游者就会不遵守规则污染城市森林公园环境。如果明晰产权，按照“污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复”的原则，所有权依然是国家所有，如果下发经营权给私人企业，此时政府通过减免税费、加大补贴、技术培训或支持等激励机制吸引私人部门参与城市森林公园生态服务产品的提供和维护。再比如，如果产权清晰，确定城市森林公园的碳排放权，可以通过碳排放交易市场进行交易，不但可以增加城市森林公园的生态服务补偿资本，而且有助于实现城市森林公园的生态服务价值。

3、公众参与激励机制

通过公众、非政府组织采取志愿服务的方式参与城市森林公园的生态保护，比如志愿宣传低碳旅游，义务植树等，对城市森林公园的环境保护起到监督作用。政府应该制定针对公众参与生态保护的激励机制，例如对参与的公众给予名誉上或物质上的补偿，以此激励更多的公众参与到城市森林公园的生态保护上来，自觉维护城市森林公园提供的生态服务。

五、结论

基于外部性、公共物品等理论依据，通过对我国城市森林公园生态服务补偿制度研究与探讨，建立的具体制度如下：一是通过价格机制和支付机制建立城市森林公园的生态服务补偿市场机制，利用市场有效配置资源；二是通过政府建立城市森林公园生态服务补偿基金制度和界定清晰的产权，鼓励私人部门参与，弥补市场失灵；三是制定激励机制，促进公众参与城市森林公园的生态保护。通过构建以市场、政府为主体的制度，城市森林公园的生态服务功能将会得到充分发挥。

【参考文献】

[1] 杨敏、杨延风、张谦、宋保平：森林公园管理体制与组织机构探析[J].林业经济问题，2006（2）.

[2] 王亚明、李青、王赛：罗马尼亚林业发展对我国林业建设的启示[J].林业经济，2010（4）.

城市公共行政论文篇12

中图分类号：F291.1 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2013）05-0023-08

一、中国城市管理对治理理论的呼唤

伴随着快速的城市化进程，我国出现了大量的城市问题和城市管理问题。前者包括人口膨胀①、交通拥堵②、住房紧张③、环境污染、资源匮乏④、城市贫困⑤等问题，后者包括城市规划、旧城改造、老房拆迁、街头摊贩、占道经营、环境卫生、交通秩序、防灾防盗、消防安全、供水供电、绿地维护、综合治理等城市管理活动中出现的诸多矛盾。这些问题招致城市居民及外来打工者、经营者的不满与怨气，而一些城市政府对此感到束手无策。

可见，我国目前城市运行的现状是：成绩与问题共存，发展与阻滞并存。在城市的户籍管理、建设管理、交通管理、市场管理、城市化管理、开发区管理、治安管理等方面，各级城市政府的管理方法各异，效果也千差万别。例如，既有根据非农产业的集聚性共享要求进行城市基础设施的全面建设，也有模仿西方城市景观大搞“洋、精、尖”的城市水泥森林；既有兼顾汽车与人的通行要求根据科学的轴状规划布局城市道路，也有按照“城市圈”理解不断地“摊大饼”造成圈形半封闭路线；既有适应城市劳动力自谋职业和农业剩余劳动力转移需要允许广泛建设城市“专业市场”和进行一定的街摊经营，也有为了统一管理和追求城市街道“靓丽”要求从事小商品零售活动的人们必须进入市政府管辖的“大棚”；既有对进城“农民工”实行从居住、索薪到子女入托上学等一系列生存问题的人性化管理，也有广泛实行和不断地提高“买房入户”、“投资入厂”、“借读上学”等“城市租金”的；既有根据经济流、要素流的趋向、兼顾城乡统一发展实行科学的区域规划形成城乡互利的大、中、小城镇体系，也有单纯从“拿地”方便着眼大量征收城郊土地而形成诸多“城中村”的；既有按照城市自然历史条件和发展战略建设开发区招商引资形成城市广泛的产业链条和产业集群，也有为开发区而开发区导致“晒太阳”土地和严重“污染区”的；既有整合多条系统建设统一的城市突发事件信息管理系统和处理系统以确保城市安全，也有着眼于“创收”实行交通、酒店、文化等方面的公安管理而罚款巨大的；既有按非农产业的集聚性发展要求来不断推进正常的“农转非”，也有把城郊农户大批地改为城市户口而并不改换农户的生产性质⑥，等等。种种好的和差的现象，不一一列举。[1]

这些不同的现象，好的方面得益于各级城市政府各种职能机构，如国土资源、城建规划、工商行政、公共事业、交通环境、公安联防等机构所做的很大努力；而差的方面仅仅是有关职能机构的努力程度不够吗？回答是否定的。我国城市管理中大量的群众不满意的情况和所存问题，仔细观察来看，是由于旧有的一般行政管理方法措施不能适应市场化改革取向的快速城市化进程所造成的。旧的城市管理方法，往往规则僵化、机制单一、沟通匮乏、信息不对称，面对市场经济中由多元利益、多元文化展现的城市社会经济发展的新要求能力疲弱，必须在现代管理理论指导下实现方法的革新。理论是航程的灯塔；理论缺乏或模糊，都会使目标不清、对策失误，最终会导致行动失败。可见，我国改革开放以来的城市化进程呼唤着城市管理技能的提高，而这一技能的提升要求也加快了现代城市管理理论的实践性创新。

早在20世纪70年代末，主要西方国家以政府与市场、国家与社会的边界调整，对国家的竞争力、政府的合法性关注，对公众的回应能力等为主要内容，展开了一场旨在实现“更少的政府，更多的管理”[2]为目标的公共管理运动。为什么会用治理来替代政府？治理是什么含义？它对于解决城市管理中出现的问题有何意义？

治理的英文词汇是governance⑦，自1980年代始西方社会在城市区域与城市的公共事务管理中使用广泛；1990年代以来，其内涵随着社会管理活动的复杂化而不断趋于完善，频繁被应用于其他领域。现阶段，人们对其概念公认的权威性解释，来自于“全球治理委员会”（Commission On Global Governance） 1995年发表的一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，其界定为：governance是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。[3]可见，与英文的“政府”（government）一词比较，它有四个显著的不同特征：（1）governance是一个过程；（2）governance过程强调协调，而非控制；（3）governance强调公共部门和私人部门的共同参与；（4）governance是一种持续的互动。这些特点对于我国市场化改革取向的大规模和快速的城市化进程所引起的大量城市管理问题的有效解决有重要的开拓性意义。因为人们在针对官僚行政弊端和低效率所进行的把市场机制和民营化方式引入公共服务，在全球化和分权化趋势的影响下认识到“政府、工商界和市民社会之间的合作正成为民族国家竞争力和国家繁荣的基本构成要素”[4]，这都在客观上要求一般性的行政管理必须进行彻底的变革。

这种变革要求政府的一般行政管理要走向政治治理，一般的公共经济管理要走向经济治理，一般的社会管理要走向社会治理。西方各国出现了由公共服务政策转向促进和鼓励地方经济的外向型政策，出现了如“企业型政府”等公共管理模式。其代表性观点有：关注效率与绩效；以市场化机制促进竞争；在付费基础上对公共组织进行协调；节约成本；成为一种以目标产出、限期合同、经济利益至上和自主管理的风格。[5]然而，在这些治理中，通过何种组织框架和机制来全面落实governance所涉及的公共部门和私人部门之间的利益协调？相应地，应当如何保障这种利益协调的正式制度和非正式制度的建立？如何协调城市中的不同利益群体以采取一致行动？似乎我们很难在一般的治理理论中找到相应答案。本文认为，可以借鉴现代公司治理（corporate governance）理论来寻找这些答案。

二、城市治理对现代公司治理理论的借鉴

公司治理从本质上说是一种制度性安排，包括法律、制度和文化的安排，几方面共同作用决定了一家公司的目标、行为、乃至风险如何控制、收益如何分配等重大问题。[6]可以从狭义和广义两个角度来理解这个概念：狭义上仅指公司的股东与董事会及经理层的关系；广义上还包括公司与诸如员工、供应商、债权人等利益相关者的关系及法律、法规等。由于所有权与经营权分离的股份制公司是现代企业制度的主要形式，因而不可避免地产生了“谁从公司决策和高层管理者行动中获益”和“谁应该从公司决策和高层管理者行动中获益”的问题。当两个问题出现分歧时，公司的治理问题便应运而生。企业所有者为了实现利益最大化和规避风险的目的，通过在企业所有者与经营者之间建立“委托——”关系来规范经营者运作，形成了以“董事会”为核心、由“股东大会”、“监事会”和“执行经理”共同组成的公司治理结构。公司所有者“依法进行管理”是公司治理的实质。从公司治理的涵义，可以导出公司治理理论的四方面内容：两权分离理论、委托理论、利益相关者理论和超产权理论。

（一）两权分离理论：城市治理结构框架建设的借鉴

股份公司强调所有权和控制经营权分离的理论，即本文所探讨的两权分离理论。此理论在1932年由贝利和米恩斯提出，在其著作《现代公司与私有产权》中进行了具体和全面的论述，分析指出：现代股份公司由于产权的分散化和管理的专业化趋势日趋明显，使得公司的经营权与所有权出现了一定程度的分离；拥有丰富的专业管理知识和经营信息的日常经营者——即经理，具有控制企业的实际权力，而作为掌控所有权的股东只享有利益分享和监督权，事实上现代公司早已发生了“所有权与控制权的分离”。所有权和经营权分离的原因既取决于规模经济和技术发展的要求，也取决于分散的产权基础；[7]两权分离对于充分发挥企业集聚资本作用和规模经济作用，提高经营效率，具有重大社会意义。

现代市场经济下的城市具有相对独立的社会经济发展功能，其中市政功能产生于市场下城市生存和发展的公共目标，即由城市中单个生产主体和生活主体所提出的共同需要——“城”的共用品建设⑧。就是说，商品和市场经济规模的不断扩大，要求形成“城”的骨骼框架的城市基础设施、城市血液的供水和能源系统以及城市肉体的多项公共服务事业要得到迅速发展。[8]因而现代市场经济国家的城市政府普遍在公共预算中安排了市政工程支出和市政服务经费，并成立了市政总公司，负责燃水电路邮环卫等各种城市共用品的供应。这种市政总公司，可以由市预算的出资设立国有控股的市政工程和市政服务公司，也可以由私人与城市政府签订合约，承揽独立经营权或与政府的合作经营权。无论哪种形式，都可以参考公司治理模式，实行两权分离。

我国城市管理模式，虽然在城市基础设施和公共事业服务领域的生产单位即市政单位中，已经实行了民营化和允许民资进入的改革，但是都只是在单个单位层面上的改革，即市政单位由事业单位性质变成企业单位性质，也有的采取了股份公司形式，从而使市政企业⑨ 在一定程度上呈现出两权分离的状态。但是，我国在城市整体管理层面上，长期缺乏完整的市政经济和市政管理概念与理念，把市政管理的许多功能分散到各个专业管理部门（所谓“条条”管理），结果是许多城市事务大家都管、大家又都不管。这种旧有的传统部门管理模式与市场体制下快速的城市化进程产生了固有的冲突。为此，在城市整体管理层面上整合城市市政体系[9]，借鉴公司治理理论建立全新的城市治理结构，十分必要。

目前我国部分城市建有“市政管理委员会”机构，打破了原有的“条条”式市政管理机构的设置。最早成立的北京市和上海市的市政管理委员会分别是为了应对2008年奥运和浦东开发需要整合城市资源而建立的。目前成立的“市政委”，其组织性质还是一个地方政府的职能部门，没有公司治理结构框架中的架构性质。然而，从城市化进程的公共需要和私人需要的总体出发，实现城市各种资源的整合利用，可以将其作为创新城市治理结构的基础。即从市政管理体系的整合作用出发，可以考虑把目前的“市政委”改造成为一个城市建设和服务的大集团，可以称其为“市政集团总公司”，它负责全部城市共用品的建设、生产和供应任务；构成这个“市政集团总公司”的各个市政单位要共同建立“城市董事会”，作为城市共用品建设、生产和供应的总指挥部，它是城市治理的核心及市民诸多利益的代表；相应地还要设立“市政总经理”，负责城市共用品的建设、生产和供应的总的管理工作；最后，应由市政府和全体市民担任“市政监事会”的责任。四个方面的行为主体构成了相对合理的城市治理结构，其中，起牵头作用的是城市董事会，它要定期或不定期地召集城市的公共经济、私营经济、市民和政府等各有关方面的代表共同研究解决各种城市问题和探讨城市发展的未来，从而实现城市治理的目标。

城市董事会在实行城市共用品建设、生产和供应的决策活动中，会经常地与城市各种社会组织发生联系，其中最重要的是和城市人民代表大会、地方国资委、国土资源（规划）局等机构发生联系。城市人代会是城市民主政治的总机构，代表全体市民关注城市的全面发展；城市董事会在城市共用品的发展决策上，要接受人代会的指导并与其经常沟通协调；城市国资委是市属企业中对国有资产进行管理的主体，对“市政集团总公司”中国有资产的运行实行同样的管理，城市董事会在对所使用的国有资产进行决策时要接受城市国资委的指导并经常与其沟通协调；而城市国土资源（规划）局是城市全部自然资源的政府管理机构，城市董事会在对城市土地等自然资源的利用进行决策时要接受国土局的规划指导并经常与其沟通协调。

从上述分析中，可以理解，虽然我国城市现行的人民代表大会制度和政府机构，可以让公众参与城市的共同管理，但是很难在操作层面有效地协调私营部门和公共部门的关系使得城市公共资源和私有资源良性结合及运行。因此，建立两权分离的城市治理结构，能够使城市管理更有效地把各种城市资源组合在一起，实现城市治理的目标。

（二）委托理论：城市治理实现机制建设的借鉴

公司治理理论中的委托理论所要解决的核心问题，是作为不掌握控制权的公司所有者如何通过机制的建立对拥有丰富专业知识和信息的高级管理人员进行制约和监督，以保障高级职业经理人可以以股东利益最大化为目标进行决策经营、组织和生产，控制人事调动，处理劳资纠纷等。基于委托理论将两权分离的公司制度下的所有者和经营者的特点概括为：二者由于产权和经济利益的不完全对等，导致其在公司经营的过程中承担的风险和获得的收益大小也不尽一致。因而，委托理论思想的精髓即：股东为委托理论中所指的委托人，即公司的所有者；作为具有机会主义倾向的自利的人，即为经营者，有着不同于公司所有者的更为直接的利益诉求。所以，实质上公司治理结构的核心问题就是化解和解决人的风险问题，即如何通过有效的利益制衡和机制构建促使人履行义务。

城市治理结构若按前述设计，相应地也存在着比公司中更为宽泛的委托关系。受托的市政总经理不仅仅是市政经济活动的全面指挥和决策者，还是市政社会发展的管理者。因为，城市基础设施建设及其相应的公共事业服务的发展决策，不同于企业经济收益最大化的单一目标，它的目标是多元化的，包括经济、社会、政治等方面的目标。受托的市政总经理要对这些多元化目标的实现做出承诺。由于城市是人口稠密的地区，市政经济与社会发展中的治理必须根据城市发展的多元化动力、分化的城市社会群体、城市信息和科技发展迅速的特点来进行，庞大的系统协调性必然要求法律作为保障而非权力来调动市政相关部门的活力与积极性。因而构建公开、公正、公平又具竞争力的法治结构，是城市治理结构的前提。故在建设两权分离的城市治理结构中应出台“市政组织与管理法”等类的法律，作为委托责任的法律基础。

在法治规范的基础之上，要根据城市治理的特点建立具体的委托责任制度。城市治理的一个突出特点是要强调过程，即市政管理机构协同私人利益集团和民间组织力求实现集体目标的过程。城市治理的主体由城市政府、市政企业、非营利组织和市民团体共同构成，市政管理决策往往需要建立在以上不同层面主体的关系之上。这也就意味着以上来自于政府又不仅局限于政府的社会机构和行为者，需要社会其他公众和组织的参与及介入，以此进行协商与互动，最终通过市民对公共政策的支持与理解来实现预期目标。可见，城市治理强调过程的实现由经济、政治和社会价值体系来统一塑造和约束，其实质是城市政府与公共部门、非营利组织和市民团体的互动与平衡。

在城市治理的这一过程中，市政管理机构是城市治理的主体，解读城市治理的关键环节在于对市政管理部门组织能力的深刻理解。因而委托责任制度的核心是要保证市政总经理的组织能力，这也是最优契约激励人理论的具体运用。同时，根据委托理论的委托人和人长期关系模型、人市场声誉模型、多项任务模型、“打破预算平衡”模型等理论的原理来设计有效的激励机制，根据“棘轮效应”、逆向选择、合作型等模型的原理来设置约束机制，就能够建立起合理的城市治理结构中的市政委托机制，使市政总经理能够更好地发挥其聪明才智和责任心，为提高城市管理的效率做出贡献。

（三）利益相关者理论：城市治理效果机制建设的借鉴

公司运作的目的在于关注股东利润最大化的同时，应兼顾其他利益相关者的利益，这成为利益相关者理论的核心思想。公司的利益相关者是指那些凡是可以与公司发生双向影响或产生利益关系的自然人及法人机构；从某种程度上讲，保证企业各利益相关者获得利润最大化可以体现出现代公司作为新兴经济组织的价值，当然这也是现代公司追逐的经营目标。这一理论促使公司治理理论由单边治理维度向多边治理维度发展。

多边治理理论是基于如下的认识而提出：公司不仅仅是一个由占有丰富生产要素的所有者为了各自目的联合起来而组成的一种具有法人资格的契约联合体，还与一个公司经营权力与其他权力在股东、债权人等不同利益主体间的配置机制有关。这样，公司法人治理结构应当是利益相关者的共同治理。尽管现今理论界对公司利益相关者的具体范围尚有不同认识，但是支持利益相关者的理论已达成了一定程度的共识。

这种利益相关者理论对于城市治理来说值得我们借鉴。城市治理所涉及的社会主体及其复杂程度远远超过企业，城市治理不仅与全市的每一个市民和机构相关，也与城市中的外来人口和各种外来机构紧密相关。城市治理结构的建设必须考虑更广泛的利益相关者的利益，广泛关注城市本地人和外来人的利益协调，市政公域主体与私域主体的利益协调，政府主体和市民主体的利益协调。而如何保证这些协调能够顺利进行，就成为城市治理效果实现的机制。如果说两权分离、委托理论关注的是城市治理内部建设机制的话，利益相关者理论所关注的就是城市治理外部机制的建设。即市民怎样参加城市治理活动？各种城市共用品的战略、政策和决策怎样通过听证会论证？各种人员如何享用城市共用品的收益和服务？这些也应当通过城市治理制度来加以规范。

（四）超产权理论：城市治理结构竞争机制建设的借鉴

超产权理论产生于20世纪90年代以后，是在对产权理论的逻辑演绎和充分实证的基础上，进一步确立和完善的。英国经济学家帕克和马丁在进行了长期的推理和论证之后发现，企业的产权改革、利润的激励只有在高度成熟和充分发展的市场竞争基础上才可以更好地激励经营者增加努力和投入，并通过引入竞争动力，使得企业逐渐完善治理机制。因此，得出结论：企业效益的提高主要与市场结构即市场竞争程度成正相关，产权改革并不一定能提高公司治理结构的运行效率，而竞争机制的有效建立则成为保障公司治理结构改善的根本。

超产权理论作为20世纪治理理论的新鲜血液，成为公司治理进一步成熟和发展的前提和根基。它在深入诠释和论证了市场竞争概念的基础上，充分研读国有控股公司的治理经验，进而，为完善公司治理结构提供了新的理念：要想逐步建立起有效的公司治理结构，确保各治理主体的利益实现最大化，就要在成熟的竞争性市场体系下，鼓励企业积极主动地参与市场竞争。

超产权理论为城市治理结构竞争机制的建设提供了有效的借鉴，超产权理论提出的“竞争机制”和“产权机制”两个因素的关系，决定着城市治理机制的改善。城市治理的实质是由许多不同等级关系的个人和城市组织进行协商和合作以实现各主体的共同目标，在城市治理的过程中，体现出不同利益主体的行为选择和主体利益追逐。从这个意义上讲，建立有效的竞争制度规范和协调各主体，以保障城市治理的正常运行显得尤为重要。通过产权制度的约束及激励，以促进各城市治理主体在市场原则、公共利益和认同基础上达成合作，成为城市治理实现善治目标的根本。而与此同时，保障产权机制全面发挥的根本前提是竞争机制的引入，作为治理主体的城市政府、市政企业、市民团体只有通过主动参与市场竞争，形成一套科学的激励和约束机制，规范和制约各自的自利行为，合理引导外部性，才能不断完善城市治理结构。在城市治理中，超产权理论的有效应用对于构建完善的城市治理结构和竞争机制具有重要意义。

三、基于公司治理理论的城市治理结构创新

城市治理是城市利益相关者之间的互动机制，作为城市发展中的一种制度安排，它决定着城市主体间的利益分享及参与城市决策的能力。作为城市治理的各主体都有自己的目标函数，如企业的利润最大化、市民的效用最大化。基于上述公司治理理论对城市治理分析的借鉴，在城市治理面临着社会的转型、人口流动的加剧、利益差距的拉大、社会思潮的多样化等挑战下，原有的城市治理结构将越来越失去其现实基础，难以发挥有效作用，引发城市治理利益格局重组，引发城市治理结构的创新（如图1）。

（一）城市治理结构创新的原则依据

未来我们根据城市经济及社会的发展情况，要求借鉴公司治理理论创新我国城市治理结构。具体来说应遵循如下原则：

1. 按照现代企业制度要求，不断完善法人治理结构。针对现代化企业体制存在的核心问题，相应地需要依照决策机构、执行机构、监督机构相互制衡、相对独立的原则，逐步完善法人治理结构，实现领导体制的现代化改革。建立以董事会为中心的决策体制，推行董事会领导下的经理负责制，以监事会为辅的监督管理机制。按照内部规定的管理程序充分行使决策权和指挥权，各司其职，协调运作，不断改进工作，规范管理，确保生产、经营活动的高效、有序进行。

2. 建立公司战略计划制度。在明确公司战略发展规划基础上，通过对本企业现状、生产工艺流程和外部环境的分析基础上，确立企业的组织管理体系（定岗定编）和流程管理体系，最后建立健全企业各种规章制度、绩效管理体系和激励管理体系，从而全面保证企业高效生产和全面发展。

3. 清理职能，优化机构设置，实现规范化管理。公司应本着科学、效能、实用的原则，对机构设置不断进行精简调整。原有部门可以精简压缩，科学确定部门职权职责和工作流程，实现人力资源的合理配置，理顺部门内部、部门之间的工作关系，以推动公司整体工作的开展。[10]

（二）城市治理结构的基本模式

公司治理结构，即内部治理结构，又称法人治理结构，是根据权力机构、决策机构、执行机构和监督机构既相互独立、权责明确、又相互制衡的原则来实现对公司的治理。治理结构是由股东大会、董事会、监事会和管理层组成的，主要作用在于协调公司内部不同产权主体之间的经济利益矛盾，克服或减少成本。[11]因而，企业所有者“依法管理”成为企业治理的本质特性，这也成为我们借鉴公司治理理论研究城市治理结构的前提和基础。城市治理是一种创新的城市管理理念和管理方式，是对传统城市管理功能的拓展和模式创新。而城市治理结构首先是一个结构体系，这个体系中既包括正式组织又包括非正式组织，既有城市内部的参与者又有城市外部的参与者。城市治理结构要满足城市政府、市民、企业组织、非政府组织等利益主体股权的保值、增值和各自利益的最大化：城市政府作为城市公共事务管理不可替代的组织者和指挥者，需要通过城市治理结构实现公共利益的最大化；市民作为城市管理主体中的基础细胞，他们的参与使城市管理机制从被动外推转为内生参与，需要通过城市治理结构实现其效用最大化；企业组织作为配合政府为城市治理提供或生产公共服务和物品的组织，需要通过城市治理结构实现收益最大化；非营利组织的参与可以克服政府包揽管理事务的传统弊端从而提高城市管理的效率与效益，通过城市治理结构实现社会利益最大化是其目标。

可见，各自代表城市利益主体的多元化治理结构正日趋取代原来以政府为唯一主体的传统治理结构，从而逐步成为适应全球化经济和信息化社会的模式。根据现阶段城市发展需求，要求引进第三部门等新的治理主体，建立由政府、市政企业、市民团体组成的多元化城市治理结构。在多元化的城市治理结构中，政府是城市治理的领导者和组织者，其基本职能是对城市公共事业进行管理，在治理结构中起主导作用；市政企业（仅指营利性企业）在城市治理过程中，一方面提供公共物品和服务，另一方面是联系市民与政府的纽带，并在一定程度上代表市民的利益参与组织和决策；市民团体（包含社会中介等组织）是治理结构中的基础，是城市治理重要的内化力量；非营利组织是市场经济和社会分工发展到一定程度的产物和标志，它在城市治理过程中具有表达和综合社会组织和利益、群体利益和意见的作用，是提供和传递信息的重要媒介。

将城市治理结构理解为一个包含城市政府、市政企业、非营利组织和市民的四维概念。对城市治理结构的理解可以表达为下列关系：

U={A，R}={（Y，W，X，Z），R}或U=f（Y，W，X，Z）

式中，U—由城市政府-市政企业-非营利组织-市民四维结构组成的城市治理结构；

A—组成城市治理结构的子系统的结合；

R—代表子系统间的各种关系；

Y—城市政府；

W—市政企业；

X—非营利组织；

Z—市民；

……

因此，城市治理结构的任务，就是要求城市治理四维复合结构的各个子系统都有正的增长（Y>0；W>0；X>0；Z>0），从而使得城市四维复合结构的总功能得到强化，总量呈增加态势（U>0）。

通过学习西方发达国家城市治理的经验及从现代城市治理发展的需求角度出发，要求城市治理的各类利益主体都要充分发挥治理主体的作用，以真正实现多元利益相关体参与城市治理的效果。为此，应当构建起以城市政府为主导，由营利企业及市民团体等多元主体参与的城市治理结构。城市政府以委托、合同、授权等形式将城市政府的相应职能转移给其他社会组织，而城市政府在这一过程中主要履行组织监督职能；市政企业则不仅要承担起其职责范围内的治理义务，同时还要参与到服务城市的市场和运作当中去；以市民团体为主的非营利组织，要通过沟通、组织、代表公民参与城市治理决策、实施及监督的形式履行责任。并且将诸如全面质量治理、成本/效益分析、居民导向、团队建设、绩效评估等企业治理理念和方法引入城市公共治理领域，并借鉴企业完善的经营治理经验，以期对城市政府治理效率和效果的提高产生促进作用。基于上述思想，我们构建的城市治理结构基本模式包括：股东大会、监事会、董事会及经理层。（如图2）从图2中可看出，股东大会主要由城市人代会担任，人代会授权给市政委（主要成员为城市政府：包括城建局、土地局、规划局等与城市“城”功能密切相关的政府部门），并与由市政委代表的董事会形成委托-关系；股东大会投票选举监事，监事会（主要由派、群团组织构成）通过听证会等形式监督董事会和经理人员；董事会聘任市政总经理，再由市政总经理任命市政分公司经理，相互之间又构成了委托-关系。监事会也由股东大会选举与授权产生，对董事会及经理人员进行监督，受股东大会委托，对股东大会及董事会定期汇报、实行责任制。

1. 城市董事会。建立城市董事会及城市董事会制度是我国城市治理结构创新的一个重要层面，也是完善城市治理运行体制的一个重要举措，因为此制度是确保非政府治理主体，尤其是市政企业及党群团组织、市民参与城市治理运行的制度保证。城市治理结构归根到底是要由这样一种制度作为保障：强调包括城市政府在内的各治理主体是一种合作协商关系，这一关系的确立需要由成熟有效的制度作为前提。通过对城市治理结构的学习和研究发现，西方公共管理发展成熟的很多发达国家，都建立了党群团组织、市政企业及市民等参与的城市董事会决策的制度，并取得了较为明显的社会效益和经济效果。作为社会主义国家的代表，我国为保障城市治理取得较为民主和有利于城市各利益主体的治理效果，应该借鉴和学习西方国家的治理经验，充分发挥市民和企业的主体意识，确立城市董事会制度，创造更多有利条件让非政府治理主体参与到城市治理结构中来。

2. 城市治理总经理。城市总经理主要负责管理工作，并且经理是由城市董事会任命的。对城市治理来说，按照划分方式，我们可以将城市的管理人员（各级公务员）和治理人员（城市的各方面代表）的职责很明确地区分开来。[12]城市治理总经理应由城市政府、非营利组织、企业、市民团体等各方利益代表组成，按照1∶1的成员比例参与到城市治理的日常事务及重大事务的处理中来，通过协商、听证会及互动等方式，确立有利于城市治理整体利益最大化目标实现的公共政策。

3. 城市治理监事会。引导和鼓励非政府治理主体通过监督机制参与对城市政府的监督，构建城市治理监事会组织，是实现城市治理“监督参与”的重要手段。由非政府治理主体（如社会组织及市民团体）参与进行的监督具有公正性、彻底性和广泛性的特点，因此，建立以非政府组织为主体的城市治理监事会，主要由派及群团组织、市民构成，通过听证会等形式对股东大会、董事会行为进行监督，以保证从决策前、决策中到决策后进行多维度立体式的监督和控制，是保障我国城市治理结构良性运行和发展的重要前提。

四、小结

城市治理结构应从多元化角度理解，其关键环节应该是一个由城市政府主导的，包含派、社会团体、市民、市政企业、非营利组织等共同构成的“城市董事会”，构建其目的不是为了更好地控制城市，而重在通过对城市治理中产生的矛盾和差异进行规制和协调，从而有效地缓解城市问题和城市矛盾，实现善治的目标。因此，城市治理结构框架的设计成为城市治理的关键环节。我国要推进城市化进程，促进城市治理水平的提高，就要借鉴公司治理的相关理论，如委托理论、两权分离理论、利益相关者理论及超产权理论等，建立使各方主体利益最大化的城市治理结构。城市治理是城市各利益相关者之间的互动机制，作为城市治理结构的重要构成主体都有其各自的目标函数，如政府的社会福利最大化、企业的利润最大化、市民的效用最大化。如何充分利用城市中的有限资源以保障城市良性运行和协调发展，是当前城市治理面临的首要问题，而现代城市政府管理模式的转型，即以政府单一管理控制为主导的模式转向城市治理的多中心模式，是未来城市治理发展的方向和目标。

注释：

①据《北京市2010年第六次全国人口普查主要数据情况》显示，截至2010年，北京市常住人口已经达到1 961.2万人，十年来共增加604.3万人。

②据新华社北京2010年5月26日电（新华社记者杜宇），自2000年以来，我国城市道路与公共交通投资累计超过2万亿元，但仍无法遏制城市交通拥堵的蔓延。2008年我国私人轿车占民用轿车比例高达80%。以私家车快速增长为核心的机动化发展趋势，给应对城市交通拥堵带来了极大的挑战。

③中国经济时报柏晶伟采访中共中央党校研究室副主任周天勇：《中国住房供求紧张形势将长期持续》，2005年8月4日。

④参见蒋洪强：《我们需要什么样的城市化》，《中国环境报》，2010年12月30日。

⑤据中国统计年鉴统计资料，我国城镇中得到国家定期定量救济的低保人数由1999年的265.9万人上升到2009年的2 345.6万人，年均递增21.89%，超过GDP增速1倍左右；年末领取失业保险金人数由1994年的196.5万人上升到2009年的235.27万人，增加了19.7%。

⑥为了提高户籍城市化的水平，我国某些城市，例如甘肃省的某些城市把郊区农民的户口都改成城市户口，但是，农民依然到地里种菜，并没有实现城市元素——非农产业的转换。

⑦我国理论界最早将其译为“治理”出现在市政学中，用来研究如何有效解决城市和地方上的种种问题。

⑧“城”是城市中满足城市居民生产和生活共同需要的城市基础设施（硬件）和城市公共事业服务（软件）总体系统及其功能的简称，主要表现为城市公共产品和公共服务；相对应的“市”，是城市中满足居民和企业个体需要的市场竞争型产品运行的市场系统及其功能的简称，主要表现为城市私人产品和服务。

⑨市政企业指国家、城市政府或城市公共团体拥有全部或部分资本，为市民提供生产和生活的基础设施、公用产品和公共服务的企（事）业单位。市政企业具有多种多样的组织形态，我国目前可以大致划分为三种类型：市政事业单位、国有独资企业法人和股份公司。市政企业目标具有双重性。从公共性来看，市政企业处于城市政府（国家或地方公共团体）公有和规制监督之下，要服从和实现社会效益最大化的政府目标；从企业性来看，有努力提高企业内部效率的义务，故又具有与私营企业相近似的性质。

参考文献

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The Discussion of Urban Governance Structure Based on the Corporate Governance Theory

Wang Yali， Liu Yang