财政改革论文篇1

徐熙认为，此次财政管理体制改革的重要内容就是：财权事权下移，区县相应财权事权扩大；收入由原来的分级管理变成分税管理，彻底分税。以上两项工作与统计部门有直接的联系。他说，无论是财权事权下移还是实行彻底分税制，其实质就是要打破所属观念，强化区域整体发展。与此相适应，财政指标已经先行一步，税收统计上也做了相应调整，客观上要求统计部门的核算要配套，即推行区域统计。

财政改革论文篇2

市场经济国家的政府收入绝大部分为税收收入，只有很小部分的规费收入，而且，所有收入都要纳入财政预算。但我国政府收入除了以税收为主体的预算内收入外，还包括大量部门直接参与分配的各种基金、收费等预算外收入和部分政府职能部门私自设立、摊派的制度外收入。而在所有这些政府收入中，只有预算内这部分收入纳入了地方政府的财政预算。地方财政预算的调控空间相对受到限制，地方财政预算的综合性比较差。

（二）地方财政预算支出供给范围过宽

当前，地方财政支出范围不仅包括公共机构、公共服务等项目支出，而且还包括大量竞争性领域的开支，如拨付企业亏损补贴、弥补企业资本金等。在经济改革中，有相当数量的事业单位已走向市场，收入规模相当可观，但财政仍须对其提供经费。财政支出范围过大、包揽过多等问题还没有得到解决，结果造成应该由财政承担的事情财力不足，而政府不该管的事情却管了很多，扭曲了分配关系，加剧了地方财政收支的矛盾。

（三）地方财政预算编制方法粗放

多年来，地方财政预算的编制形式一直是功能预算，这种预算结果过于抽象，财政资源配置不能显示具体的使用部门和单位。财政预算编制方法主要还是采取“基数法”，即新年度的支出预算在上年度支出基础上考虑增支因素后确定。这种方法不科学、不规范，也不符合公平原则，造成支出刚性增长。采用“基数法”编制预算，只对新的增支因素分析，不对基数分析，编制方法过粗，透明度不够，公众也无法对支出安排进行监督。

（四）地方财政预算支出效率低下

地方财政年初预算只是一个笼统概念，资金分配和使用的约束性较差。一是预算资金安排基本上是“基数加增长”的模式，对资金的基数部分缺少必要性的分析和论证，缺少随时间、实际等因素进行调整的机制。二是预算的权威性、法制性不强。每年下半年调整预算，预算缺乏法制性、权威性。三是部分预算单位调整了预算资金的使用用途，导致财政资金的使用效率下降。四是财政资金预算安排环节较多，使财政资金没有全部用于具体的项目，降低了其使用效率。

（五）地方财政预算支出的公平原则未能严格执行

我国已经加入WTO，按照非歧视原则、公平原则和透明原则，对各种企业实行国民待遇。但目前仍有相当数量的地方政府为加强招商引资力度，纷纷在财政支出中安排了相当大的一部分资金，建立财政扶持奖励基金，用于奖励给企业和个人。这些地方财政预算的列收列支，一方面减少了地方可用财力的规模，增加了地方财政收入中的“泡沫”成分；另一方面这种财政预算奖励支出对不同企业形成了不公平的待遇，不利于企业间通过市场进行公平竞争，地方的财源也会因为奖励支出而不断流失，扰乱了地方财经秩序，不利于地方经济的持续健康发展。

二、建立地方财政预算新体系的基本设想

随着经济改革的深入，我国由原有的计划经济体制，转到了构建社会主义市场经济体制上来。这就决定了我国财政也要由原来计划型模式的国家财政转到市场型模式的公共财政上来。建立公共财政不仅仅是财政模式的变革问题，而且它会直接引起我国政府行为的变革，是我国市场化改革进一步深入的关键性步骤，它将大大加速我国市场经济体制建立健全的进程。公共预算是公共财政的必然要求，是与公共财政相适应的一种财政预算形式。

（一）调整政府支出预算的范围

调整政府支出要遵循三大基本原则：一是体现政府职能原则，二是讲求公平和效率原则，三是依据法律法规原则。

借鉴西方市场经济发达国家经验，结合我国实际情况，地方政府支出预算应包括三方面：1、维持性支出，即消耗性支出，一般指资源直接置于政府支配下，配置于各部门直接消耗。它主要包括政府、人大、政协、“公检法司安”、基础教育、基础科研和卫生保健等事业支出。2、转移性支出，一般指政府对一部分社会资金不直接消耗，而是通过分配转移出去。它包括价格补贴等补助、补贴性支出。3、公共工程支出，一般指大型公益性基础设施的支出。它包括邮政、能源、交通、水、电、煤气、环境保护等方面的支出。

在建立政府公共支出预算体系时，政府财政要转换角色、调整支出预算范围、优化支出结构。

第一、政府财政要逐步退出应由市场配置资源的经营性和竞争性领域，转移到社会共同需要方面来。经济建设的投资主体应由政府转向企业，财政只支持进行大型公益性基础设施的建设。

第二、维持性支出范围要有所调整和减少。事业单位按其服务性质，可以分为公益性、准公益性和经营性三类。对于公益性的事业单位，如基础教育、基础科研、图书馆、计划生育、公共卫生防疫等单位，财政应保障其资金供给；对于准公益性的事业单位，如高等教育、职业教育、广播电视、医疗保健等单位，财政对其可采用资助的形式；对于经营性的单位，如开发型的科研单位、职业化的体育运动项目、艺术表演场所和社会中介机构等单位，财政应与其脱钩，让它们逐步走向市场。

第三，进一步优化支出结构。一方面，地方财政要不断地提高对教育、政权建设和环境保护等方面的保障能力。另一方面，要优化行业内部支出结构，避免重复建设和损失浪费。

（二）改革预算编制办法

要建立地方财政公共支出预算体系，必须改革预算编制办法，实行部门预算，延长预算编制时间，实行收入综合预算和支出零基预算。

第一，实行部门预算，即一个部门的收支情况有一本预算，在财政部门内部由一个处（科）负责编制预算。预算内容不仅具体到部门，而且要具体到部门下属各单位的支出预算。实行部门预算，是需要对政府预算支出科目进行调整。一级预算支出科目按部门设置，二级预算支出科目按支出性质设置，可根据实际工作需要设置三级预算支出科目。这样可以清晰地反映出预算支出在各部门的分布，便于财政部门对预算执行进行宏观调控和监督检查，更加有效地贯彻实施有关的财政政策。

第二、延长预算编制时间。目前，地方财政预算的编制时间只有3个月左右。因此，要适当延长预算编制时间，将预算编制时间提前到预算年度开始前九个月左右比较合适，即从每年四月份开始编制下年度预算。预算编制时间的延长，不仅有助于缓解预算编制的压力，而且有利于各级财政部门细化预算的编制工作，提高预算编制质量。另外，我国的立法部门——人民代表大会对财政预算的审批时间通常为每年的3月份，因此，也可以借鉴国外的经验，调整我国中央与地方财政的预算年度，从每年的4月1日到次年的4月1日，这样，既解决了目前存在的预算审批上的法律空挡问题，增强了财政预算执行的法制严密性，又把财政预算编制的时间延长了12个月。

第三，实行预算综合方法。部门预算要采用综合预算的形式，统筹考虑部门和单位的各类资金。财政预算内拨款、财政专户核拨资金和单位其他收入统一作为部门（单位）预算收入。财政部门核定的部门（单位）支出需求，先由财政专户核拨资金和单位其他收入安排，不足部分再考虑财政预算内拨款。这样，将预算内外资金和其他各种收入统一纳入地方财政预算，全面反映地方及各部门的收支情况，增强了地方财政预算的公开和透明，也将极大地增强财政预算的权威性。

第四、支出采用零基方法。在编制公共支出预算时，要逐步采用零基预算法和其他科学的方法。根据各部门工作任务的需要，按照人员编制的定员、定额标准核定人员经费和公用经费。要依据项目备选库中优先项目备选的方法，结合财力可能，确定专项经费，体现公平和效率的原则，提高预算编制的公开性和透明度，提高财政资金的使用效益。

（三）细化预算编制内容

一是要细化预算科目，将财政预算的每一笔资金尽可能地进行细化，逐步深入细化到二级、三级科目，使预算本身的定量因素不断增多。预算科目的细化，也便于对预算支出加强定量的分析，使预算更规范、更透明。

二是实行标准化定员定额。标准化的定员定额比较客观地反映了行政事业单位在人员配置和资金、物资的筹集、分配、使用等方面所遵循的标准或应达到的水平，是财政部门和主管部门编制、核定单位预算、考核预算执行情况的依据。在制定标准化定员定额过程中必须遵循编制计划与经费计划相统一，兼顾需要与可能，预算内外资金结合使用、节俭高效、简便易行等原则。

三是尝试编制分项预算。目前，全国各地方的财政预算都是整体预算，也就是所有的预算内容和预算项目全都在一份预算草案中反映，一旦预算草案不能得到人民代表大会的通过，则预算草案的所有预算均无法执行，整个预算草案要做整体的修改，而且目前也没有针对财政预算草案未能通过的备用应急措施。因此，可以将地方的预算草案尝试分解为几个分项预算，如经常性的人员经费和公用经费预算草案，专项经费预算草案，对于一些重大决策或重大项目支出也可以做预算草案。这样，对分项草案交人民代表大会分别讨论，即使某些分项预算草案未能得到通过，其他的分项预算仍然可以执行，不会影响整个预算的执行。同时，这样也增强了人民代表大会讨论预算草案的针对性和权威性，使预算草案讨论得更透明、更深入、更详细。

四是推广计算机预算管理系统。在公共预算支出中，通过细化预算编制，并逐步引进数量经济学，将偏重于定性分析转变为定性与定量分析并重，不断提高预算编制的准确度。这就要求逐步建立财政系统内部的计算机网络，充分利用计算机处理信息的优越性，保证预算编制质量，提高工作效率。

（四）硬化预算管理和约束

地方建立公共财政支出预算后，必须加强对预算执行的管理。首先要坚持法制化。只有强调法制化，才能保证支出预算具有较强的约束力，保证预算的顺利执行。还要加强监督，要贯穿于预算执行的全过程。此外，要保证预算执行信息快捷、反应灵敏。在硬化公共支出预算执行约束方面，具体注意几点：

一是完善公共支出预算执行中的控制监督。逐步建立立法部门、财政部门、审计部门、主管部门和各单位内部不同层次的监督体系和监督制度。此外，还要加大社会对预算执行的监督。

二是加强预算执行情况的信息反馈。建立严格的报告制度。(1)各单位要按规定定期向主管部门报送本单位预算执行情况报表和详细的文字说明。(2)各部门按照本级财政部门规定的期限，向本级财政部门报送本部门预算执行情况的报表和详细的文字说明。(3)财政部门要定期向本级政府报告预算执行情况。(4)各级政府要在每一预算年度内至少两次向本级人民代表大会或其常务委员会报告本级总预算执行情况。

三是改革预算拨款方式。严格按照批准的预算执行，拨付预算资金应坚持按预算计划、按事业进度、按规定用途、按预算级次拨款。财政拨款由国库单一帐户集中进行拨付。行政事业单位人员工资由财政部门直接按月汇入在银行开设的帐户，实行工资发放的银行化。这样，既可以有效控制人员工资的过快增长，又可以遏止“灰色收入”现象，抑制消费基金膨胀。

（五）强化预算的绩效考核

财政改革论文篇3

关键词:赤壁市；财政四项改革；问题；建议

前言

赤壁市位于湖北省南部，北倚省会武汉，南临湘北重镇岳阳，素有“湖北南大门”之称。1986年5月经国务院批准，有着1700多年沿革的蒲圻撤县设市。1998年6月更名为赤壁市（县级市），现有人口52万,2004年财政收入3.1亿元。本文结合赤壁市近几年来财政改革与发展的实践，对县（市）财政四项改革工作进行一些粗浅的探索。

一、赤壁市财政四项改革现状

近几年来，根据转变政府职能和加强公共财政建设的要求，赤壁市推行部门预算、国库集中收付、政府采购及收支两条线等财政四项改革，实现了预算内外资金一块进“笼子”，市直行政机关和事业单位一起进中心，各项收入和支出财政一起管的财政资金运行新格局。从运行的实践看，各项改革运行平稳，不仅达到了增收、节支和规范的目的，而且对缓解县（市）财政困难起到了重要作用。

（一）改革财政预算编制方法，全面推行部门预算。

1994年，赤壁市开始酝酿综合财政预算改革，1996年编制和实施了第一个综合财政预算。2004年起，按照上级要求，开始部门预算改革。

1、改革部门收入预算编制。将部门所有收入全面、完整地在部门预算中反映，并按财政部门核定的支出数额和项目填报。具体包括：政府性基金收入、预算外收入、事业收入、事业单位经营收入、财政拨款、上级补助收入、附属单位上缴收入、其他收入等类收入。

2、改革部门支出预算编制。部门支出预算分为基本支出预算和项目支出预算等两大类。

（1）基本支出预算，具体包括人员经费和公用经费两部分。①人员经费：按编办核定的编制内实有人数和工资政策据实安排。②公用经费：实行单项定额办法，分明细开支科目，逐项确定开支标准和定额，按单位编制数计算安排。

（2）项目支出预算。根据事业发展需要，对单位人员、公用经费之外的资金需求，分项目进行申报，按轻重缓急排队。在优先保证人员经费和公用经费的前提下，结合项目建设实际，报市长办公会讨论审定安排。

（二）改革资金收付管理办法，全面推行国库集中收付制度。

从2004年开始，赤壁市开始国库集中收付制度改革工作。当年，在市直8家单位进行试点。2005年6月1日起，本着“边改边完善，过改边规范”的指导思想，分三批逐步将全市市直所有预算单位纳入范围。

1、重新调整股室间职能。一是重新调整了对口管理预算单位。按照“一个预算单位归口一个股室管理”的原则，重新调整了各业务股室对口管理预算单位，做到预算单位的预算内外所有资金全部交一个业务股室管理，既方便了预算单位，又有利于加强对财政资金监管。二是重新确定了财政资金拨付流程。按照改革要求，打破了原有财政资金拨付惯例，重新确定了新的财政资金拨付流程。

2、抓紧业务培训。从6月1日起，按照“每增加一批预算单位，就组织一期业务培训”的要求，先后举办了3期培训班，累计培训人员800多人次。

3、增强服务意识。赤壁市牢固树立服务意识，努力提高服务水平，加强与各部门的沟通协调，虚心听取多方面的意见和建议，及时帮助解决部门的实际困难，取信于单位。如在设计新的财政资金拨付流程时，坚持“减少中间环节，方便单位用款”的思路，将原来的多道环节，统一简化到两个环节，即单位使用财政资金只需要2道环节：一是每月月初向财政局对口业务股室上报分月用款计划；二是每月中旬向国库收付中心申请用款。

（三）改革采购管理方法，全面推行政府采购制度。

我市政府采购制度启动较早，从1994年开始，自发在汽车加油、维修、保险等领域，试行定点采购。2000年，大力阔斧地推行了规范的政府采购制度。2005年，随着部门预算改革，相应组织编制了政府采购预算。在此基础上，根据编办批复的政府采购机构管办分离方案，配备5名工作人员，组建了政府采购执行机构——政府采购中心，由市财政局暂时代管。同时，配备2名工作人员，将原来政府采购中心改为政府采购管理机构——政府采购管理股，实现了政府采购机构的管办分离。

（四）全面落实“收支两条线”规定，建立规范的管理框架。

根据上级要求，从2000年起，赤壁市严格按照“统一管理，捆绑使用，一个流向”的操作规程，在管理上采取“三个统一”、“两项监督”措施，引导预算外资金有序增长，合理流向，实现了所有权归国家、调控权归政府、管理权归财政的“三权”到位。

1、“三个统一”。一是统一专户储存。取消各单位收入过渡户，由财政部门统一在各专业银行设立财政专户，用于对预算外资金收支的统一核算和集中管理，收取的预算外资金直接缴存财政专户，严格实行收支两条线管理。二是统一预决算制度。坚持“核定收支、量入为出、综合平衡、一年一定”的原则，除保证单位经常性支出和部分建设性支出外，其余资金由政府统筹用于经济建设和事业发展。三是统一票据管理。实行“凭证购票、限量发售、以旧换新、票款同行”的管理办法，建立收费票据各项管理制度，严格把好票据印制、发放、使用、核销、检查等五个关口。

2、“两项监督”。一是实行日常稽查制度。对单位预算外资金日常收支及落实“收支两条线”规定情况进行不定期检查和抽查，对预算外资金的收取、缴存、使用进行跟踪管理和监控，及时发现问题，堵塞管理漏洞。二是实行专项检查制度。1998年以来，每年都由监察局牵头，财政局、审计局、物价局配合，对单位落实“收支两条线”规定组织专项检查，对存在的问题及时处理，严肃了财经法纪，杜绝了私设小金库、滥支滥用资金等违纪问题的发生。

二、财政四项改革中存在的问题

通过改革和实践，赤壁市财政四项改革工作逐步规范，保证了机关正常运转，支持了社会经济发展，但是，当前在推进改革中，还存在一些需要认真研究并予以解决的问题。

（一）部门预算编制的弊端

1、预算编制缺乏前瞻性和完整性。目前，预算编制只是在既定的收支之间安排资金，缺乏科学的分析预测，没有很好地将预算编制与经济预测结合起来，并以经济预测为基础，通过对经济周期、产业结构的发展变化来确定预算收支总体水平的发展变化及收支结构的调整。

2、预算编制时间过短，削弱了预算的严肃性。一般在上年12月下达预算编制通知，次年3月就开始由人代会讨论预算草案，没有充分的时间准备和对项目的充分论证，很难保证预算编制的质量。加上预算编制留有硬缺口，在执行中只得频繁追加，频繁调整，出现了“一年预算，预算一年”的状况。

3、预算编制方法不尽科学。目前预算编制基本上采用“基数+增长”法，即在编制下年度支出预算时，以上年度实际支出为基础，并考虑下一年度财政收入状况和各种增支因素的影响，对不同的支出确定一个增长比例，从而确定预算。这种编制方法虽然较为简便，易于操作，但明显不太合理。

（二）预算单位账户清理难度大

目前，赤壁市单位尚有三种类型的账户游离于国库单一账户体系管理之外。第一类是部分未与主管部门脱钩的二级单位账户。第二类是部分在业务上实行垂直管理单位的收入过渡户。这类账户单独设置，直接将其收入划转上级部门，支出由主管部门直接拨付到单位账，管理漏洞较大。第三类是有贷款单位的账户。按照银行有关规定，凡在银行申请贷款的，须开设独立账户。目前，部分单位依照这一规定，在银行开设有独立账户。由于体制、政策等多方面的原因，账户清理难度较大，特别是后二类账户，预算单位和银行阻力都较大。

（三）预算单位仍然不能完全适应、理解改革政策

有的预算单位所有收入并没有直达国库或财政专户管理，申报分月用款计划还比较混乱，不能严格按照直接支付和授权支付的范围操作；有的部门对财政资金，特别是专项资金，片面理解是自有资金，认为无须市政府审批；有的怕政府采购程序麻烦，将应纳入政府采购的资金，作为一般公用经费填报，自行组织采购，逃避财政监管；有的单位认为改革后资金拨付慢，程序多。这既有软件限制及政策规定程序的原因，也有单位自身未严格按照时间要求及流程操作等各原因，预算单位支持、理解还有一个过程。

三、深化财政四项改革的对策研究

推行财政四项改革，构建公共财政框架是一个复杂的系统工程。县（市）要尽快建立公共财政体制框架，必须按照公共财政支出理论的内在要求和改革的实践，继续深化财政四项改革。

（一）推行部门预算编制改革，实行综合零基预算

部门预算是部门在一个预算年度的全部预算收支计划，它是由主管单位本级预算和所属单位预算组成。从其资金来源看，既包括预算内资金，又包括预算外资金和单位自有资金；从其支出内容来分，既包括经常经费预算，又包括专项经费预算。部门综合预算应选择“零基预算”的方法进行编制。即在支出预算上，实行零基预算法。零基预算指在编制年度预算时，不考虑上年支出基数，一切从零开始即对原有的新年度增加的各项开支都要重新进行审核和论证，而不仅仅是修改上年部分。在审核和论证过程中，可以对上年的不合理安排做出修正，将资金重新分配给重要计划和项目，年度预算编制到具体项目。其具体做法是：

1、在预算编制中，实行因素法。对各类支出的人员经费、公用经费、专项经费以及跨年度的大型建设项目的年内各项支出做出科学的测算，从而编制完整、详细预算。

2、实行零基预算。对各项支出定额进行认真核定，不留缺口。预算确定后，必须严格按照预算执行，一般情况下，财政部门不接受预算追加报告，特殊情况确需追加的，先由财政部门对追加报告进行集体研究和审核，再送政府预算编制论证委员会研究决定。

3、加强预算论证，并成立政府预算论证委员会。预算论证委员会的成员组成，包括主要党政领导、人大财经委和宏观经济部门代表、财政部门有关负责人以及专家学者。财政部门拿出的预算草案，先由预算论证委员会分析、讨论和修改，预算论证委员会通过后，再提交人大常委会批准执行。

4、在编制预算时，公开预算的编制原则、程序、方法、定额标准等，增加透明度，接受社会监督和评价。

（二）规范政府采购和收支两条线改革

结合政府采购预算、国库集中支付的要求，将单位符合政府集中采购目录及限额标准的项目，严格按照人大批复的政府采购预算，全面纳入政府采购范围，其资金原则上实行国库集中支付，资金直接到位中标单位和个人，切实扩大政府采购规模。此外，进一步规范收支两条线改革，重点要落实“收缴分离、罚缴分离，收支分离，财政统管”的管理模式，打掉部门创收机制。

（三）做好会计集中核算制向国库集中收付制过渡工作

会计集中核算制虽然可以强化会计监督，从源头上防治腐败，但会计核算中心集核算、监督、服务为一体，不仅整天忙于报账、算账、记账、保管整理会计档案，向单位和管理部门提供会计信息等大量繁杂的日常事务，而且还有常常使自己陷入矛盾焦点的旋涡中，承担名誉、行政、法律等多种风险，存在许多弊端。因此，在条件成熟时，会计集中核算制应逐步向国库集中收付制过渡。具体做法为：

1、会计核算中心先由办理日常会计核算业务向会计审核和监督转轨。核算中心仅对单位的报销凭证进行审核，审核确认后，加盖中心审核专用章，并从统一账户中办理支付手续，报销单据退回单位，由单位自行进行会计核算。

2、会计核算中心可逐步转换为财政国库部门的支付执行机构。核算中心原有的统一账户可改为零余额账户，承担具体支付和与国库结算业务；核算中心原来为单位开设的内部账户，可以转换为单位零余额账户，承担单位的委托支付和与国库结算业务；单位的小额、零星费用仍然采用备用金制度。

3、核算中心原有的工作岗位可转换为国库支付执行机构的内设部门。核算中心原有的单位会计核算岗位可以转换为国库支付机构的支付审核部，承担管理单位预算指标，审核单位提出的用款计划和支付申请，审核单位的报销单据，登记单位的支出明细账等业务。原有的资金会计和出纳岗位可转换为国库支付机构的资金会计部，承担管理国库资金、支付机构零余额账户、单位的零余额账户和小额现金账户，签发国库支付令，账户与国库之间的结算工作等业务。原有的稽核岗位则转换为国库支付机构的稽审部，继续履行稽核职能。原有的信息系统只要稍加改进则可以直接转换为国库支付机构的信息系统。

（四）强化财政监管，为财政四项改革保驾护航

深入宣传，坚持贯彻落实《财政违法行为处罚处分条例》，严肃财经纪律，继续抓好财政监督检查工作。扩大财政监督范围，建立事前审核、事中监控、事后评价相结合的财政监督新机制。一是加强对重点领域、重点部门的监督检查，加大欠税的清缴力度；二是加强对非税收入的监督；三是开展对“收支两条线”政策执行情况检查、强化财政收费票据和单位银行账户的监督管理，严厉查处乱摊派、乱收费、乱罚款等行为；四是完善投资评审制度。对重大项目的预算执行情况，要实行全过程的监督，努力提高财政资金的使用效益，将监督检查与深化财政四项改革、提高财政管理水平结合起来，着力推进依法理财，规范财经秩序。

参考文献

《湖北省财政厅2001-2004年财政年鉴》

财政改革论文篇4

适应社会主义市场经济发展的需要，建立与之相适应的公共财政已经刻不容缓。我国已经明确提出建立公共财政，那么到底什么是公共财政，我们所要建立的公共财政的框架之中应该包括哪些内容，这已经成为当前和今后财政改革与发展的主要研究课题。本文拟就西方公共财政理论与中国财政改革的关系展开讨论。

一、西方公共财政理论

（一）西方公共财政理论产生与发展的历程

公共财政产生的前提是市场经济，它产生与发展的过程事实上也就是市场经济的产生与发展的过程，也就是人们对于政府在市场中作用的认识的发展过程。17世纪中叶至18世纪中叶，西欧从封建社会末期过渡到自由资本主义初期，经历了一个从自然经济向自由市场经济转化的过程。1776年，英国著名经济学家亚当·斯密所著《国富论》的出版标志着公共财政理论的诞生，亚当·斯密崇尚经济自由主义，把市场经济描述为“看不见的手”调节的经济，他认为市场能够有效配置资源，供求双方在市场竞争的环境中，每个人各自理性地追求自身的利益，可以带来整个经济的高效率，因此，反对国家干预，主张自由竞争，极力要求缩小国家活动的范围，提出“守夜人”、“廉价政府”的口号以及“最好的财政计划是节支，最好的赋税制度是税额最小”等观点。因此，这个时期的公共财政主要是为了保证政府作为“守夜者”这一角色能够正常运转。此后，约翰·穆勒、威克塞尔、林达尔都进一步发展了他的理论，公共产品理论的创立和福利经济学的兴起使得公共财政理论越来越丰富，职能范围也有所拓宽。

本世纪30年代初，西方资本主义爆发了空前严重的经济危机，从而宣告了自由放任的古典经济理论的破产，从罗斯福“新政”和随后应运而生的凯恩斯主义经济学开始，政府必须干预经济逐步获得了人们的共识，各国政府和财政开始对经济进行大规模干预，以便弥补市场缺陷，充分利用市场的功能作用，促进经济资源的合理配置、收入和财富的合理分配以及经济的稳定运行。

随着经济的发展，政府干预经济在实践中开始暴露出自身的缺陷，70年代的“滞胀”使得人们重新认识“市场失灵”和政府干预的关系，理性预期学派和供给学派为代表的新自由主义对国家干预提出了责难和质疑，开始主张减少国家干预，恢复自由经济。进入90年代以来，又开始重新重视国家干预政策。在这个过程之中，财政的职能也相应地不断调整，但是，从大的趋势来看，在市场经济的不断发展和完善过程中，政府干预经济的职能呈现出不断增强的趋势，财政的职能也相应地不断增强。

随着许多经济学新领域的开拓，特别是随着宏观经济学和福利经济学的发展和成熟，财政学经历了一个从公共财政学到公共经济学的发展过程，与传统经济学相比，公共经济学更注重财政收支对整个经济的影响。当然，公共经济学仍然是围绕着财政而展开的，是对公共财政学的继承和发展。

（二）当代西方公共财政理论的主要内容

当代西方公共财政理论认为，财政存在的必要性，在于市场存在缺陷，也就是“市场失灵”。社会经济的运行应当以市场调节为主，只是在市场难以调节或者调节不好的领域，才需要政府进行适应性调节，对市场进行干预。“市场失灵”主要有以下几种情况：

第一，公共产品的供给不足。公共产品是指这样一种产品（物品和劳务）：每个人对这种产品的消费，并不能减少任何他人也消费该产品。它由它的使用价值所覆盖的全体消费者占有，而不能由个别消费者占有，它的使用价值由其使用价值所覆盖的全体消费者共同享有。也就是说，公共物品和劳务具有“非竞争性”和“非排他性”，这便容易出现“搭便车”现象，从而也就使得这些公共产品无法通过市场来有效提供。另外，介于私人产品和公共产品之间的准公共产品，也无法通过市场来有效配置。

第二，无法解决“外部效应”问题。所谓“外部效应”，是指一定的生成者或消费者的行为意外地影响了他人利益，却无法通过市场价格来进行调节的情形。单纯依靠市场，无法使受益者付费或使受害者获得补偿，导致了社会收益和私人收益、社会成本和私人成本之间差异的产生，也就使得市场机制本身无法实现这类资源的最优配置。

第三，垄断问题。市场的有效运行是以自由竞争为条件的，然而许多行业在市场条件下又很容易形成垄断，垄断便会限制竞争，以致于引起产量不足、资源得不到充分利用和效率低下等问题，影响了市场效率的发挥。

第四，收入分配不公问题。由于历史条件、竞争能力的差别，收入分配过程中通常会出现社会难以承受的不平等现象，产生一系列的社会问题，这也是市场机制的一个重要缺陷。

第五，经济的周期性波动。经济周期、经济波动是内生于市场经济的，伴随者经济衰退和萧条的是收入水平的下降和失业率的上升，而伴随着经济过热的又是通货膨胀，这是市场经济自身难以克服的弊病。

第六，信息不对称问题。所谓信息不对称，是指供求双方对同一个产品或服务了解的程度是不一样的，这很容易造成交易量过小甚至市场消失，引起市场缺陷的产生。

由于市场机制在许多领域存在失效问题，政府的介入和干预也就有了必要性和合理性的依据。政府的职能主要是克服市场失效的问题，而公共财政则是支持政府行使这些职能的主要手段，而且其他手段的运作也都需要政府财政的支持。基于这样一种分析，公共财政的主要职能就可以界定为以下三个：第一是资源配置职能，它是由政府的介入和干预所产生的，它的作用和特点是通过本身的收支活动为政府提供公共物品提供财力，引导资源的流向，弥补市场的缺陷，最终实现全社会资源配置的最优效率状态；第二是收入分配职能，财政通过自身的收支活动进行全社会范围的再分配，以实现社会分配的相对公平。第三是经济稳定职能，由于市场在自发运行中必然产生经济周期问题，政府必须推行宏观经济政策以实现宏观经济的相对稳定。经济稳定又包括充分就业、物价稳定和供给收支平衡等多重含义。

公共财政理论还认为，公共财政是为弥补市场失效，提供公共产品的政府分配行为，它是与市场经济相适用的财政模式。在市场经济条件下，政府不能是盈利性的市场运营主体，不能参与市场的盈利竞争，因而也就决定了公共财政的非盈利性。公共财政的活动范围只能限定在市场失效的领域内，不能超出这一领域而损害市场机制的正常运转。

（三）关于公共财政的争论

自从改革开放以来，关于财政改革的讨论就一直没有停止过。82年关于“大财政，小银行”和“小财政，大银行”的问题曾经进行过激励的争论；83年初提出财政要不要转型，即财政要不要退出再生产领域的问题。90年代初期，有人提出要调整财政的范围，并逐步得到大多数人的认可，但是，对于改革的模式问题却一直争论不休，这其中争论的焦点是公共财政问题。对于公共财政的争论的背后，分歧的实质在于：在建立社会主义市场经济的条件下，财政的范围要不要变化，要不要继续对国有企业投资，特别是盈利性的行业，是否要从经营性行业中退出来，财政涉及的领域要增加什么，减少什么。而争论中却过多地涉及了阶级性的问题，我认为对于公共财政，关键不在于其是否在谈阶级性，我们又该如何去批判它的缺点，而在于它对于我们的财政改革有什么借鉴意义，我们该如何去学习它的优点，在结合我国国情的前提下，探索我国财政改革的出路。

二、西方公共财政理论与我国财政改革的关系

我们在建立社会主义市场经济的过程中，不能简单地照搬外国的模式，而是应从我国国情出发，吸收和借鉴世界发达国家建立市场经济的经验，逐步形成具有中国特色的社会主义市场经济模式。

（一）公共财政理论对我国财政改革的借鉴意义

我们对待西方公共财政理论的态度是，既不能完全照搬，也不能绝对排斥。因为，西方的公共财政理论是以私有制为基础，在个人主义价值观指导下形成的，我们不能照搬；另一方面，它又是西方几百年市场经济发展史的经验总结，反映了市场经济的共同规律。为此，我们就要取其精华，去其糟粕，吸收借鉴其有利于市场经济发展的经验，为我们的财政改革服务。

第一，公共财政要求处理好政府（或财政）与市场的关系。首先，从总的方面来说，政府（或财政）与市场的经济职能是相同的，如资源配置、收入分配是两者共同的基本职能，只是由于两者的运行机制的不同，从而在实现同一职能的适用领域、作用方式、经济效应上是不同的。其次，由于市场失灵才存在政府介入或干预的必要性和合理性，同样，政府干预也存在失灵或缺陷，财政作为政府干预的主要手段，可能产生正效应（即有助于弥补市场失灵），也可能产生负效应（即不仅无助于弥补市场失灵，甚至会干扰了市场的正常秩序）。另外，公共财政关心的不是在政府或市场的经济职能之外另寻什么新的财政职能，而是如何界定各自的最适领域和最佳的结合方式，最终实现公平与效率的最优结合。

第二，公共财政是为市场提供公共产品的财政，它是与市场经济相联系的，仅存在于市场经济之中，顺应市场经济的潮流，我国财政模式和活动思路也应予以根本变革，从为自我服务转变到为市场提供公共产品上来。

第三，公共财政是弥补市场失效的财政。公共财政是以市场失效为前提的，其活动范围不能超出市场失效的范围，否则会有损于市场效率的发挥。同时，这也意味着凡是市场不能有效发挥作用的地方，财政就应该充分发挥它的作用。这在我国就是一个财政的退出“越位”与弥补“缺位”的问题。

第四，公共财政的分配规模应由市场来决定，过大的财政规模会引起市场发展规模和速度不应有的压缩，而过小的财政规模则难以提供市场正常运转所需的各种服务和条件，这些都会对市场产生危害，因而财政分配规模应保持在市场所要求的适度规模上。目前，我国财政的两个“比重”过低，已经不能满足市场发展的需要，亟待提高。

第五，公共财政具有非盈利性。在市场经济条件下，政府不能是盈利性的市场运营主体，不能参与市场的盈利竞争。借鉴这一点，我国财政就有必要逐步经营性、盈利性的领域推出来，还市场一个自由竞争的空间。

最后，公共财政是由“公共”对之规范、决定和制约的财政。政府的权力是全体人民赋予的，权力的行使又需要通过纳税人提供的税收来解决，为此政府必须接受公众的监督，这就要求公共财政必须具有很高的透明度。另外公共财政必须是规范化、法制化的财政。而我国目前财政缺乏应有的约束、规范和监督，使得财政出现了财政秩序混乱（乱摊派、乱收费以及偷税漏税等），腐败现象严重，财政行为混乱（预算外资金的严重膨胀以及税制的不规范等），预算分配实质上的无计划等问题，因此，改进我国财政活动中的政治运作程序，使之对公共性质的政府财政行为具有根本约束力，应是我国财政工作的当务之急。

（二）根据前文的分析，我们可以看出我国财政改革的基本思路应该是，借鉴西方公共财政理论，结合我国国情，建立符合社会主义市场经济要求的公共财政框架。在建立公共财政框架的过程中，除了前面分析的问题，还要重点解决好以下几个问题：

第一，对政府（或财政）和市场进行合理的分工。借鉴西方公共财政理论并结合我国实际，对政府和市场的分工进行明确划分，这就是市场要在政府宏观调控条件下对资源配置起基础性作用。我国要从过去政府全面配置资源逐步转变为政府和市场共同配置资源，政府必须改变大包大揽的做法，逐步退出市场能够正常发挥作用的领域（“越位”）。也就是说，只要市场能够做得好的领域，政府就不要去干预；市场不能发挥作用的领域或市场干不好的事情，才是政府必须介入的领域。为此必须进一步转变财政职能，科学界定财政支出范围，优化财政支出结构，逐步从经营性、盈利性的领域退出，从市场可以提供的，私营企业和家庭可以提供的各项领域退出；同时还要强化那些必须由财政管而财政却没有管或没有管好的各项事业和建设领域，要强化社会领域的调控功能，比如社会保障社会救济等，从而彻底解决好政府和财政的“越位”和“缺位”问题，从根本上规范政府、财政与市场之间的关系。

第二，建立公共财政必须注重国有经济的管理。考虑到必须维持公有制的主体地位以及经济赶超的重任，在国有经济的进退问题他上必须谨慎，既要有利于市场的有效运转，又不能危及公有制的主体地位（这里主要强调国有经济对国民经济的控制力）。我们可以把国有经济分为三种情况，并分别采取不同的进出策略。第一，提供公共产品的企业必须国有国营，不能市场化，其实国有企业的优势就在于国营和弥补“市场失灵”。第二，对于垄断性的企业适合选择国有国控体制，比如基础产业，某些支柱产业以及高新技术产业等。第三，对于竞争性领域要逐步退出，让市场来经营。

第三，财政改革应坚持两个基本原则：市场原则与发展原则。市场原则是说，公共财政必须建立在市场经济基础之上，我们必须从市场出发来考虑财政的定位。由于各国历史背景的不同，市场经济有所不同，而中国的市场经济实行的时间不长，市场发育水平低，而且与西方市场经济存在较大的差异，我们的公共财政必须我们不成熟的市场经济出发，而不能照搬西方发达市场经济条件下的公共财政。发展的原则是说，对发展中国家而言，发展经济是主要的目的，市场化不能凌驾于发展之上，为了市场化而市场化是毫无疑义的。

（三）我国财政改革应立足于我国国情

市场经济是一个一般与特殊的结合体，我们搞市场经济不仅要看到市场经济的共性，还要看到我们社会主义市场经济的特殊性，要看到我们还是一个处于社会主义初期阶段的、生产力落后的发展中国家，这就要求我们进行财政改革时必须立足于我们的国情。

第一，作为一个发展中大国，由于生产力水平低，市场发育程度低，市场机制还不健全，调控功能还不完善，本来应由市场解决的许多事情还不得不由政府来办。而且，作为一个后发展国家，我们的政府就必须承担起经济腾飞、赶超发达国家的重任，这就必然要求我们对市场的干预和介入要比发达国家更多。当然，我们不能以此为借口而过多地干预市场，只要市场能够解决了，我们就应该逐步退出这些领域，否则就又会造成新的“越位”问题。

第二，作为一个社会主义国家，还必须维护公有制的主体地位，公有制的主体地位主要体现在“公有资产在总资产中占优势；国有经济控制解决命脉，对解决发展起主导作用。这是就全国而言的，有的地方、有的产业可以有所差别”，这儿的控制力特别侧重于关系国民经济命脉的重要行业和关键领域。这就必然要求财政在逐步退出市场竞争领域的过程中，必须贯彻社会主义基本经济制度的要求，实现公有经济的控制力，维护和巩固社会主义的经济基础。

第三，作为一个发展极不平衡的国家，中国的地区差异、城乡差异和居民收入分配差异还很悬殊，这就需要财政运用转移支付等再分配手段进行调节，以促进经济的健康发展和社会的稳定。

我国财政改革要解决好几个问题

三、我国财政改革的目标模式

（一）我国财政职能的界定

在社会主义市场经济体制下，财政的基本职责，应当是为市场的有序运转服务，即为市场运转提供外部条件、解决公共产品的提供和促进公平分配以及宏观经济稳定等，从而提高整个经济的运行效率。因此，我国财政的职能可以界定为资源配置、收入分配以及经济稳定，这也就是要求在市场经济下必须解决好政府、市场和企业三者之间的关系。

（二）收入制度的设想

建立以税收为主体，以规范的非税收入为辅的公共财政收入体系，这又包括两个方面的内容。首先，要界定收入范围，主要有：税收收入、规费收入、公债收入、罚没收入、转让出售公产收入、基金收入、捐赠收入等。其次，要进行收入制度的创新，包括：实行税费改革、完善税制和建立国有资产经营预算等。

（三）支出制度的设想

建立以公共支出为主体的支出体系，这又包括三个方面的内容。首先，界定支出范围，主要有：公共安全、公共机构、公共服务、公共工程和公益事业等。第二，确立公共支出的供给方式，对“纯粹公共产品”的供给，政府应全额负担；对“混合性公共产品”中的教育、社会保障、公共卫生等公共支出，实行最低保障制度；对于“混合性公共产品”中的水电暖路桥等基础设施和基础产业以及公益事业，其公共支出应实行以市场为主、政府资助为辅的原则。第三，进行支出制度的创新，加快与国际惯例的接轨，逐步推进零基预算、社会保障预算、政府采购以及国库单一帐户等项改革，强化预算外资金管理。

（四）建立公共财政管理体系

建立以宏观经济效益和社会效益最大化为目标，以财政法规为依据，以财政收支为中心，运用现代科学的手段和规范的制度的公共财政管理体系，做到财政收支的民主和透明。

（五）建立财政宏观调控体系

建立以保证国民经济稳定协调发展为目标，综合运用预算、税收、投资、国债、补贴、贴息等财政政策和手段的财政宏观调控体系。

主要参考文献：

财政改革论文篇5

“分灶吃饭”体制的实行及仍存在的问题

1980年，在经济体制改革之初，农村改革方兴未艾之际，中国选取财政分配为政府管理体制改革突破口，向地方下放财权，改变“收支挂钩，总额分成，一年一变”的财政体制，按照经济管理体制规定的隶属关系，明确划分中央财政和地方财政的收支范围，实行“划分收支、分级包干”的财政管理体制，简称“分灶吃饭”体制。这是传统体制开始向新体制渐变的财政分水岭。

1985年，在第二步利改税基础上，将“分灶吃饭”的具体形式改为“划分税种，核定收支，分级包干”，即按照税种和企业隶属关系，确定中央、地方各自的固定收入（所得税、调节税等），另有共享收入（产品税等）；支出仍按隶属关系划分。这时已有“分税制”的概念和讨论，但体制的实质仍是渐进过程中的财政包干制。

1988年，在1985年体制的基础上，对收入上解比重较大的17个省、直辖市和计划单列市，实行了“收入递增包干”和“总额分成加增长分成”等几种（后来曾发展、归结为六种）不同形式的包干办法，简称“地方包干”。这使中国渐进改革中的企业包干加上财政包干，形成了包干制的“鼎盛时期”。

在实行“分灶吃饭”之后，财政体制改革除预算管理体制方面的数度调整之外，还取得了如下一系列进展：

——调整国家与企业分配关系，扩大企业留利和更新改造资金规模。经过80年代初的利润留成，1983年和1984年的两步“利改税”，1987年后实行企业承包经营责任制的探索和90年代后逐步树立“税利分流”方向，形成建立现代企业制度的大思路和国有经济战略性改组方针，在扩大企业财权之后，又将企业独立商品生产经营者的法入主体和市场竞争主体地位，逐渐引上轨道。

——改革税制。初步形成了多税种配合发挥作用的复合税制，适应市场取向改革和国民经济发展与对外开放的要求，使税收在筹集财政收入和调节经济生活方面的作用大大加强。

——改革基本建设资金管理办法。80年代曾有“拨改贷”的探索，并在一些建设项目中试行投资包干办法和对工程进行招标、投标承包的经济责任制。从1988年开始，对中央级基本建设投资实行基金制办法。90年代，终于形成了与市场经济的国际惯例接轨、与现代企业制度相合的企业注册资本金制度。

——改革行政事业单位管理体制与财务制度，强化支出约束机制。从1980年开始，对行政事业单位实行预算包干办法，有条件的事业单位实行企业化管理；对有收入和经济偿还能力的文教科研事业单位实行周转金制度，并建立科技成果有偿转让制度，等等。

虽然80年代以后财政改革有上述进展，但直至1994年实行“分税制”改革前，普遍实行的“分灶吃饭”框架内的财政包干制，却始终未能消除传统体制弊病的症结，主要问题表现在：

1.仍然束缚企业活力的发挥。

各级政府“条块分割”地按照行政隶属关系控制企业，是传统体制的根本弊病所在。在改革之后实行的“分灶吃饭”财政体制中，由于是按照行政隶属关系组织各级政府的财政收入，因而这一弊病于政府财力分配中以体制因素形式得到延续，只不过在行政性分权格局中，行政隶属关系控制总地说从“条条为主”变为“块块为主”，由行政部门的单一指令变为指令加上企业实际很难违拗的“商量”和暗示。相应而来的，是各级政府始终热衷于尽力多办“自己的企业”和对“自己的企业”过多干预与过多关照，“放权”难以真正放到企业一—尽管国家“减税让利”走到了“山穷水尽”的地方，多数国有企业仍然迟迟不能“搞活”。搞不：活“的另一面是搞不”死“，企业经营不善亏损严重，照样由政府搭救，基本上不存在规范的优胜劣汰、存量重组的机制，”破产法“对绝大多数国有企业形同一纸空文。也正是与行政隶属关系控制网络紧密相联，国营企业的行政级别，始终是对企业行为十分重大的影响因素，其厂长经理，总是作为行政系统”官本位“阶梯中某个台阶（级别）上的一员，这一身份与市场经济要求他们扮演的企业家身份，在不断地发生冲突。因为这两种身份必然要接受不同的信号导向，追求不同的目标，前者为行政系统的信号和官阶升迁的目标，而后者为市场的信号和企业长远赢利的目标。结果必然是企业的所谓”双重依赖“问题，而且在前述体制环境中，国有企业厂长经理对于上级行政主管的依赖（或跟从），必然是更为主导性的和”荣辱他关“的。于是，企业自主经营仍步履维艰，大量的行政性直接控制或变相的行政控制，和各种老的、新的”大锅饭“，难以有效消除。

2.强化地方封锁、地区分割的“诸侯经济”倾向，客观上助长了低水平重复建设和投资膨胀。

“分灶吃饭”财政体制与过去的“总额分成”体制相比，固然提高了地方政府理财的积极性，但这种积极性在增加本级收入动机和扭曲的市场价格信号的导向下，必然地倾向于多办“自己的企业”，多搞那些生产高税产品和预期价高利大产品的项目。因而地方政府热衷于大上基建，兴办一般赢利性的项目，特别是加工工业项目，不惜大搞低水平的重复建厂，不顾规模经济效益和技术更新换代的要求，并且对本地生产的优质原料向其他地区实行封锁，对“自己的企业”生产的质次价高产品强行在本地安排销售和阻止其他地区的优质产品进入本地市场。国家对烟、酒等产品规定高税率，本来是要达到限制其生产、消费的“寓禁于征”的政策意图，但在这种体制下，高税率却成了地方政府多办小烟厂、小酒厂以增加本级收入的刺激因素，发生了明显的“逆调节”。遍地开花的“小纺织”、“小轧钢”、“小汽车（装配）”等等项目均与体制因素有关。收入上解比重较高的地区，地方政府还有明显的“藏富于企业”倾向，即对组织财政收入不积极，有意让企业多留利之后，再通过收费摊派等手段满足本级财力需要。尽管这些低水平重复建设、地区封锁、市场分割的做法，从每一个局部的角度，都可以举出一系列“正当理由”，但从全局看，却构成了推动投资膨胀、加剧结构失调的因素，对构建统一市场、提高整体效益、促进企业公平竞争和国民经济协调发展，产生了不利的影响，并阻碍地方政府职能从注重投资于一般赢利性

企业，向注重基础设施、公共服务和发展第三产业的方面转变。

3.中央和地方的关系仍缺乏规范性和稳定性。

各级财政支配的财力在极大的程度上取决于地方上解、中央补助或共享分成的比例和基数的高低，而这些的核定又缺乏充分的客观性，难以避免种种“讨价还价”因素，各地都倾向于增加支出基数，压缩收入基数，提高分成比例。同时，预算支出虽“分级包干”，但在许多具体事项上并不能划清范围，结果“包而不干”，最后矛盾集中反映为中央财政“打破了统收，却实际并未打破统支”的困难局面；中央日子过不去，又反过来向地方财政寻求财力，“分灶”之后调整基数和让地方“作贡献”的做法屡屡发生。

4.国家财力分散，“两个比重”过低；地方缺少必要的设税权和稳定财源，中央缺乏必要的宏观调控主动权。

由于在体制上不能保证政府财力必要的集中程度和中央地方间合理的分配关系，一方面，在各行其是的减税让利超过合理数量界限的情况下，财政收入（不包括内外债）占国内生产总值的比重由1979年的28.4％滑落到1993年的12.6％；另一方面，随地方分权，中央财政收入占全国财政收入的比重由1979年的46.8％下降为1993年的31.6％。就财力分配关系而言，地方、中央各有突出问题：地方政府财权虽比改革前有所扩大，但却没有从本地实际出发建立、健全地方税种的权力。在我国这样一个地区差异十分显著的大国，地方无设税权，不利于因地制宜地筹措财力和形成地方性的稳定财源。与此同时，就总体而言，中央财政本级组织的收入不能满足本级支出的需要，因而必须依靠地方财政的收入上解来平衡中央级收支，这种情况在世界各国是极罕见的，在很大程度上促成了中央政府调控能力的弱化和中央财政的被动局面，宏观政策意图的贯彻难以得到充分的财力保证。

总而言之，“分灶吃饭”代表的财力分配的行政性分权，还没有能够跳出传统体制把企业禁锢于“条块分割”行政隶属关系之中的基本格局，也未找到处理中央、地方关系的比较合理、稳定、规范的形式，因而难以适应社会主义市场经济发展的客观要求。如果仅仅停留于这种体制，深化改革将遇到无法逾越的阻碍，必须跳出行政性分权思路，寻求实质性推进改革的新方向。

建立以“分税制为基础的分级财政”是中国财政改革的方向

从整体配套的角度考虑财政体制改革的方向，应是使财政体制的目标模式适应社会主义市场经济的总体规定性，具备如下几方面的体制功能：

第一，有效地维护企业的商品生产经营者、法人主体地位和企业之间开展公平竞争的外部环境，贯彻国家宏观经济调控权、国有财产收益权和国有企业经营权实行分离的原则，从而一方面使企业得到自主经营、发挥活力的广阔天地，另一方面使国家掌握必要的宏观调控能力和应有的国有资产权益。

第二，正确地体现政府职能和正确地处理中央与地方间以及不同区域间的利益分配关系，建立起稳定的财权与事权统一协调的分级财政，从而使各级政府合理而有效地履行自身职责。

第三，有力地推动社会主义市场经济中财政资金的筹集、使用过程进入“生财有道，聚财有度，用财有方”的轨道，充分调动各方面的积极性和充分发挥资金的效益，从而通过初次分配和再分配中国家财力“取”与“予”的良性循环，卓有成效地为国民经济的良性循环、社会各项事业的蓬勃发展服务。

符合上述要求的财政体制形式，是以分税制为基础的分级财政。

所谓分税制，其真正的含义在于作为财政收入来源的各个税种，原则上要分别划定为国税或地方税，企业均按照法律规定，既向中央政府交纳国税，又向地方政府交纳地方税。在这一格局中，各级政府可以主要根据以本级税收为主的收入，相应安排其支出，相对独立地组织本级预算平衡，做到“一级政权，一级事权，一级财权，一级税基，一级预算”。同时，中央应保持必要的自上而下作转移支付的调控能力。

以分税制为基础的分级财政体制的关键内容和特点在于，一方面，它可以有效地淡化过去一向实行的各级政府对企业的“条块分割”式的行政隶属关系控制，企业将不再把税款只交给作为自己行政主管的特定一级政府（再由地方政府与中央政府分成），而是分别地把不同的税，交给不同的各级政府，从而有助于消除政府对“自己的企业”的过多干预和过多关照，促使各企业自主经营，充分地展开公平竞争；另一方面，它可以清晰地划开中央、地方间的财源和财政收入，稳定地规范各级政府间的财力分配关系，在发挥中央、地方“两个积极性”的基础上形成各级预算各行其道的真正的分级财政。为了更为具体地描述以分税制为基础的分级财政体制，列举这一体制的要点如下：

1.不再按照企业的行政隶属关系，而是按照税种划分中央财政和地方财政各自的收入，企业不分大小，不论级别，依法向中央、地方政府分别纳税，自主经营、公平竞争。

2.中央、地方政府通过财政对经济实行的分级调控管理，将主要运用税收、债券、贴息等经济手段和调整企业外部条件的措施。同时，健全国有资产管理体系，按产权规范，以适当方式（如授权委托）管理、运营企业中的国有资本。

3.在中央、地方间划分税种的同时，各级政府要调整和明确各自的事权，重新核定各级财政支出范围。与保证中央集中财力和实现全国性的经济调节关系密切的税种，应划为中央收入；有利于地方发挥征管优势、宜于由地方掌握的税种，应划为地方收入。除中央政府要承担一些大型、长周期、跨地区的重点建设项目的投资外，大量的一般赢利性项目，应交给企业和企业联合体去办，地方财政则基本上不再承担赢利项目的直接投资任务，而把支出重点放在基础设施、公用事业等方面。

4.中央财政承担调节各地区间差异的责任，主要方式是通过自上而下的转移支付实行对地方政府的财力补助。各地具体补助数额的确定方法，要改传统的基数法为比较客观、严密的因素计分法。

5.在各种配套条件基本到位之后，应使地方政府具有从本地实际出发设立、开征某些地方税种的权力，因地制宜地为地区非赢利设施建设和各项公共服务、事业发展提供必要的资金来源。

6.以上述几方面为基础，中央财政与地方财政分离，形成相对独立、自求平衡的中央预算和地方预算。中央预算中要掌握足够的转移支付资金。各级财政都要以法律形式强化其内部、外部的制度约束和责任约束。

总之，以分税制为基础的分级财政体制，可以二位一体地处理好国家（政府）与企业、中央与地方两大基本经济关系，适应社会主义市场经济发展的内在要求，所以它是深化财政体制改革的大方向，应成为财政改革与中长期整体改革相配套的轴心。

1994年改革提供了转折点

中国财政体制初步进入以分税制为基础的分级财政轨道，是以1994年里程碑式的财政、税收配套改革为标志的。这种配套

改革的理论与政策探讨，早在80年代中期就已展开；其操作设计的先声，一直可以追溯到1986年各方面准备了一年而夭折于最后关头的“价、税、财连动”改革方案；其付诸实践的试验探索，开始于1992—93年若干省、市、自治区的分税制试点；但其能够在1993年中央针对经济过热而加强宏观调控的背景下从快准备、迅速出台，除了前述这些理论、经验、政策的准备之外，在很大程度上也依仗于决策层的极大决心和审时度势加入重点突破举措的“渐进式”改革路径。

在理论界和实际部门反复研讨的基础上，90年代初期，中央及财政部门在改革思路方面已明确了实行以分税制为基础的分级财政的导向，并于1992—1993年先后在辽宁、浙江、天津、重庆、武汉、沈阳、大连、青岛、新疆等省、市、区进行了分税制的试点。1993年6月前后，党中央、国务院针对经济过热、结构失调、泡沫经济滋长和金融秩序紊乱等问题而明确提出实行“加强宏观调控”的方针，同时，也做出了于下一年度出台财政、税收及外汇等方面重大改革措施的决策。当时所剩的准备时间只有半年，有关部门抓紧进行了复杂的方案研究和设计、测算，以及相关各项实际工作事宜的筹备，包括与各地磋商，吸收意见建议调整具体实施方案，并使地方同志对中央思路达成共识与认同。

1994年1月1日，财税改革方案如期出台。开始的三四个月中，企业与社会上有关单位反映意见较多的，主要是增值税及取消原优惠政策等方面的一系列具体问题。国家财、税部门和国务院有关机构在约100天的时间里，先后发出80余份文件，作出补充规定或加以微调，解决急迫的或突出的问题。其后，新体制运行渐趋平稳。

1994年财税改革的基本内容

1994年新体制的基本内容，按照1993年12月15日国务院的《关于实行分税制财政管理体制的决定》，包括以下三个方面：

第一，根据中央和地方政府的事权确定相应的财政支出范围。中央财政支出主要包括：中央统管的基本建设投资，中央直属国有企业的技术改造和新产品试制费、地质勘探费等，国防费，武警经费，外交和援外支出，中央级行政管理费和文化、教育、卫生等各项事业费支出，以及应由中央负担的国内外债务的还本付息支出。地方财政支出主要包括：地方统筹的基本建设投资，地方国有企业的技术改造和新产品试制经费，支农支出，城市维护和建设经费，地方文化、教育、卫生等各项事业费和行政管理费，价格补贴支出以及其他支出。

第二，按税种划分中央财政与地方财政收入。基本原则是，将一些关系到国家大局和实施宏观调控的税种划归中央，把一些与地方经济和社会发展关系密切、以及适合于地方征管的税种划归地方，同时把收入稳定、数额较大、具有中性特征的增值税等划作中央和地方共享收入。中央固定收入主要包括：关税，消费税，海关代征的消费税和增值税，中央企业所得税，铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的收入等。地方固定收入主要包括：营业税，地方企业所得税，个人所得税，城镇土地使用税，固定资产投资方向调节税，城市维护建设税，房产税，车船使用税，印花税，屠宰税，耕地占用税，农牧业税，对农业特产收入征收的农业税，契税，国有土地有偿使用收入等。中央和地方共享收入包括：增值税（中央分享75％，地方分享25％）、证券交易税（中央和地方各分享50％）和资源税（其中海洋石油资源税归中央）按税种划分中央与地方财政收入后，要相应分设中央和地方税务机构。中央税种和共享税种由中央税务机构负责征收，共享税按比例分给地方。地方税种由地方税务机构征收。

第三，实行中央对地方的税收退还制度。税收返还制度就其性质而言，是一种转移支付，是年年都有的经常性收入返还。中央财政对地方税收返还数额，以1993年为基期年核定。按照1993年地方实际收入以及税制改革后中央和地方收入划分情况，合理确定1993年中央从地方净上划的收入数额，并以此作为中央对地方税收返还基数，保证1993年地方既得财力。1994年以后，税收返还额在1993年基数上逐年递增，递增率按全国增值税和消费税增长率的1：0.3系数确定，即全国增值税和消费税每增长1％，中央财政对地方的税收返还增长O.3%.

几年来的情况表明，1994年的重大改革这一在有限准备时间和诸多制约条件下，以极大魄力和决心推出的宏观调控层次上的配套改革，虽然难免有种种不尽如人意的地方，但达到了基本目标，实现了来之不易的成功转变：

1.在中央优化全局产业结构导向的大框架下，调动了地方各级政府理财、抓效益、抓收入的积极性，各地顺应分税制要求，都将精力和财力用在对自己有利的新财源的培育上来，千方百计寻找新的经济增长点，普遍提高了对于第三产业和投资环境的重视，而对于第二产业一般赢利性项目的重复建设，热度已有所降低。

2.在政府和企业的关系方面，于全国范围内打开了一个淡化“条块分割”式行政隶属关系的新局面，使中央政府和地方政府都开始走上不再按照企业行政隶属关系、而是按照税种组织财政收入的新轨道。这一点对于今后实质性深化整体配套改革意义很大，它标志着我国的改革终于走过了由“行政性分权”向“经济性分权”的转折点，把企业放到了在税法面前一律平等的地位上，不论大小、所有制和“行政级别”，该交国税的交国税，该交地方税的交地方税，税后红利按产权规范分配。因此，这是使企业真正站到一条起跑线上展开公平竞争的新开端。

3.在中央、地方关系方面，大大提高了财力分配的透明度和规范性，规则全国一律，谁都会算帐，有利于长期行为的形成，并促使地方政府转变理财思路，实现规范管理——如减少税收的随意减免，狠抓非税收入和预算外资金管理，注意自我发展中的自我约束，强化支出管理等等。

与财政管理体制的分税制改革相配套，1994年同时出台了税制自身的重大改革方案。

按照国务院1993年12月25日批转的国家税务总局《工商税制改革实施方案》，1994年税制改革的指导思想是：统一税法，公平税负，简化税制，合理分权，理顺分配关系，规范分配方式，保障财政收入，建立符合社会主义市场经济要求的税制体系。这一改革方案的主要内容，概括起来有如下三个方面：

第一，建立以增值税为主体的新流转税制度。

流转税制改革的主要内容：

一是增值税制的改革。改变了按产品分设税目、分税目制定差别税率的传统做法，确立了在生产和流通环节普遍征收增值税并实行价外计税的办法。增值税实行两档基本税率（13％和17％）。明确规定了允许扣除的增值税范围和建立了凭专用发票注明税款扣税的制度。1993年12月13日国务院了《中华人民共和国增值税暂行条例》，自1994年1月1日起施行。

二是消费税制的改革。在普遍实行增值税的基础上，选择少数消费品再征收一道消费税，其征税范围仅限于在境内生产、委托加工和进口的若干消费品，

共设有11个税目，包括烟、酒、化妆品、鞭炮焰火、贵重首饰、小汽车、摩托车、燃料油等，采取从价定率和从量定额两种征税办法，纳税环节确定在生产环节。1993年12月13日国务院了《中华人民共和国消费税暂行条例》，自1994年1月1日起施行。

三是营业税制的改革。对有偿提供劳务、转让无形资产和销售不动产的业务征收营业税。新的营业税制重新确定了营业税的征税范围和纳税人，合理调整了营业税税目，共设置了9个征税项目，针对不同税目设置了3％、5％和5—20％三档不同税率。1993年12月13日国务院了《中华人民共和国营业税暂行条例》，自1994年1月1日起施行。改革后的新流转税制统一适用于内资企业和外商投资企业，取消了对外商投资企业征收的工商统一税。原来征收产品税的农、林、牧、水产品，改为征收农业特产税和屠宰税。

第二，统一所得税制度。

一是改革企业所得税制度，目的是理顺国家与企业的分配关系，为各类不同经济性质的企业创造平等竞争的环境。主要内容包括，对国有企业、集体企业、私营企业以及股份制和各种形式的联营企业，均实行统一的企业所得税制，相应取消了国有企业调节税；规范了税前扣除项目和列支标准，在统一税基的前提下，实行33％的比例税率，并统一实行由纳税人就地向主管税务机关缴纳的办法。取消税前还贷。1993年12月13B，国务院了《中华人民共和国企业所得税暂行条例》，自1994年1月1日起施行。实行统一的内资企业所得税后，国有企业不再执行承包上缴所得税的办法。

二是改革个人所得税制度。新的个人所得税法适用范围，包括按税法规定有纳税义务的中国公民和从中国境内取得收入的外籍人员；改革后，个人应纳税所得在原税法规定的六项基础上新增加了五项，即个体工商户的生产、经营所得，个人的承包经营、承租经营所得，稿酬所得，财产转让所得和偶然所得；税率采用国际通行的超额累进制，即工资、薪金所得采用5％至45％的九级超额累进税率；个体工商户的生产、经营所得采用5％至35％的五级超额累进税率。

同时根据对纳税人基本生活费不征税的国际惯例，合理确定了税收起征点水平。在计税方法上，从本国实际出发，采取了分项征收的方法，并在对原个人所得税法规定的免税项目进行调整的基础上形成了规范的减免税规定。1993年10月31日，国务院了修改后的《中华人民共和国个人所得税法》，自1994年1月1日起施行。

第三，逐步进行其他税种的改革或调整。

一是开征土地增值税。明确规定了土地增值税纳税人的范围，凡有偿转让房地产都属于征税范围；土地增值税实行四级超率累进税率，最低税率为30％，最高税率为60％。

二是改革资源税。将资源税征收范围定为矿产品和盐，并重新确定了七个税目。

三是改革城市维护建设税，调整城镇土地使用税税额。

四是把现在对股票交易征收印花税的办法，改为征收证券交易税。

五是取消集市交易税、牲畜交易税、奖金税和工资调节税。

六是将特别消费税和烧油特别税并入消费税，盐税并入资源税。

七是开征遗产税（待出台）。

1994年的税制改革，措施密集，涉及面相当宽广，显著地规范和强化了税收功能，并紧密配合了财政的分税制改革，对社会经济生活产生了重要影响。几年来的运行情况表明，这一改革取得了成功，主要表现在：

——依法治税原则得到明显强化，税法的权威性明显提高，为市场经济发展创造了良好的税收法制环境；

——公平税负，促进了企业的平等竞争；

——理顺分配关系，推动了国有企业经营机制的转换；

财政改革论文篇6

自改革开放以来,随着社会主义市场经济体制的建立和发展,中国财政收入管理历经三个阶段的改革:(1)1978—1993年,构建以税收为主的财政收入阶段。通过两步“利改税”改革,民族地区建立起以流转税、所得税为主体,其他税种相配合的多税种、多环节、多层次的符合经济发展实际的复合税制。民族地区初步形成了财政规范、收入稳定的格局,实现了财政收入的扩大及结构的合理化。(2)1994—2002年,构建与社会主义市场经济体制相适应的财政收入体系阶段。1994年分税制改革,在税制改革的基础上,中央和民族地区间逐步建立起税法统一、税负公平的财政收入管理体制。(3)2003年至今,完善与社会主义市场经济相适应的财政收入体系阶段。①此阶段,对民族地区财政收入进行全面改革,涉及民族地区出口退税、企业税收、资源税率等多项改革,这些改革促进了财政收入总量的增长,财政收入结构的优化,财政收入分配的规范。

(二)民族地区财政支出管理改革

1994年分税制改革后,民族地区推行了:(1)部门预算改革。实行较规范的部门预算,详细规定预算编制程序,提高预算编制透明度,增强预算编制的真实性、准确性。(2)国库集中收付制度改革。如广西、新疆、、宁夏成立了“工资统一发放中心”,解决财政资金层层拨付、环节过多的问题,提高了财政资金使用的透明度和效率,杜绝了资金使用过程中存在的截留、挤占、挪用问题。(3)政府采购制度改革。设立“政府采购资金专户”,采购资金由国库部门向供应商直接拨付,规范了政府采购流程,提高了采购质量和效率,建立了政府采购监管制度。(4)“收支两条线”改革。实现财政收支脱钩、收缴分离,避免“坐收”、“坐支”现象,使财政收支透明化、制度化和规范化。(5)“乡财县管”改革。坚持财权和事权相统一,在预算管理权、资金使用权和财务审批权不变的前提下,以乡镇独立核算为主体,实行“预算共编、账户统设、集中收付、票据统管”的财政管理方式,理顺和规范了县乡财政分配关系。

(三)民族地区财政转移支付改革

改革开放30多年来,中央和地方政府间建立起一套财政转移支付办法。(1)过渡期民族地区财政转移支付制度(1995—2001年)。1994年分税制改革后,财政转移支付引入了规范化运作机制,并从1995年起实行过渡期财政转移支付制度,将8个民族省区和民族省区之外的民族自治州纳入政策性转移支付的范围。2000年,一般性转移支付额61.65亿元,加上民族地区政策性转移支付额23.8亿元,资金总量达到85.45亿元,占全部中央给地方财政转移支付额4665亿元的1.83%。从地区看,全国22个享受过渡期财政转移支付的地区中,民族地区8省区共分配资金38.84亿元,占总额85.45亿元的45.45%。①这种转移支付只是每年从中央财政收入的增量中拿出一部分,占全部转移支付的比重小(1.83%),而且转移支付资金在民族地区间分配不均。(2)转型期民族地区财政转移支付制度(2002年至今)。中央对地方的财政转移支付、税收返还和体制补助,实行“自上而下”和“自下而上”双向流动的财政转移支付、年终结算补助和专项拨款补助方式,按照规范和公正原则,根据客观因素计算确定各地区的标准财政收入和支出,将其作为财政转移支付的依据。(3)民族地区各省区对下财政转移支付。1995年以来,民族地区各省区结合本地实际情况,设计制定了各具特色的省区对下财政转移支付办法。2002年,国务院转发财政部《关于完善省以下财政管理体制有关问题的意见》,要求各地方政府结合所得税收入分享,改革、调整和完善省区以下财政管理体制。2005年初,新疆对下财政转移支付制度正式建立,包括转移支付办法的基本原则、转移支付测算内容、转移支付资金的管理与监督等。②

二、民族地区财政体制的特殊性

民族地区财政是国家财政体系的重要组成部分,属于地方财政和区域财政的范畴,是一个比较特殊的领域,具有自身的规律和特点。从依据上看,民族地区经济社会发展的滞后性是民族地区财政体制特殊性的现实依据;民族区域自治是民族地区财政体制特殊性的政治依据。从内容上看,民族地区财政体制特殊性主要体现在财政政策和税收政策。

(一)民族地区财政的现实特殊性

民族地区财政的现实特殊性,主要由以下几个方面决定:(1)民族地区大多是不发达或欠发达地区,集边疆、山区、贫困、落后为一体。经济文化落后、交通运输不发达、市场发育不完善、企业竞争力不强、产业结构不合理、优势产业支撑力不足,加剧了财政的恶化。(2)民族地区财政历史负债多、政府债务风险大,经济社会发展长期处于“补课、赶趟、过坎”的状况,财政自给能力弱、可支配财力少。(3)由民族地区的特殊地理位置、民族构成特征和经济特征等因素决定,民族地区除了承担其论文他地区必须承担的财政支出外,还有维持民族地区社会治安,维护边境安全等方面的支出,导致财力不足。(4)农业在民族地区始终占据重要地位,但由于其生产力水平不高、科技含量低、生产效益差,无法形成产业链和优势互补的格局,摆脱财政困难的难度大。(5)民族地区分布广泛,生产力发展水平和居住地自然条件不同,民族地区的产业结构、市场结构、消费结构和生产方式存在差异,使得民族地区间发展不平衡。(6)民族地区各具特色的传统文化、社会结构和和价值观,要求政策的制定和执行必须适应民族地区的实际情况和具体需求,不能实行“一刀切”的政策举措。

(二)民族地区财政的政治特殊性

财政自治是民族区域自治不可或缺的重要组成部分,是民族地区发展的经济基础。没有财政自治,民族区域自治就不能得到保障。民族地区财政自治是指在国家统一的财政体制下,自治机关根据《宪法》原则和《民族区域自治法》及其他相关法律法规的精神,依照自治条例的规定和当地政治、经济和文化的特点,制定财政自治条例,组织财政收入,统筹分配财政资金,自主管理本地区财政事务的活动。民族地区财政自治的基本内容包括:(1)财政自治立法。依据当地民族的政治、经济和文化特点,制定财政自治条例,制定执行有关财税法律法规的变通或补充规定。(2)自主组织和使用财政收入。凡是依照国家财政体制属于民族自治地方的财政收入,都由民族自治地方的自治机关自主安排使用。在执行财政预算的过程中,民族自治地方自行安排使用收入的超收和支出的节余资金。(3)依法安排财政支出。按照国家规定,采取特殊政策和灵活措施,安排民族地区的预算支出;对民族地区的各项开支标准、定员、定额,根据国家规定的原则,结合区域实际情况,制定补充规定和具体办法。(4)税收管理自治。针对民族地区的实际需要,从税收上加以照顾和鼓励,实行减税或免税。(5)享受财政援助。民族地区经济基础薄弱,普遍面临财政困难,在一段时期内无法依靠自身努力解决其财政困境,有赖于中央及上级机关的财政援助。

(三)民族地区财政政策的特殊性

随着中国财政管理体制的演进,中央在财政方面给予民族地区诸多优惠和特殊照顾,以支持其经济社会发展(见表1)。这些财政优惠政策可分为三个阶段:第一阶段是1950—1980年,为实现民族地区财政“收支平衡,略有结余”,国家实行了三项财政优惠政策,即财政补助、设立民族机动金和预备费并在预算中占比高于一般地区。第二阶段是1981—1993年,国家对民族地区实行递增补助的财政体制(其他地方不递增),补助额每年比上年增长10%。第三阶段是1994年至今,实施“分税制”的财税体制,国家对民族地区除给予一般性转移支付和专项转移支付外,还有民族优惠政策转移支付和其他财政补助方式。(四)民族地区税收政策的特殊性

改革开放后,国家对民族地区实行以优惠为主要特征的税收政策(见表2)。如民族地区的农业税长期采取“依率计征、依法减免、增产不增税”的轻税政策,牧业区采取了轻于农业区和城市的税收政策。①内蒙古自治区在1978—1994年本着“区别对待、合理负担、稳定负担、增产不增税”原则,实行了一系列轻税政策;1994—1999年,按照“合理负担、公平税负、因地制宜、激励效率、普遍受益”原则,发挥农牧业税收的调节作用,照顾了牧区贫困、农牧业经济脆弱的实际情况;1999年,在6个盟市的8个旗县开始农村牧区税费改革试点;2000年,提出“三取消、三调整、一改革”工作思路,在9个盟市的11个旗县进行了农村牧区税费改革试点。②新疆维吾尔自治区于2003年在全区推进第一步农村税费改革试点,确定全区统一执行4%的农业税税率,附加为正税的20%;2004年,进行第二步改革试点,全面取消除烟叶税外的农业特产税,农业税税率再降1%;2005年全面免征农业税、取消涉农涉牧三税,比全国提前了1年。③

三、民族地区财政体制改革存在的主要问题

改革开放以来,民族地区财政体制改革虽取得了显著成就,但“一刀切”的分税制改革,淡化了民族地区特殊的地理、经济和社会发展等客观现实,将民族地区按照市场经济“优胜劣汰”的规则,同一般地区进行“公平竞争”,看似公平,却恰恰是对民族地区的不公平。分税制改革后,民族地区出现税收负担加重、税源与税收收入背离、财政收支差额扩大等问题。①

(一)中央与民族地区税种划分不合理

“一刀切”的分税制改革使经济落后的民族地区,在税种、税率、共享税分成等方面都未享受应有的优惠和照顾。有学者研究表明,1993年(分税制改革前),民族地区工商税收负担率为10.7%,高于东部地区1个百分点。分税制实施后,两者差距扩大为1.8个百分点。①民族地区税种划分不合理体现在三个方面:(1)主体税种划归中央,分散小税种留给地方。把具有特殊性的民族地区财政纳入大一统的分税制中,存在随意性和盲目性。(2)消费税划归中央。对消费税收入绝对数和占本地区相对数较大的云南省和贵州省,以及对消费税增长速度较快的青海省来说,没有从消费税税收中得到应有利益。(3)资源税划分为中央与地方共享税,且地方分享比例较低。据测算,西部民族地区的水能蕴藏量占全国的82.3%,煤炭资源地质储量占全国总量的21.9%,石油储量占全国总量的38.6%,天然气储量占全国总量的21.9%。②自西部大开发以来,资源不断被开采,资源税总收入不断增长,但其占地方财政收入的比重并不高,使民族地区形成资源富集而经济不发达的“怪圈”。

(二)民族地区税收返还基数确定不科学

民族地区在与中央、发达地区的博弈中处于不利地位,博弈结果往往是照顾发达地区的既得利益和实现中央在财政收入中占大头的既定目标。中央以1993年财政收入的实际入库数来确定各地区财政收入的基数,1994年以后税收返还额在1993年的基础上逐年递增,递增率按全国增值税和消费税平均增长率的1∶0.3系数确定。采取以保护既得利益为特征的“基数法”,而不是以公平为特征的“因素法”设计转移支付,把本该可以作为弥补分税制缺陷的转移支付异化为顺利推进分税制改革的先决条件,错失了弥补分税制改革忽视民族地区财政体制特殊性的良机。中央实行的所得税基础返还改革,同样没有考虑民族地区的现实情况,更多的还是“返还”到财政实力较雄厚的一般地区。以2004年为例,该年的税收返还中,东部占57%,中部占23%,西部占20%,③两税返还与税收收入的增长挂钩,不利于区域差距的缩小,偏离了均等化目标。

(三)分税制对“民族地区”因素考虑不够

中央为了建立与社会主义市场经济相适应的、规范的财税管理体制,采取了“一刀切”的做法,各种照顾和优惠政策基本被收回,民族地区原先享有的财政优惠政策逐渐弱化和退出,民族地区财政政策的特殊性丧失殆尽。特别是20世纪80年代以来,由于国家奉行有利于东部地区优先发展的非均衡发展战略,实行有利于东部地区发展的贸易分工模式、财政分配模式和资源开发方式,导致民族地区面临财税制度供给严重不足、资金大量外流、贸易分工不合理等不利局面,拉大了民族地区与一般地区在社会、经济、文化等方面的差距。分税制虽有效地集中了财力,增强了中央财政宏观调控能力,但没有充分考虑民族地区财政的特殊性,对财力困难的民族地区没有给予足够的照顾,转移支付量过小,无法抵消市场调节造成的投资不平衡,客观上成为缩小区域差距的体制障碍。如在确定包干基数时搞“一刀切”,未能合理调整民族地区的基数。在地方固定收入项目的划分上,在共享税分成比例及税收增长返还系数确定上,没有体现民族地区的差异性。④民族贸易企业的“三照顾”政策、民族地区较高的外汇留成比例,以及定额财政补助每年递增10%等优惠措施,也随着财政体制改革及相关法律、法规和政策的调整而被取消。按照分税制,民族自治地方的税源大头纳入了中央财政,致使民族自治地方财政收入减少;国家增加了以资源依赖性生产为主的企业和以农业初级产品为原料的企业的税负,进一步加大了民族地区的财力困难。

(四)民族地区税收自治权受限

自治权包含两层意思:第一,自治权是在国家统一领导下,通过宪法和法律赋予自治地方自治机关的自。第二,自治权是自治地方自治机关对国家统一的法律、法规、规章、政策的补充权或变通执行权。①1994年分税制改革后,几乎所有的地方税税种的立法、条例及实施细则,都由中央制定和颁发。税收体制统一领导有余,而分级管理不足,没有赋予民族地区地方政府必要且适当的税收管理权限。《宪法》第117条规定:“民族自治地方的自治机关有管理地方财政的自治权。凡是按照国家财政体制属于民族自治地方的财政收入,都应该由民族自治地方自治机关自主地安排使用”;《民族区域自治法》第32条规定:“民族自治地方的自治机关有管理地方财政的自治权。凡是按照国家财政体制属于民族自治地方的财政收入,都应当由民族自治地方的自治机关自主安排使用。民族自治地方在全国统一的财政体制下,通过国家实行的规范的财政转移支付制度,享受上级财政的照顾”。但从民族地区财政实践看,虽然在法律上明确规定了民族自治地方拥有财政自治权,但由于民族地区自身特点及经济发展的不平衡性,导致相关法规明文规定与现实执行出现抵牾:民族地区财政自治权受到种种限制;民族地区税收自治权缺少明确的边界和内容,易受外界的干预和牵制;民族地区自治意识不强、自治权行使不充分,造成自治权“流失”。②

(五)民族地区财政转移支付制度不完善

财政转移支付制度是落实科学发展观、优化经济社会结构、促进基本公共服务均等化和区域协调发展的重要制度安排。③但当前的财政转移支付制度存在缺陷,与缩小地区间财政差距、促进基本公共服务均等化和区域协调发展目标相背离,难以熨平民族地区与一般地区间的财力差距,并对区域间财政能力起着逆向调节效应。④

(1)体现公平性、照顾特殊性的作用未充分发挥。自实施分税制改革以来,无论是在地方固定收入项目的划分上,还是共享税分成比例及税收增长返还系数的确定上,都没有体现民族地区的差异性,这与《民族区域自治法》第33条规定的“民族自治地方的财政收入与财政支出项目,由国务院按照优待民族自治地方的原则规定”不一致。⑤(2)民族地区转移支付结构不合理。第一,税收返还所占比例较大,而税收返还的返还数额和增长率均以来源地的税收收入为依据,对经济发展基础差、增量少的民族地区不利,加大了民族地区与一般地区财政转移支付事实上的不平等;⑥第二,一般性转移支付比重偏小,失去平衡地区间财力不均的作用;第三,专项转移支付占比较大,随意性较强,中央财政专项转移支付计划与民族地区实际需要脱节,影响使用效益;一些民族地区用中央和省区安排的专项经费顶抵本级应承担的经费,将原已安排的公共服务资金撤出,使民族地区公共服务水平和质量不能形成应有的实质性提升或较大提升。①(3)横向转移支付模式缺失。现行民族地区财政转移支付制度包括两个层面,即中央对民族地区各省区财政转移支付和民族地区各省区以下财政转移支付。但现有民族地区转移支付制度中,只有纵向转移支付模式,横向转移支付模式基本缺失。②(4)专项资金配套政策不合理。由于民族地区受自身财力不足所限,提供配套资金困难,引发财政安排困难、专项资金不到位等问题,造成弄虚作假和项目落空等不良后果。③(5)转移支付制度缺乏法律保障,资金分配和使用办法尚待规范。目前,中国只有1995年财政部制定的《过渡期财政转移支付办法》,转移支付制度相关法律法规建设滞后,人为因素影响大,随意性强,缺乏规范性;转移支付资金分配缺乏科学的依据和标准,分配过程不透明,存在“人情款”和“撒胡椒面”现象;立项审批不规范,项目的确定和范围选择不合理,导致一些民族地区以虚假数字上报。④

(六)民族地区财政收支不平衡

中国财政体制改革打破了传统经济体制下以中央财政为单一主体、地方财政处于附属地位的格局,扩大了地方的财权、财力,赋予了地方主体利益地位,分级财政局面基本形成,但分税制改革“忽视差别、同等待遇”,加剧了民族地区财政收支不平衡。(1)事权与财权划分不合理、权责不匹配,催生“财权上收、事权下卸”等弊端。⑤从财权和财力来看,基层政府没有税收立法权,没有举债权,也没有独立的主体税种,收入主要依靠共享税,使其掌控的收入有限。(2)财政转移支付存在规模小、目标模糊、支付方式不灵活和转移支付不到位等弊端,难以平衡区域间财力水平。(3)税收(包括税权)分配、支出责任划分不平衡。(4)财政收支严重失衡。

一方面,民族地区财政收入和支出都有所增长。民族地区财政收入1998年为5,304,670万元,到2008年为26,835,164万元,是1998年的5.06倍;民族地区财政支出1998年为11,217,477万元,到2008年为74,039,383万元,是1998年的6.60倍。另一方面,民族地区财政收支差额不断拉大。2008年民族地区财政收支差额是1998年的7.98倍。⑥

四、优化民族地区财政体制改革

面对民族地区在税种划分、税收返还、财政自治权、财政转移支付制度和财政收支平衡等方面的问题,中央应根据民族地区的特点,调整和完善民族地区的财政政策,实行有别于一般地区的财政体制。

(一)客观合理地划分税种

客观合理地划分税种,是中国税收体系建设的重要内容。中国现行的中央税、地方税、共享税,其划分标准不够科学,税种间存在重叠。从中央税看,仅消费税和关税属独立的中央税税种,税种单一、功能缺位,其主导地位难以保证;从地方税看,税种数量不少,但缺乏稳定、有效的主体税种,地方税建设的方向和目标不明确。①由于中国税源区域分布极不平衡,在确定税种及共享比例时,应针对各地区差异、税收余缺状况、经济发展需求等现实情况灵活调整,促进税种明晰、主辅相承、结构完整。

民族地区大多拥有较丰富的矿产资源、水利资源、植物药材资源,然而却出现“富饶的贫困”的怪圈。如何实现资源优势向经济优势和财政优势的转换?出路在于客观、合理地确定资源的价值地位,实现资源商品化,对资源实行有偿开采和使用,全面征税。(1)由从量征税转变为从价征税,实现税收与资源市场价格直接挂钩。(2)提高资源税补偿费标准,适当提高地方分成比例,特别是民族地区的分成比例。(3)改变资源税计量依据,由企业产量征收转变为企业可采储量征收,促使企业提高资源回采率。(4)建立生态补偿机制,根据开发者付费、受益者补偿、破坏者赔偿的原则,从国家、区域、产业三个层面,通过财政转移支付、项目支持等措施,给予民族地区合理补偿。所有的矿产资源开采企业不论其所属地在哪,在哪登记注册,应就地缴纳所得税,实行“谁受益谁补偿、纳税”原则。(5)在资源有偿使用收入中,划出一部分设立为专项用于资源补偿的基金。既可保证补偿基金的完整,又充分发挥财政性资金使用效益,使财政有充足的财力履行职能。

(二)保障民族地区的财政自治权

自治权是民族区域自治的核心,只有有效行使财政自治权,才能有力促进民族地区经济社会的发展,充分体现民族区域自治的优越性。(1)尊重民族地区财政自治权,还权于自治机关。中央要充分考虑民族自治地方的财政实际情况,高度重视民族自治地方的财政特殊性,变通执行或停止执行其决议、决定、命令和指示,“不搞‘一刀切’,不向下侵权”。②(2)强化民族地区财政自治意识,充分行使财政自治权。改变长期以来形成的“政策依赖”思想,即等、靠、要思想。③(3)保证民族地区财政自治立法权和管理权。《宪法》第116条和《民族区域自治法》第19条都规定了自治机关制定自治条例和单行条例的立法自治权,即“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例”。民族地区应主动争取、维护应有权力,防止财政自治权“流失”。

(三)完善民族地区财政转移支付制度

财政转移支付制度是以各级政府之间存在的财力差距为基础,以实现各地公共服务水平均等化为主旨而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度。④

1.实现财政转移支付制度的法制化、标准化。立法机构应加快制订“财政转移支付法”,并在立法中明确法律责任,使该法具有权威性、震慑性和强制性。⑤政府应依法明确专项转移支付标准并规范转移支付程序,编制转移支付预算,建立完善的预算程序,设立专门机构负责转移支付工作制定科学的测算方法审查并研究转移支付规模对转移支付流程实施监督

2.优化财政转移支付结构。在保证转移支付资金来源的前提下,逐步消除返还基数中的不合理因素;提高民族地区增值税的留存比例;缩小专项转移支付的覆盖范围;提高民族地区的转移支付系数;细化标准收支和应得转移支付测算方法。此外,按照民族地区总人口、财政困难程度,以及事务等因素测算转移支付力度,逐步调整、规范民族地区财政体制和转移支付制度,加大对民族地区特殊性转移支付资金规模。①依法建立“一般转移支付为主,专项转移支付为辅,适时采用特殊转移支付”的复合型财政转移支付体系。

3.建立纵向与横向转移支付模式相结合的财政转移支付制度。建立民族地区与东部较发达地区的横向转移支付,变“暗补”为“明补”,调动地方积极性,缩小区域财力差距,谋求整体共赢与和谐发展。②通过各种优惠政策,鼓励东部较发达地区向民族地区投资,实行适度免征或减征所得税、优惠差别税率,落实对民族地区的“三奖一补”,缩小民族地区与东部较发达地区的经济发展差距。

4.规范专项转移支付的配套政策。在配套比例的确定上,中央应充分考虑民族地区的财政承受能力,区别对待:对财政状况较好的地区,可以提高配套比例;对财政困难的民族地区,可以降低或取消地方配套比例。

5.健全财政转移支付的决策与监督机制。中央应厘清民族地区各级事权,界定各自责任,建立专门的财政转移支付决策与监督机构,以立法形式规定其职权和职责,保障转移支付的公正、合理。

(四)重视并加大对民族地区的投资和补助力度

财政改革论文篇7

从基层财政国库改革试点的系统设置流程不难看出，推行国库集中收付的核心，就是要建立国库单一账户体系，全部取消预算单位原有的收支过渡账户，目的是让所有的财政性收入直接缴入国库单一账户，所有的财政性支出均由国库单一账户直接支付到商品或劳务提供者，资金实现“收入直缴，支出直付”，改革的重点是账户体系。其必要性有三：

(一)原体制下账户的设置比较杂乱

虽然这几年通过实行会计委派制、会计集中核算、收支两条线等形式的改革，进行了有益的探索和实践，取得了一定的实效，并积累了一定的经验，但仍不适应社会主义市场经济体制下公共财政的发展要求。一方面各征收机关及收费部门，都自行设立了为数众多的收入过渡户收缴收入；另一方面，预算单位也都在各商业银行设置账户接受财政拨款，并从这些账户上进行开支活动，这种资金分散收付的局面，造成大量资金沉淀在征收机关和预算单位，政府实际可调控的资金很少，直接削弱了政府的宏观调控能力。

(二)财政性资金难以严格监督

在收入收缴过程中，除了少数单位按规定将资金就地缴入国库外，绝大多数都通过收入过渡户收缴资金，还有的要按上下隶属关系层层汇缴后再由主管部门上缴国库，而主管部门通过收入过渡户截留收费资金的现象仍然存在，有部分预算外资金在各征收单位账外循环。这种财政性资金脱离财政监督的模式，必然导致财政收支信息的严重失实，不能为预算编制、预算执行和政府宏观调控提供真实的数据，而预算外资金掌握在征收部门手中，如果不按公共财政原则支出，财政部门是很难发现的。

(三)在资金拨付过程中容易形成漏洞

过去是在年度预算批复后，财政部门就按月或按进度向预算单位拨付资金，虽然实行会计集中核算，财政监督有所增强，大部分项目资金也能专款专用，但对基层预算单位的层层转拨容易造成资金的中途时间损耗，也很容易改变资金的本来用途，直接降低财政资金的使用效率，为非法截留、挤占挪用资金甚至诱发腐败提供便利条件。

所以改革现行的财政国库管理制度，建立和完善以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度，是新形势下加强预算管理的需要，也是建立社会主义市场经济条件下公共财政框架的必然要求。

二、财政国库管理制度改革的效果分析

进行财政国库管理制度改革，建立和完善以国库单一账户为基础的国库集中收付制度，是对传统预算制度的根本性变革，也是对财政收支管理的一次创新。这项改革关系到各级财政预算执行能否规范，同时也必将带来财政部门和各预算单位理财观念和理财方式的更新。那么，财政国库改革后究竟会给我们带来什么样的变化呢？

一是实行国库集中收付后，改变了过去多头开户为国库单一账户，将以前的资金分散收付转变为国库集中收付，统筹了预算内外财力，逐步实现预算内外资金在收支过程中的合理配比，促进了预算编制的统一，规范了预算收支执行，强化了财政部门和预算单位依法理财的观念。

二是实行国库集中收付后，各项财政收入直达国库或财政专户，支出直接支付到商品或劳务供应者，实现直接支付，改变了以前收入层层汇集、支出层层转拨、收支资金流经环节多的局面，强化了预算执行中的财政监管职能。

三是实行国库集中收付后，所有财政性收支均在国库单一账户体系内运行，改变过去资金分散存放在单位管理为国库集中管理，有利于政府对资金的统一调度，增强了政府预算执行的可控性。同时，财政部门与预算单位之间通过现代化的电子技术传递信息，克服了以往财政性资金运行信息迟缓、透明度不高的弊端，新的国库集中收付系统流程为财政收支提供了及时、真实、可靠的反馈信息，为预算编制和政府的宏观经济调控提供相对准确的决策依据。四是实行国库集中收付后，财政部门内部实行了预算编制、执行和监督职能的分工，财政与预算单位之间实行出纳与会计分开，从根本上改变了预算资金的管理方式和预算执行方式，使预算监督变事后监督为事前、事中监督，有利于从源头上控制腐败现象的发生，从这一层面讲，实行国库集中收付制度是加强财政监督管理行之有效的手段。

三、改革进程中需重视和加强的工作

随着支付业务量的逐步增加和支付范围的扩大，国库集中收付在操作过程中也渐渐凸现出其不容忽视的一面，这也正是我们今后工作应该努力的方向。

(一)加强对财政国库管理制度改革的政策宣传和业务流程培训是基础

公共财政框架下的财政国库制度改革是一项庞大的系统工程，改革的覆盖面广、工作量大，对操作人员的业务素质、微机熟练程度要求高，是一项全新的业务，整个工程涉及到基层预算单位、主管部门、财政部门、银行、人民银行、收款人等多个单位或个人，而自推行这项改革以来，从上到下缺乏系统的、规范的、专业的培训，特别是在基层财政，下设二、三级单位或基层站（所），管理预算职能延伸面宽、收入支出、往来款项、代扣代缴资金业务频繁的部门，在国库集中收付这个绝对程序化的系统中，对操作中遇到的实际问题茫然无措，没有可以借鉴的完整模式。同时，新的国库收付制度从根本上打破了单位过去现金收支的随意性，使单位用钱与过去相比显得“不方便”，对改革带来的这种规范化要求短时期内不适应，特别是现在正处于改革的过渡期，银行、财政、单位等各环节的业务衔接还不是十分到位，软件也处于逐步完善阶段，再加上预算单位不理解改革而产生的抵触情绪，不免引起部分单位的反感。那么，作为占改革主导地位的财政部门，能够有组织、有计划地对整个国库系统业务人员及预算单位业务人员进行进一步培训显得十分重要。一是从政策宣传、营造舆论氛围出发，改变单位负责人和财务人员的认识观念，使之从传统的模式中蜕变出来，能够理解并接纳改革所带来的业务变化；二是对系统业务操作流程进行指导，搞好跟踪服务，使经办人员能熟练地掌握系统软件，发现问题及时解决，使之尽快在改革的大环境中进入角色，为国库集中收付的顺利推进奠定人才和技术的基础。

(二)细化预算编制，全面推行内容完整、项目明细、定额科学、程序规范的部门预算是关键

国库集中收付制度是预算执行的过程，预算执行必须以科学规范的预算编制为基础。基层财政经济基础薄弱，地方自有财力有限，预算单位之间因职能、人员、财力等因素的差异，所列支的范围和标准也不尽相同，那么在具体操作中就应该遵循定项目、定额度、定标准的编制要求，最大限度地平衡单位之间的人均支出水平，真正体现出公开、公平、公正的原则。在预算计划执行中，国库集中支付系统要求严格按部门预算为依据，只有部门预算细化到每笔支出项目，单位才能按月报出相对准确的用款计划，财政才有按部门预算编制审定计划的可行性，最终达到预算编制与预算执行相吻合。

财政改革论文篇8

在市场经济中，追求利润最大化的企业、追求效用最大化的消费者和追求收益最大化（或风险最小化）的投资者构成了经济运行的微观基础。满足了这种定语限制的经济主体是与市场经济运行的内在要求相适应的或者说相容的，反之则反是。这几个看似简单的修饰语，可以作为判断经济主体是否市场化的标准。以此标准来衡量，目前我国各种经济主体尚未实现市场化或者尚未完全实现市场化。换言之，目前我国经济的微观基础与市场经济是不相容的或者说是不完全相容的。财政政策与货币政策是市场经济条件下的宏观调控手段，而宏观调控手段与传统计划经济条件下的“经济计划”手段最大的区别就在于，后者是—种对经济的事前规制，因为它是计划者对被计划者的直接控制，所以它发挥作用不需要市场作为媒介。而前者即宏观调控是市场机制充分发挥作用从而导致经济总量非均衡对政府提出的调控经济的内在要求，以减少市场机制自动调节的时滞所产生的高昂成本。可见宏观调控既是市场机制作用的结果又是提高市场经济效率的必然要求。同时，宏观调控政策的有效性又必须以市场行为人能够对各种市场信号作出灵敏的反应为前提。这就是说，财政货币政策有效性是基于与市场经济相容的、完善的微观经济基础之上的。那么，要提高财政政策和货币政策效应，就必须首先改善这种微观基础，具体包括：

1.从宏观层次和微观层次改革国有企业。从宏观层次改革国有企业就是站在全局的高度对国有企业进行战略性重组和结构性调整。这需要进一步完善国有企业的退出机制，以全面收缩国有企业的经营战线，使其尽可能地从一般竞争性领域退出，让位给比它具有更高效率的其他所有制企业。这既是非国有企业发展的需要，同时也是国有企业自身和整个经济发展的需要。事实上，国有企业的巨额亏损不仅使中央和地方财政难以承受，也给银行造成了沉重的负担。因为一个充斥着不可持续的信用扩张的经济结构以及一个充斥着大量的不良债权的经济体系都是不可能持续下去的。一个很明显的经验事实是，在传统国有企业经营体制下，由于预算的极度软约束，为了追求控制权的扩大，国有企业普遍存在无效率的规模扩张，在这种情况下它对贷款利率信号是极不敏感的。国有企业累积的风险可以转嫁给银行，银行最终又转嫁给国家。在这种微观基础上，货币政策和财政政策（由于缺乏效率）都将无效。从这个意义上说，从宏观层次改革国有企业是提高财政货币政策效应的首要前提。而从微观层次改革国有企业是指对那些经战略性重组后保留下来的有存续必要的国有企业，按照其行业性质和对国家经济安全影响程度等方面的不同。分别建立适合他们各自特点的企业制度和企业经营机制。但总的趋势应该是，除极少数企业继续保持国有独资外，对绝大多数国有企业都要进行规范的股份制改造，建立现代企业制度，进行全面的制度创新，建立起与市场经济体制相容的微观运行机制，从而强化它作为市场主体的性质和功能，参与市场的公平竞争，或发展壮大，或退出消失。

2.保护非公产权。财政投资对民间投资的带动不足，是扩张性财政政策效应偏低的一个重要原因。而民间投资不足的原因主要有两个：其一为银行对非公企业贷款的歧视性政策，另一则为对非公产权保护的法律框架不健全。在这种情况下，非公财产所有者特别是私人财产所有者的不确定因素多，保卫自己财产的交易成本过高。这种不确定使企业家无法形成对未来的稳定预期，从而导致非公投资者缺乏全力以赴投资的长期行为。这样，作为市场经济微观基础不可或缺的重要组成部分的各种非公企业，就很难发展到其应有的规模、水平和实力。

3.进一步打破垄断，向非公企业开放更多的领城。第一，减少对传统国有垄断部门的准入障碍，即向民间资本（非国有经济）开放这些投资领域，这一方面为竞争格局形成提供基本前提，另一方面达到启动民间投资需求，增强社会对未来经济良好预期之目的。第二，正如国有部门垄断地位形成靠的是国家力量一样，打破这种垄断也必须依靠国家力量，对诸如电信、民航、电力、铁路、教育、金融等传统垄断领域，科技进步及社会发展已为它们成为竞争性领域提供了可能性，国家不仅要允许而且应以优惠政策鼓励新人者，同时对目前居于垄斯地位的企业赋予更多的逆补贴方式，以促使竞争格局的早日形成。

二、完善金融市场。逐步实行利率市场化

1.完善金融市场。金融市场是货币政策以及耐政政策传导和发生作用的重要条件，培育和呵护市场特别是金融市场，其本身就是实施有效财政货币政策的前提和内容之一。随着我国金融自由化步伐的加快，金融市场的发展极为迅速，在这种条件下，原有的市场管理原则已不适应经济发展的需要。而且发生这种变化后，中央银行货币政策的传导过程也会相应发生变化，所以必须对有关方面进行改革。从货币政策传导机制的角度来看，主要应该从以下几方面入手；一是逐渐增加同业拆借市场的市场参与者，根据有关规定允许符合条件的合作金融机构、证券公司以及投资基金管理公司参与同业拆借市场，从而扩大同业拆借市场的资金需求，降低银行信贷资金滞留在同业拆借市场的比例。二是发展国债回购市场，建立国债回购的一级交易商制度，这不仅能完善我国的金融市场体系，而且还能为中央银行公开市场操作提供交易场所与交易对象。三是加快商业信用票据化的步伐。实现企业间资金融通的票据化不仅有助于解决长期以来困扰我国的“三角债”问题，而且还为中央银行货币政策调控增加了一条有效的途径。四是发展资本市场，增加企业直接融资的比率，提高企业和居民户资金安排的利率敏感度。五是大力开发金融产品，鼓励和引导各种金融机构进行产品创新和有利市场化改革方向的制度创新。

2.采取措施逐步实现利率市场化。利率作为资金的价格，在成熟的市场经济条件下，它对资金这种稀缺资源的配置起着不可替代的作用，故常被用来作为货币政策的中介目标。然而在存贷款利率受到严格管制的条件下，利率的这种作用受到极大的限制。市场化的利率作为货币政策有效性的重要条件之一，从提高货币政策效应的角度上说，实行利率市场化是有益的。但实行利率市场化必须具备一定的前提，他们至少包括：第一，对利率变化具有较高敏感度的存、贷款主体；第二，完全商业化运作的银行机构，它们既有严格的风险控制机制和能力，又有追求利率最大化的有效的激励机制和动力；第三，中央银行具有较高的监管水平。目前，中国的通货膨胀负增长，总体利率水平较低，商业银行自我约束加强，利率扩张机制受到抑制，是实行利率市场化改革的有利时机。可以在扩大银行贷款利率浮动幅度的基础上逐步放开对贷款的直接利率管制，让商业银行根据贷款对象的资信状况和贷款的风险大小，灵活确定贷款利率。此后，对存款利率实行上下限管理，扩大浮动幅度，最终实现存款利率的自由化，让利率真正成为资金的“价格”，居民户可以充分自由地选择金融商品，各类企业可以在利率约束条件下一视同仁地获得贷款，这样必能反过来提高居民户和企业资金需求的利率弹性，从而促进货币政策效应的提高。

三、改革国有商业银行的产权制度和经营机制

在通货紧缩条件下货币供应的内生性加强是货币政策有效性降低的一个重要原因，而商业银行对央行调控行为的不配合又是货币内生性增强的原因。目前我国四大商业银行的存贷款总额仍占全部存贷款总额的近70%，它们的行如何对货币政策效应有着举足轻重的影响。而目前我国四大商业银行不仅有着一般国有企业的通病，而且还存在大企业病。在1997年亚洲金融危机爆发前，四大商业银行普遍缺乏风险控制机制，形成了大量烂帐、坏帐（当然原因是多方面的）。吸取亚洲金融危机的教训，危机之后我国商业银行普遍加强了风险控制。但现在的问题是它们似乎从一个极端走到了另一个极端，即在强化风险控制的同时没有构建与之相匹配的激励机制，以致出现普遍的消极“借贷”的行为，这种行为加剧了这次的通货紧缩。究其根源，这种消极“借贷”与当初缺乏风险控制一样，都是产权制度的缺陷所致。基于此，目前理论界和银行实际部门都在探索深化国有银行改革的措施，比如，“多级法人制”、“切块上市”等等。尽管在改革的具体措施上有不同争论，但在总体改革方向上是比较一致的，那就是国有商业银行也必须建立现代企业制度，在实现产权多元化的基础上建立有效的企业治理结构。使之成为以利润最大化为目标的真正的企业。

四、深化投融资体制改革

投融资体制缺陷是我国重复建设严重、经济结构不合理和财政政策效应低下的重要根源之一。实践表明，缺乏微观指引的扩张性宏观政策往往只能大量增加存货而使资金沉淀，从而不能带来较大的乘数效应。那么如何发挥微观指引作用呢?这就需要深化融资和投资领域的改革，让市场在资源配置中发挥更大的作用，使资金流入有效益的行业和企业。改革的方向是减少政府在投融资领域的干预，建立符合市场规律和国际标准的投融资体系。具体而言，一方面要求商业银行提高贷款回报，并从外部“硬化”企业的财务预算。另一方面，则需要建立和发展新型的中介机构，尤其是高水准的专业化投资银行和基金管理公司，以识别高回报的投资项目，进行有选择的融资和投资提高投资的效益水平。不仅如此，这些金融机构可以依托市场对国有企业进行资产和债务重组，从而将国有企业改革、经济结构调整与投融资有机结合起来，造就行为端正的微观经济单位，为包括财政货币政策在内的各种宏观政策的实施提供良好的微观基础和机制。

五、提高低收入阶层的收入水平和中、高收入阶层的消费倾向

消费是驱动经济增长的三驾马车之一，无论是对财政政策乘数还是对货币政策乘数而言，都是边际消费倾向越大则乘数越大。所以提高低收入阶层的收入水平和提高全体居民特别是中、高收入阶层居民的边际消费倾向，对于提高财政政策和货币政策效应有着特别重要的意义。为此应该从以下几个方面采取措施：

1.提高农民收入，降低贫困人口比重。第一，增加对农村的财政投入，努力改善农村的自然条件、基础设施和公共服务，这是提高第一产业相对生产率进而提高农民收入的物质前提。第二，改革现行农村土地使用权的管理方法，研究农民具有固定土地使用权并可进行交换的具体方法，以促进土地的规模化经营。这是改变落后耕作方式，提高相对生产率进而提高农民收入的制度前提。第三，逐渐取消户籍制，坚决取消对农民的歧视性就业政策，彻底清除限制农民向城市流动的体制障碍，使进入城市并能在城市以合理合法方式生存的农民获得体制内生存，享受公正的体制待遇。这既是农业规模化经营的前提，也是迅速降低贫困人口比重的有效途径。第四，实行优惠（至少是公平）政策，进一步促进乡镇企业的发展，并在政府的规划及其相关政策配合下通过市场机制引导乡镇企业向一定的地域适当集中，以产生集聚效应，促进农村城市化进程。农村城市化是农民非农化进而降低贫困人口比重的最根本途径。

2.加快建立社会保障体制，引导居民消费伦理合理转变。居民对未来预期收入与支出的不确定性，是居民预防性储蓄的主要动因。居民的这种不确定性越大，预防性储蓄的比率就越高，相应地即期消费也就越少。如果建立社会保障体制，可以消除或减少居民的不确定性，使消费持久上升。同时应积极发展消费信贷，促进居民消费伦理合理转变。居民在从低收入的生存型消费转变为高收入质量型消费时，消费占其收入的比重增加，周期变长，若靠居民自己储蓄，则需要很长时间，使消费波动性较大，容易出现消费的“断层”。消费信贷的介入使居民可以“花未来的钱”，从而使居民消费结构的转变在支出上得以平缓地实现，降低消费的过度敏感性，避免消费“断层”的出现。如果说低收入阶层的消费疲软可以通过收入调节来激活的话，高收入阶层的消费疲软则只能通过供给调节来激活。应通过供给主体性质的多元化来增加有效供给，从而消除供给结构“折层”，这对启动高收入群体的消费进而提高他们的消费倾向有着不可替代的作用。

六、优化经济结构，增加有效供给

无论对于财政政策还是货币政策而言，其效应的形成机理都是通过最初的政策变量的改变进而经过该变量在一定经济结构内与其他变量的相互作用而产生的。如果经济结构不合理，即使是适当的财政货币政策也不能发挥应有的效应。

我国目前经济结构不合理突出表现在：第二产业的地区产业结构趋同、同一类型的企业低水平重复建设严重；第三产业发展滞后；第一产业现代化程度太低，劳动生产率低下。这些问题的存在，使社会总供求的结构错位，既抑制了有效需求，使得需求严重不足，又造成了大量的低效供给与无效供给，使供给相对过剩，亦即供给相对过剩与有效供给不足并存，在这种情况下，扩张需求仅依靠财政货币政策往往难以凑效，而必须通过调整结构改善供求的结构性关系来实现。调整经济结构一是要促进传统部门的产品升级换代；二是要治理低水平重复；三是要促进新兴产业部门的发展，实现产业结构的优化升级。例如促进高新技术产业的发展，促进生物工程产业的发展，促进以教育产业化和旅游产业化筹为特征韵精神产品产业的发展，使新的需求得以较快增长：四是要加大对农业的投入，提高第一产业的现代化水平；五是要减少对第三产业的准入障碍，向民间资本开放第三产业投资领域，形成有效竞争的格局，全面提高第三产业的产值比重和质量水平，以增加第三产业的有效供给。总之，只有在结构调整中，才能在形成新的供给（有效供给）的同时形成新的需求，使供求结构相衔接。这样财政投入和货币政策引致的投资增加才不会以存货的形式沉淀下来，从而为财政货币政策乘数的形成提供必要前提。

七、改革财税体制，提高政策之间的协调性

财税体制从根本上说是关于资源和收入在社会成员与政府部门之间以及在各级政府机构之间进行配置和再配置的制度安排。因为这种制度安排对社会成员的经济行为有着巨大影响，进而也通过这种影响对财政货币政策效应的形成发生作用。目前我国的税制主要是1994年在治理严重通货膨胀的背景下产生的，现在的宏观经济背景与当年显著不同，故现行税制与经济发晨不相适应的矛盾日益突出，税收政策与扩张性财政货币政策的目标取向显得极不协调，也因此降低了财政货币政策的有效性。比如现行增值税，其模式是生产型的，即是一种对投资征高税的制度，越是高新技术或者机器设备越多的大型企业，不能抵扣的税金就越多，企业税负就越重，这种抑制投资需求的税种阻碍了投资的扩大，不符合加强技术创新、优化经济结构的要求，从而也不利于提高财政货币政策的有效性。财政政策和货币政策内部各工具之间（如利率、税率、汇率）以及财政政策和货币政策之间，都应围绕宏观调控的总目标彼此协调一致、相互配合，避免相互冲突而使政策效应弱化。

【参考文献】

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财政改革论文篇9

另一面，土地出让、房地产开发与以土地廉价出让为手段的招商引资又可以带来地区经济扩张，从而带动预算内的税源增加。因此，与土地相关的收费已经成为地方政府各部门改善财政状况的重要途径。

平新乔（2007）在对8省8县3个市的调查访谈中发现，地方政府对土地的收费大体分为三类：一类是土地部门的收费。如耕地开垦费、管理费、业务费、登报费、房屋拆迁费、折抵指标费、收回国有土地补偿费、新增建设用地有偿使用费。二是财政部门的收费，如土地使用费、土地租金。三是其他部门收费，如农业、房产、水利、交通、邮电、文物、人防、林业等部门。它们将收取从土地征用到土地出让过程中与之搭得上边的相关费用。这些收费十分庞杂，透明度低，难以查清，但数额不菲。

据经济媒体提供的资料，2001－2003年我国土地出让合计9100多亿，约占同期全国地方财政收人的35%.2004年“8.31大限”使土地有偿出让进一步市场化。当年全国出让的价款更达5894亿元，占同期地方财政总收人的47%，2005年我国执行收紧地根政策，出让金收入占比虽有所下降，但总额仍有5505亿元。随着房地产市场的火爆，2006年出让金收入达3000亿元左右，预计全年出让金占地方财政收入比例可能将突破50%，事实上，北京、广州、深圳等房地产热点区域的土地出让金上半年的收人就已超过全年的总额。

平新乔（2007）根据各地区地方政府批租土地的面积数、各地区的土地价格以及估计出来的实际收入系数得出自己的估计。2004年，全国地方政府手中大约有6150.55亿元左右的“土地财政收人”。这个数字，是2004年全国预算外收人4699.18亿元的1.3倍。这个计算结果与《21世纪经济报道》公布的土地出让金总数大体一致。

为了说明土地出让金收入的相对规模，我们可以比较2004年中国地方政府的其他项目收入。我们可以清楚地看到，土地出让金收入占到地方政府可支配收入的约20%，是地方政府的重要收入来源。2004年中国地方政府的实际可支配财力为30367.17亿元。这个数字，是当年中国中央政府财政支出7894.08亿元的3.85倍，是2004年中国GDP总额136875.9亿元（调整前数字）的22.19%.即使按调整后2004年的GDP数字计算（调整后的2004年中国GDP为159575.3亿元），地方财政占当年GDP的比重也达到了19%.

二、土地出让金支付制度改变对财政收入的影响

我们首先分析土地出让金由一次性支付转向年金制后对地方财政的影响。

我国当前一年期、三年期以及五年期定期存款利率分别是4.14%，5.40%和5.85%，五年期以上贷款利率为7.83%.我们在折中之后选择6.5%作为贴现率。

如果把土地出让金按照6.5%的折现率均匀分配到后续的70年，根据计算可以得知，每年的土地租金为一次性支出总额的大约1/16，即为原来土地收入的6.25%.当然，我们可以对折现期限进行调整。2如果保持贴现率不变，将一次性土地出让金收入分摊到10，20，30年，则相应的年租金分别为原来总额的13.06%，8.53%，7.19%.可见土地批租支付方式的改革对政府的年度土地出让收入影响极大。实际上，将土地出让金的一次性支付改成在70年的时间内收取土地租金，过度细化了地方政府的收入流。尽管这样的做法克服了先前的种种弊端，降低了土地成本和投资门槛，地方政府无法在短期内得到全部土地出让金，从而降低了地方政府过度批地的激励，也使得地方政府拼命上工业项目的过高热情得以降温。对于居民来说，地价的下降带动房价相应下降，购买或使用住房的门槛就会降低，有利于居民购房和就业。但这也大大弱化了地方政府的财力，不利于公共服务的提供。因此，我们可以将土地出让金的分摊期限减少，再设定一个合理的首付比例。

如果我们将贴现率定为6.25%，设定分摊期限为10年，假设土地出让的首付分别为30%和50%，这样地方政府仍然可以取得原先收入的38.7%和56.5%.按照当前公认的地价占房价30%的说法，在仅考虑成本的情况下，土地成本的下降导致房价下降的比例分别为18.39%和13.05%.我们在这里的重点并不是比较那种土地出让金方式更为恰当，我们需要测度的是地方财政缺口。所以，我们不妨假定以30%的首付，并在十年内支付租金。这样的情况下，地方政府土地出让的当期收入减少61.3%.

按照平新乔的估计，地方财政支出占年度GDP的19%左右，其中20%来自土地出让金收入。2007年我国GDP总量为246619亿元，那么地方财政支出为46857亿元，土地出让金的收入达到9300亿元，这样由于土地出让金支付方式的改革，使得当期收入减少了5700亿元。

三、物业税的估算

物业税改革的首要目标是为地方政府提供稳定、可持续的税源。上面的分析反映了土地出让金支付方式的改变会减少地方政府的当期收入，相当于做了一个减法；而开征物业税对政府而言是加法。下面对这个加法的规模做出估算。我们在这里按照当前其他国家物业税在国内的比重进行横向比较，然后预测其规模。

从OECD国家的数据来看，物业税税收收入占GDP的比重基本稳定，长期以来保持在1.9%左右。物业税税收收入占税收收入的比重从1965年－1985年有逐渐走低的态势，其后有所回升，近年来保持5.5%的比重。

2007年，我国GDP总量为246619亿元，财政总收入累计完成51304.03亿元，其中，税收收入45612.99亿元，占财政总收入的比重为88.9%.如果分别按照1.9%和5.5%的比重计算，我国2007的物业税收入将分别为4685.76亿元和2508.71亿元。两者之间的差距非常大，原因在于我国税收收入占GDP的比重偏小，而预算外资金收入在政府收入中所占比例偏高。另外，我国正处在城市化高速发展阶段，居民财富中以房地产为形式的比例越来越高，物业税的增长与GDP的相关性更强，并且OECD国家物业税占GDP的比重非常稳定，所以我们选择物业税收入为GDP的1.9%作为估算值，即认为2007年的物业税收入的横向估计值为4685.76亿元。

于是，我们得到了土地出让金减少和开征物业税给地方政府收入带来的总效应：在2007年，即改革的第一个年度，地方财政缺口约为1000亿元，占地方财政支出的2.13%.

财政改革论文篇10

在整个中国自2003年来的这一轮经济扩张与城市扩容中，地方政府发挥了主导作用。而地方政府热衷于城市扩张，从财政的角度来说，既有预算外收入扩张的收益，又可以带动预算内税收收人上升。从“预算外”的角度来看，近几年来，随着中央对政府行政收费的管理越来越规范，行政事业收费在预算外收入中的地位受到了抑制，相比之下，土地出让金收入则既不列入预算内，又未列入预算外管理，成为地方政府尤其是东部几个省市地方政府（特别是县政府）收人的重要来源。

另一面，土地出让、房地产开发与以土地廉价出让为手段的招商引资又可以带来地区经济扩张，从而带动预算内的税源增加。因此，与土地相关的收费已经成为地方政府各部门改善财政状况的重要途径。

平新乔（2007）在对8省8县3个市的调查访谈中发现，地方政府对土地的收费大体分为三类：一类是土地部门的收费。如耕地开垦费、管理费、业务费、登报费、房屋拆迁费、折抵指标费、收回国有土地补偿费、新增建设用地有偿使用费。二是财政部门的收费，如土地使用费、土地租金。三是其他部门收费，如农业、房产、水利、交通、邮电、文物、人防、林业等部门。它们将收取从土地征用到土地出让过程中与之搭得上边的相关费用。这些收费十分庞杂，透明度低，难以查清，但数额不菲。

据经济媒体提供的资料，2001－2003年我国土地出让合计9100多亿，约占同期全国地方财政收人的35%.2004年“8.31大限”使土地有偿出让进一步市场化。当年全国出让的价款更达5894亿元，占同期地方财政总收人的47%，2005年我国执行收紧地根政策，出让金收入占比虽有所下降，但总额仍有5505亿元。随着房地产市场的火爆，2006年出让金收入达3000亿元左右，预计全年出让金占地方财政收入比例可能将突破50%，事实上，北京、广州、深圳等房地产热点区域的土地出让金上半年的收人就已超过全年的总额。

平新乔（2007）根据各地区地方政府批租土地的面积数、各地区的土地价格以及估计出来的实际收入系数得出自己的估计。2004年，全国地方政府手中大约有6150.55亿元左右的“土地财政收人”。这个数字，是2004年全国预算外收人4699.18亿元的1.3倍。这个计算结果与《21世纪经济报道》公布的土地出让金总数大体一致。

为了说明土地出让金收入的相对规模，我们可以比较2004年中国地方政府的其他项目收入。我们可以清楚地看到，土地出让金收入占到地方政府可支配收入的约20%，是地方政府的重要收入来源。2004年中国地方政府的实际可支配财力为30367.17亿元。这个数字，是当年中国中央政府财政支出7894.08亿元的3.85倍，是2004年中国GDP总额136875.9亿元（调整前数字）的22.19%.即使按调整后2004年的GDP数字计算（调整后的2004年中国GDP为159575.3亿元），地方财政占当年GDP的比重也达到了19%.

二、土地出让金支付制度改变对财政收入的影响

我们首先分析土地出让金由一次性支付转向年金制后对地方财政的影响。

我国当前一年期、三年期以及五年期定期存款利率分别是4.14%，5.40%和5.85%，五年期以上贷款利率为7.83%.我们在折中之后选择6.5%作为贴现率。

如果把土地出让金按照6.5%的折现率均匀分配到后续的70年，根据计算可以得知，每年的土地租金为一次性支出总额的大约1/16，即为原来土地收入的6.25%.当然，我们可以对折现期限进行调整。2如果保持贴现率不变，将一次性土地出让金收入分摊到10，20，30年，则相应的年租金分别为原来总额的13.06%，8.53%，7.19%.可见土地批租支付方式的改革对政府的年度土地出让收入影响极大。实际上，将土地出让金的一次性支付改成在70年的时间内收取土地租金，过度细化了地方政府的收入流。尽管这样的做法克服了先前的种种弊端，降低了土地成本和投资门槛，地方政府无法在短期内得到全部土地出让金，从而降低了地方政府过度批地的激励，也使得地方政府拼命上工业项目的过高热情得以降温。对于居民来说，地价的下降带动房价相应下降，购买或使用住房的门槛就会降低，有利于居民购房和就业。但这也大大弱化了地方政府的财力，不利于公共服务的提供。因此，我们可以将土地出让金的分摊期限减少，再设定一个合理的首付比例。

如果我们将贴现率定为6.25%，设定分摊期限为10年，假设土地出让的首付分别为30%和50%，这样地方政府仍然可以取得原先收入的38.7%和56.5%.按照当前公认的地价占房价30%的说法，在仅考虑成本的情况下，土地成本的下降导致房价下降的比例分别为18.39%和13.05%.我们在这里的重点并不是比较那种土地出让金方式更为恰当，我们需要测度的是地方财政缺口。所以，我们不妨假定以30%的首付，并在十年内支付租金。这样的情况下，地方政府土地出让的当期收入减少61.3%.

按照平新乔的估计，地方财政支出占年度GDP的19%左右，其中20%来自土地出让金收入。2007年我国GDP总量为246619亿元，那么地方财政支出为46857亿元，土地出让金的收入达到9300亿元，这样由于土地出让金支付方式的改革，使得当期收入减少了5700亿元。

三、物业税的估算

物业税改革的首要目标是为地方政府提供稳定、可持续的税源。上面的分析反映了土地出让金支付方式的改变会减少地方政府的当期收入，相当于做了一个减法；而开征物业税对政府而言是加法。下面对这个加法的规模做出估算。我们在这里按照当前其他国家物业税在国内的比重进行横向比较，然后预测其规模。

从OECD国家的数据来看，物业税税收收入占GDP的比重基本稳定，长期以来保持在1.9%左右。物业税税收收入占税收收入的比重从1965年－1985年有逐渐走低的态势，其后有所回升，近年来保持5.5%的比重。

2007年，我国GDP总量为246619亿元，财政总收入累计完成51304.03亿元，其中，税收收入45612.99亿元，占财政总收入的比重为88.9%.如果分别按照1.9%和5.5%的比重计算，我国2007的物业税收入将分别为4685.76亿元和2508.71亿元。两者之间的差距非常大，原因在于我国税收收入占GDP的比重偏小，而预算外资金收入在政府收入中所占比例偏高。另外，我国正处在城市化高速发展阶段，居民财富中以房地产为形式的比例越来越高，物业税的增长与GDP的相关性更强，并且OECD国家物业税占GDP的比重非常稳定，所以我们选择物业税收入为GDP的1.9%作为估算值，即认为2007年的物业税收入的横向估计值为4685.76亿元。

于是，我们得到了土地出让金减少和开征物业税给地方政府收入带来的总效应：在2007年，即改革的第一个年度，地方财政缺口约为1000亿元，占地方财政支出的2.13%.

财政改革论文篇11

(一)发展历程

(二)现状

1.改革缓慢，法律依据可操作性不强

党的十七大报告明确指出，要“促进企业、机关、事业单位基本养老保险制度改革”。当前养老保障体系建立与完善的依据是国务院决定及部门文件，如国发[2005]38号、国发[2008]10号等，缺乏由全国人大制定的综合性立法，导致养老保险制度改革依据的权威性不足，规范性和严肃性遭到利益群体的挑战。《宪法》规定：“公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”此中有养老“权利”和“社会保险”说，但其条文因其过于原则而可操作性不强，在实践中难以有效发挥作用，一部立法层次更高、条款更细的综合性立法或能较好地解决此问题。

2.覆盖面小，社会统筹层次低，社保基金负担沉重

由于目前全国没有统一政策，各地参保范围不尽相同。就笔者所在城市，不同的区市参保范围也大不相同，有将公务员纳入养老保险范围的，还有的仅限于自收自之支事业单位的。而就全国而言，大部分城市机关事业单位养老保险的参保对象只包括机关事业单位的合同制工人、乡镇聘用制干部和自收自支事业单位的全体工作人员，其覆盖面小，且统筹层次低。受事业单位编制体制和老龄化社会的到来等因素的影响，新参加养老保险的工作人员呈逐年减少趋势，而退休人员却逐年增多。因此随着时间的推移，养老保险基金将出现入不敷出的状况。养老保险“以支定收、略有结余”的原则，在职职工缴纳养老保险费的比例也将会越来越高，养老保险基金的负担也越来越沉重。其次，目前事业单位参保人员退休后其养老金仍按退休前基本工资的一定比例计发养老金，并且调资根据退休前职务级别确定。养老金与本人缴费的多少不挂钩，缺乏社会共济性和统筹性，无形中加大了养老保险基金的支付额。因此，在养老保险基金统筹水平较低的情况下，基金负担也会更加沉重。

3.参保意识淡薄，基金征收困难

一是由于没有相应的法律法规，制度的强制力不够，人们对养老保险的强制性和共济性缺乏认识，甚至将其等同于商业保险，没有引起足够的重视，认为退休后都是由财政拿钱养老，没有必要搞养老保险。二是由于目前部分地区经济欠发达，政府部门将有限的财力主要用于建设，而对于属于长期效应的养老保险的缴费重视不够，一拖再拖，不按时足额缴纳，欠费的现象较为突出。但又没有专门的法律法规对其进行规范、督促和处理，事业单位养老保险处于无法可依、无章可循的状况，故此基金征收困难。

4.缺乏资金营运机制，基金保值增值困难

养老保险基金管理安全与否直接关系到退休人员的基本生活。因此，为了保证基金的安全，政府一直采取比较谨慎的态度，规定养老保险基金只能存入国有商业银行，实行专户储存，专款专用，银行按同期居民储蓄存款计息，并入基金，只可以用积累资金的一部分购买国家发行的债券。由于缺乏有效的资金营运机制，随着时间的推移和物价水平的上升，原有的基金就难以保值甚至逐渐贬值，难以保证基金的长期平衡，不利于维持社会保险制度的稳定与投保人的利益，势必会造成以后基金的缺口加大。

二、有关对策

笔者认为，机关事业单位养老保险制度改革的总体思路应遵循权利与义务相统一、公平与效率相结合的原则，以保障离退休人员基本生活、维护社会稳定、促进社会发展。

(一)加快立法，进一步完善养老保险政策法规

养老保险法规是制定和完善养老保险制度的基础和依据，也是指导和规范养老保险工作的理论和准则。养老保险是一项将统一性和强制性融为一体的制度，必须通过国家立法，确保养老保险的统一性、强制性和社会性。因此，中央必须加快制定适应社会主义市场经济体制需要的、具有中国特色的诸如《事业单位社会保险法》、《事业单位养老保险条例》等专门性法规。同时省(市)级主管部门也应尽快出台能够指导本省(市)机关事业单位养老保险工作的统一政策和实施细则，以解决目前养老保险工作在各地区各自为政，缺乏统一性的现状，实现机关事业单位养老保险省级统筹。

(二)建立个人账户，改革养老金计发办法

目前以本人档案工资为基数、以工龄为折扣依据的养老金计发办法不与缴费多少挂钩，严重制约了养老保险工作的开展和参保人员的积极性。要改变这种现状，首先必须建立与企业职工社会养老保险相类似的个人账户，随之调整养老金计发办法，以社会平均工资的一定额度为基数，结合个人账户的积累额确定养老金，养老金的多少与单位及个人缴费多少、缴费年限长短挂钩，以体现权利与义务的统一、享受与贡献的联系。个人账户的建立，还将对企业与机关事业单位之间的人员流动起到积极的促进作用。

(三)扩大参保范围，促进事业单位改革

事业单位的改变现已全面启动。一些事业单位将逐渐与事业费脱钩，以减轻国家负担，有的还将直接改制成企业。事业单位人事制度的一项重大改革就是打破铁饭碗，推行聘用制，促进人才流动。事业单位改革，带来的人员分流、富余人员的再就业等问题，都与养老保险制度的完善程度有直接的关系。改革的必然性要求我们将所有事业单位工作人中纳入社会养老保险的统筹范围，建立和完善政策制度。

财政改革论文篇12

关键词：资金分配权越位错位缺位权力制衡

一、财政部门权力界定

这个问题的研究和国家财政权力、财政部门权力以及其它部门权力概念有关，准确理解定位这些概念对防止财政部门权力越限很重要。因此本论文由整理提供首先得研究这些概念。

国家财政权力是由人大财政权、政府财政权、司法财政权构成的。财政部门是政府部门的一部分，因此，财政部门权力是政府财政权的一部分。所以，界定国家财政权力及政府财政权力是财政部门权力定位准确性的必然要求。

(一)国家财政权力定位

目前经常提到的财权、事权被用以描述国家的财政权力。.财权概念是从经济学范畴来界定，它表现为某一主体拥有支配财力的权力，包括融资权、获益权、财务预算决策权、投资权、等权能。而事权概念没有统一明确，大体上，我国主要指政府事权，“主要指每一级政府在公共事务和服务中应承担的任务和责任”财权和事权构成财政权，财政权包含国家财政权。国家财政权是指国家通过公共选择在政府与社会之间，立法主体、行政主体和司法主体之间，按其法律预先制定的程序，确定的权责体系，它包含人大财政权、政府财政权、司法财政权。其中，人大财政权主要有财政立法权、预算审查权、财政议决权、财政监督权等；司法财政权主要有财政监察权、财政检控权、财政审判权等。而政府财政权主要有财政行政立法权、财政会计管理权、财政预算管理权、财政本论文由整理提供税费征管权、财政收支监督权、财政执法复议权及其他财政管理权。

多年来，通过多次的预算改革中，我国不断完善公共预算体系中的国家财政权力的界定。但由于我国宪法和法律没能具体规定国家财政权的权限、配置和运行方式，且财权理解受传统财政权定位的影响，目前国家财政权与政府财政权被错误地简单等同。因此，在国家财政权配置和运行过程中，我们对国家财政权的定位仍然不明确，造成了财政权责不称，政府财政权不统一。这严重影响财政权力的运用，使财政权力滥用成为可能。

(二)财政部门的权力范畴、界限

财政部门的权力范畴、权力界限，比较难把握。我们不能具体说财政部门到底有哪些权力、有多大的权力。但从上述国家财政权力界定可知做为政府部门的一个分支机构，财政部门主要拥有的是相应的政府财政权，应该拥有财政会计管理权、财政预算管理权、财政税费征管权中的财政管理权、财政收支监督权、财政执法复议权中的执法权及其它财政管理权等财权。根据财权与实权一致原则，财政部门的事权应该由财会管理、预算管理、财政税费管理、财政收支监督、财政执法及其它财政管理等事权构成。但它的财权、事权的范畴界限应该被限制在与财政有关的领域。

在现在的公共预算体系中，权力结构重整使财政部门的权力与其在整个公共预算体系中的职能相对应。因此我们可以根据财政部门自身的职能对上述财政部门的财权与事权重新整合找到财政部门的主要权力范畴。我国的财政目前担负着四个方面的职能，即资源配置职能、收入分配职能、调控经济职能和监督管理职能。因此财政部门的财政权力可重新界定为资金分配权（预算决策权）、资金执行控制权、财政监督权。这些权力构成了预算体系中财政部门的核心权力。各个权力贯穿财政政策执行过程。在财政政策执行前需要进行财政预算，对资金进行合理分本论文由整理提供配，所以预算决策权是基础。在财政预算决策作出后，就进入资金分配执行（即财政支出）阶段。财政支出的目的是使其它部门的有效行政，财政部门的财政预算过程实质是财政部门通过财政手段有效控制其它部门的行政行为的过程，此时它执行自己的资金执行控制权。资金的分配、执行会因部门的利益追求而变得具有不确定性，再加上财政部门的某些工作人员的追求利益倾向，二者整合容易导致资金分配人为化，影响资金利用效率最大化，因此要加以监督，于是出现监督权。

二、公共预算体系中权力结构变化现状

现在的公共预算体系改革正努力重构财政权力结构，改变以往的民众监督不力、人大监督权力虚化、司法监督缺位、财政部门预算权力弱小而准预算机构及支出部门资金分配权力过大、党政领导掌握最终资金分配权的权力“碎片化”现象。具体表现为：财政部门正逐步成为公共预算体系中的核心预算机构，预算权正逐步集中到财政部门的手中；人大的财政监督权加大；司法机关的财政监督得到强化；公众参与财政预算监督，通过规范财政预算程序和运作方式，党政领导对财政的不合理干预的越权行为得以制约。

然而“在预算权逐步集中到财政部门的过程中，财政部门必须正视两个问题，一是如何提升自身的预算能力，二是如何有效地规范自身的行为。除非财政部门能够有效率而且非常规范地用好目前已经获得的预算权力，否则，它要求更多预本论文由整理提供算权的行动将会面临各种反对与质疑。”对于财政部门的预算能力的提高，我们很有信心，但对于如何有效地规范财政部门的自身的行为，却是我们所不容乐观的。这种不规范的行为主要表现在财政部门因自身权力加大而有不当干预其它部门的行政事务的行为，也就说有不当干预其他部门的事权行为。为此我们得首先研究这个新的趋势。

三、财政部门权力的越位、错位、缺位是权力结构变化的新趋势

财政部门的越位、错位、缺位的成因是多方面的。主要体现在以下几点。

第一，财政部门权力认识定位模糊。从财政部门的上述权力范畴及界限中，我们显然发现财政部门的财权与事权和其他部门的财权与事权存在交叉，使财政部门对自身的财政权力（财政财权和财政事权）的认识模糊不清，导致财政权力操作性的难度加大，出现该管的不管，不该管的却管的权力错位、越位、缺位现象。

财政部门对自身的权力定位认识不明确的具体表现为：一方面对自身的财权与事权界限不清。财政部门的财政权力都是以“财”即公共资金为基础，它的财权和事权都是以“财”为中心。它的财权主要是指对公共资金的使用进行综合预算、调节、配置。因此其事权也被限定在协调其它公共服务部门共同预算、调节、配置所使用的公共资金上，当然在现在的公共预算体系中，财政部门的这种协调功能因自己逐步成为核心预算机构而正趋向权力集中。然而，目前，财政部门对自身的财权、事权的概念理解维度扩大，对自身的财权、事权概念界限从“财”随意延本论文由整理提供伸至其它范畴，尤其是对事权的随意曲解更为严重。常常把对“财”的预算、调节、配置理解成对其它公共事务的协调、控制，认为自己的事权就是公共事务的决策、行政执行与控制的结合体，明显超越自身的事权。这也是财政部门把自身的事权从“财”扩大到“财”外事务的表现。

唐国清：公共预算体系中财政部门的权力制衡另一方面对自身与其它资金预算使用部门的财权和事权关系不明。由于财政部门的财权与事权和其他部门（主要是党政领导和人大、其他准预算机构、各个支出部门）的财权与事权存在交叉（见图1），容易导致财政部门对自身的财政权力的界定模糊。

四、权力制衡的必然

财政部门的越权行为已经对各部门的行政行为产生了严重影响，但目前还没有引起政府部门、学术界的重视。所以这里我们要强调对财政部门的权力加以制衡。财政部门的权力既不要太大又不要太小，要掌握财政权力的运作效度。所以如何有效制衡预算权力集中后的财政部门权力，应当成为我们今后的研究课题。

对于如何制衡财政部门的权力。笔者提出以下几点。一是具体界定财政权力中的财权和事权概念。完善公共预算改革的成果，提高公共服务部门的服务水平和质量。二是提高财政部门的工作人员业务水平。只有高水平的财政业务人员，才能真正理解权力概念、真正依法实施财政政策。三是增加财政部门独立性，继续弱化党政首长在预算体系中的决定权。四是注重人大监督的实效性，继续加大人大的预算监督。五是进一步完善预算体系的民主性，使广大群众真正参与预算财政监督。六是避免由于部门利益竞争而带来的财政部门权力寻租。权力寻租欲望随权力膨胀会凸现，因此，控制这种欲望成了财政权力制衡的关键、难点。七是进一步增加支出部门的资金使用的预算、执行的透明度。公开能使支出部门理直气壮地监督财政部门，预防财政权力扩张。但我们说的强化在新公共预算体系下的支出部门对财政部门的预算权力的适度监督以制约财政部门的权力，不是回到以前的预算体本论文由整理提供系的权力结构中。八是继续完善预算的法制化、程序化。完善的法制、财政程序是制约财政权力的现实途径。

总的说来我们的目标就是要通过制衡财政权力实现公共财政法制化、财政调控公平化、财政体制科学化、财政监督民主化。以防财政部门权力的失衡，不至于过大或太小。

五、结论

现在的公共预算体系改革的实质是要改变体系内的权力结构，改变预算决策的执行范式以提高公共服务部门的绩效。权力结构变化正改变以往的财政部门权力过小问题，并得到改善，但现在又出现了另一方向的权力过大的趋势。这是我们目前预算改革忽视的重要问题。目前的因财政部门的权力过大出现的权力越位、错位、缺位造成了政府服务部门本论文由整理提供的服务低质、低效，严重制约公共服务质量和水平。只有对财政部门的权力制衡才能保证财政权力的均衡发展，使财政权力结构和谐共荣。这是政治学角度研究公共预算权力结构变化的新视点。