财政管理制度论文篇1

由于“国家分配论”研究的主要是关于财政本质这一财政学最基本的理论问题，缺乏系统的财政学理论体系，对财政的运行机制和管理方法关注的比较少，所以，作为财政管理的一个重要方面——财政体制，在我国的财政理论中缺少比较系统的论述，更多则是体现在财政实践中“原则论”指导下的与经济社会发展相适应的政策调整以及对运行状况的评价。由于各种历史因素和现实因素，新中国的建立和发展一直以马克思主义为指导，并选择了以国家为决策主体的计划经济体制，即国家掌握了几乎全部的权力资源，也正是在这种经济基础之上，形成了与其相适应的中国特有的“国家分配论”，以及在这一理论影响下的财政体制“原则论”。改革开放后，经济体制发生转变，西方的公共财政理论对我国的财政理论产生了很大的影响，财政学者借鉴财政联邦制对我国财政体制存在的问题也提出了相应的解决办法，但实践中，财政体制的“原则论”并没有发生根本性的变化。

一、建国初到20世纪七十年代末的理论发展：大一统的财政体制

建国初期，我国财政理论尚处于摸索期，还没有形成自有理论体系，在财政实践中，与高度统一的计划经济体制相适应，财政体制也是高度统一的，强调的是国家财政活动的统一性和计划性。在其后的数十年中，尽管针对地方财政缺乏积极性的问题，一直在探讨如何克服财政体制的过分集中，但计划经济体制下的“统一领导”始终都是作为基本前提而存在的。

1951年出版的《新财政学教程》（丁方、罗毅，1951）设置专节介绍了中央与地方的支出和收入关系问题，但未做出理论上的概括。到五十年代后半期的财政理论基本出现在国家的政策决策以及领导人的论著当中，在“论十大关系”中就指出，“我们的国家这样大，人口像这样多，情况像这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多”，实际上是规定了计划经济时期财政体制的基本原则，即在不否定计划经济的前提下财政管理体制的适度分权，而计划经济下的这种分权只是行政性分权（吴敬琏，2004）。1964年出版的《财政学》以及《中国财政管理体制问题》（许飞青、冯羡云，1964）对我国的财政体制问题开展了一定的研究。在这两本专著中，分别论述了财政体制的概念、体制建立的原则、收支划分的方法以及我国民族地区财政体制问题等，并对财政体制建立的“统一领导、分级管理”原则取得了一致。许飞青还对中央与地方集分权的数量界限进行了分析，提出了“支出三七开”、“收入对半开”、“地方经济建设支出不超过50%”等观点，开创了我国财政体制从经验数据上总结数量界限的研究思路。可以看出，计划经济下的行政性分权是在“放权让利”和“调动积极性”的思想指导下进行的，自建国至1979年的财政体制，经历了从集中到较为分散又到集中的过程，但其基本形式没有多大的改变（杨之刚，1999）。

二、八十年代初到九十年代初的理论发展：包干制与分税制之争

20世纪八十年代初开始，我国逐渐向市场经济体制转型，对计划经济体制下的财政体制提出了改革要求。我国的财政理论界也逐渐认识到财政体制的重要性，开始总结以往计划型财政体制改革的经验教训，并着手探索市场型财政体制模式。“财政体制是经济体制的重要组成部分，它反映、规定、制约着国家与企业、中央与地方两大基本的经济关系。因此，财政体制的改革，是我国经济体制改革的关键性环节之一”（贾康，1987）。中央的“财政体制改革基本上是单项分步进行的，先后实行了基本建设投资拨款改贷款，中央和地方财政收支‘包干制’，两步‘利改税’等政策”（王绍飞，1988），经历了多次变革，但“在处理中央与地方的财政分配关系上，还未能找到一个较为理想的模式”（刘溶沧，1987）。此时的理论界已经受西方财政理论的影响，提出按税种划分财政收入的分级财政体制的客观必然性，即“利改税后，企业只按规定的税种和税率向国家缴纳税金，不再按隶属关系向各级主管部门上缴利润，这就必然使中央与地方之间的财政收入划分向划分税收的方向转化”（马国强、吴旭东，1985）。

八十年代末九十年代初，我国财政理论界客观分析了“包干制”的弊端。贾康认为，财政包干制束缚了企业活力的发挥，强化了地方封锁、地方分割的“诸侯经济”倾向，客观上助长了低水平的重复建设和投资膨胀，使得中央和地方关系缺乏规范性和稳定性，导致国家财力的分散。1986年分税制改革方案的破产，但财政理论界并没有停止对财政体制改革的探讨，进一步分析了行政性分权的弊端和各层次经济活动当事者的行为，认为“行政性分权的局面不宜久存”（楼继伟、肖捷，1987）。张馨认为，分税制基本上可以解决建国以来一直困扰我国财政工作的财政体制难题，他还分析了分税制难以推行的真正原因，例如企业的行政隶属关系、财政收入中税收的地位、地方公债发行权等问题。由此，他主张应该分阶段在一个较长的时期内进行改革。刘尚希则依据财政体制应与经济运行相融合的理论，提出了涉及我国财政体制的两条基本原则，并对发达经济区域和落后经济区域在职权配置、收益形成、企业和政府关系、收支划分方法等方面的差别作了比较分析，提出了区域性财政体制的基本框架（刘尚希，1991）。刘黎明、刘玲玲、王宁还用数学方法分析了财政包干制中存在的体制弊端所形成的讨价还价博弈机制，进一步揭示分税制改革的必然性及其体制上的优越性。在与西方的财政联邦制进行深入比较研究后，张馨还将我国建国以来的财政体制理论概括为“体制原则论”，主张“统一领导、分级管理”，这实质上是“国家分配论”的一个理论分支。张馨认为，这种理论不适应市场经济的演变趋势，市场经济要求中国的财政体制向分级独立的财政体制模式转换，但原则论强调各级财政收支都要纳入国家预算，因此为适应新的经济形势，也需要借鉴西方的财政联邦主义理论。

三、1994年税制改革至今的理论发展：“分税制”应不断完善

1994年“分税制”改革的实施，在一定程度上解决了原体制的弊端，陈共认为，1994年的分税制改革确立了社会主义市场经济税制的基本框架，形成了以流转税和所得税为主，辅之以若干辅助税种的较规范、完整的税制体系；更重要的是，确立了具有中国特色的分税制，合理调整了中央与地方的分配关系，既保证了中央集中适当的财政收入，又有利于激励地方政府加强税收征管的积极性，并且中央财政掌握了更大的主动权和调控余地，有利于实行有效和有力的转移支付制度（陈共，2005）。但寇铁军认为，分税制的基础缺乏科学性，税收返还和补助制度尚不规范，尤其是体制的分配格局是以现行税制划分为基础的，随着各种收入格局的变化，进一步调整税种划分是不可避免的；而且按照隶属关系划分企业所得税，带有明显的旧体制痕迹，改革的渐进性也致使地方税体系的建设明显滞后以及整个改革只在增量上做文章，并没有触及存量问题。针对财政实践中现行“分税制”所存在的问题，财政理论界从不同角度探讨了进一步改革的方向和思路：

1、从财政体制改革的目标模式来看：张馨从双重财政结构理论出发，提出我国的财政体制不仅应该分税，而应该分税与分利相结合，这一观点是基于我国拥有众多的国有资本而提出的。寇铁军认为，财政体制改革的目标模式应该是以集权为主、分权为辅，形成中央集权下的地方分权的分税分级财政体制。谢旭人也指出，理顺中央与地方财政分配关系的方向，是实行分级分税财政体制。从国外一些发达的市场经济国家的经验来看，各级政府事权和财政收支范围的划分，均以法律形式加以规范，事权可以下放，但财权相对集中，中央或联邦政府集中部分财力，对地方实行转移支付制度。中央与地方政府预算分开，税收征管机构分设，财政资金采取规范化的分配方法。

2、从地方的财政自来看：由于中西财政体制的根本差异在于“地方财政的独立程度不同”（张馨，1993），所以许多学者将我国财政体制改革的着重点放在了地方税收立法权的赋予和地方税体系的建立上，目的就在于扩大地方财政的自，以符合地方公共品提供的有效性。杨之刚认为，地方人大应具有独立的地方税立法权，对地方税税基的计算、税率的制定以及征收办法等，地方人大应该有一定的自，但不得不侵犯全国性的税法和国税税基，或者“税收基本法和税收征管程序综合立法归中央专属，至于税收实体法及税种具体征纳程序法，则可视情况划归中央或地方或中央与地方共享”（孙开，2004）。邓子基提出了优化地方税制结构的近期、中期以及远期目标，他认为近期目标是构建以营业税、所得税为双主体的地方税体系，并对一些辅助税种进行调整；中期是要建立以所得税、财产行为税为双主体的地方税制体系，辅助税种的设计应重点放在资源税、环保税等有利于社会经济可持续发展的税种上；远期目标就是建立以财产行为税为主体的地方税制体系，辅助税种的配置则应着重放在符合科学发展观、有利于循环经济确立的行为类税种上。

3、从规范转移支付制度的角度来看：寇铁军提出，健全政府间转移支付制度应是由转移支付多重目标和多样化手段所组成的，并借鉴OECD主要国家财政转移支付制度的模式，论述了我国转移支付制度设计中的模式选择、若干重要因素以及技术性问题。杨之刚和马栓友也在比较了我国和发达国家的转移支付制度后，指出我国财政转移支付制度应以平衡补助为主，注重财政分配的横向和纵向平衡：建立制度初期，应以较低的公共服务水平均衡为目标。财政理论界在以国际视角提出我国转移支付制度差异的同时，也对我国转移支付制度的运行情况进行了实证研究，发现“从1995年到2000年，考虑各地方转移支付因素时的地区经济收敛系数反而比不考虑该因素时的收敛系数小，说明转移支付并没能促进区域经济收敛，即转移支付没有取得均等化的效果，这主要是因为转移支付的资金分配的不科学、不公平”（马栓友、于红霞，2003），“转移支付方式不规范，对无条件拨款和专项拨款的使用界限不清，专项补助多固化为对某些地区的固定补助，项目繁多，且疏于管理”（李齐云，2002）。而且，对均等化起主要作用的一般性转移支付，其测算方法还存在诸多问题，“转移支付办法中对标准收入的确定虽采用了公式法，但是只有本级标准收入采用了税基和税率的办法，所占比重有限”（李晓红，2002）。

主要参考文献：

[1]张馨，杨志勇.当代财政与财政学主流（第1版）[M].大连：东北财经大学出版社，2000.

[2]王绍飞.明确财政体制改革的总体目标加快和深化财政体制改革[J].中国财政，1988.2.

[3]陈共.1994年税制改革及分税制改革回眸与随感[J].地方财政研究，2005.1.

[4]寇铁军.我国财政体制改革的目标模式[J].财经问题研究，1995.12.

财政管理制度论文篇2

行政性公共财产也称行政http://性国有资产,是指由行政部门占有、使用的,在法律上确立为国家所有的、能以货币计量的各种经济资源的总和,包括国家拨给行政部门的资产、行政部门按照国家政策规定运用国有资产组织收入形成的资产以及接受馈赠和其他经法律确认为国家所有的资产。也就是说,它指行政机关占用的所有权属于国家所有的资产,法律上强调国家拥有完全产权,而单位和个人不得占为己有、私自处置和收益的公共财产。所谓的行政机关,是行使国家职能、管理国家事务的各种机关的统称。根据实际管理惯例,本文采用广义行政机关的概念,按照其在国家机构中的地位和作用,可以分为权力机构即全国人民代表大会和地方各级人民政府代表大会及其常务委员会;国家行政机构即国务院和地方各级人民政府及其工作机构;司法机构即法院、检察院、警察、监狱等。另外,我国按照一定原则并经过法律手续组织的、列入国家行政编制、在预算管理上视同行政单位管理的党派及社会团体也包括在行政单位之内。

二、公共财产管理模式的争论

公共财产管理思想的差异主要是集中控制、私有化产权和自治管理三个派别,他们分别对公共财产管理模式提出了自己的看法。

(一)以政府集中控制为唯一方案

当稀缺资源是公共所有时,没有人会节约使用一种公共资源,也没有人会将资源的所有制安排给其他人,即人们所熟知的“公地悲剧”。wWW.133229.cOm对于公共财产的“公地悲剧”,有学者赞同国家实行集中控制和管理的方案。加利特·哈丁认为:“在一个杂乱的世界上,如果想要避免毁灭,人民就必须对外在于他们个人心灵的强制力,用霍布斯的术语来说就是对‘利维坦’表示臣服”。对公共财产实行集中控制和管理的政策方案已经得到广泛的赞同,在第三世界国家尤为如此。

(二)市场化方法为解决方案

市场化方案提倡者认为,凡是资源属于公共所有的地方,就会导致很大的外部性。德姆塞茨(demsetz h.)认为,公共财产排除了使用财产就要付费的体制,因此强制实行私有财产制度,才能将由公共财产导致的外部成本内在化。他认为私有化是最优的解决办法。

(三)自治管理的治理方案

美国政治经济学家埃莉诺·奥斯特罗姆在大量实证案例研究的基础上,开发了自主治理公共财产的制度理论,从而在私有化理论和国家控制理论基础上进一步发展了解决公地悲剧的理论。埃莉诺·奥斯特罗姆用博弈论的方法探索了在理论上可能的政府与市场之外的自主治理的可能性,中心思想是一群相互依赖的委托人如何才能把自己组织起来,进行自主治理,从而能够在所有人都面对搭便车、逃避责任或其它机会主义行为诱惑的情况下,保持自己努力所形成的剩余。

三、公共财产管理模式与网格/团体文化理论

关于如何进行公共管理的话题,人们总在不断地探索,长期以来关于如何选择管理国家经济的模式问题上一直围绕市场和政府的关系争论不休。网格/团体文化理论(grid-group culture theory)作为一种分析方式,起源于世界著名的人类学家玛丽·道格拉斯(1982)的作品,如今已经被广泛用于社会科学界的制度分析。网格表示我们生活被习俗和规则所限制的程度,其功能是缩小以个人协商为基础的生活范围;团体则表示个人选择受团体选择限制的程度,其结果是将个人整合到集体中。网格和团体在公共管理中是根本性的。过去关于政府本质的争论均集中于在多大程度上依据规则机械的做法与运用智者判断和就事论事的权衡。关于如何进行公共管理,可以把“网格”和“团体”的向度放在一起,组成一个简单的矩阵,界定出一些基于文化伦理的基本的组织框架(见表1)。

文化伦理组织类型的框架促使我们思考公共管理的多样性,而不是非此即彼的两分法那么简单。这里只考虑积极的公共管理模式,即将文化理论的三种积极模式对应于公共财产管理的三种模式和三种管理手段。每一种文化伦理决定的组织类型决定了公共财产管理模式的方向和手段。表2描述了三者之间的关系。

在公共财产的管理问题上,等级主义趋向于政府集中控制管理,对公共财产的管理采取集中所有权、集中控制、集中审批的方式,一般能够达到较高的行政效率,促进令行禁止,雷厉风行;个人主义趋向于取消政府的集中控制管理,采取用经济手段和市场化的方式,将公共财产私有化或者交给私人进行管理;平等主义的文化伦理要求公共财产管理应考虑到直接相对人的利益,这就要求公共财产管理不仅满足政府部门命令上达下传、严格执行的行政效率,也不仅是学习企业部门追求利润、重视成本的经济效率,还要基于罗尔斯所提出的“无知的面纱”下通过个人意愿、民主过程、投票抉择等机制,形成普遍公正、公平、公开的公共财产管理模式。

四、行政性公共财产管理模式选择——基于交易成本的分析

表2列出公共财产管理的文化伦理、公共财产管理模式与手段关系矩阵,在公共财产管理的各个环节到底应该采取哪种模式,至今人们也未取得一致意见。新西兰著名经济学家穆雷·霍恩认为,在实现社会目标的过程中,有效的公共管理应当确保交易费用最小化,这是制度经济学派的分析方式。在此也利用交易成本的方法来分析行政性公共财产管理模式和方法的选择。

(一)选择制度性工具

上文中关于公共财产管理模式已有了三种争论,即等级主义的集中控制式、个人主义的自由市场式、平等主义的自主治理式。究竟用哪种方式来管理行政性公共财产,这三种模式对应了三种制度工具。

1.行政性公共财产管理主体集中控制公共财产的程度。这种控制力量会随着政府主体对部门财产控制能力的大小而变化,令这种控制程度为d,变化范围从“分散管理”到“完全集中控制”,用[0,1]表示。

2.行政性公共财产管理环节可市场化程度的大小。市场化程度的大小随着公共财产的管理环节对于公共财产公共性大小以及政府职能转变而变化,令市场化程度为m,变化范围从“不可采用市场化机制”到“完全可以实现市场化机制”,用[0,1]表示。

3.外部监督主体参与权力的大小反映了行政部门以外的力量对于行政性公共财产管理的参与权力以及监督权力的大小。公共管理过程中有些规定了公众参与执行领域的决策权利,例如必须告知公众即将作出的决策,给予公众作出评议的机会,令这种外部参与程度为p,变化范围从“没有参与权力”到“完全有参与的权力”,用[0,1]表示。

(二)交易成本分析及我国行政性公共财产管理模式的选择

交易成本是指产权从一个经济主体向另一个主体转移过程中所有需要花费的资源的成本,包括一次性交易(发现交易机会、洽谈交易、监督)的成本和保护制度结构的(如维持司法体系和警察力量)成本。在公共财产管理领域中对于公共部门来说存在四种交易成本,即决策成本(ec)、委托成本(pc)、代理成本(ac)以及行政管理成本(mc)。下面就用交易成本的分析方法来探索公共财产的管理制度。

令d[0,1],m[0,1],p[0,1],使得tc=ec+pc+ac+mc的值最小

转贴于 http://

其中:ec=ad+bm+cp;pc=dd+em+fp;

ac=od+pm+qp;mc=rd+sm+tp。

四个交易成本等式中的参数意义分析如下:

1.决策成本(ec)。公共财产有可能集中控制在政府手中,有可能分散在各个部门进行管理如事业单位公共财产或公共设施类公共财产,也有http://可能将管理权力下放到社区中。随着政府对公共财产的控制力度的增强,政府关于公共财产有关管理方面的决策成本降低,因此a是负值。公共财产可市场化程度越高,公共讨论进行决策的成本就越低,因此b是负值。外部力量参与权力越大的话,对于公共管理决策过程的牵制就越大,因此c是正值。

2.委托成本(pc)。不断加强的政府控制力量,使得政府更容易对行政性公共财产的具体管理进行干涉,增加了委托问题,所以d是正的;但公共财产的可市场化程度越高,政府直接干预的可能性就越小,所以e是负的;如果外部力量很难参与公共财产的管理决策或对公共财产管理行为有所影响时,委托问题就相对增加了,所以f是负的。

3.代理成本(ac)。政府集中管理公共财产的权力和力量越大,代表政府控制力量越大,那么各代理管理公共财产的公共部门利用公共财产谋取私利的可能性就越小,代理成本就越低,因此o是负值。公共财产管理的相关业务公共性越强,可市场化的可能性就越小,那么占有使用公共财产的部门侵犯公共财产和公共利益的可能性就越低,代理成本也就越低,因此p是正的。同理,外部力量参与决策或监督的权力越大,公共部门发生道德风险、侵犯公共利益的可能性就越低,因此q是负的。

4.行政管理成本(mc)。政府集中管理公共财产的权力和力量越大,代表政府控制力量越大,避免了公共财产管理权力分散在占有使用部门,从而可以降低公共部门之间协调管理的行政管理成本,因此r是负值。公共财产管理可市场化的可能性越大,越可以借鉴私营部门的管理方法或者将公共财产部分业务承包给私营部门管理,如此可以引入竞争机制和市场化方法,降低行政管理成本,因此s是负的。同理,外部力量参与决策或监督的权力越大,公共部门发生道德风险、侵犯公共利益的可能性就越低,因此q是负的。

总成本tc=(a+d+o+r)d+(b+e+p+s)m+(c+f+q+t)p

我国公共财产管理体制和模式的选择,从经济学角度来讲,可以根据交易费用的理论来作出抉择。从上文关于文化伦理理念、管理模式以及管理手段的分析矩阵中可以看出,每一种管理理念和管理手段都有其自身的缺点,克服每种管理伦理和手段“阿喀琉斯脚跟”的最好办法是:融合三种管理伦理和管理手段的长处,避免其缺点,尽可能地降低交易费用。

如何融合三种管理伦理和管理手段,提高公共部门管理公共财产的绩效,仍是一个有待深入探索的课题。在这里,笔者就公共管理的文化伦理、管理模式、管理手段,并根据行政部门的实际现状,对应于行政性公共财产管理的不同层次,尝试提出行政性公共财产管理的模式设想“三论”。

一是政府决策和行政主管层面——等级主义的“整体政府论”。

公共财产的重要性和保护的要求在宪法、行政法规上都有体现,但政府各部门或地方违反规定行事的现象却层出不穷,公共财产管理的行政效率目标并没有实现,公共财产管理整体状况不容乐观。

从实际情况来看,职能部门直接掌握经济资源,在政府与部门之间的利益关系中处于平等抗衡的地位,部门或个人占有使用财政资金拨款形成的公共财产,却把公共财产当成部门财产或者个人财产。而实际上,政府与其各个部门之间是行政上的委托—代理、整体与个体的关系,政府部门占有使用的公共财产是政府委托其职能部门履行职责所必需的物质条件,而非借之以改善部门利益和个人利益的私有财产。在政策和行政主管层面实行政府集中控制公共财产的边际成本a+d+o+r<0,强调等级主义的管理文化伦理理念,采用整体政府、集中控制的管理手段可以使得交易成本最小。因此,改革公共财产管理体制,必须从政府决策和行政层面贯彻等级主义的理念和“整体政府论”的管理思想,将行政性公共财产的公共产权全部收归行政性公共财产主管机构所有,以此杜绝部门和个人利用公共财产和侵犯公共利益以积累部门财产利益和个人财产利益。

二是行政性财产管理机构日常管理层面——个人主义的“市场交易论”。

行政性公共财产管理中存在的预算额度最大化、成本偏高、效率低下、管理积极性不高的现象可以通过在日常管理层面引入市场机制,或内部模拟市场来解决。此时,对于公共性不强的行政性公共财产进行市场化管理的边际成本,采用个人主义的管理文化伦理理念、选择市场化控制是理性的。第一,对于单位占有使用的房产、车辆可以借鉴西方发达国家财产管理模式,引入内部市场,要求占有使用部门对公共财产的使用支付租金,租金由财政预算安排,管理机构租金收入须入财政专户。第二,至于房产、车辆、设备等大额资产的维修、保养、清洁等服务性强,但不具备公共品性质的服务项目可以招标承包给私人机构管理,以降低行政机构专门机构专门人员负责管理的成本。第三,设立激励机制,鼓励节约,提高管理单位努力管好行政性公共财产的积极性。众所周知,企业通常采取提成、加薪等激励机制提高员工的积极性,行政性公共财产使用管理方面也可加以效仿。

财政管理制度论文篇3

【摘要】我国传统国库分散支付制度及其弊端随着有中国特色的社会主义市场经济体制的逐步建立和完善， 适应市场经济体制的财政、金融以及宏观调控等的理论研究和制度建设， 都得到了极大发展

【关键词】我国传统国库分散支付制度 其弊端随着有中国特色的社会主义市场经济体制的逐步建立和完善

【本页关键词】核心期刊快速发表 双刊号CN期刊

【正文】

我国传统国库分散支付制度及其弊端随着有中国特色的社会主义市场经济体制的逐步建立和完善， 适应市场经济体制的财政、金融以及宏观调控等的理论研究和制度建设， 都得到了极大发展， 但国库职能与管理的理论与改革研究却一直处于滞后状况， 传统意义的国库已越来越不适应市场经济体制的需要。因此对现代意义的国库管理理论进行深入地研究， 并指导国库管理的改革， 既是国库自身发展的客观要求，也是外部环境改变的必然。

二、我国建立国库集中支付制度的必要性分析( 一) 转变政府职能和构筑公共财政框架的客观要求和必然选择现代公共财政理论认为所有财政收支活动必须符合公平和效率两大原则， 实行国库集中支付就是要实现资金支付上的公平、公正和效率。同时，转变财政职能需要加强和完善财政监督， 尤其是要加强财政对事前、事中的监督。国库集中支付制度克服了过去财政无法进行事前监督的弊端， 在资金支付之前就可以知道资金的使用去向， 从而使财政的作用发挥得更为全面有效。( 二) 财政资金支付制度应与国际惯例接轨我国加入WTO 必然要求财政支付制度与国际惯例接轨。我国正在建立社会主义市场经济体制及公共财政支出框架， 在许多方面需要与国际惯例接轨。特别是我国加入WTO 后， 在经济制度安排和体制创新方面应以国际准则和市场经济国家的通行做法为借鉴。目前， 市场经济国家在财政资金支付方面大都实行国库单一账户， 库款集中管理， 支票集中签发， 资金集中支付， 政府各部门不在银行开设任何账户， 这是对财政收支实现规范化管理的标准办法。( 三) 预算管理改革必然要求建立国库集中支付制度预算管理是从预算编制到预算执行， 再到预算监督的全方位管理。三方面相互联系， 相辅相成， 缺一不可。目前， 我国预算编制改革己经启动并取得一定成效。但在预算执行上， 特别是财政性资金的支付手段上仍实行分散支付制， 导致财政资金使用分散， 运行效率低下， 监督不力， 难以调控的被动局面。因此， 要完善预算管理改革， 除按照零基预算方法、综合预算原则、部门预算方式早编细编预算外， 还必须实施预算执行改革， 建立国库集中支付制度。

三、建立国库集中支付制度的措施建立国库集中支付制度是我国财政预算管理的一项重大改革， 涉及面广， 情况复杂， 任务相当艰巨。要实现改革的预期目标， 不仅需要改变传统观念和传统管理方式， 而且需要采取必须的改革措施， 扎实细致地做好制度性和操作性的基础工作。( 一) 修订和制定相关法律法规和管理办法国库集中支付制度对现行账户体系设置、财政资金拨付程序都进行了重大改革， 并涉及银行清算制度， 需要相应重新修订《预算法》、《预算法实施条例》、《国家金库条例》、《国家金库条例实施细则》、《总预算会计制度》以及相关行政事业单位会计制度等。同时， 为了改革的顺利实施， 还要制定《财政资金支付管理办法》等， 为建立国库集中支付制度提供法律保障。( 二) 建立高效的财政管理信息系统和银行资金清算系统财政管理信息系统和银行资金清算系统是实行国库集中支付制度的技术基础， 也是现代信息技术发展的最终结果。通过这些管理系统， 可以节省财政管理的时间， 充分收集财政管理所需的资料， 提高财政管理效率。也只有在这种高效而健全的财政管理信息系统下， 国库集中支付制度才能最大程度地发挥效率。( 三) 建立国库集中支付制度监督制约机制财政部门和其它职能部门在财政资金管理上存在着委托代理关系， 两者之间存在着信息不对称， 所以在推行国库集中支付制度时， 针对资金的申请、使用、支付、清算流程， 建立资金的监管体系， 提供制度上和机制上的保障是非常必要的。在目前根据我国的财政管理体制改革实际， 借鉴国际先进的管理经验， 建立我国国库集中支付制度监督制约机制的基本目标是: 建立以财政资金支付实时监控为中心、以现代信息网络技术为支撑、以国库集中支付系统和动态监控系统为手段、以内控管理和外部监管制度为基础， 综合运用多种监管方式， 强化财政事前、事中监管， 建立健全国库动态监控体系， 保证预算执行的科学化、规范化、透明化。四、小结考虑到我国目前国库集中收入制度改革的条件尚未成熟， 改革要循序渐进、逐步深入， 目前各地只对国库支付制度进行了改革， 按照建立公共财政的要求， 借鉴国际通行做法， 推行了国库集中支付制度. 这项制度的推行虽然取得了一定的成效， 但也存在诸多困难， 因此有必要对它从理论到国际通行经验等方面作出深入研究， 并结合我国的改革实践， 从而得出适用于我国的改革方案

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财政管理制度论文篇4

【摘要】实行国库集中支付制度， 财政按实际支付数反映支出， 人头经费和专项经费均采取直接支付， 高校不能随便改变项目和用途， 这就促使预算单位必须如实申报用款计划， 提高编制预算的准确性，从而提高预算管理水平。

【关键词】实行国库集中支付制度 财政按实际支付数反映支出 人头经费和专项经费均采取直接支付

【本页关键词】职称论文 职称期刊 MBA论文写作 硕士毕业论文写作

【正文】

国库集中支付制度是市场经济国家普遍实行的国库管理制度， 是被西方发达国家长期公共财政管理实践证明了的行之有效的财政国库管理制度。在我国， 它是以计算机网络技术为依托， 以提高财政资金使用效益为目的， 由国库集中支付机构在指定银行开设国库集中支付专户， 将所有财政资金存入国库集中支付专户， 单位在支付款项时提出申请， 经国库集中支付机构审核后， 将资金直接从集中支付专户支付给收款人的国库资金管理制度。实行这种制度， 能从根本上避免我国现行财政资金缴拨制度的种种弊端， 对加强财政资金的管理和监督， 建立社会主义市场经济条件下公共财政管理体制有着重要意义。

一、高校实行国库集中支付制度的意义

1. 能从根本上解决过去财政资金支付层层拨付， 财政收入层层汇缴， 流经环节过多， 资金沉淀在预算单位的问题， 也能从制度上解决以往资金管理中存在的截留、挤占和挪用等问题， 从而起到预防和遏制腐败的作用。

2. 能降低财政资金运行成本， 提高财政资金使用效益和效率。实行国库集中支付后， 预算支出所需资金由财政账户直接拨付， 减少了中间环节， 使预算资金到位及时， 从而有效地降低资金划拨支付成本， 提高预算资金的使用效率。同时也改变了资金由预算单位层层转拨， 工作效率低下的局面。既有利于财政对资金加强统一调度和管理， 增强财政宏观调控能力， 又能有效降低资金划拨支付成本， 提高财政资金的使用效益和效率。

3. 有利于提高预算执行的透明度， 加大财政监管的力度。实行国库集中支付后， 预算单位支付每一笔资金的付款金额、用途、交易时间、账户余额等信息， 都可以在财政国库管理信息网络系统中进行全过程实时监控。由此， 对财政资金运转的透明度大大提高， 监管的力度也明显加强。

4. 有利于促进预算单位提高预算管理和财务管理水平。实行国库集中支付制度， 财政按实际支付数反映支出， 人头经费和专项经费均采取直接支付， 高校不能随便改变项目和用途， 这就促使预算单位必须如实申报用款计划， 提高编制预算的准确性，从而提高预算管理水平。同时， 实行国库集中支付后， 专项经费必须事先提出详尽的论证报告和预期效益， 预算的执行与财政资金的实际支出在时间上一致， 这样就促使单位加强财务管理水平， 合理安排资金的使用。

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财政管理制度论文篇5

论文关键词：县级财政;国库管理制度;改革措施

提到财政以及国库管理工作是相对敏感度词汇，作为财政管理人员要有极强的责任心以及工作热忱。随着近些年来我国财政改革制度的不断深入，为了保证工作的良好展开开始逐步探求以国库集中支付为主要手段的国库管理制度改革，因为越来越多的工作实践证明传统的财政运作方式已经无法满足现在这个快节奏时代的建设发展，通过管理制度的改革在工作开展过程中也收到了良好的工作效果，而县级一直都是我国财政国库管理制度改革的重点部分，新时期社会发展状态下实施县级财政国库管理制度改革已经势在必行，所以要求相关管理工作人员要在不断的实际工作中加以完善，改善财政管理制度中存在的现实性问题，最终达到推进我国财政国库管理工作的健康可持续发展的目标。

一、县级财政国库管理制度改革的可行性意义

(一)可以提高财政预算资金的使用效率

为了保证财政预算工作的有效展开，我国传统的县级财政预算进行支出的单位相对较多，所以相关部门想要进行财政拨款需要经过很多机构的相互合作，在一定程度上使得拨款工作变得复杂。据多年来的实践工作表明，我国财政资金长期存在于中转环节位置，直接造成工作效率极低的不良情况，而在县级财政国库管理制度改革实施国库集中支付有效的减少了预算中间工作环节所使用的时间，对我国财政资金实行了强有力的宏观调控，大大的提高了国家财政资金的使用效率，对于我国国家经济建设的发展提供了强有力的资金支持。

(二)强化资金的安全运行效率

探究传统的县级财政国库管理一直采用将资金拨入到预算单位的账户中的方法，但在这一过程中会存在极大的财政风险问题，最主要表现在人为因素上，因为很多预算单位中的领导人员以及相关工作人员在面对利益诱惑时常常无法把持，进而出现挪用、截留资金的不良现象，不但造成资金使用效率极低的情况，还为我国财政带来极大的资金浪费情况。但是进行县级国库管理改革之后有效的改善了传统工作中存在的薄弱环节，避免了可能出现的人为风险，还极大的改善了资金的使用效率，保证了财政资金的可持续健康发展。

二、如何有效实行县级财政国库管理制度改革

(一)推进财政支付效率

县级财政国库一直都是管理单位工作最基层的实施单位，所以财政部门在进行预算的过程中没有出现其他安排改变的情况，但是传统的资金支付要通过层层下达，既要申报又要等待批复，最后才能真正实现业务的办理，这在一定程度上增加了工作的复杂性还耽误了财政拨款的使用效率，所以新时期县级财政国库管理制度改革要向提高财政支付效率工作转变，结合单位自身工作开展的实际情况减少财政支付的中间环节，直接交由清算银行进行工作办理，实现财政资金支付的简单快捷，而县级财政国库资金也实现了直接带动用款单位的工作效率，保证了国家资金的及时有效性，对于我国国民经济建设具有积极地影响意义。

(二)强化财政资金运行

据调查结果显示，随着我国现代国库的不断深入，财政资金闲置问题一直较为明显，很多资金都没有发挥其真正效益，对于我国经济社会发展也带来了限制性因素。所以新时期县级财政国库管理制度改革要不断强化完善闲置资金的使用效率，相关管理单位要强化财政管理观念，在保证正常工作资金需要的基础上将剩余资金进行有效的整合，这样将财政国库的资金紧密联系了现代社会的经济发展，最终实现了财政管理的双重效益，发挥资金的最大利用价值。同时要强化财政工作人员的实际工作能力以及工作责任意识，既要掌握会计电算相关知识又要结合时展的先进技术，还要强化自身工作的科学合理性建设，最终促进县级财政国库管理制度的完善情况。

(三)完善国库监督机制

想要保证县级财政国库管理制度改革工作，我们必须强化资金使用的管理监督机制，例如可以在财政管理内部建立必要的内审制度;强化资金使用审核标准;加强对相关财政银行的网点监控;设立专门的设计部门等等，通过以上这些监督机制的建立为财政国库管理提供一个良好的发展环境，还能有效的避免在财政管理工作中存在的人为安全风险，保证国家财政资金使用的安全有效。同时随着现代科学技术手段的不断更新，电子信息技术在国库监督机制建设的过程中起着极其重要的技术支撑，所以作为财政管理单位要充分将这项工作进行落实，县级财政国库管理涉及到财政、国库、预算以及相关代理银行等，所以要通过电子信息系统对这些工作进行全面的整合，在这些单位之间进行网络设置，不但极大地提高了各个工作单位之间对财政管理的工作效率，还可以对财政支出进行全面性的审核工作，有效的规避了资金运行的风险问题，保证我国财政资金的高效运转。

财政管理制度论文篇6

治理是指在一个国家中运用公共权力，依靠公共部门与私人部门以及公民社会的合作与互动，高效率地配置社会资源，提供公共产品与服务，满足公共需要，以实现国家治理目标的活动与过程。与治理密切联系的一个概念是善治或善政（good govemance），系指实现资源优化配置和公共福利最大化的理想治理过程及其结果。当代公共管理学认为，善治的概念包含10个要素：（1）合法性或义理性legitimacy）。指社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质与状态；（2）透明度（transparency）。国家政治、经济信息的公开、透明、公民获取公共信息的容易程度；（3）责任性（accountability）。强调政府为全社会提供公共产品与服务的责任；（4）法治性（rule of law）。强调健全法律、规章、秩序，法律既规范公民行为，更约束各级政府自身的行为；（5）回应性（responsiveness）。是政府责任的延伸，政府必须对公民的要求、对公共产品与服务的需求做出及时、负责任的回应；（6）有效性（effecfiveness）。指政府管理的效率性，体现在两个方面，一是管理机构设置合理，管理程序科学，管理行动灵活；二是要求最大限度地降低管理成本，善治与无效或低效的管理格格不入。（7）公民参与（civil participation）。指公民对社会生活、政府决策过程等方面的参与；（8）政府廉洁（cleanness）。政府官员清明廉洁，奉公守法，不，公职人员不以自己的职权寻租；（9）社会公正（justice）。指不同性别、种族、文化程度、宗教和政治信仰的公民在政的重要手段。不论是财政分权还是财政集权，作为政府治理的特定形式，是推进政府治理与善治的重要工具。虽然，直接将财政分权和政府治理结合起来的研究文献相对较少，但大量涌现的对财政联邦主义理论假说进行的实证研究，在间接意义上也是对政府治理效果作出的检验，因为改善公共产品供给；促进制度创新等理想化的财政联邦主义理论假说，正是政府实施治理与善治所追求的终极目标。

新制度经济学家诺思和温加斯特援引欧洲历史上新兴资产阶级逼迫封建国王建立国家预算制度的史实，强调财政制度创新对于政府治理的重要意义（north and weingast，1989）。manor论证了中央政府之所以要推行地方财政分权，主要目的在于创建财政激励机制——以鼓励地方增加收入，并由此提高中央政府的收入提成比例；从政治意义上考虑，财政分权也有助于中央政府从地方层次上赢得更多的选票支持，有利于建立广泛参与的、非集权型民主治理模式（manor，1999）。奥斯特罗姆等人认为，财政分权使得政府更加贴近人民，因而更有助于建立民主监督的政治制度，也可以更有效地遏制政府机构中的腐败行为（ostrom et al，1989）。而bardhan等人则揭示了财政分权过程中不可避免地会发生道德风险、逆向选择等问题（bard-han et al 1999），此外，remy prud‘homme深入剖析了财政分权有可能给经济发展带来的种种危险（remy prud’homme，1995）。

在西方学者的视野里，财政分权的治理绩效是直接反映在公共产品供给、社会福利改善等一系列具体指标上的。1995年humplick和estache运用国际比较数据，检验了不同的分权方式对道路、电力和供水等基础设施建设绩效的影响，他们的研究显示：在分权模式下，各建设项目中至少有一项指标得到了改进，但分权与改善绩效之间的总体相关性并不显著（humplick，estache，1995）。hhther和shah于1998年验证财政分权与多种治理指标之间具有的正相关关系（huther，shah，1998）。2001年5月，国际货币基金组织的经济学家luiz de mello和matias barenstein基于78个国家的统计数据，再次验证了财政分权与各类治理指标之间的相关性。在他们的研究中，对政府治理绩效的衡量是通过控制腐败、政府效能与责任、法治化、政治稳定、暴力冲突以及政府管理成本等方面的指标反映出来，财政分权指标包括：政府间支出责任划分、下级政府的收入动员等。他们的研究证明：财政支出责任的下放可以改善治理绩效；非税收入以及来自上级政府的补助金、转移支付的比例越大，越有助于改进财政分权的治理绩效（luizde mello and ma-tias barenstein，2001）。

近年来，西方学术界在研究财政分权问题的时候，总是对机构能力或制度安排予以特殊的关注，这就在很大程度上弥补了奥茨所说的公共财政学研究中的“制度真空insti—tutional vacuum）”。在世界银行和美国马里兰大学从1999年至2001年合作的研究课题中，研究者基于在菲律宾和乌干达两国的实地考察，提出只有在政府间预算约束硬化、地方支出自主和民主制度健全等条件具备的情况下，财政分权才能取得良好的绩效。而制度安排主要是指建立与完善公民约束、政府间约束和公共部门管理约束等一系列制度约束环境（omar azf ar et al，2001）。

治理目标与治理绩效衡量

自觉地把财政分权当作政府治理手段来运用，就需要事先明确财政分权的治理目标。在世界银行指导各国分权改革的政策分析工具中（decentralization toolkit），是将财政分权置于一国既定的政治与管理环境中，把财政分权同政治分权、管理分权结合起来进行分析，伴随时间的推移，分别观察三种分权各自的制度产出（system outcomes），以便整体地把握三种分权战略共同的制度结果（system results）和发展影响（development lmpact）。 这种系统性的制度分析思路很值得我们研究与借鉴。

财政分权在总体分权战略中处于重要地位，是政治分权和管理分权的中间环节。一般情况下，一国的政治制度和政府管理职能更多地受社会历史、文化传统等禀赋条件限定，政治分权和管理分权涉及国家政权结构和行政管理制度的调整，牵一发而动全身，推进的难度和阻力比较大，因而，一国政治和管理制度上的变迁是相对缓慢的。比较而言，财政制度的调整有一定的灵活性，财政分权的成功推进还能为整体制度创新提供有效的激励机制。优化财政制度产出，如更大限度地动员财政资源，硬化预算约束，提高财政资源配置效率，提高各级政府运用财政资源的能力等，能够直接提升政府宏观经济管理能力，并且为建立民主政治制度奠定良好的基础。这就是我国和其他转轨国家为什么选择财政体制作为经济体制改革突破口的原因。财政分权又是与政治和管理分权密切相关的，没有政治制度、管理体制上的相应调整，财政分权就不能真正贯彻到底。是政治、财政和管理各自分权的制度产出汇合成总体的制度结果，总体制度结果才能对经济与社会发展产生深远影响。单一的分权或者绩效欠佳，或者不能持久。这也同时说明为什么财政改革需要其他方面的改革协调配套，而不能单项突进的道理。

1999年kaufmann，kraay和zoido——lobaton运用数量方法，研究建立衡量政府治理绩效的指标体系。他们搜集了来自商业风险评估机构、多边国际组织、思想库等非政府组织的基础数据，并在各国专家学者、工商界、社会公众中作广泛的问卷调查，对300多个反映政府治理绩效的基本数据作出分析，建立起衡量政府治理绩效的数据库。这个数据库构建了有关政府治理的6类集合性指标系统，包括；公民呼声与政府责任（voice and accountability）；政治稳定／无暴力冲突（political stability／no violence）；政府效能（government effectiveness）；政府管制的质量（regulatory quality）；法治性（rule of law）；控制腐败（control of corruption）。通过对150个国家的实证研究，他们得出政府治理与经济发展之间关联密切的结论。基于他们的研究成果，世界银行提出“治理是重要的（governance matters）”这一公理性论断。

kaufiaaann，kraay和zoido——lobat6n的治理绩效评价体系的不足之处是没有在治理指标与财政分权之间建立直接联系。而jeff huther和anwar shah在1998年合作的一项研究成果是对财政分权与治理绩效相关性进行的检验。他们以地方政府支出表示财政分权的程度，对财政分权与政府治理绩效进行了相关分析，得出两者之间相关显著的结论。

在kaufirmnn和huther等人研究的基础上，2001年5月国际货币基金组织的经济学家luized meuo和mafias barenstein运用来自78个国家的统计数据，再次验证了财政分权与治理绩效之间的相关性。他们对政府治理绩效的衡量是通过控制腐败、政府效能与责任、法治化、政治稳定、暴力冲突以及政府管理成本等方面的指标反映出来，反映财政分权的指标是：地方政府支出的份额、地方税收自、非税收入自等。他们的研究证明：财政支出责任的下放可以改善治理绩效，支出下放的比例越大，越有利于改善治理绩效。不但下放支出权限重要，而且赋予地方征税、融资的自对于提高地方治理绩效也非常重要，同样，来自上级政府的补助金、转移支付的比例越大，越有利于财政分权治理绩效的改善。

在财政分权和政府治理之间建立联系的研究思路，既有理论价值，更富有实践指导意义。然而，对于西方学者的研究结果，我们只能有选择地借鉴，不可以盲目照搬。中国财政改革植根于本国独特的制度土壤，国外学者设计的衡量指标往往不能客观、真实地反映我国财政分权的治理绩效。例如，按照jeff huther和anwar shah设计的评价指标，中国财政分权治理绩效被排在俄罗斯之后，之所以产生这种不客观的评价结果，原因在于国外学者对西方民主价值观的过度青睐。然而，从另一个角度，我们也应正视我国自实行财政分权改革以来，在以经济建设为中心指导方针下，地方财政对医疗保健、基础教育等人力资本投资，以及自然环境保护等人文社会发展目标有所忽视的现实。如据胡鞍钢等人的研究，我国财政分权以来，国家财政对公共卫生事业的投资重视不够，全国卫生事业费占财政总支出的比重从1980年的2.49%降到2000年的1.71%，尤其令人堪忧的是财政分权以来农村卫生资源的整合能力受到削弱，财政向县级预防保健机构的拨款只占其支出的1／3左右。另据张玉林等人对农村基础教育投资进行的研究，在我国现行分级财政体制下，各级地方政府的教育投入主要偏向于各自管辖的大学、高等和中等专业学校，高中初中和小学的管理责任主要在县以下，农村义务教育资金的主要承担者变成了乡镇一级财政。自实施义务教育以来，在农村义务教育资金的投资比例中，中央政府负担的部分仅为2%，省和地区（包括地级市）的负担部分合计起来也只有11%，县和县级市的负担为9%，而乡镇则负担了全部的78%.

1998年的特大洪水暴露出我国基础设施年久失修的隐患，2003年的“非典”疫情又给我国城乡贫困人口的卫生保健敲响了警钟。这些事实充分说明，我们有必要设计出切合本国国情的财政分权与治理绩效衡量指标，用以测度并指导我国的财政分权的制度变革。

自觉地把分级财政制度看成一种宏观治理结构

诺贝尔经济学奖获得者道格拉斯。诺斯指出：“制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是决定人们的相互关系而人为设定的一些制约。”新制度经济学的另一位代表人物奥利弗@e.威廉森在（治理机制）一书中，系统阐述了制度环境和治理制度的基本理论（威廉森，2001）。制度设计的目的就是对行为主体追求利益或效用最大化进行的约束，制度本身就是作为治理机制而存在的。近年来，我国公司治理理论和制度建设在微观层次上有了长足的进展，然而，在宏观视角上，我们还没能更自觉地把规范的分级财政制度的形成直接与宏观治理机制或治理结构的构建对应起来。我国历次的财政分权改革都是把注意力集中在如何划分收支上面，也就是在“如何分钱”上做文章，而对于财政分权的制度产出、制度结果以及发展影响等却考虑较少。

财政管理制度论文篇7

一、财政学的学科基础

纵观财政学科发展历史，我们不难发现一个明显特点，就是其他学科向财政领域渗透，即移植其他学科原理和方法研究财政问题和解释财政现象，为现代财政学的建立和发展奠定了坚实而宽广的学科理论基础，使财政学演变成为一门融经济学、政治学、管理学、法学以及社会学于一体的交叉学科。

1、财政学的经济学基础

财政学是经济学的一个分支，这就决定了从经济学的角度、运用经济学方法研究财政问题，是当代财政学的主流。首先，从西方财政学科的发展演变历史考察不难发现，财政学与经济学具有无法割裂的天然联系。

从亚当?斯密将财政学发展为一门学科以来一直到1892年巴斯塔布尔（Basbr.C.F.）出版《公共财政学》期间，财政思想和财政理论均是在经济学著作中予以阐述。在经历单独冠以“公共财政学”之名的阶段后，以1959年马斯格雷夫（Musgrave.R.A）《公共财政学理论：公共经济研究》一书的出版为标志，财政学再次与经济学融合发展为公共经济学，进一步突显财政学研究的经济学基础。正是由于这种演变，促成了财政学科研究在随后20多年中的壮大与繁荣[1].其次，从财政学的研究任务看，财政学与经济学的研究主题具有高度的一致性。根据西方理论对财政产生原因的解释，政府主要是为提供公共产品而存在，财政学研究的是政府（公共）资源的配置问题，作为分析市场资源配置问题的逻辑与范式同样可以在财政领域运用，构成公共产品的生产、提供以及费用分摊的理论基础。因此，公共产品理论的提出与完善，成为联系和沟通财政学与经济学的主要桥梁。将经济学分析方法运用于财政学科领域有着悠久的历史，许多杰出的经济学家都有这方面的研究成果，大大促进了财政学科的独立与成熟，如李嘉图（Ricardo，1817）的公债效应分析；古诺（Cournot，1838）的不完全竞争市场下的税收归宿分析；埃奇沃斯（Edgeworth，1925）的关于税收对生产企业的效应分析；拉姆齐（Ramsey，1927）的最优商品课税理论；莫里斯（Mirrlees，1971）的最优所得课税理论等等。[2]

2、财政学的政治学基础

现代财政学在具有经济学基础的同时还具有政治学基础。首先，财政学与政治学研究的行为主体具有一致性。政治学以国家或政府机构为中心进行研究，而财政是以国家或政府为主体的分配活动，因此政治学的理论与观点，尤其是政治学上的国家理论或政府理论会直接渗透到财政学研究中来。在财政学著作中，有些直接冠以《政府经济学》来体现财政学与政治学之间的密切关系。在西方财政学中，一直存在着将财政学与政治学相联系的倾向，西方经济学家道尔顿在其《公共财政学原理》一书中更是开宗明义地指出，财政学是界于经济学与政治学之间的一门学科。[3]其次，财政决策过程需要通过政治决策机制来完成。财政所研究的公共资源配置依赖于政治过程，政治决策机制与方法的差异对配置效率具有重要影响，因此财政收支活动与过程同时又是政治活动与过程。随着1960年布坎南（Buchanan.J.M）《公共财政学：教科书导论》的出版和公共选择理论的兴起，为政治学建立了与经济学相同的分析基础，使得经济学分析范式成功地拓展到政治领域，以经济学为纽带将财政学研究与政治学研究打通。公共选择理论的政党理论、官僚理论、投票理论在财政学中的运用，开辟了从完善政治决策机制的角度来提高公共资源配置效率的新领域，使经济学、财政学和政治学更为有机的结合起来，便于我们从经济学和政治学两个层面共同研究财政问题。

3、财政学的管理学基础

财政从来都是同国家或政府的职能连在一起的，财政收支活动的目标就是要有效实现国家或政府的社会经济管理职能，从这种意义上说，财政可以界定为政府的一种经济管理活动。从经济学角度考察财政，主要侧重于财政运行规律的分析和揭示；从管理学角度考察财政，则侧重于财政管理机制的构造和操作，两者具有内在统一性。当今世界，传统意义上的公共管理或称公共行政已经或正在为“新公共管理”所取代。按照“新公共管理”理论所谓“产业型政府”的解释，政府部门实质上是一个特殊产业部门。因此，财政问题不仅是经济学和政治学问题，同样是管理学问题。[4]基于新公共管理理论，吸收管理学的合理内核是构建合理的财政机制、提高财政管理水平的必然要求。财政管理归结为一系列的制度安排，通过这种制度安排构筑利害相关主体的约束与制衡机制、规范财政经济运行过程中的各种权利配置关系和利益分配关系，通过吸收企业治理理论来谋求财政的科学控制。从管理学角度出发，按照管理学的范式，将管理学中的制度、行为、组织和决策理论引入财政学来研究财政，必然会使财政学的学术基础得到进一步夯实。

4、财政学的社会学基础

财政制度运行于特定的社会环境之中，社会文化制度会通过财政行为主体对财政运行产生重要的乃至决定性影响。自德国宗教社会学家马克思?韦伯提出其“韦伯命题”以来，人们越来越重视一国社会文化环境在经济发展中的地位与作用，透过经济现象去探究隐藏其背后的社会文化根源日益成为人们洞察经济问题的新视角。社会文化环境对经济主体行为的影响，一方面是通过影响经济主体的价值观念进而影响其行为取向与方式，从而发挥其对经济主体行为的导向功能与约束功能，进而使制定出的政策带有较为浓厚的伦理色彩；另一方面，根源于社会文化传统的非正式规则对约束、规制与调整人们行为起重要作用，其对正式规则的作用发挥将产生积极或消极的影响。事实上，就是在同种经济运行机制（如市场机制）下，由文化传统所决定的非正式规则的差异，会在经济运行机制层面上得到反映，呈现不同特点，最终体现出制度效率的差异。由此我们不难理解，为什么同种制度在不同国度有着不同的运行状况和运行结果，为什么一项制度在具体运行中会出现偏差，为什么我们不能完全照搬产生于西方社会环境下的某些做法。因此，我们研究财政现象与问题时不能忽略社会文化环境的客观影响，否则，会使现实财政制度流于形式抑或趋于无效。

在经过几个世纪的学科日益分化的历程之后，人们已经开始强调学科之间的互相融合，甚至出现了学科综合的趋势。[4]财政学科的综合性要求我们对财政学科中一些重大或重要问题必须结合有关学科进行交叉研究，将财政学建立在一个宽广而坚实的学科基础之上，并体现于财政学的课程体系设计之中，这样才能达到“厚基础、宽口径”的财政人才培养目标。

二、财政学课程设置存在的主要问题

1、目前课程设置难以完全体现财政学的多学科基础

为了满足我国财政学科发展与财政人才培养的需要，许多院校对财政学的课程体系进行了优化调整，一个明显的特征就是增加了经济学基础课程，但仍然存在缺陷。首先，财政专业主要学习的经济基础课程是《西方经济学（初级）》，很少开设中级（或高级）《微（宏）观经济学》课程，而其中的经济理论或分析方法正是许多财政问题分析所必备的，如税收效应中的收入效应和替代效应分析、最优税制设计等。由于这方面知识的缺乏，大大降低了财政专业学生的分析能力。其次，随着数学在经济分析中的广泛运用，数学分析方法日益成为财政领域的一个重要工具，基本的数理经济学和计量经济学知识对于财政专业学生是不可缺少的。但在目前的财政课程体系中，许多学校将《计量经济学》仅作为选修课程开设，《数理经济学》更是一个空白，导致学生对数学公式与推理只知数学含义而不知经济含义，遇到财政专业课程中的数学分析内容，则以囫囵吞枣的方式死记结论，知其然而不知其所以然。最后，财政学的管理学基础、政治学基础以及社会学基础未能有效的通过相关的课程设置体现出来，财政专业学生的分析视角过于单一，对财政现象与问题的理解难以深入，就财政论财政的现象没有得到改观。[5][6]尤其是社会学知识的缺乏，使得学生无法准确理解中国财政制度的本土化要求，死搬硬套西方理论分析财政现实问题的现象较为普遍。

2、学科基础课程与专业课程的结构、专业课程内部结构不够合理

撇开公共基础课不论，在财政学科基础课程和专业课程的结构方面，存在较为严重的“头重脚轻”现象，即学科基础课程偏少而专业课程偏多，其直接反映出财政专业的口径较窄而专业性过强，导致财政专业人才培养的市场适应性偏低；在专业课程内部结构方面，由于课程门数过多，过分强调单项课程结构完整，导致各门课程大而全、小而全，在不同课程名义下讲授相近的内容，内容交叉重复，知识容量狭小。[7][8]如《税收与实务》、《中国税制》、《税务管理》、《税务稽查》和《税务会计》等课程相互之间都存在着比较严重的直接重复，极大地降低了教学效率。

3、财政实验课程相对贫乏

财政学科是实践性较强的学科，实践应用能力培养是财政人才培养的重要目标之一。在财政学教学过程中，无论是税收和税收管理知识，还是政府预算管理和预算会计知识，基本上全部依赖传统的“空对空”的课堂讲授方式，既给教师授课带来困难，同时也无法激发学生的学习兴趣，可谓是事倍功半，不仅效率低下，而且无益于提高学生的实践应用能力。

三、财政学课程体系建设的建议

1、优化财政学课程体系结构

财政学课程体系结构的优化应从这么几个方面入手：第一，加大学科基础课程的数量比例和课时比例，充分体现财政学的多学科相融合的发展趋势。增加经济学理论课程的门数和教学课时，如加大《计量经济学》的课时量，增设《中级微（宏）观经济学》（针对本科层次）或《高级微（宏）观经济学》（针对硕士、博士层次），同时将反映政治学、管理学、社会学基本理论的课程纳入学科基础课程体系当中，在选修课程中扩大反映上述学科理论发展以及分析方法创新的课程，如《制度经济学》、《信息经济学》等。第二，适当压缩财政专业课程门数或教学课时，或者将某些课程从必修课降格至选修课，为学科基础课的教学留出课时空间。如取消《税务会计课程》，将《公债管理学》、《税收与实务》《比较税收学》等课程作为选修课开设。第三，新设部分财政实验课程或从现有课堂教学课时中划出部分课时进行实验教学。

2、整合现有财政学科各专业课之间的内容

在维持财政主干专业课程基础上，对部分专业课程进行归并整合，避免单项课程内容交叉重复，扩大知识容量，节约教学时间，提高授课效率。[7]如《税务管理》与《税务》可以合而为一，称为《税务管理与》；《国家预算》与《预算会计》联系紧密，部分内容存在较大程度的重复，建议合二为一，改造为《国家预算与核算》课程；《财税专题讲座》则改造为《财经专题讲座》以扩大其适用范围和突出课程内容的一般性与实践性，等等。新晨

3、加强相关课程内容讲授的协调与分工

在财政专业教材的编写中，为了保证内容体系的完整性，内容的重复与交叉在所难免，因此需要我们就相关内容在讲授过程中予以协调与分工。这样做的优点除了可以尽可能避免授课内容的重复之外，还可以确保学生接受知识的逻辑顺序以及连贯性，同时使各科课程的教学重点更为明确。在这方面，可以依据理论与制度两大模块来对教学内容进行分工。[9]在理论部分，授课的重点应该是基础理论的传授和分析思维与分析方法的训练；在制度部分，则应该将重点置于分析方法的运用和具体问题的解决。如对于《财政学》中的“国家预算”部分，只着重讲述预算的一般理论与分析方法，而对于预算的具体做法、存在的问题以及解决方案可以不加介绍，留待《国家预算管理》中进行讲述，遵循从一般到具体的认知规律。

「参考文献

[1]张馨美英财政学内容体系之演变特点[J]财政研究，1996，（3）：20-25.

财政管理制度论文篇8

中图分类号：F812.45 文献标识码：A 文章编号：1005-0892(2007)12-0038-03

一、引言

财政支出绩效管理是一种市场经济条件下先进的、科学的财政管理制度。在我国，财政支出绩效管理改革大体始于20世纪90年代中后期的公共预算管理改革。自2000年以来，湖北、湖南、河北、福建、浙江等地区以及财政部都不同程度地进行了财政支出绩效评价与管理制度改革的试点和探索。在2003年十六届三中全会通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，明确指出要通过制度化改革“建立预算绩效考评体系”。与此同时，我国各地财政部门都对财政绩效评价给予了高度重视，一些省份还专门成立了财政支出绩效评价与管理机构。例如，2005年4月浙江省财政厅成立了绩效评价处，目前浙江各市县财政部门已基本建立相应的绩效评价与管理机构。2005年5月财政部出台《中央部门绩效考评管理办法》，为财政资金绩效考评与管理工作提供了指导性文件，标志着我国财政支出绩效评价与管理迈上了一个新台阶，许多地区都加快了财政支出绩效管理改革步伐。例如，江西省财政部门就把2007年确定为财政工作的“支出绩效管理年”。

不难发现，建立和健全财政支出管理制度，对提高一国或地区财政资金的规范高效运作程度、增加财政资金的使用效果和效益、促进政府财力的可持续发展以及有效转变政府职能等都具有重大的现实意义(J，Miller＆W.Bartley，2001；T.Meyers，2005)。在国内，也有学者系统分析了我国现阶段财政支出绩效考评方面的基础理论与实践做法(张少春，2005)，但关于我国财政支出绩效化管理所面临的现实约束条件以及改革前景方面的探讨仍显不足和薄弱。必须指出，由于财政支出绩效管理在国际上并不存在统一和规范的做法，加上我国现阶段所面临的特殊困难、阻力和障碍，因此，我国财政支出绩效化管理改革并无现成、有效的制度模式可供套用。可以说，正由于方方面面现实难题的客观存在，我国财政支出绩效管理改革目前正处于零星试点、艰难“爬坡”的探索阶段。

二、现阶段我国财政支出绩效管理改革面临的现实难题

1　财政支出绩效意识较为淡漠，管理制度改革的共识尚未形成，绩效化管理的综合环境尚不理想

不难发现，近十多年来我国财政支出管理领域的系列改革(如预算外资金改革、收支两条线改革、政府采购制度改革等)，更多侧重于财政资金支出管理的合法性和规范性，虽有一定的绩效理念贯穿其中，但距离真正的绩效化管理相距甚远，即并未在根本上动摇“重资金使用、轻绩效管理”的传统理财观念。在我国，某些地方政府“不计成本”地实施政绩工程或某类公共政策，这本身就是不讲绩效、没有绩效的表现。事实上，在地方行政长官的干扰下，许多地方财政存在“预算一年、一年预算”的不正常预算现象， 使得财政部门几乎沦为地方领导人的“出纳”，这也意味着我国财政支出绩效化管理制度安排尚处于严重的缺失或缺省状态。尽管理论界对财政支出绩效管理的讨论较为热烈，但政府各部门(尤其地方政府)对财政支出绩效管理的必要性和重要性等认识还很不到位。事实上，在目前没有严格法律推动和制度激励的情况下，各级政府领导的关注和重视往往是推动我国财政支出绩效管理改革的直接动力。但实践中，我国各地各级政府领导对财政支出绩效管理改革的思想认识并不一致，对财政支出绩效管理的重视程度也有差别，甚至由于担心既得利益的受损而对其存有抵触或反对的态度。显然，各级政府领导对财政支出绩效管理制度改革上的不一致和分歧，往往使得财政支出绩效管理部门(如财政部门)陷入左右为难、进退维谷的尴尬困境。

如图1所示，影响财政支出绩效化管理的环境变量是多元的。不管从哪个变量来看，我国财政支出绩效化管理的主客观条件都尚不成熟。在某种程度上，这种不成熟的主客观条件决定了一步到位式的绩效管理改革蓝图是不现实的。当然，否定财政支出绩效化管理改革的必然性也是错误的。事实上，现实的系统环境既有推动我国财政支出绩效化管理改革的有利因素，更有阻碍我国财政支出绩效管理改革的不利因素，两种力量的交互作用将影响我国财政支出绩效管理改革的进程快慢。

2　财政支出绩效管理的理论方法并不成熟，财政支出绩效评价中的弹性或自由裁量权过大，无法甄别财政支出的“真绩效”与“假绩效”

理论上，财政绩效评价不等于财务绩效评价，财政支出绩效管理则是对财政支出、“绩”和“效”的全面管理，因此设置一套科学、规范、客观、公正的绩效管理工作流程就是绩效管理的核心任务，也是财政支出绩效管理发挥效力的重要前提。但由于财政支出绩效管理工作是一项涉及面广、工作量大、技术性强、十分复杂的系统工程，加上我国也刚刚启动绩效管理制度改革，国外也没有统一的模式可以照搬和套用，因此，短期内很难建立规范统一的财政支出绩效评价与管理制度(包括科学规范的评价指标和公正合理的评价标准等)。应指出，对财政支出管理而言，“无法量化的绩效就永远无法改进”。这意味着，当财政支出绩效评价中充斥着过多的定性或主观评价指标时，评价过程和评价结果就充满了不确定性，财政支出的“真绩效”与“假绩效”就无法判断和识别。这也将导致财政支出绩效管理最终可能流于形式、走走过场，甚至被相关的局中人任意操纵和控制。换句话说，要对财政支出绩效评价与管理进行“打假”就必须适当增加可量化的、可测量和可考核的财政支出绩效管理指标―这是实现真正意义上的绩效预算的前提。

3　法制化程度较低、行政化色彩较浓的改革路径决定了我国财政支出绩效管理制度改革的不稳定性、不均衡性和非规范性

法制化程度是影响一国财政支出绩效管理的力度和深度的重要因素，其在很大程度上也决定了财政支出管理改革的目标和路径。这里，财政支出绩效的管理法制化程度可从立法和执法这两个相对独立又紧密关联的层面来考量。理论上，法律规范和绩效管理可

有两种不同的互动模式：(1)先立法，后改革。即先通过法律构建财政支出绩效改革的框架、程序和规则，在此基础上，依法来导引和控制财政支出绩效管理改革。(2)先改革，后立法。也就是说，先进行不同程度的财政支出绩效改革试点，在总结实践经验的基础上，通过法律跟进来规范财政支出绩效管理秩序。从国外情况来看，第一种模式较多，实践也较为成功。应看到，不管是哪一种改革路径，没有法律规范的跟进和生效，财政支出绩效管理就很难在更大范围和层次上发挥其价值功能。

不难发现，我国财政支出绩效管理的法制化程度都较低，而现行的改革模式基本是由行政力量主导并自上而下来推动。例如，从2003年4月财政部颁布的《中央级教科文部门项目绩效考评管理试行办法》到2005年5月财政部印发的《中央部门预算支出绩效考评管理办法(试行)》等10多个中央级部门规章，以及广东、湖北、北京、浙江、辽宁等试点省份的一些试行办法。不难发现，目前我国开展财政支出绩效管理的法律依据主要是一些部门规章和地方政府管理条例，财政支出绩效管理立法的数量和质量都不甚理想。上述绩效管理的规章和条例既存在立法层次偏低问题，也存在缺乏实施细则而难以实际操作问题。必须看到，纯粹依靠行政力量推动的财政支出绩效管理改革，在实践中往往存在不稳定性(或不可持续性)、不均衡性和非规范性等诸多现实问题。当然，由于现实条件的制约，我国财政支出绩效管理法律法规等制度的建立和健全还须较长时间。

4　财政支出绩效管理相关主体存在弱动力或激励不足倾向，绩效管理责任易于“落空”而不是落实

在财政绩效管理过程中，无论是主管部门、项目单位、财政部门、人大以及社会中介等有关部门，都需要一定程度的激励。理论上，任何激励机制都会出现边际效应递减规律。可以说，我国财政支出绩效管理改革的进程快慢与这种激励机制的设计息息相关。实践中，由于种种原因的制约，我国财政支出绩效管理相关主体存在一定程度的弱动力或激励不足问题。这种弱动力状况以及博弈格局的形成，既制约了我国财政支出绩效管理改革向纵深的不断推进，也决定了我国财政支出绩效管理工作只能循序渐进、分步到位。

应指出，目前我国财政支出绩效的监管主体一般有5个，即人大、审计、财政、预算单位和第三部门。上述行为主体的地位、角色及其运作关系大致可表述为：(1)人大并未充分发挥自身监督政府支出绩效的功能和积极性，在很多情况下往往只是被动的参与者。(2)审计部门虽提出了绩效审计的目标，但实际上对财政支出审查的内容往往注重于真实性和合法合规性评价。事实上，与这种事后审查式的“鉴证”相比，事前和事中的绩效考评可能更有助于绩效目标的实现。(3)财政部门理应对财政资源的使用及其绩效的提升方面负有直接的监管责任，但由于财政支出绩效业务的复杂以及任务的繁多，其在人力配备、管理能力、职能权限等方面受到很大的制约。还应指出，我国有些地区在省及以下财政部门设置了专门的绩效评价管理机构(如绩效评价处)，其与各级财政部门内设的财政监督检查机构在职能、目标和业务等方面则存在一定的重叠和交叉问题。(4)作为绩效评价与管理的主体之一，预算单位是直接使用财政资金并产出相应公共产品或公共服务的各政府机构和部门，享有信息优势和技术优势(如水利部门对水利项目的评估往往更专业)，但“自我绩效评估和管理”往往不可避免地带有主观随意的倾向，其评价结论的有效性和管理的效力往往值得怀疑。(5)依托一定数量和质量的第三部门，是国外开展财政支出绩效评价工作的重要经验，也是我国推广财政支出绩效评价与管理不可或缺的基础性条件。但从实际来看，目前我国各地区财政绩效管理所必须依赖的各种非政府组织、非赢利性组织和中介组织，无论在数量上和质量上都还无法对财政支出绩效评估工作形成强有力的支撑。不难发现，财政支出绩效管理绝不仅仅是财政部门的自家事务。事实上，在财政支出绩效管理过程中，上述行为主体相互之间的协调和配合必不可少，而对上述行为主体的制度激励与制约也同样不可或缺。

最后，由于我国财政支出绩效管理改革刚刚启动，一些必要的数据整理与信息统计制度还未建立，财政支出绩效管理无法得到大量、全面、可靠的绩效信息数据库的支撑，从而使得我国财政支出绩效评价与管理的基础相当薄弱。这种强有力的约束也是困扰和阻碍我国财政绩效化管理的重要基础性条件。

三、分阶段推进我国财政支出绩效管理改革的实现路径

基于上述分析和判断，结合财政支出绩效管理本身的规律，我们抽象出我国财政支出绩效管理制度改革的大致路径或“路线图”。如图2所示，我国财政支出绩效管理制度改革必然会经历启动、发展或完善、成熟三个阶段，而不同的阶段往往具有不同的特性和内容。必须指出，改革路径的“三阶段”论是在综合考察我国财政支出绩效管理系统环境的基础上所进行的一种相对划分，后一阶段并不排除甚至兼容了前一阶段的某些改革特性或任务。

1　启动阶段的特性与内容

目前，我国的财政支出绩效管理及其制度改革正处于启动阶段，因此，其不可避免地具有三大特性：(1)学习和模仿市场经济国家在财政支出绩效管理方面的先进经验(即思想学习与制度移植)；(2)结合本国或本地区实际情况，进行财政支出绩效管理方面的试点和探索；(3)由于财政支出绩效管理改革与原有的管理理念、制度安排之间具有一定的冲突性和非兼容性，启动阶段的财政支出绩效管理及其改革往往具有一定的盲目性或试错性特征。当然，从现实角度来说，启动阶段的改革任务主要是灌输和形成一定的绩效意识或理念，为进一步的改革奠定初步的思想基础、理论基础和机构基础，并积累一定的绩效管理实践经验。

2　完善阶段的特性与内容

随着财政支出绩效管理及其改革的深入和推进，我国财政支出绩效管理将很快由启动阶段过渡到完善或发展阶段。在此阶段，财政支出绩效管理及其制度改革的主要特性有：(1)财政支出绩效管理理念创造性地融入了原有制度安排，即具有中国特色的财政支出绩效管理制度模式日益形成；(2)财政支出管理中的绩效意识逐步转化为现实的绩效责任，即财政支出绩效管理责任不断被明确和落实；(3)则政支出绩效管理改革的渐进深入，使得绩效管理的财政效果不断显现。当然，在此阶段的改革会引致一些标志性的事件或结果，如各级人大设置专门的财政支出绩效监管委员会，专门负责监管本级政府支出的绩效监管工作；单位和部门支出的财政支出绩效评价与管理试点工作不断得到施行；建立初步的绩效预算管理模式，并按支出绩效的大小不同，对项目、单位或部门的预算支出进行适当的价值排序或预算调整。

财政管理制度论文篇9

作为一个理论体系，企业型政府论这把“思想利器”远未被充分发掘利用，与运用到实践收到的卓越成效相比，学界对其争议却从未停止。财政是政府实现其职能的重要手段和经济基础，目前我国财政状况相当严峻，地方财政风险状况凸显。笔者对该理论争议部分不作探究，旨在利用企业型政府论的精神要领和方法来从机制上理清思路，来探究解决地方财政风险问题。

一、将企业型政府论运用到我国地方财政风险分析中的可行性

运用企业型政府论来管理中国财政风险，具有客观的先进性和合理性。企业型政府论是近二三十年来全球公共管理变革运动的重大成果，在全球化进程下成为各国政府的共同诉求，是全球范围内的大势所趋。

企业型政府论较为成熟，有各种理论支撑，它们跨学科相互有机联系，能够更为系统全面的理清解决中国财政风险问题的思路。行政理论的新发展为其提供了坚实的理论依据;交易成本理论适用于公共部门来探讨管制制度、官僚体系、公共服务、公司部门与政府企业化等公营部门制度的选择；委托代理理论以有效的激励和责任制设置，对政府完整机制的建构有着重要影响。

西方各国企业型政府改革所取得的巨大成效为我国提供了重要借鉴。以美国为例，美国1992年开始，克林顿政府推行“国家绩效评估”，并于1993年成立以副总统戈尔负责的改革工作小组。经过五年的努力，政府运作效率大大提高，美国政府支出缩减超过8.5%，达到国民生产总值的32%。到1999年，按照估算财政年度节省了1120亿美元，获得好评如潮。

尤其值得一提的是，严重的财政赤字是世界各国大规模地推进行政改革的主要理由，甚至有学者直截了当地称其为“财政驱动”的改革。可以说企业型政府论是研究解决财政问题的“良方”，我们更应该去把它灵活运用到解决各种财政问题中去，必将收到卓越的成效。

二、企业型政府论视角下我国地方财政风险的现状分析

(一)宏观层面上，分税制财政管理体制缺陷有待继续改革

1、财权事权相背离，严重影响地方财政职能的发挥

企业型政府论主张围绕各级政府不同目标和角色定位重新设计政府“行程”，明确职权，实行有效的绩效管理。而我国在实行分税制后却存在着严重的过渡性缺陷，其问题突出体现在各级政府事权和财权的不统一，且中央财权过分集中，地方财政可支配财力相对减少。事权财权相背离，严重影响了财政职能的充分发挥。2009年6月24日的《国务院关于2008年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中披露，2007年，18个省(自治区、直辖市)县级政府能自主调控的财力仅占其可用财力的19．3％。从支出方面看，县级财政支出占这18个省(自治区、直辖市)财政支出总额的54．8％，却承担了73％的财政供养人口和80％以上的义务教育学生、城镇低保人员的支出。

2、产权模糊，省级以下制度随意性大

清晰产权，使公共行政制度化，构筑控权体系，以保证行政效率和公平，既是企业型政府论的基本要求也是构建企业型政府的必要保障。我国在财政体制上变动随意性大，省以下的财政管理体制是自治模式，在这种模式下，省级以下的财政管理模式由省级自己定。自治模式下，在省以内，虽然大的变动不多，但一些具体收支上的上划、下划较为频繁，基层政府对体制调整心中无数。这种状况不仅影响了县乡财政合理安排收支，而且对县乡主动发展经济也不利，比如县乡千方百计发展壮大起来的税源，上级政府可以随时拿走。严重挫伤地方政府发展积极性，造成地方财政增收乏力。

(二)中观层面上，地方财政预算及管理存在缺陷，造成财政收支监管不严效率低下

1、灵活性差，制度滞后加剧地方财政风险隐患

企业政府论要求发挥任务性，变制度导向为使命导向，不要一成不变地做事情，要有制度的弹性和工作的灵活性，能够接受和完成随时指派的工作任务。我国在财政预算制度上，按照《预算法规定》，地方各级预算按照“量入为出，收支平衡”的原则编制，不能列赤字。然而近几年受各种因素影响，地方各种应支未支、已支未支、单位垫支、财政挂账等急剧扩大，截止到2010年3月份，中央财经领导小组办公室课题组发布资料显示：我国地方债务总余额相当于占我国gdp的16．5％、我国财政收入的80．2％、我国地方财政收入的174．6％；直接债务相当于我国gdp的12．9％、我国财政收入的62．7％、地方财政收入的136．4％。隐患赤字到底有多少，很难得到准确统计。

2、监管机制薄弱，成为诱发财政风险的温床

政府预算管理制度缺陷以及管理约束弱化是各级政府财政过程中普遍存在的现象。当全国人大对预算进行审核时，预算已经执行了三个月，人大只能举举手表决通过。其次人大代表来自于社会的各行各业，其构成人群多缺乏财政专业知识，即使拿到政府预算也很难看的懂，查得出。在这种情况下，人大对政府的预算监督权变成了走过场，几乎没有发挥应有的监督审核作用。

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(三)微观层面上，地方财政内部控制混乱，理念滞后，行政管理需改进

1、组织文化待重塑，错误的政绩观导致财政支出效率低下

以顾客为导向是企业型政府的基本理念之一，即要充分发挥客户导向性。政府的顾客，自然是人民。一些政府部门政绩观混乱，仅把目光局限于争预算、争资金、上项目，既缺乏对项目严格审核和把关，又缺乏对财政效益的评估考核，导致财政支出效率低下，造成严重的财政资源浪费。

2、评价考核机制不健全，机制漏洞加剧财政风险

企业型政府论重成效，讲效率，实行绩效管理。而我国财政管理人员的评价考核机制不健全，且超编严重，行政成本居高不下，财政管理人员素质良莠不齐，利益关系复杂。成为机制漏洞，易发生权力寻租，给地方财政带来巨大的安全风险。

三、企业型政府论视角下我国地方财政风险问题的化解对策

(一)宏观层面上，明晰政府定位，理清财权关系，进行制度创新，弥补缺陷

围绕各级政府不同目标和角色定位重新设计政府“行程”，明确划分政府职能，以事权定财权。要明确划分哪些事权归中央政府，哪些事权归地方政府。对中央政府和地方政府之间事权交叉的领域，中央和地方政府应按收益和付费相对应的原则，积极配合，主动协调以实现有效管理，如跨辖区的基础设置、江河治理等。

在省以下，把自治模式的财政管理体制改为“命令模式”。命令模式是指省以下政府间的财政关系由中央颁布命令直接规定。在自治模式下推行“省管县”，只是减少了财政资金的流通环节，但并未减轻财权集中于上的情况。恰恰相反，它强化了省级政府财权，增强了省政府对基层政府的干预。省政府因干预基层政府决策可能导致决策失误，对当地经济造成无法挽回的损失。我们运用企业型政府理论很重要的一条就是使公共行政制度化，明确职能和职责范围，产权清晰，界定清楚。将自治模式改为命令模式，这就保障了基层政府的利益，使省以内的财政划分制度化，防止省级政府随意变动财政收支划分而攫取地方政府的财政资源的情况,为地方政府发展经济，培育税源，为各地方财政增长提供了一个稳定的环境。

(二)中观层面上，清除过时规制，加强财政监管，建立效益评价指标

政府应放松管制，清理废除过时的规制和法律，要对《预算法》进行必要的修订，给地方政府适当的发债权。理论上，财政赤字如果能够被控制在一定范围、一定期限内，对缓解地方财政支出压力，促进地方经济发展具有积极意义。

在财政预算上，应当吸取企业预算管理制度上的优秀经验，制定出一年的财政目标，再逐步细化；同时制定绩效测量措施，设立种种可以量化的“标杆”，对一年预算的执行情况进行评价，把职责量化以提高财政效率。

财政管理制度论文篇10

时至今日,财政理论的主流学派仍否认国有资本营运的独立性。他们认为,国家财政既是“管理型”的,又是“经营型”的,“公共财政与国有资产管理这两方面内容,仅是财政的两个组成部分,主体是一个,即‘以国家为主体’,本质是相同的,都反映一定的财政分配关系,只是两者有着不同的活动范围,因而不应完全独立起来看待,以免割裂财政的整体性”①。这样,“财政与国有资产管理是整体与局部的关系,是‘主体’与‘两翼’的关系(其中另一翼是税收),三者构成一个完整的财政体系”②。本文拟借助于对财政本质的认识,从制度变迁的角度探讨国有资产管理在财政体系中的定位问题。

一、从制度变迁看财政的本质

建国以来,我国财政理论在财政本质上的代表性认识,最主要的有如下流派:国家分配论、价值分配论、国家资金运动论、共同需要论、剩余产品分配论和再生产前提论等观点(贾康,1998)。近年来,随着社会主义市场经济的不断完善与发展,有人提出应将传统占主流地位的“国家分配论”发展成为“公共财政论”。他们认为,财政首先表现为一种分配活动,但就分配论分配显然是狭隘的,但是把财政定义为是国家(或政府)所进行的经济活动,又失之过宽。因此财政除参与分配外,还对资源配置、收入分配,以及促进经济稳定和增长等经济活动起着重要作用。为此,财政概念一般可表述为:财政是国家为了实现其职能的需要,凭借政治权力及财产权力,参与一部分社会产品或国民收入分配和再分配所进行的一系列经济活动(王国清,1999)。

归纳目前中国财政理论界的基本格局,大体上可以说是“国家分配论”与“公共财政论”等两三个较具影响力的非主流学派间的学术论争。从财政本质的不同认识上,我们不难发现其最根本之处仍在于“利益”之争。为此,我们借助于新制度经济学中的“制度变迁”理论对此略加论述。

诺斯认为,制度是一个社会的游戏规则,或者更规范地说,制度是构建人类相互行为的人为设定的约束。它的主要特征是:①制度是人类适应环境的结果;②制度是一种公共品。它由社会认可的非正式约束,国家规定的正式约束和实施机制三部分所组成。非正式约束是人们在长期交往中无意识形成的,具有持久的生命力,并构成世代相传的文化的一部分,它主要包括价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习惯、意识形态等因素。在非正式约束中,意识形态处于核心地位。正式约束是指人们有意识创造的一系列政策法规。它包括政治规则、经济规则和契约,以及由这一系列的规则构成的一种等级结构。实施机制是制度构成中的关键一环。离开了实施机制,任何制度尤其是正式规则就形同虚设。制度变迁是制度发展的必然规律,它是指制度的替代、转换与交易过程,其替代、转换与交易活动存在着种种技术和社会的约束条件。对财政本质的不同认识代表了一种制度变迁的趋势,从深层次上讲,财政制度变迁的实质是财政活动中有关各种利益主体利益格局的重新调整。

制度变迁顺利进行取决两个条件:一是这些改革对利益各方均有好处;二是即使对某一方面可能产生损害,由于一方(如中央政府)承担了这一损失,而不会引起利益冲突,即所谓“帕累托改进”。这实际上难以办到,于是就产生了矛盾,需要予以协调。对此,存在两种观点:一种认为,经济体制改革说到底是一种利益关系的变革,改革的最大难题是协调存在于“体制摩擦”背后的“利益摩擦”。因此,对“财政体制改革战略”的思考,应当着眼于如何妥善地解决改革中发生的各种利益矛盾。另一种观点认为,制度变迁是一个包含着具有不同利益和不同相对力量的行为主体之间相互作用的政治过程,制度变迁的方向、速度、形式、广度、深度和时间路径完全取决于行为主体之间的利益一致程度和力量的对比关系,任何一组均衡的实际制度安排和权利界定(包括重新安排和界定),总是更有利于在力量上占支配地位的行为主体集合,力量对比关系超过一定的阈值,必定导致制度安排和权利界定的变化,从而对制度变迁的方向、速度、形式、广度、深度和时间路径直接产生影响。

鉴于此,财政本质问题的研究,一方面要正确处理好不同利益集团间的关系问题,另一方面要尽可能满足在力量上占支配地位的行为主体(国家)的利益需求,为此,当前学术界产生了围绕“国家分配论”的一些新学派,如“社会集中分配论”(贾康,1998),这一观点的基本要点是:①把财政的本质归于分配政策,把财政分配政策归于经济基础;②以“国家分配论”为主线,兼收并蓄其他流派的合理内容,使“国家分配论”获得“集大成”和“吸收人类社会一切文明成果”的坚实而科学的基础;③将财政问题放在历史唯物主义、科学社会主义和理论经济学的宏大背景中,作全方位的新思考,在社会生产力、生产关系再生产动态过程中和走向社会主义市场经济体制的转换、创新过程中把握财政,进而实现“国家分配论”和财政理论的不断丰富和发展。此外,纵观近几年学术界对“公共财政”问题的研究,相当一部分学者为了避免上述制度变迁过程中“体制摩擦”背后的“利益摩擦”,这些学者采用以“国家”为主体,参与社会产品或国民收入的各种“分配活动”(王国清,1999)。

二、财政本质认识对国有资产管理体制的影响

对财政本质问题的不同认识,代表了对财政体系中不同的利益格局的各种看法。而其中最为突出的一个焦点是国有资产管理体制应否独立运行的问题。仍据上述的新制度经济学理论,由财政本质所反映的国有资产管理体制作为一种制度,变迁可以理解为一种效益更高的制度对旧的制度的替代过程,在这个进程中,实施国有资产管理体制变迁的约束条件是国有资产管理体制变迁的边际成本等于或小于制度变迁的边际收益。国有资产管理体制变迁代表着有关利益主体利益格局的调整。

赞成国有资产独立营运(即坚持国有资产管理独立性)的学者的主要观点是:①国有资产管理与国家财政是两个性质不同的经济范畴,国家作为社会事务管理者和国有资产所有者的双重身份和权力不应当都由国家财政来行使和兼任。②国家财政无法统一国家双重身份的责任要求,国家作为政治权力的代表,要承担三个层次的责任要求:一是保证上层建筑的巩固与发展,即政府生存的要求;二是满足社会福利事业与必要的财政补贴的需要,即社会稳定的要求;三是提供公共设施与基础设施,即为国民经济发展提供基础条件的要求。国家作为财产权力的代表,也要承担三个层次的责任要求:一是监督国有资产经营者对资产耗费的足额补偿,保证国有资本的保值;二是从资产经营者那里取得产权投资收益,促使国有资本的不断增值;三是以资本收益进行再投资,不断壮大国有经济。可见,政权的责任目标是社会效益,财权的责任目标是经济效益,两类目标性质不同,无法同时并重,同时实现,不能由同一部门(如财政)来统一。③国家或政府作为政治统治的工具和凌驾于社会之上的管理机构,是政治权力的唯一行使者。由于政治权力是实现阶级经济利益的最强大、最有效的手段,决定着统治阶级为了自身的经济利益,必然具有强化运用政治权力的动机,这使得政治权力经常表现出任意性扩张的倾向。这样,在市场经济条件下,假如市场缺乏与政府的随意性扩张行为相抗衡的力量,那必然会经常导致政府的非市场行为力量干预市场正常运行的后果,从而使市场的有效运行机制受到削弱与破坏。比如会出现重财政税收收入,轻国有资产保值补偿的现象,各种形式的以税代利行为还会继续存在。

上述观点从理论上讲应该是十分正确的,然而,现实社会是纷繁复杂的,尤其是我国尚处于社会主义初级阶段,各方面的关系还未理顺,政府职责分工尚不十分清晰,国家在许多场合还不得不采用经济与行政手段并用的方式调节社会经济运行。从一些资本营运搞得比较成功的国有集团公司看,如果离开了政府行政手段,兼并、重组等具体的资本运作往往难以深入下去。这与当前我国经济机制的不健全有关,如不同利益集团的相互“摩擦”,使得企业的运行成本很高,借助于行政手段有时可以减少企业的管理成本。这表明,至少在现阶段,强调“以国家为主体的财政活动”是与制度变迁的路径一致的,它有助于各方面利益的协调以及减少各种成本(改革成本和摩擦成本等)。这正如马克思所指出:政治权力是由社会物质条件决定,并随这种条件的变化而变化,“然而它是由于它本来具有的,即它一经获得便逐渐向前发展了的相对独立性,又反过来对生产的条件和进程发生影响。这是两种不相等的力量交互作用:一方面是经济运动,另一方面是追求尽可能多的独立性,并且一经产生也就有了自己运动的新的政治权力。总的说来,经济运动会替自己开辟道路,但是它也必定要经受它自己所造成的并具有相对独立性的政治运动的反作用,即国家权力的以及和它同时产生的反对派的运动的反作用”③。可见,马克思主义的国家学说在通过考察国家及其政治权力与社会之间的关系,从而推衍出国家的阶级统治的本质特征之时,十分强调经济基础对于国家及其政治权力的决定作用,即使国家或政府在行使政治权力的过程中,有时确实会干扰经济活动的有效运行。但是,国家为了统治阶级的利益,有时不得不借助于行政的力量。这是因为眼前的既得利益对于掌握国家权力的统治阶级来说是最主要的。当然,在经济运行的常态下,较之政治职能,政府的经济管理职能无疑将居于主要地位,因为这从根本上有利于其政治职能的实现。在这种情形之下,从国家与政府的角度看,它必须遵循市场经济的运行规律,让市场经济尽可能在有效作用范围内运行,从而它有必要而且一般也能够对自身具有政治权力的扩张倾向进行约束。我国近年来进行的政府机构改革,乃至于我国迄今为止的市场改革中的政府权力的逐步下放,正是这一方面的佐证。

根据上述分析,我们认为,现阶段国有资产管理体制的构建应结合国情,采取分步走的战略。即有条件的地方可探索采用国有资产管理委员会模式(简称“国资委”模式,含有西方发达国家“公共财政”的思想)。对于暂时不具备条件的地方仍可采用“一体两翼”模式(即是一种以“国家分配论”思想为基础构建的模式)。客观地说,这两种模式作为原有体制变革的过渡形式,在接近目标体制的程度上是有所不同的。“一体两翼”模式刚刚走出原有体制,“国资委”模式则更接近目标体制。而不同地区在实践中选择的国有资产管理体制模式,则在很大程度上与该地区的经济发展水平和国有资产的相对集中程度有关。在经济发展水平较高、国有资产相对集中的地区,在接受“国资委”模式时,困难和阻力相对较小。一些已经设立“国资委”的地方,都强调地方政府主要领导的重视是必不可少的条件。而实际上,这主要是由于这些地方的经济发展水平较高,市场经济发展对政府机构的要求相对明显;在国有经济仍占国民经济较大比重的情况下,这些地方又是国有资产相对集中的地区。这种情况必然对地方政府主要领导产生较大影响,因而在组建“国资委”的态度上必然保持积极态度。上海、深圳、武汉、厦门等地的情况证明了这一点,而青岛市与山东省、厦门市与福建省在组建“国资委”问题上截然不同的看法和做法,其深层原因同样是经济体制水平和国有资产集中程度方面的差异。河北、辽宁、陕西等地区在筹建“国资委”的过程中,虽得到地方政府主要领导的重视,但遇到的困难要比上海等地大得多,也说明了这一问题。而目前强调“一体两翼”模式更适合本地区情况的省区,在经济发水平和国有资产的集中程度上,大都不如前述省市。由于“经济基础决定上层建筑”,从我们整个国家来看,“一体两翼”模式将占很大的比重,因此,政府体制改革过程中撤销国家国有资产管理局,重组国有资产管理职能是符合我国实际的,是与当前的生产力发展水平相适应的。

党的十五届四中全会将国有资产管理原则由原来的“国家统一所有,政府分级管理”更改为“国家所有、分级管理、授权经营、分工监督”,但其本质“国家统一所有”没有改变。从理论上分析,国有资产的所有权无论采取中央政府高度集权的模式,还是采取地方政府高度分散的模式,都是不可行的;而采取仅以中央政府作为国有资产所有权的第一级者的中央政府与地方政府共同国有资产所有权的模式,会因在中央政府与地方政府之间增加了一层委托关系,以及改变已成既成事实的国有资产在中央政府和地方政府之间的划分等问题,而增加国有资产的管理成本和体制改革成本。较为适宜的、综合成本较低的选择,是中央政府与地方政府同时作为国有资产所有权的第一级者的模式。但从我国的实践情况来看,由于资本市场尚待进一步完善,政府机构改革也正处于改革之中,加之其他一些不确定性因素的影响,实施国家与地方分级所有的设想还难以成立,为防止国有资产的进一步流失目前仍继续实行国务院统一行使国有资产所有权的做法是十分正确的,是符合国情和现阶段改革实际的。最后,需要补充说明的是,当前国有资产管理体制仍然不健全与规范,进一步完善国有资产管理体制还需要学术界作更新更深入的探讨。

注 释

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财政管理制度论文篇11

中图分类号：F210 文献标识码：A 文章编号：1672-3198（2007）07-0022-01

1 财政管理的一般范畴

财政管理是政府为了实现其职能，运用一定手段，对财政活动的全过程进行决策、计划、组织、协调和监督。财政管理的职能主要有以下五种：第一，决策。即财政管理主体对于财政活动所采纳方案的选择，一般原则是采用最优方案，在没有最优方案的前提下选择次优。第二，计划。即制定并实施计划。第三，组织。即为了保证决策和计划的有效执行而进行的组织活动。第四，协调。即财政管理主体对于财政活动的各种关系之间的矛盾进行协调，包括政府和纳税人之间的矛盾，政府之间的矛盾等。第五，监督。即检查监控财政活动的全过程。财政管理为了实现其职能，要运用经济、行政、法律手段。

2 财政管理与经济的关系

明确了财政管理的范围就是政府的经济活动以后，我们就可以更清晰的分析财政管理与经济的关系。

在我国确立以市场经济作为经济运行方式的整个过程中，我国的经济学理论引进和借鉴了许多西方经济学中关于市场机制运行分析的理论。在非市场主体更加具有独立的经济地位和经济效益以后，他们必然会从经济上对政府的管理活动形成制约，提出要求。他们会问：政府为什么要征税？要征多少税？征的税是怎么用的？总之，人们会越来越要求政府的管理活动要讲求经济效益。这就对财政管理提出了效益管理的要求，认为财政的管理要注重过程的管理，要注重运用经济分析的方法。

一定时期、一定条件下的财政管理，是由一国的经济体制，特别是财政体制的属性和宏观经济运行、管理模式所决定的，并与之相适应。认清了财政管理与经济的关系，可以帮助我们克服片面追求经济增长，忽视经济效率和效益，不计投入产出效应的粗放型增长方式；可以帮助我们改正以往那些用计划代替管理，用增长代替质量，只知道用投入去追求产出，不讲成本与效益分析，忽视财政监督等旧的观念。

加强财政管理,是完善社会主义市场经济体制,特别是财税管理体制及其运行机制的内在要求。因此,随着计划经济体制向社会主义市场经济体制的过渡,以及宏观经济配置管理方式的根本性转换,必须对财税新体制和新运行机制下的财政管理提出全新的要求,财政管理从内容到形式,都应发生明显变化。

加强财政管理,是充分履行财政职能的必要保证。目前，市场经济条件下的财政职能范围,得到不断拓展,其职能强度也有日渐增大之势。然而,理论和世界各国的实践,都无可辩驳地证明,除体制和制度等因素的羁绊外,财政职能的履行程度与财政管理状况的好坏,呈正相关关系。在财政管理十分混乱的情况下,国家的财政职能不可能得以正常有效履行。

3 财政管理与经济关系的启示

认识财政管理与经济的关系，可以转变政府职能，改变目前我国财政供给范围过宽、包揽过多等突出问题，改造财政支出。在清理、明确各级财政事权范围的同时，将那些财政部门不该管、管不了或者管不好的微观经济活动及相关事宜，那些可以由市场机制去解决的问题，逐步从财政管理的供给范围中剥离出去，把有限的财力，放在市场经济条件下政府职能能有效执行的方面。

财政管理与经济的关系还表现在在进行财政决策、计划、组织、协调的过程中，必须将财政作为一种经济活动去看待。只有这样，才能将各种宏观的分析方法运用其中，从经济运行状态的要求出发，正确确定政府活动的范围和内容，根据经济发展周期和经济增长的相关理论，为政府的宏观调控提供依据和方法。只有这样，才能将政府作为一个经济行为主体纳入财政学的研究中，运用经济分析的方法去分析政府的动机和行为实现方式，从而为从制度上去克服政府的官僚倾向，控制政府支出规模，建立一个更加有效的政府提供经济理论上的依据。也只有这样，才能在财政管理中更多的运用微观的分析方法和管理方法，去提到财政支出的使用效率，提高财政活动的管理水平。

财政管理制度论文篇12

政府层级越多，协调政府间财政分配关系就越困难。财政“省管县”体制改革的本质是减少财政层级，增强基层政府提供公共服务的能力。2009年中央一号文件也已经明确表示，“推进省直接管理县（市）财政体制改革，稳步推进扩权强县改革试点，鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县（市）的体制”。由此可见，财政“省管县”改革只是一个起点，最终目标是实现行政体制的“省管县”，促进政府层级的扁平化改革。

在这样的背景下，国内的经济学者从财政“省管县”体制改革的理论、观点以及实际案例等方面，对财政“省管县”体制改革进行了比较深入的研究。

一、基本理论与观点

1.概念与理论

周湘智（2010）界定了“行政省直管”、“财政省直管”、“强县扩权”、“扩权强县”等概念。他指出，“省管县（市）”可作广义与狭义两种界定。广义的“省管县（市）”是指国家在政治、经济、文化、社会等领域实行一个或多个方面的省直接对县（市）体制及与之相关的管理活动的总和，包括“行政省直管”与“财政省直管”两个方面；狭义的“省管县（市）”即“行政体制省管县（市）”，这意味着在政治、经济、文化、社会等一切方面的管理均由省直接管理到县（市），是省管县的终极目标。财政“省管县（市）”是指在财政体制上实行由省直接管理县（市）的体制及与之相关的管理活动。“强县扩权”是指在现有体制不变的前提下，将省辖市的部分经济管理权和社会管理权直接赋予经济相对发达的县（市）的改革。而“扩权强县”则是将市的部分管理权下放给所有的县（市）。

国内很多学者从我国现今政府层次的角度对“省管县”问题进行了研究。由贾康主持编写的《地方财政问题研究》和由孙开主持编写的《财政体制改革问题研究》都认为地方政府存在的主要问题是由现行政府层次构造与现行分税制财政体制不协调、各级财政分配关系不规范等引起的，应该减少政府层级和财政层级。另外，黄中文（2005）认为“我国目前的财政体制已经呈现出明显的财政分权特征”；但他同时也指出了在我国当前财政分权体制中，除了政府层次不合理，还存在着财权和事权划分不对称，县乡财政陷入困境，行政垂直集权与财政分权相冲突，地方财政缺乏自等一系列问题。

2.赞成全面推行“省管县”体制的主要观点

为了解决上述问题，一些学者论证了全面推行“省管县”体制改革的必要性，并提出了各自的改革设想。

（1）改革的必要性

赵福军、王逸辉（2007）用实证分析法论证了县乡财政困难与政府管制及财政体制变迁的逻辑关系，他们的结论是：应该加强地方政府、基层政府在财政体制变迁中讨价还价的权利，深化“省管县”财政体制改革。

李明强、庞明礼（2007）从制度经济学角度出发，认为“市管县”体制并没有像预先设想的那样实现城乡协同发展、提高地方政府行政效率。而这些缺陷的存在正是制度创新的动力，改变“市管县”体制的需求呼之欲出。

（2）改革的设想

甘行琼（2005）从政治经济学的角度分析了西方财政分权理论与公共行政管理学带给我国财政体制改革的启示。她认为“省管县”替代“市管县”后，原省级政府的管理幅度增加问题可以通过划小省区来解决，“省管县”可以带来政府管理方面的规模经济效益。她还提出，中国的“市管县”改革应该采取制度内的民主增量改革与制度外的强制性制度变迁相结合的方式。

于凌云、田发（2005）论证了五级政府架构与分级财政体制之间存在着严重的冲突，政府与财政层级一一对应的结构可以保持各级政府在财力上的相对独立性，较好地发挥激励约束作用。贾康、白景明（2007）认为，目前的财政体制改革要从减少政府层级和财政层级入手，应该把地市和乡作为派出机构层级，形成以“中央―省―县”为主要框架的三级加两个半级结构。

3.不赞成全面推行“省管县”体制的主要观点

与此同时，另一些学者认为，“市管县”体制仍有存在的必要，“省管县”体制的全面推行并不利于国民经济的良性发展。

（1）应该在原有模式基础上进行财政管理体制创新

王春霞（2000）、李金龙（2003）等学者认为“市管县”体制基本适应城乡经济发展规律，需要用各种途径创新机制，进一步完善“市管县”体制。

彭真怀（2009）认为，财政省管、行政市管的格局，会导致人权、财权与事权管理上的不一致，“省管县”改革并不具备全国普遍推开的条件，在应对危机的背景下，更为务实的做法是完善现有“市管县”体制。刘尚希（2009）从“市管县”体制的角度论证，当前推行的“省管县”与“市管县”不是一种替代关系，而应该是一种互补的关系，或者说是对“市管县”体制的一种修正和完善，不应该彻底否定原有体制。

（2）应该因地制宜地进行财政管理体制改革

杨之刚、张斌（2006）在肯定“省管县”财政体制改革思路的基础上指出：减少财政级次的改革应当鼓励和允许多种模式的地方财政体制并存发展，在提倡公共服务均等化的同时，赋予地方根据自身情况选择财政分权模式的权力，为地方公共品供给主体的多元化保留一个尝试的空间。郑风田（2009）指出发展县域经济还是应该因地制宜，宜多模式、多样化，不宜简单化、单一化、一刀切的搞“省管县”模式。他认为我国大部分的县域规模很小，难以形成区域增长中心，而地级市比较有条件形成中等城市辐射区，如果一刀切地搞“省管县”，将抽空我国中等城市发展成长的血液，严重阻碍我国的城市化进程。

刘尚希，李成威（2010）认为，“省管县”财政改革会对统筹市县发展空间产生不利影响。为了避免推进“省管县”改革可能产生的公共风险，“省管县”改革要针对不同的地区采取不同的改革方式，条件成熟的地方可以考虑县改区，同时加强省级政府对市县区域发展统筹的指导和协调。

（3）对财政管理体制改革的反思

一些学者从不同的角度对“省管县”财政管理体制改革进行了反思。王健、鲍静等（2004）等学者认为，原有的财政管理体制之所以难以适应城乡统筹的发展要求，关键不在于应该“市管县”还是“省管县”，而在于背后的政府职能转变的滞后性问题。汤伶俐（2009）也认为仅凭“省管县”财政体制调整难以使县级财政脱困，并且从划分政府财权与事权、完善转移支付制度的角度提出根除地方财政困难的政策建议。

熊文钊、曹旭东（2009）认为：一方面现有试点基本以经济发展的状况作为决定是否实行“省管县”的标准，在这种标准下会加剧各个县区发展的不平衡；另一方面“省管县”可能会破坏原本比较成熟的省区内城镇建设结构。

二、财政“省管县”体制改革案例分析

在中国所有省份中，海南省与其他各个省份的情况都有所不同，从1988年海南建省成为经济特区起，由于土地面积小、人口数量少，实行市县分治，市只管理城市本身，县由省直接管理，取消地区一级政府，由省政府直接领导18个县（市）和洋浦开发区。从2008年10月起，作为地方政府降低行政成本、增强县域经济活力的重要尝试，海南省又一次性向所辖市县下放197项行政权力，在财政体制改革的同时开始了行政体制的改革。

地处东南沿海的浙江省是最先实行“省管县”体制改革的经济发达省份。2002年，浙江省下发“40号文件”，文件用四个字表述了扩权的总体原则――“能放都放”。在经济方面，把地区一级的经济管理权限直接下放给省内20个县（市、区），涵盖了计划、经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等12大类扩权事项，几乎囊括了省市两级政府经济管理权限的所有方面。此后，这种直接管理还拓展到社会管理职能方面，如出入境管理、户籍管理、车辆管理等，重点是县级财政直接对省负责。2006年，浙江省又再次出台文件，开展扩大义乌市经济社会管理权限改革试点工作。另外，我国首部推进扩权强县的省级政府规章――《浙江省加强县级人民政府行政管理职能若干规定》从2009年8月1日起正式施行。这标志着浙江第五次向县一级人民政府下放经济社会管理权限，443项审批权限一次性下放，被专家们称为“浙江最大一次权力下放”。

王丽娅（2010）对“省管县”体制的海南模式与浙江模式进行了分析与比较。她认为，海南模式解决了以往省里管得过严过细而同时权利被上收的问题，带动了县级政府的积极性，但是县级政府权力监督的难度大，并且在中国大部分地区很难实施。“省管县”改革的浙江模式极大地推动了浙江省县域经济的发展，但仍存在一些不足，包括“政府的财权与事权划分不清”，“市场分割与县域恶性竞争”等缺点。

作为实行“省管县”财政管理体制改革试点的西部省份，甘肃省“省管县”财政管理体制改革试点工作从2007年开始，当时有16个县市列入首批改革试点。2009年，甘肃省再次将25个县纳入“省管县”财政管理体制改革试点。2011年，“省管县”试点县又增加了26个，试点范围已经覆盖了67个县。

刘书明（2010）在对榆中、礼县、泾川、古浪等4个试点县实地调查的基础上，全面分析了甘肃省实行“省管县”财政管理体制改革试点的政策效应。他认为，省管县财政体制改革提高了财政资金的运转效率与财政支出均衡度，提高了县级财政保障能力与县级政府调控自，促进了甘肃省县域经济的发展。但是仍然存在一些问题，包括与省管县财政管理体制改革试点相关的各项配套政策措施尚不完善，县级财政支出能力难以完成县里基础设施和社会事业的建设任务。

河北省是我国县级单位最多的省之一，县域经济发展水平差异较大，情况比较复杂。截至2010年底，河北省总面积为187693平方公里，辖11个地级市、36个市辖区、22个县级市、114个县，数量约为江苏省的两倍、浙江省的三倍。按照现行行政区划，如果全国全面实行“省管县”，平均一个省级单位面对的管理单元为68.2个，而名列前茅的河北将达到147个。

宋凤轩（2010）以河北省为例，对“省管县”财政体制改革中的成效与问题进行了探讨。在进行“省管县”财政体制改革之后，河北省县域经济快速发展壮大，县级财政困难局面明显好转，调动了县级政府发展经济的积极性，特色县域经济不断涌现。而改革后，省级财政管理单元的增加和管理半径的扩大，致使省级财政感觉应对困难，而设区市与直管县之间“争收争利”现象日益显现，市域内的跨区域公共产品的提供也出现了矛盾。

三、对财政“省管县”体制改革的建议

“省管县”改革应该综合考虑当地经济社会发展情况，因地制宜，不能搞一刀切。在“省管县”体制改革问题上，应适当下放改革的权力，让地方来决策。以一刀切的方式来推行各种改革，这本身就是一种高度集权，与通过改革来实现放权和分权的初衷是相悖的。

作为发展中大国，我国的区域差异明显，各个行政区的地域面积、人口规模与密度、发展条件、所处的发展阶段、工业化水平、城市化程度、人文历史等等，都无法相比。这种巨大的差异性造成了改革中的复杂性，任何一项改革都不能一刀切。我国省级以下的行政体制和财政体制，都应当允许多样化。

1.在改革条件不成熟的地方继续实行“市管县”体制

在一些地方暂缓或者不推行“省管县”改革，继续实行“市管县”也是今后推进我国城市化的必然要求。推进城市化是我国经济、社会发展所必需的，也是经济社会发展的必然结果。而我国当前的人口城市化率仅仅40%出头，城市化进程处于中期。在这种情况下，如何给城市化留出必要的空间仍是不可忽视的重大战略问题。如果矫枉过正，城市化受到挤压，将会给我国的工业化造成障碍，也不利于国土空间的优化和节约。按照城乡统筹发展的要求，以工补农，以城带乡的政策将不是权宜之计，从以工补农和以城带乡的具体方式或途径来看，“市管县”仍是一种重要的方式。发挥中心城市产业集群对“三农”的辐射和拉动作用是不可缺少的，也是经济发展过程中不可逾越阶段。尤其是经过多年的发展，中心城市的实力已经大大增强，与20世纪80年代的情形相比已不可同日而语，统筹城乡发展，中心城市是个不可或缺的重要载体。

2.针对不同的地区采取不同的改革方式

对于已经初步形成区域经济一体化，城市群落正在加速形成的发达地区，不应推行省管县，可考虑撤县建区，将近郊的一些县改为市辖区，逐步实现郊县功能的转化，促进城市群落的形成。人口密度相对大的东部省份，可以将距离中心城市不足30公里、100万人以下的县改为区。原有辖区内的县依然保持“市管县”体制，以带动这些县的发展。

对于欠发达地区，应该根据当地具体情况循序渐进地进行改革。对于人口规模、面积较大，且又有发展潜力的县，可以考虑实行省直管，以促其更快发展成为新兴城市，待条件成熟再升格为地级市，调整相应的行政区划。对于粮食生产基地，区域分工定位为非工业化、非城市化的地区，可以实行“省管县“，一方面可以通过省的转移支付增强当地的基本公共服务能力；另一方面，也有利于减轻中心城市的负担，以促进中心城市更好更快地发展。

3.加强省级政府对市县区域发展统筹的指导和协调

在实行“省管县”后，市县区域发展统筹规划更多地需要省级政府的协调。在“省管县”对城乡统筹产生负面影响，不利于城市化进程推进的时候，需要切实加强省级政府对城乡规划的重视，协调好市和县的关系，促进生产要素的合理配置和流动，实现资源集约利用和城镇有序发展，避免市县之间的关系出现新的分割。省级职能部门要在城乡建设中加强有效指导，以达到加快市县经济和社会可持续协调发展，最终实现城乡一体化的目的。

参考文献：

[1]周湘智.关于“省直管县”体制研究与实践中几个问题的辨正[C].“中国特色社会主义行政管理体制”研讨会暨中国行政管理学会第20届年会论文集,2010