行政档案管理篇1

第二，做好高校人事档案管理工作，能够将高校人才的巨大优势发挥出来。由于高校是人才高度集中的一个地方，这就要求人事档案管理部门要对高校人才进行分类、分析，从而能够解决高校人才的实际困难，最终能够调动高校知识分子的积极性。在高校人事档案管理工作中，要最大限度地发挥高校知识分子的潜能以及智慧，从而使得每一个知识分子能够充分发挥自己的才能。

第三，做好高校人事档案管理工作，能够促进学校的教育改革以及发展。在高校人事档案管理工作中，要密切联系学校的各项改革。比如：劳动人事制度的改革以及人才的进出以及流动；有关提拔以及使用干部；培养以及配置相关的专业技术人员等工作。所以，在人事档案管理工作中要注重采用科学的管理方法，从而能够使得人事档案管理工作对学校的教育改革以及和谐发展起着一个积极的推动作用。

二、高校人事档案管理工作中存在的主要问题

目前，高校人事档案管理工作存在一些问题。然而从总体上来说，高校人事档案管理工作不能够适应社会主义市场经济的发展以及高校教育改革的需要，并且高校人事档案管理工作中的问题主要表现在以下几个方面：

首先，在人事档案管理中，人事档案的宝贵资源没有得到充分的开发利用。目前，高校的人事档案管理工作仍然停留在收集以及整理上，从而使得人事档案不能够充分地发挥其自身的作用。

其次，在人事档案管理工作中，没有充分发挥人事档案的宣传以及交流的作用。在高校人事档案管理的工作中，由于在校内以及校外没有进行相关的宣传，从而使得人事档案管理工作不能够得到应有的重视。

再次，在人事档案管理工作中，没有充分发挥人事档案的参谋作用。目前，虽然高校人事档案中包含了丰富的内容，但是高校人事档案没有得到利用，从而使得高校人事档案中出现了一些“死档案”，最终不能够对高校人才进行合理的管理。

最后，管理人员的素质以及设备的现代化水平存在着缺陷。目前，在高校人事档案管理工作中，由于管理人员的素质参差不齐，这就要求高校要不断提高管理人员的专业素质以及业务水平。除此之外，档案管理设备的落后在一定程度上影响了人事档案管理工作的质量。

三、加强高校人事档案管理工作的有效措施

在高校人事档案管理工作中，人事档案管理工作不仅影响着个人以及部门的利益，而且影响着整个学校的利益。为了能够充分发挥人事档案管理的工作，这就要采取以下的措施来加强高校人事档案的管理工作。

第一，要加强人事档案管理的收集工作。目前，一部人的人事档案管理中只有几份简历表，然而这几份简单的简历表不能够将一个人的实际情况充分地反映出来。在人事档案管理的工作中，人事档案的管理人员要抱着负责任的态度，在收集材料的时候要抱着为当事人负责任的态度，并且要不断地为当事人的档案进行资料填充，最终能够使得当事人的人事档案得到丰富。

第二，不断提高人事档案管理人员的专业素质以及能力。高校的人事档案管理工作的负责人要不断强化档案管理人员的服务意识，并且要随着时代的发展潮流进行相关的档案管理工作，最终使得人事档案管理工作能够适应教育的改革以及发展。与此同时，学校的相关负责人要对人事档案管理人员进行相关的政治教育，从而能够使得人事档案管理人员使用现代化管理设备的能力得到提高，并且能够提高管理人员研究新情况、解决新问题的能力，最终能够使得管理人员更好地服务于人事档案管理工作。

第三，在人事档案管理工作中，要促使档案管理手段以及设备的现代化。高校人事档案管理的手段以及设备要逐渐现代化，从而使得高校人事档案管理工作能够充分地发挥作用。第四，在人事档案管理工作中，要根据档案记录的相关内容为学校进行策划。目前，高校人事档案的管理工作处于被动的地位。然而在以后的人事档案管理工作中，要将“死档案”变成“活档案”，从而能够根据我国的发展形势以及学校的发展要求对人事档案管理工作进行改革，最终使得人事档案中的人力资源得到充分的发挥。

行政档案管理篇2

计划经济时期，档案实行行政式管理主要凭借指令性的业务指导来完成，档案要想发挥行政管理职能则必须依据行政命令才能实行。所以在计划经济时期，指令性的业务指导有效推动了档案事业的健康发展。在计划经济时期，人们虽然也将其理解为业务指导，但都意识到这种类型的业务指导带有明显的强制性，因此，在一定意义上可以说，也可以将其认为是法和命令，要求下级部门一定要无条件执行，依靠行政性命令档案工作才能有效进行，带有一定的强制色彩。这种情况并不只是存在于档案行政管理部门当中，在计划经济时期全部行政机关都带有这样的特点。

我国实行改革开放已经30多年了，当前已经发展为社会主义市场经济时期，政府式的行政管理已与当前发展的时代不相适应。因此，依法行政得到了人们的认可。在这种变化当中，首当其冲的是档案部门。随着依法行政的逐步实行，国家推出了《档案法》，进一步明确定位了档案行政管理部门的主要任务。当前人们也高度重视依法行政的实施，重新认识到档案行政管理职能，计划经济时期的指令性业务指导已与当前时展不相适应，因此务必实行依法行政。而行政档案行政管理职能的部门，也不再属于一个固定的部门，同时承担着业务指导与法规的制订工作。但由于受到传统意识的影响，人们的日常行动还没有体现这种认识，特别是在当前的基层，指令性的业务指导依然占有较为重要的成分。

一、法定的档案行政管理职能简释

依据《档案法》第六条“县级以上地方人民政府的档案行政管理部门负责管理本地的档案事业，同时具有指导与监督当地机关、团体、企业事业单位档案工作的责任。”从中可以明确，档案行政管理主要针对的是社会档案事务，但不是管理实体档案或档案工作。也就是说这种管理主要是管事而不是管理一个单位一个部门，更不能管理当中的某一个人。也可以这样说，档案行政管理主要负责与档案工作有关的工作和事。而管理不重视结果，重点关注的是管理过程。在以前的档案管理工作中，档案工作只是重点指导一个系统一个单位的档案管理工作，主要是提高档案工作人员水平，使其能够做到科学管理内部档案实体。所以档案行政管理部门工作面临着大量的困难，虽然也做了大量的服务工作，但却得不到相关部门的认可。

二、 如何才能做好档案行政管理工作

（一）档案行政管理必须依法行政。在行政管理过程中要求首先做到依法行政，档案行政管理也适用于这一点。在依法行政过程中，当中的依法包括《档案法》，但还包括关系到档案事务的一切法律法规。《档案法》具有核心地位，档案行政管理部门在开展工作中首先要遵守《档案法》，需要提出的是其中的内容和要求原则化严重，不具备明确的操作措施，所以在实行档案行政管理过程中，就不可避免地应用一切关系到档案事务的法律法规，只有做到上述这些，才能顺利开展各项工作，才能使档案行政管理收到较好的效果。有统计数字显示，在河南省与“档案”有关的法律法规就有17部之多。这些与档案管理有关的法律法规全部适用于档案行政管理工作。在实际开展档案行政管理工作中发挥这些涉及到档案事务法律法规的作用，可以有效解决档案实际管理过程中出现的“不到位”问题。

（二）档案行政管理必须遵循分级管理的原则。依据《档案法》要求，档案行政管理要实行“统一领导，分级管理”，同时明确指出了不同档案行政管理部门的工作职能与权限。所以，在实际档案行政管理工作中一定要依据法律规定去落实，不然就有可能出现“越位”现象。如在实际工作过程中，在业务考核指标中把村级建档工作下发到各级档案管理部门，如果县级档案管理部门将其理解为一项重要的档案管理工作，要实行亲自入村开展指导与帮助，但其实这种做法不符合上述管理规定，没有遵守自身行政管理职能的规定，属于管理中的“越位”。而应该采取的做法是，以《档案法》和《村民委员会组织法》为基础，对乡镇、民政部门的档案机构工作进行指导与监督。也可以这样认为，在实际开展档案行政管理过程中，要以《档案法》为主要依据，同时结合与档案管理工作有关的法律法规开展规范性管理。真正做到分级管理，实现对档案管理部门的指导与监督工作，做到这一点，档案行政管理工作就不会出现“越位”现象。

在当前的档案行政管理部门当中，都设置有业务指导与法规科，要求业务指导部门不适宜再沿用当前名称，可以改为档案管理指导处与档案指导处，主要工作就是在档案管理工作中进行指导、奖励、培训、宣传、教育等，不再带有强制性特点。法规处的主要职责是检查档案行政管理工作、处罚工作、执法监督等，制订档案业务标准、规范、政策等文件，还具有一定的强制性特点。

（三）增加机构，加强内部监督。要想实现依法行政的目的，首先要做好内部监督工作。在一定条件下，可以设置档案执法处，也可以称为“档案执法队”，主要负责强制性工作，其中，可以自行处理一些违法案件。法规处的主要职责就是档案行政监督、审核执法队处理一些案件的情况、制订业务标准等，负责监督同级档案馆的工作、监督下一级档案部门的工作、进行行政监督等。档案管理指导处的主要任务就是执行一些非强制性指导命令。

【参考文献】

行政档案管理篇3

第一条为有效规范**公司(以下简称“公司”)廉政档案管理，进一步加强对领导班子和领导人员的管理和监督，促进领导人员廉洁从业，根据《中国共产党章程》、《党政领导干部选拔任用工作条例》(中共中央2014年1月印发)、《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》(中办发〔2009〕26号)和《关于印发<**集团廉政档案管理办法(试行)>的通知》(神华党组〔2015〕106号)，结合本单位实际，制定本办法。

第二条本办法规范了公司廉政档案工作的重要环节，明确了廉政档案的组织与职责、内容与收集、审核与归档、查阅与转递，以及档案使用等有关内容。

第三条本办法所称领导人员是指公司本部部门负责人(正、副经理)、各所属单位领导班子成员。本办法所称廉政档案是指对领导班子、领导人员在加强管理和监督过程中形成的，能够反映领导班子、领导人员党风廉政建设情况、遵守党纪政纪及廉洁自律状况的各种文字、图表等不同形式的历史记录。

第四条廉政档案要按照“谁主管、谁负责”的原则，严格按照干部管理权限逐级建立。领导人员要本着实事求是，认真负责的态度，如实填写和提供廉政档案需填报的内容，不得虚报或瞒报。

第五条 本办法适用于公司本部及各子公司。

第二章组织与职责

第六条公司纪检监察部是廉政档案归口管理部门，应指定廉政档案的专门管理人员，建立相应的管理制度。廉政档案管理人员必须是中国共产党正式党员。

第七条公司纪检监察部负责指导并监督各所属单位廉政档案的管理工作。

第八条公司纪检监察部负责管理以下人员的廉政档案：

(一)公司本部部门负责人(正、副经理);

(二)各所属单位领导班子成员及任前须报公司备案的领导人员。

第九条廉政档案管理部门的职责。

(一)保管领导人员廉政档案;

(二)收集、鉴别和整理领导人员廉政档案材料;

(三)建立廉政档案名册，办理廉政档案的查阅、接收和转递手续;

(四)廉政档案管理人员岗位变动时，应及时对所管档案进行清点，并履行交接手续;

(五)做好廉政档案的安全、保密、保护工作。

第十条其他形成廉政档案部门的职责。

(一)形成廉政档案材料的有关单位(部门)，应在形成正式材料后的一个月内，按要求将材料送交公司纪检监察部归档。

(二)对在集团公司保管的廉政档案，各形成单位/部门应将所形成的归档材料及时报送公司纪检监察部，由公司纪检监察部报送集团公司归档。

第三章廉政档案内容与收集

第十一条廉政档案是反映和评价领导人员政治素质、道德品质、廉洁从业等情况的重要参考依据。廉政档案主要包括以下内容：

(一)信访、举报反映问题的核查结论，违规违纪问题的处理结论及其他相关奖惩情况。由纪检监察部填写;

(二)按规定填报个人廉政档案信息情况。如领导人员基本情况、领导人员礼品(金)上缴/拒收情况等。由本人如实填报;

(三)年度述职述廉中有关个人民主评议情况;违反人力资源工作纪律和规定情况。由人力资源部门提供;

(四)违反《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》，受到惩处情况。由纪检监察部填写;

(五)自觉接受监督的情况;

(六)党风廉政建设责任制落实情况，由纪检监察部填写;

(七)其他需要记入廉政档案的情况。

第十二条对廉政档案实行动态管理，内容要根据以上发生情况的变化及时进行报送、更新、补充。

第四章廉政档案审核与归档

第十三条按照“谁提交、谁负责”的原则，纪检、人事、审计等部门对各自提供的廉政档案内容进行审核、负责。本人填写的廉政档案材料经审核发现与事实不符或不清楚的，要求领导人员本人及相关负责部门对相关内容做出书面说明，并视情况进行调查，书面说明及调查情况一并进入领导人员廉政档案。

第十四条公司纪检监察部负责廉政档案的收集、整理，并按照干部管理权限及程序上报或存档。

第五章廉政档案整理与保管

第十五条廉政档案以书面立卷与计算机录入同步建立，由专人负责录入、管理。

第十六条廉政档案要求一人一卷，做到分类准确、编排有序、目录详细、格式统一。

第十七条根据安全、保密、便于查找的原则要求，对廉政档案应严密、科学保管。

(一)配备专门的廉政档案库房或档案柜，库房或档案柜应具备防火、防盗、防潮等安全防护条件，并经常进行检查;

(二)廉政档案保管必须建立登记制度，并定期进行核对，发现问题及时解决;

(三)档案柜的钥匙不得随身携带，档案柜平时要锁好并保管好钥匙;

(四)严禁任何个人私自保存、复制和销毁廉政档案。

第十八条各单位廉政档案原则上每年进行一次集中整理，并对廉政档案的管理工作进行总结，不断规范廉政档案的管理，充分发挥廉政档案的作用。

第六章廉政档案查阅与转递

第十九条廉政档案只可查阅，不得外借。查阅地点只限于在公司纪检监察部。

第二十条上级党委和纪检监察组织机构有权根据相关文件要求查阅下级领导人员的廉政档案;其他组织机构查询和使用廉政档案，须办理审批、登记手续，填写《查询审批表》(见附件1)，经公司纪委负责人批准后方可查询。查阅廉政档案时应严格遵守保密制度和阅档规定，严禁涂改、圈划、抽取、撤换档案材料。对廉政档案使用中的违纪违法行为，要严肃查处。

第二十一条廉政档案管理人员必须建立档案查阅(查询)台账，详细记录相关信息以备查验。

第二十二条在**集团系统内的领导人员的人事管理权限发生变更时，随人事管理关系同时办理转递手续，将其廉政档案转递给新的主管单位相应的廉政档案管理部门，转递廉政档案应遵守下列规定：

(一)廉政档案应通过机要转递或派专人送取，不准邮寄或交本人自带;

(二)对转出的廉政档案必须认真核对。转出的档案必须齐全完整，不得扣留或分批转出;

(三)转出、接收档案必须严格履行登记手续。转出档案必须详细填写《廉政档案转递通知/回执单》(见附件2)，与档案一道密封，加贴密封条并加盖密封章;

(四)接收单位要认真核对档案材料数量，确认无误后，将转入的档案详细登记，在转递通知单回执上盖章，将回执及时退回转出单位，转出单位应在一个月内将档案回执收回。

第七章廉政档案使用

第二十三条在以下情况时，领导人员廉政档案作为重要参考依据：

(一)对领导人员进行考察、推荐、提拔、任用、调动交流;

(二)对领导人员实施提醒谈话、诫勉谈话及采取组织措施;

(三)对领导人员进行年度考核、业绩评定、评优评先、表彰奖励。

第二十四条相关主责部门需要公司纪检监察部提供领导人员廉政档案情况证明时，须事先提出书面申请，由公司纪检监察部根据其廉政档案记录情况出具书面意见(见附件3)。

第八章附则

第二十五条所属各单位可根据本规定，结合实际情况，制定实施办法和细则。

第二十六条本办法由公司纪委负责解释。

第二十七条本规定自发布之日起施行。

附件：

1.企业管理人员廉洁从业登记表及填表说明

行政档案管理篇4

二、加强业务建设

局行政许可科建立健全了档案人员岗位责任制、档案管理移交等制度，该科档案员注重从教育行政许可档案的收集、整理、归档、移交等基础工作抓起，严格按照有关文件精神和规范操作，以“零失误”为目标，坚持不懈地加强业务建设。首先，根据市行政审批中心和市法制办有关规定，局行政许可科档案员在平时就积极做好收集工作，确保教育行政许可档案的齐全完整、登记序号连续。具体的归档范围为：

（1）教育局在履行行政许可职责过程中产生形成并处理完毕的，具有保存查考价值的各类文件材料和申请者递交的申请材料、图表、照片等材料原件。

（2）教育局出具的受理（或不予受理）行政许可申请的书面凭证、窗口承诺件通知书、准予行政许可决定书、行政许可文书送达回证、行政处罚决定书、撤销行政许可决定书等办理文书原件。

（3）教育局颁发的许可证复印件和存根原件。

（4）其他具有利用和保存价值的文件资料。

其次，根据《浙江省教育厅关于印发浙江省教育行政部门实施行政许可工作规则（试行）及相关文书的通知》规定：“实行行政许可档案管理制度。经办人员应当在作出许可决定后五日内将行政许可的全部材料按一事一档原则装订归档。”局行政许可科档案员在综合档案室档案员的指导下，在平时就及时将办理完毕的教育行政许可档案按一事一档的原则进行整理并装订归档。一个审查决定（包括申请审批的全套文件材料）组成一个档案卷盒，文件多的可组成多个档案卷盒。行政许可档案卷内文件以“件”为单位编制卷内文件目录并编件号和页号（已装订成册的可不编号）。一份完整的审查决定（审核意见）视为一件，一个检查评估报告为一件，一份考试或考核材料为一件，一份许可证为一件，一项设计为一件，一张图纸、照片各为一件。行政许可档案卷内文件排列顺序为：行政许可决定（批复与结论性文件）在前，各种许可证在前，申请材料在后；文字性申请材料在前，申请人所填的表格、图纸、照片（含文字说明）在后。行政许可档案整理完毕，应以每个具体行政许可事项为立档单位装入档案盒保存，档案盒规格采用国家档案局标准卷盒，统一由局综合档案室发放。再次，根据有关规定，局行政许可科档案员于每年年底前将全部已整理完毕的行政许可档案移交局综合档案室，并造具移交清册一式两份，一份存档，一份自留备查。局综合档案室在接收档案时严格把关，认真审查，对不完善的待完善后再移交。综合档案室在接收行政许可档案后再进行分类、保管、统计和提供利用，同时，将所有的教育行政许可档案扫描后保存为电子档案，再刻录成光盘备份保存。局行政许可科以外人员需查阅教育行政许可档案的，应经局领导同意后，办理查阅登记手续。由于行政许可电子档案查阅快速、方便，能极大地提高利用效率。

行政档案管理篇5

行政法是调整国家行政管理中各种社会关系的法律规范的总和，行政法的“重心是控制和规范行政权，保护行政相对人的合法权益”。[1]《档案法》（包括《档案法实施办法》）是行政法，但是，档案界对《档案法》约束控制档案行政管理权力的认识不足，这不仅不利于依法治档，也不利于档案行政管理依法行政，应该引起档案界同仁的重视。

1 对《档案法》的认识与实施

《档案法》的颁布实施之初，对《档案法》的认识还是比较到位的。在《档案工作》杂志1987年第10期的社论中指出：“我国《档案法》具有显明的社会性，它不只是为档案部门行使权力的一种立法，而且是立足于国家和着眼于让会，……正确地调节国家与集体和个人之间正当利益的行为规范。各级档案部门和档案工作者，必须明确，在法律面前不仅应当和其他普通公民一样享有完全平等的权利，而且，从自身工作职责而言，应当具有更加严格的遵法义务和高度的遵法意识。这就要求，我们必须认真学习《档案法》，全面理解其精神实质，而且，要以身作则，……自觉地树立严格依法办事的法制观念。要虚心接受人民群众的监督，……使自己成为执行《档案法》的模范。”[2]1987年9月7日印发的《国家档案局关于认真贯彻执行的通知》中也强调：“各级档案部门在开展档案工作中，要依法办事，制定各种规章制度必须以《档案法》为准绳；处理一切档案事务必须遵循《档案法》的原则，绝不能超越《档案法》允许的范围。”[3]从中看出，当时，已认识到《档案法》既赋予了档案行政管理部门一定的权力，又将其控制约束在一定的范围内，并强调档案行政管理部门要依法办事，不能超越《档案法》允许的范围，做执行《档案法》的模范。然而，随后的认识却发生了变化，形成几乎“一边倒”的现象，就是基本上把《档案法》作为管理档案事业的权力工具来看待，最典型的是把《档案法》当“武器”的观点。据对知网检索，在“档案及博物馆”学科中以“《档案法》”并且包含“武器”为检索词，以“全文”为检索项进行检索，共检索到相关文献815篇，时间从1987年一直持续到2012年。这里，随手摘录几段：

把《档案法》当“武器”的认识，最早是1987年王庆成提出的，他认为：“《档案法》作为法律是档案工作者手中的一种武器。”[4]

1988年，石怀川认为：“《中华人民共和国档案法》的颁布施行，……为我们档案工作者依法行使职权，发展档案事业给予了思想武器和法律武器。”[5]

2002年，张姣荣认为：“《档案法》是搞好档案工作的有效武器。”[6]

到2012年，依然有人认为：“《档案法》是我国档案事业的准绳，……又是各级档案部门和广大档案工作者做好档案工作的有力武器。”[7]

从上述来看，把《档案法》当做“武器”的认识在档案界很普遍，这种认识值得商榷。所谓“武器”，是用来对付敌人，把《档案法》当做“武器”，实际上，有把档案行政管理相对人当“敌人”来对付之嫌。“‘武器’从来是对别人不对自己，而《档案法》对各级档案行政管理部门和各级各类档案馆也都有规定和约束，它们都是《档案法》管理的对象，把《档案法》当做武器，实际上，是将档案行政管理者自己置于《档案法》的约束之外了。”[8]明显地有违于行政法“控制和规范行政权”的重心。

把《档案法》当做“武器”来使用的典型做法，就是把《档案法》当手电筒只照别人，不照自己。应该说在《档案法》实施之初，1988年由国家档案局、国务院法制局组成联合检查组进行的执法检查与国家档案局对《档案法》的认识是相一致的。那次档案执法检查的对象包括“各级机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作，各级档案行政管理部门的工作，各级各类档案馆的工作”。[9]“那次档案执法是‘手电筒’，也是‘镜子’，照别人，也照自己。”然而，“那次全国性的检查后，各地在档案执法实践中，出现了检查范围的‘缩水’。渐渐缩小为只对所辖区域内各级机关、团体、企业事业单位和其他组织的检查。档案行政管理部门和国家综合档案馆从被检查的范围内退出，不再是档案执法的对象。档案执法成了‘手电筒’，只照别人，不照自己”。[10]以至于“某些档案人员至今仍有一种误解，‘依法治档’就是我用法来治人”，[11]从而导致档案行政管理部门一直游离于《档案法》的约束控制之外。

档案界对《档案法》约束控制档案行政管理权力的认识不足，也可从文献中反映出来。据对知网检索，在“档案及博物馆”学科中分别以“对档案局执法检查”、“对档案行政管理部门执法检查”或以“《档案法》”并且包含“行政权制约”、“控制行政权力”、“控制行政权”、“行政权力约束”、“行政权约束”为检索词，以“全文”为检索项进行检索，检索到期刊相关文献均为0篇。从中看出对这个问题，无论是实践还是理论研究都基本处于空白。

2 《档案法》对档案行政管理权力的约束

行政档案管理篇6

1档案行政管理职能沿革

在计划经济时代，档案行政管理一直是以指令性的业务指导为主的管理模式，档案行政管理的职能是以行政命令式的档案业务指导来实现的。不可否认，指令性的业务指导行政管理模式在计划经济时代，对档案事业的发展起到了关键的作用。在那时，虽然称之为“业务指导”，但这种“指导”带有指令性，这种指令性具有行政强制性，因而，它在某种程度上，就是“法”，就是“命令”，必须坚决执行，档案工作和业务建设主要是靠行政规范性文件和行政命令式的业务指导强制执行的。这并不是档案行政管理部门独有的特征，而是计划经济时代，一切行政机关共有的行政特征。

随着改革开放与社会主义市场经济的发展，政府行政管理的方式发生了改变。指令性的管理模式渐渐地退出，取而代之的是依法行政。对于这种变化，应该说档案部门还是很敏感的。在指令性管理向依法行政转变的初期，就制定颁布了《档案法》，为档案行政管理机关转变管理职能依法行政奠定了法律基础。

随着依法行政的实施，档案行政管理职能由计划经济时代指令性的业务指导为主的管理模式逐渐向社会主义市场经济时代的依法行政为主的管理模式转变，行使档案行政管理职能的部门，也由业务指导一个部门分为业务指导和法规两个部门。但是，受传统思维和习惯的影响，这种转变基本上停留在口头和表面上，尤其在基层，指令性的业务指导为主的管理模式依然大行其道。

2法定的档案行政管理职能简释

档案依法行政的核心是依法行使档案行政管理职能。必须明确，档案行政管理机关只能在宪法和法律、法规的范围内活动，凡是超过法律规定的档案行政权力和档案行政行为都是非法和无效的。因此，正确理解和行使档案行政管理法定的职能尤为重要。对县级以上的档案行政管理部门的主要职能，《档案法》第六条作了明确规定，《档案法实施办法》第八条又进一步具体规定：“县级以上地方各级人民政府档案行政管理部门依照《档案法》第六条第二款的规定，履行下列职责：（一）贯彻执行有关法律、法规和国家有关方针政策；（二）制定本行政区域内的档案事业发展计划和档案工作规章制度，并组织实施；（三）监督、指导本行政区域内的档案工作，依法查处档案违法行为；（四）组织、指导本行政区域内档案理论与科学技术研究、档案宣传与档案教育、档案工作人员培训。”对这些职能可归纳为两种行政行为：一是抽象行政行为，即制定规章制度和方针政策；二是具体的行政行为，即对有关部门监督、指导、依法查处档案违法行为。这里的“监督”，是指通过对法律、法规、规章实施情况的检查，督促有关方面依法做好档案工作。“指导”是指通过业务上的辅导、咨询、政策的阐释，使有关方面做好档案工作。[1]作为档案行政管理部门实施的具体的档案行政行为来说，“监督”指的是档案行政监督检查；“指导”指的是档案行政指导，而不是指令性的业务指导。档案行政监督检查属于强制性行政行为，档案行政指导属于非强制性行政行为。

档案法规规定的档案行政管理的监督和指导职能，还有一层含义，就是上级档案行政管理机关对下级档案行政管理机关进行监督和指导的职能。这里的“监督”，是上级档案行政管理机关对下级档案行政管理机关及其工作人员的行政执法情况进行监督检查，并及时纠正其违法或不当的执法行为的一种内部监督的法定职能。这种职能就是档案行政执法监督，它的实施是多样的，常用的有规范性文件备案审查、执法争议协调、行政执法检查，实行行政执法责任制、行政执法情况报告制等，其中，档案行政执法检查是最重要的档案行政行为之一。但它不属于行政执法，而属于行政监督。这里的“指导”则仍是行政指导，上级档案行政管理机关对下级档案行政管理机关的行政指导不具有任何强制性。

档案法规规定档案行政管理部门负有对同级档案馆、下级档案馆和下级档案行政管理部门进行档案行政监督检查和查处档案违法案件的职能。

档案法规还规定了档案行政管理部门一些具体的行政职能，如，对出卖、转让、赠送属于集体所有、个人所有以及其他不属于国家所有的对国家和社会具有保存价值的或者应当保密的档案的审批等，对在利用档案馆的档案中有损毁、丢失属于国家所有的档案行为的处罚等，这些具体的行政职能有：行政处罚、行政强制、行政许可、行政确认等。

3档案行政管理的档案法定范围

档案行政管理职能是有限的，档案行政管理的档案法定范围是有边界的，超出这个范围就有违法之嫌。档案行政管理的档案法定范围就是《档案法》中规定的档案范围，《档案法》第二条规定：“本法所称的档案是指过去和现在的国家机构、社会组织以及个人从事政治……活动直接形成的对国家和社会有保存价值的……历史记录。”也就是说，档案行政管理部门管理的档案范围是“对国家和社会有保存价值的”档案。这里，要注意两个问题：一是档案法定定义，不同于档案的学理定义，它比档案的学理定义的范围要小。二是如何确定对国家和社会有保存价值的档案范围。按照《档案法实施办法》第二条规定：“《档案法》第二条所称对国家和社会有保存价值的档案，属于国家所有的，由国家档案局会同国家有关部门确定具体范围；属于集体所有、个人所有以及其他不属于国家所有的，由省、自治区、直辖市人民政府档案行政管理部门征得国家档案局同意后确定具体范围。”那么，属于国家所有的档案是由国家档案局或国家档案局会同国家有关部门通过制定具有规章性质的办法与标准，明确这类档案的具体范围。如，国家档案局第8号令《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》及附件《文书档案保管期限表》等，国家档案局与最高人民法院共同制定的《关于人民法院诉讼档案保管期限的规定》等。对于非国家所有的档案具体范围的确定，是由各省、自治区、直辖市档案行政管理部门根据本地区的实际情况，制定档案规范性文件，具体划定本地区非国有档案的范围。如，《江苏省非国家所有档案管理办法》等。

由于档案行政管理的管理范围只在“对国家和社会有保存价值的”档案方面有效，因而，只有那些产生和保管“对国家和社会有保存价值的”档案的国家机构、社会组织以及个人才是档案行政管理相对人的范围。这个范围说明不是所有的产生档案的领域和这些领域产生的所有档案都是档案行政管理部门管理的范围。这个范围是档案行政管理部门依法行政行使职能的前提，这个前提必须清楚。对超出这个范围而行使的档案行政行为要慎重，否则，就有违法之嫌。

4档案行政管理职能的辨析

4.1档案业务指导职能辨析。档案业务指导职能是计划经济时代指令性的业务指导管理模式的产物，随着全面推进依法行政的深入，取而代之的是档案依法行政职能。计划经济时代指令性的档案业务指导职能已经寿终正寝，尤其是在档案法规已经明确档案行政管理职能的情况下，按照依法行政对行政机关是“法无授权不可为”的最基本要求，指令性的档案业务指导就不再是合法的档案行政管理职能，如果还要坚持行使这种职能，就有违法之嫌了。指令性的档案业务指导基本上包含了档案行政管理的所有职能，包括制定标准规范、监督、指导和执法等职能。依法行政下的档案业务指导实际是行政指导，其内涵缩小职能弱化，档案行政指导并不等于指令性的档案业务指导。档案行政管理部门的档案行政指导主要是业务上的辅导、咨询和政策的阐释，对被指导单位不具有任何强制性，被指导单位没有义务必须服从档案行政指导，档案行政指导表现出来的更多是服务。但是，由于种种原因，指令性的档案业务指导职能并没有退出历史舞台，依然盛行，尤其是对档案业务指导和档案执法的含义的理解上。档案业务指导依旧是指令性业务指导的含义，要说有变化只是把执法的内容分了出来，而执法却被理解为单纯的查处档案违法行为。由此，也就衍生出一些错误的观念与认识。有档案执法与档案业务指导平行说、[2]档案执法是业务指导保障说、[3]档案业务指导是档案执法基础说，[4]硬是将档案行政执法与档案业务指导这两个不是一个历史时期的问题、不是同一性质的管理模式问题拉到一起。在档案行政执法是档案业务指导保障的思想驱使下，使档案行政执法职能沦为保障档案业务指导职能实施的辅助手段，使档案行政执法失去了本来面貌，失去了应有的职能。造成这种情况的原因是：从《档案法》颁布到《全面推行依法行政实施纲要》的实施，档案行政管理部门并没有完全实行行政职能的转变。

4.2档案行政执法职能辨析。转变职能，就是档案行政管理职能要转到依法行政上，依法行政的核心是行政执法。档案行政执法是行政执法的一部分，按照行政法学的说法，它有广义和狭义之分。广义的档案行政执法，就是档案行政机关为贯彻、执行法规而采取的一切行政行为，既包括档案行政管理机关为贯彻、执行法规，而制定的规范性文件的行为，即抽象行政行为。也包括档案行政管理机关依法针对特定的人和事，而直接采取的削弱权利、加重义务的行政处理行为，即具体行政行为。还包括档案行政管理机关采取的档案行政指导、行政奖励等非强制性行政行为。狭义的档案行政执法，指档案行政管理机关的具体行政行为。主要有档案行政监督检查、行政许可、行政处罚、行政强制、行政确认等强制性行政行为。而档案界一般认为的档案行政执法，则仅指对具体违法行为的查处。此认识显然有误。

档案行政指导必须坚持合法、准确的原则，不能把档案行政指导变成档案行政误导，档案行政指导没有法律约束力。但是，如果产生档案行政误导，造成行政相对人受损害时，档案行政管理机关必须承担相应的法律责任。

4.3档案行政管理监督与指导职能的辨析。《档案法》中规定的“监督”和“指导”是档案行政管理部门日常行使的主要法定职能。档案行政监督检查属于强制性行政行为，主要是解决机关、团体、企事业单位和其他组织的档案工作做不做的问题，解决这些机构必须依法建立档案工作、归档保存应当保存的档案、确保档案的安全等，解决“面”上档案工作最基本的问题，是最低要求。档案行政指导属于非强制性行政行为，主要是解决机关、团体、企事业单位和其他组织的档案工作会不会做、做得好不好的问题。对于会不会做的问题，主要是通过业务上的辅导、咨询，提供多种档案管理方法供其选择而不能强制实行。档案行业标准基本上都是推荐性标准，如《归档文件整理规则》就是推荐性标准。对于做得好不好的问题，实际是解决“点”上的问题，通过如机关档案工作规范化管理认证等办法来实现，起示范引导作用，是最高的发展方向。这些都是自愿的，不能强制实行。

4.4档案行政管理职能的“越位”和“缺位”现象。由于档案行政管理部门没有实现职能转变，也没有厘清职能，造成履行职能上的一些“越位”和“缺位”现象。表现为：其一，对于民生、专门、民营企业、农村等档案工作，一方面，在档案业务指导管理模式下，对做好这些工作显得力不从心，举步维艰。另一方面，对这些档案工作，国家、国家档案局和有关部委颁布了大量的法律、行业规章和规范性文件作出了具体的要求和规定。据对《法律图书馆》（/）的不完全统计，从《档案法》颁布至今，国家档案局颁的行业规章和规范性文件有36部，国家档案局与各部委合颁的行业规章和规范性文件有24部；部委颁布的行业档案规章和规范性文件有139部，共199部。其中，大部分是民生和专门档案范畴的。这些法律法规既是档案行政管理机关依法行政的依据，也是监管的内容。档案行政管理机关本应通过自己或者联合有关部门依法行使档案行政监督检查等职能的方式来督促做好这些档案工作，但是，在这方面几乎是空白。其二，上级档案行政管理机关本应对下级档案行政管理机关及其工作人员的行政执法情况进行监督检查，通过这种行政执法检查纠正其违法或不当的执法行为，并促进其依法行政的实施。但是，这方面也几乎是空白。其三，档案行政管理部门负有对同级档案馆和下级档案馆、档案行政管理部门进行档案行政监督检查和查处档案违法案件的职责。但是，这方面的档案行政执法还几乎是空白。如果说，“局馆合一”的体制是造成对同级档案馆的档案行政执法空白的理由，那么，对下级档案馆、档案行政管理部门的档案行政执法空白就没有理由了。面对如此多的空白，颇值得深思。

5对档案行政管理机关内部职能划分的思考

要实现依法行政职能的转变，最终要落实到调整、厘清、明确档案行政管理部门内部的职能上。

5.1在现有的机构内按照依法行政的职能重新划分职责。现在，大部分档案行政管理机关都内设有业务指导和法规部门，业务指导部门最好改变名称，可改为“档案管理指导处或档案指导处（科、股）”，履行档案行政指导、行政奖励、培训、宣传教育等职责，主要行使非强制性的行政职能。法规处（科、股）履行档案行政监督检查、行政处罚、行政执法监督等职责，负责制定档案业务标准、规范、政策等，主要行使强制性的行政职能。

5.2增加机构，加强内部监督。加强内部监督是保障依法行政，切实履行法定职责的必要环节。在条件允许的情况下，应增设档案执法处（科、股），或者统称“档案执法队”，专门履行强制性的行政职能，其中，对查处违法案件没有决定处置权。法规处（科、股）则主要履行档案行政监督、审批档案执法队查处的档案违法案件、制定业务标准等职责，履行对同级档案馆和下级档案部门的行政监督检查、查处档案违法案件和行政监督等职责。“档案管理指导处（科、股）”履行档案行政指导等非强制性的行政职能。

5.3县级档案行政管理机关的职能划分。由于县级档案行政管理机关人员比较少，大部分未设法规部门，面对这种情况，也只有“一套人马”行使不同性质的全部行政职能。当然，业务指导股应改名为“监督指导股”，但需要清楚地分清不同性质的行政行为职能，在一次实施行政行为时，不能实施两种不同性质的行政行为。也即在实施档案行政指导时不能同时实施档案行政监督检查等。否则，就有“钓鱼执法”之嫌。这只是权宜之计，长远办法，只要条件成熟，应将强制性的行政职能与非强制性的行政职能分开。

注：本文为2007年国家社会科学基金项目《档案法立法思想与立法原则研究》的阶段性成果，项目批准号为07btq027

参考文献：

[1]郭树银主编.中华人民共和国档案法实施办法释解［m］.北京：中国法制出版社，2000.38.

行政档案管理篇7

[中图分类号]G275 [文献标识码]A [文章编号]1009-5349（2013）07-0058-01

《中华人民共和国行政处罚法》1996年3月17日第八届全国人民代表大会第四次会议通过，1996年3月17日中华人民共和国主席令第六十三号公布，自1996年10月1日起施行。行政处罚法的颁布实施为我国的行政处罚法制化奠定了基础，也为根除滥罚款、乱处罚毒瘤提供了强有力的手术刀。《中华人民共和国行政复议法》1999年4月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过，1999年4月29日中华人民共和国主席令第十六号公布，自1999年10月1日起施行。行政复议制度是在加强我国民主政治建设特别是行政法制建设中，创设的一项旨在防止并纠正违法或者不当行政行为，保护公民、法人和其他组织合法权益，监督行政机关依法行政的法律制度。纠正违法和不当的行政行为，监督行政机关依法行政，保护公民、法人或其他组织的合法权益是制定行政复议法的根本目的。是为违法行政处罚、行政审批设置的一道重要防火墙，这个防火墙一旦失去作用，违法行政的病毒必然泛滥成灾。如何发挥行政复议防火墙作用，值得各级法制建设专门机构认真思考，值得在工作中严细认真地做好行政复议工作，把违法行政拦截在防火墙下，让行政机关的行政处罚、行政审批更加阳光，更加得民心，合民意，顺应时展和社会进步的潮流。

行政处罚、行政复议不仅仅要严格执行国家法律法规，对于行政处罚、行政复议档案管理问题也必须按照《档案法》执行，要认真做好行政处罚、行政复议立卷归档工作，妥善保管行政处罚、行政复议档案，为行政应诉以及案例分析保存完整的历史资料，也为行政机关依法做好行政处罚、行政复议工作奠定基础。

行政复议从申请人递交行政复议申请、立案、审理到做出行政复议决定整个过程中形成的一系列法律文书是行政复议档案的基础资料，按照法律位阶原则，法律位阶从高到低依次是：根本法、基本法、普通法、行政法规、地方性法规和行政规章。“上位法优于下位法，后法优于先法”这是法律法规的位阶原则和颁布顺序原则进行认真审理，依据具体情况做出符合实际情况、符合法律规定，并且整个行政复议程序合法的行政复议决定。

行政处罚问题中的乱罚款、滥处罚问题由来已久，并且长期以来不能得到根本治理，《行政处罚法》颁布后对于历史上的有关行政处罚的红头文件必须进行清理，做好清理行政处罚依据、细化行政处罚标准、实施重大处罚报告制度，从法律的角度为行政处罚戴上紧箍咒。行政处罚案件档案（简称案卷），是指在依法办理行政处罚案件中形成的、反映执法活动全过程、具有保存价值的文字、图表、声像等各种形式的历史记录。行政处罚案件档案应当由档案管理部门统一进行管理，建立健全相关制度，明确岗位职责，确保案件档案的规范、完整和安全。

行政复议、行政处罚案卷档案管理遵循一案一卷的原则，有利于保密，还要方便使用，案卷档案管理实行统一管理制度。整理、装订、立卷要由案件承办人负责办理。凡是反映案件真实情况的事实材料均应收集到档案中来。行政处罚、行政复议决定执行完毕，要做到及时将案件材料立卷归档。

行政处罚、行政复议档案管理要本着“依法治档、管理创优、利用创效”的档案工作目标，坚持把依法管理，健全行政处罚、行政复议档案管理机构，完善行政处罚、行政复议档案规章制度，实现行政处罚、行政复议档案管理信息化、现代化。

一是加强行政处罚、行政复议档案工作的组织领导。要充实行政处罚、行政复议档案管理工作的领导力量，配备专职行政处罚、行政复议档案管理员，明确分管领导、责任部门和工作人员，对行政处罚、行政复议档案工作履行监督、检查和指导的职责，并坚持将档案工作纳入领导议事日程，确保档案工作各项管理措施的落实到位。

行政档案管理篇8

所谓“严密的档案法治监督”，就是档案行政管理部门要依法行政，严格履行《档案法》赋予的监督职能，依法对档案事务和档案行政相对人进行科学的监管。

就档案行政管理部门以往依法监管档案事务和档案行政相对人来说，档案行政管理部门做得并不好，是方法简单，效果一般。主要的监管方法就是实施档案行政监督检查（简称“行政检查”），也就是我们档案部门常说的档案执法检查。就是这单一的方法其效果也不理想，存在很多问题。特别是市县档案行政管理部门存在的问题就更多。据对河南档案执法检查现状调研，一般一个县（市、区）的“档案行政管理部门每年大约只对其八分之一的单位进行了档案行政执法。显然，这个执法力度，是很不够的。从实地调研和平时掌握的情况看，全省县（市、区）级档案行政管理部门的档案行政执法确实是个软肋，个别县（市、区）档案行政管理部门有时一年连一次档案行政执法都没有”。[2]即便是对很少一部分被检查的单位，“但面对违法事实，在履行法定职责时，往往过多考虑到单位与单位之间、个人与个人之间的关系，碍于情面，在实施行政处理时，常常是避重就轻、厚此薄彼，处理结果也往往不尽如人意，大多以责令整改为主，致使个别单位出现改了又改的现象，档案行政处理停留在浅层次上”。[3]很显然，这些现象的存在离“严密的档案法治监督”和应有的“档案法治治理能力”都有很大的距离。

要改变上述现状，落实国家档案局提出的档案治理法治化的目标，就应当加强对档案行政监管的研究，实施科学有效的监管，将科学监管落实到档案行政管理部门具体的档案行政行为中，以增强档案治理能力。而科学有效的监管既是档案治理能力提升的体现，也是档案治理法治化的重要标志。同时，也是实现档案治理法治化的重要研究课题之一，本文就此做一些探索，以期为我国档案治理法治化和治理能力建设提供借鉴和参考。

2 实施科学有效监管的方法与途径

实施科学有效监管的方法与途径应当从以下三个方面入手：

2.1 分类监管。一般来说，档案行政管理就是对产生与管理档案的组织机构的档案事务进行监管。“档案事务由管理体制、组织机构架构、运行模式及物质保障等形式性要素和管理制度、归档范围、保管期限、利用服务、安全设施等实质性要素构成。”[4]但是，由于产生与管理档案的组织机构千差万别，有党政机关、事业单位、国有企业，也有社会团体组织、民营企业，等等，由于这些组织机构的性质不同，其档案工作的内容也不相同，因此，对它们既不能够，也不可能用某种相同的单一方式进行监管，应当进行分类，选择不同的监管方法，以适应不同类别的组织机构的特性。

2.1.1 对于党政机关、事业单位以及国有企业档案事务的监管，要全方位地从严监管。也就是要对其档案管理体制、组织机构、运行模式及人财物保障、档案管理制度、归档范围、档案保管期限、档案利用服务、档案安全设施等方面按照档案法律法规、档案标准规范进行全面严格的监管。对于党政机关、事业单位以及国有企业的档案事务之所以要全方位地从严监管是因为其形成的档案不仅对当地社会具有保管利用价值，对国家也具有保管利用价值;而且其档案工作和档案管理所需经费是由公共财政负担的。因此，“对国家机构形成的档案及档案工作的监管要严于对社会组织形成的档案及档案工作的监管，这既合情也合理”。[5]

2.1.2 对于民营企业和其他社会团体组织机构则重点监管那些涉及国家利益、社会安全和民生的组织机构的档案事务。对于这部分组织机构档案事务的监管，也应当分为两类：其一，对于那些由公共财政支持的社会组织机构的监管基本上涉及其整个档案事务，对其档案事务的监管内容应当是全面的，可近似于对党政机关、事业单位以及国有企业档案事务的监管。对其监管内容应包括档案事务的各个要素，既有实质性要素也有形式性要素。之所以对这部分组织机构档案事务的监管要实施近似于对党政机关、事业单位以及国有企业档案事务的监管，是因为它们形成的档案不仅对当地社会具有保管利用价值，对国家也具有保管利用价值，而且其档案工作和档案管理所需经费是由公共财政支持的。其二，是对非公共财政支持的社会组织机构的档案事务的监管，对其的监管不应当涉及全部档案事务。对其档案事务的监管内容则应是重点的，而非全面的。主要应当注重对实质性要素的监管，而对形式性要素不做强制性的统一要求，甚至可以不管。之所以对其注重对实质性要素的监管，是因为它们涉及国家利益、社会安全和民生。对它们的监管，主要应当限定在法律法规所规定的义务性、禁止性条款上。对其在档案事务上是否履行了其应尽的义务，是否有违反禁止性条款的行为发生进行监督。只要其不违反禁止性条款的规定，履行了义务，具体如何实施形式性要素，则是其自己的事情，?n案行政管理部门无需监管，也无权监管。因为，随着社会主义市场经济体制的建立，许多企业与社会组织已经采用了不同的档案管理体制、组织机构架构、运行模式。档案行政管理部门既无力也不应当要求其采用与政府机关相同的形式要素。如果非要强制其按相同的形式要素来管理档案工作，则实际上是一种乱作为。

2.1.3 对于其他一般民营企业和其他社会团体组织机构，则应当采取一般的宣传、培训、指导等的监管方式。对民营企业和其他社会团体组织机构档案事务的监管，传统的宣传、培训等共性的监管方法仍然行之有效。当然，这些监管工作并不一定非要档案行政管理部门来做，这些监管工作可以“通过政府购买服务的方式，由高校、档案学会协会、档案馆、档案中介等专业机构提供。档案行政管理机构需要做的是，做好宣传、培训的计划、内容、标准与要求等，选择合适的专业机构，并对其履约情况进行严格监督”。[6]

2.2 协同监管。档案工作与各行各业的工作有着千丝万缕的联系，只靠档案行政管理部门“单打独斗”难以起到应有的监管效果，档案行政管理部门单独进行监管的精力十分有限，而且效果很一般，并且在许多方面档案行政管理部门的监管都难以触及。因而，应当采取协同监管的方式，形成合力，实施“大监管”。档案协同监管体系建设的最终目标是通过营造良好的外部环境，鼓励档案事业有序健康发展，有效防范各种不利于档案事业发展的因素，着力促进档案事业各参与主体的规范及自律机制，推动我国档案事业朝着更加专业和高效的方向发展。探索建立多主体间协同治理协同监管的运行方式和机制。具体来说，主要包括如下内容：

2.2.1 建立以档案行政管理部门为主，联合管理组织机构的监管协调机构，增强监管合力。以“专业分工、条块分割”为特征的传统档案行政监管体制，暴露出各个部门壁垒、协调成本高和监管漏洞等诸多弊端，难以适应快速多变的信息化社会对档案事务的监管需求。当前，顺应信息化时代要求，强化档案行政管理部门和不同行业行政管理部门之间的合作和协调，构建无缝隙、一体化的“整体型政府”已成为当前公共行政改革的新趋势。[7]对档案事务的监管也应顺应这一趋势，在进一步细化各个部门监管职责的基础上，着力构建跨部门的协同监管体制。建立以档案行政管理部门为主，联合管理组织机构的主要部门（如国资委、工商局、民政局等）为成员的监管协调委员会，制定协调监管策略、方法，统筹协调监管档案事务。尽快设立联席会议，建立健全信息沟通共享机制、信息披露机制和违法违规行为协查机制，开展跨部门综合执法，形成监管合力。

2.2.2 构建档案行政管理部门与各行各业行政管理部门依法分工协同监管的模式。档案事务的协同监管不仅需要档案行政管理部门与各行各业行政管理部门多主体各司其职，共同参与，更需要各主体之间围绕共同目标凝聚共识，依法依托统一协同的监管平台，互联、互通、互动、互助，形成有机的协同监管体系。第一，在建立以档案行政管理部门为主，联合管理组织机构的监管协调机构的基础上，建立多种形式的协同监管交流协商机制。转变档案行政管理部门“单打独斗”的传统监管模式，通过多种形式的对话和协商，档案行政管理部门与各行各业行政管理部门共同商讨档案事业发展中遇到的矛盾与问题，研究解决策略，促进档案事业协同监管各主体间的充分沟通，彼此尊重，凝聚共识。第二，依法规范档案行政管理部门与各行各业行政管理部门各自对档案事务的监管边界，明确各自的监管责任，积极主动地协同监管，特别是要注意管好档案行政管理部门与各行各业行政管理部门监管档案事务的结合部，消灭“?粝潞凇保?不留漏洞，不留空白地带。第三，加强档案行政管理部门与各行各业行政管理部门具体监管工作的互动互助。通过一定的沟通平台，实现档案行政管理部门与各行各业行政管理部门的有效互动，为对方和双方档案事务的结合部的监管范围执法提供信息，互动帮助提高档案事务监管执法的精准度。

2.2.3 积极鼓励社会力量和公众参与监管，充分发挥社会的协同监管作用。面对众多的民营企业和其他社会团体组织机构的档案事务，仅仅依靠档案行政管理部门单一的监管主体，显然很难监管到位。因此，应当积极鼓励社会力量和公众参与监管，通过档案行政管理部门、社会第三方力（包括档案学会、档案中介机构等）和社会公众“三位一体”监管机制进行合作协同监管，充分发挥社会的协同监管作用。

2.3 创新监管。科学监管的动力是开拓创新，对档案事务监管的创新，主要应当从以下几个方面进行。

2.3.1 改变监管理念，实施阳光监管。其一，建立档案行政监管权力清单制度，公开监管权力与事项。凡是涉及档案行政监管权力的，要在清单中一一列出，每一项监管职权都必须明确列出与之对应的职责，以及相关的责任追究内容，做到有权必有责，权责相对等，防止档案行政监管权力的异化。凡是不涉及国家秘密和国家安全的，档案行政管理部门都要把监管事项、内容、依据、标准等一一列出。按照政务信息公开的原则，充分向社会公开。并对监管对象按照公开的监管事项及时进行监管。其二，加强社会力量监督。要保证档案行政监管权力清单的实施效果，还应当加强社会力量监督。要让社会群众参与到档案行政监管权力清单制度的运行过程中来，增强社会群众对档案行政监管权力清单的认同感。加强舆论宣传，积极营造社会群众监督档案行政监管职责履行的氛围。拓宽社会公众参与渠道，搭建各种平台，鼓励引导社会群众参与监督档案行政监管权力清单制度运行的全过程，形成全社会广泛参与的监督格局，更促使档案行政管理部门依法监管。

2.3.2 改革监管方式，采用多样监管。一是激励型监管。激励型监管，是指档案行政管理部门使用物质和精神诱因方式和手段间接引导档案行政相对人为或不为一定的行为，以实现其既定的政策目标的行政活动方式。激励型监管容易使被监管的档案行政相对人接受而自愿实施特定行为从而实现监管目标。二是协商性监管。协商性监管是指为了实现档案行政管理监管目标，“监管主体与被监管主体或第三方组织在对话协商的基础上，共同制定监管政策和目标，并围绕目标的实现以契约或其他形式明确各自权利义务且付诸实现的监管方式”。[8]协商性监管极好地体现了合作治理理念。协商性监管的优势在于：各方主体能够更为广泛地直接参与;创造性地解决监管问题的机会;避免诉讼的潜在可能。三是行政指导。档案行政指导是指档案行政管理部门针对特定的档案行政相对人采用辅导、协助、劝告、建议、示范、告诫等非强制性的方法或手段，促使档案行政相对人为或不为一定行为从而实现一定的档案行政目的的行为。相对于其他监管方式，被监管的档案行政相对人对是否接受指导具有行为选择上的自主性。档案行政指导以其简便、灵活的特点，充分发挥出补充替代、协商疏通、引导促进、预防抑制的作用，不但弥补了档案法律法规的某些空白，而且充分调动了档案行政相对人的积极性。

2.3.3 改善“技管”条件，推行智能监管。积极运用云计算、物联网、大数据等现代信息化手段创新和加强档案行政监管。搭建档案行政管理部门与各行各业行政管理部门之间信息沟通平台。加快档案行政管理部门与各行各业行政管理部门之间的监管信息资源共享、互联互通，全面整合各种档案监管信息资源，为档案行政监管提供强有力的技术支撑，以提高档案行政管理部门的档案治理能力。

行政档案管理篇9

1档案行政管理职能沿革

在计划经济时代，档案行政管理一直是以指令性的业务指导为主的管理模式，档案行政管理的职能是以行政命令式的档案业务指导来实现的。不可否认，指令性的业务指导行政管理模式在计划经济时代，对档案事业的发展起到了关键的作用。在那时，虽然称之为“业务指导”，但这种“指导”带有指令性，这种指令性具有行政强制性，因而，它在某种程度上，就是“法”，就是“命令”，必须坚决执行，档案工作和业务建设主要是靠行政规范性文件和行政命令式的业务指导强制执行的。这并不是档案行政管理部门独有的特征，而是计划经济时代，一切行政机关共有的行政特征。

随着改革开放与社会主义市场经济的发展，政府行政管理的方式发生了改变。指令性的管理模式渐渐地退出，取而代之的是依法行政。对于这种变化，应该说档案部门还是很敏感的。在指令性管理向依法行政转变的初期，就制定颁布了《档案法》，为档案行政管理机关转变管理职能依法行政奠定了法律基础。

随着依法行政的实施，档案行政管理职能由计划经济时代指令性的业务指导为主的管理模式逐渐向社会主义市场经济时代的依法行政为主的管理模式转变，行使档案行政管理职能的部门，也由业务指导一个部门分为业务指导和法规两个部门。但是，受传统思维和习惯的影响，这种转变基本上停留在口头和表面上，尤其在基层，指令性的业务指导为主的管理模式依然大行其道。

2法定的档案行政管理职能简释

档案依法行政的核心是依法行使档案行政管理职能。必须明确，档案行政管理机关只能在宪法和法律、法规的范围内活动，凡是超过法律规定的档案行政权力和档案行政行为都是非法和无效的。因此，正确理解和行使档案行政管理法定的职能尤为重要。对县级以上的档案行政管理部门的主要职能，《档案法》第六条作了明确规定，《档案法实施办法》第八条又进一步具体规定：“县级以上地方各级人民政府档案行政管理部门依照《档案法》第六条第二款的规定，履行下列职责：（一）贯彻执行有关法律、法规和国家有关方针政策；（二）制定本行政区域内的档案事业发展计划和档案工作规章制度，并组织实施；（三）监督、指导本行政区域内的档案工作，依法查处档案违法行为；（四）组织、指导本行政区域内档案理论与科学技术研究、档案宣传与档案教育、档案工作人员培训。”对这些职能可归纳为两种行政行为：一是抽象行政行为，即制定规章制度和方针政策；二是具体的行政行为，即对有关部门监督、指导、依法查处档案违法行为。这里的“监督”，是指通过对法律、法规、规章实施情况的检查，督促有关方面依法做好档案工作。“指导”是指通过业务上的辅导、咨询、政策的阐释，使有关方面做好档案工作。[1]作为档案行政管理部门实施的具体的档案行政行为来说，“监督”指的是档案行政监督检查；“指导”指的是档案行政指导，而不是指令性的业务指导。档案行政监督检查属于强制性行政行为，档案行政指导属于非强制性行政行为。

档案法规规定的档案行政管理的监督和指导职能，还有一层含义，就是上级档案行政管理机关对下级档案行政管理机关进行监督和指导的职能。这里的“监督”，是上级档案行政管理机关对下级档案行政管理机关及其工作人员的行政执法情况进行监督检查，并及时纠正其违法或不当的执法行为的一种内部监督的法定职能。这种职能就是档案行政执法监督，它的实施是多样的，常用的有规范性文件备案审查、执法争议协调、行政执法检查，实行行政执法责任制、行政执法情况报告制等，其中，档案行政执法检查是最重要的档案行政行为之一。但它不属于行政执法，而属于行政监督。这里的“指导”则仍是行政指导，上级档案行政管理机关对下级档案行政管理机关的行政指导不具有任何强制性。

档案法规规定档案行政管理部门负有对同级档案馆、下级档案馆和下级档案行政管理部门进行档案行政监督检查和查处档案违法案件的职能。

档案法规还规定了档案行政管理部门一些具体的行政职能，如，对出卖、转让、赠送属于集体所有、个人所有以及其他不属于国家所有的对国家和社会具有保存价值的或者应当保密的档案的审批等，对在利用档案馆的档案中有损毁、丢失属于国家所有的档案行为的处罚等，这些具体的行政职能有：行政处罚、行政强制、行政许可、行政确认等。

3档案行政管理的档案法定范围

档案行政管理职能是有限的，档案行政管理的档案法定范围是有边界的，超出这个范围就有违法之嫌。档案行政管理的档案法定范围就是《档案法》中规定的档案范围，《档案法》第二条规定：“本法所称的档案是指过去和现在的国家机构、社会组织以及个人从事政治……活动直接形成的对国家和社会有保存价值的……历史记录。”也就是说，档案行政管理部门管理的档案范围是“对国家和社会有保存价值的”档案。这里，要注意两个问题：一是档案法定定义，不同于档案的学理定义，它比档案的学理定义的范围要小。二是如何确定对国家和社会有保存价值的档案范围。按照《档案法实施办法》第二条规定：“《档案法》第二条所称对国家和社会有保存价值的档案，属于国家所有的，由国家档案局会同国家有关部门确定具体范围；属于集体所有、个人所有以及其他不属于国家所有的，由省、自治区、直辖市人民政府档案行政管理部门征得国家档案局同意后确定具体范围。”那么，属于国家所有的档案是由国家档案局或国家档案局会同国家有关部门通过制定具有规章性质的办法与标准，明确这类档案的具体范围。如，国家档案局第8号令《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》及附件《文书档案保管期限表》等，国家档案局与最高人民法院共同制定的《关于人民法院诉讼档案保管期限的规定》等。对于非国家所有的档案具体范围的确定，是由各省、自治区、直辖市档案行政管理部门根据本地区的实际情况，制定档案规范性文件，具体划定本地区非国有档案的范围。如，《江苏省非国家所有档案管理办法》等。

由于档案行政管理的管理范围只在“对国家和社会有保存价值的”档案方面有效，因而，只有那些产生和保管“对国家和社会有保存价值的”档案的国家机构、社会组织以及个人才是档案行政管理相对人的范围。这个范围说明不是所有的产生档案的领域和这些领域产生的所有档案都是档案行政管理部门管理的范围。这个范围是档案行政管理部门依法行政行使职能的前提，这个前提必须清楚。对超出这个范围而行使的档案行政行为要慎重，否则，就有违法之嫌。

4档案行政管理职能的辨析

4.1档案业务指导职能辨析。档案业务指导职能是计划经济时代指令性的业务指导管理模式的产物，随着全面推进依法行政的深入，取而代之的是档案依法行政职能。计划经济时代指令性的档案业务指导职能已经寿终正寝，尤其是在档案法规已经明确档案行政管理职能的情况下，按照依法行政对行政机关是“法无授权不可为”的最基本要求，指令性的档案业务指导就不再是合法的档案行政管理职能，如果还要坚持行使这种职能，就有违法之嫌了。指令性的档案业务指导基本上包含了档案行政管理的所有职能，包括制定标准规范、监督、指导和执法等职能。依法行政下的档案业务指导实际是行政指导，其内涵缩小职能弱化，档案行政指导并不等于指令性的档案业务指导。档案行政管理部门的档案行政指导主要是业务上的辅导、咨询和政策的阐释，对被指导单位不具有任何强制性，被指导单位没有义务必须服从档案行政指导，档案行政指导表现出来的更多是服务。但是，由于种种原因，指令性的档案业务指导职能并没有退出历史舞台，依然盛行，尤其是对档案业务指导和档案执法的含义的理解上。档案业务指导依旧是指令性业务指导的含义，要说有变化只是把执法的内容分了出来，而执法却被理解为单纯的查处档案违法行为。由此，也就衍生出一些错误的观念与认识。有档案执法与档案业务指导平行说、[2]档案执法是业务指导保障说、[3]档案业务指导是档案执法基础说，[4]硬是将档案行政执法与档案业务指导这两个不是一个历史时期的问题、不是同一性质的管理模式问题拉到一起。在档案行政执法是档案业务指导保障的思想驱使下，使档案行政执法职能沦为保障档案业务指导职能实施的辅助手段，使档案行政执法失去了本来面貌，失去了应有的职能。造成这种情况的原因是：从《档案法》颁布到《全面推行依法行政实施纲要》的实施，档案行政管理部门并没有完全实行行政职能的转变。

4.2档案行政执法职能辨析。转变职能，就是档案行政管理职能要转到依法行政上，依法行政的核心是行政执法。档案行政执法是行政执法的一部分，按照行政法学的说法，它有广义和狭义之分。广义的档案行政执法，就是档案行政机关为贯彻、执行法规而采取的一切行政行为，既包括档案行政管理机关为贯彻、执行法规，而制定的规范性文件的行为，即抽象行政行为。也包括档案行政管理机关依法针对特定的人和事，而直接采取的削弱权利、加重义务的行政处理行为，即具体行政行为。还包括档案行政管理机关采取的档案行政指导、行政奖励等非强制性行政行为。狭义的档案行政执法，指档案行政管理机关的具体行政行为。主要有档案行政监督检查、行政许可、行政处罚、行政强制、行政确认等强制性行政行为。而档案界一般认为的档案行政执法，则仅指对具体违法行为的查处。此认识显然有误。 　 档案行政指导必须坚持合法、准确的原则，不能把档案行政指导变成档案行政误导，档案行政指导没有法律约束力。但是，如果产生档案行政误导，造成行政相对人受损害时，档案行政管理机关必须承担相应的法律责任。

4.3档案行政管理监督与指导职能的辨析。《档案法》中规定的“监督”和“指导”是档案行政管理部门日常行使的主要法定职能。档案行政监督检查属于强制性行政行为，主要是解决机关、团体、企事业单位和其他组织的档案工作做不做的问题，解决这些机构必须依法建立档案工作、归档保存应当保存的档案、确保档案的安全等，解决“面”上档案工作最基本的问题，是最低要求。档案行政指导属于非强制性行政行为，主要是解决机关、团体、企事业单位和其他组织的档案工作会不会做、做得好不好的问题。对于会不会做的问题，主要是通过业务上的辅导、咨询，提供多种档案管理方法供其选择而不能强制实行。档案行业标准基本上都是推荐性标准，如《归档文件整理规则》就是推荐性标准。对于做得好不好的问题，实际是解决“点”上的问题，通过如机关档案工作规范化管理认证等办法来实现，起示范引导作用，是最高的发展方向。这些都是自愿的，不能强制实行。

4.4档案行政管理职能的“越位”和“缺位”现象。由于档案行政管理部门没有实现职能转变，也没有厘清职能，造成履行职能上的一些“越位”和“缺位”现象。表现为：其一，对于民生、专门、民营企业、农村等档案工作，一方面，在档案业务指导管理模式下，对做好这些工作显得力不从心，举步维艰。另一方面，对这些档案工作，国家、国家档案局和有关部委颁布了大量的法律、行业规章和规范性文件作出了具体的要求和规定。据对《法律图书馆》（law-lib.com/）的不完全统计，从《档案法》颁布至今，国家档案局颁的行业规章和规范性文件有36部，国家档案局与各部委合颁的行业规章和规范性文件有24部；部委颁布的行业档案规章和规范性文件有139部，共199部。其中，大部分是民生和专门档案范畴的。这些法律法规既是档案行政管理机关依法行政的依据，也是监管的内容。档案行政管理机关本应通过自己或者联合有关部门依法行使档案行政监督检查等职能的方式来督促做好这些档案工作，但是，在这方面几乎是空白。其二，上级档案行政管理机关本应对下级档案行政管理机关及其工作人员的行政执法情况进行监督检查，通过这种行政执法检查纠正其违法或不当的执法行为，并促进其依法行政的实施。但是，这方面也几乎是空白。其三，档案行政管理部门负有对同级档案馆和下级档案馆、档案行政管理部门进行档案行政监督检查和查处档案违法案件的职责。但是，这方面的档案行政执法还几乎是空白。如果说，“局馆合一”的体制是造成对同级档案馆的档案行政执法空白的理由，那么，对下级档案馆、档案行政管理部门的档案行政执法空白就没有理由了。面对如此多的空白，颇值得深思。

5对档案行政管理机关内部职能划分的思考

要实现依法行政职能的转变，最终要落实到调整、厘清、明确档案行政管理部门内部的职能上。

5.1在现有的机构内按照依法行政的职能重新划分职责。现在，大部分档案行政管理机关都内设有业务指导和法规部门，业务指导部门最好改变名称，可改为“档案管理指导处或档案指导处（科、股）”，履行档案行政指导、行政奖励、培训、宣传教育等职责，主要行使非强制性的行政职能。法规处（科、股）履行档案行政监督检查、行政处罚、行政执法监督等职责，负责制定档案业务标准、规范、政策等，主要行使强制性的行政职能。

5.2增加机构，加强内部监督。加强内部监督是保障依法行政，切实履行法定职责的必要环节。在条件允许的情况下，应增设档案执法处（科、股），或者统称“档案执法队”，专门履行强制性的行政职能，其中，对查处违法案件没有决定处置权。法规处（科、股）则主要履行档案行政监督、审批档案执法队查处的档案违法案件、制定业务标准等职责，履行对同级档案馆和下级档案部门的行政监督检查、查处档案违法案件和行政监督等职责。“档案管理指导处（科、股）”履行档案行政指导等非强制性的行政职能。

5.3县级档案行政管理机关的职能划分。由于县级档案行政管理机关人员比较少，大部分未设法规部门，面对这种情况，也只有“一套人马”行使不同性质的全部行政职能。当然，业务指导股应改名为“监督指导股”，但需要清楚地分清不同性质的行政行为职能，在一次实施行政行为时，不能实施两种不同性质的行政行为。也即在实施档案行政指导时不能同时实施档案行政监督检查等。否则，就有“钓鱼执法”之嫌。这只是权宜之计，长远办法，只要条件成熟，应将强制性的行政职能与非强制性的行政职能分开。

注：本文为2007年国家社会科学基金项目《档案法立法思想与立法原则研究》的阶段性成果，项目批准号为07BTQ027

参考文献：

[1]郭树银主编.中华人民共和国档案法实施办法释解［M］.北京：中国法制出版社，2000.38.

行政档案管理篇10

“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，是社会主义法制建设的基本内容与要求，其中，执法必严是社会主义法制的关键。它要求执法机关及工作人员，必须严格按法律的规定实施法律，坚决维护法律的权威和尊严。执法必严同样也是社会主义市场经济环境下档案法制建设的关键，执法必严就是要严格执法。档案行政管理要做到依法行政，重点是严格执法。

1 严格执法的意义

1.1 严格执法是维护档案法律权威的需要。《档案法》是规范我国档案事业最高效力的法律，它的精神实质是保护和利用档案，维护公民的合法权益和国家权益，维护正义和公平。那么，严格执行《档案法》以及所有关于档案事务的规范性法律文件，不仅维护了《档案法》的权威，而且，保障了正义和公平不受破坏。如果不严格执法，就无法维护档案法律的权威。

1.2 严格执法是档案法制建设的需要。档案行政管理要走向依法行政，走上法制化的轨道，就必须严格执法。严格执法有两层意义:一是执法的严格性；二是惩罚的严厉性。虽然，严厉的惩罚对于那些严重档案违法行为是十分必要的，但是，执法对违法者的威慑力更主要的是在于执法的严格性。一方面，执法要严明、严格、严肃，另一方面，不得超权、越权执法，即档案行政管理部门的任何档案行政执法行为都必须根据法的规定来进行，这是档案法制建设的基本要求。如果执法不严或执法不规范，建立完善档案法制就是空话。

1.3 严格执法是社会主义市场经济环境下档案工作发展的客观需要。随着我国社会主义市场经济体制的确立，经济在向多元化发展，档案工作也向多样化发展，从而使原来旧体制下依靠命令和政策来调节的方式已经无法适应。市场经济社会是法制社会，因而，只有运用法律，公平公正地加以调节、引导和管理，才能有效地解决各种复杂的档案事务和问题。这是时展的客观需要。

2 严格执法的含义

严格就是认真、不放松的意思。执法，也称“法律执行”，“是指国家行政机关依照法定职权和法定程序，行使行政管理职权、履行职责、贯彻和实施法律的活动”。[1]“严格执法”，按照字面意思，就是认真、不放松地执行法律，这尽管是严格执法的基本内容，但仅仅这样理解还不够。严格执法应具有以下几个特征：

2.1 执法的合法性。合法性要求执法行为必须在法律规定的范围内进行，强调依法办事。档案行政管理机关在执法时做出的行政执法行为必须有法律上的依据，不得超出法律规定的范围。档案行政管理机关能做什么不能做什么，必须有法律的授权，超出授权的范围就是越权，越权则无效。执法的合法性具体体现在三个方面：一是主体合法，档案行政执法的主体只能是享有执法权限的档案行政管理机关，并且，也只能依法行使执法权，在职权范围内司其职；二是程序合法，档案行政管理机关的行政执法，必须严格按照法律规定的程序进行，只有严格执行法定程序，才会有正确的执法；三是内容合法，档案行政管理机关的行政执法必须严格认真地按照档案法律法规规定的内容，依实体法之规定做出处理，维护法律的权威和尊严。

2.2 执法的正确性。正确性就是要求执法结果的正确，处理正确是执法公正的体现。执法要求“法律面前人人平等”，在执行法律法规时，要以事实为依据，以法律为准绳，在掌握法律法规标准时不走样，真正做到公平公正。要做到执法的正确，就要求档案行政执法人员必须尽职尽责，对发生的违法行为勇于纠正并依法处理，不搞关系执法、人情执法，做到“有法必依，执法必严，违法必究”。一切以法律作为唯一的标准和尺度，而不是唯“长官”意志。

2.3 执法的及时性。及时性是严格执法的重要措施，只有及时执法才能将严格执法落到实处。严格执法要求档案行政管理机关具有高度的责任感，在合法、正确的前提下，做到及时执法，将档案违法现象消除在萌芽状态。对于需要立案查处的，要及时立案，及时办案，及时结案。执法的各个环节都要遵守法律规定的时限，决不能拖而不办，审而不决。

2.4 执法的严肃性。严肃性要求敬畏法律，郑重严谨地执行法律。对公民、法人和其他组织的档案违法行为，必须依照档案法律的规定严格执法，不能掺杂档案执法人员个人的意愿，既要维护档案法律的尊严，维护党和国家的档案权益，又要严格遵守公民、法人和其他组织的合法权益不受侵犯。档案行政管理机关要严格执法，落实到位，不留空白，不越权、不、不消极执法。所有管理档案事务实施的档案执法行政行为都必须遵循宪法和法律法规规定，绝不允许有任何超越法律规定的“乱作为”、“滥作为”和“不作为”现象。

3 档案行政执法中存在的问题

对于档案行政执法中存在的问题，大都认为主要是外部问题，如庄澍虹认为：一是档案行政执法主体不确定；二是档案法规体系不完善；三是现有档案法规体系不够科学及执法人员素质偏低；四是长期的政治管理模式造成了社会公众的档案意识不强，普遍对档案行政执法活动不认可、不支持。[2]笔者认为，档案行政执法中存在的问题，外部问题不是主要的问题，档案行政管理机关内部的问题才是主要问题。比较突出的表现：

3.1 档案行政管理机关不清楚法定的职责和行政权限而“不作为”。在实际工作中，一些档案行政管理机关对自身的法定职责和行政权限究竟有多少，涉及的面有多宽不是很清楚。致使该实施的档案行政执法工作沒有去实施，从而形成不严格执法的“不作为”现象。其一，对各行各业专业或业务档案事务的档案行政执法基本是空白。“据不完全统计，就全国而言，‘建国’以来，仅标题中，涉及‘档案’的法律法规规章就有241部；而全文中，涉及‘档案’的法律法规规章更是多达4621部。” [3]这些法律法规涉及各行各业的档案事务，其中，许多都是民生和专业档案的范畴。这些法律法规既是档案行政管理机关依法行政的依据，也是档案行政执法内容。但是，在这方面几乎是空白。其二，对个人保管的档案行政执法监管工作几乎是空白。许多档案行政管理机关对本行政区域内个人保存的“对国家和社会有保存价值的”档案从未做过调查摸底或登记备案工作，对其内容、数量、价值、保管情况一概不知。至于对因保管条件恶劣或者其他原因被认为可能导致档案严重损毁和不安全的采取代为保管、收购或者征购措施，对其在流转中的捐赠、买卖和出境的监控管理，几乎都是空白。其三，档案行政管理机关负有对同级档案馆和下级档案馆、档案行政管理机关进行档案行政执法监督、行政监督检查和查处档案违法案件的职责。但是，这方面的档案行政执法也几乎是空白。

3.2 档案行政执法流于形式。一些档案行政管理机关的档案行政监督检查，不是“运动”式，就是“蜻蜓点水”式，难以解决实际问题，基本上流于形式。有的是“档案监督检查力度不够，对档案执法检查采取应付了事的态度”，或“出于档案行政部门人员过少，在执法检查时对下发整改通知书的单位和部门不能及时监督。无人抓监督，无人抓落实，也就无法追究责任”。[4]有的是“平时执法检查过于注重表面形式，不看效果；仅停留在检查，不追查结果；一味追求面广量大的执法检查，不能从档案管理部门本身的总体执法能力出发搞好工作”。[5]档案行政执法成了走过场。

3.3 档案行政执法定位不明确。随着社会主义市场经济体制的建立，要求档案行政管理转到依法行政的法制轨道上，档案行政管理职能由计划经济时代指令性的业务指导为主的管理模式转变为社会主义市场经济时代的依法行政为主的管理模式。但是，“那种几十年一贯制所形成的习惯性工作方法和思维定势，仍然或多或少、或明或暗地左右着档案行政管理，无形中，制约了档案法制建设的进程”。[6]从而致使一些档案行政管理机关对档案行政执法定位不明，强调“行政执法是业务指导的保障”[7]“档案执法检查需要以档案业务指导为基础，档案业务指导需要档案执法检查做保障”。[8]档案行政管理职能的转变基本上还是停留在口头和表面上，沒有把档案行政管理职能定位在依法行政的以档案行政执法为主上，而使档案行政执法的职能沦为摆设。

3.4 档案行政执法概念不清晰，致使档案行政执法行为过窄。行政执法有“广义”和“狭义”之分，“广义的行政执法，是行政主体为贯彻、执行法规而采取的一切行政行为，既包括行政主体为贯彻、执行法规，而制定的不针对具体人和事的具有普遍约束力的规范性文件的行为，即抽象行政行为，也包括行政主体依法针对特定的人和事，而直接采取的削弱权利、加重义务的行政处理行为，即具体行政行为，还包括行政指导、行政奖励等非强制性行政行为”。[9]然而，许多档案行政管理部门都对档案行政执法做狭义的理解，也就是开展档案行政监督检查和查处档案违法案件而已。对于诸如档案行政强制、行政许可、行政确认、行政指导、行政奖励、行政处罚等档案行政执法行为，不是不开展实施就是不按照法律法规规定的程序实施。

3.5 档案行政执法对违法现象制止不力。在现实中，存在着许多诸如档案文件材料收集不齐全、不按规定整理归档、保管安全隐患多等违法现象，其中，大都够不上立案查处，多是需要限期整改或给予行政处罚的。然而，一些档案行政管理机关由于碍于亲戚、朋友、同学等的情面，或是面对所谓“强势”部门，或是工作中有求于的部门，或是其他种种原因，致使对于这些违法现象该给予行政处罚的基本不处罚，限期整改的也是期限一拖再拖，结果是“限期整改成为空口惩罚，违法行为依然继续”。[10]对于一些需要立案查处的，则采取“睁一只眼闭一只眼”或是“民不告官不究”的做法，生怕因为查处一起违法案件影响一个地区档案工作的大好局面。结果是既损害了档案法律的权威，又助长了违法“气焰”，使档案法规更难贯彻，也加大了档案行政执法的难度。

4 加强档案行政执法的措施

4.1 转变档案行政管理模式，走依法行政之路。档案行政执法中存在种种问题，其主要原因或者说根本原因是档案行政管理机关沒有转变管理职能，沒有实行依法行政，沒有实现由档案业务指导为主管理模式向以档案行政执法为主管理模式的转变。转变档案行政管理模式，首先是档案行政管理机关的领导要转变管理思想、管理理念，把管理思想转变到依法行政为核心上，把工作的重点放在档案行政执法上。其次，必须明确档案行政管理机关只能在宪法和法律法规的范围内活动，依法决策，依法处理问题，凡是超越法律规定的行政权力都是非法和无效的。自觉地把行政行为纳入法制化轨道，职责的划分、行使的范围、运行的程序等都要严格依法。最后，将档案行政管理职能转到依法行政上。也就是说，档案行政管理机关的主要核心职能是档案行政执法。面对各种档案事务，要运用一切档案行政执法方法，履行档案法律赋予的档案行政管理职能，实施档案法律法规的各项规定，管理好档案法定范围内的档案事务，保障档案事业的健康发展。

4.2 提高档案行政管理机关的依法行政意识。要大力加强档案行政管理机关内部的法制学习教育，通过法制学习教育，切实提高档案行政管理机关领导的依法行政意识，巩固依法治档理念，用依法行政的思想指导整个档案行政管理工作。提高档案行政管理人员的依法行政意识，加强档案法制观念，用执法必严的理念来约束档案行政管理的权力，将严格依法行政的理念贯穿到整个档案行政管理的具体行政行为之中。

4.3 厘清档案行政管理机关内部职能。按照行政权力法定化的要求，档案业务指导作为计划经济时代管理模式的职能，已经“寿终正寝”，不再是合法的行政职能，代之的是依法行政的档案行政执法职能。档案业务指导的职能如果说还残存的话，它已经缩小弱化为档案行政指导。如何履行档案行政执法职能，并将其落到实处，合理配置行政资源、明确行政职能是关键。在目前情况下，法规科（股）应负责行政执法监督（包括对档案行政管理机关内部的行政执法监督、对下级档案行政管理机关的行政执法监督等）、查处违法案件，实施档案行政强制、行政处罚等。业务指导科（股）应更名“监督科（股）”或“监督指导科（股）”，负责实施档案行政监督检查、行政许可、行政确认、行政指导、行政奖励等。对于档案行政指导职能，必须有清楚的认识。档案行政指导是非强制性行政行为，必须坚持合法、准确的原则，不能把档案行政指导变成档案行政误导，如果产生误导，造成行政相对人受损害时，档案行政管理机关必须承担相应的法律责任。

4.4 严格依法行政，严肃档案行政执法。档案行政管理机关必须严格按档案法律的规定，履行法定的职能，实施档案法律，坚持严格档案行政执法，坚决维护档案法律的权威和尊严。一要严格执行档案法律法规的规定行使档案行政管理职能，管理档案事业。二要严格执行程序法的规定来进行档案行政管理，所有管理档案事务实施的档案执法行政行为都要遵循宪法和法律法规规定，严格执法，不得有任何超越法律规定的档案执法行政行为而形成违法“乱作为”。三要依照所有涉及档案事务的法律法规规定，管理档案事务。要严格执法，落实到位，不留空白。既不能有任何超越涉及档案事务的法律法规规定的范围来进行档案行政执法而形成“滥作为”，也不得置这些档案法律法规的规定于不顾不执法而形成违法“不作为”。

4.5 建立一支高素质的档案行政执法队伍。档案行政管理机关要抓好档案执法队伍的政治思想建设，加强法律业务知识培训，使其具有强烈的事业心和责任感，能够熟练掌握档案法律法规及有关法律法规知识，不断强化档案依法行政的理念，不断提高档案行政执法的能力和水平。

注：本文为2011年度河南省档案局科技项目《档案执法理论与实践研究》的阶段性成果，项目批准号为：2011-R-06。

参考文献

[1]百度百科 baike.省略/view/21519.htm.

[2]庄澍虹.档案行政执法中存在的问题与对策[J].四川档案，2006（3）.

[3]吴雁平.1987年～2010年档案执法实践回顾与思考[J].档案管理，2011（4）.

[4][10]齐晶.试论档案行政执法工作中存在的问题与对策[J].经济研究导刊，2010（23）.

[5]姚震，董非.档案执法中的障碍性因素[J].档案与建设，2002（5）.

[6]杨益群.档案行政管理必须依法行政[J].档案与建设，2002（1）.

[7]曹永霞.加强档案行政执法提高档案管理水平[J]. 山东档案，1999（5）.

行政档案管理篇11

我国的司法行政工作从20世纪80年代开始得到较为快速的发展。改革开放对司法行政工作的科学化及现代化起到了巨大的推动作用。从这一时期到现今，司法行政档案管理工作也顺着时代潮流，发生了天翻地覆的变化。从横向上来说，经过接近40年的发展，我国各司法行政单位的档案管理工作在软硬件设施、管理方式以及管理理念方面都得到了很大提升，管理工作实现了质的飞跃；从纵向上来说，全国各个省、市、地市、乡镇等的司法部门的档案管理工作的达标率大大提升，档案管理的相关制度和体系都较为规范，管理工作基本趋向于合理化和科学化。例如最新的《档案法》对档案的内涵、?M行档案工作的原则、档案机构及其职责、档案的利用和公布以及相关的法律责任等进行了明确规定，大大提高了档案管理工作的规范性，提高了依法治档的水平。

2 我国司法行政档案的类别

受到经济快速发展、文化日新月异、社会百花齐放的影响，我国司法行政档案的内容、类别以及数量等与以往相比，都发生了深刻变化。以司法行政档案的类别为例，按照时间标准来划分，我国司法行政档案的类别应该以1993年为分水岭，进行具体划分。

2.1 1993年以前

在1993年之前，我国的司法行政档案管理工作方面的规章制度都是由各省市根据自身的实际情况各自制定的，并没有在全国范围内形成一个统一的标准。因此各个地区的司法行政档案管理工作是各自为政，水平良莠不齐。而且由于没有一个全国统一标准的指导，各个地区所制定的档案管理制度存在诸多不合理之处，这对档案管理的科学化造成了不良影响。

2.2 1993年之后

1993年，我国司法部制定了《关于司法行政档案工作暂行规定》的文件，该文件对司法行政档案的涵义、管理人员的职责、司法部门在档案管理中所扮演的角色等都做出了明确规定。同时还对司法行政档案的类别也作出了说明。司法行政档案的类别主要包括三部分：文书档案、声像档案以及专业档案。其中专业档案的类别非常丰富，基本覆盖了司法行政工作所涉及的所有领域和行业，主要包括公证档案、财会档案、科技档案、教学档案、基建档案、律师业务档案、劳改罪犯和劳教人员档案等等。

2.3 目前我国司法行政档案类别的划分

就我国目前司法行政部门的具体状况来看，司法行政档案的类别较之以前有所增加。新增的类别主要包括实物档案和设备档案。而在已有的类别中，主要对业务档案的内容进行了完善和更新。业务档案的内容新增加的包括法律援助档案、社区矫正档案、司法鉴定档案、信访档案、戒毒管理档案以及司法外事档案等等。新增的这些档案类别都是根据现实社会所发生的变化而紧贴时代潮流增加的，基本能够弥补之前的类别存在的缺陷。

3 新视野下司法行政档案管理的措施

3.1 与时俱进，依法治档

依法治国是我国的基本国策之一。在整个社会主义法治建设进行的如火如荼的时刻，司法行政档案管理工作也应该与时俱进，紧贴时代潮流，向依法治档的方向迈进，这也是所有司法行政单位所应该共同遵循的基本原则之一。依法治档的实现可从两方面来进行：一是档案管理理念的法制化。具体来说，就是司法行政单位在进行档案管理时，改变以往的进行内部行政运行的模式，加大教育力度，贯彻依法治档的理念，将依法治档观念深入人心；二是档案管理行为的司法化。具体来说，就是要改变司法行政单位在档案管理方面的内部运行机制，将法律作为档案管理的唯一标准，保证档案管理工作在法律指导下展开。

3.2 利用现代信息技术开展司法行政档案管理工作

现代信息技术使得司法行政档案管理工作的模式发生了重大变化。高存储的计算机以及先进的扫描和拍照技术，改变了以往进行人力管理的落后方式，在资料录入、修改、查询、保存以及备份方面体现出无可比拟的优势。不但节省了传统存储方式所要耗费的空间，而且在查阅起来更加快捷方便，保存时效更长且能够实现备份，防止数据丢失。因此司法行政机关应引进先进的计算机技术和现代档案管理方式，将本单位特点与先进的档案管理软件相结合，提高档案管理的质量和效率。

3.3 不断强化司法行政机关档案管理人员的管理意识

只有具备强烈的档案管理意识，才能在实际工作中保证档案管理工作的效率。无论是在过去、现在还是将来，管理意识都是司法行政机关档案管理人员所必须具备的重要素养。因此司法行政机关应根据实际情况及具体需要，定期对档案管理人员进行相关管理意识的培训，培训内容包括诸如管理工作内容方面的更新、管理工作中的注意事项以及禁忌、管理人员所应具备的专业素养和职业素养等等。还可组织管理人员观看相应的纪录片，增强其责任感和管理意识。

3.4 不断对档案管理制度进行更新完善

管理制度是进行档案管理的重要依据。各司法行政单位应该在国家《档案法》的指导下，针对本单位的具体情况，制定相应的管理制度，以此对单位内部人员的行为进行约束和规范。在新形势下，司法行政单位对内部档案管理制度进行更新和完善的主要依据是社会上不断出现的新情况、新问题以及本单位内部的具体情况。只有如此，档案管理制度才能和本单位的实际档案管理工作以及其他法务工作更紧密的结合，从而实现二者之间的相辅相成和相互促进。

3.5 不断对司法行政档案管理的服务功能进行强化

行政档案管理篇12

一、档案行政管理职能沿革

在计划经济时期，档案行政管理应用的主要手段就是指令性的业务指导，档案行政管理职能主要依靠行政命令得到落实。因此必须认识到在计划经济时期，指令性的业务指导模式有效推动了档案事业的健康发展。在计划经济时期，虽然人们也将其叫做业务指导，但这种指导具有一定的强制特点，所以，在一定意义上可以这样说，它就是法，就是命令，下级部门一定要遵从与执行，开展档案工作与业务建设就是在行政命令的状态下实行的，属于强制执行。这一现象并不只是表现在档案行政管理部门当中，而是计划经济时期所有行政机关都有的行政特点。

当前社会主义市场经济发展阶段，不再适用政府行政管理的方式。要求淘汰指令性的管理做法，而实行依法行政。在这种变化当中，档案部门处于改革的前沿。随着指令性管理逐步转变为依法行政，及时出台了《档案法》，在法律上明确了档案行政管理部门转变管理职能的重要性与准确定位。随着当前推行依法行政，档案行政管理职能在模式上实现了转变，不再依赖计划经济时期的指令性业务指导而转变为社会主义市场经济时期的依法行政为主。行使档案行政管理职能的部门，也不再规定为一个单独的部门，而成为业务指导与法规两个部门。但在传统思想与习惯的作用下，这种转变还没有完全落实到行动当中，特别是在当前的基层，依然实行着指令性的业务指导这种管理做法。

二、 法定的档案行政管理职能简释

依据《档案法》第六条“县级以上地方人民政府的档案行政管理部门负责管理本地的档案事业，同时具有指导与监督当地机关、团体、企业事业单位档案工作的责任。”从中可以明确，档案行政管理主要针对的是社会档案事务，但不是管理实体档案或档案工作。也就是说这种管理主要是管事而不是管理一个单位一个部门，更不能管理当中的某一个人。也可以这样说，档案行政管理主要负责与档案工作有关的工作和事。而管理不重视结果，重点关注的是管理过程。在以前的档案管理工作中，档案工作只是重点指导一个系统一个单位的档案管理工作，认为提高档案工作人员水平，使其能够做到科学管理内部档案实体，而没有认识到行政管理的主要职能是什么。所以档案行政管理部门工作面临着大量的困难，虽然也做了大量的服务工作，但却得不到相关部门的认可。

三、如何才能做好档案行政管理工作

（一）档案行政管理必须依法行政。在行政管理过程中要求首先做到依法行政，档案行政管理也适用于这一点。在依法行政过程中，当中的依法包括《档案法》，但还包括关系到档案事务的一切法律法规。《档案法》具有核心地位，档案行政管理部门在开展工作中首先要遵守《档案法》，但需要提出的是，其中的内容和要求原则化严重，不具备明确的操作措施，所以在实行档案行政管理过程中，就不可避免地应用一切关系到档案事务的法律法规，只有做到上述这些，才能顺利开展各项工作，才能使档案行政管理收到较好的效果。有统计数字显示，在河南省与“档案”有关的法律法规就有17部之多。这些与档案管理有关的法律法规全部适用于档案行政管理工作。在实际开展档案行政管理工作中发挥这些法律法规的作用，可以有效解决档案实际管理过程中出现的“不到位”问题。

（二）档案行政管理必须遵循分级管理的原则。依据《档案法》要求，档案行政管理要实行“统一领导，分级管理”，同时明确指出了不同档案行政管理部门的工作职能与权限。所以，在实际档案行政管理工作中一定要依据法律规定去落实，不然就有可能出现“越位”现象。如在实际工作过程中，在业务考核指标中把村级建档工作下发到各级档案管理部门，如果县级档案管理部门将其理解为一项重要的档案管理工作，要实行亲自入村开展指导与帮助，但其实这种做法不符合上述管理规定，没有遵守自身行政管理职能的规定，属于管理中的“越位”。而应该采取的做法是，以《档案法》和《村民委员会组织法》为基础，对乡镇、民政部门的档案机构工作进行指导与监督。也可以这样认为，在实际开展档案行政管理过程中，要以《档案法》为主要依据，同时结合与档案管理工作有关的法律法规开展规范性管理。真正做到分级管理，实现对档案管理部门的指导与监督工作，做到这一点，档案行政管理工作就不会出现“越位”现象。

当前，很多档案行政管理部门都设置了业务指导与法规科，业务指导部门不适宜再沿用当前名称，而可以称其为“档案管理指导处与档案指导处”，主要负责档案行政指导、行政奖励、培训、宣传教育等工作，不拥有强制性行政职能。法规处（科、股）履行档案行政监督检查、行政处罚、行政执法监督等职责，负责制定档案业务标准、规范、政策等，主要行使强制性的行政职能。

（三）增加机构，加强内部监督。加强内部监督是保障依法行政，切实履行法定职责的必要环节。在条件允许的情况下，应增设档案执法处（科、股），或者统称“档案执法队”，专门履行强制性的行政职能，其中，对查处违法案件没有决定处置权。法规处（科、股）则主要履行档案行政监督、审批档案执法队查处的档案违法案件、制定业务标准等职责，履行对同级档案馆和下级档案部门的行政监督检查、查处档案违法案件和行政监督等职责。“档案管理指导处（科、股）”履行档案行政指导等非强制性的行政职能。