行政处罚的时效性篇1

一、行政处罚设定权的立法完善

（一）行政处罚设定权的理论矛盾与现实合理性

行政法制的一项基本要求就是行政行为必须有法律依据。而关于公民基本权利的限制，应当由立法机关通过法律来规定，行政机关不得代为规定，行政机关实施的行政行为必须有法律的授权，不得抵触法律。这也是所谓的“法律保留”原则。如果行政机关依据某项法律对违反行政处罚法的公民进行数额巨大的罚款，尽管有所谓的法律依据，但明显是不符合法治的。

（二）行政处罚设定权的立法完善

法治完备的国家绝对禁止行政机关自行规定行政处罚，并尽量限制行政机关行使行政处罚自由裁量权。这是因为行政机关设定行政处罚的权力一旦滥用，公民、法人或其他组织几乎处于无助状态。我国《行政处罚法》有关行政处罚设定权的规定却显得“过粗”，对设定权的行使缺乏必要的限制。

首先，现代行政法治理论不仅在形式上要求法律至上，而且在内容上要求法律本身必须符合一定标准，因此，对法律设定行政处罚的权力不加任何限制的做法是有悖于行政法治原则的，对于目前《行政处罚法》对法律的行政处罚设定权不加任何限制的做法应当适当地改进。

其次，《行政处罚法》对行政法规、地方性法规和规章的行政处罚设定权，除运用排除法对罚种进行了非常宽松的约束外，未对设定行政处罚的条件以及行政处罚的幅度施以任何限制，这是不妥当的。因此，《行政处罚法》关于行政法规和地方性法规关于行政处罚设定权的规定需要改进，使得行政处罚的严厉性低于刑罚。

二、行政处罚程序性规定之不足

（一）听证程序

现代行政程序法中最核心的制度就是听证制度，其中美国依其宪法中正当程序条款发展了较为完善的正式听证程序。听证是美国公民根据宪法正当法律程序所享有的权利，效力高于行政法所规定的程序原则。我国给予听证程序可以运用行政程序的特殊作用和价值保护对方当事人的重大利益，因此在《行政处罚法》中确立了听证程序。但其对于听证程序的规定还比较原则，在实施过程中至少还存在着如下问题：

首先，《行政处罚法》规定，公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚享有陈述权、申辩权，行政机关必须充分听取当事人的意见，并且不得因当事人申辩而加重处罚。当事人的充分申辩权是听证程序的基本要求之一。为此，《行政处罚法》规定了“当事人可以亲自参加听证，也可以委托一至二人”等内容，但并未规定当事人或其人可否查阅或者复制调查人员的指控材料。

其次，《行政处罚法》并没有给予所有受处罚人听证的权利。将限制人身排除在听证范围之外，会使《行政处罚法》关于行政机关告知义务和当事人的申辩权利的规定是否用于拘留处罚成了问题。因此，扩大听证程序的适用范围，是解决我国行政处罚领域保护当事人的合法权益的一项重要保障。

（二）简易程序中的举证责任

简易程序是针对违法事实确凿、处罚较轻的情况设置的。这种程序的特点是手续简单、效率高以及执法人员当场给予处罚等。《行政处罚法》规定当事人对当场作出的行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。但是，一旦进入行政复议或者诉讼程序，行政机关如何举证？事实上，执法人员既是案件的处理人，同时也是案件的证人。那么，在别无其他证据的情况下，能否以单个的执法人员单方面的证言作为定案的根据？由此看来，完善简易程序中的举证方面的规定是十分必要的。

三、行政处罚实效的立法缺陷及完善

1、关于条件方面

《行政处罚法》第29条规定：“违法行为在两年内未被发现的，不再给予处罚。”该款确立了我国行政处罚时效制度，它表明行政处罚时效成立必须符合两个条件：一是期限自违法行为起经过两年，二是该行为两年内未被发现。第二个条件是否应以“未被发现”为条件？那是否意味着从另一方面说，如果违法行为两年内被发现，就可以在任何时候给予处罚？因此，应修改为：行政违法行为经过两年，不再给予处罚，法律另有规定的除外。

2、关于行政处罚时效的种类

行政处罚时效依其适用的阶段不同，分为行政处罚追诉时效、行政处罚裁决时效、行政处罚执行时效等三类。追诉时效是指行政处罚机关对行政违法行为追究行政处罚责任的法定期限，超过该期限则不得再给予行政处罚。裁决时效是指行政处罚机关在行政违法案件立案后做出行政处罚决定的法定期限，超过该期限就不能再作出处罚决定。执行时效是指行政处罚机关作出行政处罚决定后，如果经过法定期限仍未执行行政处罚决定的，应当免于执行。

我国现行立法是否对行政处罚裁决时效做出规定呢？笔者认为，应在借鉴外国立法经验的基础上，增加行政处罚时效的种类，规定行政处罚裁决时效及行政处罚执行时效。这对于保护行政相对人的合法权益，维护社会关系和社会秩序的稳定，提高行政处罚效率以及政府的威信和法律的权威具有重要意义。

3、关于追诉时效的起算

不同国家和地区对于追诉时效的起算具体有两种立法例，一种是从违法行为实施之日起算（如西班牙），另一种是从违法行为成立或完成之日起算（如德国、台湾）。前者的追诉时效从行为的终了即完成时起算，后者则从危害结果发生之日起算。我国《行政处罚法》规定行政处罚的追诉时效，从违法行为发生之日起算；违法行为为连续或者继续状态的，从行为终了之日起算。通常认为，“违法行为发生之日”就是违法行为的实施之日。因此，我国行政处罚的追诉时效就是从违法行为实施之日起计算。这一关于行政处罚追诉时效起算的规定存在缺陷。

从行政违法行为实施之日起计算追诉时效，只对不需要发生危害后果就可以构成行政违法的情况可以适用，而我国现有法律规范中规定了必须发生某种危害结果才能构成行政违法的情形。对于这些情形的追诉时效，只能从危害结果发生之日起计算，而不能从行为实施之日起计算。如果从行为实施之日起计算追诉时效显然是荒谬的。

因此，应在对《行政处罚法》修改时，对行政违法行为成立的两种情形分别规定追诉时效的起算时间。各国对于时效制度的立法有值得我们借鉴的地方。有些行政违法行为并不都是以危害结果作为法定必要条件。因此，规定追诉时效的两种情形对于完善我国立法工作具有十分重要的意义。

参考文献：

行政处罚的时效性篇2

确认行政处罚行为是否有效，是检察机关审查审判机关的判决适用法律是否正确的首要问题。行政机关的处罚行为有效必须同时具备四个条件：一是行政机关有此种处罚权；二是被处罚者有违法行为，且违反事实清楚，证据确凿，无法定免除处罚情况；三是行政处罚必须严格遵守法定程序；四是处罚决定适用行政法律、法规正确。检察机关要判定审判机关确认行政机关的处罚行为有效性是否正确，就必须把握上述四个条件。

（一）审查行政机关是否有处罚权，是否滥用处罚权或超越处罚权。行政机关并不都具有行政处罚权，只有一部分行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织以及具有行政处罚权的行政机关依法委托的组织才具有行政处罚权。具体说，工商、税务、财政、公安、司法、技术监督、交通、审计、畜牧、农业、林业、城建、计生、卫生、国土、环保、档案、渔政、海关、物价等行政机关具有行政处罚权。无行政处罚权的行政机关实施的处罚行为无效，有行政处罚权的行政机关滥用处罚权或者超越自身的处罚权，其处罚行为无效。审判机关将上述无效处罚行为确认为有效，或者将有处罚权的行政机关确认为无权者，或者将有效的处罚行为确认为无效，其判决都是错误的。

（二）审查被处罚者违法事实是否清楚，有无法定免除处罚情形。公民、法人或者其他组织受到行政处罚，必须具有违反国家行政法律、法规的行为，该行为应当受到处罚，且不具有法定免除处罚条件。法定免除条件有：违法行为超过两年才被发现的；违法人员不满14周岁的；精神病人在不能辩认或者不能控制自己行为时的违法行为。行政机关对公民、法人或者其他组织实施行政处罚，必须综合违法性质、情节、动机、目的、后果，有无法定免除处罚条件等诸因素予以分析，作出处理决定。行政机关对违法事实不清或者证明公民、法人或者其他组织违法事实的证据不充分，而对其实施行政处罚的，行政处罚行为无效。行政机关对违法事实清楚，证据充分，但具有法定免除处罚条件的公民、法人或者其他组织实施处罚的，其处罚行为也属无效。审判机关将上述无效处罚行为确认为有效，其判决是错误的。

（三）审查行政机关实施行政处罚是否严格按法定程序*作。行政机关对公民、法人或其他组织的违法行为实施处罚，必须严格按照法定程序*作。法定程序有简易程序，一般程序，听证程序三种。

适用简易程序的行政处罚，必须符合四个条件：一是违法事实清楚，证据确凿，不需要调查取证；二是处罚金额小或处罚的性质较轻；三是可以当场作出处罚决定，当场填写、交付处罚决定书；四是必须有法定依据。缺少任何一个条件，不得适用简易程序。

适用一般程序的行政处罚，具有四个特点：一是不能当场作出处罚决定；二是必须进行调查，收集证据，才能确认违法行为、违法事实、违法性质；三是处罚的依据、事实和理由，应当告之受处罚者；四是对受处罚者的陈述、申辩，执法人员不得拒绝。

适用听证程序的行政处罚，不同于简易程序和一般程序，其主要区别：一是作出处罚的性质比较严重，如停产停业，吊销许可证或执照、罚款数额大等；二是听证程序不是行政处罚的必经程序，而是选择程序。当事人在受处罚前要求听证且符合听证条件的，行政机关必须组织听证。当事人放弃听证权利的，适用一般程序。

行政机关在实施处罚时，本应适用一般程序而适用了简易程序，本应适用听证程序而适用了一般程序，或没有按每一法定程序具体*作，剥夺了当事人的有关权利，其处罚行为无效。审判机关将行政机关按照法定程序*作的处罚行为确认为无效，或者将上述无效行为确认为有效，其判决是错误的。

转贴于

（四）审查行政处罚适用法律、法规是否正确。行政机关对公民、法人或其他组织的违法行为实施处罚，必须正确适用国家行政法律、法规，不能适用已经失效或者尚未生效的法律、法规，也不能适用与此种处罚无关的法律、法规。行政处罚必须有法定依据，没有法定依据或者适用法律、法规错误的行政处罚行为无效。审判机关将上述无效处罚行为确认为有效，或者将有法定依据，适用法律、法规正确的有效处罚行为确认为无效，其判决是错误的。

二、审查原判决裁定确认行政法律关系主体的合法性

行政法律关系主体，是指实施行政处罚的机关和违反国家行政法律、法规应当受到行政处罚的公民、法人或其他组织。公民、法人或其他组织对行政处罚不服的，既可以申请复议，对复议不服的，可以向人民法院提起行政诉讼，也可以直接向人民法院提起行政诉讼。公民、法人或其他组织即是行政诉讼中的原告。一般来说，审判机关错列原告的可能性小，错列被告的可能性较大。因此，检察机关应着重审查审判机关判决、裁定确认被告（即行政机关）的合法性。

（一）审查原判决、裁定是否将不是被告的列为被告，将本应是被告的未列为被告。被告错列，严重损害了行政机关和原告的合法权益，其判决、裁定是错误的。审判机关错列被告有几种情况：一是行政复议机关维持了原作出行政处罚机关的具体行政处罚行为，复议机关不应是被告，原作出处罚的行政机关才是被告。审判机关将复议机关列为被告，原处罚机关未列为被告，或者将两个机关都列为被告；二是复议机关改变了原行政机关的行政处罚决定，复议机关应是被告，原作出处罚的行政机关不应是被告。审判机关将复议机关未列为被告，原处罚机关列为被告，或者将两机关都列为被告；三是受行政机关委托的组织作出行政处罚，该组织不应是被告，委托的行政机关才是被告。审判机关将受委托的组织列为被告，委托的行政机关不列为被告，或者将二者都列为被告。

（二）审查原判决、裁定是否漏列被告。如果两个以上的行政机关对公民、法人或其他组织作出同一具体行政处罚行为，公民、法人或其他组织向法院提起行政诉讼时，共同作出同一行政处罚行为的行政机关都应是被告，即共同被告。审判机关只将其一机关列为被告，而未将其他行政机关列为被告，实际上漏列了被告，损害了行政机关和原告的合法权益，其判决、裁定是错误的。

三、审查原判决裁定适用行政法律法规的正确性

行政处罚的时效性篇3

确认行政处罚行为是否有效，是检察机关审查审判机关的判决适用法律是否正确的首要问题。行政机关的处罚行为有效必须同时具备四个条件：一是行政机关有此种处罚权；二是被处罚者有违法行为，且违反事实清楚，证据确凿，无法定免除处罚情况；三是行政处罚必须严格遵守法定程序；四是处罚决定适用行政法律、法规正确。检察机关要判定审判机关确认行政机关的处罚行为有效性是否正确，就必须把握上述四个条件。

（一）审查行政机关是否有处罚权，是否滥用处罚权或超越处罚权。行政机关并不都具有行政处罚权，只有一部分行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织以及具有行政处罚权的行政机关依法委托的组织才具有行政处罚权。具体说，工商、税务、财政、公安、司法、技术监督、交通、审计、畜牧、农业、林业、城建、计生、卫生、国土、环保、档案、渔政、海关、物价等行政机关具有行政处罚权。无行政处罚权的行政机关实施的处罚行为无效，有行政处罚权的行政机关滥用处罚权或者超越自身的处罚权，其处罚行为无效。审判机关将上述无效处罚行为确认为有效，或者将有处罚权的行政机关确认为无权者，或者将有效的处罚行为确认为无效，其判决都是错误的。

（二）审查被处罚者违法事实是否清楚，有无法定免除处罚情形。公民、法人或者其他组织受到行政处罚，必须具有违反国家行政法律、法规的行为，该行为应当受到处罚，且不具有法定免除处罚条件。法定免除条件有：违法行为超过两年才被发现的；违法人员不满14周岁的；精神病人在不能辩认或者不能控制自己行为时的违法行为。行政机关对公民、法人或者其他组织实施行政处罚，必须

综合违法性质、情节、动机、目的、后果，有无法定免除处罚条件等诸因素予以分析，作出处理决定。行政机关对违法事实不清或者证明公民、法人或者其他组织违法事实的证据不充分，而对其实施行政处罚的，行政处罚行为无效。行政机关对违法事实清楚，证据充分，但具有法定免除处罚条件的公民、法人或者其他组织实施处罚的，其处罚行为也属无效。审判机关将上述无效处罚行为确认为有效，其判决是错误的。 （三）审查行政机关实施行政处罚是否严格按法定程序*作。行政机关对公民、法人或其他组织的违法行为实施处罚，必须严格按照法定程序*作。法定程序有简易程序，一般程序，听证程序三种。

适用简易程序的行政处罚，必须符合四个条件：一是违法事实清楚，证据确凿，不需要调查取证；二是处罚金额小或处罚的性质较轻；三是可以当场作出处罚决定，当场填写、交付处罚决定书；四是必须有法定依据。缺少任何一个条件，不得适用简易程序。

适用一般程序的行政处罚，具有四个特点：一是不能当场作出处罚决定；二是必须进行调查，收集证据，才能确认违法行为、违法事实、违法性质；三是处罚的依据、事实和理由，应当告之受处罚者；四是对受处罚者的陈述、申辩，执法人员不得拒绝。

适用听证程序的行政处罚，不同于简易程序和一般程序，其主要区别：一是作出处罚的性质比较严重，如停产停业，吊销许可证或执照、罚款数额大等；二是听证程序不是行政处罚的必经程序，而是选择程序。当事人在受处罚前要求听证且符合听证条件的，行政机关必须组织听证。当事人放弃听证权利的，适用一般程序。

行政机关在实施处罚时，本应适用一般程序而适用了简易程序，本应适用听证程序而适用了一般程序，或没有按每一法定程序具体*作，剥夺了当事人的有关权利，其处罚行为无效。审判机关将行政机关按照法定程序*作的处罚行为确认为无效，或者将上述无效行为确认为有效，其判决是错误的。

（四）审查行政处罚适用法律、法规是否正确。行政机关对公民、法人或其他组织的违法行为实施处罚，必须正确适用国家行政法律、法规，不能适用已经失效或者尚未生效的法律、法规，也不能适用与此种处罚无关的法律、法规。行政处罚必须有法定依据，没有法定依据或者适用法律、法规错误的行政处罚行为无效。审判机关将上述无效处罚行为确认为有效，或者将有法定依据，适用法律、法规正确的有效处罚行为确认为无效，其判决是错误的。

二、审查原判决裁定确认行政法律关系主体的合法性

行政法律关系主体，是指实施行政处罚的机关和违反国家行政法律、法规应当受到行政处罚的公民、法人或其他组织。公民、法人或其他组织对行政处罚不服的，既可以申请复议，对复议不服的，可以向人民法院提起行政诉讼，也可以直接向人民法院提起行政诉讼。公民、法人或其他组织即是行政诉讼中的原告。一般来说，审判机关错列原告的可能性小，错列被告的可能性较大。因此，检察机关应着重审查审判机关判决、裁定确认被告（即行政机关）的合法性。

（一）审查原判决、裁定是否将不是被告的列为被告，将本应是被告的未列为被告。被告错列，严重损害了行政机关和原告的合法权益，其判决、裁定是错误的。审判机关错列被告有几种情况：一是行政复议机关维持了原作出行政处罚机关的具体行政处罚行为，复议机关不应是被告，原作出处罚的行政机关才是被告。审判机关将复议机关列为被告，原处罚机关未列为被告，或者将两个机关都列为被告；二是复议机关改变了原行政机关的行政处罚决定，复议机关应是被告，原作出处罚的行政机关不应是被告。审判机关将复议机关未列为被告，原处罚机关列为被告，或者将两机关都列为被告；三是受行政机关委托的组织作出行政处罚，该组织不应是被告，委托的行政机关才是被告。审判机关将受委托的组织列为被告，委托的行政机关不列为被告，或者将二者都列为被告/:请记住我站域名/。

（二）审查原判决、裁定是否漏列被告。如果两个以上的行政机关对公民、法人或其他组织作出同一具体行政处罚行为，公民、法人或其他组织向法院提起行政诉讼时，共同作出同一行政处罚行为的行政机关都应是被告，即共同被告。审判机关只将其一机关列为被告，而未将其他行政机关列为被告，实际上漏列了被告，损害了行政机关和原告的合法权益，其判决、裁定是错误的。

三、审查原判决裁定适用行政法律法规的正确性

行政法律、法规范围十分广泛，审判机关审查行政处罚案件，必须准确适用法律、法规，否则，导致判决、裁定适用法律确有错误。检察机关审查的重点是：

行政处罚的时效性篇4

中图分类号:DF34 文献标识码:A

文章编号:1004-4914(2011)01-096-03

在行政法上，执行罚作为对不履行行政法义务的行为予以强制的手段，属于间接强制执行的范畴，其适用范围一般为不作为义务和不可由他人代履行的作为义务，在我国税务、海关、环保、审计以及公安行政管理领域中被广泛运用，征收滞纳金、滞报金和加处罚款为其主要表现形式。

一、执行罚数额受限――一个悄然而至的我国行政强制立法规定的新变化

在执行罚的适用过程中，针对广受诟病的“天价滞纳金”现象，学界分析认为，“天价滞纳金”的产生主要源于法律对执行罚数额规定的缺失。鉴于此，2009年4月1日起生效实施的《道路交通安全违法行为处理程序规定》第五十二条第（一）项对加处罚款的数额作出了不得超出罚款数额的限制性规定，这是我国立法对执行罚的数额上限所做的首次明确。

虽然该规定仅是公安部的一个部门规章，在我国法的体系中处于相对较低的法律位阶，也尽管该规定仅仅是针对公安交通行政管理领域中的加处罚款所做的具体限制，并不适用于整个执行罚制度，但在因我国当前以“天价滞纳金”和“天价加处罚款”为主要表现形式的“天价执行罚”频频出现而引发的质疑之声不断高涨的今天，在国家尚未有更高层次的立法（例如法律、行政法规）对执行罚相关问题作出具体规范以前，该规定的颁行对执行罚制度的完善无疑是一次有益的补充，而其更为重要的意义则在于：公安交通行政管理领域中的“天价加处罚款”现象将由此被终结。

随着时间的推进，2009年8月提请全国人大常委会审议的《行政强制法（草案第三稿）》对执行罚的数额同样做了上限规定。

站在执行罚制度的历史发展进程中，无论是驻足回首已经生效施行的《道路交通安全违法行为处理程序规定》，还是眺目展望指日可待的《行政强制法》，不难发现，由于我国立法规定的不明确而导致的“天价执行罚”横生的状况正在不同的行政管理领域被不同层次的立法慢慢否定，同时，现行和未来的立法正在坚持或者主张一个原则，那就是：对执行罚的数额作出了不得超过行政相对人本来应当履行的金钱给付义务的数额的限制。

应该承认，发生在行政强制立法规定中的这种新变化，不仅对于确定执行罚的数额、计算期限有着重要作用，尤其对于遏制以“天价滞纳金”和“天价加处罚款”为代表的“天价执行罚”现象，杜绝因执行罚的数额过分背离行政相对人本来应当承担的金钱给付义务本身而导致的执行罚难以得到实际执行的状况具有积极意义。

二、执行罚在治安管理中遭遇冷板凳

在执行罚数额受限后，带着对“执行罚在我国行政管理中的适用状况”这一问题的思考，笔者以其中的“加处罚款制度在治安管理中的适用现状”为研究的基点，对某省部分区县公安机关的治安管理部门和法制科（室）进行了调研。通过调研笔者发现，加处罚款在治安管理中鲜被运用，治安罚款的实际执行情况不容乐观。

（一）治安管理中的执行罚规定

《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条规定：“当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：（一）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款；（二）根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款；（三）申请人民法院强制执行。”类似规定在《公安机关办理行政案件程序规定》也有体现。尽管人们在理解上述两个法律条文中的“项”与“项”之间的关系时，彼此之间究竟是并列关系还是递进关系还存在认识上的重大分歧，但对其中的“每日按罚款数额的百分之三加处罚款”所具有的能够强制行政相对人尽快履行罚款缴纳义务的功效却是一致认同的。

加处罚款作为执行罚的主要表现形式之一，是针对拒不履行罚款缴纳义务的行政相对人采用的一种行政强制执行措施，其适用的前提是先前罚款缴纳义务的存在以及行政相对人对该义务的不履行。

（二）公安机关对治安违法行为裁决罚款所要考虑的因素

众所周知，罚款作为行政处罚的一个法定种类，属于财产罚的范畴。在治安罚款的设定上，经统计，《中华人民共和国治安管理处罚法》设定的条（款、项）共计一百二十七项，直接适用“单处罚款”和“行政拘留可以选择罚款”共计三十二项，占处罚总项的百分之二十五，此外，还有“行政拘留应当并处罚款”的规定。在对具体的治安违法行为是否作出罚款决定时，公安机关通常会考虑以下因素：

第一，坚持处罚法定、罚过相当等行政处罚基本原则，综合案件的性质、情节和社会危害性等因素选择适用相应的法律条款。

第二，涉及到适用“行政拘留可以并处罚款”条文时，公安机关为了确保处罚决定的实效性和权威性，事前都会考察被处罚者的经济状况及其自觉履行罚款缴纳义务的现实可能性。对于那些经济能力有限，同时自觉履行罚款缴纳义务的现实可能性不大的行政相对人，为了避免遭遇罚款决定得不到执行的尴尬，公安机关往往会放弃“并处罚款”，而只适用“行政拘留”。这种在处罚种类上的有意识的选择既回避了罚款决定在执行时可能遭遇到的执行难问题，同时也符合法律的规定，可谓达到了执法的合法性与执法的实效性之间的双赢。

第三，涉及到适用“单处罚款”或者“行政拘留应当并处罚款”条文时，由于此时的罚款成了针对某一具体治安违法行为所能作出的唯一或者必须适用的处罚种类，罚款决定由行政相对人自觉履行的状况又如何呢？

在调查中，笔者了解到，对于那些有经济能力或者具有罚款缴纳意愿的行政相对人而言，基本能够自觉履行罚款缴纳义务，但是由于经济承受能力较差或者因内心抵触等原因而不自觉缴纳罚款的行政相对人也不在少数，当其不自觉履行罚款缴纳义务时，公安机关所能采用的措施极为有限。

根据具体行政行为的效力原理，具体行政行为具有公定力、确定力、拘束力和执行力，其中的执行力包括自力执行力和强制执行力。从治安管理现实反馈的情况来看，公安机关往往较多地关注了罚款决定的自力执行，而轻视甚而放弃了罚款的强制执行，而轻视或放弃的原因又多半是迫于对以下一些现实困难的考虑所做的无奈选择：

首先，治安处罚的罚款幅度相对较小，通常为1000元以下，公安机关普遍认为：为了数额并不算大的罚款而去申请人民法院强制执行，从成本和收益的角度而言不成比例，申请人民法院强制执行缺乏适用的价值，故而不可取。

其次，针对不自觉履行罚款缴纳义务的行政相对人采用《行政处罚法》第五十一条规定的加处罚款或者查封、扣押、变卖的方式来强迫其履行义务，从理论上讲，确实能对行政相对人产生一定的心理强制，但其可行性最终却因行政相对人的实际经济承受能力而大打折扣。

正如前文所述，公安机关对行政相对人最终会作出何种处罚决定，除了国家的法律因素和案件的事实因素起着决定性的作用之外，行政相对人的经济承受能力和缴纳罚款的意愿也是应当考虑的因素。据此，针对那些没有经济承受能力或不愿意自觉履行罚款缴纳义务的行政相对人而言，在罚款之外再对其施加其它经济方面的强制其实也无济于事。

最后，在《治安管理处罚法》中，确实还存在少部分数额较高的罚款，例如对违法行为的罚款幅度可以高达5000元。基层民警对此是这样解释的：对于类似违法行为，除了罚款之外，还有行政拘留、收容教育等行政处罚或者行政强制措施做保障，由于罚款在此类案件中并不是唯一可用的处罚、强制手段，所以罚款能否得到执行事实上并不显得那么紧要和突出。

（三）公安机关已经裁决的治安罚款决定难以得到有效执行

在对治安罚款的执行情况和执行方式进行调研的过程中，治安管理部门和法制科（室）的民警普遍谈到：在治安处罚中，罚款的适用率往往不高，当罚款在某一具体案件中处于可选择适用的状况时，由于考虑到了前文提到的相关因素，一般而言，凡是作出罚款决定的案件，行政相对人没有一例不自觉履行罚款缴纳义务的，在罚款缴纳义务已被行政相对人自觉履行的前提下，《行政处罚法》针对罚款所设定的包括加处罚款在内的三种强制执行措施就失去了启动和适用的必要性。同时，在这些案件中，大凡有能力缴纳罚款或者自愿缴纳罚款的行政相对人，往往在处罚决定作出之前就向公安机关表明了自己愿意被罚款的意愿，而最后对其是否作出罚款决定，关键取决于办案人员对法律规定、案件事实、行政相对人经济状况等诸多因素的考量和权衡。从某种角度而言，有法制室民警曾这样坦言：相对于行政拘留，对行政相对人最终决定罚款，是行政相对人的一种荣幸。此话内含的意味可谓深沉。

问题分析到这里，一个疑问势必产生，面对拒不履行罚款缴纳义务的行政相对人，在《行政处罚法》规定的三种法定强制执行措施都不好用甚至弃而不用的情况下，已经作出的罚款决定究竟怎样才能得到执行呢？在寻求疑问解答的过程中，尽管笔者的调研对象存在于不同的区域，但他们的回答却惊人的一致：“罚款决定执行不了，那就不执行了”。此时，貌似权威的行政处罚决定成为不具有任何拘束力和执行力的一纸空文。

综上调查，治安罚款的执行情况可归纳为以下两种，一是要么不罚款，没有先前罚款决定的存在就不会有罚款的后续执行问题；二是已作出的罚款决定实在执行不了，就干脆不执行。这些有关治安罚款的执行情况，再次凸显了我国行政管理执行难的现实困境。

三、我国学界对执行罚实效性的批判

（一）执行罚数额受限并不能彻底化解执行罚面临的执行难困境

对执行罚的数额做进一步的限制，应该承认，这种限制，对于规范执行罚的数额、计算期限，尤其对于遏制以“天价滞纳金”和“天价加处罚款”为代表的“天价执行罚”现象具有积极意义。但是，这种限制是否有违人们创制和运用执行罚进行行政管理的初衷？执行罚的实效性究竟如何？我国学界对此采取了批判的态度。

（二）我国学界对执行罚实效性的批判

一种观点认为，执行罚的实效性发挥与立法预期相去甚远，对执行罚的实效性表示出担忧。

另一种观点则认为，执行罚数额可以不受行政法义务本身数额的限制，对执行罚的实效性相对认同。

从理论上而言，“可反复适用性”既是执行罚区别于代执行、直接强制等行政强制执行制度的主要特征所在，也是执行罚能够在确保不作为义务和不可由他人代履行的作为义务得以有效实现的重要作用所在。

杨建顺教授在研究日本行政执行制度时谈到：“尤其值得指出的是，由于执行罚可以反复课处，直至义务得以履行，其数额甚至可以超过罚金的数额，对于督促义务人履行义务，具有较大的威慑效果。因此，最近日本学界出现了主张在公害规制等领域积极运用执行罚这一手段的观点。”

其实，作为一种可以反复适用的行政强制执行措施，执行罚的数额是否应当受到行政相对人本来应当承担的金钱给付义务的限制？这确实是一个众说纷纭的问题，难以一概而论。相反，当我们在频频指出执行罚的实效性不足，在感叹其好看不好用时，我们不难发现，这些问题的存在与执行罚的数额是否受限其实不尽相关，导致执行罚执行难的原因在很大程度上与当前我国立法对执行罚的规范尚不完善有关。

四、执行罚的执行难之原因探析

（一）人们对执行罚制度存有的正当性疑问影响了执行罚实效性的正常发挥

执行罚的作用主要是通过对行政相对人科以其先前应当承担的行政法义务以外的新的金钱给付义务，借助于由此可能产生的经济和精神上的强制力而敦促行政相对人尽快履行义务，最终确保行政管理目的的实现。

笔者认为，依附于先前行政法义务而存在的执行罚的最大价值和意义在于事前对行政相对人心理可能产生的敦促和警示作用，到了执行罚决定作出后，如果行政相对人对此抱着无所谓的心态，对执行罚不予理会，同时，在法律对执行罚的执行缺乏必要措施加以保障时，已经做出的执行罚决定往往难以实现。

当执行罚不能产生立法预期的强制效果时，应该采用何种手段来弥补因执行罚的实效不足而导致的先前行政法义务依然得不到实现的状况？新的手段在确保先前行政法义务履行的同时，是否也要确保执行罚这一附加义务的履行？以加处罚款为例，在加处罚款是否可以申请人民法院强制执行的问题上，理论和实务界的观点和做法历来不同，其中“肯定”论者认为：“作为间接执行的执行罚，必须以直接强制为保障。而且，被科以的新的金钱给付义务是否与法定义务或者具体行政行为所确定的义务一起作为直接强制的内容，有待于法律作出明确规定。”“否定”论者则主张：“加处罚款与申请法院执行同为强制执行方法，它本身不是执行内容，因此不能成为申请强制执行的内容。”

正反两种观点和做法的纷争，反映出来的深层次问题在于：如果对执行罚申请人民法院强制执行，将会出现行政强制的强制执行问题，在法理上，人们能否运用一种强制执行手段来确保另外一种行政强制执行手段的实现？质言之，当一种强制执行手段在自身实效性发挥失灵，而需要借助于另一种手段来确保时，该种强制手段存在的正当性何在？而在执行罚自身存在的正当性尚且存有疑问时，执行罚的实效性势必难以得到有效发挥。

（二）立法对执行罚程序规定的不明确导致其在适用时缺乏可操作性

程序正当原则是我国行政法的一项基本原则，是指行政机关作出影响行政相对人权益的行政行为，必须遵循正当法律程序。执行罚作为确保行政法义务得以实现的行强制执行措施，对于行政相对人而言具有一定的侵益性，属于侵益行政行为的范畴。根据程序正当原则，任何人在受到惩罚或其他不利处分之前，应当为之提供公正的听证或其他听取意见的机会，事后应当允许其寻求法律救济，这种事前的陈述、申辩权的告知以及事后的法律救济权的告知，于行政相对人而言是一种权利，于行政机关而言则是一种职责和义务。

但是，在我国当前的治安管理中，有关执行罚的告知程序通常被省略了。在对“加处罚款制度在治安管理中的适用现状”进行的调查中，笔者注意到，在《治安处罚决定书》中，其中一项是履行方式，在涉及到罚款决定的履行方式的表述上，公安机关填写的内容为：“罚款自接到处罚决定书之日起15以内到xx银行去缴纳。”对法律规定的拒不缴纳情形“可以按罚款数额的3%加处罚款”的事项在此未做任何告知。不难理解，这种做法的理由主要在于：一方面，加处罚款只是《行政处罚法》第五十一条规定的确保罚款义务得以实现的三种强制执行方式之一，对此，公安机关可视情况选择适用；另一方面，加处罚款的实效性在现实中发挥并不理想，加处罚款自然难以成为治安管理的理想选择。

笔者认为，上述做法在一定程度上说明了加处罚款这一看似理想的行政强制执行制度在具体适用中因为缺乏与之相应的适用环境而遭遇现实的搁浅；同时，也暴露出行政机关行政程序意识的不足。然而这种程序意识的不足似乎不能简单地归咎于行政机关，客观地说，我国立法并没有对执行罚的程序作出具体的规范和要求。以《行政处罚法》为例，对加处罚款的规定仅限于两个方面，一是加处罚款的适用前提――超过15日不履行罚款缴纳义务，二是加处罚款的计算比例――每逾期一日按应缴罚款数额的3%加处罚款。又如《行政强制法（草案第三稿）》也只是对滞纳金和加处罚款的数额做了不得超过金钱给付义务数额的限制，至于在适用执行罚时是否需要事前告知、在何时告知、是否需要单独制作《执行罚决定书》等问题并未作出具体规定。

由于立法对执行罚程序规定的不明确，在涉及到税费事项的《行政征收决定书》以及罚款事项的《行政处罚决定书》中，行政机关时常会对有关的告知事项进行有意的省略，这种随着税费、罚款缴纳等先前行政法义务期限届满不另行告知也不另行制作《执行罚决定书》的做法，一方面剥夺了行政相对人的知情权、救济权等合法权益，与程序正当原则相悖；另一方面，由于行政相对人不了解自己拒不履行先前行政法义务的行为将要面临何种法律评价和处理，面对各种可能将至的强制执行决定（例如征收滞纳金、加处罚款）通常会不知所措，难以接受，极大影响了执行罚决定的实效性发挥。

在执行罚的适用中，无论是把执行罚作为告知权利义务的一项内容，表述在相应的《行政征收决定书》或《行政处罚决定书》上，还是在决定对行政相对人采用执行罚后，进而要求行政机关单独制作并送达《执行罚决定书》，在《执行罚决定书》中载明执行罚的事由、法律依据和计算方法，并且告知法律救济的期限和渠道，都是程序正当原则对执行罚的必然要求。其核心在于强调：执行罚作为具体行政行为，与其他具体行政行为一样，必须符合具体行政行为在主体、权限、内容、形式以及程序等方面的合法性要件和要求。综观我国现行执行罚的相关法律规定，对加处罚款的程序规定语焉不详，在法律规定缺失的前提下，执行罚从何开始计算？在复议、诉讼期间应否计算等问题的出现就在所难免，而在非诉执行中，执行罚是否可以一并申请法院强制执行？如果可以，法院对执行罚部分将如何进行司法审查等问题又将接踵而至。现行与执行罚相关的法律法规和规章以及《行政强制法（草案第三稿）》对执行罚的规定重在实体问题的规范，程序性的规定则鲜有提及，这不能不说是执行罚现有法律规定的不足，必须在未来的行政强制立法工作中引起重视。

综上所述，执行罚的数额受限对于保障行政相对人合法权益，规范行政强制权的设定和运用，监督行政机关依法行政具有积极意义，但是立法对包括加处罚款在内的所有关于执行罚的规定却不应当仅仅止于数额的限制，还应当对执行罚作用发挥失灵情况下的相应替代措施的选择、程序的具体设计等问题作出进一步规定。立法对这些问题规定的不明确甚至缺失，将难以真正解决执行罚面临的执行难问题。

[本文为2009年四川省教育厅课题《从“天价滞纳金”受限谈执行罚的立法完善》阶段性研究成果，课题编号：09SB034。]

参考文献：

1.胡建淼主编.行政强制法律制度.法律出版社,2003

2.余凌云.韩国行政强制上的诸问题―对中国草拟之中的行政强制法的借鉴意义.中国人民公安大学学报,2003（3）

3.余凌云著.警察行政强制的理论与实践.中国人民公安大学出版社,2007

行政处罚的时效性篇5

(二)对行政处罚裁量权的不确定概念理解不统一。法律、法规中经常出现的“情节严重”、“规模较大”、“社会危害严重”等情形，由于法律、法规本身对其具体情形没有明确界定，也缺乏相关的立法解释。加之外界的干预、执法人员的情感以及能力素质等客观方面原因，现行法律法规条文中“可”字的大量存在，处罚裁量权的弹性过大，给执法部门不规范行政处罚提供了方便，如果不予界定和明确，完全交由执法机构、执法人员在办理个案中任意把握。将有滥用裁量权的危险，如果发生行政诉讼、行政复议，也同样面临行政处罚行为有效性的问题。

(三)行政处罚裁量权规范的主要内容不全面。行政处罚裁量在行政处罚案件几个阶段相应的存在，目前各地制定的行政处罚裁量内容上仅限于罚款幅度裁量方面，对事实认定、违法行为要件确认、是否进行处罚，以及行政处罚种类等方面的裁量尚未明确地作出规定，没有行政处罚裁量总体上的适用规则，一定程度上影响了规范工作的整体效益。

(四)从行政程序方面而言行政处罚裁量权的行使不规范。近年来，工商行政管理机关在执法实践中，采取了行政处罚决定说明理由、行政处罚裁量公开等程序方面的做法，但由于缺乏程序方面的统一规定和限制，大都仍属于各地探索试验阶段，随意性较大，缺乏统一规范，设定及实施中的刚性不足，从程序方面规范行政自由裁量权的效果并没有完全得到体现。

二、进一步规范行政处罚裁量权的具体措施

(一)充实行政处罚裁量权的实体内容。细化行政处罚项目和标准，制定行政处罚裁量适用的基本规则，建立行政处罚基准制度。

1.规范处罚种类的裁量。现行工商行政管理法律、法规、规章规定了两种类型：(1)确定型。即对某种违法行为，明确规定了处罚种类和幅度，应予以某种行政处罚。根据处罚法定原则，要依据法律、法规的规定来决定。(2)选择型。即对某一违法行为，工商行政管理法律规定了可以选定处罚的种类和幅度。对选择型的裁量，可以明确：对社会危害轻微的违法行为，优先选择谴责性和告诫性的罚种，如警告、责令停止违法行为、限期履行义务等；一般违法行为，优先选择可以直接制止违法行为危害的罚种，如责令停止、没收侵权物品、伪劣商品、有害食品等：在财产处罚中，优先选择没收当事人的违法财产和违法所得，其次选择罚款予以附加惩罚：限制或剥夺当事人行为能力、资格的罚种为最后选择，如责令停产停业、暂扣或吊销证照等。处罚依据规定罚款必须与其他罚种并处的，不得单处罚款。

2.规范处罚幅度的裁量。即法律对违法行为罚款等罚种的设定，都规定了法定的处罚幅度，工商行政管理机关只能在法定的处罚幅度内对违法行为人予以处罚。在实务操作中，其核心手段是将法定的裁量幅度分割为若干裁量格次，并预设每一格次的裁量标准。按照国家工商总局的指导意见，分为减轻处罚、从轻处罚、一般处罚、从重处罚四类。减轻处罚是指依法在行政处罚的法定最低限度以下适用处罚。从轻处罚是选择最低限处罚，或者在从最低限到最高限这一幅度当中，选择较低的30％部分。从重处罚是选择最高限处罚，或者在从最低限到最高限这一幅度当中，选择较高的30％部分。一般处罚介于从轻处罚与从重处罚之间。问题的关键是，在划分了四种不同的情节类型后，如何设定每一格次的裁量标准?学理上和一些县、市的实践，一般采用“基准点法”和“中间线法”两种方法，其中又因“中间线法”简单易行而居多。具体由县一级工商局根据执法经验和具体情势做出更细的格次，再由执法机构根据具体情节判断选择。

3.规范选择方式的裁量。即工商行政管理机关在选择具体行政行为的方式上，允许选择的裁量权。法律法规一般用“可”字表述，如《公司法》第212条第一款“公司成立后无正当理由超过六个月未开业的，或者开业后自行停业连续六个月以上的，可以由公司登记机关吊销营业执照。”对这种“可”类型的，应当遵循违法成本大于守法成本的原则作出明确的条件限制。

4.规范判定情节轻重的裁量。所谓情节是指事物发生、发展的因果关系和演变过程。法律法规中，有不少法条规定的是酌定情节，需由执法机构酌定违法情节的范围、程度和轻重。如“根据不同情节、视情节严重、造成严重后果”等模糊语言来概括、规定，其本身没有明确的内涵和外延，又缺乏认定情节轻重的法定条件，具体理解和适用，只有听凭执法人员去判定。在实施行政处罚时，必须认真考虑上述主观和客观两个方面的违法情节，包括主观方面的目的、动机、心理状态和态度表现等，客观方面的时空、对象、方式手段和危害后果等。

5.规范行为期限的裁量。有些法条所规定的限期行政相对人履行某种义务，既未具体规定履行的期限，也未规定其履行的幅度。如《公司登记管理条例》第73条规定：“公司登记事项发生变更时，未依照本条例规定办理有关变更登记的，由公司登记机关责令限期登记；逾期不登记的，处以1万元以上10万元以下的罚款”。在这种情况下，工商行政管理部门就必须根据客观情况运用自由裁量权对履行的期限作出明确、具体的规定，规定的期限必须切实可行而又能体现严格执法，过短或过长都是不适当的。

6.规范处罚执行的裁量。《行政诉讼法》第66条规定，“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”说明在具体行政行为的强制执行上存在“可以”的自由裁量权。为了维护行政处罚的严肃性和权威性，工商行政管理机关应当及时行使权利。

(二)健全实施行政处罚裁量权的程序。规范行政处罚裁量权除遵守《行政处罚法》明确规定的法定程序外，还应当遵守对实施行政处罚裁量权而设定的专门程序。

1.行政处罚说明理由制度。要求工商行政管理机关在作出行政处罚决定时，应向行政管理相对人说明处罚的合法性和合理性的理由。合法性理由包括说明行政处罚的事实依据和法律依据；合理性理由包括说明工商行政管理机关正当行使行政处罚裁量权的理由，即工商行政管理机关就作出的行政处罚决定所涉及的违法行为事实、性质、情节、危害程度、当事人客观表现等因素、选择

的处罚种类、幅度，以及是否从轻、减轻、从重处罚，对当事人的申辩意见是否采纳等情况作出充分的说明，并载明在行政处罚决定书中。前者是《行政处罚法》的法定要求，后者系规范行政处罚裁量权的特定要求。可见，规范行政处罚裁量权说明理由制度已超出《行政处罚法》要求的范围。如果执法部门在已经公布的裁量标准之外作出行政处罚的，则还应进行理由说明。

2.职能分离制度。要求工商行政管理机关在内部进行职能分工，由不同的内部机构分别行使执法案件的调查权、审查权和裁决权，案件的调查人员不得参与案件的审查和决定，以实现对行使行政处罚裁量权的有效制约和监督。

3.行政处罚裁量核审和案件质量评查制度。赋予工商行政管理机关内部法制机构行使处罚案件严格的审查权，对执法机构在行使行政裁量权过程中加强法制审查和监督。进一步完善案件质量评查制度，行政处罚裁量权的行使情况作为案件质量评查的重要内容之一。

4.行政处理决定备案制度。针对规范行政处罚裁量权的需要，一是在重大行政处罚决定备案的同时要求报备其行政处罚裁量理由说明书；二是将特殊情况的行政处罚案件纳入备案的范围，如一定范围的从重处罚、减轻处罚的案件。对备案的行政处罚决定，由受理备案机关的法制机构负责对行政执法主体实施行政处罚裁量权是否合法、合理进行审查。

5.信息公开制度。凡涉及行政管理相对人权利义务的，除法律规定的以外，一律向社会公开。工商行政管理机关将细化、量化后的行政处罚裁量标准，应当以本部门规范性文件的形式印发，并向社会公布，自觉接受社会监督。

6.行政处罚先例制度。为防止行使行政处罚裁量的偏差，在一定范围内和一定程度上统一行政处罚裁量的方式和内容，实行行政处罚先例制度。县级以上工商行政管理机关对行政处罚等案件进行归纳总结，找出同类违法行为的典型案例，对违法事实、性质、情节、危害程度等基本相同的，作出的处罚决定在处罚种类、幅度等方面也应当基本一致或相同，定期汇编或已经生效且具有指导意义的典型案例。行使行政处罚裁量权时，参照本级或上级机关的典型案例，有利于避免“同案异罚”的结果。

7.行政执法时效制度。《行政处罚法》对行政处罚听证、送达、登记保全等时效作了明确规定，但对行政处罚的立案、调查、决定等环节的时效并未作出规定，尤其是实施行政处罚的总时效不明确，导致工商行政管理机关有可能在实施行政处罚时可能无限期的拖延，造成执法效率低下甚至不作为等后果。应当明确执法机构办理行政处罚案件的总时限，以及对行政处罚的立案、调查、决定各环节的时限和需要延长期限等情形作出明确规定，执法机构不得无故拖延履行法定职责。

(三)完善行政处罚裁量权的监督制度。在规范行政裁量权中，工商行政管理机关内部需要对实施行政处罚裁量权情况进行监督，制定相关的监督制度。

1.执法案卷评查制度。工商行政管理机关内部实施裁量权情况主要体现于行政处罚案卷中，因此对行政处罚案卷的评查成为检验、监督执法机构及其执法人员行使裁量权情况的重要方式和途径。由于案卷评查一般通过一定的评查标准来实现，因此规范、完善执法文书成为必不可少的要求。通过定期或不定期的行政处罚案卷质量评查，及时纠正行政处罚案卷评查中发现的问题，将有效监督执法机构和执法人员规范行使行政处罚裁量权情况。

2.执法责任追究制度。责任的追究可分为三个层次：一是工商行政管理机关内部对过错行为责任的追究；二是上级机关对下级机关过错行为责任的追究；三是纪检监察机关对过错行为的责任追究。对处罚畸轻畸重、滥施处罚等滥用裁量权的情形，以及在行政诉讼、行政复议中被撤销、变更、确认违法以及被上级机关纠正的，应当追究相关人员的责任。

3.行政机关绩效考评和年度工作考评制度。行政机关量化考核各种行政行为，通常采取了绩效考评、年度工作考评等方式，由于考评结果与行政机关及其工作人员的切身利益挂钩。考评效果和作用日益明显。行政处罚裁量权的行使情况是行政机关及其工作人员实施行政行为的重要体现，将其纳入考评范围，必将促进行政处罚裁量权的规范行使。

随着工商行政管理机关开展规范行政处罚裁量权工作的深入，对规范行政处罚裁量权进行立法的要求和必要性也逐渐显得迫切，建议及时修订《工商行政管理机关行政程序规定》，更高层面上通过制定《行政程序法》或者修改《行政处罚法》，对行政处罚裁量权的原则、实体、程序、监督制度进行统一规范，将有效避免规范行政处罚裁量权工作中存在的问题和不足。使行政处罚裁量权工作纳入规范化、常态化、法制化轨道。

参考文献：

1.周佑勇：《裁量基准的正当性问题研究》，载于《中国法学》，2007年第6期

2.朱新力主编：《法治社会与行政裁量的基本准则研究》，法律出版社，2007年12月版

3.周佑勇著：《行政裁量治理研究》，法律出版社，2008年8月版

行政处罚的时效性篇6

上述当然并未穷尽所有由环境法律和行政法规设定的所谓“环境行政处罚”种类，但上述行为是否从性质上真的全都属于行政处罚？是否符合我国的《行政处罚法》设置的实体标准与程序标准？这样大量的环境行政处罚种类和方式的设置是否都符合环境管理的科学规律？是否达到了处罚设置的功能和目的？改变目前环境立法处罚种类设置的混乱和无效率，将对准确认定环境行政违法行为，保证环境行政处罚的准确适用，提高环境管理效率和效果有着重要意义。

2界定环境行政处罚种类与其他行政行为

由于大量的环境立法并没能从行政法理上准确把握住行政处罚的内在特性，而一概在“罚则”或“法律责任”章目之下给予笼统规定，致使理论认识和环境执法都对环境行政处罚和其他行政行为的边界存在一定模糊性。如果环境行政机关作出的行为属于环境行政处罚，那么行政机关就必须遵循《行政处罚法》所规定的处罚法定、事先告知、举行听证等要求，如果进入行政诉讼，人民法院同样将按《行政处罚法》的标准来作合法性审查。如果行政机关作出的行为不属于行政处罚，而属于其他行政行为，那么它就受其他法的调整，如《行政许可法》或未来制定的《行政强制法》调整。因此首先界定环境行政处罚与非行政处罚之界限，不仅为行政法理问题，更关乎环境行政执法实践。

2.1环境行政处罚与行政强制措施

行政强制措施系指国家行政机关为了维护和实施行政管理秩序，预防与制止社会危害事件与违法行为的发生与存在，依照法律、法规规定，针对特定公民、法人或者其他组织的人身、行为及财产进行临时约束或处置的限权性强制行为。行政处罚与行政强制措施的主要区别在于：行政处罚是一种制裁，而行政强制措施是一种保障；行政处罚是一种最终处理的行为，而行政强制措施是临时性的程序行为。

根据这一界线，我们就会发现，在本文第一部分所初列的“环境行政处罚”形式中，有些则不属于“环境行政处罚”，而是“环境行政强制措施”。如《清洁生产促进法》第27条“产品和包装物的强制回收制度”；《固体废物污染防治法》第46条“指定单位按照国家有关规定代为处置”；《水污染防治法》第21条规定“在生活饮用水源受到严重污染，威胁供水安全等紧急情况下，环境保护部门应当报经同级人民政府批准，采取强制性的应急措施”等。

2.2环境行政处罚与环境行政执行罚

行政执行罚系指因当事人拒不履行已经生效的行政处理决定(包括行政处罚决定)，行政机关依法对其实施另一个处罚，以迫使当事人自觉履行，直到达到前一处理决定被履行时为止。从目的上说，行政处罚是旨在直接制裁一种违法，而行政执行罚是为了迫使当事人履行前一个处理决定而实施的保障性措施；从行为持续性上看，行政处罚是一次性的，而行政执行罚是持续性的；从行为性质上说，行政处罚属于“基础行为”，行政执行罚则属于“执行行为”，两种行为所处的行为范围领域是不同的；从被规制的法律上看，行政处罚受《行政处罚法》的调整，而行政执行罚则受将要制定的《行政强制法》的调整。

由此可以分析，本文第一题所列“征收滞纳金”“交纳滞纳金”从本质上属于行政执行罚，因为它们都是当事人因不履行前一行政法上义务而引起的后果。

2.3环境行政处罚与责令纠正违法

当发现当事人有违法情景时，行政机关在对他依法实施行政处罚时，同时有权利和责任责令当事人纠正违法，这是《行政处罚法》第23条所明文要求的。但是，实施行政处罚与责令纠正环境违法完全是两类不同的行为，彼此之间的主要区别在于：行政处罚是对违法行为人的一种制裁，而责令纠正违法是对违法状态的一种处理；行政处罚是对违法行为人的一种惩罚，而责令纠正违法是对违法现状的一种修复；从行为属性上讲，责令纠正违法是一种行政命令行为，不属于行政处罚行为。

鉴上，在本文中所列的“采取补救措施”“责令停止建设”“责令停止使用”“责令停止开垦”“排除妨碍”等均不属于环境行政处罚，而属“责令纠正违法”之行为范畴。在实践中，有的环境行政机关在《行政处罚决定书》中将责令纠正违法作为一种处罚的种类表达，则是错误的。

3矫正环境行政处罚中罚款设置的泛化

我国每一部有关环境保护的法律、法规中几乎都有“罚款”这一行政处罚方式的规定。当然，罚款较之停产、停业和吊销许可证处罚对行为人的影响相对较小；但环境行政处罚中罚款设置泛化原因之一则是非正当化的立法取向(如增加部门收入)，加上有些罚款设置本身也不符合环境管理的科学规律，导致罚款设定低效益或者无效益，威慑功能受到限制，有必要给予矫正。

3.1矫正罚款设置中的非公正性

环境法律法规中虽设置了大量的“罚款”处罚方式，但细究之下，部分内容设置有待补充和完善。不妨举例说明：《排污费使用和管理条例》第21条规定：排污者未按照规定缴纳排污费的，由县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门依据职权责令限期缴纳；逾期拒不缴纳的，应处缴纳排污费数额1倍以上3倍以下的罚款，并报经有批准权的人民政府批准，责令停产、停业整顿。但在实践过程中，违反排污收费行为的罚款数量是各不相同的，小到几百元钱，多至上万元，如果一概以罚款1～3倍而论，有时罚款数额差距则很大，易造成处罚不公正等现象的出现。这种情况下，应进一步明确罚款范围，可借鉴《刑法》的立法，将罚款范围分为几个层次，即对于逾期拒不缴纳排污费的，排污费数额在10万元以下的，处以应缴纳排污费数额2～3倍的罚款；排污费数额在10万元以上100万元以下的，处以应缴纳排污费数额1～2倍的罚款；排污费数额在100万元以上的，处以应缴纳排污费数额1倍的罚款，

3.2增强罚款设置的威慑性和代价性

环境立法中罚款设置的泛化和缺陷已经降低了罚款设置的威慑性和代价性，甚至罚款凭证成为行为人继续从事违法行为的合法通行证。如罚款设置存在的普遍现象是部分处罚的额度太低，一般罚款额在20万元以下。有的大型造纸企业治污设施每日运行费用在10万元左右，而法律规定的处罚额度仅10万元，企业宁愿受罚也不愿正常运转治理设施，违法成本低、守法成本高、执法成本更高，严重影响了执法力度。

对严重的环境违法行为和连续的环境违法行为应尽量避免轻易设置罚款，转而使用能力罚，可以选择适用责令停产停业或者暂扣许可证、执照的处罚，直接督促行为人改正违法行为，直至违法行为消除，这对于提高行政执法的实际效果具有重要意义。同时，为行为人适时恢复原来的行为或者资格、能力留有一定的余地，避免简单处以罚款所产生的罚款凭证成为行为人继续从事违法行为的合法通行证的情形。

4完善行政处罚之间及与非行政处罚的关系

科学合理的行政处罚种类应当是让每一种处罚方式都能承担最符合其设置目的之职能而使环境行政处罚方式和非行政处罚方式形成系统性和协调性，这也是保证环境行政处罚有效运行的前置条件，从该角度出发，应对下列两个方面给予完善。

4.1设置“通报批评”这一申诫罚种类

我国《行政处罚法》第8条将行政处罚的种类列为七种，即：警告、罚款、没收违法所得或非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证和执照、行政拘留、其他行政处罚，而“其他行政处罚”这一特殊的种类必须由法律和行政法规直接规定，显然“通报批评”未被列入《行政处罚法》第8条，也没有被环境法律、行政法规创设。但问题在于，在现实中却有不少行政法规以下的规范，如地方性法规，直接规定了“通报批评”或“在媒体上公开”等，如《河北省环境保护条例》第12条。

本文以为，从以下原因考虑可通过环境法律和行政法规设置这一申诫罚形式：(1)“警告”的处罚方式《行政处罚法》已将其列为第一种处罚种类，作为申诫罚与“通报批评”具有相同或雷同的处罚功能；(2)对当前部分地方立法对“通报批评”的“违法”创设也可通过上位环境法律法规的设置给予解决；(3)“通报批评”作为精神罚或者影响声誉罚，是环境行政机关向违法者发出警戒，申明其有违法行为，从而对违法者名誉、荣誉、信誉等施加影响。这种处罚方式对于纠正环境污染危害较小，或者初次环境违法行为具有适用价值。

4.2体现行政处罚现差别及与非行政处罚的连续

目前环境行政处罚种类之间地设置缺乏差别性，没有区分不同环境违法行为的个性，如几乎凡环境违法行为均不加以区别的设置了罚款。此外，一些非行政处罚方式，特别是责令停止违法行为，缺乏后续监督和处罚或设置连续性的处罚方式不当，如根据《环境保护法》第39条的规定，对逾期未完成治理任务的单位，可以罚款，或者责令停业关闭。该条设置的罚款方式并不科学，对于限期治理没有达标者给予罚款的后续处罚设置，显然又陷入为罚款而罚款的误区，难以体现出行政处罚的功能和效用。

行政处罚的时效性篇7

在执行罚的适用过程中，针对广受诟病的“天价滞纳金”现象，学界分析认为，“天价滞纳金”的产生主要源于法律对执行罚数额规定的缺失。鉴于此，2009年4月1日起生效实施的《道路交通安全违法行为处理程序规定》第五十二条第（一）项对加处罚款的数额作出了不得超出罚款数额的限制性规定，这是我国立法对执行罚的数额上限所做的首次明确。

虽然该规定仅是公安部的一个部门规章，在我国法的体系中处于相对较低的法律位阶，也尽管该规定仅仅是针对公安交通行政管理领域中的加处罚款所做的具体限制，并不适用于整个执行罚制度，但在因我国当前以“天价滞纳金”和“天价加处罚款”为主要表现形式的“天价执行罚”频频出现而引发的质疑之声不断高涨的今天，在国家尚未有更高层次的立法（例如法律、行政法规）对执行罚相关问题作出具体规范以前，该规定的颁行对执行罚制度的完善无疑是一次有益的补充，而其更为重要的意义则在于：公安交通行政管理领域中的“天价加处罚款”现象将由此被终结。随着时间的推进，2009年8月提请全国人大常委会审议的《行政强制法（草案第三稿）》对执行罚的数额同样做了上限规定。站在执行罚制度的历史发展进程中，无论是驻足回首已经生效施行的《道路交通安全违法行为处理程序规定》，还是眺目展望指日可待的《行政强制法》，不难发现，由于我国立法规定的不明确而导致的“天价执行罚”横生的状况正在不同的行政管理领域被不同层次的立法慢慢否定，同时，现行和未来的立法正在坚持或者主张一个原则，那就是：对执行罚的数额作出了不得超过行政相对人本来应当履行的金钱给付义务的数额的限制。

应该承认，发生在行政强制立法规定中的这种新变化，不仅对于确定执行罚的数额、计算期限有着重要作用，尤其对于遏制以“天价滞纳金”和“天价加处罚款”为代表的“天价执行罚”现象，杜绝因执行罚的数额过分背离行政相对人本来应当承担的金钱给付义务本身而导致的执行罚难以得到实际执行的状况具有积极意义。

二、执行罚在治安管理中遭遇冷板凳

在执行罚数额受限后，带着对“执行罚在我国行政管理中的适用状况”这一问题的思考，笔者以其中的“加处罚款制度在治安管理中的适用现状”为研究的基点，对某省部分区县公安机关的治安管理部门和法制科（室）进行了调研。通过调研笔者发现，加处罚款在治安管理中鲜被运用，治安罚款的实际执行情况不容乐观。

（一）治安管理中的执行罚规定

《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条规定：“当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：（一）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款；（二）根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款；（三）申请人民法院强制执行。”类似规定在《公安机关办理行政案件程序规定》也有体现。尽管人们在理解上述两个法律条文中的“项”与“项”之间的关系时，彼此之间究竟是并列关系还是递进关系还存在认识上的重大分歧，但对其中的“每日按罚款数额的百分之三加处罚款”所具有的能够强制行政相对人尽快履行罚款缴纳义务的功效却是一致认同的。加处罚款作为执行罚的主要表现形式之一，是针对拒不履行罚款缴纳义务的行政相对人采用的一种行政强制执行措施，其适用的前提是先前罚款缴纳义务的存在以及行政相对人对该义务的不履行。

（二）公安机关对治安违法行为裁决罚款所要考虑的因素

众所周知，罚款作为行政处罚的一个法定种类，属于财产罚的范畴。在治安罚款的设定上，经统计，《中华人民共和国治安管理处罚法》设定的条（款、项）共计一百二十七项，直接适用“单处罚款”和“行政拘留可以选择罚款”共计三十二项，占处罚总项的百分之二十五，此外，还有“行政拘留应当并处罚款”的规定。在对具体的治安违法行为是否作出罚款决定时，公安机关通常会考虑以下因素：

第一，坚持处罚法定、罚过相当等行政处罚基本原则，综合案件的性质、情节和社会危害性等因素选择适用相应的法律条款。

第二，涉及到适用“行政拘留可以并处罚款”条文时，公安机关为了确保处罚决定的实效性和权威性，事前都会考察被处罚者的经济状况及其自觉履行罚款缴纳义务的现实可能性。对于那些经济能力有限，同时自觉履行罚款缴纳义务的现实可能性不大的行政相对人，为了避免遭遇罚款决定得不到执行的尴尬，公安机关往往会放弃“并处罚款”，而只适用“行政拘留”。这种在处罚种类上的有意识的选择既回避了罚款决定在执行时可能遭遇到的执行难问题，同时也符合法律的规定，可谓达到了执法的合法性与执法的实效性之间的双赢。

第三，涉及到适用“单处罚款”或者“行政拘留应当并处罚款”条文时，由于此时的罚款成了针对某一具体治安违法行为所能作出的唯一或者必须适用的处罚种类，罚款决定由行政相对人自觉履行的状况又如何呢？

在调查中，笔者了解到，对于那些有经济能力或者具有罚款缴纳意愿的行政相对人而言，基本能够自觉履行罚款缴纳义务，但是由于经济承受能力较差或者因内心抵触等原因而不自觉缴纳罚款的行政相对人也不在少数，当其不自觉履行罚款缴纳义务时，公安机关所能采用的措施极为有限。

根据具体行政行为的效力原理，具体行政行为具有公定力、确定力、拘束力和执行力，其中的执行力包括自力执行力和强制执行力。从治安管理现实反馈的情况来看，公安机关往往较多地关注了罚款决定的自力执行，而轻视甚而放弃了罚款的强制执行，而轻视或放弃的原因又多半是迫于对以下一些现实困难的考虑所做的无奈选择：

首先，治安处罚的罚款幅度相对较小，通常为1000元以下，公安机关普遍认为：为了数额并不算大的罚款而去申请人民法院强制执行，从成本和收益的角度而言不成比例，申请人民法院强制执行缺乏适用的价值，故而不可取。其次，针对不自觉履行罚款缴纳义务的行政相对人采用《行政处罚法》第五十一条规定的加处罚款或者查封、扣押、变卖的方式来强迫其履行义务，从理论上讲，确实能对行政相对人产生一定的心理强制，但其可行性最终却因行政相对人的实际经济承受能力而大打折扣。

正如前文所述，公安机关对行政相对人最终会作出何种处罚决定，除了国家的法律因素和案件的事实因素起着决定性的作用之外，行政相对人的经济承受能力和缴纳罚款的意愿也是应当考虑的因素。据此，针对那些没有经济承受能力或不愿意自觉履行罚款缴纳义务的行政相对人而言，在罚款之外再对其施加其它经济方面的强制其实也无济于事。

最后，在《治安管理处罚法》中，确实还存在少部分数额较高的罚款，例如对违法行为的罚款幅度可以高达5000元。基层民警对此是这样解释的：对于类似违法行为，除了罚款之外，还有行政拘留、收容教育等行政处罚或者行政强制措施做保障，由于罚款在此类案件中并不是唯一可用的处罚、强制手段，所以罚款能否得到执行事实上并不显得那么紧要和突出。

（三）公安机关已经裁决的治安罚款决定难以得到有效执行

在对治安罚款的执行情况和执行方式进行调研的过程中，治安管理部门和法制科（室）的民警普遍谈到：在治安处罚中，罚款的适用率往往不高，当罚款在某一具体案件中处于可选择适用的状况时，由于考虑到了前文提到的相关因素，一般而言，凡是作出罚款决定的案件，行政相对人没有一例不自觉履行罚款缴纳义务的，在罚款缴纳义务已被行政相对人自觉履行的前提下，《行政处罚法》针对罚款所设定的包括加处罚款在内的三种强制执行措施就失去了启动和适用的必要性。同时，在这些案件中，大凡有能力缴纳罚款或者自愿缴纳罚款的行政相对人，往往在处罚决定作出之前就向公安机关表明了自己愿意被罚款的意愿，而最后对其是否作出罚款决定，关键取决于办案人员对法律规定、案件事实、行政相对人经济状况等诸多因素的考量和权衡。从某种角度而言，有法制室民警曾这样坦言：相对于行政拘留，对行政相对人最终决定罚款，是行政相对人的一种荣幸。此话内含的意味可谓深沉。

问题分析到这里，一个疑问势必产生，面对拒不履行罚款缴纳义务的行政相对人，在《行政处罚法》规定的三种法定强制执行措施都不好用甚至弃而不用的情况下，已经作出的罚款决定究竟怎样才能得到执行呢？在寻求疑问解答的过程中，尽管笔者的调研对象存在于不同的区域，但他们的回答却惊人的一致：“罚款决定执行不了，那就不执行了”。此时，貌似权威的行政处罚决定成为不具有任何拘束力和执行力的一纸空文。

综上调查，治安罚款的执行情况可归纳为以下两种，一是要么不罚款，没有先前罚款决定的存在就不会有罚款的后续执行问题；二是已作出的罚款决定实在执行不了，就干脆不执行。这些有关治安罚款的执行情况，再次凸显了我国行政管理执行难的现实困境。

三、我国学界对执行罚实效性的批判

（一）执行罚数额受限并不能彻底化解执行罚面临的执行难困境

对执行罚的数额做进一步的限制，应该承认，这种限制，对于规范执行罚的数额、计算期限，尤其对于遏制以“天价滞纳金”和“天价加处罚款”为代表的“天价执行罚”现象具有积极意义。但是，这种限制是否有违人们创制和运用执行罚进行行政管理的初衷？执行罚的实效性究竟如何？我国学界对此采取了批判的态度。

（二）我国学界对执行罚实效性的批判

一种观点认为，执行罚的实效性发挥与立法预期相去甚远，对执行罚的实效性表示出担忧。

另一种观点则认为，执行罚数额可以不受行政法义务本身数额的限制，对执行罚的实效性相对认同。

从理论上而言“，可反复适用性”既是执行罚区别于代执行、直接强制等行政强制执行制度的主要特征所在，也是执行罚能够在确保不作为义务和不可由他人代履行的作为义务得以有效实现的重要作用所在。

杨建顺教授在研究日本行政执行制度时谈到“：尤其值得指出的是，由于执行罚可以反复课处，直至义务得以履行，其数额甚至可以超过罚金的数额，对于督促义务人履行义务，具有较大的威慑效果。因此，最近日本学界出现了主张在公害规制等领域积极运用执行罚这一手段的观点。”

其实，作为一种可以反复适用的行政强制执行措施，执行罚的数额是否应当受到行政相对人本来应当承担的金钱给付义务的限制？这确实是一个众说纷纭的问题，难以一概而论。相反，当我们在频频指出执行罚的实效性不足，在感叹其好看不好用时，我们不难发现，这些问题的存在与执行罚的数额是否受限其实不尽相关，导致执行罚执行难的原因在很大程度上与当前我国立法对执行罚的规范尚不完善有关。

四、执行罚的执行难之原因探析

（一）人们对执行罚制度存有的正当性疑问影响了执行罚实效性的正常发挥执行罚的作用主要是通过对行政相对人科以其先前应当承担的行政法义务以外的新的金钱给付义务，借助于由此可能产生的经济和精神上的强制力而敦促行政相对人尽快履行义务，最终确保行政管理目的的实现。

笔者认为，依附于先前行政法义务而存在的执行罚的最大价值和意义在于事前对行政相对人心理可能产生的敦促和警示作用，到了执行罚决定作出后，如果行政相对人对此抱着无所谓的心态，对执行罚不予理会，同时，在法律对执行罚的执行缺乏必要措施加以保障时，已经做出的执行罚决定往往难以实现。

当执行罚不能产生立法预期的强制效果时，应该采用何种手段来弥补因执行罚的实效不足而导致的先前行政法义务依然得不到实现的状况？新的手段在确保先前行政法义务履行的同时，是否也要确保执行罚这一附加义务的履行？以加处罚款为例，在加处罚款是否可以申请人民法院强制执行的问题上，理论和实务界的观点和做法历来不同，其中“肯定”论者认为“：作为间接执行的执行罚，必须以直接强制为保障。而且，被科以的新的金钱给付义务是否与法定义务或者具体行政行为所确定的义务一起作为直接强制的内容，有待于法律作出明确规定。“”否定”论者则主张：“加处罚款与申请法院执行同为强制执行方法，它本身不是执行内容，因此不能成为申请强制执行的内容。”

正反两种观点和做法的纷争，反映出来的深层次问题在于：如果对执行罚申请人民法院强制执行，将会出现行政强制的强制执行问题，在法理上，人们能否运用一种强制执行手段来确保另外一种行政强制执行手段的实现？质言之，当一种强制执行手段在自身实效性发挥失灵，而需要借助于另一种手段来确保时，该种强制手段存在的正当性何在？而在执行罚自身存在的正当性尚且存有疑问时，执行罚的实效性势必难以得到有效发挥。

（二）立法对执行罚程序规定的不明确导致其在适用时缺乏可操作性

程序正当原则是我国行政法的一项基本原则，是指行政机关作出影响行政相对人权益的行政行为，必须遵循正当法律程序。执行罚作为确保行政法义务得以实现的行强制执行措施，对于行政相对人而言具有一定的侵益性，属于侵益行政行为的范畴。根据程序正当原则，任何人在受到惩罚或其他不利处分之前，应当为之提供公正的听证或其他听取意见的机会，事后应当允许其寻求法律救济，这种事前的陈述、申辩权的告知以及事后的法律救济权的告知，于行政相对人而言是一种权利，于行政机关而言则是一种职责和义务。

但是，在我国当前的治安管理中，有关执行罚的告知程序通常被省略了。在对“加处罚款制度在治安管理中的适用现状”进行的调查中，笔者注意到，在《治安处罚决定书》中，其中一项是履行方式，在涉及到罚款决定的履行方式的表述上，公安机关填写的内容为：“罚款自接到处罚决定书之日起15以内到xx银行去缴纳。”对法律规定的拒不缴纳情形“可以按罚款数额的3%加处罚款”的事项在此未做任何告知。不难理解，这种做法的理由主要在于：一方面，加处罚款只是《行政处罚法》第五十一条规定的确保罚款义务得以实现的三种强制执行方式之一，对此，公安机关可视情况选择适用；另一方面，加处罚款的实效性在现实中发挥并不理想，加处罚款自然难以成为治安管理的理想选择。

笔者认为，上述做法在一定程度上说明了加处罚款这一看似理想的行政强制执行制度在具体适用中因为缺乏与之相应的适用环境而遭遇现实的搁浅；同时，也暴露出行政机关行政程序意识的不足。然而这种程序意识的不足似乎不能简单地归咎于行政机关，客观地说，我国立法并没有对执行罚的程序作出具体的规范和要求。以《行政处罚法》为例，对加处罚款的规定仅限于两个方面，一是加处罚款的适用前提———超过15日不履行罚款缴纳义务，二是加处罚款的计算比例———每逾期一日按应缴罚款数额的3%加处罚款。又如《行政强制法（草案第三稿）》也只是对滞纳金和加处罚款的数额做了不得超过金钱给付义务数额的限制，至于在适用执行罚时是否需要事前告知、在何时告知、是否需要单独制作《执行罚决定书》等问题并未作出具体规定。

行政处罚的时效性篇8

一、准确理解行政外罚的概念和掌握基本原则

行政处罚是最容易影响行政相对人的行政执法行为之一。为规范行政处罚行为，国家于1996年出台了《行政处罚法》，这是我国第一部关于行政执法行为的立法，它所确立的原则和制度为一方面对推动行政机关转变行政思维方式发挥极大的作用，同时于其他行政执法行为的立法也产生了深远的影响。因此，熟练掌握行政处罚制度对做好行政处罚工作起着至关重要的作用。

熟练掌握行政处罚制度，首先要正确理解行政处罚的概念，行政处罚是会么？

行政处罚是特定的行政主体依法对违反行政管理秩序但尚未构成犯罪的行政相对人适用一种惩戒措施。

这里主要把握以下几点：

一是实施行政处罚的主体必须是特定的行政机关或法律、法规授权的组织。由于行政处罚是一种公权力，有权作出行政处罚的只能是法律、法规明文规定的拥有行政处罚权的国家行政机关或法律、法规授权的组织，其他任何主体均无权作出行政处罚；二是行政处罚的对象是违反行政管理秩序的行政管理相对人。所谓行政管理相对人是指行政管理相对一方当事人，他们是行政权力作用的对象，包括各种社会组织和个人。行政管理相对人与行政机关之间存在着管理和被管理的关系，有义务遵守国家法律、法规、规章，如果违反，有处罚权的机关就可以给予处罚，以示惩戒；三是行政处罚的客体是违反行政管理法规的行为。行政管理相对人有违反行政管理法律、法规的行为存在是行政处罚的前提，只有违法行为，才能给予行政处罚。因此，只有法律、法规规定必须处罚的行为才可以处罚，法律、法规没有规定就不能处罚；四是行政处罚是行政制裁，而不是刑事制裁或民事制裁，也就是说行政处罚是指对违反法律、法规但尚未构成犯罪的处罚。一旦违法行为超出行政制裁的范围，构成刑事犯罪，就要给予刑事制裁。

在行政处罚工作中还必须掌握行政处罚的基本原则，行政处罚共有五个基本原则：

（一）处罚法定原则

（二）公正、公开原则

（三）教育与处罚相结合的原则

（四）保障当事人权利的原则

（五）监督制约原则

其中最基本的最重要的原则就是；处罚法定原则，处罚法定原则内容包括：

一是主体法定。行政处罚是一种特定的行政权力，能够实施行政处罚的主体只能是法律、法规规定的拥有的行政处罚权的行政机关和法定的组织。此外，根据法律、法规、规章的规定，行政机关可以委托有关事业组织实施处罚。除以上几种情况外，其他机关或组织不得作出行政处罚。

二是依据法定。行政处罚涉及行政的合法行使，关系到翁、不夫和其他组织合法权益的保护，因此处罚的依据必须法定。根据行政处罚法的规定，法律、法规、规章可以设定行政处罚，因而它们都是行政处罚的依据。而要指出的是法规、规章在设定行政处罚时，必须按照行政处罚法的规定依法设定，否则不能作为行政处罚的依据。比如，地方性法规设定了吊销企业营业执照，规章设定了高额罚款，这都是违法的，都不能作为处罚的依据。另外，无规章制定权的行政机关，在其依法制定的具有普遍约束力的行政决定和命令中，可以在行政法规、规章规定的行政处罚行为的种类、幅度内作出具体运用的规定，我们通常把这种行政处罚作出具体规定的权力称为行政处罚规定权。所以从广义上讲，作为行政处罚依据的，不仅包括法律、法规、规章，还包括行政机关依法发布的有关行政处罚运用的具体规定。

三是行政处罚的程序必须合法。在行政处罚过程中不仅要求实体合法，而且要求程序合法。行政机关在实施行政处罚时，如果不严格履行法定程序，就会损害受处罚人的合法权益，这样做出的行政处罚决定是无效的、违法的。

二、地震行政处罚合法性要件分析

地震行政处罚是地震行政执法的重要内容，也是地震主管部门行使行政管理职能的具体体现。它是指国务院地震行政主管部门或者县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构，对违反地震管理法律、法规或者规章的各种行为给予制裁的具体行政行为。地震行政处罚必须遵循行政处罚法所规定的原则。又因为地震行政管理是一个特殊的行业管理，地震行政执法队伍是一个年轻的执法队伍，地震行政处罚是地震行政执法中的一个重要环节，因此，有必要对地震行政处罚合法性，有一个深入系统的了解和认识。通过归纳分析，我认为地震行政处罚具备以下四个合法性要件：

1、地震行政处罚依据合法

《中华人民共和国行政处罚法》明确规定：没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。地震行政处罚的依据是进行地震行政处罚的根本，没有依据或者依据本身不具备法律效力，地震行政处罚就象无源之水，无本之木，失去了应有尽有的赖以存在的基础，地震行政处罚必然无效。地震行政处罚依据合法是地震行政处罚有效的前提。

1）规范地震行政管理的法定依据

《中华人民共和国行政处罚法》第4条规定：对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。地震行政处罚也不例外，必须依据已经公布、正在发生法律效力的规定进行处罚。截止目前，规范地震行政管理的法定依据有：

（1）法律：《中华人民共和国防震减灾法》

（2）行政法规：《地震安全性评价管理条例》、《地震监测设施和地震观测环境保护条例》《破坏性地震应急条例》《地震预报管理条例》。

（3）部门规章：《地震行政执法规定》。

另外，地方性法规和政府规章也是地震行政处罚的法定依据，如：《防震减灾条例》、《安全性评价管理办法》等，但其受法律阶位和适用范围的限制，不具备在全国适用的条件，只在各自的行政区划范围内具备法律效力。

除此之外的规范性文件或政策规定都不能作为地震行政处罚的法定依据。

2）法定依据中地震行政处罚的相关规定

《中华人民共和国防震减灾法》作为我国第一部规范全社会防御与减轻地震灾害活动的基本法律，是《地震安全性评价管理条例》等行政法规及法律位阶更低的地方性法规和规章的立法依据。根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，有关地震行政处罚的规定必须在《中华人民共和国防震减灾法》规定的行为、种类、幅度的范围内，否则，不能成为地震行政处罚的法定依据。由此可见，《中华人民共和国防震减灾法》关于地震行政处罚的规定是地震行政处罚的基本依据，也是具有最高法律效力的执行依据，任何超越基本依据范围的地震行政处罚当属无效。

《中华人民共和国防震减灾法》第43、44条具体设定了地震行政处罚：

第43条规定，违反本规定，有下列行为之一的，由国务院地震行政主管部门或者县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构，责令停止违法行为，恢复原状或者采取其他补救措施；情节严重的，可以处五千元以上十万以下的罚款；造成损失的，依法承担民事责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）新建、扩建、改建建设工程，对地震监测设施或者地震观测环境造成危害，又未依法事先征得同意并采取相应措施的；

（二）破坏典型地震遗址、遗迹的。

第44条规定，违反本法第17条第三款规定，有关建设单位不进行地震安全性评价的或者不按照根据地震安全性评价结果确定的抗震设防要求进行抗震设防的，由国务院地震行政主管部门或者县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构，责令改正，处一万元以上十万以下的罚款。

上述两条的规定明确了地震行政处罚的主体、行为、种类、幅度，是赋权条款，也是限权条款，即：赋予地震主管部门地震行政处罚权，同时也限制了地震行政处罚的行为、种类、幅度。

2、地震行政处罚主体合法

行政处罚权是行政职权的一个类型，既是行政处罚主体的权利，又是行政处罚主体的义务。行政处罚的主体是我国行政管理职能分工决定的，也是由法律明确规定的，地震行政处罚的主体行使地震行政处罚权是地震主管部门依法行政、依法执法的必然要求。

《中华人民共和国行政处罚法》第15条规定：行政处罚由具有的行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。第17条规定：法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。地震行政处罚是我国行政处罚是我国行政处罚在诸行政管理领域中的重要组成部分，行使行政处罚权的法定主体必然要符合《中华人民共和国行政处罚法》的一般规定，即行政机关、受权组织；同时，地震行政处罚是地震行政管理领域中运用的一种法律手段，必须符合规范地震行政管理的基本法即《中华人民共和国防震减灾法》的具体规定。《中华人民共和国防震减灾法》第43条、第44条的规定，明确了地震行政处罚的主体，一是行政机关即国务院地震行政主管部门；二是行政机关或受权组织即县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构（据目前我国的机构设置现状，县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者有行政编制，也有非行政编制）。在此要注意；受权组织的权利来源只限于法律、行政法规、地方性法规，《中华人民共和国防震减灾法》将地震行政处罚权只授予了县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构，县级以下地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构没有得到授权。

同时，《中华人民共和国行政处罚法》第18条规定；行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第19条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。可见，行政处罚的法定主体也可以符合法定条件受托组织。具体到地震行政处罚，地震行政主管部门可以根据实际需要，在法律规定的范围内将地震行政处罚权委托给相关组织行使。在实践中，受托组织也是地震行政处罚的合法主体之一。但，就委托本质而言，委托机关负责监督受委托的组织或者机构实施的地震行政执法行为，并对行为后果负责；受委托组织在委托范围内，以委托机关名义进行地震行政执法活动，实际上，最终的名义地震行政处罚主体还是地震行政机关。

3、地震行政处罚程序合法

行政机关的行政行为无论在实质上还是程序上都应受法律制约，都应法制化，这是现代法治的要求，也是依法行政的要求。《中华人民共和国行政处罚法》第3条规定，没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。该条充分肯定了行政处罚程序的重要性。我国目前没有专门的行政处罚程序法，但《中华人民共和国行政处罚法》第五章、第六章共25条对行政处罚程序进行了两章规定，明确了行政处罚决定的三种程序（简易程序、一般程序、听证程序）及执行程序。《地震行政执法规定》作为专门规范地震行政执法的部门规章，也专章〈第五章〉规定了地震行政执法程序，其中第25条明确了地震行政处罚的一般程序：受理立案、调查取证、决定、执行和结案。第26条到第49条分别对受理立案、调查取证、决定、执行和结案的具体操作进行了规范，从立法上保障了地震行政处罚程序有法可依，也从立法上强制要求地震行政执法人员有法必依、执法必严、违法必纠。

地震行政处罚程序合法，可以监督和控制行政机关的行政权，防止执法人员滥用职权、滥施处罚，保护相对人的合权益，杜绝权大于法，人治凌驾于法治的现象。

4、地震行政处罚决定合法

行政处罚就其性质而言是一种以惩违法为目的的具有制裁性的具体行政行为。势必对违法相对人的权益予以限制、剥夺或对其科以新的义务。地震行政处罚也不例外，地震行政处罚决定直接关系到相对人的利益，地震行政处罚决定合法可以惩戒违法行为，制裁违法相对人，维护社会公共利益；地震行政处罚决定不合法，非但不能惩罚应受惩罚的行为，反而给相对人造成不应有损害，有悖行政处罚的宗旨，有违依法行政的要求。

要做到地震行政处罚决定合法，必须以事实为依据，以法律为准绳。

以事实为依据即要求事实清楚，执法人员必须查明违法事实是否存在，违法行为人是谁，违法行为应由谁管辖、违法行为是否应当予处罚。事实清楚，是地震行政处罚决定合法的基本前提。

以法律为准绳即要求处罚种类和幅度与违法事实相一致。我国法律赋予了行政执法人员一定的自由裁量权，不是说行政处罚可以听凭执法人员主观臆断，而是要求执法人员必须综合考虑相对人违法行为的动机、目的、情节轻重、危害程度、补救措施等情况，在法定幅度内确定具体罚款数额。根据《中华人民共和国防震减灾法》的规定，地震行政处罚的种类只有警告和罚款两种，罚款的幅度有5千到10万、1万到10万两种，可见地震行政处罚的种类十分有限，警告和罚款之外的处罚显然是于法无据，但罚款的幅度却很大，如何确定罚款的数额？必须遵循处罚种类和幅度与违法事实相一致。

离开合法性，效力性也无从谈起。地震行政处罚效力必须建立在地震行政处罚合法的基础上。

以上所述，只是自己一点粗浅的认识，希望通过对地震行政处罚合法性的认识，使之在地震行政执法实践过程中，认真严格做好地震行政处罚工作有一定指导作用。

参考文献：

[1]: 《中华人民共和国行政处罚法》

[2]: 《中华人民共和国防震减灾法》

[3]: 《地震安全性评价管理条例》

[4]: 《建设工程地震安全性评价结果审定及抗震设防要求确定行政许可实施细则（试行）》

行政处罚的时效性篇9

在日常生活中，行政权比立法权及司法权更贴近群众，更广泛、更直接的对公民私权利产生影响。作为一种国家公权力，行政权是最有可能侵害公民私权利的权力，而行政权的行使又离不开行政处罚，因此，行政处罚的违法或不当使用很可能造成对公民合法权益的侵害。在我国，行政处罚往往是与其他行政权结合在一起而进行的，行政处罚制度集中展现了我国行政法治化的发展程度。我国现行的行政处罚制度集中体现在《行政处罚法》中，这一法律为行政处罚的正确开展提供了法律基础，但是同时我国的行政处罚制度仍存在一些问题和弊端，从而使行政处罚饱受诟病。

一、我国行政处罚制度建设及其成效

（一）行政处罚概述

所谓行政处罚是指行政机关或其他行政主体依法定职权和程序对违反行政法规尚未构成犯罪的相对人给予行政制裁的具体行政行为。行政机关承担着维护社会行政秩序、保护群众利益的重任，而行政机关行使行政权、履行职责的一个重要方式便是行政处罚的运用。在行政处罚作为行政执法的手段，在现实生活中有着普遍而广泛的使用。在社会转型时期，各类社会矛盾频发，而行政处罚的大量存在就是处于对违法行为制止与制裁的需要，也是为了实现行政管理及维护社会稳定和谐的需要。

（二）我国行政处罚法律规范

目前对行政处罚进行规定的法律规范主要包括一般行政处罚法，即1996年《行政处罚法》及特殊行政处罚法，即散见于各法律法规中涉及行政处罚的规定。《行政处罚法》在行政法的发展史上具有历史性的意义，也是指导行政处罚行为的主要的法律法规。这一法律对实施行政处罚的主体进行了限制，规定了行政处罚听证制度，确立了罚款收缴与罚款决定分离的制度，规定了行政处罚的法定程序，还规定了当事人相应权利及行政机关的义务。

（三）我国行政处罚制度取得的成效

作为一个传统的人治国家，我国在法律法规不断丰富完善的过程中，也逐步实现了行政行为的法治化。行政处罚制度随着《行政处罚法》的出台，也取得了突出的成效，不仅实现了对违法行为及违法相对人的惩戒，也实现了对行政秩序的维护，更体现了对行政执法者行为的约束和规制。

二、我国行政处罚存在的问题

（一）行政处罚实施的主体混乱

我国现行的《行政处罚法》对行政处罚的执罚机关作出了规定，但在实践中，执罚机关混乱、行政处罚机构众多、职能不够清晰明确的现象仍然广泛存在。目前，我国许多部门规章及地方性法规都对行政处罚作出了规定，一些规定甚至超出了法律、法规规定的范围和内容，与上级立法的本意不符，法律规范之间的冲突矛盾突出。一些地方部门甚至在没有法律依据的前提下自设行政处罚，从而导致一部分本不具备执罚权的机关变相取得了行政处罚的权力。立法中强调“条条管理”导致实践中，行政执法部门过多、过乱已经成为不争的事实。执法部门的庞杂又导致行政处罚交叉、重叠，“大盖帽满天飞”，甚至不同执法主体之间也常常产生执法冲突。行政处罚主体多，但是又过于分散，每个单独的执罚部门又常常人手不足，行政处罚的效率大大降低，行政处罚的作用也大打折扣。行政部门出于趋利避害的考虑，对于执法困难、难度高，受益小的行政处罚，各执法部门之间互相推诿、互相扯皮，消极处罚，甚至导致无人处罚，而对于受益高的行政处罚项目，各执法部门将其作为财政收入的主要来源，在罚款数额标准制定上随心所欲，极不统一，乱收费、滥罚款的现象十分普遍。各执罚部门之间对于这种含金量高的处罚项目，又“争着罚”。

（二）行政机关行使行政处罚决定权，导致行政权力膨胀

行政处罚作为一种处罚行为，是对公民或组织人身财产权利的剥夺，属于一种特别的行政决定权。在国外，带有处罚性质的特别行政权范围较小，多数违法行政法的行为都是通过司法权来进行限制和处罚，法院是实行行政处罚的主要机构。而按照我国的法律传统，行政处罚的权力由行政机关行使，对行政机关的权力制衡不足，导致行政机关的权力有扩大和膨胀的嫌疑。

（三）行政处罚听证制度的欠缺

对行政处罚听证制度的规定是我国《行政处罚法》的一大进步，而这一规定仍存在不足，真正在实践中发挥的作用有效，其原因就是行政处罚法的规定限制了听证的范围和作用。《行政处罚法》第42条规定行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。

（四）行政处罚强制力不足阻碍了行政处罚作用的发挥

我国行政权力与司法权力相比，具有明显的指导性及劝导性，而强制力不足。行政强制权的缺乏导致行政处罚的作用难以得到有效的发挥。在实践中，一些行政相对人在面对行政处罚时，往往采取种种抗拒措施，拒绝向行政机关提供相关材料、信息，拒绝行政机关的检查和调查，成为行政处罚的障碍。而行政机关在行政处罚过程中面临这些问题时，难以采取合法有效的程序和途径来解决，导致行政处罚的作用难以有效发挥。此外，在对行政第三人的权利救济中，仅仅依靠行政处罚也难以实现对第三人合法权益的维护。虽然法律规定了在一些对行政第三人的行政保护中，除了行政处罚还可以对涉及民事赔偿的部分作出处理，但由于缺乏法律强制力，导致这种规定发挥的作用有限。

三、完善我国行政处罚制度的建议

（一）改革“一元行政制”

目前我国行政处罚存在种种问题的根源就是我国的“一元制、分散型”的行政处罚机制。一元，导致行政处罚的范围狭小、强制力不足，而分散导致行政处罚的主体混乱。对我国行政处罚体制的改革，必须立足于我国的国情，同时又要借鉴西方发达国家处罚主体与处罚程序司法化的特点，构建我国的“二元主体制”行政处罚机制。行政处罚的主体不仅包括行政机关，也要包括法院这一司法机构。在我国现阶段，将行政处罚权的大部分交给法院显然是不现实的，可以在原有的行政处罚的基础上，增加行政刑罚。一些重大的行政处罚行为，如劳动教养处罚权及巨额财产处罚权，可以由法院来实施，以增强处罚的强制力，逐步实现行政处罚的司法化。

（二）完善行政处罚主体制度

1.相对集中行政处罚权的进一步完善

相对集中行政处罚权及综合执法的实现，需要对目前行政机关、行政主管部门的行政执法与执罚权进行重新分配，将各行政主管部门的一部分执罚权交给综合行政执法机关，由其独立行使行政执罚权，实现一家执法。综合行政执法在实践中面临的问题集中体现为各部门的利益冲突，而协调处理好各部门之间的利益，实现上下级及不同执罚部门之间的利益平衡，才能为综合行政执法提供良好的基础。此外，还应赋予综合行政执法机关应有的地位，严格按照国务院的规定来进行机构及人员的配置，方便综合行政执法机关行政处罚活动的展开。

2.处罚权由行政机关向司法机关过渡

在法治原则及保障人权的要求下，对行政处罚实施主体进行改造是一种必然。行政处罚的不断完善需要将行政处罚权由行政机关向司法机关转化，对违法行政法律及行政秩序的违法行为的处罚，应该主要由法院这一司法机构来进行，而由行政机关辅助实施。但在我国目前的现实情况下，将行政处罚权转移到法院不是一朝一夕可以实现的，需要逐步进行。现阶段可以考虑将一些重大的行政处罚的决定权由法院来行使，而由行政机关行使追诉和检控权。随着法制的不断进步和完善，行政处罚的实施权应该逐步向法院转移。

（三）完善行政处罚听证程序

1.拓宽行政处罚听证的范围

从行政处罚的立法本意来看，行政执法机关在进行重大的行政处罚时，行政相对人有权请求听证。而现行的《行政处罚法》对行政处罚听证范围规定的过于狭窄，对于拘留、没收、劳动教养的听证程序等没有规定。拘留是涉及人身自由的处罚，而没收则是针对公民私人财产权的处罚，劳动教养也是对公民人身自由的限制，因此，这些都应该属于重大行政处罚的范围，应该将其纳入到行政处罚听证中去，以扩大行政处罚听证的范围，实现对行政相对人合法权益的保障。

2.确立案卷排他性制度

所谓案卷排他性制度，是指行政机关的裁决只能以案卷作为根据，不能在案卷之外，以当事人未知悉的或者未论证的事实作为裁决依据的制度。这一制度是行政处罚听证发挥作用的保障。只有将行政处罚听证的记录作为行政处罚的直接、唯一的依据，才能真正使行政处罚听证发挥作用，才能真正保障行政相对人的合法权益，避免行政处罚听证流于形式。我国行政许可法已经规定了听证记录的法律效力，确立了案卷排他性制度，在行政处罚听证中也应体现这一制度，明确规定“行政处罚的决定必须依据行政处罚听证记录的材料而制作。”

3.完善行政处罚听证主持人制度

从职能分离的角度出发，我国行政处罚法规定了行政听证由行政机关指定的非本案调查人员主持。行政处罚听证主持人是行政处罚中一个比较重要的角色，能够独立行使行政处罚听证主持权，对行政处罚听证产生重要影响。而我国现阶段的行政听证主持人制度仍不够规范，法律并没有明确听证主持人的职责和相应的权利，因此有必要建立并完善听证主持人制度。不仅要赋予听证主持人完善的职权和职责，而且从长远来看，可以设立专门的行政听证机构，使行政听证及行政听证主持人都脱离出行政机关的管辖和控制，确保其独立性，使行政听证更公正。

行政处罚的时效性篇10

一、检验检疫行政指导与行政处罚的关系

检验检疫行政指导，是指检验检疫部门在其职能、职责或管辖事务范围内，为适应监管和服务的需要，适时灵活地采取符合法律精神、原则的指导、劝告、建议等不具有国家强制力的方法，以谋求行政相对人同意，有效地实现一定行政目的之行为。

检验检疫行政处罚，是检验检疫部门为达到对违法者予以惩戒，促使其以后不再犯，维护检验检疫秩序，依法对行政相对人违反检验检疫法律法规但尚未构成犯罪的行为，给予一定形式的法律制裁的行政行为。

检验检疫行政指导与行政处罚属于不一样的行政法学范畴，存在着诸多的区别和联系。

（一）两者的区别主要表现在以下五个方面：

1.实施依据不同。行政处罚，其适用的首要内涵即要求处罚的依据法定，即实施行政处罚必须有法律、法规和规章的明文规定，具体到检验检疫部门主要是“四法五条例”。检验检疫行政指导行为的依据可分为规范性依据和非规范性依据。其中，规范性依据是指具有行政指导行为内容的明确的法律规范和政策规定。如《中华人民共和国进出口商品检验法》第13条规定：“本法规定必须经商检机构检验的进口商品以外的进口商品的收货人，发现进口商品质量不合格或者残损短缺，需要由商检机构出证索赔的，应当向商检机构申请检验出证。”；《中华人民共和国食品安全法》第9条规定：“国家鼓励和支持开展与食品有关的基础研究和应用研究，鼓励和支持食品生产经营者为提高食品安全水平采用先进技术和先进管理规范。”非规范性依据是指不具有行政指导行为内容的法律原则、客观情况和行政相对人的需求等，如某检验检疫部门根据企业需求上门指导实验室建设。

2.适用范围不同。相较而言，检验检疫行政指导适用范围较宽。从对象上看，行政指导的对象包括与检验检疫职能范围相对应的所有行政相对人，而行政处罚仅指向违反检验检疫法律法规应当受到制裁的行政相对人；从内容上看，行政指导的事项十分广泛，基本上涵盖了检验检疫职能范围内的所有事项，在违法行为发生前、发生后及处置后均可以有所作为，而行政处罚则仅限定在违法行为发生后惩治和纠错方面。

3.实施方式不同。检验检疫行政指导的行为方式较为灵活多样，只要是符合法律精神、原则的方式都可以采用，包括提示、警示、劝告、劝诫、奖励、建议等，如现在很多检验检疫部门采用的质量分析、行政建议、行政处罚回访、单位座谈、许可企业证书到期预警等等；行政处罚为依法设定，《行政处罚法》明确规定有七类，检验检疫涉及到的主要有：警告、罚款、没收违法所得、暂扣或吊销许可证等。

4.实施程序不同。目前检验检疫部门对于行政指导没有严格的程序规定，存在较大的灵活性，执法人员可以因时、因地、因人、因事灵活运用。行政处罚程序则十分严格，主要有《中华人民共和国行政处罚法》、《出入境检验检疫行政处罚程序规定》等，严格的行政处罚程序既将检验检疫部门官僚武断和伸手过长的危险减少到最低限度，又保证其能够灵活有效地进行管理。

5.实施保障不同。检验检疫行政指导要求相对人协助具有任意性，不以强制力为保障，虽然有时行政指导行为中指明行政相对人如不接受行政指导行为，可能会产生某种具体的法律后果，但这仅是当事人未履行法定义务的结果，并非表明该行政指导行为具有强制效力。如某检验检疫部门向辖区内某商品注册登记企业发出警示：“该企业的出口产品质量许可证将于三个月后到期，需及时准备换证复查材料并提前申请。”该企业未按照此行政指导的要求申请换证复查而导致许可证失效，此结果并非行政指导行为的强制效力。检验检疫行政处罚则是以国家强制力为保障的制裁行为。根据《中华人民共和国行政处罚法》第51条规定：当事人逾期不履行行政处罚决定的，做出行政处罚决定的行政机关可以加处罚款、将查封、扣押的财务拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款、申请法院强制执行。

（二）两者之间的联系主要有以下四个方面：

虽然行政指导与行政处罚之间存在着如上诸多的差异，而深入分析两者的价值取向和实践意义可以得出，二者在价值层面和执法实践中均有着千丝万缕的关联。

1.行政指导与行政处罚本身具有关联性。《行政处罚法》第五条规定：实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。这表明处罚与教育相结合是法定原则。事实上，对违法行为的惩戒本身就是一种警示教育，要做到标本兼治、达到行政处罚目的，必须使当事人不仅知道这样做不行，还要知道为什么不行。要达至这一目标，我们在实施行政处罚过程中必须加强解释、说理、答疑等基础工作，近来江苏检验检疫系统正在全面推行的行政处罚“说理式办案”即属于此，而这恰是行政指导在行政处罚实施过程中的具体体现。所以说，行政指导和行政处罚本身具有高度的关联性。

2.两者在实现检验检疫行政管理目标上具有统一性。行政管理的最终目的在于维护公共利益和社会秩序，保障全体人民的合法利益。检验检疫行政处罚的目标并非实施处罚，而是纠正违法行为、预防再次发生，维持良好的检验检疫秩序。检验检疫行政指导则是以劝告、建议等非强制性方式，向相对人施加作用和影响，促使其为或不为一定行为，以达到维护良好检验检疫秩序的目的。由此可见，两者在实现检验检疫行政管理目标上有着相类似的价值取向。

3.两者的结合运用有助于提高检验检疫工作效能。从检验检疫行政处罚的效果来看，虽然每年执法力度不可谓不严，处罚企业不可谓不多，但违法行为数量却未在实质上减少，一些伪造、使用假冒检验检疫单证的严重违法行为仍然存在。同时，检验检疫法律法规的立法已有明显的滞后性，使得行政处罚对于一些违法行为的发生并不能产生很好的纠错作用。而引入行政指导，则可能进一步降低违法行为发生率，或及时纠正轻微违法行为，从而有效地避免检验检疫监管不到位或监管效果不佳的情况。从检验检疫执法成本看，行政处罚在严厉打击违法行为的同时也设置了严格的程序，通常耗时较长、需要人力物力投入较多，执法成本相对较高。而行政指导相对于行政处罚，程序简单、适用灵活，耗费的管理成本较低。因此，二者的结合运用，恰好能取长补短，有效减少行政管理成本。

4.两者均是全面建设法治质检的题中之意。党的十七大提出要全面落实依法治国基本方略，2011年全国依法行政工作会议，提出了加快推进法治政府建设的奋斗目标。2011年质检总局法制工作会议上，提出要全面加强法治质检建设。这就要求，检验检疫部门在严厉打击违法行为的同时，进一步规范行政处罚行为，完善行政处罚机制，而如何进一步规范行政处罚行为、完善行政处罚机制，引入行政指导就是一个很好的途径。同时，法治质检又要求质检工作要以法律法规为依托，各项工作都要有相应的程序，需要按照步骤、按照时限、按照要求严格执行。而检验检疫立法因多方面的局限，其滞后性、抽象性是难以避免的，法律空白始终存在，不可能完全满足检验检疫日常执法的需求，难以提供详尽、有效的法律依据。此时，如果以传统的“无法律即无行政”的观念来限制行政行为，将可能使一些职能的履行陷入瘫痪状态。而行政指导由于更强调当事人的合意和意思自治，以灵活多样的手段、柔和的程序弥补了法律的僵化和滞后性，如果再将日常化的行政指导手段，用规范、文件的形式加以确认和完善，便可以更好地实现法治质检的内在要求。

二、关于检验检疫行政指导在行政处罚中的运用

如前所述，将行政指导引入检验检疫行政处罚在理论上有着可行性和科学性。从近年来部分检验检疫部门的实践来看，在检验检疫工作中引入行政指导，一方面有利于更好地提高监管效能，减少和避免监管对象不配合的现象，并能促使监管对象主动参与检验检疫监管工作，实现行政目的；另一方面，有利于更好地服务地方经济发展，通过政策宣导、质量分析、行政建议等多种手段，帮助企业更好地应对危机；此外，有利于进一步提高执法人员的行政民主、行政法制、行政服务意识，构建与行政管理相对人的和谐关系，促进服务型检验检疫建设。

笔者认为，将行政指导引入检验检疫行政处罚过程，可以从以下三个方面入手：

（一）违法行为发生前。

1.重点项目预警。检验检疫部门通过与地方政府、地方外经贸主管部门等加强联系，主动了解大型进出口项目、新设企业进出口需求等，提供“送法上门”等服务，让行政相对人第一时间了解检验检疫法律法规，从而在进出口环节规范操作。

2.监管过程预警。在委托进口的贸易中，实际的收、发货人极有可能并不清楚检验检疫的相关规定，因此在无意中违法。这一现象在进口商品检验过程中经常发生。检验检疫部门可以在职权范围内，对发现的有可能发生违法的苗头性、倾向，及时通过提示、警示、通知等方式，控制违法事态的蔓延，及早纠正违法倾向，尽量避免启动行政处罚程序。

（二）违法行为发生后。

1.不予处罚。《行政处罚法》第二十七条第二款规定：“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。”检验检疫部门对已经立案的轻微违法行为，在没有造成危害后果，并且通过行政指导能达到纠正违法行为，同时能够预防再次发生的情况下，适当作出免予行政处罚的决定。这样在能达到相同行政管理目标的同时，还更有利于缓和矛盾，促进和谐。

行政处罚的时效性篇11

一、指导思想

全面贯彻落实《中华人民共和国行政处罚法》和国务院制发的《全面推进依法行政实施纲要》、《关于加强市县政府依法行政的决定》，以法律、法规、规章为依据，以规范行政处罚自由裁量权，建立和完善行政执法工作制度为内容，按照合法、合理、公平、公正和程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要求，从源头上防止滥用行政处罚自由裁量权，进一步转变机关作风，落实以人为本、全面协调可持续的科学发展观，优化经济发展环境，切实推进依法行政。

二、工作目标

行政执法活动要公正透明，主动接受同级政府、上级主管部门和群众的监督；行使行政处罚自由裁量权符合法律目的，行政处罚行为符合过罚相当与教育相结合的原则；行政处罚程序公开、透明，保证法律、法规、规章全面正确实施；进一步提高广大行政执法人员依法行政水平，实现行政执法工作的法制化和规范化，为我市经济和社会发展创造良好的法制环境。

三、实施范围和重点

全市具有行政处罚权的行政机关，法律、法规授权组织和依法受委托组织，均应严格按照市政府的统一部署及本实施意见的要求开展规范行政处罚自由裁量权工作。规范行政处罚自由裁量权工作要以规范经济处罚自由裁量权为重点，再逐步拓展和延伸到其他行政执法行为。

四、工作步骤

（一）制定裁量权标准阶段（5月20日前）

1、梳理带有自由裁量权内容的执法依据。行政执法机关要根据全市公布实施的行政处罚事项，按照法定职责对本部门执行的、现行有效的带有自由裁量权内容的行政执法依据，按照处罚的执法主体、违法行为、违法行为情节与危害后果、处罚幅度等进行认真梳理，编制成目录。

2、制定裁量标准。各行政执法机关对有自由裁量的处罚项目应根据违法情形的不同，在法律法规规定的处罚幅度内，依据一定的标准划分若干级次，明确每一处罚级次的违法情形、处罚标准、幅度等。

各行政执法机关在规范行政处罚自由裁量权时，应遵循以下原则。一是合法原则。行政处罚自由裁量权必须在现行有效的法律、法规、规章规定和行政处罚种类、范围、幅度内进行，不得违法另行设定行政处罚；多部法律、法规、规章设定的相同的违法行为和多个处罚标准的，可以合并使用一个标准。二是合理原则。行政处罚结果要与当事人的违法行为相一致，过罚相当，不得过罚失当；在同一案件中，不同当事人的违法行为相同或相似的，应给予同等或基本同等的行政处罚，不得区别对待，不得出现同案不同罚现象；在不同案件中，当事人的违法行为相同或相似的，行政处罚应当前后一致或基本一致，不得畸重畸轻。三是平等原则。行政处罚自由裁量权应明确不得以事实和法律原则以外的因素而歧视或者优待某些人，避免出现“人情案”、“关系案”。四是教育与惩罚相结合原则。行政机关纠正违法行为，应当立足于教育引导公民、法人或者其他组织自觉守法，不应简单给予行政处罚。教育应体现：可处罚、可不处罚的，一般不予处罚，可通过批评教育处理；可给予较轻处罚、也可以给予较重处罚的，一般应给予较轻处罚。五是简便实用原则。行政处罚自由裁量权制定应突出重点，涉及到本系统本部门最常用的执法项目和涉及企业、重点项目建设的执法项目要优先予以制定和研究。制定出的标准要简捷明了，切合实际，便于操作和执行。

各行政执法机关在规范行政处罚自由裁量权时，应考虑以下因素：一是合理划分行政处罚自由裁量权的阶次或等级。行政执法部门可以根据数量、涉案金额、人数、主观故意、社会危害程度、行为人具备的客观条件等情况，划分出具体明确的阶次或等级，一般划分3、4个阶次或等级，特别复杂的最高不超过5个阶次或等级。二是合理确定行政处罚自由裁量权阶次或等级的标准。根据自由裁量权阶次或等级的不同，在行政处罚幅度内，明确行政处罚标准，建立相对固定的罚款种类和量罚幅度。三是准确确定行政处罚自由裁量权阶次或等级的情形。根据违法行为人年龄、主观态度、性质、情节、危害后果等情况，尽可能详细列举具体的违法情形。行政处罚机关可针对每类违法行为归纳出同类违法行为的典型案例，作为该行政处罚机关以后对同类违法行为进行行政处罚的先例。四是注重与实践相结合。在建立行政处罚自由裁量权标准的过程中，要广泛论证，深入调查研究，听取一线行政执法人员和违法行为人的意见，并请相关专家、法制部门进行科学论证，切实提高标准的质量和实用性。

3、审查批准。各行政执法机关制定的行政处罚自由裁量权标准应于2009年5月15日前报送市政府法制部门审查。政府法制部门就实施主体、内容、阶次等问题的合法性、合理性提出具体意见。

4、公布实施。行政处罚自由裁量权指导性标准经本级政府法制部门审查同意后，行政执法机关应当以规范性文件形式颁布实施，同时向社会公开，接受社会监督，并为公众查询提供便利。

法律、法规、规章对违法行为处罚种类、幅度和范围等重新作出决定的，行政执法机关应当对行政处罚自由裁量权标准及时调整，并按上述步骤予以修订。

（三）建立完善程序和制度阶段（7月20前）

1、完善行政处罚程序。各行政执法部门应制定完善本部门实施行政处罚的调查、检查、听证、审核、批准等行政执法程序规定，确保行政执法活动依法进行。

2、完善行政处罚四权分离制度。除适用简易程序进行处罚以处，各执法部门应将行政处罚的调查、审核、决定、执行分开进行。

3、建立和完善行政处罚说明和告知制度。行政处罚决定应当就违法行为事实、性质、情节、社会危害程度和当事人主观过错等因素及最终选择的处罚种类、幅度和从轻、从重、减免处罚等情况作出详细说明，并告知依法享有的陈述权、申辩权、要求听证的权利以及不服行政处罚决定申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。适用简易程序作出行政处罚决定的，应当向当事人作出口头说明，并据实记录在案，由当事人签字或盖章；一般程序作出的处罚决定的，应当向当事人出具规范的执法文书作出说明，并列入行政处罚案卷。

4、完善听证制度。公民、法人或者其他组织依法要求听证的，行政机关应当依法组织听证。没有告知听证权利或者没有依法组织听证的，行政处罚无效。

5、建立自由裁量权标准公开制度。各行政执法部门应当将本部门负责实施的法律、法规和规章目录以及执法范围、执法程序、执法权限、处罚种类、幅度和行政处罚范围自由裁量权实施标准、实施情况通过适当方式向社会公布，裁量结果除涉及国家机密和个人隐私外，应当允许社会公众查阅。

6、完善执法监督检查制度。各行政执法部门要结合本部门执法工作实际，建立并逐步完善执法监督检查制度。围绕每个阶段的执法工作重点，对突出的或带有普遍性的问题，有针对性地开展执法监督检查活动。建立社会监督机制，聘请一些有威望、有信誉的知名人士或上级行政机关离退休的责任心强的同志作为监督员，对本部门的执法人员执法情况进行监督。

7、完善评议考核制度。结合行政执法责任制的进一步推行和完善，将规范行政处罚自由裁量权工作纳入行政执法责任制及依法行政评议考核，并将其纳入市政府年度目标管理考核范围。各行政执法单位每年要进行一至两次执法评议活动，采取发放问卷、案件回放、询问当事人等多种形式，对行政执法人员进行综合评议，评议结果纳入到个人年终绩效考核。

8、建立责任追究制度。不执行已经规范的行政处罚自由裁量权规定的，对行政执法人员的行为要记入档案，分别视情节轻重，给予暂停执法、调离执法岗位的处理或行政处分；对主管领导和分管领导，由同级政府的行政监察机关依法进行行政过错责任追究，确保行政经济处罚自由裁量权的合理行使。

（四）检查验收阶段。由市政府法制办组织人大、政协、部分行政执法单位分组对责任单位进行验收，并将考核结果纳入2009年绩效考核内容。

五、工作要求

（一）统一思想，加强领导。规范行政处罚自由裁量权工作是各级行政机关推进依法行政，实现行政执法公开、公正、打造法治政府的一项重要内容，是加强廉政建设，提高行政执法效力，预防和化解行政争议的重大举措。各行政执法部门要充分认识规范行政处罚自由裁量权工作的重要意义，严密组织，加强领导，按时完成工作任务。各行政执法部门要将规范行政处罚自由裁量权工作纳入重要议事日程，领导班子要专题研究部署，要成立专班，落实专人负责，有计划，分步骤，扎扎实实抓好此项工作，确保规范行政处罚自由裁量权工作取得实效。为加强对此项工作的领导，成立*市规范行政处罚自由裁量权工作领导小组，常务副市长胡柏如任组长，市政府办公室主任邹贤林、市监察局局长邓前华、市政府法制办公室主任刘富琼任副组长。领导小组下设办公室，刘富琼兼任办公室主任，办公室地点设在市政府法制办。

行政处罚的时效性篇12

作为行政机关行使管理权力处理违法行为的一种主要手段，“行政处罚”这一概念对很多人来说既熟悉又陌生。说熟悉，是因为很长一段时间内处罚“滥”、“乱”现象严重，特别是很多人理解的处罚，基本上是和“罚款”画等号的；说陌生，是因为很多人对行政处罚的含义、原则、种类、设定和实施等内容并没有真正理解，一些行政执法部门的所做所为与法治精神相悖。《档案法》修订前，档案部门没有行政处罚权，对一些严重违法行为缺乏有效管理手段。长期“弱势”部门的地位，使得档案部门对行政处罚权极度渴望，但对行政处罚认识上的偏差又使得人们在此问题上有些偏执：没有行政处罚权时(主要是罚款权)认为《档案法》软，即使已被赋权也因为适用范围上加了限定，仍认为《档案法》软，其主要理由主要是认为《档案法》规定的许多条款没有在法律责任中落实更严厉的处罚条款。许多人认为如果对于一些违法行为不罚款或处罚范围窄，便认为法不够硬，指望通过加大处罚等方式能够解决阻碍档案事业发展的所有问题。浏览―下报刊上发表的一些文章，听听一些会议上的发言，上述观点在《档案法》实施20余年后的今天仍不绝于耳。但行政处罚对于开展档案工作来说，真的是万能的吗?答案是否定的。分析产生不正确观念的原因，主要在于对行政处罚的含义没有真正理解透彻，对于行政处罚的原则没有深刻认识，对国家从立法上规范和限定行政处罚的意义也缺乏正确认识。很多人对现实生活中的一些执法机关乱罚款和滥罚款现象极为反感，但当自身使用这一权力时，往往只看到了它对违法行为威慑的积极作用，对于不正当使用甚至滥用处罚权所带来的消极影响则认识不够，没有从建设法治国家、法治机关的高度考虑问题。对档案违法行为给予行政处罚，是维护国家档案完整与安全，维护国家利益、社会公共利益和公民民利的重要手段，但它决不是唯一的手段，我们不能对此产生依赖心理，而放弃或忽视其他手段的作用。

二、正确理解与适用行政处罚的相关内容

档案行政管理部门在开展档案行政执法工作中，对行政处罚理解和适用应重点把握以下几点：

首先，正确理解和准确把握行政处罚的内涵。通常认为，所谓行政处罚，是指行政机关或其他行政主体依照法定职权和程序，对违反行政法规但尚未构成犯罪的行政相对人给予行政制裁的具体行政行为。其特征有三：第一，行政处罚的适用主体是行政机关或法律、法规授权的组织；第二，行政处罚是以对违法行为人的惩戒为目的，而不是以实现义务为目的；第三，行政处罚的适用对象是作为行政相对方的公民、法人或其他组织，属于外部行政行为。

由上可以得出，所谓档案行政处罚就是档案行政管理部门，依照法定职权和程序，对违反《档案法》规(广义的)但尚未构成犯罪的行政相对人给予的一种行政制裁的具体行政行为。需要把握的是：档案行政处罚的主体主要是具有行政执法主体资格的各级档案行政管理部门，档案馆或其他非授权组织不能行使这一权利；档案行政管理部门的法定职权主要由《档案法》、《档案法》实施办法等法律法规赋予，而所要遵循的法定程序主要指《行政处罚法》和档案行政处罚程序规定；档案行政处罚的对象即行政相对方是公民、法人和其他组织；可以给予的处罚种类依照现行《档案法》的规定，只包含《行政处罚法》中所规定的警告(申诫罚)、罚款和没收非法所得(财产罚)三种。还应注意，这种具体行政行为是可诉的，即被处罚者可以申请行政复议或者提起行政诉讼。档案行政管理部门应慎重实施，不能违法乱用或滥用处罚权而致工作被动。

其次，正确理解和严格遵循行政处罚的原则。处罚法定原则。即法无明文规定不处罚，法律要让行政相对人能预知自己行为的后果，这是行政处罚的核心原则。

处罚公正公开原则。行政处罚的依据及有关内容必须公开，不能违反公正的程序。要求行政主体必须依法裁判，公平地处罚违法行为人。既不能同等情况给予不同处罚，也不能不同情况给予相同处罚。

过罚相当原则。实施行政处罚，必须与受罚人违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度相适应，亦即行政处罚的种类、轻重程度及其减免均应与违法行为相适应。罚重于过，无以服人；罚轻于过，难以达到震腰和制止违法行为的目的。

处罚与教育相结合的原则。行政处罚是法律制裁的一种形式，但又不仅仅是一种制裁，它兼有惩戒与教育的双重功能。处罚不是目的，而是手段，通过处罚达到教育的目的。通过正确实施行政处罚，达到既克服因缺乏行政处罚手段而使法显“软”的现象，也要防止不正确适用行政处罚手段而造成“乱”或“滥”的问题。

救济原则。在行政处罚中必须提供充分的救济，才能真正保障行政相对方的权利。行政相对方对行政主体给予的行政处罚依法享有陈述权、申辩权；对行政处罚决定不服的，有权申请复议或者提起行政诉讼；因违法行政处罚受到损害的，有权提出赔偿要求。

处罚追究时效原则。规定处罚时效实际上是对执法部门严格执法提出的要求。《行政处罚法》规定违法行为发生之日起两年内未被发现的，不再给予行政处罚。由于档案工作的专业特殊性，有些档案违法行为发生很长时间都未被发现，这就给执法提出了更高的要求。

第三，应正确理解和理性看待行政处罚的设定。行政处罚权的设定很重要，它关系到行政机关实施处罚的依据是否合法的问题。依照《行政处罚法》的规定，法律可以设定任何种类行政处罚；上一层次法律规范对违法行为已经作出行政处罚规定的，下一层次不得超越上一层次规定的行为、种类和幅度的范围另行作出规定；规范性文件不得设定行政处罚。

按照这一精神来理解和看待档案行政处罚，应当掌握：只有《档案法》才能设定任何种类的档案行政处罚，其他档案行政法规、地方性法规、国务院部门规章和地方政府规章只能在上位法规定的行政处罚的种类、范围和幅度内，作出相关规定。否则，就可能和上位法产生冲突，引发适用问题。造成法制的不统一。因此，各地区应认真审视本地区出台的《档案法》规和规章，如有与上位法冲突不协调之处应加以修改，以维护国家法制的统一性，推进《档案法》法治进程。

三、几点启示