行政管理职权篇1

中图分类号：D923.4　文献标识码：A　文章编号：1004－9142(2011)05－0137－06

2008年6月，国务院正式颁布实施《国家知识产权战略纲要》，标志着我国知识产权发展进入部级战略高度。其中“健全知识产权执法和管理体制”是《纲要》确立的五大战略重点之首。众所周知，知识产权战略的有效实施离不开知识产权管理，而知识产权行政管理又是知识产权管理中的重要方面。对此，《纲要》特别提出要“深化知识产权行政管理体制改革，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的知识产权行政管理体制。”这表明，改革、健全我国知识产权行政管理体制已具有切实必要性和重要的理论与现实意义。

一

从我国目前知识产权行政管理机构的权力分配情况来看，涉及知识产权行政管理的机关众多。这是由于中国的知识产权立法一直采取单行立法模式，基本上每个单行法规只调整知识产权的某项特定客体，然后再根据国家机关的职能划分和任务平衡的原则规定一个主管机关。这样针对不同的知识产权客体在我国就设置了不同的行政管理部门。其中，国家知识产权局负责管理全国的专利、集成电路布图设计工作；国家工商行政管理总局对商标权和类似权利给予保护，并负责制止不正当竞争行为；国家版权局主管全国的版权管理工作；国家质量监督检验检疫总局统一管理全国的原产地名称保护工作；农业部和国家林业局对植物新品种权给予保护；国务院信息化工作领导小组办公室是互联网络域名系统的管理机构，而中国互联网络信息中心工作委员会则协助国务院信息办管理我国的互联网络域名系统；海关总署则负责知识产权的边境保护。为进一步加强对知识产权保护工作的领导，2004年，中国政府还建立了由这十多个部门组成的国家保护知识产权工作组，负责各部门的协调，并推动加快知识产权保护方面的法律法规建设，指导各地知识产权保护工作。

上述各知识产权行政管理机关自成体系，除中央机构外，在各省、自治区、直辖市也设立了相应的工作机构，并且行政职能涵盖知识产权的多个方面，包括行政管理、行政服务以及行政执法功能。因此，我国知识产权保护目前实行的是“双轨制”，即对知识产权既提供司法保护又提供行政保护。相较而言，知识产权行政管理机构在对知识产权予以确权、行使和保护等管理方面以及向公众提供行政服务方面的职能与其他各国相比差异不大，但是由知识产权行政管理机构直接行使着根据权利人的请求对知识产权纠纷进行调解、查处和裁决的行政执法功能确是我国知识产权制度的一大特色。

因此，有学者认为我国知识产权行政管理机关在设置与职能方面具有多元化、多层级和一体化的特点。所谓“多元化”是指知识产权由不同的行政机构来保护；而“多层级”则是指各行政管理机构从中央到地方又分为若干个管理层次；“一体化”则是指行政立法、授权和保护职能集于一身。

这种多元化、多层级和一体化的知识产权行政管理与执法体制在知识产权普及、推广和保护等方面曾经取得了显著的成绩，但是它也很容易形成管理机关设置的分散、执法主体过多及相互职能交叉和权力冲突的局面，从而成为我国知识产权行政保护的制度。具体而言，现阶段我国知识产权行政管理机构在设置与职能方面主要存在以下几方面问题：

第一，机构设置过于分散，职能部门太多，行政管理成本过高。由于知识产权行政管理机关达十数家，每家又下设地方机构，结果人员、机构臃肿，造成大量的设备与资金的浪费，行政管理硬性成本过高。而且各机构之间职能虽有交叉，信息却不能互通和共享，容易出现审查标准不统一、重复授权、无效授权等结果，无形中又增加了软性的行政成本。比如商标权和商号权分别由商标局和地方工商局两个部门管理，当权利主体不同时，极易导致权利冲突，难以协调。可见，知识产权行政管理机构设置过多也是一些知识产权权利冲突的原因之一。

第二，行政效率低下，给公众造成困扰。由于各部门职能划分不够清晰，各机关往往各自为政，不断设法扩张自己的权力范围，部门利益化现象日益严重，整体效能不断下降，阻碍了政府综合协调职能的发挥，给接受服务的社会公众造成不必要的困扰。社会公众在遇到知识产权问题需求助于行政管理部门时，将其形象地比喻为“钻行政迷宫”。虽然中央成立了国家保护知识产权工作组来协调各部门的工作，但其本身也难以形成协调统一的保护措施和执法合力，这种现象显然不利于我国服务型政府形象的树立。

第三，知识产权行政管理部门集行政立法、管理、执法职能于一身，负担和压力过重，且不符合法治制衡的原则。我国现行知识产权行政执法权的配置是根据知识产权的种类不同，与该类型知识产权的行政管理权划归同一政府机关，各执法部门之间没有从属关系。而现实中各种类型的知识产权侵权或违法行为往往是相互交织在一起的，多头管理、条块分割的知识产权行政执法模式必定会产生行政执法的效率降低、力度削弱、资源浪费以及保护范围限缩等问题，并使知识产权行政管理部门承担过重的行政负担。再者，知识产权行政管理部门既拥有知识产权立法权限，又肩负着执法功能，将本身属于不同阶层的行为合并在一起不符合法治原则，不利于有效监督，因而近年来饱受诟病。

第四，知识产权行政管理机关的多元化、复杂化不利于TRIPS协议的执行及开展国际交流。TRIPS协议将透明度原则作为一项基本原则，它要求“一成员做出的司法裁定和行政决定涉及知识产权的有效性、范围、取得、实施和防止滥用，都应以官方语言加以公布。”我国作为TRIPS协议的成员国，应这一原则的要求，行政管理机关理应尽量提高行政透明度。但实际上，我国知识产权行政管理机关各部门政令繁多、数量巨大，甚至有时相互冲突，难以贯彻执行透明度原则。而且由于知识产权行政机构的分散设置，且各自又享有外事权，其他国家或国际知识产权组织在与我国进行知识产权交流合作时不得不分别同我国的知识产权各管理部门一一进行洽谈、磋商。这种知识产权行政机构分散的状况，严重地影响了我国知识产权事业的国际交流。

因此，改革与健全我国知识产权行政管理机关的设置与职能已经势在必行。

二

(一)知识产权行政管理机构设置之一般原则

有效的行政管理活动有赖于有效的行政机构

设置，科学、合理的行政机构设置是提高行政效率和实现行政职能的开端和基础。改革、完善我国知识产权行政管理体制是一项庞大而系统的工程，无论是机构设置方面还是职能方面的改革，都必然涉及相关机构的分、合、并、转，甚至是国家行政机关的改革。对此，我们应谨慎行事，坚持以下原则：

首先，要适应知识产权发展的需要。一个国家行政机构的设置是否科学，是否合理，首先要看它是否合乎本国的政治、经济、文化发展的客观需要。我国知识产权行政管理机构设置的现有模式选择很大程度上是历史原因造成的。我国的知识产权制度起步较晚，很多地方还有待完善。过去的单行立法模式造成知识产权行政管理机构的多元化。然而，知识产权毕竟共性大于个性，知识产权的基本原理是一致的。随着民法典的编纂，知识产权立法不论是纳入民法典中单独成编，还是在民法典之外独立编撰法典，其逻辑化和体系化已是必然的历史选择。与此相应，知识产权行政管理与行政执法也需要统一的机构。而且，随着现代科学技术发展的日新月异，知识产权涉及的领域会越来越广，新的知识产权客体会相继出现，如果还是根据领域的相关程度将其归口分配给各个部门管理，势必出现每个部门都要设立自己的知识产权子部门，因而又重蹈目前重复建设的问题。因此，无论是从知识产权的性质还是从发展规律来看，由一个统一的国家行政管理机构对知识产权进行保护会是最便捷、最有效的途径。

其次，要遵循精简、高效的原则。我国宪法规定：“一切国家机关实行精简的原则，实行工作责任制，实行工作人员的培训和考核制度，不断提高工作质量和工作效率，反对”。2003年，我国政府也明确提出深化行政管理体制改革，通过优化政府内部组织结构，促使同类管理职能的集中化和一体化，打破部门分割状态，构建新的职能体系和协调运转机制。而我国目前的知识产权多元化、多层级的行政管理体制显然有悖于精简行政机构的方针和公共管理学的基本要求，很难体现“精简”和“效率”。因此，政府应根据实际工作需要以行政资源的节约和效率的提高为出发点来设置行政机构，该设的设，该并的并，只有行政权限集中化，将同类事务划归一个机关管理，在统一领导下，才能避免工作重复、权责冲突，实现以最小的输入求得最大的产出。也只有在这样体系完整严密的组织领导下，才能促进行政机关依法行政和协调高效运转，实现对纵向系统的有效监督和横向系统间的密切协作。

第三，优化职能，坚持服务行政原则。所谓“服务行政”，是一种以公共利益和公共责任为导向，强调社会治理方式以服务为主的行政管理模式。知识产权本身作为私权，国家知识产权行政管理机关应以提供公共服务为主，不宜过多地进行行政干预，若动辄以简单粗暴的行政命令代替市场自身的调节，势必泯灭知识产权的私权属性，这又无异于退化到知识产权萌芽期的“皇室特权”时代。因此，国家知识产权行政管理机关要逐步实现由控制者、管理者向组织者和服务者的身份转变。

(二)国外有关知识产权行政管理机构设置与职能的一般做法

在知识产权行政管理机构的设置上，从世界范围看，绝大多数国家采取的是相对统一的知识产权行政机构设置。据统计，全世界实行知识产权制度的196个国家和地区中，有180多个国家和地区实行二合一体制，即将专利和商标的行政管理机构统一设置，称之为工业产权局或专利商标局。这其中，又有74个国家和地区实行三合一体制，将专利、商标和版权的行政管理机构统一在一起。而采取将专利、商标和版权分散管理的只有阿拉伯联合酋长国、沙特阿拉伯、巴基斯坦、利比亚、希腊、埃塞俄比亚、埃及、文莱和中国不到10个国家。

由此可见，国外知识产权行政管理机构的设置总体上还是比较统一的。因为知识产权种类虽多，但各类权利之间存在同质性，尤其是作为授权性知识产权的专利和商标在行政管理上存在许多共同点。为此，许多国家都将授权性工业产权的行政管理归到同一个行政机关名下。而版权由于具有非授权性和意识形态管理的特点，因而有的国家将其单独设置管理机关。如美国商务部下属的专利商标局负责美国国内专利和商标的行政管理，版权办公室则隶属于国会图书馆；日本通产省下属的特许厅负责专利、实用新型、外观设计以及商标的行政管理，版权由版权局管理。而德国，专利商标局负责专利、实用新型、外观设计和商标事务，版权由联邦司法部下面的贸易与商法部管理。

将工业产权管理和版权管理分开来的二合一模式有其一定的优势。由于专利、商标都需要资格审查和在先检索，具有同质性，专利纠纷和商标纠纷也常常联系在一起，需要联合执法，因此，将所有的工业产权活动集中在一个工业产权局管理之下，有助于管理者更有效地使用管理技能，更大限度地提高管理效率，并能缓解专业人员不足的现状。

除二合一体制外，有些国家的知识产权管理机构进一步统一化，将传统的知识产权类型专利、商标、外观设计和版权几个领域都归到统一的部门之下。如英国贸易工业部下属的知识产权局，负责全国的包括专利、商标、外观设计和版权在内的所有知识产权的受理、审批工作，并执行知识产权相关立法，遵照欧盟相关法令协调英国的知识产权保护政策，促进及支持知识产权保护活动。与英国的知识产权管理模式十分相似的还有加拿大。加拿大的知识产权局主管专利、外观设计、商标、版权、集成电路，而植物品种权由食品监督局负责。

总的来看，将知识产权管理集中在一个权威机构之下，已为越来越多的国家和地区所采纳。反观我国的知识产权行政管理，有着一个庞大而复杂的管理系统，行政管理成本高企，行政效率却很低下。

从知识产权行政管理机关的职能考察，国外知识产权行政管理机关的职能主要可概括为如下四方面：知识产权的登记、注册与评审；知识产权的信息传播与管理；提供立法建议与制定行政规章；对外谈判和国际交流等。

由此可见，国外的知识产权行政管理机关与我国的知识产权行政管理机关在管理职能上基本类似，但很重要的一点区别是它们并不承担行政执法任务，只是在力所能及的范围内参与解决法律问题或冲突。即使有的管理机构具有执法职能但并不涉及对侵权的查处，而在我国侵权查处是行政机关的一项重要任务。

三

由于我国现有的知识产权管理机关在设置与职能上存在明显不足，为切实提高知识产权行政管理绩效，提升知识产权行政保护水平，应在借鉴国外先进经验的基础上，本着行政管理机关的设置原则，适当精简管理机构，整合行政职能，合理配置行政资源，以进一步完善我国的知识产权行政管理体制。

首先，应设立统一的知识产权行政管理机构。这里有两种方案可供选择：一是将所有的知识产权行政管理归于一个部门统一领导下的三合一模式，在该部门之下再按各种不同的知识产权类型设分支机构；另一种方案是采用二合一模式，将专

利(包括发明、实用新型和外观设计)、商标、地理标记、集成电路布图设计、植物新品种等授权性权利集中在一个行政管理部门负责，而将版权归到另一行政管理部门，在这两者之上再设立一个协调机构。从确保我国知识产权战略高效实施和知识产权行政管理机构协调高效运转的角度出发，采取三合一模式在国务院直属机构中设立一个统一的知识产权领导机构――国家知识产权总局，在国家知识产权总局之下再分设两个司――著作权司(或称版权司)和工业产权司的方法较为可取。设立国家知识产权总局，将绝大部分知识产权置于同一屋檐下，有助于协调对各类知识产权客体的管理，整合行政职能，提高行政效率，降低行政成本，优化人力、物力、财力等方面的资源配置，同时也有助于贯彻执行TRIPs协议，开展国际交流，一旦发生与贸易有关的知识产权国际争端，能对敏感问题做出迅速反应，妥善解决问题。在统一的领导下，行政机构内部还应进一步进行科学合理的横向分工，以适应不同职能的需要。但是在划分横向部门的时候，应避免分工过细，以免造成部门林立、效率低下。

其次，优化知识产权行政管理机关的职能，将行政管理与行政执法相分离。虽然各国都有知识产权的行政保护，但是各国通行的是由专门的行政机关保护，比如海关。而我国是由行政管理机关直接去执法，这在世界上是独一无二的。

随着科学技术的不断发展，知识产权客体种类的增多，知识产权行政管理机关的登记、审核等行政管理工作将日益加重，知识产权行政管理部门应将其职能主要立足于知识产权的审核登记、政策制定、宣传教育、人才培养、信息咨询、公共服务等知识产权行政管理和行政服务工作中。将行政执法的职能剥离出去，减少执法耗散，使其职能专业化，有利于知识产权行政管理机关加强行政管理、提高工作效率，集中精力更好地服务企业、服务社会。特别是在网络技术广泛应用的当代，知识产权行政管理机关更应大力加强公共服务职能，优化知识产权管理与服务环境。譬如，可以构建知识产权网络信息服务平台，把一些常规性、程序性、同质化程度较高的服务项目在网上开展实施，实行网络申请与网络缴费，建立信息数据库，定期各类知识产权网络公报，逐步实现电子化管理，为申请人进行权利申请、文献检索、利用知识产权情报信息提供便利条件。这些服务性措施对于节约资源，提高知识产权公共服务水平十分有利。

第三，成立专门的知识产权行政执法队伍，并适时调整行政执法内容。由于知识产权特别是工业产权的专业性极强，没有相关的专业知识基本上难以妥善解决纠纷。而现有的知识产权执法队伍中专业人士缺口较大，反馈到执法上，各地区的执法标准与认识差别很大，这要求我们必须建立一支专业过硬的、对知识产权制度设置与内涵把握精准的知识产权执法队伍。只有成立这样一支队伍，才能做到相同案件相同的处理，避免由于行政执法的错误而造成不公平竞争状况。因此，将知识产权行政管理机关的行政管理与行政执法职能相分离，并非是要取消行政执法，而是要成立专门的知识产权行政执法队伍，实行执法权的集中化配置。正如有的学者所言，“不但不会削弱已有的行政执法，而且可以大大强化行政专业执法。”

行政管理职权篇2

改革开放以来，随着我国经济社会的不断发展，城市管理中出现了许多新的问题，包括自然环境污染严重、食品药品伪劣成风、违法搭建等。为了解决这一系列问题，各级政府进行了不断地摸索与尝试。尝试过程中，虽然解决了燃眉之急，但从新闻媒体的一系列报道可知，目前我国在城市管理领域出现的问题显著，体制不顺、职能交叉、多头执法、管理缺位、执法扰民等等现象依旧普遍。为了更进一步地解决这些问题，各地都展开了创新之举，如本文所要展开论述的对象——义乌“大综合执法”模式。

义乌“大综合执法”模式将县级多个执法部门的职权划转于乡镇综合执法大队，由其开展乡镇一级的多项执法工作。对于此问题，从行政法学的视野加以分析，势必从行政职权整合的相关问题谈起。因此，本文将从行政职权产生之视角论证城管职权整合的正当性，并结合行政法学的相应理念分析职权整合后的执法现状，以探寻这一模式的可推广价值。

一、城管职权整合的正当性分析

（一）以行政职权产生的逻辑结构论证

根据职权产生的逻辑结构可知，有职责才有职权的产生。“法律首先赋予了行政机关各种职责，为保证这些职责的完成，法律又授予行政机关以相应的职权，并赋予各种管理手段。”因此，职权的整合前提是职责的整合。行政机关的具体职责由宪法和行政组织法规定，在此姑且不论，先就职权与职责的关系进行必要之说明。行政机关为履行其职责，必须具有相应的职权。职权是职责的保障。那么何为职权呢？通常将其理解为行政权。这也正是行政法所关注的全部内容，是行政法得以存在和发展的社会基础。故而，我们应将更多的目光聚焦于行政职权。

既然谈及城管职权的整合的正当性，必须关注在职权产生时所欲达到的目的与整合后现行职权所能达到的目的是否一致，或是后者强于前者。从上述职责产生职权可知，责有多大权有多大，权的行使旨在保障责的实现，因此，只要责的实现不存在问题，职权的整合便是符合职权所创设的预期目的的。

（二）现行规范的支持

谈及城管职权整合的第二个问题，便是这一整合是否违反现行法律、法规的规定，即小标题所指的现行规范的支持。首先，从法律层面来看，主要是《行政处罚法》第16条关于相对集中行政处罚权的规定以及《行政许可法》与《行政强制法》的相关规定，具体在职权有何机关来行使的问题上，法律层面未有明确规定。

其次，是国务院的规范性文件。国务院根据《行政处罚法》第16条的规定，先后具体发布了《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（国办发[2000]第63号）和《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]第17号），这两个规范性文件还是没有直接赋予也无法赋予城市管理综合执法其他方面的行政职权，但概括性的指出了城市管理综合执法所涉及的具体领域。从国务院的相关规范性文件可以看出，行政职权的整合并非其所欲调整的内容，其调整的内容主要集中在职权行使的规范层面。

再次，是省级的规范性文件。主要文件是《浙江省人民政府关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》（浙政发[2007]13号），该意见也只是为佛堂镇在小城镇培育上提供了些许思路，并未提供职权的相应依据。再则，在获得国务院批准并报本级人民代表大会常务委员会备案后，省级人民政府有权调整其所属的内设工作部门；在获得上一级人民政府批准并报本级人民代表大会常务委员会备案后，县、市人民政府有权调整其所属内设工作部门。

笔者认为，职权的整合只要不影响行政机关职责的履行以及行政相对人能找到被追究行政责任的主体，其合法性是可以不证自明的。

二、城管职权整合背后的行政法学理念

从城管职权的整合看，其涉及的行政法学理念是较为丰富的。这也体现了城管在当今行政管理体制中的重要作用。行政法学的旨趣在于检讨行政应如何受到法的拘束，以确保人民的基本权利。因此，探讨城管职权整合的行政法学理念时务必围绕“约束行政机关权利，保障相对人基本权利”的宗旨展开。以下笔者将从规范行政职权的行使，高效便民原则及服务行政理念这三个方面进行分析，以便给予行政职权整合模式的更多支持。

（一）规范行政职权之行使

规范行政职权的行使，防止行政职权的滥用，是行政法所关注之重点。有学者还专门提出了“行政滥用职权”之概念，认为行政滥用职权是指行政主体在行使行政权力或者履行行政管理职能的过程中对法律赋予的行政职权不规范或者超常规的使用。那么，如何才能防止行政机关滥用行政权力便成为行政法治所急需解决的问题。纵观现有做法无不体现于三个层面，即源头控权（规范行政法制）、完善行政程序及事后的监督与救济。为完善这三个层面的需求，行政法学人前赴后继，不辞辛劳而奔波忙碌，政府也为达到良性之治寻求着良方，“大综合执法”便是一例。

在未开启“大综合”之门前，作为弱势一方的相对人在接受处罚时，甚至不清楚处罚他的主体是谁，为什么有好几个行政机关就同一事由找我接受处罚？等等。这就是多头执法、职能交叉的问题。在职权整合之后，这些困顿便不解自破。

其次，职权规范行使的另一个问题是，在未整合前部门之间存在着利益之争，就极容易产生职权滥用的问题。计划经济体制所遗留的行政机构臃肿、职能交叉重叠、人浮于事、效率低下的现象依存。改革开放至今，虽在行政体制改革上下了工夫，但就部门行政职权而言，尚存在着职权交叉重叠，尤其在城管执法的问题上更是显见。

在城管职权整合之后，行政综合行政执法局集2000多项行政执法权，包括发展改革、教育、民政、劳动保障、交通、林业、文化广电新闻出版、卫生、计生、环保、安监等部门行使的行政处罚及与之相关的行政强制、监督检查职能。这样，这些职权的行使主体便已明确，相对人的救济也便有了明确的处理机关，从而使行政职权得到规范行使。

（二）高效便民原则

谈及高效便民原则，首先从高效谈起，行政中的高效所需的具体要求中，一项重要的内容便是完善行政组织法制体系，优化组织结构，提高行政人员素质上。城管职权的整合便是组织结构的优化，将县部门的权力下放到城管执法大队，以形成县乡合力，从而保障了行政执法的效率。

其次，对于便民而言，凡对行政法有所了解者皆知，便民主要体现在政府的“窗口”上，其中最能体现便民的当属《行政许可法》中关于集中办理与联合办理的问题。综合执法局佛堂大队为体现便民，亦设立了一个类似行政审批中心的便民服务大厅，主要在于解决相对人在处罚或被采取行政强制措施后接受处理的问题。原先部分职权由于未被整合到执法大队，相对人接受处理必须跑县城，这难免给相对人带来很大不便，因此从便民这种理念上讲，这当属地方政府管理创新的一种追求方向。

（三）服务行政理念

除了对公共行政事务进行管理外，行政权的最大使命就在于不遗余力地为社会成员提供优质的公共服务。自十七大报告首次明确建设服务型政府是加快行政管理体制改革的重要举措，强调要以“公共服务”作为政府职责体系整合的核心内容以来，我国一直朝着服务型政府的方向努力，这点在进行“大综合”创新上也有所体现。

在服务行政逐渐走上政府工作舞台的今天，这种服务行政的理念不仅仅是体现在职权整合后的城管上。虽然，综合执法局目前尚不足以在服务行政领域大范围开展活动，其过多地职责在于规制行政以提供社会发展之必要秩序，但其在整个职权运行过程中，也无不体现着服务行政的理念。

三、“大综合执法”模式推广的价值及路径

以上论述了城管职权整合中所体现的行政法学理念，确实在这些理念之下，我们看到了行政执法的效果。的确，行政执法的“大综合”，不是简单的职能1+1，也不是人员的1+1，而是1+1>2的全新构架。

既然从行政职权的产生，现行规范的支持及行政法学理念与整合后的成效进行了“大综合执法“模式在行政法治、现实效果上的论证，那么模式的推广自然有其施展的空间。以下就简谈推广的价值及路径。

行政管理职权篇3

改革开放以来，随着我国经济社会的不断发展，城市管理中出现了许多新的问题，包括自然环境污染严重、食品药品伪劣成风、违法搭建等。为了解决这一系列问题，各级政府进行了不断地摸索与尝试。尝试过程中，虽然解决了燃眉之急，但从新闻媒体的一系列报道可知，目前我国在城市管理领域出现的问题显著，体制不顺、职能交叉、多头执法、管理缺位、执法扰民等等现象依旧普遍。为了更进一步地解决这些问题，各地都展开了创新之举，如本文所要展开论述的对象——义乌“大综合执法”模式。

义乌“大综合执法”模式将县级多个执法部门的职权划转于乡镇综合执法大队，由其开展乡镇一级的多项执法工作。对于此问题，从行政法学的视野加以分析，势必从行政职权整合的相关问题谈起。因此，本文将从行政职权产生之视角论证城管职权整合的正当性，并结合行政法学的相应理念分析职权整合后的执法现状，以探寻这一模式的可推广价值。

一、城管职权整合的正当性分析

（一）以行政职权产生的逻辑结构论证

根据职权产生的逻辑结构可知，有职责才有职权的产生。“法律首先赋予了行政机关各种职责，为保证这些职责的完成，法律又授予行政机关以相应的职权，并赋予各种管理手段。”因此，职权的整合前提是职责的整合。行政机关的具体职责由宪法和行政组织法规定，在此姑且不论，先就职权与职责的关系进行必要之说明。行政机关为履行其职责，必须具有相应的职权。职权是职责的保障。那么何为职权呢？通常将其理解为行政权。这也正是行政法所关注的全部内容，是行政法得以存在和发展的社会基础。故而，我们应将更多的目光聚焦于行政职权。

既然谈及城管职权的整合的正当性，必须关注在职权产生时所欲达到的目的与整合后现行职权所能达到的目的是否一致，或是后者强于前者。从上述职责产生职权可知，责有多大权有多大，权的行使旨在保障责的实现，因此，只要责的实现不存在问题，职权的整合便是符合职权所创设的预期目的的。

（二）现行规范的支持

谈及城管职权整合的第二个问题，便是这一整合是否违反现行法律、法规的规定，即小标题所指的现行规范的支持。首先，从法律层面来看，主要是《行政处罚法》第16条关于相对集中行政处罚权的规定以及《行政许可法》与《行政强制法》的相关规定，具体在职权有何机关来行使的问题上，法律层面未有明确规定。

其次，是国务院的规范性文件。国务院根据《行政处罚法》第16条的规定，先后具体了《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（[2000]第63号）和《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]第17号），这两个规范性文件还是没有直接赋予也无法赋予城市管理综合执法其他方面的行政职权，但概括性的指出了城市管理综合执法所涉及的具体领域。从国务院的相关规范性文件可以看出，行政职权的整合并非其所欲调整的内容，其调整的内容主要集中在职权行使的规范层面。

再次，是省级的规范性文件。主要文件是《浙江省人民政府关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》（浙政发[2007]13号），该意见也只是为佛堂镇在小城镇培育上提供了些许思路，并未提供职权的相应依据。再则，在获得国务院批准并报本级人民代表大会常务委员会备案后，省级人民政府有权调整其所属的内设工作部门；在获得上一级人民政府批准并报本级人民代表大会常务委员会备案后，县、市人民政府有权调整其所属内设工作部门。

笔者认为，职权的整合只要不影响行政机关职责的履行以及行政相对人能找到被追究行政责任的主体，其合法性是可以不证自明的。

二、城管职权整合背后的行政法学理念

从城管职权的整合看，其涉及的行政法学理念是较为丰富的。这也体现了城管在当今行政管理体制中的重要作用。行政法学的旨趣在于检讨行政应如何受到法的拘束，以确保人民的基本权利。因此，探讨城管职权整合的行政法学理念时务必围绕“约束行政机关权利，保障相对人基本权利”的宗旨展开。以下笔者将从规范行政职权的行使，高效便民原则及服务行政理念这三个方面进行分析，以便给予行政职权整合模式的更多支持。

（一）规范行政职权之行使

规范行政职权的行使，防止行政职权的滥用，是行政法所关注之重点。有学者还专门提出了“行政”之概念，认为行政是指行政主体在行使行政权力或者履行行政管理职能的过程中对法律赋予的行政职权不规范或者超常规的使用。那么，如何才能防止行政机关滥用行政权力便成为行政法治所急需解决的问题。纵观现有做法无不体现于三个层面，即源头控权（规范行政法制）、完善行政程序及事后的监督与救济。为完善这三个层面的需求，行政法学人前赴后继，不辞辛劳而奔波忙碌，政府也为达到良性之治寻求着良方，“大综合执法”便是一例。

在未开启“大综合”之门前，作为弱势一方的相对人在接受处罚时，甚至不清楚处罚他的主体是谁，为什么有好几个行政机关就同一事由找我接受处罚？等等。这就是多头执法、职能交叉的问题。在职权整合之后，这些困顿便不解自破。

其次，职权规范行使的另一个问题是，在未整合前部门之间存在着利益之争，就极容易产生职权滥用的问题。计划经济体制所遗留的行政机构臃肿、职能交叉重叠、人浮于事、效率低下的现象依存。改革开放至今，虽在行政体制改革上下了工夫，但就部门行政职权而言，尚存在着职权交叉重叠，尤其在城管执法的问题上更是显见。

在城管职权整合之后，行政综合行政执法局集2000多项行政执法权，包括发展改革、教育、民政、劳动保障、交通、林业、文化广电新闻出版、卫生、计生、环保、安监等部门行使的行政处罚及与之相关的行政强制、监督检查职能。这样，这些职权的行使主体便已明确，相对人的救济也便有了明确的处理机关，从而使行政职权得到规范行使。

（二）高效便民原则

谈及高效便民原则，首先从高效谈起，行政中的高效所需的具体要求中，一项重要的内容便是完善行政组织法制体系，优化组织结构，提高行政人员素质上。城管职权的整合便是组织结构的优化，将县部门的权力下放到城管执法大队，以形成县乡合力，从而保障了行政执法的效率。

其次，对于便民而言，凡对行政法有所了解者皆知，便民主要体现在政府的“窗口”上，其中最能体现便民的当属《行政许可法》中关于集中办理与联合办理的问题。综合执法局佛堂大队为体现便民，亦设立了一个类似行政审批中心的便民服务大厅，主要在于解决相对人在处罚或被采取行政强制措施后接受处理的问题。原先部分职权由于未被整合到执法大队，相对人接受处理必须跑县城，这难免给相对人带来很大不便，因此从便民这种理念上讲，这当属地方政府管理创新的一种追求方向。

（三）服务行政理念

除了对公共行政事务进行管理外，行政权的最大使命就在于不遗余力地为社会成员提供优质的公共服务。自十七大报告首次明确建设服务型政府是加快行政管理体制改革的重要举措，强调要以“公共服务”作为政府职责体系整合的核心内容以来，我国一直朝着服务型政府的方向努力，这点在进行“大综合”创新上也有所体现。

在服务行政逐渐走上政府工作舞台的今天，这种服务行政的理念不仅仅是体现在职权整合后的城管上。虽然，综合执法局目前尚不足以在服务行政领域大范围开展活动，其过多地职责在于规制行政以提供社会发展之必要秩序，但其在整个职权运行过程中，也无不体现着服务行政的理念。

三、“大综合执法”模式推广的价值及路径

以上论述了城管职权整合中所体现的行政法学理念，确实在这些理念之下，我们看到了行政执法的效果。的确，行政执法的“大综合”，不是简单的职能1+1，也不是人员的1+1，而是1+1>2的全新构架。

既然从行政职权的产生，现行规范的支持及行政法学理念与整合后的成效进行了“大综合执法“模式在行政法治、现实效果上的论证，那么模式的推广自然有其施展的空间。以下就简谈推广的价值及路径。

行政管理职权篇4

改革开放以来，随着我国经济社会的不断发展，城市管理中出现了许多新的问题，包括自然环境污染严重、食品药品伪劣成风、违法搭建等。为了解决这一系列问题，各级政府进行了不断地摸索与尝试。尝试过程中，虽然解决了燃眉之急，但从新闻媒体的一系列报道可知，目前我国在城市管理领域出现的问题显著，体制不顺、职能交叉、多头执法、管理缺位、执法扰民等等现象依旧普遍。为了更进一步地解决这些问题，各地都展开了创新之举，如本文所要展开论述的对象——义乌“大综合执法”模式。

义乌“大综合执法”模式将县级多个执法部门的职权划转于乡镇综合执法大队，由其开展乡镇一级的多项执法工作。对于此问题，从行政法学的视野加以分析，势必从行政职权整合的相关问题谈起。因此，本文将从行政职权产生之视角论证城管职权整合的正当性，并结合行政法学的相应理念分析职权整合后的执法现状，以探寻这一模式的可推广价值。

一、城管职权整合的正当性分析

（一）以行政职权产生的逻辑结构论证

根据职权产生的逻辑结构可知，有职责才有职权的产生。“法律首先赋予了行政机关各种职责，为保证这些职责的完成，法律又授予行政机关以相应的职权，并赋予各种管理手段。”因此，职权的整合前提是职责的整合。行政机关的具体职责由宪法和行政组织法规定，在此姑且不论，先就职权与职责的关系进行必要之说明。行政机关为履行其职责，必须具有相应的职权。职权是职责的保障。那么何为职权呢？通常将其理解为行政权。这也正是行政法所关注的全部内容，是行政法得以存在和发展的社会基础。故而，我们应将更多的目光聚焦于行政职权。

既然谈及城管职权的整合的正当性，必须关注在职权产生时所欲达到的目的与整合后现行职权所能达到的目的是否一致，或是后者强于前者。从上述职责产生职权可知，责有多大权有多大，权的行使旨在保障责的实现，因此，只要责的实现不存在问题，职权的整合便是符合职权所创设的预期目的的。

（二）现行规范的支持

谈及城管职权整合的第二个问题，便是这一整合是否违反现行法律、法规的规定，即小标题所指的现行规范的支持。首先，从法律层面来看，主要是《行政处罚法》第16条关于相对集中行政处罚权的规定以及《行政许可法》与《行政强制法》的相关规定，具体在职权有何机关来行使的问题上，法律层面未有明确规定。

其次，是国务院的规范性文件。国务院根据《行政处罚法》第16条的规定，先后具体发布了《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（国办发[2000]第63号）和《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]第17号），这两个规范性文件还是没有直接赋予也无法赋予城市管理综合执法其他方面的行政职权，但概括性的指出了城市管理综合执法所涉及的具体领域。从国务院的相关规范性文件可以看出，行政职权的整合并非其所欲调整的内容，其调整的内容主要集中在职权行使的规范层面。

再次，是省级的规范性文件。主要文件是《浙江省人民政府关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》（浙政发[2007]13号），该意见也只是为佛堂镇在小城镇培育上提供了些许思路，并未提供职权的相应依据。再则，在获得国务院批准并报本级人民代表大会常务委员会备案后，省级人民政府有权调整其所属的内设工作部门；在获得上一级人民政府批准并报本级人民代表大会常务委员会备案后，县、市人民政府有权调整其所属内设工作部门。

笔者认为，职权的整合只要不影响行政机关职责的履行以及行政相对人能找到被追究行政责任的主体，其合法性是可以不证自明的。

二、城管职权整合背后的行政法学理念

从城管职权的整合看，其涉及的行政法学理念是较为丰富的。这也体现了城管在当今行政管理体制中的重要作用。行政法学的旨趣在于检讨行政应如何受到法的拘束，以确保人民的基本权利。因此，探讨城管职权整合的行政法学理念时务必围绕“约束行政机关权利，保障相对人基本权利”的宗旨展开。以下笔者将从规范行政职权的行使，高效便民原则及服务行政理念这三个方面进行分析，以便给予行政职权整合模式的更多支持。

（一）规范行政职权之行使

规范行政职权的行使，防止行政职权的滥用，是行政法所关注之重点。有学者还专门提出了“行政滥用职权”之概念，认为行政滥用职权是指行政主体在行使行政权力或者履行行政管理职能的过程中对法律赋予的行政职权不规范或者超常规的使用。那么，如何才能防止行政机关滥用行政权力便成为行政法治所急需解决的问题。纵观现有做法无不体现于三个层面，即源头控权（规范行政法制）、完善行政程序及事后的监督与救济。为完善这三个层面的需求，行政法学人前赴后继，不辞辛劳而奔波忙碌，政府也为达到良性之治寻求着良方，“大综合执法”便是一例。

在未开启“大综合”之门前，作为弱势一方的相对人在接受处罚时，甚至不清楚处罚他的主体是谁，为什么有好几个行政机关就同一事由找我接受处罚？等等。这就是多头执法、职能交叉的问题。在职权整合之后，这些困顿便不解自破。

其次，职权规范行使的另一个问题是，在未整合前部门之间存在着利益之争，就极容易产生职权滥用的问题。计划经济体制所遗留的行政机构臃肿、职能交叉重叠、人浮于事、效率低下的现象依存。改革开放至今，虽在行政体制改革上下了工夫，但就部门行政职权而言，尚存在着职权交叉重叠，尤其在城管执法的问题上更是显见。

在城管职权整合之后，行政综合行政执法局集2000多项行政执法权，包括发展改革、教育、民政、劳动保障、交通、林业、文化广电新闻出版、卫生、计生、环保、安监等部门行使的行政处罚及与之相关的行政强制、监督检查职能。这样，这些职权的行使主体便已明确，相对人的救济也便有了明确的处理机关，从而使行政职权得到规范行使。

（二）高效便民原则

谈及高效便民原则，首先从高效谈起，行政中的高效所需的具体要求中，一项重要的内容便是完善行政组织法制体系，优化组织结构，提高行政人员素质上。城管职权的整合便是组织结构的优化，将县部门的权力下放到城管执法大队，以形成县乡合力，从而保障了行政执法的效率。

其次，对于便民而言，凡对行政法有所了解者皆知，便民主要体现在政府的“窗口”上，其中最能体现便民的当属《行政许可法》中关于集中办理与联合办理的问题。综合执法局佛堂大队为体现便民，亦设立了一个类似行政审批中心的便民服务大厅，主要在于解决相对人在处罚或被采取行政强制措施后接受处理的问题。原先部分职权由于未被整合到执法大队，相对人接受处理必须跑县城，这难免给相对人带来很大不便，因此从便民这种理念上讲，这当属地方政府管理创新的一种追求方向。

（三）服务行政理念

除了对公共行政事务进行管理外，行政权的最大使命就在于不遗余力地为社会成员提供优质的公共服务。自十七大报告首次明确建设服务型政府是加快行政管理体制改革的重要举措，强调要以“公共服务”作为政府职责体系整合的核心内容以来，我国一直朝着服务型政府的方向努力，这点在进行“大综合”创新上也有所体现。

在服务行政逐渐走上政府工作舞台的今天，这种服务行政的理念不仅仅是体现在职权整合后的城管上。虽然，综合执法局目前尚不足以在服务行政领域大范围开展活动，其过多地职责在于规制行政以提供社会发展之必要秩序，但其在整个职权运行过程中，也无不体现着服务行政的理念。

三、“大综合执法”模式推广的价值及路径

以上论述了城管职权整合中所体现的行政法学理念，确实在这些理念之下，我们看到了行政执法的效果。的确，行政执法的“大综合”，不是简单的职能1+1，也不是人员的1+1，而是1+1>2的全新构架。

既然从行政职权的产生，现行规范的支持及行政法学理念与整合后的成效进行了“大综合执法“模式在行政法治、现实效果上的论证，那么模式的推广自然有其施展的空间。以下就简谈推广的价值及路径。

行政管理职权篇5

义乌“大综合执法”模式将县级多个执法部门的职权划转于乡镇综合执法大队，由其开展乡镇一级的多项执法工作。对于此问题，从行政法学的视野加以分析，势必从行政职权整合的相关问题谈起。因此，本文将从行政职权产生之视角论证城管职权整合的正当性，并结合行政法学的相应理念分析职权整合后的执法现状，以探寻这一模式的可推广价值。

一、城管职权整合的正当性分析

（一）以行政职权产生的逻辑结构论证

根据职权产生的逻辑结构可知，有职责才有职权的产生。“法律首先赋予了行政机关各种职责，为保证这些职责的完成，法律又授予行政机关以相应的职权，并赋予各种管理手段。”因此，职权的整合前提是职责的整合。行政机关的具体职责由宪法和行政组织法规定，在此姑且不论，先就职权与职责的关系进行必要之说明。行政机关为履行其职责，必须具有相应的职权。职权是职责的保障。那么何为职权呢？通本文由收集整理常将其理解为行政权。这也正是行政法所关注的全部内容，是行政法得以存在和发展的社会基础。故而，我们应将更多的目光聚焦于行政职权。

既然谈及城管职权的整合的正当性，必须关注在职权产生时所欲达到的目的与整合后现行职权所能达到的目的是否一致，或是后者强于前者。从上述职责产生职权可知，责有多大权有多大，权的行使旨在保障责的实现，因此，只要责的实现不存在问题，职权的整合便是符合职权所创设的预期目的的。

（二）现行规范的支持

谈及城管职权整合的第二个问题，便是这一整合是否违反现行法律、法规的规定，即小标题所指的现行规范的支持。首先，从法律层面来看，主要是《行政处罚法》第16条关于相对集中行政处罚权的规定以及《行政许可法》与《行政强制法》的相关规定，具体在职权有何机关来行使的问题上，法律层面未有明确规定。

其次，是国务院的规范性文件。国务院根据《行政处罚法》第16条的规定，先后具体发布了《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（国办发[2000]第63号）和《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]第17号），这两个规范性文件还是没有直接赋予也无法赋予城市管理综合执法其他方面的行政职权，但概括性的指出了城市管理综合执法所涉及的具体领域。从国务院的相关规范性文件可以看出，行政职权的整合并非其所欲调整的内容，其调整的内容主要集中在职权行使的规范层面。

再次，是省级的规范性文件。主要文件是《浙江省人民政府关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》（浙政发[2007]13号），该意见也只是为佛堂镇在小城镇培育上提供了些许思路，并未提供职权的相应依据。再则，在获得国务院批准并报本级人民代表大会常务委员会备案后，省级人民政府有权调整其所属的内设工作部门；在获得上一级人民政府批准并报本级人民代表大会常务委员会备案后，县、市人民政府有权调整其所属内设工作部门。

笔者认为，职权的整合只要不影响行政机关职责的履行以及行政相对人能找到被追究行政责任的主体，其合法性是可以不证自明的。

二、城管职权整合背后的行政法学理念

从城管职权的整合看，其涉及的行政法学理念是较为丰富的。这也体现了城管在当今行政管理体制中的重要作用。行政法学的旨趣在于检讨行政应如何受到法的拘束，以确保人民的基本权利。因此，探讨城管职权整合的行政法学理念时务必围绕“约束行政机关权利，保障相对人基本权利”的宗旨展开。以下笔者将从规范行政职权的行使，高效便民原则及服务行政理念这三个方面进行分析，以便给予行政职权整合模式的更多支持。

（一）规范行政职权之行使

规范行政职权的行使，防止行政职权的滥用，是行政法所关注之重点。有学者还专门提出了“行政滥用职权”之概念，认为行政滥用职权是指行政主体在行使行政权力或者履行行政管理职能的过程中对法律赋予的行政职权不规范或者超常规的使用。那么，如何才能防止行政机关滥用行政权力便成为行政法治所急需解决的问题。纵观现有做法无不体现于三个层面，即源头控权（规范行政法制）、完善行政程序及事后的监督与救济。为完善这三个层面的需求，行政法学人前赴后继，不辞辛劳而奔波忙碌，政府也为达到良性之治寻求着良方，“大综合执法”便是一例。

在未开启“大综合”之门前，作为弱势一方的相对人在接受处罚时，甚至不清楚处罚他的主体是谁，为什么有好几个行政机关就同一事由找我接受处罚？等等。这就是多头执法、职能交叉的问题。在职权整合之后，这些困顿便不解自破。

其次，职权规范行使的另一个问题是，在未整合前部门之间存在着利益之争，就极容易产生职权滥用的问题。计划经济体制所遗留的行政机构臃肿、职能交叉重叠、人浮于事、效率低下的现象依存。改革开放至今，虽在行政体制改革上下了工夫，但就部门行政职权而言，尚存在着职权交叉重叠，尤其在城管执法的问题上更是显见。

在城管职权整合之后，行政综合行政执法局集2000多项行政执法权，包括发展改革、教育、民政、劳动保障、交通、林业、文化广电新闻出版、卫生、计生、环保、安监等部门行使的行政处罚及与之相关的行政强制、监督检查职能。这样，这些职权的行使主体便已明确，相对人的救济也便有了明确的处理机关，从而使行政职权得到规范行使。

（二）高效便民原则

谈及高效便民原则，首先从高效谈起，行政中的高效所需的具体要求中，一项重要的内容便是完善行政组织法制体系，优化组织结构，提高行政人员素质上。城管职权的整合便是组织结构的优化，将县部门的权力下放到城管执法大队，以形成县乡合力，从而保障了行政执法的效率。

其次，对于便民而言，凡对行政法有所了解者皆知，便民主要体现在政府的“窗口”上，其中最能体现便民的当属《行政许可法》中关于集中办理与联合办理的问题。综合执法局佛堂大队为体现便民，亦设立了一个类似行政审批中心的便民服务大厅，主要在于解决相对人在处罚或被采取行政强制措施后接受处理的问题。原先部分职权由于未被整合到执法大队，相对人接受处理必须跑县城，这难免给相对人带来很大不便，因此从便民这种理念上讲，这当属地方政府管理创新的一种追求方向。

（三）服务行政理念

除了对公共行政事务进行管理外，行政权的最大使命就在于不遗余力地为社会成员提供优质的公共服务。自十七大报告首次明确建设服务型政府是加快行政管理体制改革的重要举措，强调要以“公共服务”作为政府职责体系整合的核心内容以来，我国一直朝着服务型政府的方向努力，这点在进行“大综合”创新上也有所体现。

在服务行政逐渐走上政府工作舞台的今天，这种服务行政的理念不仅仅是体现在职权整合后的城管上。虽然，综合执法局目前尚不足以在服务行政领域大范围开展活动，其过多地职责在于规制行政以提供社会发展之必要秩序，但其在整个职权运行过程中，也无不体现着服务行政的理念。

三、“大综合执法”模式推广的价值及路径

以上论述了城管职权整合中所体现的行政法学理念，确实在这些理念之下，我们看到了行政执法的效果。的确，行政执法的“大综合”，不是简单的职能1+1，也不是人员的1+1，而是1+1>2的全新构架。

既然从行政职权的产生，现行规范的支持及行政法学理念与整合后的成效进行了“大综合执法“模式在行政法治、现实效果上的论证，那么模式的推广自然有其施展的空间。以下就简谈推广的价值及路径。

行政管理职权篇6

中图分类号：D997 文献标识码：A

一、行政管辖权的界定

（一）行政管辖权的概念。

现代行政法制的核心机制是行政程序法律制度，而行政管辖制度是行政程序法中的一项重要制度，与行政责任制度密切相关。但相对于其他热门领域而言，当前学界有关行政管辖的研究尚不多见。对于管辖问题，诉讼法学学者研究较多。其所研究的主要是审判管辖，即在法院系统内部上下级法院之间和不同地区同级法院之间受理第一审案件的分工与管辖权。

行政管辖权是行政主体之间就某一行政事务的首次处置所作的管辖权划分。①这种管辖权划分主要发生在纵向的同性质行政主体之间、横向的不同性质行政主体之间。对于行政主体来说，它是明确了某一行政事务应当由哪一行政主体首次处置的问题。对于行政相对人来说，它可以确定受理处置行政事务的行政主体。虽然行政管辖权不涉及到行政事务的实体性处置，但它关系到行政主体能否公正、有效地处理行政事务。因此，现代法治国家都相当重视行政管辖权的法律化。

（二）行政管辖权的特征。

1、内部性。行政管辖权的内部性是指行政管辖权的法律效力范围限于行政主体系统之内，不涉及到行政相对人的实体权利。

2、排它性。行政管辖权的排它性是指任何一项行政事务只能由一个行政主体行使管辖权，从而确保行政主体行使行政职权的有效性。我国《行政处罚法》中关于对同一行政违法行为行政机关不得给予两次以上的行政处罚的规定，正是基于这样的法理基础。

3、程序性。行政管辖权的程序性是指行政管辖权只是解决某一行政事务应当由哪一级中的哪一个行政主体处理的问题，因此行政管辖权是行政主体的行政程序权力。行政管辖权不处理行政相对人的实体权利。②

二、行政机关管辖权冲突产生的成因

“执法打架”、“政出多门”、“管辖权争议”等耳熟能详的词汇，表达了政府职能部门间管辖权冲突的普遍性和严重性。 行政管辖权的冲突，越来越体现出表现公开化、范围普遍化、形式多样化、内容法制化、原因利益化、危害社会化的特点，管辖权冲突影响着行政运作的效率，败坏着法治的权威和政府的公信力，损害着公民社会的生态和公民法人的合法权益。产生行政管理中管辖权重叠、交叉、空白的原因是多方面的，主要是：

（一）行政机关职能部门的设置随需要而定，没有严密的组织法规范。

根据地方组织法的规定，地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门。各级人民政府的厅、局、处、科等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请上一级人民政府批准。组织法本身并没有规定行政机关必须设立哪些职能部门，职能如何划分，一切均由各级人民政府根据“工作需要”而定。这就极易导致机构设置的随意性。设哪些部门，不设哪些部门，往往随主要领导的喜好而定，这样形成的行政组织机构系统，缺乏科学性，无法将地方行政组织的各项职能分解合理配置给各职能部门，其结果必然是有些方面多头管理，造成职能交叉重叠，有些方面无人管理，造成管理的死角。

（二）法律、法规、规章确定的对同一问题的行政主管机关不一致，职能分工不统一。

中央和地方、权力机关和行政机关多级立法体制，再加上立法法对地方和部门的立法管辖权和程序没有作出明确具体的规定，势必造成各立法主体在制定行政法律规范时各自为政，缺乏协调，其结果是对同一个行政事务不同的法律规范授予不同的行政主体行使。作为行政执法依据的行政法律规范对各部门的职责管辖权的互相矛盾的规定，导致了行政机关各职能部门在执法中无所适从，造成实际工作中的执法冲突。

（三）部门利益，行政机关各职能部门之间“争权夺利”。

有些职责不清，分工不明确的现象的确是由于法律规范本身规定不明确、法规之间相互矛盾造成的。另一些所谓职权不清，分工不明的情况则是属于执法者主观态度导致的。目前在行政管理和执法中造成大量的管辖权冲突的原因有很大一部分是由于行政执法人员的心态不对，行使职权以是否对己有利为标准，借口法律、法规对职权划分不明确，有利可图的争着管，无利可图的相互推诿。

三、行政管辖权的争议之类型

（一）依争议的内容不同可分为积极争议与消极争议两类③。

所谓积极争议，是指数个行政机关均主张对某类行政事务享有管辖权。此种情形之下，某类行政事务成了人见人爱的“香饽饽”。所谓消极争议，是指数个行政机关均认为其对某类行政事务没有管辖权，从而导致出现行管辖的真空地带。虽然积极争议和消极争议都使得行政管辖变得不确定，但是相比较而言，消极争议的后果更为严重一些。

（二）依争议的主体不同可分为横向争议和纵向争议两类。

1、横向争议。它又分为两类：（1）同级同职能的行政机关之间发生的争议。这种争议实质上是一种地域管辖之争。发生争议的原因在于某类行政事务涉及到两个以上的行政区域。例如，某人在甲地和乙地的交界地带实施了盗窃（未构成犯罪）行为，甲乙两地的公安机关可能都主张享有管辖权，也可能认为都不享有管辖权。（2）同级不同职能的行政机关之间发生的争议。这种争议实质上是一种事务管辖之争，发生争议的原因往往在于法律规定的冲突。例如，对于假冒伪劣商品，工商部门和质量技术监督部门均有权实施管理。

2、纵向争议。它又分为：（1）不同级同职能的行政机关之间发生的争议。这种争议实质上是一种级别管辖之争。这种争议是由法律规定的模糊性造成的。例如，《行政处罚法》规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”依此规定，县级以上行政机关容易就行政处罚发生管辖冲突。（2）不同级不同职能的行政机关之间发生的争议，这类情形相对较少。

四、解决我国行政管辖权冲突的几点建议

（一）引进机关诉讼。

机关诉讼是指“行政机关之间因权限的存在或者行使而发生争议，由法院通过诉讼程序解决的诉讼类型。”④它在日本、德国、法国等国或地区已广泛适用，我国也可以借鉴适用。首先，目前我国行政诉讼制度的存在，就说明法院有权对行政主体做出的具体行政行为进行审查，体现了司法权对行政权的监督，承认了司法权可以介入行政权。但这种介入是有限的，司法权只能对行政主体做出的具体行政行为的合法性进行审查，不能审查合理性等。这也体现了“司法是社会公正的最后一道防线”的法治原则；其次，行政权限争议不仅仅是行政系统内部的权限争议，因为此类争议如果处理不好必将影响到社会公共利益，而机关诉讼的目的就是为了社会公共利益。最后，由于目前我国法院不具有司法审查权，在法律规范冲突导致行政权限争议时，必须先逐级报请有权机关裁决后，才可处理行政权限争议，这不仅降低了行政效率，而且对于紧急行政事务来说，将会对社会公共利益造成极大的影响。赋予法院适当的行政权限争议处理权，不仅可提高行政效率，而且可以更好地保护行政相对人的合法利益。“基于司法最终解决纠纷的原则以及现行行政处理方式的低效，特别是顾及到此类纠纷的解决往往成为其他类型的行政案件的前提性问题，因而确有设立（机关诉讼）的必要。”⑤

（二）完善行政组织法，落实首长负责制。

权限争议的实质是各部门认为对发生争议的事情有无管辖权，而管辖权的基础是法律、法规对各部门职责权限的规定。根据职权法定原则，行政机关必须在法定的职权范围内行使权力，不得越权，也不得失职。权限争议的焦点是各部门有无法定职权，法律、法规将此类事项的管辖权赋予了哪个机关。解决权限争议的过程实际上也就是根据事实和法律确定法定权限的归属问题，因而要从根本上解决权限冲突问题，必须从行政法律制度上建立起解决行政权限冲突的法律机制，将行政权限冲突的解决纳入法制化的轨道。⑥

要解决行政机关各职能部门之间的权限冲突，形成行政整体合力，必须充分发挥各级人民政府的中枢神经地位，落实首长负责制，加强各级人民政府对职能部门间权限争议的协调。协调的主体应当是各级人民政府，而不是职能部门自身。国务院作为中央人民政府，是最高国家行政机关，而各部门是属于与省、自治区、直辖市平行的第二层级行政机关，它们是相互独立的两个层级的行政主体。《国务院组织法》规定，国务院实行总理负责制；各部、各委员会实行部长、主任负责制。部长、主任负责制决定了各部、各委员会的职责是相互独立的，它们各自行使法定的职权，各司其职是正当的。根据《国务院组织法》第11条的规定，国务院可以根据工作需要和精简原则，设立若干直属机构主管各项专门业务，设立若干办事机构协助总理办理专门事项。对于需要统筹安排、涉及到多方面事务的，国务院可以通过设立总理办事机构的方法加强国务院的地位，回归宪法和组织法本意，克服部门行政的分散化，也避免了实行大部制后，对大部门之间的职能冲突，总理协调出现的困难和出现更大程度上部门行政的可能性。

（三）加强行政协作的力度。

行政协作作为一种组织法律制度，不仅是行政机关的一种自觉，更应该是一项法定义务。从目前的现实来看，行政机关之间推诿的情况比争着管的情况要更多，为加强行政机关相互间的配合与协作，法律上应明确协作义务，并规定不协作的法律责任。可以从以下方面加强行政机关之间的协作：

1、联合办公。联合办公在诸如登记办手续等过程中，是一种经济方便的行政管理措施，也表现了各职能部门间的配合协作，提高了行政效率，方便了当事人。在联合办公的情况下，各相关部门同在一个诸如报批大厅中一次性为行政相对人办理有关手续，既方便了行政相对人，也保证了相关部门意见的一致性。

2、相互通报。在对社会经济事务的管理中，为了做到疏而不漏，实施对同一事务管理的几个相关部门在管理过程中，应建立起相互通报制度，以避免重复处理或没有下文。

注释：

①章剑生.行政管辖制度探索.法学.2002（7）.

②章剑生.行政管辖制度探索.法学.2002（7）.

③杨解君.行政法学.中国方正出版社.2002.

行政管理职权篇7

近几年，我国高职教育发展很快，取得的成绩有目共睹，但也存在不少矛盾和问题，尤其是公办高职院校内部管理体制难以适应高职教育发展的问题比较突出，改革势在必行。全面调查公办高职院校内部管理体制的现状，找出公办高职院校内部管理体制存在的主要问题及不足，探索公办高职院校内部管理体制改革的途径或对策，对高职院校加快内涵建设、提升管理水平、提高教育质量、应对生源危机、实现持续发展具有重要的理论价值和现实意义。

1 问题的提出

1.1 外部环境的变化对高职院校内部管理体制改革不断提出新要求。近几年来，我国高等教育的改革和发展取得了长足进步，打破了旧有管理体制，实行“两级管理、分工负责”，通过“共建、调整、合作、合并”等改革，调整了高等教育的布局和结构，优化了高等教育资源，快速实现了高等教育大众化。目前，我国高等学校改革的重点己经逐步由宏观转向微观，由整体布局调整转向高校内部管理体制等方面的完善和改革上来。高等教育的改革促进了高职院校的改革与发展，对高职院校内部管理体制改革也不断提出新要求。

1.2 高职教育发展要求高职院校内部管理体制不断实现新突破。目前，我国高职院校管理体制具有非独立性、僵化性和不确定性等特征，难以适应高职院校的发展需要。体制保障是高职院校实现持续健康发展的前提，改革高职院校内部管理体制，提高管理效率一直是高职教育领域的热点问题。面对高职教育发展的新要求，要有效提高人才培养质量、实现可持续发展，就必须大胆改革高职院校内部管理体制。只有解放思想，下定决心，按照高职教育规律、紧贴市场需求、借鉴国际高职教育先进经验，有的放矢、大胆改革，构建一个适应市场需求与国际接轨的高职院校内部管理体制，才能有效促进和保障高职院校持续健康发展。

1.3 生源危机对高职院校内部管理体制改革提出了新挑战。今年，全国普通高校学生报名总数约为933万人，全国安排普通高校招生计划675万名，预计全国平均录取率达到72.3%。事实上，全国不少省、市的高招录取比例早已超过80%。2011年高校招生最突出的现象是高职院校招生计划多、可录生源少，“坑多萝卜少”的问题非常严重。高职教育生源大幅减少，将带来高职院校的二次洗牌。一批招不到学生的高职院校将面临被淘汰，不注重师资队伍和基本教学条件建设、管理跟不上、就业不受社会认可的高职院校，将成为这一形势下的牺牲品。

高等教育大众化进程加快，生源危机对高职院校内部管理提出了新挑战。社会对高职院校培养人才的质量、模式提出了新的、更高的要求，高素质、多样化、创造性、应用型成为高职院校人才培养的目标。目前，高职院校面临生源、声誉、生存、资金、发展等多方面的竞争和挑战，改革内部管理体制、提高危机应对能力成为公办高职院校的当务之急。

2 公办高职院校内部管理体制存在的主要问题

2.1 体制僵化，缺乏活力。高职教育以政府行政行为为主的纵向约束性特征明显。各级政府把高职院校当作本级政府的附属机构进行管理，忽视了高职院校的特殊性，削弱了高职院校的办学自，弱化了高职院校的市场性和社会性。地方政府和高职教育主管部门对高职院校统一的刚性要求与不同地区、不同行业、不同学校发展的差异性形成了尖锐矛盾，这种僵化的管理模式制约了高职院校的办学活力。

2.2 套用普通高校管理模式、缺乏特色。高职院校由于受原有计划经济体制和旧有管理理念的影响，市场化的理念和意识不强，缺乏对高职教育办学规律的深入研究和探索，办学理念不是很清晰，加上国家对高职教育的发展定位不是很明确，在内部管理体制上照搬普通高校管理体制的现象比较普遍。在管理体制、机构设置、教工管理、学生管理、专业设置等方面，基本上是沿用普遍高校的管理模式，缺乏高职院校内部管理的特色和个性。

2.3 行政化色彩太浓。公办高职院校按行政级别配备干部，科层化现象严重。校内各个管理岗位工作人员也把自己当成某某级别的官员，而在实际套改工资时也确实是按这个级别核发的工资。主管部门特别是地方政府，用管理行政机关的方式管理高职院校，使高职院校成了名副其实的附属机构。久而久之，高职院校行政管理人员也逐步养成了政府官员的思维习惯和行为习惯，淡化了高职教育的要求和规律。行政化又不可避免地催生功利化和浮躁心态，导致很多行政管理人员把精力放在追求权力和官位上，致使公办高职院校内部管理集权化、机构衙门化和职员官员化的色彩越来越浓。

2.4 学术权力弱化、教师权力薄弱。行政权力的泛化必然导致学术权力的弱化。高职院校内部的学术组织或者泛化为行政组织，或者作为“虚位”组织，从而导致高职院校内部学术权力不能发挥实际的作用。

教师参与高职院校事务管理的机制不健全。优秀教师代表只能在咨询机构和教职工代表大会上以及各种形式的座谈会上成为参与高职院校管理的陪衬和点缀。教师对学术性事务，如学术委员会、职称评定委员会中所起的作用也只能在学校行政部门制定的框架下面发挥有效的作用。教师与教师集体的权力影响力与完备而庞大的高职院校行政职能部门相比，只是处于从属地位，不论是在学术性事务还是在非学术性事务上基本上都没有影响力。

2.5 学术机构行政化。在高职院校的机构设置中，具有明显的行政色彩。很多高职院校的学术组织中，其成员组成似乎是院校主要职能部门及系部领导的翻版。很多高职院校院长是学术委员会主任，学术委员会副主任、委员大部分是以副院长、系主任或处长的身份被指定参加的，无行政职务的教授比例很小。不少教授、专家是拥有行政职务的“双肩挑”干部。他们以潜在大官员身份进入学术机构，在履行职责和权力时，代表着他们各自所在的部门、岗位的利益与观点，这就使从事学术管理、行使学术权力的学术性机构具有了强烈的行政化色彩。

2.6 权力过于集中、二级管理缺位。由于历史原因，高职院校内部管理主要采用集权管理的模式，权力中心明显上移。高职院校绝大多数采用高度集中的内部一级管理体制，权力过于集中在校级领导和职能部门。虽然许多学校已经认识到高度集中的内部一级管理体制已经不能适应高职院校发展的需要，但由于受行政化思维模式和管理理念的束缚，不愿进行改革或改革成效不大。目前，高职院校内部管理体制难以适应高职教育发展的需求是不可否认的事实。用人缺乏灵活性，管理体制未理顺、分配体制未形成有效的激励机制，尤其是院、系二级管理不到位，系部等教学业务部门责权不匹配，严重影响了教学业务部门积极性的发挥。

3 公办高职院校内部管理体制改革的对策或建议

3.1 完善高职教育政策法规，优化高职发展外部环境。首先是应颁布《高等职业教育法》。高职教育既然也是高等教育，因此，也应在立法上给于保障，赋予高职教育与普通高等教育以同等重要地位。否则，高职教育的战略地位和重要作用光靠口头的宣传、舆论的监督是远远不够的，只有立法才能最终解决问题。其次是完善高职教育政策法规。以法律、法规形式确定高职教育的主体地位、设置标准、管理体制、培养目标、条件保障及法律责任等，为高职院校内部体制改革和持续健康发展提供政策支持。再次是要优化高职院校外部发展环境。各级政府应按照中央的要求和教育规律办事，切实把高职教育作为我国经济社会发展的重要战略基础和重点，予以保障，将高职教育纳入当地经济社会发展的总体规划，统一安排，重点扶持。

3.2 淡化官员意识，提高服务能力。首先是应淡化官员意识。高职院校各个岗位的行政工作人员要淡化官员意识。各个岗位的领导都要明白自己是为师生员工和教育、教学、科研服务的服务人员，不是行政官员，也不拥有行政官员的权力和义务。应自觉淡化官员意识，逐步养成按高职教育办学、按高职教育规律办事的思维习惯和行为习惯。其次是应取消高职院校的行政级别。应全面落实《规划纲要》，早日革除高职院校行政级别，公办高职院校内部行政管理人员应实行职员制。学校各个岗位的领导只定职员档次不定行政级别，真正与行政脱钩。只有取消高职院校的行政级别，才能从根本上去行政化，才能革除高职院校行政管理人员的功利心态和浮躁作风，才能使高职院校内部人才合理流动和实现最佳配置。再次是应强化行政管理人员的服务意识。行政管理人员要摆正行政部门在高职院校中的位置，转变观念，树立服务意识。管理即是服务，这是高职院校专职行政人员管理理念的核心，是摆正学术权威和行政权力位置的关键。要强化行政管理人员的服务能力，就要努力提高服务水平和管理水平。

3.3 建立以学术权力为主导的高职院校内部管理模式。首先是应充分发挥学术权力的作用。高职院校作为知识技术生产、传播、应用和创新的基地，学术权力是高职院校办学的核心，应当充分发挥学术权力的核心作用，创建中国式的高职院校学术权力主导模式。通过建立和健全学术委员会和学科委员会制度，建全各种学术组织和机构，充分发挥学术权力在学校决策、管理中的作用。其次是扩展学术权力的内涵。要提升学术权力，首先要扩展学术权力的内涵。长期以来，我国高职院校对学术权力的界定过于狭窄，一般认为学术权力仅仅包括学术自由、学术环境等。实际上，学术权力的内涵相当丰富，课程设置、招生考试、教师聘用等领域都应该纳入学术权力范畴。而我国高职院校内部，这些领域尚处于行政权力的控制之下，学术权力难以掌控。因此，应扩展学术权力的内涵，让学术权力主导学术活动，这是高职院校应该坚持努力的方向。再次是积极探索教授“教授治学”管理模式。提高学术权力地位，努力探索教授参与式的高职院校管理体制，即中国式的“教授治学”模式。我们可借鉴西方高校特别是国际知名大学在发展中长期形成的教授治学模式的有益经验，建立一个科学民主的教授参与式的组织体系和管理平台，这其中关键在于建立教授会。教授会主要由教授代表组成，下设若干专门委员会，分别负责高职院校不同内容的教育和学术事务，如学科规划、专业审定、教学指导、师资队伍建设、专业建设、成果评定等。

3.4 构建院、系二级管理体制。首先是要深刻认识到实行院、系二级管理的必要性。近几年，我国高职院校的办学规模不断扩大，在校生超过万人的高职院校已不是少数，要管理这种规模庞大的社会组织，一级管理体制难以达到科学管理的要求。而且这种高度集权的一级管理体制，严重制约了系、部的积极性。其次办学自应进一步下放。这是院、系二级管理的关键，实行财务管理由一级预算管理向二级预算管理转化，重新定位院行政机关职能，理顺院、系之间的关系，合理划分院、系二级的职责与权限，调整权力结构、管理重心下移，使系、部由教学部门变为办学部门。再次是强化目标管理。实行二级管理的目的是理顺管理体制、提高管理效率、激发办学活力、充分调动系、部和教职工的办学积极性，不断提高教育教学质量和办学效益。要实现这一目标，就必须建立健全考核评价体系，严格过程考核，强化目标管理，实现责、权、利的有机结合。

3.5 探索适应社会市场需求的高职院校内部管理多元体制。首先是应不断探索逐步建立董事会领导下的院（校）长负责制。这种体制优势是强调办学自。与市场联系密切、决策科学民主，有利于拓宽办学道路和大量吸纳办学经费，有效避免办学风险。把投资者、经营者和专家治学有机结合起来，促进学校效益和社会效益的增值，激发投资者续资和增资的积极性。董事会的组成应体现“以资产关系为纽带，兼顾其他因素”的原则，又要使所有权与经营权的有机分离，同时还应吸纳一定数量高职教育管理专家和教师代表，有效增强董事会决策的民主科学性。其次是建立精简高效的行政管理体制。建立扁平结构的高职院校内部行政管理体制。强化与市场接轨，精简事务性处、室，合并职能相近部门，实行大部门制。减少管理层次，提高管理效率。化小核算单位，彻底改革吃“大锅饭”的现象，提高高职院校内部管理的精细化水平。再次是强化学术权力。要使行政管理重心适当下移、学术管理重心适当上移，促进两个重心的有机结合。充分发挥由教授、专家组成的学术委员会、教学指导委员会等学术机构的作用，真正发挥学术权力在专业建设、教学计划、教研科研、学术成果评定和职称评审等领域的决策作用，使学术权力真正成为高职院校权力体系中的三大权力之一。

3.6 完善高职院校内部管理权力监督保障机制。首先是应以法规法纪制约权力。运用法律法规的权威性和规范性约束权力的行使。建立健全完善的高职院校校务公开制度、干部任用制度、收入申报制度、重大事项报告制度等，使各种权力的行使都纳入到监督的范围内，实现权力运行透明化。其次是应设置独立的监督机构。建立健全独立的监督机构。监督主要是对权力主体的约束，保证权力拥有者正确运用手中的权力。监督机构应独立于高职院校权力体系之外，由上级委任，或者由其他权力主体和利益群体组成。再次是应建立群众监督机制。应发挥高职院校中普通教师、学生和教辅人员等群体的监督作用。实行校务公开制度，增强群众的知情权。学校的重大决策，校内的各项管理改革措施，领导班子的廉洁自律情况，教师职称的评聘、考核、晋职，学生的招生、分配、奖惩等事务都应是监督内容，凡涉及到高职院校发展的人、财、物的管理都应接受群众的监督。（基金项目：本文系河南省教育科学“十一五”规划2010年度规划课题《公办高职院校内部管理体制改革研究》（编号：[2010]-JKGHAG-0633）成果之一。）

参考文献

1 韩金玉.高职教育管理理念的思考[J].职业技术教育，2009（14）

行政管理职权篇8

近几年来，市县两级政府不断适应形势发展要求，积极推进政府机构改革，着力提高政府行政效能，在转变政府职能、理顺职责关系、优化组织结构、改进管理方式、规范行政行为、提高干部素质等方面取得了积极进展，有力推动了经济体制改革和各项事业发展。按照中央和省的统一部署和安排，继完成市级政府机构改革以后，今年上半年新一轮县（市）区政府机构改革全面组织实施，改革已经取得初步成效：

（一）进一步转变政府职能，政府经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能更加完善。整合各级政府经济管理部门，组建发展和改革委局、经济局、商务局，明确国有资产管理职能，各级政府经济管理职能进一步转变，增强了政府对区域经济的宏观控制和调节能力，促进了国有企业改革的深化和政企进一步分开，协调了内外经济管理职能，增强了经济部门的活力，适应了社会主义市场经济的需要；加强价格监督检查职能，组建市县价格监督局，有效维护了市场经济的正常秩序；强化政府监督管理和社会公共服务职能，组建和完善市县安全生产监督管理局、民族宗教局、文化新闻出版和体育局，体现了以人为本、执政为民。

（二）调整和规范政府机构设置，政府组织体系整体功能有所加强。改革后县级政府机构重新进行了调整，将原来由于受机构数额限制在序列外设置或按照事业单位管理的粮食、牧业等机构列入政府工作部门，进一步实现政事分开，解决了政府职能体外循环和事业单位行使行政职能的问题，体现了实事求是的原则。对县（市）区有关政府机构名称进行了统一规范，便于上下对口和规范管理。经省市批准，桦甸市设置了城市管理行政执法局、蛟河市设置了旅游局，有力地促进了区域经济的发展。

（三）理顺政府及部门之间的职责关系，简政放权的广度和力度不断得到增强。按照权责一致和上下职能基本对应的要求，完成了对新组建部门定职责、定机构和定编制工作，并对其他部门的“三定”规定进行完善，进一步明确职责权限。经过几次政府机构改革，政府及部门之间职能交叉、职责不清、推诿扯皮现象已经有了根本的转变。与此同时，围绕职能转变，我市各级政府将越来越多的权力下放给企业、中介组织、基层和地方，实行农村村民自治、实行“两级政府、三级管理、四级网络”城市管理体制，推动了原有政府职能中对微观经济和社会生活过多过细干预的职权的相应弱化和转化。

（四）改进政府管理方式，政府管理的运作程序和机制有了明显改变。以行政命令和红头文件为主的政策管理逐渐转向以法律法规为主的规范管理,依法行政的观念逐渐形成。改革中，组建了县（市）区政府法制办公室，贯彻了《行政许可法》的精神，为政府依法行政提供了组织基础。进一步改革行政审批制度，减少行政审批事务，强化审批监督，自*年以来先后四次清理取消行政审批项目，进一步规范了行政审批行为。

通过实施政府机构改革，各级政府发挥作用的重点正在逐步转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，目前，市县政府职能配置日趋科学、合理，机构运行比较顺畅，初步建立了适应市场经济体制需要的行政管理体制。

二、问题与成因

县（市）区几次政府机构改革虽然取得了一定进展，但按照建立和完善社会主义市场经济体制、优化政府运行体系、建设公共服务型政府的要求，在转变政府职能、理顺权责关系、优化职能配置等方面仍然存在一定问题。

（一）政府职能转变不到位

1、政府职能定位还不够合理、职责划分不清。如有的城区农业水利局承担一些非专业性工作，农村卫生、工业项目、劳动力转移等很多工作受人员专业知识，没有基层对口单位等影响，开展工作难度比较大；在精神病防治工作方面，区卫生局和区残联之间职责划分不够清晰；城区建设局与城管执法局之间在涉及建筑企业、建筑市场、建筑安全和行政执法等一些问题上工作职能重叠。

2、职责交叉问题仍然比较突出。城区农村劳动力转移工作由就业局、农业水利局多头管理；工业化项目由经贸局、农业水利局管理；经济组织建设由城区供销社、农业水利局负责。由于一事多家管理，一方面难免出现相互推诿情况；另一方面也给基层带来不必要的负担。

3、政企、政事、政社不分问题仍然存在。一是“越位”。一些不该由政府管的事情政府去插手，如一些部门干预企业的内部经营管理和人事事务等。二是“错位”。政府在企业投资和技术改造等方面仍然存在直接干预现象，而亏损和半停产企业还依赖于政府直接管理；不少政府部门与市场中介组织仍维系着类似挂靠的关系，政府职能还没有彻底从计划经济的圈子走出来；事业单位依靠行政收费维持人员开支的问题仍然比较普遍，直接影响到政府职能的转变。三是“缺位”。如公共服务设施的建设欠债不少，公共应急体系尚不完善，社会保障水平不仅层次较低并且覆盖面较窄。在建立和维护市场秩序特别是建立和完善社会信用秩序方面，法制不健全，政策不规范、不透明，甚至朝令夕改，阻碍了政府职能的转变。

（二）上下级政府部门之间权责关系有待进一步理顺

县（市）区经济社会的管理职能不完备，责任和权力不对等。放事不放权或收权不收事。城区文化市场监督管理、城市管理和开发、水资源管理、水土保持和河道管理、饲料管理等市区政府部门的关系还不顺。县（市）区政府特别是区级政府的职能不够健全，影响了基层政府积极性。城市管理行政执法体制不顺，城区综合行政执法主体不合法。

（三）有的政府机构设置还不完全适应新形势发展需要

政府职能体外循环仍然存在，还存在一些自设的“翻牌局（公司）”。以前行政机构改革中有的转为事业单位，有的变成公司，但仍然行使政府职能，在管理体制、工作方式上与政府机关混淆。造成了政事不分和政府职能体外循环；有的县（市）区成立一些临时机构。把本应由政府部门日常完成的工作职能，交由这些临时机构来代行，这样势必造成机构混乱，政出多门的现象；具有行政管理职能的事业单位仍然普遍存在。按照《行政许可法》要求，其执法主体不合法，只能由政府委托执法。一些机构设置缺乏灵活性，还不完全符合县区实际。

（四）政府运行机制有待完善

政府行政管理方式、手段比较单一，重事前审批、轻事后监督；行政机关的决策、执行程序不够规范、透明，行使权力缺乏有效的监督、制约机制，有权无责现象仍然比较突出。

（五）政府行政人员结构和素质有待提高

政府行政执法队伍过大、过滥，执法力量分散，执法扰民现象比较突出；基层执法力量薄弱，执法人员政治、业务水平及整体素质不适应形势发展的需要。

造成上述问题的原因是多方面的：

一是从政府内部组织结构看，长期计划经济体制下形成的部门管理体制以及由此带来的政府权力部门化、部门权力利益化倾向没有得到彻底解决，是导致市县两级政府之间职能产生诸多矛盾和问题的重要因素。

二是从政府职能配置看，政企不分是政府职能错位、缺位、越位的根源。政府管了许多不该管，管不好也管不了的事情，捆住了企业发展的手脚，造成机构臃肿、人员膨胀，加重了财政、企业和人民群众的负担。

三是从政府外部环境和条件看，行政管理体制必须与经济体制和政治体制相适应，在经济转轨和社会转型时期，行政体制改革必须充分考虑环境的变化和人们的心理承受力，当客观条件和环境不具备时，改革就难以深入。

四是从法制基础看，政府法制建设相对薄弱，缺乏完备而有效的行政组织法律规范,导致主观随意设置机构和配备人员，这也是历次改革政府机构无法摆脱精简—膨胀—再精简—再膨胀怪圈的重要原因。

三、对策与建议

本次改革已经走过机构简单撤并、人员数量简单增减阶段，进入了政府管理体制创新阶段，其核心是通过对机构职能的整合，进一步促使政府职能的转变，提高政府综合协调管理和服务效能。为此，按照建设服务型政府的要求，应进一步理顺市县权责关系，优化政府职能配置结构，巩固扩大机构改革成果，提高行政效率。针对上述问题，提出以下对策与建议。

（一）优化各级政府职能配置，进一步转变政府职能

1、从搞好政府职能定位入手，明确各级政府行政职权和行政功能。在市场经济条件下，政府的主要职能就是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。要在继续加强经济调节和市场监管职能的同时，更加重视政府的社会管理和公共服务职能。当前，为经济社会发展服务、为企业和公众需求服务是市级政府最重要的职责，市级政府要充实和加强从企业分离出来的社会事务功能，搞好市场监管，维护市场秩序，提高社会服务质量，同时要加快建立健全各种应急机制，提高应对突发事件的能力；县级政府要强化服务和协调功能，促进县域经济发展，大力推进教育、科技、文化、卫生、医疗、环保等各项社会事业，突出抓好农村社会事业的发展。

2、从促进政企分开入手，理顺政府与企业、市场和社会的关系。一方面，政府要加强经济宏观调控管理职能，体现在既是制度的供给者，又是经济增长的推动者；既是社会经济的管理者，又是国有资产的所有者；另一方面，要把政府不该管、管不了也管不好的事都还给企业、市场、社会组织和中介机构，最大限度地发挥市场配置资源的基础性作用，政府主要运用经济手段和法律手段管理经济，切实把政府经济管理职能转到为市场主体服务和创造良好发展环境上来。

3、从清理职能入手，进一步解决政府职能交叉问题。按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求,对政府部分不适应形势发展的职能和部门交叉的职能及时进行适应性调整，按照一件事情一家办的原则，做到职能不重复、职责不交叉，提高政府工作效率。同时，加强部门之间的协作关系，创新管理机制，根据目前“上细下粗”的政府组织架构特点，市级政府应从整体上进一步整合经济部门资源，建立资源共享，信息共用，减少重复调度和数出多门的现象，减少基层对口单位的重复劳动，减轻基层负担。

4、从深化行政审批制度改革入手，规范行政审批行为。全面贯彻实施《行政许可法》，加快投资体制改革，确立企业投资主体地位，使行政审批走向制度化、规范化和法制化。政府部门的责、权、利应统一，凡是具有审批权限职能的，应该建立完善的服务标准，保证其行使权利的同时把责任履行到位，以杜绝“有利的事情争着管，没有利益的事情相互推诿”的现象。

（二）下放经济和社会管理权限，理顺上下层级政府之间权责关系

1、适应县（市）扩大经济和社会管理权限的要求，创新政府管理体制和运行机制。在管理体制上，逐步改革市管县的体制，赋予县（市）政府具有地市级的经济社会管理权限。在运行机制上，坚持“能放都放”的原则，市对县的经济社会管理权限全部下放到县。按照放权后的实际情况，搞好市级政府涉县涉农部门的职能调整、机构编制精简、人员分流安置工作，强化市级政府对县域发展的组织协调和督查落实责任。

2、创新城区管理体制，调整完备城区政府功能。结合县（市）扩权后的实际，把市级政府经济和社会管理的重点放到城区发展和促进区域经济合理布局、资源的优化配置上，在抓好对城区政府功能的科学定位的基础上，进一步理清市直和城区的事权关系，按照“向城区放权要科学适度”的要求，探索扩大城区在城乡建设、民办医疗机构、兽药经营、饲料经营、水利资源、文化市场等方面的管理权限，调整完备城区功能。

3、进一步理顺城市管理行政执法体制。在坚持“两级管理、分级负责”体制的前提下，按照责权利相统一要求，进一步调整城市管理行政执法体制，合理划分管理范围，规范委托授权。市城市管理行政执法局是集中行使城市管理方面行政处罚权的市政府职能部门，对全市城市管理行政执法队伍实行统一领导；各城区设立城市管理行政执法大队，加挂城市管理行政执法分局牌子，为市执法局和区政府授权或委托行使执法职能的事业单位，实行双重领导体制，党务、财物、人事按属地原则由城区党委、政府领导，业务指导和工作监督由市执法局领导。

（三）调整和规范政府机构设置，优化政府组织结构

1、严格政府机构设置管理。严格执行政府机构改革方案，坚决控制机构“三增一升”，对机构改革方案之外设置的行政机构进行清理，凡未经批准设立的“翻牌局”、“翻牌公司”和临时机构以及未经批准擅自升格的机构，该撤销的要坚决撤销，该整合的要坚决整合，该压缩的要坚决压缩，将常设机构与临时机构分开。

2、加强对行使行政职能事业单位管理。严格区分政府行政职能和事业单位职能，政府行政职能应由政府部门来承担。事业单位承担政府行政职能的要坚决收回政府。除法律法规规定并经政府授权外，事业单位原则上不能承担行政职能，少数确需由事业单位承担的行政性职能,要明确予以授权，杜绝政府职能体外循环现象。深化行政执法类事业单位改革，明确政府授权与委托关系，重点解决实施《行政许可法》后委托执法事业单位执法主体资格问题。

3、加强机构设置的审批管理。对于地方经济和社会发展的实际需要确须设立的机构，必须管理权限和程序审批，重点围绕加快工业化和促进区域经济发展的要求，研究解决经济开发区、工业园区和工业集中区等涉及区域经济发展的重要管理体制问题，对有关机构设置进行适应性调整。

（四）坚持依法行政，积极推进各级政府职能、机构、编制的法定化

行政管理职权篇9

正文

我国宪法规定，检察机关是专门的法律监督机关，担负着法律监督职责。检察机关在履行宪法赋予的法律监督职能时，也总要履行与法律监督有关的司法行政管理职能。但是由于当前我国检察活动管理方式行政化弊端的存在，使司法行政管理职能侵入、侵蚀了检察职能，造成了检察制度的变形，影响了检察机关检察职能的充分发挥。只有将检察职能与行政管理职能分离，才能还原和实现检察活动的司法性。因此，党的十六大报告明确提出了“改革司法机关的工作机制和人财物管理机制，逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离”。本文拟就“检察同司法行政事务分离”的内在动因、核心目标、应遵循的基本原则及主要途径等若干问题试陈管见，以求教于大方之家，并期有裨于检察改革和司法实践。

一、检察活动管理方式行政化

-----检察职能同司法行政管理职能相分离的肇因

（一）检察权性质的准确定位是实现检察职能同行政管理职能相分离的认识基点

检察权性质的准确定位是检察理论研究的一个根本性问题，它决定着检察改革的方向，也构成检察改革的理论依据和实践支撑。实行检察职能同司法行政管理职能相分离，也必须以此为认识为基点，只有正确理解检察权的性质并予以准确定位，才能深刻认识检察职能同行政管理职能相分离的内在动因，并采取行之有效的分离措施。

对于检察权性质，目前学术界存在“行政权说”、“司法权说”、“双重属性说”和“法律监督权说”之分歧。“行政权说”从检察权具有的主动性、国家代表性、命令性和执行性特征上，认为检察权是行政权的一部分，检察官是行政官；“司法权说”认为检察权与审判权具有“接近度”，检察官与法官具有“近似性”，检察官虽非法官，但“如同法官般”执行司法领域内的重要功能，在有些国家，检察官被称为“站着的法官”；“双重属性说”认为检察权具有司法权和行政权的双重属性，但在体制上应将检察权定位为司法权，检察官定位为司法官；“法律监督权说”将检察权作为独立于司法权和行政权的第三种国家权力，是按照法律规定的范围和程序对司法行为和行政行为的合法性实行监督的法律监督权。

笔者认为，仅从其权力特点和行使方式的角度分析，检察权无疑具有司法性和行政性双重属性。但定位我国检察权性质，不仅要从权力本身发展的共同性规律出发，还要结合我国的具体实践，尤其要从我国的宪政体制和司法体制出发进行“应然性”分析，也就是说，必须用人民代表大会制度的“民主集中制”来解释我国检察权的性质和特征，而不应以“三权分立”学说作为“应然性”的依据来给我国宪法所确立的检察权定性，从而墨守司法权只是审判权的成规，否认检察权是司法权。根据我国的宪政体制及司法体制，我国宪政意义上的“司法权”就是审判权和检察权的统一。在此意义上，笔者认为我国检察权在基本性质上是法律监督权，在国家体制上仍属于司法权，在行使方式上具有司法与行政的双重属性。因此，对检察活动的管理模式就应既不同于行使行政权的行政机关，也应有别于行使审判权的法院，而应根据检察权的性质和特点，按照司法规律，以司法管理方式管理检察活动。

（二）违背司法规律，检察活动管理方式行政化，是检察职能同行政管理职能相分离的肇因

但是，检察制度在新时期重建以来，并没有按照司法规律建设检察机关，也没有按照司法管理方式管理检察业务，而是把检察机关视为行政机关，用行政机关的管理方式管理检察活动，形成了检察机关内部管理方式的行政化，造成了检察职能同内部司法行政管理职能的相互错位，影响了检察职能充分发挥。

1、检察活动管理方式行政化的涵义及形式

所谓检察活动管理方式的行政化，是指违背检察机关和检察权的性质和特征，按照行政体制的结构和运作模式建构和运行检察活动。它和法院的行政化共同构成我国的司法行政化问题。法院的行政化问题，众多学者俱已做过详细论述，而关于检察院的行政化问题，因对检察权及检察机关的性质在法理上一直没有澄清，且检察权在行使方式上确具司法性和行政性的双重属性，学者鲜有专门论述。同法院的行政化一样，检察院的行政化，也包括外部行政化和内部行政化。外部行政化表现在国家对检察机关的管理方式即检察机关的外部体制上，它涉及检察机关同其他国家机关的关系，主要表现在检察人事权（尤其是检察长及副检察长人选）和财权的行政任命和行政拨付制。外部行政的直接后果是制约了检察权外部独立的效果；内部行政化是指检察活动内部管理上的行政化，即本文所指检察活动管理方式的行政化。内部行政化主要有两种形式：一是检察职能与司法行政职能的合一，即检察业务活动的完全行政化，也就是说，对检察业务活动管理完全采取了行政模式，其弊端是司法行政管理职能同化了检察职能；二是检察机关内部行政管理方式违背司法机关行政管理特点和规律，或者完全行政机关模式化，或者带有行政模式的痕迹，其弊端是造成了司法行政管理职能对检察职能的制约、干扰和侵袭。在行政化的检察活动管理模式下，检察职能同检察机关内部的司法行政管理职能发生交叉和、混合（同一），使行政管理职能侵入、侵蚀了检察职能，颠倒了检察职能和司法行政管理职能的主次地位，造成检察制度的变形，使检察制度成为行政管理职能的附属，也从内部制约了检察权的独立行使。

2、检察活动管理方式行政化的主要表现及其弊端：

（1）办案体制完全行政化。长期以来，我国检察机关沿用的是以行政审批、集体负责为主要内容的办案机制，即检察权由检察机关通过层层审批的方式集体行使，再由检察机关整体承担办案的法律责任。《人民检察院刑事诉讼规则》第4条规定：“人民检察院办理刑事案件，由检察人员承办，办案部门负责人审核，检察长或者检察委员会决定”。在这种办案体制中，普通检察官只是案件承办人员，即行政垂直线上底部的一个点。检察官办案，决定权集中于检察长和检察委员会，部门负责人有审核权，这就使行使行政管理职能的副检察长、业务科（处）长成为决定案件的领导层，行政管理职能同化了检察职能。完全行政化的办案体制在司法实践中越来越多暴露出明显的弊端：一是“审而不定，定而不审”不符合司法活动直接性和亲历性的要求，难以保证诉讼决定和诉讼行为的正确性。二是造成了办案人员对领导的依赖，难以充分调动检察官的积极性与责任感，不利于培养精英型检察官。三是办案环节过多，造成办案效率低下，不符合诉讼经济原则。四是权责分离、责任不明，不利于错案追究责任制的落实。

（2）检察委员会构成和运作行政化。检察委员会是人民检察院在检察长主持下的议事决策机构，主要任务是按照民主集中制的原则，讨论决定重大案件和其他重大问题，是检察机关的最高决策机构。在完全行政化的办案体制下，检察委员会的成员几乎全部是检察机关的行政领导（检察长、副检察长、政治部及其他业务部门的负责人），检委会构成上的行政色化，使检委会在运作上也被打上了很深的行政化烙印。由于检委会委员都是行政领导，且存在行政隶属关系，行政职位高的委员的意见往往会影响甚至左右行政职位低的委员的意见。而行政职位低的委员也往往也会因为顾及领导关系而附合行政职位高的委员的意见，其结果就是，往往影响了检委会议事质量的提高。另一方面，对于一些有重大利害关系的案件，业务部门负责人或分管检察长在审核案件时，有是并不是因为案件重大、复杂或疑难，而是因为不愿承担领导责任，往往将案件提交检委会讨论决定，使检委会成了逃避责任的避风港。

（3）检察官任免行政化。根据《人民检察院组织法》，助理检察员由检察长直接任命，检察员由检察长提请同级人大常委会任命。但人大的任命实际上只是一种程序上的审查，检察官的任命事实上由检察院自由决定：首先由其所在业务部门的领导和院领导推荐，再由人事部门考察，然后由院党组最终决定。因此，一个检察官是否能够成为检察官或者继续成为检察官，在相当程度上是由其所在检察院内部的别处一些有行政职务的检察官决定的。因此，检察官在办案过程中，也势必会受到这种任免因素的影响。

（4）检察官惩戒手段行政化。根据《检察官法》，我国现行的检察官惩戒制度是一种内部的惩戒运行机制。这种内部的惩戒运行机制的重要弊端之一就是易产生部门保护主义，从而强化检察官对其所在部门及领导的行政依附性，使检察官在履行法律监督职责时有所顾忌或者因需“投桃报李”而不能严格执法和公正司法。

（5）检察官管理模式完全行政化。长期以来，在检察官的管理上，一直把检察官等同于检察院的其他工作人员，等同于行政机关的干部，完全采用行政管理模式进行管理。其中以检察官行政级别制最为典型。检察官管理模式的完全行政化，一方面，模糊了检察官同一般行政人员的界线，忽视了检察官的司法性，阻碍了检察官职业化进程；另一方面，检察官之间过分行政化的阶位关系，强化了上下级之间的等级服从和责任，增强了下级检察官对上级检察官的过分依赖性，使检察官的独立性难以保障。

（6）检察官职位范围宽泛化和缺乏分类管理。检察院内部由检察官、司法行政人员、书记员和法警组成，除行使检察权的检察长外，还有一些不行使检察权的司法行政人员，也具有检察官职位。由于没有建立检察官的分类管理制度，检察官职位范围宽泛化使我国检察官队伍非常庞大，检察官比例极不协调，影响了检察权的优化配置，妨碍了检察官素质的提高和办案效率。

检察活动管理方式行政化，使本应成为检察职能的支撑和附属的司法行政管理职能，在实际运行中却浸没了检察职能，掣肘了检察职能的发挥。必须实现这二种不同职能的分离，改变检察活动中单纯的行政管理方式，还原司法管理方式，实现检察活动的司法性。

二、强化检察权的司法性，保障检察权的独立性

-----实现检察职能同行政管理职能相分离的核心目标

检察活动管理方式行政化弱化了检察机关的司法性，而司法性的核心就是要保障检察权的独立性，因此实现检察职能同司法内部行政管理职能相分离，就必须以强化检察权的司法性、保障检察权的独立性来核心目标。

（一）检察权独立性是检察权司法性质的本质要求

独立行使检察权，是指检察机关依法独立行使检察权，只服从法律，不受其他机关、团体和个人的非法干涉。检察权之所以需要独立行使，一是因为法律监督需要一种独立性。二是因为检察机关侦查权尤其是职务犯罪侦查权的行使需要一种独立性保障。三是因为检察机关公诉权的行使应当具有独立性。四是因为司法审判权的独立有赖于检察权的独立性。但从根本上讲，检察权行使独立性，是为了保障司法公正，是其司法性的本质要求。因为检察权行使独立性创造了正确运用和实施法律的必要条件，它使检察官能够排除非法干预，以事实为根据，以法律为准绳，只服从法律，切实地贯彻法制原则。

检察机关的独立性，包括即外部独立和内部独立两个方面。外部独立性，指检察权运行过程遵循自身的规律而不受外部的非法干涉，它涉及在国家权力运作过程中与其他国家机关、团体和个人的关系。在一般意义上，检察权的独立行使，就是指检察机关的外部独立性。检察权的外部独立是一种集体独立，是检察机关独立行使检察权。

检察机关的内部独立，是指检察官的个体独立性，其主要意义是：第一、检察官的独立性是检察业务本身的特点和规律的要求。检察权以公诉权为基本构成，而公诉是一种司法性很强的活动，是以亲历性为基础的个人判断和个体操作，赋予检察官独立性，可以防止“审而不定，定而不审”的有悖司法认识规律的做法，从而提高检察官的积极性和创造性。第二、检察官独立性是防止不正当干预的重要条件，有助于保障检察权的公正行使。第三、检察官独立性有利于保障诉讼效率。司法的效能，要求办案检察官的职务行为直接产生职务上的效力，而应避免环节过多，造成决定和行为实施迟缓。第四、检察官独立是检察机关集体独立的基础，没有检察官个体独立，检察机关集体独立则得不到有效保障。但是，检察官独立不同于“除了法律没有上司”的法官独立，它要受到“检察一体制”的限制。所谓“检察一体制”，是指检察机关上下形成一个整体，统一行使检察权，对内要求上命下从的领导关系，检察官服从检察长、下级检察官服从上级检察官的命令，对外则要求“检察权的行使保持整体的统一。因此，检察机关的内部独立是有限的，不充分的。检察官在执行职务时，需接受上级的指示，其行为只具有一定程度上的独立性，即相对独立性。“检察一体制”虽然限制了检察官执行职务的独立性，但并未否定检察官的独立性，在一定的条件下，他可以合法地对抗检察长的指令，如享有消极抗命权或积极抗命权。

（二）我国检察机关独立性缺乏有效保障

检察机关依法独立行使检察权，是我国宪法和法律所确认的检察权行使原则。与国外检察权的独立行使相比，我国检察权的独立性具有自身的特点：一是检察机关相对于执政党与权力机关是不独立的。我国宪法和法律对检察机关独立性的表述是：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。二是检察管理体制的行政化使检察权的行使受制过多，检察权的外部独立难以得到有效保障。三是检察官的内部独立性尚未获得法律的确认。在我国，宪法、司法机关组织法和诉讼法规定了人民检察院依法独立行使职权，这种独立性，是一种集体独立，也就是外部独立，而非个人独立即官员独立。在现行体制中，检察官受检察长领导，任何检察活动应服从检察委员会的决定，虽然检察官也是检察权行使的主体，但在法律制度上还没有确立检察官在检察机关内部的独立性，也就是说，法律还没有赋予检察官合法对抗行政指令权的能力。同时，诉讼法还是以人民检察院而非检察官为诉讼主体，检察官是检察院意志的执行者，其本身在诉讼法上还缺乏独立的地位。

综上所述，我国检察制度在新时期重建以来，完全以行政管理方式而不注意按照司法规律管理检察业务，使它难以做到“独立行使检察权”，难以做到“严格执法”，难以保证检察官的高素质，确是我国检察制度建设的一个重要教训。因此，作为检察改革的重要举措，实现检察同行政管理职能相分离，必须以强化检察权的司法性，保障依法独立行使检察权，实现检察官的司法官化为核心目标。

三、改革检察业务管理　引入司法管理方式

-----检察职能同司法行政管理职能分离的根本途径

实行检察职能与行政管理职能相分离，必须以改革检察业务管理，引入司法管理方式为根据途径，主要措施如下：

（一）重新配置检察权，改革办案体制，进一步完善主诉检察官制

改革目前完全行政化的办案体制，就要对检察权进行重新配置。借鉴国外检察制度，结合我国司法制度的特点，笔者建议对检察权可实行“三级配置”制，即明确规定检察委员会、检察长、检察官在检察工作中的权限和职责，逐步取消业务部门建制，变助理检察员为检察官助理，实行主诉检察官直接对检察长负责的办案体制，其核心是进一步完善主诉检察官制。

主诉检察官制是指在检察长领导下，在公诉部门实行的以主诉检察官为主要负责人的检察官办案体制。实行主诉检察官制，就是要打破检察活动中单纯的行政管理模式，引入司法管理方式，使检察官成为对办理案件有一定决定权和独立性的检察权行使主体，形成以主诉检察官为主要责任人，权责统一的新的办案体制。主诉检察官制2000年在全国推行以来，在提高办案质量、造就高素质的公诉队伍、明确办案责任，落实错案追究制等方面取得了较好的效果，在一定程度上克服了行政化的办案体制所固有的一些弊端。但是，由于目前缺乏明确的法律规范和成熟的理论指导，在主诉检察官制的一些理论和实践问题上争议较多，分歧较大，影响了主诉检察官制的深入推行，使设立此项制度的初衷没有得到充分实现。

笔者认为，主诉检察官制的推行无疑是正确的，它适应了刑诉法制度发展和司法实践的需要，是实现检察职能同司法行政管理职能相分离必要和重要的举措。以“主诉检察官制的设定没有法律依据、主诉检察官的职责范围界定不清、主诉检察官的难以统一”为理由反对推行此项制度的同志，没有深刻认识到主诉检察官制的制度价值，也没有用发展的眼光看待此项改革及整个检察体制改革。因此，正确的做法不是否定和反对此项改革，当务之急是对主诉检察官制做进一步的完善：

1、修改《人民检察院组织法》及《检察官法》，明确规定检察官的内部独立性，为主诉检察官制的推行提供坚实的法律依据，同时也是为检察职能同司法行政管理职能相分离提供法律依据。

2、完善检察官具体职权的设置，进一步理顺检察官同业务部门负责人、检察长和检察委员会的关系。解决主诉检察官制的法律依据问题后，根据相当性和渐进性的原则，逐步扩大检察官的职权，同时逐步限缩业务部门负责人、副检察长及检察长和检察委员会的职权，直到取消业务部门副检察长建制，最终将检察权主要配置给检察长及检察委员会，并明确规定各自职权范围、建立健全责任制度，切实做到权责统一。

3、建立健全激励机制。目前主诉检察官的激励机制还没有很好地建立起来，这与主诉检察官承担的任务和责任是不适应的，在一定程度上影响了主诉检察官的工作积极性，因此，必须建立健全主诉检察官的激励机制，为主诉检察官提供切实的职务保障。

4、待主诉检察官制成熟后，可参照主诉检察官制在其他业务部门推行“主办检察官”办案制。

（二）改革检察委员会

1、将检察委员会由现在的虚设改为实体制。

2、检察委员会的人员构成：检察长、副检察长是当然的检委会委员，其他委员由具有五年以上法律职业资历、德才兼备的资深检察官担任。（副检察长和业务部门建制取消后，仅由检察长和资深检察官组成，除检察长外，其他检委会委员在行政地位上都是平等的）。检委会的日常工作由检委会办公室负责。

3、检委人会的职能：一是对重大案件和其他重大事项进行决策；二是监督检察官的工作；三是法律政策研究工作。

4、严格限定提交检委会讨论的案件的条件和范围，只讨论决定检察长提交的案件。

改革后的检察委员会的运行机制，既符合检察权中行政性属性和检察一体制的要求，同时又减少或避免了行政性烙印对检察职能干扰和影响。

（三）建立检察官的分类管理制度。检察官的分类管理是检察职能与司法行政职能分离的必然要求。根据行使检察权主体的不同，可对检察人员实行检察官、书记员、司法行政人员、司法警察等四种序列的分类管理框架。对从事职务犯罪的侦查、审查逮捕、出庭公诉工以及民事行政检察、监所检察等主要业务部门的主要检察人员授予检察官；改变把书记员当作检察官后备军的管理制度，设立独立的检察书记官序列，书记员在检察工作中要服从检察官的指挥。司法警察纳入警官系列。其他检察人员列入司法行政人员，纳入公务员系列。

（四）成立“司法行政管理部”。实行分类管理后，要相应地设立司法行政管理部门，专门管理检察机关内部的非司法性工作，即司法行政事务。“司法行政管理部”不仅要行使检察机关内部基本的司法行政管理职能，如从事政工、行政装备、档案管理等行政事务，还可负责检察机关同人大、法院及行政机关的联系。在条件成熟后，可考虑将一些服务性的工作推向社会，实行社会化服务。另外，为加强检察官的协调，可在“司法行政管理部”内设置“检察官秘书处”，作为检察机关检察官运行的协调机构。主诉（主办）检察官根据办案需要可向检察官秘书处申请配备若干名检察官助理。主诉（主办）检察官在办理重大案件需要提交检委会讨论时，可直接通过检察长按规定程序提交检委会讨论决定，而不必经过部门行政审核。

五、将一部分司法行政管理职能从检察机关剥离。如改革对检察官的内部惩戒制度，在检察机关之外，建立统一的司法官惩戒机构。如前所述，检察官的内部惩戒制度强化了检察官对所在部门及领导的行政依附性，不利于检察官独立行使检察权。因此，可设立二级统一的司法官惩戒机构。中央一级在全国人大内务司法委员会设立法官、检察官惩戒委员会，负责对最高司法机关和省级司法机关中的法院院长和检察院检察长的行为惩戒；在地方一级，可在省级人大内务司法委员会设立法官、检察官惩戒委员会，负责对省级司法机关（院长和检察长除外）和省级以下司法机关中的法官、检察官的行为惩戒。

四、协调、高效、精减、渐进

-----检察职能同行政管理职能相分离应坚持的基本原则

检察职能同司法行政管理职能相分离是一项涉及理论和体制创新重大司法改革，必须积极慎重，注意遵循以下基本原则：

（1）协调原则，即检察官独立性与检察一体制相协调的原则。

如前所述，由于目前我国检察官的内部独立性尚没被法律认可，加强检察官的独立性就成为检察职能同司法行政管理职能相分离的核心目标之一，但是要受到检察一体制的一定限制。“检察一体制”是检察权行政性属性的表现，而检察官的独立性是其司法性属性的必然要求，二者存在一定程度的矛盾，因此，必须协调好检察官的独立性与检察一体制的关系，划定二者合理的边界，在实现检察职能同司法行政管理职能分离的过程中，既要坚持和维护“检察一体制”，又要保障检察官的独立性。检察官独立性与检察一体制如何协调，笔者认为可按以下原则处理：

1、检察长以及上级检察官对下级检察官的管理要注意尊重检察官的独立性，减少行政命令，使上级的指挥监督权与检察官的独立性相协调；

2由于隶属关系和指令权的存在，一旦检察长或者上级检察官下达指令，检察官一般应服从命令，以维护检察一体制。

3、检察长以及上级检察官的指令权不是绝对的，可受到一定的限制，对于违法指令，法律高于“上命下从”，检察官有权拒绝服从。

4、建立健全检察官独立性的职务保障制度，包括身分保障、经济保障和一定的特权保障。

（二）高效和精减原则

高效原则是指通过实施“检察职能同行政管理职能相分离”，在检察机关内部形成稳定、和谐、有序、符合司法规律的检察权运行机制，最大限度地发挥检察效益，提高法律监督的效率和质量。效率是现代司法的所要追求主要目标之一。作为法的价值之一的法律正义的一部分，司法效率的实现，在很大意义上就是法律正义精神的实现。因此，实施检察同行政管理职能相分离，必须坚决革除检察活动管理方式的完全行政化所产生的办案效率不高甚至低下的问题，提高司法行政管理质量，使其真正成为检察职能的有力支撑。高效原则的基本要求是：减少检察权运行的行政性中间环节，畅通检察权的运行渠道，以消除行政行政管理职能对检察职能的侵浸，实现检察权的高效运行。

精减原则就是要要根据检察权的司法性规律，尽可能减少检察机关的行政性事务，真正使司法行政管理成为保障检察职能有效实现的辅助功能，从而还原其辅助性。贯彻这一原则，要做到“减”和“精”的高度统一，在减少行政性事务的同时，要提高司法行政管理的质量，使其更好地服务于检察职能。

（三）渐进原则

实行检察职能与行政管理职能相分离，涉及到检察体制的层次问题，一些关键的检察理论问题还存在重大分歧，而且由于历史、体制和观念上的原因，对检察机关的行政式管理方式还不可能在短期得到根本革新，实现检察职能与行政管理职能相分离也就不可能一蹴而就，必须按照积极稳妥、循序渐进原则，逐步推进此项改革的深入开展。

附：主要参考资料

1、《检察理论研究成果荟萃》　中国检察理论研究所主编（2000年11月）

2、贺卫方《中国司法管理制度的两个问题》《中国社会科学》1997年第6期

3、苏力《法院的审判职能与行政管理朱》

行政管理职权篇10

正文

我国宪法规定，检察机关是专门的法律监督机关，担负着法律监督职责。检察机关在履行宪法赋予的法律监督职能时，也总要履行与法律监督有关的司法行政管理职能。但是由于当前我国检察活动管理方式行政化弊端的存在，使司法行政管理职能侵入、侵蚀了检察职能，造成了检察制度的变形，影响了检察机关检察职能的充分发挥。只有将检察职能与行政管理职能分离，才能还原和实现检察活动的司法性。因此，党的十六大报告明确提出了“改革司法机关的工作机制和人财物管理机制，逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离”。本文拟就“检察同司法行政事务分离”的内在动因、核心目标、应遵循的基本原则及主要途径等若干问题试陈管见，以求教于大方之家，并期有裨于检察改革和司法实践。

一、检察活动管理方式行政化-------检察职能同司法行政管理职能相分离的肇因

（一）检察权性质的准确定位是实现检察职能同行政管理职能相分离的认识基点

检察权性质的准确定位是检察理论研究的一个根本性问题，它决定着检察改革的方向，也构成检察改革的理论依据和实践支撑。实行检察职能同司法行政管理职能相分离，也必须以此为认识为基点，只有正确理解检察权的性质并予以准确定位，才能深刻认识检察职能同行政管理职能相分离的内在动因，并采取行之有效的分离措施。

对于检察权性质，目前学术界存在“行政权说”、“司法权说”、“双重属性说”和“法律监督权说”之分歧。“行政权说”从检察权具有的主动性、国家代表性、命令性和执行性特征上，认为检察权是行政权的一部分，检察官是行政官：“司法权说”认为检察权与审判权具有“接近度”，检察官与法官具有“近似性”，检察官虽非法官，但“如同法官般”执行司法领域内的重要功能，在有些国家，检察官被称为“站着的法官”：“双重属性说”认为检察权具有司法权和行政权的双重属性，但在体制上应将检察权定位为司法权，检察官定位为司法官：“法律监督权说”将检察权作为独立于司法权和行政权的第三种国家权力，是按照法律规定的范围和程序对司法行为和行政行为的合法性实行监督的法律监督权。

笔者认为，仅从其权力特点和行使方式的角度分析，检察权无疑具有司法性和行政性双重属性。但定位我国检察权性质，不仅要从权力本身发展的共同性规律出发，还要结合我国的具体实践，尤其要从我国的宪政体制和司法体制出发进行“应然性”分析，也就是说，必须用人民代表大会制度的“民主集中制”来解释我国检察权的性质和特征，而不应以“三权分立”学说作为“应然性”的依据来给我国宪法所确立的检察权定性，从而墨守司法权只是审判权的成规，否认检察权是司法权。根据我国的宪政体制及司法体制，我国宪政意义上的“司法权”就是审判权和检察权的统一。在此意义上，笔者认为我国检察权在基本性质上是法律监督权，在国家体制上仍属于司法权，在行使方式上具有司法与行政的双重属性。因此，对检察活动的管理模式就应既不同于行使行政权的行政机关，也应有别于行使审判权的法院，而应根据检察权的性质和特点，按照司法规律，以司法管理方式管理检察活动。

（二）违背司法规律，检察活动管理方式行政化，是检察职能同行政管理职能相分离的肇因

但是，检察制度在新时期重建以来，并没有按照司法规律建设检察机关，也没有按照司法管理方式管理检察业务，而是把检察机关视为行政机关，用行政机关的管理方式管理检察活动，形成了检察机关内部管理方式的行政化，造成了检察职能同内部司法行政管理职能的相互错位，影响了检察职能充分发挥。

1、检察活动管理方式行政化的涵义及形式

所谓检察活动管理方式的行政化，是指违背检察机关和检察权的性质和特征，按照行政体制的结构和运作模式建构和运行检察活动。它和法院的行政化共同构成我国的司法行政化问题。法院的行政化问题，众多学者俱已做过详细论述，而关于检察院的行政化问题，因对检察权及检察机关的性质在法理上一直没有澄清，且检察权在行使方式上确具司法性和行政性的双重属性，学者鲜有专门论述。同法院的行政化一样，检察院的行政化，也包括外部行政化和内部行政化。外部行政化表现在国家对检察机关的管理方式即检察机关的外部体制上，它涉及检察机关同其他国家机关的关系，主要表现在检察人事权（尤其是检察长及副检察长人选）和财权的行政任命和行政拨付制。外部行政的直接后果是制约了检察权外部独立的效果；内部行政化是指检察活动内部管理上的行政化，即本文所指检察活动管理方式的行政化。内部行政化主要有两种形式：一是检察职能与司法行政职能的合一，即检察业务活动的完全行政化，也就是说，对检察业务活动管理完全采取了行政模式，其弊端是司法行政管理职能同化了检察职能；二是检察机关内部行政管理方式违背司法机关行政管理特点和规律，或者完全行政机关模式化，或者带有行政模式的痕迹，其弊端是造成了司法行政管理职能对检察职能的制约、干扰和侵袭。在行政化的检察活动管理模式下，检察职能同检察机关内部的司法行政管理职能发生交叉和、混合（同一），使行政管理职能侵入、侵蚀了检察职能，颠倒了检察职能和司法行政管理职能的主次地位，造成检察制度的变形，使检察制度成为行政管理职能的附属，也从内部制约了检察权的独立行使。

2、检察活动管理方式行政化的主要表现及其弊端：

（1）办案体制完全行政化。长期以来，我国检察机关沿用的是以行政审批、集体负责为主要内容的办案机制，即检察权由检察机关通过层层审批的方式集体行使，再由检察机关整体承担办案的法律责任。《人民检察院刑事诉讼规则》第4条规定：“人民检察院办理刑事案件，由检察人员承办，办案部门负责人审核，检察长或者检察委员会决定”。在这种办案体制中，普通检察官只是案件承办人员，即行政垂直线上底部的一个点。检察官办案，决定权集中于检察长和检察委员会，部门负责人有审核权，这就使行使行政管理职能的副检察长、业务科（处）长成为决定案件的领导层，行政管理职能同化了检察职能。完全行政化的办案体制在司法实践中越来越多暴露出明显的弊端：一是“审而不定，定而不审”不符合司法活动直接性和亲历性的要求，难以保证诉讼决定和诉讼行为的正确性。二是造成了办案人员对领导的依赖，难以充分调动检察官的积极性与责任感，不利于培养精英型检察官。三是办案环节过多，造成办案效率低下，不符合诉讼经济原则。四是权责分离、责任不明，不利于错案追究责任制的落实。

（2）检察委员会构成和运作行政化。检察委员会是人民检察院在检察长主持下的议事决策机构，主要任务是按照民主集中制的原则，讨论决定重大案件和其他重大问题，是检察机关的最高决策机构。在完全行政化的办案体制下，检察委员会的成员几乎全部是检察机关的行政领导（检察长、副检察长、政治部及其他业务部门的负责人），检委会构成上的行政色化，使检委会在运作上也被打上了很深的行政化烙印。由于检委会委员都是行政领导，且存在行政隶属关系，行政职位高的委员的意见往往会影响甚至左右行政职位低的委员的意见。而行政职位低的委员也往往也会因为顾及领导关系而附合行政职位高的委员的意见，其结果就是，往往影响了检委会议事质量的提高。另一方面，对于一些有重大利害关系的案件，业务部门负责人或分管检察长在审核案件时，有是并不是因为案件重大、复杂或疑难，而是因为不愿承担领导责任，往往将案件提交检委会讨论决定，使检委会成了逃避责任的避风港。

（3）检察官任免行政化。根据《人民检察院组织法》，助理检察员由检察长直接任命，检察员由检察长提请同级人大常委会任命。但人大的任命实际上只是一种程序上的审查，检察官的任命事实上由检察院自由决定：首先由其所在业务部门的领导和院领导推荐，再由人事部门考察，然后由院党组最终决定。因此，一个检察官是否能够成为检察官或者继续成为检察官，在相当程度上是由其所在检察院内部的别处一些有行政职务的检察官决定的。因此，检察官在办案过程中，也势必会受到这种任免因素的影响。

（4）检察官惩戒手段行政化。根据《检察官法》，我国现行的检察官惩戒制度是一种内部的惩戒运行机制。这种内部的惩戒运行机制的重要弊端之一就是易产生部门保护主义，从而强化检察官对其所在部门及领导的行政依附性，使检察官在履行法律监督职责时有所顾忌或者因需“投桃报李”而不能严格执法和公正司法。

（5）检察官管理模式完全行政化。长期以来，在检察官的管理上，一直把检察官等同于检察院的其他工作人员，等同于行政机关的干部，完全采用行政管理模式进行管理。其中以检察官行政级别制最为典型。检察官管理模式的完全行政化，一方面，模糊了检察官同一般行政人员的界线，忽视了检察官的司法性，阻碍了检察官职业化进程；另一方面，检察官之间过分行政化的阶位关系，强化了上下级之间的等级服从和责任，增强了下级检察官对上级检察官的过分依赖性，使检察官的独立性难以保障。

（6）检察官职位范围宽泛化和缺乏分类管理。检察院内部由检察官、司法行政人员、书记员和法警组成，除行使检察权的检察长外，还有一些不行使检察权的司法行政人员，也具有检察官职位。由于没有建立检察官的分类管理制度，检察官职位范围宽泛化使我国检察官队伍非常庞大，检察官比例极不协调，影响了检察权的优化配置，妨碍了检察官素质的提高和办案效率。

检察活动管理方式行政化，使本应成为检察职能的支撑和附属的司法行政管理职能，在实际运行中却浸没了检察职能，掣肘了检察职能的发挥。必须实现这二种不同职能的分离，改变检察活动中单纯的行政管理方式，还原司法管理方式，实现检察活动的司法性。

二、强化检察权的司法性，保障检察权的独立性------实现检察职能同行政管理职能相分离的核心目标

检察活动管理方式行政化弱化了检察机关的司法性，而司法性的核心就是要保障检察权的独立性，因此实现检察职能同司法内部行政管理职能相分离，就必须以强化检察权的司法性、保障检察权的独立性来核心目标。

（一）检察权独立性是检察权司法性质的本质要求

独立行使检察权，是指检察机关依法独立行使检察权，只服从法律，不受其他机关、团体和个人的非法干涉。检察权之所以需要独立行使，一是因为法律监督需要一种独立性。二是因为检察机关侦查权尤其是职务犯罪侦查权的行使需要一种独立性保障。三是因为检察机关公诉权的行使应当具有独立性。四是因为司法审判权的独立有赖于检察权的独立性。但从根本上讲，检察权行使独立性，是为了保障司法公正，是其司法性的本质要求。因为检察权行使独立性创造了正确运用和实施法律的必要条件，它使检察官能够排除非法干预，以事实为根据，以法律为准绳，只服从法律，切实地贯彻法制原则。

检察机关的独立性，包括即外部独立和内部独立两个方面。外部独立性，指检察权运行过程遵循自身的规律而不受外部的非法干涉，它涉及在国家权力运作过程中与其他国家机关、团体和个人的关系。在一般意义上，检察权的独立行使，就是指检察机关的外部独立性。检察权的外部独立是一种集体独立，是检察机关独立行使检察权。

检察机关的内部独立，是指检察官的个体独立性，其主要意义是：第一、检察官的独立性是检察业务本身的特点和规律的要求。检察权以公诉权为基本构成，而公诉是一种司法性很强的活动，是以亲历性为基础的个人判断和个体操作，赋予检察官独立性，可以防止“审而不定，定而不审”的有悖司法认识规律的做法，从而提高检察官的积极性和创造性。第二、检察官独立性是防止不正当干预的重要条件，有助于保障检察权的公正行使。第三、检察官独立性有利于保障诉讼效率。司法的效能，要求办案检察官的职务行为直接产生职务上的效力，而应避免环节过多，造成决定和行为实施迟缓。第四、检察官独立是检察机关集体独立的基础，没有检察官个体独立，检察机关集体独立则得不到有效保障。但是，检察官独立不同于“除了法律没有上司”的法官独立，它要受到“检察一体制”的限制。所谓“检察一体制”，是指检察机关上下形成一个整体，统一行使检察权，对内要求上命下从的领导关系，检察官服从检察长、下级检察官服从上级检察官的命令，对外则要求“检察权的行使保持整体的统一。因此，检察机关的内部独立是有限的，不充分的。检察官在执行职务时，需接受上级的指示，其行为只具有一定程度上的独立性，即相对独立性。”检察一体制“虽然限制了检察官执行职务的独立性，但并未否定检察官的独立性，在一定的条件下，他可以合法地对抗检察长的指令，如享有消极抗命权或积极抗命权。

（二）我国检察机关独立性缺乏有效保障

检察机关依法独立行使检察权，是我国宪法和法律所确认的检察权行使原则。与国外检察权的独立行使相比，我国检察权的独立性具有自身的特点：一是检察机关相对于执政党与权力机关是不独立的。我国宪法和法律对检察机关独立性的表述是：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。二是检察管理体制的行政化使检察权的行使受制过多，检察权的外部独立难以得到有效保障。三是检察官的内部独立性尚未获得法律的确认。在我国，宪法、司法机关组织法和诉讼法规定了人民检察院依法独立行使职权，这种独立性，是一种集体独立，也就是外部独立，而非个人独立即官员独立。在现行体制中，检察官受检察长领导，任何检察活动应服从检察委员会的决定，虽然检察官也是检察权行使的主体，但在法律制度上还没有确立检察官在检察机关内部的独立性，也就是说，法律还没有赋予检察官合法对抗行政指令权的能力。同时，诉讼法还是以人民检察院而非检察官为诉讼主体，检察官是检察院意志的执行者，其本身在诉讼法上还缺乏独立的地位。

综上所述，我国检察制度在新时期重建以来，完全以行政管理方式而不注意按照司法规律管理检察业务，使它难以做到“独立行使检察权”，难以做到“严格执法”，难以保证检察官的高素质，确是我国检察制度建设的一个重要教训。因此，作为检察改革的重要举措，实现检察同行政管理职能相分离，必须以强化检察权的司法性，保障依法独立行使检察权，实现检察官的司法官化为核心目标。

三、改革检察业务管理　引入司法管理方式------检察职能同司法行政管理职能分离的根本途径

实行检察职能与行政管理职能相分离，必须以改革检察业务管理，引入司法管理方式为根据途径，主要措施如下：

（一）重新配置检察权，改革办案体制，进一步完善主诉检察官制

改革目前完全行政化的办案体制，就要对检察权进行重新配置。借鉴国外检察制度，结合我国司法制度的特点，笔者建议对检察权可实行“三级配置”制，即明确规定检察委员会、检察长、检察官在检察工作中的权限和职责，逐步取消业务部门建制，变助理检察员为检察官助理，实行主诉检察官直接对检察长负责的办案体制，其核心是进一步完善主诉检察官制。

主诉检察官制是指在检察长领导下，在公诉部门实行的以主诉检察官为主要负责人的检察官办案体制。实行主诉检察官制，就是要打破检察活动中单纯的行政管理模式，引入司法管理方式，使检察官成为对办理案件有一定决定权和独立性的检察权行使主体，形成以主诉检察官为主要责任人，权责统一的新的办案体制。主诉检察官制2000年在全国推行以来，在提高办案质量、造就高素质的公诉队伍、明确办案责任，落实错案追究制等方面取得了较好的效果，在一定程度上克服了行政化的办案体制所固有的一些弊端。但是，由于目前缺乏明确的法律规范和成熟的理论指导，在主诉检察官制的一些理论和实践问题上争议较多，分歧较大，影响了主诉检察官制的深入推行，使设立此项制度的初衷没有得到充分实现。

笔者认为，主诉检察官制的推行无疑是正确的，它适应了刑诉法制度发展和司法实践的需要，是实现检察职能同司法行政管理职能相分离必要和重要的举措。以“主诉检察官制的设定没有法律依据、主诉检察官的职责范围界定不清、主诉检察官的难以统一”为理由反对推行此项制度的同志，没有深刻认识到主诉检察官制的制度价值，也没有用发展的眼光看待此项改革及整个检察体制改革。因此，正确的做法不是否定和反对此项改革，当务之急是对主诉检察官制做进一步的完善：

1、修改《人民检察院组织法》及《检察官法》，明确规定检察官的内部独立性，为主诉检察官制的推行提供坚实的法律依据，同时也是为检察职能同司法行政管理职能相分离提供法律依据。

2、完善检察官具体职权的设置，进一步理顺检察官同业务部门负责人、检察长和检察委员会的关系。解决主诉检察官制的法律依据问题后，根据相当性和渐进性的原则，逐步扩大检察官的职权，同时逐步限缩业务部门负责人、副检察长及检察长和检察委员会的职权，直到取消业务部门副检察长建制，最终将检察权主要配置给检察长及检察委员会，并明确规定各自职权范围、建立健全责任制度，切实做到权责统一。

3、建立健全激励机制。目前主诉检察官的激励机制还没有很好地建立起来，这与主诉检察官承担的任务和责任是不适应的，在一定程度上影响了主诉检察官的工作积极性，因此，必须建立健全主诉检察官的激励机制，为主诉检察官提供切实的职务保障。

4、待主诉检察官制成熟后，可参照主诉检察官制在其他业务部门推行“主办检察官”办案制。

（二）改革检察委员会

1、将检察委员会由现在的虚设改为实体制。

2、检察委员会的人员构成：检察长、副检察长是当然的检委会委员，其他委员由具有五年以上法律职业资历、德才兼备的资深检察官担任。（副检察长和业务部门建制取消后，仅由检察长和资深检察官组成，除检察长外，其他检委会委员在行政地位上都是平等的）。检委会的日常工作由检委会办公室负责。

3、检委人会的职能：一是对重大案件和其他重大事项进行决策；二是监督检察官的工作；三是法律政策研究工作。

4、严格限定提交检委会讨论的案件的条件和范围，只讨论决定检察长提交的案件。

改革后的检察委员会的运行机制，既符合检察权中行政性属性和检察一体制的要求，同时又减少或避免了行政性烙印对检察职能干扰和影响。

（三）建立检察官的分类管理制度。检察官的分类管理是检察职能与司法行政职能分离的必然要求。根据行使检察权主体的不同，可对检察人员实行检察官、书记员、司法行政人员、司法警察等四种序列的分类管理框架。对从事职务犯罪的侦查、审查逮捕、出庭公诉工以及民事行政检察、监所检察等主要业务部门的主要检察人员授予检察官；改变把书记员当作检察官后备军的管理制度，设立独立的检察书记官序列，书记员在检察工作中要服从检察官的指挥。司法警察纳入警官系列。其他检察人员列入司法行政人员，纳入公务员系列。

（四）成立“司法行政管理部”。实行分类管理后，要相应地设立司法行政管理部门，专门管理检察机关内部的非司法性工作，即司法行政事务。“司法行政管理部”不仅要行使检察机关内部基本的司法行政管理职能，如从事政工、行政装备、档案管理等行政事务，还可负责检察机关同人大、法院及行政机关的联系。在条件成熟后，可考虑将一些服务性的工作推向社会，实行社会化服务。另外，为加强检察官的协调，可在“司法行政管理部”内设置“检察官秘书处”，作为检察机关检察官运行的协调机构。主诉（主办）检察官根据办案需要可向检察官秘书处申请配备若干名检察官助理。主诉（主办）检察官在办理重大案件需要提交检委会讨论时，可直接通过检察长按规定程序提交检委会讨论决定，而不必经过部门行政审核。

五、将一部分司法行政管理职能从检察机关剥离。如改革对检察官的内部惩戒制度，在检察机关之外，建立统一的司法官惩戒机构。如前所述，检察官的内部惩戒制度强化了检察官对所在部门及领导的行政依附性，不利于检察官独立行使检察权。因此，可设立二级统一的司法官惩戒机构。中央一级在全国人大内务司法委员会设立法官、检察官惩戒委员会，负责对最高司法机关和省级司法机关中的法院院长和检察院检察长的行为惩戒；在地方一级，可在省级人大内务司法委员会设立法官、检察官惩戒委员会，负责对省级司法机关（院长和检察长除外）和省级以下司法机关中的法官、检察官的行为惩戒。

四、协调、高效、精减、渐进------检察职能同行政管理职能相分离应坚持的基本原则

检察职能同司法行政管理职能相分离是一项涉及理论和体制创新重大司法改革，必须积极慎重，注意遵循以下基本原则：

（1）协调原则，即检察官独立性与检察一体制相协调的原则。

如前所述，由于目前我国检察官的内部独立性尚没被法律认可，加强检察官的独立性就成为检察职能同司法行政管理职能相分离的核心目标之一，但是要受到检察一体制的一定限制。“检察一体制”是检察权行政性属性的表现，而检察官的独立性是其司法性属性的必然要求，二者存在一定程度的矛盾，因此，必须协调好检察官的独立性与检察一体制的关系，划定二者合理的边界，在实现检察职能同司法行政管理职能分离的过程中，既要坚持和维护“检察一体制”，又要保障检察官的独立性。检察官独立性与检察一体制如何协调，笔者认为可按以下原则处理：

1、检察长以及上级检察官对下级检察官的管理要注意尊重检察官的独立性，减少行政命令，使上级的指挥监督权与检察官的独立性相协调；

2由于隶属关系和指令权的存在，一旦检察长或者上级检察官下达指令，检察官一般应服从命令，以维护检察一体制。

3、检察长以及上级检察官的指令权不是绝对的，可受到一定的限制，对于违法指令，法律高于“上命下从”，检察官有权拒绝服从。

4、建立健全检察官独立性的职务保障制度，包括身分保障、经济保障和一定的特权保障。

（二）高效和精减原则

行政管理职权篇11

[中图分类号]D034 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426(2009)02-0021-04

党的十七大报告明确提出要加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的“大部门体制”，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。十七届二中全会讨论并通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案》，再次重申了这一要求，并提出深化行政管理体制改革要贯彻精简、统一、效能的原则，使决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调。2008年3月召开的两会上，正式了国务院机构改革方案。方案围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，着眼于改善民生与加强社会管理和公共服务，对一些职能相近的部门进行了有机整合，并调整了相关部门的权责范围和隶属关系，由此拉开了“大部制”自上而下式改革的序幕。

在此之前，上海浦东、深圳、湖北随州、吉林、成都、浙江富阳等地都曾先后开展了相关的试验，合并职能相近或相似的部门，加大机构的整合力度，为“大部制”改革的正式实施积累了丰富的经验。不仅如此，自1997年以来全国多个城市开展的相对集中行政处罚权的工作，可以被视为“大部制”的先行试验。武汉市作为较早开展相对集中行政处罚权试点工作的城市，更是取得了显著的成效。该市于2001年推进的以城市管理为重点的相对集中行政处罚权的管理体制改革，为转变政府职能、深化行政管理体制改革和建设服务型政府探索出了一条崭新路径。探讨此次改革的背景、基本内容、取得的成效和尚待完善之处，对于地方政府实施“大部制”改革无疑具有深刻的意义。

一、“大部制”与相对集中行政处罚权

“大部制”，也称大部门体制，是指在政府部门设置中，将那些职能相近、业务范围类同的事务相对集中，由一个部门统一进行管理，[1]外在表现为职能相近、业务性质相似的政府部门撤、并、转，整合成一个或几个更大的机构。大部制的核心和根本目标不在于精简机构和人员，而在于通过调整和优化政府部门之间的职能和管辖范围，实现职能的“统一”和“效能”。所谓统一，就是要避免政府机构之间由于职能分工过细导致的机构重叠、职责交叉、政出多门、多头管理、沟通协调困难等问题，改“九龙治水”为“一龙治水”。所谓效能，是指要通过职能整合和优化，实现政府行政权力资源的有效配置，降低内耗成本和协调成本，提高行政效率。无论是“大部制”改革外显出的机构精简，还是职能的有机统一，都是为了提升政府行政效能，建设效率型、节约型政府，以更好地保障和改善民生，服务大众。

相对集中行政处罚权是指将若干行政机关的全部或部分行政处罚权集中起来，交由一个行政机关统一行使。[2]它有利于解决行政执法中普遍存在的机构臃肿、职权交叉重复、职责不清、执法权分散、执法效率低等问题，以及由此引发的执法扰民、滋生腐败、毁损政府形象等弊端。相对集中行政处罚权制度的法律依据源于1996年10月1日正式施行的《中华人民共和国行政处罚法》第16条之规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”，及为贯彻这一制度所下发的国发[1996]13号、国发[1999]23号、国发[2000]63号、国发[2002]17号文件。

相对集中行政处罚权制度出台的初衷与“大部门体制”如出一辙，都是为了解决机构膨胀、职能交叉重叠、职责不清、多头管理、部门或机构间协调配合困难、效率低下、成本偏高等问题，通过整合相近或相似的职能，由一个部门或机构统一行使职权的方式，达到提高行政效率，降低成本，建立“精简、统一、效能”的行政管理体制的目的。相对集中行政处罚权和“大部制”都是深化行政管理体制改革的途径，都是以改善民生、建设服务型政府为终极归宿。因此，我们将相对集中行政处罚权视为“大部制”改革的先行试验。

“大部制”目前只是在中央政府层面渐进式地展开，地方政府的大部制变革还停留在局部的试验阶段。在国务院机构改革方案中就明确指出“地方政府可从实际出发，因地制宜，不搞‘一刀切’，不设时间表”[3]，由此可以预见，地方政府将在相当长的时间内，以各种形式探索适合本地区的“大部制”变革方式，以适应政府职能转变、深化行政体制改革和建设服务型政府的需要。相对集中行政处罚权作为一项已经历时近12年的改革模式，既有法律规范，又有实践探索，对此进行盘点和检视，对于地方政府“大部制”改革的展开无疑具有极强的示范意义。

二、武汉市城市管理执法体制的改革实践

《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》将实行相对集中行政处罚权限于多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民等问题比较突出，严重影响执法效率和政府形象的领域，并明确指出“目前主要是城市管理领域”。因而，武汉市推进相对集中行政处罚权的试点工作也主要在城市管理领域展开。

武汉市的城市管理执法工作，改革以前一直是通过各个专业行政管理部门及其执法队伍分别行使行政处罚权，市容环卫、规划、绿化、市政、环保、工商、公安交通七个部门依据相应的法律、法规、部门规章、政府规章分别获取了相应的行政处罚权力，在实际的城市管理执法过程中，形成了“一条马路几家管，一起违章几家罚”的怪现象，严重影响了城市管理的执法效率和政府部门的形象，削弱了政府合法性基础。在此背景下，武汉市政府决定组建城市管理局、城市管理执法局，主管全市城市管理和综合执法工作，实行“一套机构、两块牌子”的合署办公体制。根据《中华人民共和国行政处罚法》和有关法律法规以及《国务院法制办公室关于在湖北省武汉市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》(国法函[2001]137号)的精神，结合武汉市城市执法的实际情况，武汉市政府于2002年8月5日审议通过了《武汉市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》，将市容环卫、规划、绿化、市政、环保、工商、公安交通等七个方面的全部或部分行政处罚权相对集中，由城市管理执法局统一行使。

图1反映了武汉市开展相对集中行政处罚权试点工作后，新组建的武汉市城市管理局、城市管理执法局的组织机构情况，包括17个机关处室、15个直属事业单位和13个区城管局，[4]其中有8个机关处室与行政处罚权的行使关系密切。

1.改革后武汉市城市管理体制实行市、区两级城市管理执法主体，以区为主，管理重心下移的体制。市城市管理执法局负责全市城市管理相对集中行政处罚权的组织、协调、监督和检查工作，区城市管理执法局负责本辖区内城市管理相对集中行政处罚权的具体实施工作。在执法机构的设置上，改变了原来的三级执法主体形式，街道办事处不再设置执法队伍。

2.为相对集中行使行政处罚权，落实《武汉市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》，武汉市城市管理局下设了相关的8个机关处室，行使市容环卫、规划、绿化、市政、环保、工商、公安交通等七个方面的全部或部分行政处罚权。具体而言，市政设施管理处主要负责道路、桥梁、隧道等市政设施维修养护管理、道路挖掘恢复等工作；环境卫生管理处负责全市的环境卫生管理工作，如“门前三包”、组织检查考核道路清扫保洁和公厕、垃圾场管理等工作质量、环卫设施和装备的管理；燃气热力管理处负责对燃气热力供应市场、燃气热力工程项目建设、燃气热力器具的管理；户外广告灯饰管理处负责道路照明、户外广告、景观灯饰、门面招牌、横幅布标等项目的监督管理；拆违清障处负责协调、督促、检查对不符合城市市容标准的各类乱搭乱盖、违法建筑物和设施的拆除工作；110联动工作处负责组织、检查、督办城市管理和综合执法方面的群众投诉，是城管执法工作的监督部门。行政处罚权相对集中后，原有关行政执法部门不再行使已由城市管理执法局集中行使的行政处罚权。

3.规范城市管理执法局与园林绿化、规划、公安交通管理、工商、环保等相关部门的职权关系。《武汉市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》就城市管理执法局与园林绿化部门、公安交通部门之间的职权分工作了明确界定：绿化管理违法行为发生在城市道路及其两侧的，由城市管理执法机关查处；发生在城市公园、绿化广场和单位内的，仍由园林绿化行政主管部门负责查处。非机动车在人行道(含桥梁人行道)、人行天桥、过街隧道不按规定停放的，由城市管理执法局查处；机动车不按规定停放的，由公安交通管理部门依照有关法律、法规查处。

4.制定资金、人力资源、监督方面的配套措施加强城市管理执法局的建设。一是将城管执法人员列入城管执法专项编制，纳入依照公务员管理序列，执法人员全部实行公务员的职级工资制，执法队伍的经费分别纳入市、区财政的全额预算。执法队伍的执罚严格实行收支两条线管理，同时，严禁城管执法人员收费或参与收费，以防止执法行为与经济利益挂钩，确保城市管理执法的公正性。二是采取外引内筛、优化结构、以新促老等若干措施，提高执法人员素质。三是加大执法监督力度，通过设置相关机构和完善相关制度，如在城市管理执法局直属分局设置督查大队，配备专门的督察人员；建立城管110联动服务台和义务监督员制度；建立健全执法责任制、执法过错责任追究制、千分考核制等内部监督制度，以加强对城管执法的有效监督。

三、武汉市城市管理执法局相对集中行使行政处罚权的成效

在城市管理领域推行的相对集中行政处罚权，有利于解决计划经济体制遗留下来的城市管理权力分散、部门林立引致的执法效率低下、成本偏高等问题，有利于改善政府形象，增加政府管理合法性。武汉市成立城市管理局、城市管理执法局，将市容环卫、规划、绿化、市政、环保、工商、公安交通等部门的全部和部分行政处罚权归于一体，取得了较好的成效。

1.精简了执法机构，减少了执法人员，降低了行政执法成本，有利于发挥资源优势，提高行政执法水平和效率。在城市管理执法局组建以前，武汉市全市、区、街共有市政、市容环卫、规划和街道监察队伍170多支、2060人。实行相对集中行政处罚权后，撤销了市政局、市容环卫局、公用局、市容办等四个机构，撤销了原市政、市容环卫、规划和街道城管等70多支城市管理方面的监察队伍，执法人员减少到1550人。[5]执法机构和人员的精简以及执法资源的合理配置，反而提高了执法效率。从2002年10月1日《武汉市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》正式实施到2004年2月27日，全市城市管理执法局共查处各类违法行为108147件，罚款657.5万元，拆除违章建筑122万平方米，取缔占道摊点18.6万处，拆除户外广告招牌10841起，制止出店经营近12万起，一大批群众反映强烈和社会关注的重点、难点问题逐步得到解决。[6]

2.避免了职能交叉、多头执法、重复处罚等执法扰民的现象，强化了责任约束。相对集中行使行政处罚权试点工作展开后，市容环卫、规划、绿化、市政、环保、工商、公安交通的全部或部分行政处罚权划归城市管理执法局，在《办法》中也明确界定了城管执法局与绿化部门、公安交通部门、工商、环保部门的职能分工，有效地解决了多头执法、重复处罚的问题。另一方面，把经常发生的、较易查处的、与市容市貌密切相关的行政处罚统一交由城市管理执法局行使，改变了原来由一个行政机关“自批、自管、自查、自罚”的“一条龙”管理模式，初步实现了管理权、审批权同监督权、处罚权的适当分离，减少了因分散执法带来的推诿扯皮、职责不清等问题，明确了执法责任，加强了监督处罚的执法力度。管理权、审批权和处罚权的分离，使权力与利益脱钩，为城市管理执法局和相关行政机关间监督制约机制的建立创造了条件。

3.理顺了执法利益关系，强化了监督机制，减少了行政执法过程中的腐败行为。武汉市将城管执法人员列入城管执法专项编制，并将执法队伍的经费分别纳入市、区财政的全额预算，有效地解决了城管执法人员“以罚代管”、“只罚不管”，或将创收作为执法的根本目的等问题。执法队伍的执罚严格实行收支两条线管理，严禁城管执法人员收费或参与收费，更是切断了执法人员的利益驱动的念头，从源头上减少了腐败行为的发生。武汉市建立的城管110联动服务台和义务监督员等外部监督制度，以及建立健全的执法责任制、执法过错责任追究制、千分考核制等内部监督制度，从制度层面增加了执法腐败的风险和成本。自督查大队成立至2004年2月，就制发督查通报114期，纠正执法人员违反执勤规则，不作为、乱作为等执法过错行为151起，其中给予通报批评的87人，黄牌警告34人，[7]确保了执法行为的公正性和严肃性，改善了政府在群众心中的形象。

四、武汉市城市管理执法体制尚需完善之处

1.城市管理执法局的机构设置不能保证相对集中行政处罚权的行使。《武汉市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》将市容环境卫生管理、城市绿化管理、城市道路管理、城市规划管理、工商管理、环境保护管理几个领域的全部和部分行政处罚权列入城市管理相对集中行政处罚权的范围，而在城市管理执法局机构设置中，绿化管理中关于损坏城市绿化及其设施、擅自砍伐树木、擅自占用城市绿化用地等违法行为，工商管理中对无照商贩的行政处罚权都没有部门来行使。武汉市城市管理执法局机构设置的最大特点在于将市容环境卫生管理分为市容管理、环境卫生管理、环境卫生设施建设和管理三大部分，分别设置了环境卫生管理处、市容环境卫生督查处、环境卫生设施建设管理处来行使三方面的行政处罚权，而规划管理方面的全部或部分行政处罚权及公安交通管理方面的对侵占城市道路行为的行政处罚权，也没有相应的处室来行使。一方面，《武汉市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》中明确规定“城市管理行政处罚权相对集中后，原有关行政执法部门不得再行使已由市、区城市管理执法局集中行使的行政处罚权；仍然行使的，其作出的行政处罚决定一律无效”；另一方面，又未设置专门的职能部门来行使绿化管理、工商管理、规划管理、公安交通管理部门所转移出的全部或部分行政处罚权，机构的“缺位”必将导致社会在某些方面的失序，影响政府形象和统治的合法性。

2.城市管理执法局内部机构之间产生了新的职能交叉。如拆违清障处负责协调、督促、检查不符合城市市容标准的各类乱搭乱盖、违法建筑物和设施的拆除，而市容环境卫生督查处和环境卫生设施建设管理处也有对不符合城市容貌标准和环境卫生设施标准的建筑物或者设施拆除的职权；户外广告灯饰管理处负责审批户外广告的设置，并监督管理，而市容环境卫生督查处对擅自设置户外广告的行为也可行使处罚权。不仅如此，环境卫生管理处、市容环境卫生督查处、环境卫生设施建设管理处都负责市容环境卫生的管理工作，三者具体负责的处罚领域在实际执法过程中很难准确区分，而在武汉市城市管理执法局机关处室的职能简介中，根本没有市容环境卫生督查处和环境卫生设施建设管理处的职责界定，如此又怎能保证市容环境卫生管理方面的行政处罚权很好地行使呢?

3.城市管理执法局与其他行政管理部门的职权衔接和相互配合难。《武汉市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》在城市规划和与园林绿化领域规定了相应部门职权如何衔接的问题。城市管理执法局查处的绿化违法案件，需要责令赔偿损失的，应通知园林绿化行政主管部门在5日内提出赔偿标准，由城市管理执法机关作出处罚及赔偿决定，并在执行完毕的一个月内将赔偿金及有关资料移交园林绿化行政主管部门。未经城市规划管理部门审批搭建建筑物、构筑物或其他设施的，由城市管理执法局责令改正并限期拆除，逾期不拆除的，依法。原来由一个部门统一行使的管理权和处罚权分别由行政职能机关和城市管理执法局来行使，对二者间的职能衔接和配合提出了很高的要求，而实践中经常出现的二者间职能脱节、替代行使彼此权力，也说明了协调配合之难。

4.城市管理执法局与其他行政管理部门的行政处罚权的分割进一步造成了职能分化，提高了执法成本。《武汉市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》规定：绿化管理违法行为发生在城市道路及其两侧的，由城市管理执法机关查处；发生在城市公园、绿化广场和单位内的，仍由园林绿化行政主管部门负责查处。非机动车在人行道(含桥梁人行道)、人行天桥、过街隧道不按规定停放的，由城市管理执法局查处；机动车不按规定停放的，由公安交通管理部门依照有关法律、法规查处。未经城市规划管理部门审批搭建建筑物、构筑物或其他设施的，由城市管理执法局查处；经城市规划管理部门审批的建设工程，未按审批规定建设的，由城市规划部门查处。场外(店外)经营的无照商贩，由城管执法局依法予以取缔，而室内的无照商贩归工商部门管理。这种对行政处罚权的人为分割虽然界定了各自的权责范围，但在实际城市执法过程中很容易形成执法误区，并出现新的执法交叉或执法真空现象，给违法人员流出了更多的空间，相应地也增加了执法成本。

5.城市管理执法局相对集中行政处罚权存在合法性问题。武汉市城市管理执法局相对集中行政处罚权，主要依据《行政处罚法》、[2000]63号文、国发[2002]17号文、《国务院法制办公室关于在湖北省武汉市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》(国法函[2001]137号)及武汉市据上制定的政府规章，而由全国人大及常委会或国务院制定的《城市市容和环境卫生管理条例》、《城市规划法》、《城市绿化条例》、《城市道路管理条例》、《环境保护法》、《无照经营查处取缔办法》、《道路交通安全法》中对于相关的行政处罚权的主体大多还停留在“一部法律、法规，一支执法队伍”的状态，它们与国务院的几个文件相比，效力或高或等同，按照上位法优于下位法的行政法原则，国务院的关于相对集中行政处罚权的文件的合法性就可能存在问题。因此，有必要对相关的法律、法规中与相对集中行政处罚权制度相抵触的内容进行修改，以解决其合法性问题。

五、结语

武汉市城市管理执法局的组建，使城市管理诸方面的行政处罚权得以相对集中，有效地解决了执法机构臃肿、职能交叉重叠、职责不清、协调困难、执法效率低下、执法成本不断攀升等问题，减少了腐败行为的发生，塑造了政府服务于民的良好形象。无论是从城市管理执法局建立的初衷，还是其在实际城市执法过程中收到的成效，与“大部制”改革的出台和欲取得的效果基本一致。基于此，笔者认为相对集中行政处罚权是“大部制”改革的先行试验，也是“大部制”改革在地方层面推行的一种有效方式。“大部制”改革在推行过程中可能遇到一些问题，诸如权力扩大导致监管难、已形成的部门利益、特殊利益和其他既得利益者对改革的多方式抵制、公务员队伍能否保持稳定、精简机构后的权力对接与重新整合问题等，[8]这些问题在武汉市城市管理执法局相对集中行政处罚权的试点中或多或少地遇到，他们通过单列城市管理执法专项编制，有效地解决了执法人员的身份问题；将执法队伍的经费列入财政全额预算，确保了经费的来源，严格实行收支两条线管理，罚款决定与罚款收缴分离实施，使执法行为与经济利益脱钩；在部门内建立专门的督查队伍，配备专职人员，建立健全了执法责任制、执法过错责任追究制、千分考核制等内部监督制度，建立城管110联动服务台受理群众的举报和投诉，建立义务监督员制度，聘请执法监督员，加大了监管力度；通过制定政府规章明确各部门之间的权责分工。这些措施在一定程度上缓解了“大部制”改革可能遭遇的困境，为“大部制”改革自上而下推行提供了宝贵的经验。借鉴武汉市城市管理执法局相对集中行政处罚权的改革经验，探索解决尚存在的问题，对“大部制”改革的全面展开和进一步深化行政管理体制改革无疑具有极其重要的意义。

参考文献：

行政管理职权篇12

-----检察职能同司法行政管理职能相分离的肇因

（一）检察权性质的准确定位是实现检察职能同行政管理职能相分离的认识基点

检察权性质的准确定位是检察理论研究的一个根本性问题，它决定着检察改革的方向，也构成检察改革的理论依据和实践支撑。实行检察职能同司法行政管理职能相分离，也必须以此为认识为基点，只有正确理解检察权的性质并予以准确定位，才能深刻认识检察职能同行政管理职能相分离的内在动因，并采取行之有效的分离措施。

对于检察权性质，目前学术界存在“行政权说”、“司法权说”、“双重属性说”和“法律监督权说”之分歧。“行政权说”从检察权具有的主动性、国家代表性、命令性和执行性特征上，认为检察权是行政权的一部分，检察官是行政官；“司法权说”认为检察权与审判权具有“接近度”，检察官与法官具有“近似性”，检察官虽非法官，但“如同法官般”执行司法领域内的重要功能，在有些国家，检察官被称为“站着的法官”；“双重属性说”认为检察权具有司法权和行政权的双重属性，但在体制上应将检察权定位为司法权，检察官定位为司法官；“法律监督权说”将检察权作为独立于司法权和行政权的第三种国家权力，是按照法律规定的范围和程序对司法行为和行政行为的合法性实行监督的法律监督权。

笔者认为，仅从其权力特点和行使方式的角度分析，检察权无疑具有司法性和行政性双重属性。但定位我国检察权性质，不仅要从权力本身发展的共同性规律出发，还要结合我国的具体实践，尤其要从我国的体制和司法体制出发进行“应然性”分析，也就是说，必须用人民代表大会制度的“民主集中制”来解释我国检察权的性质和特征，而不应以“三权分立”学说作为“应然性”的依据来给我国宪法所确立的检察权定性，从而墨守司法权只是审判权的成规，否认检察权是司法权。根据我国的体制及司法体制，我国意义上的“司法权”就是审判权和检察权的统一。在此意义上，笔者认为我国检察权在基本性质上是法律监督权，在国家体制上仍属于司法权，在行使方式上具有司法与行政的双重属性。因此，对检察活动的管理模式就应既不同于行使行政权的行政机关，也应有别于行使审判权的法院，而应根据检察权的性质和特点，按照司法规律，以司法管理方式管理检察活动。

（二）违背司法规律，检察活动管理方式行政化，是检察职能同行政管理职能相分离的肇因

但是，检察制度在新时期重建以来，并没有按照司法规律建设检察机关，也没有按照司法管理方式管理检察业务，而是把检察机关视为行政机关，用行政机关的管理方式管理检察活动，形成了检察机关内部管理方式的行政化，造成了检察职能同内部司法行政管理职能的相互错位，影响了检察职能充分发挥。

1、检察活动管理方式行政化的涵义及形式

所谓检察活动管理方式的行政化，是指违背检察机关和检察权的性质和特征，按照行政体制的结构和运作模式建构和运行检察活动。它和法院的行政化共同构成我国的司法行政化问题。法院的行政化问题，众多学者俱已做过详细论述，而关于检察院的行政化问题，因对检察权及检察机关的性质在法理上一直没有澄清，且检察权在行使方式上确具司法性和行政性的双重属性，学者鲜有专门论述。同法院的行政化一样，检察院的行政化，也包括外部行政化和内部行政化。外部行政化表现在国家对检察机关的管理方式即检察机关的外部体制上，它涉及检察机关同其他国家机关的关系，主要表现在检察人事权（尤其是检察长及副检察长人选）和财权的行政任命和行政拨付制。外部行政的直接后果是制约了检察权外部独立的效果；内部行政化是指检察活动内部管理上的行政化，即本文所指检察活动管理方式的行政化。内部行政化主要有两种形式：一是检察职能与司法行政职能的合一，即检察业务活动的完全行政化，也就是说，对检察业务活动管理完全采取了行政模式，其弊端是司法行政管理职能同化了检察职能；二是检察机关内部行政管理方式违背司法机关行政管理特点和规律，或者完全行政机关模式化，或者带有行政模式的痕迹，其弊端是造成了司法行政管理职能对检察职能的制约、干扰和侵袭。在行政化的检察活动管理模式下，检察职能同检察机关内部的司法行政管理职能发生交叉和、混合（同一），使行政管理职能侵入、侵蚀了检察职能，颠倒了检察职能和司法行政管理职能的主次地位，造成检察制度的变形，使检察制度成为行政管理职能的附属，也从内部制约了检察权的独立行使。

2、检察活动管理方式行政化的主要表现及其弊端：

（1）办案体制完全行政化。长期以来，我国检察机关沿用的是以行政审批、集体负责为主要内容的办案机制，即检察权由检察机关通过层层审批的方式集体行使，再由检察机关整体承担办案的法律责任。《人民检察院刑事诉讼规则》第4条规定：“人民检察院办理刑事案件，由检察人员承办，办案部门负责人审核，检察长或者检察委员会决定”。在这种办案体制中，普通检察官只是案件承办人员，即行政垂直线上底部的一个点。检察官办案，决定权集中于检察长和检察委员会，部门负责人有审核权，这就使行使行政管理职能的副检察长、业务科（处）长成为决定案件的领导层，行政管理职能同化了检察职能。完全行政化的办案体制在司法实践中越来越多暴露出明显的弊端：一是“审而不定，定而不审”不符合司法活动直接性和亲历性的要求，难以保证诉讼决定和诉讼行为的正确性。二是造成了办案人员对领导的依赖，难以充分调动检察官的积极性与责任感，不利于培养精英型检察官。三是办案环节过多，造成办案效率低下，不符合诉讼经济原则。四是权责分离、责任不明，不利于错案追究责任制的落实。

（2）检察委员会构成和运作行政化。检察委员会是人民检察院在检察长主持下的议事决策机构，主要任务是按照民主集中制的原则，讨论决定重大案件和其他重大问题，是检察机关的最高决策机构。在完全行政化的办案体制下，检察委员会的成员几乎全部是检察机关的行政领导（检察长、副检察长、政治部及其他业务部门的负责人），检委会构成上的行政色化，使检委会在运作上也被打上了很深的行政化烙印。由于检委会委员都是行政领导，且存在行政隶属关系，行政职位高的委员的意见往往会影响甚至左右行政职位低的委员的意见。而行政职位低的委员也往往也会因为顾及领导关系而附合行政职位高的委员的意见，其结果就是，往往影响了检委会议事质量的提高。另一方面，对于一些有重大利害关系的案件，业务部门负责人或分管检察长在审核案件时，有是并不是因为案件重大、复

杂或疑难，而是因为不愿承担领导责任，往往将案件提交检委会讨论决定，使检委会成了逃避责任的避风港。

（3）检察官任免行政化。根据《人民检察院组织法》，助理检察员由检察长直接任命，检察员由检察长提请同级人大常委会任命。但人大的任命实际上只是一种程序上的审查，检察官的任命事实上由检察院自由决定：首先由其所在业务部门的领导和院领导推荐，再由人事部门考察，然后由院党组最终决定。因此，一个检察官是否能够成为检察官或者继续成为检察官，在相当程度上是由其所在检察院内部的别处一些有行政职务的检察官决定的。因此，检察官在办案过程中，也势必会受到这种任免因素的影响。

（4）检察官惩戒手段行政化。根据《检察官法》，我国现行的检察官惩戒制度是一种内部的惩戒运行机制。这种内部的惩戒运行机制的重要弊端之一就是易产生部门保护主义，从而强化检察官对其所在部门及领导的行政依附性，使检察官在履行法律监督职责时有所顾忌或者因需“投桃报李”而不能严格执法和公正司法。

（5）检察官管理模式完全行政化。长期以来，在检察官的管理上，一直把检察官等同于检察院的其他工作人员，等同于行政机关的干部，完全采用行政管理模式进行管理。其中以检察官行政级别制最为典型。检察官管理模式的完全行政化，一方面，模糊了检察官同一般行政人员的界线，忽视了检察官的司法性，阻碍了检察官职业化进程；另一方面，检察官之间过分行政化的阶位关系，强化了上下级之间的等级服从和责任，增强了下级检察官对上级检察官的过分依赖性，使检察官的独立性难以保障。

（6）检察官职位范围宽泛化和缺乏分类管理。检察院内部由检察官、司法行政人员、书记员和法警组成，除行使检察权的检察长外，还有一些不行使检察权的司法行政人员，也具有检察官职位。由于没有建立检察官的分类管理制度，检察官职位范围宽泛化使我国检察官队伍非常庞大，检察官比例极不协调，影响了检察权的优化配置，妨碍了检察官素质的提高和办案效率。

检察活动管理方式行政化，使本应成为检察职能的支撑和附属的司法行政管理职能，在实际运行中却浸没了检察职能，掣肘了检察职能的发挥。必须实现这二种不同职能的分离，改变检察活动中单纯的行政管理方式，还原司法管理方式，实现检察活动的司法性。

二、强化检察权的司法性，保障检察权的独立性

-----实现检察职能同行政管理职能相分离的核心目标

检察活动管理方式行政化弱化了检察机关的司法性，而司法性的核心就是要保障检察权的独立性，因此实现检察职能同司法内部行政管理职能相分离，就必须以强化检察权的司法性、保障检察权的独立性来核心目标。

（一）检察权独立性是检察权司法性质的本质要求

独立行使检察权，是指检察机关依法独立行使检察权，只服从法律，不受其他机关、团体和个人的非法干涉。检察权之所以需要独立行使，一是因为法律监督需要一种独立性。二是因为检察机关侦查权尤其是职务犯罪侦查权的行使需要一种独立性保障。三是因为检察机关公诉权的行使应当具有独立性。四是因为司法审判权的独立有赖于检察权的独立性。但从根本上讲，检察权行使独立性，是为了保障司法公正，是其司法性的本质要求。因为检察权行使独立性创造了正确运用和实施法律的必要条件，它使检察官能够排除非法干预，以事实为根据，以法律为准绳，只服从法律，切实地贯彻法制原则。

检察机关的独立性，包括即外部独立和内部独立两个方面。外部独立性，指检察权运行过程遵循自身的规律而不受外部的非法干涉，它涉及在国家权力运作过程中与其他国家机关、团体和个人的关系。在一般意义上，检察权的独立行使，就是指检察机关的外部独立性。检察权的外部独立是一种集体独立，是检察机关独立行使检察权。

检察机关的内部独立，是指检察官的个体独立性，其主要意义是：第一、检察官的独立性是检察业务本身的特点和规律的要求。检察权以公诉权为基本构成，而公诉是一种司法性很强的活动，是以亲历性为基础的个人判断和个体操作，赋予检察官独立性，可以防止“审而不定，定而不审”的有悖司法认识规律的做法，从而提高检察官的积极性和创造性。第二、检察官独立性是防止不正当干预的重要条件，有助于保障检察权的公正行使。第三、检察官独立性有利于保障诉讼效率。司法的效能，要求办案检察官的职务行为直接产生职务上的效力，而应避免环节过多，造成决定和行为实施迟缓。第四、检察官独立是检察机关集体独立的基础，没有检察官个体独立，检察机关集体独立则得不到有效保障。但是，检察官独立不同于“除了法律没有上司”的法官独立，它要受到“检察一体制”的限制。所谓“检察一体制”，是指检察机关上下形成一个整体，统一行使检察权，对内要求上命下从的领导关系，检察官服从检察长、下级检察官服从上级检察官的命令，对外则要求“检察权的行使保持整体的统一。因此，检察机关的内部独立是有限的，不充分的。检察官在执行职务时，需接受上级的指示，其行为只具有一定程度上的独立性，即相对独立性。“检察一体制”虽然限制了检察官执行职务的独立性，但并未否定检察官的独立性，在一定的条件下，他可以合法地对抗检察长的指令，如享有消极抗命权或积极抗命权。

（二）我国检察机关独立性缺乏有效保障

检察机关依法独立行使检察权，是我国宪法和法律所确认的检察权行使原则。与国外检察权的独立行使相比，我国检察权的独立性具有自身的特点：一是检察机关相对于执政党与权力机关是不独立的。我国宪法和法律对检察机关独立性的表述是：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。二是检察管理体制的行政化使检察权的行使受制过多，检察权的外部独立难以得到有效保障。三是检察官的内部独立性尚未获得法律的确认。在我国，宪法、司法机关组织法和诉讼法规定了人民检察院依法独立行使职权，这种独立性，是一种集体独立，也就是外部独立，而非个人独立即官员独立。在现行体制中，检察官受检察长领导，任何检察活动应服从检察委员会的决定，虽然检察官也是检察权行使的主体，但在法律制度上还没有确立检察官在检察机关内部的独立性，也就是说，法律还没有赋予检察官合法对抗行政指令权的能力。同时，诉讼法还是以人民检察院而非检察官为诉讼主体，检察官是检察院意志的执行者，其本身在诉讼法上还缺乏独立的地位。

综上所述，我国检察制度在新时期重建以来，完全以行政管理方式而不注意按照司法规律管理检察业务，使它难以做到“独立行使检察权”，难以做到“严格执法”，难以保证检察官的高素质，确是我国检察制度建设的一个重要教训。因此，作为检察改革的重要举措，实现检察同行政管理职能相分离，必须以强化检察权的司法性，保障依法独立行使检察权，实现检察官的司法官化为核心目标。

三、改革检察业务管理引入司法管理方式

-----检察职能同司法行政管理职能分离的根本途径

实行检察职能与行政管理职能相分离，必须以改革检察业务管理，引入司法管理方式为根据途径，主要措施如下：

（一）重新配置检察权，改革办案体制，进一步完善主诉检察官制

改革目前完全行政化的办案体制，就要对检察权进行重新配置。借鉴国外检察制度，结合我国司法制度的特点，笔者建议对检察权可实行“三级配置”制，即明确规定检察委员会、检察长、检察官在检察工作中的权限和职责，逐步取消业务部门建制，变助理检察员为检察官助理，实行主诉检察官直接对检察长负责的办案体制，其核心是进一步完善主诉检察官制。

主诉检察官制是指在检察长领导下，在公诉部门实行的以主诉检察官为主要负责人的检察官办案体制。实行主诉检察官制，就是要打破检察活动中单纯的行政管理模式，引入司法管理方式，使检察官成为对办理案件有一定决定权和独立性的检察权行使主体，形成以主诉检察官为主要责任人，权责统一的新的办案体制。主诉检察官制2000年在全国推行以来，在提高办案质量、造就高素质的公诉队伍、明确办案责任，落实错案追究制等方面取得了较好的效果，在一定程度上克服了行政化的办案体制所固有的一些弊端。但是，由于目前缺乏明确的法律规范和成熟的理论指导，在主诉检察官制的一些理论和实践问题上争议较多，分歧较大，影响了主诉检察官制的深入推行，使设立此项制度的初衷没有得到充分实现。

笔者认为，主诉检察官制的推行无疑是正确的，它适应了刑诉法制度发展和司法实践的需要，是实现检察职能同司法行政管理职能相分离必要和重要的举措。以“主诉检察官制的设定没有法律依据、主诉检察官的职责范围界定不清、主诉检察官的难以统一”为理由反对推行此项制度的同志，没有深刻认识到主诉检察官制的制度价值，也没有用发展的眼光看待此项改革及整个检察体制改革。因此，正确的做法不是否定和反对此项改革，当务之急是对主诉检察官制做进一步的完善：

1、修改《人民检察院组织法》及《检察官法》，明确规定检察官的内部独立性，为主诉检察官制的推行提供坚实的法律依据，同时也是为检察职能同司法行政管理职能相分离提供法律依据。

2、完善检察官具体职权的设置，进一步理顺检察官同业务部门负责人、检察长和检察委员会的关系。解决主诉检察官制的法律依据问题后，根据相当性和渐进性的原则，逐步扩大检察官的职权，同时逐步限缩业务部门负责人、副检察长及检察长和检察委员会的职权，直到取消业务部门副检察长建制，最终将检察权主要配置给检察长及检察委员会，并明确规定各自职权范围、建立健全责任制度，切实做到权责统一。

3、建立健全激励机制。目前主诉检察官的激励机制还没有很好地建立起来，这与主诉检察官承担的任务和责任是不适应的，在一定程度上影响了主诉检察官的工作积极性，因此，必须建立健全主诉检察官的激励机制，为主诉检察官提供切实的职务保障。

4、待主诉检察官制成熟后，可参照主诉检察官制在其他业务部门推行“主办检察官”办案制。

（二）改革检察委员会

1、将检察委员会由现在的虚设改为实体制。

2、检察委员会的人员构成：检察长、副检察长是当然的检委会委员，其他委员由具有五年以上法律职业资历、德才兼备的资深检察官担任。（副检察长和业务部门建制取消后，仅由检察长和资深检察官组成，除检察长外，其他检委会委员在行政地位上都是平等的）。检委会的日常工作由检委会办公室负责。

3、检委人会的职能：一是对重大案件和其他重大事项进行决策；二是监督检察官的工作；三是法律政策研究工作。

4、严格限定提交检委会讨论的案件的条件和范围，只讨论决定检察长提交的案件。

改革后的检察委员会的运行机制，既符合检察权中行政性属性和检察一体制的要求，同时又减少或避免了行政性烙印对检察职能干扰和影响。

（三）建立检察官的分类管理制度。检察官的分类管理是检察职能与司法行政职能分离的必然要求。根据行使检察权主体的不同，可对检察人员实行检察官、书记员、司法行政人员、司法警察等四种序列的分类管理框架。对从事职务犯罪的侦查、审查逮捕、出庭公诉工以及民事行政检察、监所检察等主要业务部门的主要检察人员授予检察官；改变把书记员当作检察官后备军的管理制度，设立独立的检察书记官序列，书记员在检察工作中要服从检察官的指挥。司法警察纳入警官系列。其他检察人员列入司法行政人员，纳入公务员系列。

（四）成立“司法行政管理部”。实行分类管理后，要相应地设立司法行政管理部门，专门管理检察机关内部的非司法性工作，即司法行政事务。“司法行政管理部”不仅要行使检察机关内部基本的司法行政管理职能，如从事政工、行政装备、档案管理等行政事务，还可负责检察机关同人大、法院及行政机关的联系。在条件成熟后，可考虑将一些服务性的工作推向社会，实行社会化服务。另外，为加强检察官的协调，可在“司法行政管理部”内设置“检察官秘书处”，作为检察机关检察官运行的协调机构。主诉（主办）检察官根据办案需要可向检察官秘书处申请配备若干名检察官助理。主诉（主办）检察官在办理重大案件需要提交检委会讨论时，可直接通过检察长按规定程序提交检委会讨论决定，而不必经过部门行政审核。

五、将一部分司法行政管理职能从检察机关剥离。如改革对检察官的内部惩戒制度，在检察机关之外，建立统一的司法官惩戒机构。如前所述，检察官的内部惩戒制度强化了检察官对所在部门及领导的行政依附性，不利于检察官独立行使检察权。因此，可设立二级统一的司法官惩戒机构。中央一级在全国人大内务司法委员会设立法官、检察官惩戒委员会，负责对最高司法机关和省级司法机关中的法院院长和检察院检察长的行为惩戒；在地方一级，可在省级人大内务司法委员会设立法官、检察官惩戒委员会，负责对省级司法机关（院长和检察长除外）和省级以下司法机关中的法官、检察官的行为惩戒。

四、协调、高效、精减、渐进

-----检察职能同行政管理职能相分离应坚持的基本原则

检察职能同司法行政管理职能相分离是一项涉及理论和体制创新重大司法改革，必须积极慎重，注意遵循以下基本原则：

（1）协调原则，即检察官独立性与检察一体制相协调的原则。

如前所述，由于目前我国检察官的内部独立性尚没被法律认可，加强检察官的独立性就成为检察职能同司法行政管理职能相分离的核心目标之一，但是要受到检察一体制的一定限制。“检察一体制”是检察权行政性属性的表现，而检察官的独立性是其司法性属性的必然要求，二者存在一定程度的矛盾，因此，必须协调好检察官的独立性与检察一体制的关系，划定二者合理的边界，在实现检察职能同司法行政管理职能分离的过程中，既要坚持和维护“检察一体制”，又要保障检察官的独立性。检察官独立性与检察一体制如何协调，笔者认为可按以下原则处理：

1、检察长以及上级检察官对下级检察官的管理要注意尊重检察官的独立性，减少行政命令，使上级的指挥监督权与检察官的独立性相协调；

2由于隶属关系和指令权的存在，一旦检察长或者上级检察官下达指令，检察官一般应服从命令，以维护检察一体制。

3、检察长以及上级检察官的指令权不是绝对的，可受到一定的限制，对于违法指令，法律高于“上命下从”，检察官有权拒绝服从。

4、建立健全检察官独立性的职务保障制度，包括身分保障、经济保障和一定的特权保障。

（二）高效和精减原则

高效原则是指通过实施“检察职能同行政管理职能相分离”，在检察机关内部形成稳定、和谐、有序、符合司法规律的检察权运行机制，最大限度地发挥检察效益，提高法律监督的效率和质量。效率是现代司法的所要追求主要目标之

一。作为法的价值之一的法律正义的一部分，司法效率的实现，在很大意义上就是法律正义精神的实现。因此，实施检察同行政管理职能相分离，必须坚决革除检察活动管理方式的完全行政化所产生的办案效率不高甚至低下的问题，提高司法行政管理质量，使其真正成为检察职能的有力支撑。高效原则的基本要求是：减少检察权运行的行政性中间环节，畅通检察权的运行渠道，以消除行政行政管理职能对检察职能的侵浸，实现检察权的高效运行。

精减原则就是要要根据检察权的司法性规律，尽可能减少检察机关的行政性事务，真正使司法行政管理成为保障检察职能有效实现的辅助功能，从而还原其辅。贯彻这一原则，要做到“减”和“精”的高度统一，在减少行政性事务的同时，要提高司法行政管理的质量，使其更好地服务于检察职能。

（三）渐进原则

实行检察职能与行政管理职能相分离，涉及到检察体制的层次问题，一些关键的检察理论问题还存在重大分歧，而且由于历史、体制和观念上的原因，对检察机关的行政式管理方式还不可能在短期得到根本革新，实现检察职能与行政管理职能相分离也就不可能一蹴而就，必须按照积极稳妥、循序渐进原则，逐步推进此项改革的深入开展。

附：主要参考资料

1、《检察理论研究成果荟萃》中国检察理论研究所主编（2000年11月）

2、贺卫方《中国司法管理制度的两个问题》《中国社会科学》1997年第6期

3、苏力《法院的审判职能与行政管理朱》