社会政策的基本目标范文

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不同的目标定位和价值选择对于政府采购的理论和实践会产生不同的影响。如目标定位政府采购以实现政策功能为主，就会相对淡化政府采购的效率目标；而目标定位以效率为主，就可能不能有效实现政府采购的某项或多项政策功能。政府采购需要实现怎样的目标，选择什么目标优先考虑，选择什么目标必须统筹兼顾等，都需要有明确的界定和厘定。因此，重新反思并厘清效率和公平的关系，进行正确的政府采购目标设计、政策功能导向，减少政府采购制度设计和制定过程中的失误就成了重要的时代命题。

一、政府采购基本目标与社会目标的均衡问题

政府采购目标可以分为两大类目标：一类是基本目标――经济有效性目标，二类是社会目标――宏观调控目标。前者是通过在政府采购的过程中制定价格标准和质量标准来实现的；后者则是在制定合同及采购过程中限定一些条件，进行一些政策扶持或政策倾斜来实现的。可见，政府采购的目标是根据经济发展的要求来框定的，应针对国民经济发展的需要，体现经济效率意图与公共利益要求。政府采购基本目标与社会目标具有本质上的一致性。然而，在某些特定环境下，基本目标和社会目标也会出现一定程度的矛盾和冲突。这些问题得以解决的关键在于：能否找到一个均衡点，将效率和公平之间的关系进行严密的逻辑推理和定量分析，以更好地实现公平，最终理顺二者之间的内在逻辑关系及动态变化。

在社会资源既定的条件下，用于效率的资源量多会导致社会稳定成本增加及社会和谐目标难以实现，用于公平的资源量多则会导致社会进步成本增加及社会进步缓慢。由社会稳定成本和社会进步成本增加导致的社会总成本的增加最终会使扩展的社会整体福利受到损害。单一的效率或单一的公平追求都会使边际效率减少，这就涉及到效率和公平的边界问题。因此，在既定的条件下，可以通过图1解决政府采购的基本目标和社会目标之间的矛盾，达成某种妥协与契合，并最终实现社会进步和经济发展。

二、政府采购基本目标与社会目标的均衡模型

本文构造了一个效用函数（包含了效率、公平和社会发展）来表示政府采购实现社会公平与经济效率的社会福利增进量。函数为W=F（E，F），其中，W表示政府采购实现的社会福利，E表示效率，F表示公平。假设政府是理性经济人，在政府采购总支出一定的情况下，谋求社会福利最大化。

由此，问题可以表示为：

maxW=f（E，F）

s.t：E？鄢Pe+F？鄢Pf=C0

现在假设社会福利函数表示为：

W=AE+BF

其中，E=G（X，F），F=H（Y），X=（X1，X2，…，Xn）t，Y=（Y1，Y2，…，Yn）t，X+Y=C0

X和Y分别代表政府采购支出分别用于基本目标和社会目标的投入量，C0为社会资源总量，PePf分别为单位效率和公平的成本，E和F为效率和公平分配量，A和B分别代表目标选择/权衡系数。构建拉格朗日函数L（X，Y，r），由必要条件得到政府采购基本目标和社会目标的边际替代率相等，两者实现均衡，达到帕累托最优。

三、政府采购基本目标和社会目标均衡的价值选择

政府采购基本目标和社会目标之间必须找到一个平衡点，在公平的适度范围内对效率起促进作用。在政府采购政策功能实现的过程中，基本目标和社会目标到底哪一个作为直接的或深层次的更高最求目标，往往是由当时的经济发展与社会发展的主要矛盾决定的。对于政府采购而言，基本目标和社会目标的均衡意味着政府制度安排和制度结构能够实现效率带来的利益和公平带来的利益的统一。如果过分强调政府采购的基本目标而抑制社会目标，或者过分强调社会目标而侵害基本目标，都将是不经济和不均衡的。

1、在基本目标和社会目标不矛盾情况下，要贯彻“公平与效率并举”的原则

公共资源配置的本质要求是资源优化配置、公平效率并举，而政府采购作为公共资源配置的有效手段之一，毋庸置疑地担当了重任。社会经济资源的配置效率是政府采购活动追求的效率目标，而经济主体在社会生产中的起点、机会、过程和结果的公平也是政府采购的目标，这两大目标之间的内在关联和制度安排就成为政府采购解答不尽的两难抉择。同时实现两大目标、达到公平与效率的平衡，是政府采购的一种理想状态，多数情况下难以实现。因此，要遵循“公平与效率并举”的原则。无论是效率，还是公平，其最终的目标都是为了促进整个社会效率的提高。如果为了追求效率而损害社会公平，导致地区间经济发展不平衡、产业结构不合理，则是不可取的。相反，片面追求社会公平，而损害效率，这又与政府采购的初衷相违背，可为数典忘祖，毕竟政府采购的最基本、最主要的目的是为了提高效率。以“社会公平”为目标的采购一定要“适量”，不能用一味的“公平”来破坏“效率”，否则政府采购制度在某种程度上就会被误解。特别在发展中国家，在公共财政资源有限的情况下，如何用最少的钱为民众办最大的事，一直是政府追求的终极目标。

公平是效率的前提，效率是公平的结果；公平与效率是一个硬币的两面；公平与效率并非此消彼长的关系，公平产生效率，效率反映公平，不同公平产生不同效率，最大公平产生最大效率。要杜绝打着“为了社会公平”的旗号而进行的政府采购暗箱操作和违法行为。政府采购要坚持“三公”原则，如果政府采购中有优惠措施规定，应该将采购的条件、原因以及结果通过政府采购公告等形式公布于众，防止政府采购部门与供应商勾结起来进行寻租等腐败行为的发生，防止设立一些特定的门槛来进行“不可见光”的交易。

公平和效率是政府采购政策的两个基本原则，任何偏重一方的行为都容易导致某种程度上的经济失衡和社会秩序的混乱。公平是效率的基础和前提，缺乏公平就不会真正有效率，即使有效率也只是暂时的、相对的、表面的，其带来的后果可能是实质性的灾难。以破坏公平为前提的经济增长大多是破坏性的增长或负增长甚至是灾难性的增长，不属于资源的优化配置。可以说公平是天平，是效率的度量衡，可以度量现存效率的利弊得失，并提供某些效率取舍的依据。

2、政府采购基本目标和社会目标矛盾情况下的目标均衡路径选择

政府采购要同时实现基本目标和社会目标这种理想模式在现实中是不可能存在的，因为政府采购总是发生在政府与市场的复杂博弈背景下。在探讨政府采购政策功能问题的同时，关注如何进行公平与效率的权衡是非常必要的，笔者主张在效率与公平的矛盾中寻求平衡。

（1）正确认识基本目标和社会目标之间的关系。保证政务需要，采购到质优价廉的货物、工程和服务，是政府采购的基本目标。此外，还要实现执行政府采购政策方面的目标，诸如促进就业、调控经济、保护环境、支持国货、扶持中小企业、促进社会公平等社会目标。两者之间关系密切，需要辩证地来看待。首先，两者密不可分。政府采购支出投向哪里，必然对总体经济产生重要导向和影响，政府采购基本目标本身就包含了对社会经济宏观调控的作用。其次，两者之间并不矛盾，比如采购节能、环保、低碳的货物、工程和服务，既能满足为社会提供公共服务的需要，又能达到节约能源和保护环境的社会发展目的。两类目标可以同步实现，无本质上的矛盾。最后，两者的关系体现为局部利益和全局利益、眼前利益与长远利益之间的关系。比如购买一般的货物、工程和服务就能满足其为社会提供公共服务的需要，而采购节能、环保或具有自主知识产权的产品也能够满足需要，但可能成本高一些，这时我们就要从全局和长远利益出发，牺牲一些局部利益和眼前利益，实现政府采购的长远政策目标。比如出台和实行支持“国货”和自主创新产品等的首购、订购、限购及强制采购等政策。

（2）基本目标与社会目标的均衡关键在于对于公平的理解，难点是如何均衡公平内在的各种比例关系。某种意义上来说，公平应该说是一种比例关系，政府采购的社会目标的实现是指在科学合理和公平和谐的比例关系上如何衡量和取舍。虽然在政府采购领域，适度扩大政府采购规模能够产生规模效益，推进经济节支等功能的实现，但如果政府采购的过程不公平、结果不公正，那极有可能会适得其反，严重破坏效率。所以，不能一味追求公平而忽视效率。公平作为效率的度量衡，两者应该具有和谐的内在关系比例，在政府采购领域应当集中表现在一项政府采购行为上的经济功能、政治功能、社会功能、文化功能和外交功能的实现比例上面，该比例需按照这五项功能发挥的效益要求来确定。

（3）基本目标和社会目标矛盾的前提下，可以让渡一部分效率，实现社会公平。当两类目标出现了严重冲突和矛盾甚至对立的时候，应该具体问题具体分析。在我国政府采购实践中，更需要让渡一部分采购效率来实现社会公平。有时为了实现政府采购社会目标，会以损害政府采购局部效率为代价。如为了扶持不发达地区，政府可能会以优惠的条件优先采购其产品，而实际上，经济落后地区的产品质量、价格等往往不如经济发达地区，这就意味着政府要付出比正常情况下更高的成本；为了扶持刚起步的中小企业和微型企业，有意将订单向其倾斜；在招投标设计中，将参与投标的条件中设计优先考虑企业收纳残疾人士或弱势群体就业的保护条款。这样可能会带来一定的经济成本，但从全局来看，采购政策效果却可能产生乘数效应或示范效应，总体效果是可持续的。如图2所示，阴影部分表明，在此领域区域内社会目标和基本目标是重合的，即哪种目标优先都没有什么关系，两者的最终目的以及公平与效率实现度是一致的，两项目标在E0处达到均衡。

（4）依法进行政府采购目标平衡性调整，进行科学的目标体系排序。在具体的政府采购行为中将采购目标依次排列，根据效益来确定采购目标的主次。比如在扶持不发达地区和少数民族地区的社会目标时，更加注重诸如发挥环境保护、促进自主创新、照顾中小企业发展、保护弱势群体、促进就业、调整区域经济结构等政策功能作用。又如一些特定的政府采购行为有时需要进行权衡，为了实现政府采购的效率目标，不得不违背公平的原则。如一些特殊国防信息产品的采购必须考虑到政治安全等等。对我国而言，目前最好是建立一个以基本目标为前提的，包括支持自主创新、促进资源的节约利用、保护环境、促进民族企业发展和区域发展、保护信息安全等多个目标组成的综合政策目标环（见图3），再在特定行为背景下，赋予某项目标以优先地位，构筑科学的政策目标体系以保持政府采购公共政策的连续性和一致性的基本要求。

（5）政府采购不是万能的，不要寄所有希望于政府采购政策，幻想着政府采购政策导向能解决一切经济问题，特别是对于整体社会公平的实现，毕竟政府采购只是政府公共支出的一种，是公共财政的一种组成方式。政府采购是一种经济的宏观调控手段，只能起到导向和示范作用，而非基本作用。如果想通过政府采购政策功能来实现社会资源配置的效率，其预期效益超过成本是必要条件，而且还必需有两个充分条件：生产要素没有被充分利用，环境资源利用的结果产值最高。如果现有的生产要素没有被充分利用，有闲置的情况存在，有较为充裕的公共资金可以利用，就可以通过注入新的政府采购血液，促进整体经济资源流动，资源配置会因政府采购而得到明显改进；原有全部资源所“实际”产生的商品与劳务的价值只要小于这些资源“可能”产生的价值，那么这种资源的利用就会存在一定的效率空间。反之则不成立。比如，激励自主创新、提升民族产业核心竞争力，是政府采购发挥政策功能的应有之意和必然选择。但是，民族产业自主知识产权匮乏、核心竞争力缺乏是不可能通过政府采购来直接解决的。否则，民族产业将如“温室的花朵”般总在“温室”里避难，难以接受外界风雨激烈的洗礼，竞争意识和竞争能力会逐渐钝化和弱化，会越来越脆弱，以致不堪一击。所以，促进自主创新要从根本上出发，提升民族产业的自主创新能力，提高自有知识产权产品质量和产品层次，创建知名民族品牌，从而得到采购方和消费者的自觉支持，这才是长久之策。

（注：本文系广东省软科学研究计划项目“自主创新产品政府采购政策完善研究――基于地方经验的分析”（项目编号：2011A070200013）的阶段性成果。）

【参考文献】

[1] 王金安：准公共产品市场提供的效率与公平分析[J].财经论丛，1999（3）.

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中图分类号：R-0

文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2016）10-0050-03

在现代社会，健康是国家富强和人民幸福的重要标志。健康权利作为人的生存发展的一项基本权利，普遍受到各国法律的保护。1946年的《世界卫生组织法》规定：享有最高而能获致之健康标准，为人人基本权利之一，不因种族、宗教、政治信仰、经济和社会状况不同而分等级。1977年的世界卫生组织大会提出“2000年人人享有卫生保健”的卫生发展目标，强调了卫生资源的分配不能以社会公众的购买力高低作为唯一标准，而应在社会公众中公正分配卫生资源，这是对人人享有卫生保健权利的承认和维护。由此可见，健康权利是满足人类基本需求和生活质量必不可少的权利。[1]272人们关注的是健康，也即健康保健。怎样去衡量和完善健康状况，用什么样的伦理价值观去指导建立在这些标准之上的卫生政策，既是一个法律问题，同时也是一个伦理问题。

一、卫生政策、人的健康权利及其伦理价值之间的辩证关系

1.卫生政策是人们维护健康权利公正性诉求的现实前提。依据世界卫生组织的定义，健康是一种完全享有身心健康和社会福祉的状态，并非仅仅没有身体上的病痛。健康不仅与个体生命息息相关，而且对一个社会的进步而言同样具有重要价值。因而，作为维护人类健康的一切生命活动在任何时代、任何时候都不容忽视。卫生政策是促进和保障大众健康的行动指南，也是满足大众对健康权利公正性诉求的现实前提。然而，自20世纪70年代以来，由于医疗保健卫生活动中技术含量的大大提高以及市场化的消极影响，医疗保健费用在全球范围内大幅攀升，医疗卫生资源的稀缺与人们的购买力不均矛盾日益扩大，卫生资源的分配不公与人们对卫生资源需求的公正性诉求之间的矛盾愈发凸显。在这种背景下，道德目标成为卫生政策制定的重要出发点和归宿。卫生政策的伦理维度需要在各种伦理价值观之间和其它各种价值观之间做出重大选择。[2]对

于卫生政策、伦理学和人的价值之间的相互关系，医生兼哲学家埃得蒙・彼莱格利诺作了如下描述： ―个国家或社会的卫生政策即对其医学知识和资源的社会使用所进行的控制与优选策略。确定这一策略时，人的价值用来作为选择目标、主次和途径的指南与标准，而伦理学则作为卫生政策和人的价值之间的桥梁，它衡量着卫生政策的实施方案在道德上的可行性，以期寻求妥善解决选择方案过程中必然遇到的价值观念分歧。因此，卫生政策最终反映了―个国家或民族的基本信念，这些信念维持着这一社会的完整与一致。一个社会就是通过卫生政策中方案的选择来制约和规避高科技发展对人的健康诉求及其伦理价值观念的强大冲击。

卫生政策在现阶段的根本任务就是对医疗保健资源分配进行政府干预：利用有限的资源促进和维持每个人的健康，达到社会公正的基本道德要求。美国著名医学社会学家威廉姆・柯克赫姆曾一针见血地指出：“当医疗保健的公正成为问题的时候，国家的目标应该是将医疗保健确定为一种权利。”[3]承认健康权利，就意味着当个人的卫生医疗信仰不能得到满足时，政府有责任提供；健康权利的界限决定着政府在多大范围中、在哪些层次上对医疗保健资源分配进行干预。[1]272医疗保健资源的有限性和人们对理想健康状态需求的无限性之间矛盾的调和使得人们健康权利诉求成为卫生政策的价值指向。卫生政策依据社会公正和健康权利的要求进行伦理选择，是增进和满足人们健康权利公正性诉求的现实基础。

2.伦理价值是卫生政策维护增进人们健康权利的目标和归宿。卫生政策作为一种弥补市场资源调节不足的制度性安排，更多地体现为追求社会公平和正义，承担和履行社会责任等。由于医疗卫生保健服务消费关系到每个人的切身利益，而由重病造成的沉重医疗费用是人人都可能遭遇的现实风险，因此，通过建立一定的医疗保障制度以筹集医疗资金，应对疾病带来的无法预测的风险，就成了维护社会稳定和安全的特殊需要，并由此引起医疗服务市场结构的变化。[4]卫生政策的价值目标，就是要使有限的卫生资源公平地服务于人的健康需求，如此其必然会以一定的伦理思想为依据。因此，在制定和执行卫生政策的过程中，我们可以借鉴西方的伦理思想和某些共同认可的伦理原则，为卫生政策的制定和实施提供伦理依据，使卫生政策尽可能兼顾大众对健康利益的公正性诉求，使卫生资源分配、卫生保健服务在复杂的多种利益关系中实现合理的调节和平衡。卫生政策中的伦理思想体现的是对伦理原则的目标性选择，其背后隐含着的是更深层的人文关怀的终极目标追求。

伦理学根植于一定社会的文化、哲学或宗教信念之中，是一个社会衡量是非、善恶的根本道德尺度。因此，每一社会在形成卫生政策时，不可避免地涉及并孕育着一些伦理道德问题。[2]伦理学对于卫生政策的意义在于，保证卫生政策在实施过程中不背离大众的健康权利诉求。卫生政策是卫生资源、价值目标和伦理原则三者的有机统一。如果缺少伦理学的分析与审视，卫生政策的制定与实施就可能会偏离大众对健康权利最根本的价值追求。

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一、住宅建设计划法阶段

（一）住宅建设计划法的出台

根据1963年住宅统计调查，每世代的住宅数也不过只有0.97而已。由此，作为1960年成立的池田内阁为实现其国民收入增倍计划的一环，出台了一世代一住宅为目标的住宅政策，住宅建设计划法就此诞生。以前大多数公共事业的长期计划都以特别措施法为依据，每次修定计划时针对所修改的内容，依据法律第4条第1项中规定“为保持国民住生活在适当水平的基础上，昭和41（1966）年度以后的每五年为一期，制订住宅建设相关计划的方案，需要内阁的决议”。旧的住宅建设计划的制定都需要内阁审议决定，而且必须同财政计划捆在一起方可实行。但住宅建设计划法同以往的计划不同，同财政完全分开，使每五年制订一次计划成为了可能。

住宅建设计划法中确立了不单是由公营资金出资的住宅建设（包括公营住宅、公租住宅、由住宅金融公库支持的融资住宅），还包括由民间机构出资的住宅建设的目标。也对虽然对于民间建设的住宅国家没有资金上的援助，但是在金融和税收上采取了各种各样的措施进行了说明，并以让各都道府县计划等的地方也制订住宅建设五年计划为特征。总之，作为公营住宅等各种各样住宅法的高水准法规发挥调节的机能。

（二）住宅建设计划法的基本内容

1966年日本制定颁布的住宅建设计划法中，决定实施每五年的住宅建设计划，主要由政府主体完成。从1966所开始的第一个五年计划，到2006―2010年为第九个五年计划。计划中制定了住宅的发展目标、人均住宅居住标准、公营住宅、公团住宅建设数量、建筑中新技术的应用等内容。

住宅建设计划法全部有十条法规。其主要内容如下 ：

第一，住宅建设计划法的目的规定，以“住宅的建设，必须根据所制定的综合计划，进行合理的实施，增进社会福利以保证国民生活的稳定”为目的。强调在国家行政干预之下，合理实施建设计划，从社会福利的角度保证国民的住宅。但并没有从居住权方面解释国民的权益问题。

第二，在这一时期强调实施责任的主体是国家和地方公共团体。具体表述为“国家及地方公共团体必须按照住宅的需要及供给的长期目标，根据住宅的实际情况，努力制定出与住宅相关的实施政策”。中央政府组建住宅都市整备公团，通过财政金融拨款、开发融资手段，加强综合开发的模式，提供利于租借的公营住宅、整备公团的住宅、地方住宅供给住宅，旧地区的改造和新城区的开发并行，住宅建设作为城市有机体的构成部分，必须同城市发展协调发展。

二、住生活基本法的阶段

（一）住生活基本法产生的背景

在施行住宅建设法第八个五年计划之时，2001年的小泉内阁作为行政机构改革的一环开始推进特殊法人的改革。在住宅建设计划法阶段发挥重大作用的都市整备公团被废除，但还是作为都市开发部门被保留下来，成为独立行政法人的都市再生机构从租赁住宅供给上撤离出来。1950年成立的隶属于国土交通省的住宅金融公库也停止了工作。被称为住宅金融公库模式的公库通过国家财政的资金、放贷的利息及国家给予的相当于利率的差额补助的资金，向普通居民提供长期低息的住宅资金，在住生活基本法前被称为日本住宅经济三大支柱之一，对居民住房的解决、金融市场的利率和资金的稳定起了关键的作用。特定证券支援化业务的独立行政法人住宅支援机构也被缩小。2005年又制定和修改了对公营住宅法进行实质性改变的租赁住宅特措法（在地方为适应多种需要对公营租赁住宅等进行整备的特别措施法）等住宅相关三法，公营住宅的性质发生了变化，供给量也同过去相比无可争议地在大幅度缩小。在这种情况下，住宅建设计划法存在的意义也无处可循了。

2003年6月，日本经团连发表了“对以‘宜居’来建立世界上引为自豪国家的住宅政策的建议”。建议中提到从由民间主导的“狭小住宅”向“有活动空间住宅”发展，由“寿命短的住宅”向“可传多世代的重要住宅”发展，可由“适应生活舞台的循环型住宅市场的构建”来实现这一目标。为此，还提案制定不仅指住宅建设还包括住宅环境的整备目标，体现国家、地方公共团体、民间等各自所承担的责任的“住宅、街道小区建设基本法”。

将国家、经济界动向汇总的是2006年9月出台的社会资本整备审议会中题为“关于适应新住宅政策的制度框架”的回答（由住宅宅地分科会会长八田达夫担当）。在回答中主要提议在显示住宅政策方向性制度框架的构建中，作为住宅政策基本法则的必要性制定基本法。其内容主要包括，第一，确立国民、事业、行政共同拥有必须实现的住宅政策的基本理念；第二，为实现这一理念必须明确各主体的责任；第三，基于这一基本理念，同其他行政部门的合作应持续紧密进行，为使各种实施政策能够全面有计划进行的制度框架，即住宅政策相关的基本法则及必须完善以此为基础的新计划体系”。根据其回答中的意思，基本理念的含义是指为实现国民人人切实感受到宽敞明亮的住生活，国民、企事业者、行政共同拥有必须实现的住生活的普遍观点。具体表述主要有“优质的性能、住环境及居住服务住宅股的形成”、“市场中多元化居住需要的适时贴切的实现”、“住宅资产价值的评估、活用”、“住宅困难者稳定居住的确保”等方面的内容。

至此，国土交通省开始制定法案，关于法案名称的确定还有一定的过程。国土交通省住宅政策课有进行省内检讨中暂时定名为“住宅基本法”，但在内阁法制局的审查中则修正为“住生活基本法”。将住宅修改为住生活的理由，也是强调为根据其法律政策对象不只包括住宅本身，还包括是否能同居住环境协调一体化。在政策的实施推进中同社会保障、医疗服务从业人员等住生活相关的合作也是必不可少的。从住生活基本法的名字当中也体现了日本政府扩大住宅相关市场化的意图，2006年住生活基本法的同时，住宅建设计划法也被废除。

（二）住生活基本法的分析和评价

住基本生活法全部有二十条所组成。在住生活基本法中二个内容最为引人关注。其一是否将如何实现国民居住权的问题写入到基本法中；其二是如何明确为保障国民居住权的住宅政策中的基本原则。

1.宪法中所规定的作为人权的居住权的体现

日本宪法第25条中有这样的表述，“所有国民都有过上健康的、文明的最低限度生活的权利”、“国家必须在生活的各个领域，努力增进社会福祉、社会保障以及公共卫生的改善”。明确作为国民基本人权的生存权和国家对生存权的保障义务。居住权正因为在这一条中是实现“健康的、文明的最低限度生活”的必要条件，才能够解释居住权是国民的基本人权之一。这一条中所说的社会福利是指尽量丰富国民的生活，社会保障是指从公共扶助和社会保险的角度确保国民的生存，公共卫生是指必须保证和增进国民的生命与健康。日本宪法第25条的最大看点是强调国家必须确保全体国民在社会中能够获得作为人生存尊严的最低限度生活的保障，而这一点国家则必须通过社会福利、社会保障和公共卫生来实现。国家从政策上也有将其实现的责任。主要强调，为了实现根据国家社会经济水平相符合的目标，国家有责任从政策上保证能够实现其目标的方法。从这个意义上说，从公营住宅法开始的其终旨都是为了实现宪法第25条的这一理念。

但是，住生活基本法中虽然没有明确显示其相关的内容，但在第6条中对于国民居住权有相近的解释：“鉴于住宅作为国民健康文明生活中不可缺少的基础，作为确保低收入者、受灾者、高龄者、育儿家庭的住宅，特别要确保需要照顾者居住稳定为目标的宗旨，必须推进有关促进确保及提高住生活稳定的实施政策”。在2005年的社会资本整备审议会报告中指出，对居住权所涵盖的权利决定住生活基本法的人类居住权中的内容与伊斯坦布尔宣言的宗旨是相一致的。

2.住生活基本法的基本特征

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党的十七大报告指出，要“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系”。实现基本公共服务均等化是推进主体功能区建设的主要功能目标之一，它不仅是限制开发、禁止开发区域政府的重要经济职能和基本政府支出责任，也是推进优化开发和重点开发区域功能建设的前提条件和基础保障。主体功能区建设则是有效实现基本公共服务均等化的必要载体，公共服务均等化是一个发展的概念、更是一个长期的过程，只有依据主体功能将国土空间加以适当划分，施以相应的体制与对策，才有助于各功能区财政保障能力的不断增强和基本公共服务供给水平的逐渐提高。因此，在当前成都市全面贯彻落实科学发展观，推动经济社会可持续发展，构建社会主义和谐社会的新的历史阶段，实现成都市城乡基本公共服务均等化，必然要求以主体功能规划视角，对区域空间进行统筹布局与合理划分，构建市场主体行为符合各类区域功能定位的利益导向机制，建立健全分类施策、各有侧重的基本公共服务均等化的财政保障机制。

一、主体功能区基本公共服务均等化的内涵

基本公共服务业均等化和主体功能区都是贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会的重要战略选择，二者具有密切的关系。王元京、刘立峰（2008）、邓玉春（2008）、张杏梅（2008）等大多数学者普遍认为基本公共服务均等化是主体功能区建设的前提条件和重要手段，没有基本公共服务均等化主体功能区将难以形成并转化为理性的行动。蔡春红（2008）认为公共服务均等化与主体功能区是辨证统一的关系。首先，推进形成主体功能区是阶段性目标，而实现基本公共服务均等化是长久性目标；其次，推进形成主体功能区是综合性目标，而实现基本公共服务均等化是单一目标；再次，从长期看，推进主体功能区是实现政策目标的方式和手段，而实现基本公共服务均等化是推进主体功能区的目标和归宿。孙建（2009）认为，二者互为因果关系，以主体功能区建设为政策目标，基本公共服务均等化就是政策手段，以基本公共服务均等化为政策目标，那么推进主体功能区建设就是政策手段。

就基本公共服务均等化和主体功能区，本文认为从本质上看是目标与工具的关系，基本公共服务均等化是为让全体公民共享改革发展的成果，实现社会公平正义、和谐发展的政策目标；而主体功能区是政策工具，是为了实现包括生态环境保护基本公共服务均等化、区域经济协调发展等政策目标的方式和手段；但在实践操作中，二者又是互促共进的，基本公共服务均等化是形成主体功能区的前提和基础；主体功能区建设是实现基本公共服务均等化的有效途径，实践部门可通过主体功能区建设推进基本公共服务均等化。

具体而言，基本公共服务均等化是推进主体功能区战略实施的前提条件和重要手段，没有基本公共服务的均等化，在限制开发和禁止开发区限制或禁止相关产业开发是困难的，也不会为相关地区所接受并转化成理性的行为。在对区域经济运行施加主体功能限制之后，公共服务均等化的内容、范围和标准并无大的变化，只是需要考虑的政策因素增加了。一方面，限制开发区与禁止开发区的经济开发受到功能性制约，资源开发受控、产业发展受限，导致这些功能区公共服务投入能力下降，从而产生与其它功能区的基本公共服务发展新差距，需要上级政府加大对相关地区的均等化投入。另一方面，由于限制开发区和禁止开发区为了保护好所在地区的生态资源和环境，付出了大量的心血，做出了很大的牺牲，产生的生态效益是对其他地区的贡献，因此，要建立对这两个区域的规范的生态环境补偿机制，避免生态产品这一公共产品消费中的“搭便车”现象，解决好生态投资者的合理回报问题。

二、成都市城乡基本公共服务发展现状分析

从2003年开始实施城乡一体化发展战略，到2007年又被国务院批准为统筹城乡综合配套改革试验区以来，成都市一直着力于促进城乡基本公共服务均等化，并取得了相当的成效。但是仍然存在着一定的问题。

（一）城乡一体化公共财政体制基本形成

成都自统筹城乡发展试点改革以来，各级财政对农村基本公共服务事业的的投入力度逐年增加。从2004年以来，成都大力推行“乡财县管”制度，完善财政转移支付制度，逐步弥补困难区（市）县的财力缺口，均衡地区间财力差距。2008年成都市政府提出，各级政府应以当年财政公共服务投入为基数，将每年新增的公共事业和公共设施建设的政府性投资主要用于农村，直至逐步实现城乡基本公共服务均等化。这一系列改革举措显示成都市城乡公共财政支出保障机制基本建成，且呈现出公共财政的支出比例与财政增长同步和支出向农村倾斜的两大特点。

（二）城乡一体化公共服务供给机制已具雏形

一直以来，城乡基本公共服务供给失衡的重要原因在于城市优先的公共服务供给机制。2003年以来，成都按照统筹城乡发展的要求，逐步打破了原有城乡公共服务资源配置分割的格局。一是建立城乡一体的公共服务规划体系，编制了城乡基础设施、教育、文化、医疗卫生、社会保障建设等公共服务的发展规划，形成了覆盖全市城乡的规划体系。二是充分利用城市公共服务资源促进农村公共服务发展。成都通过大力实施户籍、就业、社会保障、教育、文化、医疗卫生等公共服务体制的改革，将原有机构臃肿、低效率的运行机制，改革成资金成本低、资金运用效率高的机制。成都农村公共服务事业建设的成效逐渐凸现出来。

（三）农村基本公共服务还相对滞后，城乡之间仍有较大差距

多年来，成都市基本公共服务体系虽不断完善，但农村公共服务还相对滞后，与城市相比有相当大的差距。首先，农村公共服务总量短缺、总体质量不高，且供求结构失衡，其供给目前远远不能满足农民的需求。其次，虽然财政对农村卫生、教育、就业和社会保障等方面的投入每年都成倍增长，但是对农村投入所占比重偏低，与农村人口不成比例。

由此可见，在成都市促进城乡公共服务均衡发展取得巨大成就的同时，农村基本公共服务滞后，农村的教育、卫生、社会保障等民生事业发展薄弱，文化及基础设施等社会基础环节缺乏应有的重视，日益影响到成都市经济社会的持续健康发展，成为成都市城乡统筹进程中的主要障碍。究其主要原因之一就是，我们一直没有跳出传统的城乡基本公共服务均等化的套路。因此，本文认为，是时候重塑机制，寻求成都市城乡基本公共服务均等化的路径创新。

三、成都市区域主体功能区的规划与设想

根据《全国主体功能区战略规划》，成都与重庆作为成渝地区的核心区域，被列为国家级重点开发区域。规划目标是强化成都中心城市功能，提升综合服务能力，建设全国重要的综合交通通信枢纽和商贸物流、金融、文化教育中心。为落实中央对成都的主体功能区战略规划，从2007年起成都市就开始着手进行《成都市主体功能区规划》。虽然到到目前为止，最终的成都市区域主体功能区的规划还未最终形成，但在保护和尊重生态的基础上，成都市大体规划了4大总体功能区，13个市管产业功能区和19个区（市）县管产业功能区。

成都市在进行主体功能区的规划时坚持“全域成都”理念，按照“三个集中”原则，统筹城乡、区域、人与自然和谐发展，研究并制定系列政策，拟定重点工作和重大项目，推动形成主体功能定位清晰，人口分布、经济布局、国土利用和城镇化相互协调，城乡公共服务和人民生活水平差距不断缩小的区域协调发展格局。而在具体的主体功能区规划上，成都市的划分方式相对于一般的划分有了一定的调整。成都根据不同区域资源禀赋，划分了两带生态及旅游发展区、优化型发展区、提升型发展区、扩展型发展区四大总体功能区，形成体现“世界现代田园城市”可持续发展的总体功能格局。

在目前形成的主体功能区规划中，龙门山、龙泉山是成都市的生态屏障，规划为两带生态及旅游发展区，范围包括彭州、都江堰、崇州、大邑、邛崃、蒲江、双流、龙泉驿、青白江和金堂的山区；优化型发展区是都江堰自流灌溉区和基本农田集中分布区，城镇布局显山露水，充分体现“城在田中”；提升型发展区是以现代服务业为主导的发展区域，范围为中心城区，重点是优化调整产业结构，提高城市承载能力，提升城市功能和品质，改善人居环境，形成“园在城中”的城市格局；扩展型发展区在保护生态本底的基础上形成“城田相融”的格局，范围包括市域东部的新都、青白江、金堂、龙泉驿、双流和新津以丘陵为主的地区。

四、成都市主体功能区建设中推进基本公共服务均等化的财政政策导向

（一）对优化开发区域实行以转变经济发展方式为绩效评价优先模式的创新驱动型财政政策

发挥财政政策激励作用，促进优化开发区域引领成都市整体科学发展。推行适应城市化管理的财政体制政策，注重发挥市场配置资源急促作用，减少财政层级，明确支出责任，完善公共服务保障体系；优化开发区域实行转变发展方式优先绩效评级模式，并制定相应的财税奖励政策；实现与成渝人才投入机制的对接，甚至在成都市核心创新领域拥有自主知识产权成果的高层次创新型人才引进条件要优于直辖城市，加大对重大科技攻关的高新技术项目在资助力度，对取得重大突破和科技成果转化成绩突出的专家型人才团队给予重奖。

（二）对重点开发区域实行以提高工业化和城镇化水平为绩效评价优先模式的规模增长型财政政策

发挥财政政策引领作用，促进重点开发区域扩大经济发展规模。加大“省直管县”改革，实施非均衡发展的财政体制政策，完善有利于经济增长极形成的激励性体制政策和异地投资税收分享办法、促进有发展潜力的地区加快发展；对重点开发区域实行工业化和城镇化水平优先的绩效评价模式，并制定相应的财税奖励政策；设立专项基金，引导重点开发区域探索建立科技型、外向型技术人才和经营管理人才的激励机制。

（三）对生态和农业区域实行以促进农业发展和生态保护为绩效评价优先模式的生态补偿型财政政策

发挥财政政策约束作用，限制生态和农业区域经济活动。推行适应生态服务的财政体制政策，较少财政层级，增强成都市政府宏观调控能力和基层政府环境保护与公共服务保障能力；对生态和农业区域实行农业发展优先和生态保护优先的绩效评价模式，并制定相应的财税奖励政策；加大对生态和农业科技项目和生态移民的自助力度，引导生态和农业区域探索建立生态保护人才、农业技术人才和农村实用人才的激励机制。

（四）对禁止开发区域实行以依法严格保护为绩效评价优先模式的保护管理型财政政策模式

发挥财政政策约束作用，严格限制禁止开发区域经济活动，对旅游观光等生态产品的提供通过票价手段合理控制，适度有序开发。对禁止开发区域实行依法保护优先的绩效评价模式，并制定相应的财税奖励政策。此外，政府通过推进户籍管理制度及其挂钩的教育、医疗、社会保障改革，将保护区内的部分人口有序迁出，财政对移民家庭和接受移民的地区给予必要的安置补助；保护区内剩余人口就地转为管护人员，政府提高保护区单位面积管护经费标准，增加经费总量，增强其财力保障程度。

参考文献：

[1]蔡春红.完善财政转移支付制度的政策建议系[J].中国行政管理,2008(04):78-81.

[2]孙建.主体功能区建设的基本公共服务均等化问题研究[J].西北师大学报(社会科学版),2009,46(02).