土地开发建设篇1

通过多年土地开发整理工程的实践，我省已总结出一套相对合理、简练的工作机制。然而，土地开发整理工程在国内的进展历程究竟有限，很多方面的工作仍然需要不断摸索、实践、总结。笔者曾参和多项省内外土地开发整理工程设计，通过自我总结心得，对我省土地开发整理工程建设谈谈个人的一些粗浅见解，希望可以达到“抛砖引玉”的成效。

1存在新问题和隐患

1.1重点设施无法落实，总体规划缺乏完整性

就土地开发整理项目省内投资的而言，土地整理亩均投资约为2000元，高于国家投资项目的土地整理亩均投资。但是，项目一旦涉及存在平安隐患的中小型水工建筑物，就很可能面临资金窘迫的境况，使得项目的总体规划可能存在不同程度的缺陷。例如，2004年省级投资的仙游县大济镇土地整理项目摘要：项目总面积约为4102.98亩，总投资约为824.39万元。项目区地处木兰溪中游和大济溪下游两侧，以省道242线为界，分南、北两个片区。其中南片区位于木兰溪北岸；北片区则有木兰溪支流大济溪自北而南方向。项目区所涉及的木兰溪和大济溪都是径流较大的两条河流，假如将防洪工程和桥梁工程设计纳入该项目的土地整理工程设计范围，投资资金明显存在较大缺口。可假如不予考虑，则必然存在一连串和防洪工程密切相关的平安新问题；其次，由于河床宽度较大，如将大跨度农桥纳入投资范围，资金更是捉襟见肘。而假如不纳入投资范围，则必造成项目区交通系统总体规划上的不完整。

假如说，仙游县大济镇土地整理项目只是特例，那么对于闽西和闽北的项目，类似新问题却是屡见不鲜。原因是这些项目区周边大都为被丘陵山地环绕的盆地，或分布在河流两岸的狭长河流阶地，总面积不大，总投资也不过在400～500万元，可又往往很需要建设占投资相当比例的防洪工程。而防洪新问题总是项目区农田建设的大前提，正所谓摘要：皮之不存，毛将焉附。因此，大多数情况下，设计单位只能“委曲求全”，强行压缩其它工程投资，从而造成项目区总体规划由于资金短缺而存在不同程度的缺陷。

1.2投资重复，规划相异

在省内各县市的土地整理项目规划设计踏勘过程中，经常会碰到在项目区内存在几乎同时或者正在施工，由农发办投资的田间设施，或者由水利部门投资的防洪排涝设施，或诸如新农村建设、村村通之类的道路设施。于是，某些业主单位为了充分“利用资金”，挖空心思将这些设施“融”入土地整理项目投资范围内，从而造成投资重复。

然而，从规划设计角度考虑，这些“已经存在”的水利设施同样可能给新的规划带来一定的设计麻烦。原因很简单，由于资金渠道不同，投资部门不同，规划理念上必然存在一定的差异性，对项目总体规划要求和标准也就必然不同。比如，省内的土地开发整理工程一般要求排灌分开，而农发项目则大都采用传统的排灌结合设施。因此，如何做到充分利用已有田间设施，合理科学规划，需要设计单位深入项目区，实地认真勘查，实测现有沟渠断面尺寸，才能做到新旧结合，前后一致。

1.3新增耕地数量斐然可观，耕地质量良莠不齐

从我省近五年的土地开发整理项目实施中，针对提高新增耕地质量的工程办法有如凤毛麟角。新增耕地面积不大，而且可能散布在项目区各个角落，更是难为人所重视。我们不妨换个角度来看这个新问题，从历年的土地开发整理工程施工费用表上可以直观地看到，列入这方面投资的内容寥寥无几。即使存在，也不过是“蜻蜓点水”，仅仅是一些示意性的、简易的办法，比如客沙或客土之类的。因此，在项目实施过程中，经常会出现“新增耕地”在项目实施前是荒草地，项目竣工后依旧如从前。更有甚者，个别地方的新增耕地完全是为了应付竣工验收，草草翻耕了事。

1.4预算编制不合要求，投资总额难符实际

2007年5月22日，闽财建[200757号文《福建省财政厅、国土资源厅有关转发财政部、国土资源部土地开发整理项目预算定额标准的通知》的颁布，标志着福建省土地开发整理预算开始正式采用《土地开发整理项目预算定额标准》（以下简称“国土定额”）。但从笔者近期参加的施工图技术交底会、设计变更会以及2007年省级项目的审查会，许多业主单位、施工单位反应的新问题，大都和预算密切相关。现就预算编制过程中存在新问题，做一些探索摘要：

（1）人工预算单价滞后。根据闽建筑[200624号文，建筑工程于2006年5月1日起已经对人工预算单价做了调整。以松溪县渭田土地整理项目（总面积3220亩）为例，按照国土定额标准的人工费（六类工资区）计算，总投资约为644万元。假如直接将人工预算单价直接由原来的26.40元（甲类工）、15.89元（乙类工）直接增加到31.40元（甲类工）、20.89元（乙类工），总投资则将增加到678.85万元。前后两者比较，总投资增加5％，亩均投资无形中增加了108元。

（2）材料预算单价和项目区实际价格差异较大。土地开发整理项目的材料大都直接采用信息价，而大部分土地开发整理项目往往在比较偏远的地区，材料运输方面大都存在二次搬运。

（3）定额和施工组织设计脱节。比如，沟槽土方开挖，按照国土定额，除上口宽度超过16m的渠道及上口面积大于80m2基坑土方工程采用人工和机械配合施工外，土方开挖都应采取人工开挖，但实际预算编制过程中大多采用机械和人工配合的施工方法，难以符合预算定额标准。

（4）项目设计过程虽根据设计进展分可行性探究、初步设计、施工图三个阶段，但并没有因为设计阶段的不同，对工程量采用相应的扩大系数，这可能造成后阶段的进一步设计内容的调整压缩。

综上所述，由于预算编制的种种不符合标准现象，极可能给项目施工带来一定的负面影响。众所周知，定额本身就是规定必要劳动消耗量的标准，“标准”一旦“失真”，总投资预算过程的重复性差异叠加，势必造成项目总投资和实际投资的存在大幅度的偏差。再加上某些施工单位为了中标，不顾后果地压缩标底，尤其是某些采取最低价中标的地区，对后期工程实施无形是“雪上加霜”，其后果很可能是降低工程质量、施工单位半途退场、蓄意增加设计变更，等等。

1.5框定工程费用比例，约束总体规划内容

根据省内外多场土地开发整理项目审查会经验总结，土地开发整理项目工程施工费的费用组成结构大致是摘要：土地平整约占20％，农田水利约占40％，田间路工程约占30％，其它工程约占10％。有些省份甚至要求农田水利占施工费的比例不得小于40％。假如土地平整工程或田间路工程比例增大，都可能被认为是不合理的投资结构。因为多数人认为只有农田水利工程才是土地整理项目的重要部分，大量投入资金在所不惜。而不为重视的土地平整工程，在有些省份甚至被硬性要求不得超过施工费的10％。否则，设计单位将可能被要求重新优化总体平面布局，重新布置资金投入。

而值得深思的是摘要：假如撇开“土地平整”，规范大田块、合并小田块,“田成方”又从何而言？提高耕作效率，均匀浇灌又从何而言？从长远来看，假如不利用当前大好局势，我们的耕作田块又何时才能规范化，下一步土地整理的工作又将如何推进？笔者认为“土地平整”乃是区别于其它类似工程最独特之处。

2新问题成因分析

2.1程序尚未成熟，投资无法放开

实际上，国内土地开发整理真正开展应该是起始于新中国成立后。经历农业合作化、公社化、学大寨等阶段后，仍需不断的探索、实践、总结，才能逐渐形成成熟的土地开发整理机制。因此，程序上难免存在一定缺陷，项目专项资金管理还不很理想，为确保资金使用平安、落到实处，采取“限额”设计，应该是在情理之中。

2.2不同部门步调不一，设计理念有待统一

不同部门对相同项目区投入资金，提出不同的设计理念属正常的现象。首先，投入资金总额的不同，可能就已经定格了不同项目总体规划的思路。根据资金宽裕情况，结合现场实际要求，解决项目区内最紧要的设施，也是每一位设计者、策划者或业主预先考虑的新问题。这就基本确定了项目设计方向，局限了总体规划的思路。其次，由于部门职能的不同，对项目建设的出发点不同，或由于不同部门策划者本身对投资项目不同程度的理解，在很大程度上也可能直接影响了项目设计的方向。所以往往形成有的工程内容重复建设，有的倍受冷落或刻意规避。

2.3重数量，轻质量

由于土地开发整理工程项目是补充耕地、实现耕地占补平衡的有效途径，因此很多地方单位考虑更多的可能是数据上的“一本账”，对于后期土地开发整理项目实施效果不够重视，耕地质量新问题往往不能顾及。和耕地质量息息相关的一些工程办法，比如摘要：土壤改良、地力改善等办法视觉上大都难以辨别，难以技术检验，工程量审核只能通过签证来体现，效果也是滞后的。因此，为了避免投资资金不落到实处，只能“忍痛割爱”，从而使得耕地质量新问题遭受冷落。

2.4定额标准贯彻力度不够，单价高低人为因素影响大

在“国土定额”未出台之前，省内均采用的福建省水利水电厅闽水电[1997计201号文颁发的《福建省水利水电建筑工程预算定额》（以下简称“97水利定额”）。因此，很多设计单位、审查预算专家甚至投资审核部门，对新的定额标准理解可能还不是十分透彻，影响项目投资。

此外，对项目总投资影响较大的因素还有投资审核单位。他们可能依据以往审核项目对送审项目的单价进行人为限制，以达到降低项目总投资的目的。

3策略和办法

3.1开拓筹资渠道，汇集多方力量

土地整理资金的充足和否是土地整理能否达到预期效果的必要前提。目前筹集资金的渠道主要来自土地整理专项资金。笔者认为以下几方面的资金渠道还可作进一步拓展，以争取充足的资金摘要：一是组织农民投资、投劳，以及按照“谁整理谁受益”的原则，吸引社会资金的投入；二是利用国内金融部门贷款；三是积极引用外资、如亚洲银行等国际性投资。

为了克服同一项目存在上不同部门投资，不同理念的规划，必须尽快构建起一个将管理行为和跨部门协作联系起来的组织架构，汇集各方有效力量，凝聚各方投资资金，合力攻克诸如项目防洪堤、引水干渠之类涉及项目平安隐患的重点工程，有系统、有保障地全面开展土地开发整理工作，确保项目实施后平安稳定地运行。2006年由国土资源部门和农业综合开发办联合建设土地开发整理项目这一举措，笔者认为是土地开发整理工作里程上具有关键性意义的一步。

3.2规范定额标准运用，实事求是编制预算

土地开发整理预算定额是土地开发整理项目经济核算的基础依据，因此，规范使用预算定额是编制投资预算的根本。从省内的国土定额运行情况，建议从以下三个方面入手，以臻规范运用、实事求是的目的摘要：

（1）邀请预算定额标准编制人员或者预算专家，对设计、施工、审查人员进行强化培训，深刻理解土地开发整理项目预算定额内在含义，把握预算定额的使用条件，从而提高预算编制水平。

（2）由土地开发整理管理部门组织各设计单位、资深预算审查专家、优秀的施工单位，以技术座谈会的形式，进行技术交流，并形成定期举办的惯例，逐步规范。

（3）以设计单位、施工单位为调查对象，广泛征询设计单位、施工单位对土地开发整理项目预算的意见，组织预算专家，通过讨论探究，总结并改进预算定额标准中和省内不相吻合之处，循序渐进，提炼出一套符合福建土地开发整理实情的预算定额。

3.3结合实际情况，开拓工作思路

从土地开发整理定义出发，土地开发整理就是采用工程或生物办法，将未利用土地资源开发利用和经营或对田、水、路、林、村进行综合治理的活动。因此认为，无论是土方平整、道路工程还是其它工程，均为土地开发整理项目建设中必不可少的一部分，都具有不可忽视的地位，最终的目的都是为了提高土地利用率，故应当一视同仁。

当然，借鉴以往项目投资情况，总结投资各组成比例，也是检验项目规划合理和否的传统手段之一，但假如把它当作一个框框来生搬硬套，则不合理。比如，在一个水利设施完善，道路设施缺乏的项目内，投资重心就应该往田间道路工程倾斜，而不是生硬地套用比例框框。因此，笔者认为不论是哪个分项工程，只要情况属实，项目区内确实需要加大投资，都可以大胆投入资金，真正做到因地制宜，科学设计，合理规划。

3.4加强资金财务管理，实现项目“综合治理”

土地开发整理项目资金财务管理的重点是项目资金使用的管理，合理有效地使用资金，控制支出，是项目按时保质完成的根本保证，也是实现项目“综合治理”（本处指对田、水、路、林、村全方位进行治理）的前提条件。以下就如何加强资金管理力度，提一些浅薄的建议摘要：

（1）划清各项费用开支界限，严格遵守资金支出程序；

（2）认真审核支付凭证的真实性、可靠性；

（3）加强资金支出责任人签字制度；

（4）建立完善的会计核算工作制度；

土地开发建设篇2

为了解决上述问题，笔者提出以下建议：

同时设立农地发展权和城市土地开发经营权(简称城市开发权)

城市土地归国家所有，农村土地归集体所有，这是宪法规定的。将农地发展权予以明确，并界定在农村集体土地所有权之下，既保证了农村集体土地所有权的完整，又符合宪法和土地管理法规的规定，同时也符合现在的实际情况和未来的发展趋势。同时，设定城市开发权，并由中央政府有偿授予地方政府，既符合宪法和土地管理法规的规定，又符合地方政府经营城市的现实。这样两权并立，既可以破解土地发展权归属的矛盾，明确土地产权制度，又可以在分配农村集体土地转为国家建设用地时产生的土地增值收益时，兼顾政府利益和农民利益。

但是，实践中如何准确评定农地发展权的价值是比较困难的。一般来说，城市越大，城市基础设施建设的单位面积投入水平就越高，农地转为城市土地的单位面积增值收益也越高，一般增值倍数为数倍至数十倍。由于两项权利的价值连在一起，很难将其分开，因此很难直接确定农地发展权和城市开发权的价值。我们认为，可以按照比例分配法来确定农地发展权的价值，即在城市建设规划区内，农地发展权和城市开发权的土地增值收益比例为“三七”开；在城市建设规划区外，两者比例为“七三”开。即在城市建设规划区内，城市开发权收益占主要地位，在城市建设规划区外，农地发展权收益占主要地位。

如此，地方政府在征收征用农村集体土地时，应向农村集体支付包括农地发展权价值在内的土地价格。对于农村集体建设用地流转中的土地收益分配，也可以直接参照上述原则确定，其依据即是农地发展权和城市开发权两权并立。

城市开发权由中央政府向地方政府有偿授予

这意味着地方政府应每年向中央政府缴纳城市开发调节费，由城市建设规划区面积、城市建成区面积、新增建设用地面积、单位产值占用土地面积、人均占地面积等参数组成并按照某种数学模型确定。其原则是，以上各项参数值越大，地方政府付费应越多。同时，现行的由地方政府向中央政府缴纳的耕地开垦费、土地有偿使用收益应做出相应调整。

土地开发建设篇3

推进屯垦戍边新型团场建设,率先在喀什地区实现全面建设小康社会,农三师党委学习贯彻落实发展观,从师市特殊体制、特殊使命的实际发展战略出发而制定的宏伟目标。为统领,着眼长远,与时俱进做出的重大决策。建设屯垦戍边新型团场,为加强新时期新形式下国土资源工作,加快土地开发整理步伐,有力地保障和促进团场经济和社会各项事业蓬勃向前发展提出了更好更高更严谨的要求。土地开发整理是净化国有土地资源管理的一项重要的工作,只有认真做好团场土地开发整理,才能使新型团场建设落到实处。

一、提高对加强土地开发整理与保障新型团场建设宏观认识

土地开发整理是人类在土地利用实践活动中不断建设土地和重新配置土地的过程。土地开发整理是人类在土地利用实践活动中不断建设土地和重新配置土地的过程。土地开发整理以获取土地利用的社会效益、经济效益、生态效益三者协调统一的综合效益为原则,以保护和改善生态环境为前提,以改善农业生产条件和提高土地的集约化利用程度为手段,以土地资源的可持续利用为最终目标。土地开发整理是一项长期而复杂的社会系统工作,土地开发整理的内容随着国家经济、社会的发展而不断变化。一是调整用地结构;二是平整土地,提高土地集约利用率;三是道路、沟渠、林网等综合建设;四是归并农村居民点;五是恢复利用废弃土地;六是划定地界,确定权属;七是在保护和改善生态环境的前提下,适度开发宜农土地后备资源。国家投资土地开发整理是最直接、最明确、最有力的提高耕地生产能力的综合性措施,与构建和谐社会和建设屯垦戍边新型团场的目标完全一致,是对兵团建设屯垦戍边新型团场的巨大支持,是促进兵团农业现代化建设的基础,项目的实施在耕地和基本农田保护中具有重要意义。

四十一团地处喀什市、疏勒县城郊。土地规划面积为14.3万亩,现有耕地4.2万亩。是个以农业为主的团场。土地是团场赖以生存的基础,是团场广大干部职工群众生活、生产的“命根子”,是团场经济和社会发展、工农业生产的重要依托,是生存之本,发展之基,是不可替代、最重要的根本资源。

四十一团的发展和实现屯垦戍边新型团场的目标,离不开国土资源分局工作。国土资源工作是推进团场发展,建设屯垦戍边新型团场不可或缺的重要力量。支持好、服务好团场屯垦戍边新型团场建设,是四十一团国土资源分局义不容辞的职责。

近年来,四十一团国土资源分局在师市国土资源局党组织的正确领导下,认真贯彻落实党的十六大、十七大精神,严格按照以《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》及相关土地法律法规,紧紧围绕团党委提出的“稳粮棉上规模、扩园林建特色、壮畜牧搞精品、兴工贸增效益”的发展规划,高度重视所面临的许多困难,积极主动地搞好土地管理等工作,一是严把土地供应“闸门”,确保经济可持续发展。以土地利用总体规划为龙头加强土地资源的规划和管理,积极参与兵团经济的宏观调控,加强集约节约用地管理,严格保护耕地,特别是保护基本农田,大力推进土地开发整理工作,不断提高耕地数量和质量。二是进一步规范国土资源管理工作。坚持依法行政,逐步健全和完善了相关配套管理制度,加大了小城镇和连队地籍调查、土地利用调查及更新调查、土地登记、确权勘界等基础工作的力度,积极开展土地利用现状数据库、团场小城镇和连队地籍信息数据库建库工作,加快了化建设步伐,推进了国土资源电子政务工作,提升了国土资源管理水平。由于认识到位、工作到位,四十一团国土资源分局为服务团场、支持团场建设屯垦戍边各项土地管理中取得了可喜成绩。

二、团场土地开发的现状分析

一是四十一团是兵团最早成立的军垦农场之一。建国五十多年来,因长期亏损等原因,欠帐多团场资金没有积累,属国家的贫困团场。二是因团场无资金集约合理利用开发土地,这几年都是由个人在连队四角不规范的开发零星土地。三是团场与相邻地方阿克陶县、疏勒县、疏附县的兵地土地确权勘界仍未完成,地方农民擅自在团场周边乱有争议的地方乱开发土地;乱占地建房现象时有发生,引发不必要的兵地土地纠纷矛盾。四是团场土地中低产田改造工程不大,急需开发治理资金

三、加强土地开发整理,促进四屯垦戍边新型团场建设

第一要广泛进行土地依法管理等法律法规的宣传。

以“五五普法”、“6.25”土地日、“4.22”地球日和“12.4”法制宣传日为契机深入开展国土资源法制宣传教育,为建设屯垦戍边新型团场营造良好氛围。要利用会议、团场广播、电视及下连队宣传等形式,广泛进行土地依法管理等法律法规的宣传,让连队干部、职工自觉遵守土地法规,同违法违规现象做斗争。

第二依法管理土地、推荐团场农业现代化的小城镇建设。

一是继续深入贯彻兵团“1+3”和“1+8”文件精神,进一步落实国家、自治区、兵团有关土地的优惠政策;二是大力支持团场危旧住房改造,水、暖、电、气、路、科教文卫等基础设施建设,依法依规提供土地保障;三是协助有关部门做好小城镇、团场部建设规划编制和审核工作,使小城镇规划与土地利用总体规划协调一致;四是积极配合各团场加快农业产业结构调整,做好高效农业发展用地变更及批准、备案工作,推进农业产业化基地建设;五是认真实施兵团土地开发整理规划,按照“在保护中开发,在开发中保护”的原则,在保护生态环境和水土平衡的前提下,把土地开发计划分解到团场,落实到图上,有、有步骤地适度进行土地开发,依法完善开发审批手续;六是进一步规范征地程序,维护被征地职工群众的知情权、参与权、监督权和申述权,做好土地征用安置补偿工作,依法维护职工群众的合法利益。

第三积极推及兵地土地确权勘界工作,营造兵地 融合发展的良好局面

对团场单位的使用国有土地进行确权和严格发证,是贯彻落实国务院、兵、师党委国土资源管理工作的要求,是保障和促进团场社会稳定、兵地民族团结,促进兵地积极共同发展的重要工作,也是建设屯垦戍边新型团场的重要基础性工作。要积极推进与地方周边土地确权勘界工作,把这项功在当代,利在千秋工作办实办好,为建设屯垦戍边新型团场创造一个安定和谐的周边环境。

土地开发建设篇4

土地作为城镇建设的载体和基本条件，是社会经济发展中最为活跃的生产要素，土地开发与利用的状况，直接关系到城镇化建设与发展的空间、潜力和方向，土地的开发利用直接为经济建设服务。

安图县位于吉林省东部，延边州西南部，长白山地区，地理位置优越，是长吉图地区重要的交通枢纽。长吉图的大力发展给安图县带来了大量的机遇和挑战。安图县经济正处于由粗放型向集约型增长的转轨时期，实行行政划拨与有偿出让的双重土地分配制度，土地、房产管理制度尚未完善，大量建设项目用地基本采用无偿的行政划拨，城市土地利用在新旧体制过渡中存在着诸多问题。

一、安图县土地开发利用存在的问题

统观安图县土地开发利用的情况，总体上是规范有序，成效明显，较好地解决了有限土地与持续发展的问题，但同时存在的问题也是显而易见的。

规划水平有待提高。随着经济快速发展，安图县的土地开发利用总体规划和城市规划应做出适当的调整，以更好地促进经济建设的发展。

土地资源数量有限，导致发展开发利用空间的限制。

二、对土地开发利用的建议

土地规划与开发利用如何能更好的为经济建设发展服务将成为我们思考的重大问题。

（一）经营城市，发挥土地资源最大效益

加大土地基础性开发力度，抓住一切发展机遇，主动与地方经济建设接轨。特别要加大规划框架内城市道路和区域道路的建设力度，通过城市内道路的建设带动土地的开发与利用，以提高土地价值，增加政府收益。

（二）政策扶持，降低开发成本促进土地有效开发和高效利用

1. 实行地价与投资强度挂钩。规定不同行业应达到的投资强度（企业投资总额与所需土地面积之比）标准。如果企业投资强度比该行业投资密度标准高几个百分点，地价就按基准地价同比下降几个百分比；相反，地价就按基准地价上升若干个百分比。

2. 对关键性企业实行特殊优惠。对于国际国内知名公司，拥有尖端技术以及带动性、联动性强的大公司或在形成产业链中的关键性企业，则可以在优惠基础上再度优惠，甚至收取象征性地价。

（三）精心策划，提高工业用地的利用效益

安图县位于山区，四面环山。导致安图县城区土地的发展空间有一定限制，如何提高工业用地的利用效益就成为至关安图县经济能否再上一个台阶的关键问题之一。

1. 建立土地利用综合评价指标体系，对拟引进项目要建立科学完备的制度。建议政府成立专家评审委员会，以量化的标准招商评商，规范土地供应。

2. 建立公告制度。拟引进项目的有关土地利用情况进行公告，以利于监督，建议对工业用地的出让价格、开发期限和投资强度，以合同形式予以约定，并严格执行。对于占地面积较大的项目要根据总体规划，分期供地，限期建成。供地价格随项目建设进程逐步调整，以防“圈地”行为。

（四）谨慎试点，形成土地收购储备、开发、供应的良性机制

土地收购储备机制是加强上一级政府对土地市场调控，规范土地市场开发和供应，有序实施城市规划，深化土地利用制度改革的一条有效途径。

1. 延续“土地收购储备”的功能，扩大“土地收购储备”的效应。

根据政府赋予土地收购储备的基本职能指导思想，确保政府土地收益，改进土地供应方式、调控土地一级市场。

2. 探索结合“土地收购储备”的“新老联动”城镇建设新路子。

城镇建设应该按照规划布局区位优势、资源条件、人口规模和经济发展水平，利用“土地收购储备”运作手段，实施“人口集中、产业聚集、土地集约利用”，参与城镇基础性开发、基础设施建设、项目开发等方面的投资和建设。

3. 建设土地收购储备与城镇建设相结合的新机制。通过完善土地市场化运作机制，改变旧城区改造滞后、零星建设、资金短缺等现状，推进城市高起点规划、高标准开发、高水平建设，形成合理有序、规模开发市场运作的城镇建设模式。

（五）集思广益，提高土地利用的决策水平

建立土地利用听证制度。首先成立县政府主要领导挂帅的领导小组和工作班子，控制土地出让价格和批租节奏。其次，建立土地利用听证制度专家库，对于每一个土地利用和出让方案的评估，专家提出专业评估意见最后报主管部门决策。以这个评估为基础，决定土地批准或进入公开招标挂牌程序。确定土地招标拍卖的基价，以发展的眼光、平衡的观点、互动的思路确定价格，调控开发。

（六）争取政策支持，修编土地利用规划，确定用地规模，解决建设用地指标缺口，奠定合理利用土地资源的基础

目前的土地利用规模编制，以人口来确定建设用地的规模，而实际情况是，经济发展较快地区建设速度也快，建设用地需求量也大。各级政府编制中长期发展规划，都要有明确的目标。

（七）正视现实，规划建设出劳动密集型产业区

传统产业经过升级换代，特别是木材加工产业市场空间进一步扩大。例如安图县的亚鑫木材厂，将安图的产业资源与其他大城市的市场资源，甚至是国际资源有机的整合在一起，形成一条龙产业链，同时也形成了一个可持续的动力源和利润源。建立劳动密集产业区另一个重要作用是解决了安图县城市化进程中农民工和下岗失业人员的再就业问题。这不仅是社会经济问题，也是城市化建设成功与否的关键问题。批租土地的时候可以考虑把安置多少当地劳动力作为确定土地出让价格的依据之一。

（八）切实保护耕地和草场，合理利用土地，为经济可持续发展保留足够的土地

土地是人类赖以生存、发展的重要资源，一切土地的利用都要遵循土地管理法有关法律法规条款，遵循土地利用的相关法律法规程序，切实保护耕地和草场，有序、有效的利用土地资源。

1. 对于规划控制的耕地、草场保护区域，设立开发建设的警戒线，并在相关规划图上予以表明，予以公告。

2. 加强土地流转的管理，必须符合土地利用的总体规划和城市建设规划，必须依法办理土地登记，不得擅自改变流转土地的建设用途，流转土地不得用于商品房地产开发。

3. 土地批租要纳入法律程序，政府要加强对土地上一级市场的宏观调控，土地批租要着重看项目、看实力、看吸劳、看前景，价格要有合理的取值，不要一味的看出让价格，防止“圈地”行为。

4. 控制增量，盘活有量，即在继续控制好总量的同时，重在优化供地结构，对闲置土地根据《土地管理法》采取限期开发、调整供地价格、回收等措施，督促其分期分批尽快开发。

土地开发建设篇5

Abstract: with the land resource of the increasingly scarce and farmers to improve land income expected, city government expropriated rural collective land more and more difficult, therefore to move into cities also in collective land on the era of city construction. But, planning workers at all levels of the urban planning of more or less ignored the appeals of the farmers, the state-owned land area as a pure to planning, leading to the planning process of implementation difficulties. To this, the author puts forward, the city planning can't continue to the city for collective land to avoid, and should be active and stakeholders to communicate negotiations, form parties can accept all the coordination of the project, and through the guangdong hi-tech development region D financial cases of specification.

Keywords: collective land state-owned land urban planning

中图分类号：TU984文献标识码：A 文章编号：

1、农村集体土地的征用与城市发展

1.1集体用地与城市建设的关系

1956年社会主义改造完成后直到1966年，我国城市国有土地与农村集体土地的关系最终得以确立，其框架基本稳定并一直沿用至今。到1966年，无论国有企业还是国有经济均在全国城市占据了绝对主导地位，包括土地在内的所有生产资料也完全通过行政划拨来供给，禁止进行任何市场化的土地交接。这样，国家的城市化和工业化用地需求都只能沿着征用农村土地这一条道路来解决（汪利娜，2006）。虽然改革开放后引入了市场运作的方式，分离了国有土地的所有权和使用权，引入了土地有偿使用制度，但城市建设需要征用集体土地，转化为国有土地后进行建设这一框架没有改变。

1.2土地紧缺使土地征用日益难以为继

在农村土地资源富余、农地产出不高的情况下，原有大中城市的征地扩展还比较容易。袁奇峰等学者总结其原因有三：一是农村可以将获得征地补偿作为集体经济发展的启动资金；二是农村集体可以通过留地合法地获得一定比例的“经济发展用地”(集体建设用地)发展工商业；三是政府征地搞工业园区还可以改善本地区的基础设施，并带来餐饮、仓储运输、商业、房屋出租等有关服务业发展、劳动力就业和留用地增值的机会（袁奇峰，杨廉等，2009）。

随着土地资源的日渐紧缺，同时国家对农用地转用的控制力度越来越大，新增建设用地指标越来越少，城市建设所需的土地征用日渐变得困难。笔者总结原因有三方面：首先，近年来，城市政府通过所谓“经营城市”的理念，低价从农民手中征得土地，而又高价出让转让，此种做法让农民大感不满，对征地的合法性和正义性产生了怀疑因而抵制征地。其次，集体土地征用的补偿标准普遍较低，农民拿着农业用地的征地款过着城市的生活，又缺乏稳定的就业收入保障，自然会抵制征地。再次，一些城市周边地区通过违法农地转用，摄取了城市发展带来的红利，获得了租金、分红等巨大的经济收益。农民担心国家征地会对他们的既得利益造成损害，因此抵制征地或漫天要价。

1.3城市进入集体土地与国有土地共建城市的时期

为弥补征地补偿的不足，并顺利征到土地，地方政府一般会在征地总面积中留给村集体15％～20％的“经济发展用地”，成为目前合法“集体建设用地”的主要来源。该用地由农村集体组织经营，收益用于社区服务、基础设施提供和通过分红在经济上保障进入城市的村民的生活。在我国一些经济发达的地区，如珠三角等地，村集体一直是为农村提供社会服务和基础设施的主体，而集体经济依附在农村集体建设用地上成为农村稳定的一个重要因素（袁奇峰，杨廉等，2009）。从这点上说，城市政府今后要征得土地将越加困难，即使成功征地，也会出现与城市国有土地相邻着合法“集体建设用地”的情况，因此，有学者提出，中国城市已进入集体土地与国有土地共同构建城市的时期（魏立华，袁奇峰，2008）。

2、城市规划对农村问题及农民诉求的忽视

根据《土地管理法（1998年）》，“任何单位和个人进行建设, 需要使用土地的, 必须依法申请国有土地……依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体的土地。”亦即城市政府必需在国有土地上进行城市开发和建设。正因为如此，中国城市规划是基于国有土地而进行编制与实施的。无论是城市规划体系中的城镇体系规划、城市总体规划、城市近期建设规划、控制性详细规划更多都是对国有用地进行安排。《城乡规划法》出台后，规划工作者加强了对村镇规划的研究探讨，但乡村毕竟是与城镇不同的两个运营管理体系。可以说，我国的规划工作者在很长一段时间内都缺乏对城市发展过程中，在不征地的情况下如何合理利用集体土地利用的思考和研究。在进行城市规划时，都采取对城市中的集体用地进行回避的办法，没有实质上解决问题，做出来的规划也很难得到相关利益主体，特别是农民的认同，导致规划实施过程中困难重重，政府与农民的矛盾也越来越尖锐。

3、广东金融高新区D区开发建设的尝试

中国城市已进入集体土地与国有土地共同构建城市的时期，城市规划不能继续对城市中的集体用地进行回避，而应该主动与相关利益主体进行沟通谈判，形成各方均能接受的协调方案。位于广东省佛山市南海区的广东金融高新技术服务区D区开发建设就是其中一个例子。

3.1地区开发背景

规划区农村分布图

广东金融高新技术服务区面积16.5平方公里，包括A、B、C、D四个区。本次规划区金融D区是核心区的主要组成部分，用地范围南起佛山水道，北至广茂铁路，东临桂澜路，西至桂和路，规划总用地面积约1.93平方公里。

规划区现状建设用地面积为84.55公顷，用地类型以居住用地、工业用地为主。规划区内的自然村有5个，分别是：勒边村、仇边村、邝边村、洛溪村、岳利沙村。岳利沙和洛溪村位于北岛（首期启动区），共计农户359户，户籍人口1169人。农村集体经济组织主要收入来源为土地出租，总租金年收入约1000万元，村民人均年收入4000-5000元。

3.2农民利益诉求

因本区的开发建设涉及大量的农村集体土地，农民对本次规划（主要针对规划区中的启动区――北岛）提出一些要求：

（1）打破村庄行政边界，村民住宅、集体物业捆绑，实行整体改造。

（2）复建内容分两部分，一部分为村民住宅复建，需要10万平方米，另一部分为返还村民的经营性集体物业，面积为25万平方米。

（3）改造成本靠出让商住用地筹集。弥补改造成本后的剩余土地（成为共同开发用地）可以采取多种形式共同经营，开发运营形式可由村集体及政府共同商议。

3.3各方协调的规划方案

为体现本区作为金融服务区的功能定位，同时兼顾农民利益，形成各方均能接受的协调方案。本次规划按以下步骤推进：

（1）对需要拆迁及需要复建的农民住宅及集体经营性物业面积进行统计，计算村庄改造及新区建设成本，其中包括拆除及复建费用、新建道路、绿地、景观水体费用等。

（2）根据近期同等条件地区土地出让历史数据，预测未来本区的居住用地出让价格。

（3）扣除规划居住用地的土地出让成本（包括征地款、新增建设用地土地有偿使用费及其它税费）后，计算达到财政收支平衡所需出让的居住用地面积。

（4）根据以上条件制定比较方案。

方案一 方案二 方案三

复建村民住宅 10.69万m² 10.69万m² 10.69万m²

复建集体物业 19.91万m² 20.21万m² 20.73万m²

出让商住用地 98.6亩

（建筑面积26.32万m²） 151.5亩

（建筑面积35.35万m²） 184亩

（建筑面积50万m²）

得土地出让金 17.52亿元

（改造成本16.77亿元） 23.52亿元

（改造成本22.11亿元) 33.28亿元（改造成本33.54亿元，村民分5成居住用地出让金)

道路、绿化的用地 34.87公顷（523亩） 34.87公顷（523亩） 34.87公顷（523亩）

可供政府、村集体共同开发的用地 13.74公顷（206.1亩） 10.03公顷（150.45亩） 6.89公顷（103.35亩）

政府储备公建用地 21亩 21亩 21亩

规划方案比较分析

4、结语

随着土地资源的日益短缺及农民对土地收益预期的提高，城市进入集体土地与国有土地共建城市的时期，这要求城市规划工作者适应这种趋势，改变过去追求完美形态和功能的美好蓝图式规划方法。规划过程中的公众参与是重要的，而且将是反复的过程。规划工作者要学会周旋于相关利益者当中，以“戴着镣铐跳舞”的心态来展现自己对规划事业和理想方案的追求。

参考文献：

（1）汪利娜，中国城市土地产权制度研究，北京：社会科学文献出版社，2006

（2）袁奇峰，杨廉，邱加盛，魏立华，王欢，城乡统筹中的集体建设用地问题研究――以佛山市南海区为例，规划师，2009（4）

土地开发建设篇6

二、土地开发整理项目，实行项目法人制、公告制、招投标制、合同制和工程监理制五项基本制度。项目承担单位要履行法人职责；对项目基本情况、招投标和土地权属调整等进行公告；招投标遵循公开、公平、公正、择优和诚实守信的原则，工程施工招投标进入县招投标中心进行；按照统一组织、异地监理、双向选择的原则确定监理队伍；项目各个环节要增强社会透明度，主动接受社会监督。

三、委托从事项目测绘、可研报告编制、规划设计、预算编制、招标、工程施工、工程监理、工程决算等相关业务单位，均须符合相关资质条件，重大项目和符合招投标条件的要面向社会公开招标确定。

四、加强财务管理，建立健全规章制度。确定专人负责财务管理，制定财务管理制度，明确职责，加强财务内部稽核与管理工作。项目资金必须按规定的用途使用，严格执行专款专用、专户管理、专帐核算，并对经费使用情况进行监督检查和专项审计。不准截留、挪用、挤占项目资金，合理安排资金的使用，不得擅自扩大支出范围，确保项目资金安全和有效使用。

土地开发建设篇7

土地变更的过程中，一般涉及到地块地类属性的变更、地块面积的变更、地块所有权的变更等。采用传统的土地变更方案，首先需要测量外业部门到野外勘测，再由内业部门依据测量数据绘制变更地图，最后经过多个行政部门的确认和审批，整个过程步骤繁多，进度缓慢。本次根据土地变更各种环节设计了一个新型的土地变更服务方案，此方案将传统变更过程中的多个步骤采用一个统一的系统整合到一起，加快变更过程，同时也更好的确保了审批过程中各部门数据的一致。

1.关键技术

ArcGISServer系统套件。ArcGISServer是一个企业级GIS应用程序的综合平台，提供了创建和配置GIS应用程序和服务的框架，可以满足客户端的各种需求也可以处理地理资料。ArcGISServer是一个完整的GIS系统，不仅具有网络地图功能，而且具有数据管理、空间分析和可视化服务，它也是创建Web应用程序的一个完整体系。此设计选用ArcGISServer平台的主要原因有：

ArcGISServer不但有自身特有的各种服务功能，同时还支持额外的OGC服务，包括增强的WMS支持，以及新的WCS和WFS支持。

针对图像传输的新的图像服务优化。它支持客户端的采样压缩要求，并提供图像和数据进行分析。这个开放的服务支持SOAPXML、WCS和WMS。此外，用户可以存储在地理数据库或文件系统的栅格数据，还为需要大量基于图像文件的用户提供ArcGISServerImage扩展。

ArcGISServer可以对二维的地图服务进行按需缓存。通过ArcGIS服务管理器，用户可以定义缓存服务，使之满足按需缓存，也可以使用ArcCatalog和地理处理工具，以建立兴趣区的缓存和修改缓存以包括另外的规模水平。

利用ArcGIS服务器，用户使用ArcGISServerManager进行安全管理。基于角色的安全规则可以针对应用和服务，允许管理员分配不同水平的特定用户组的访问。

ArcGISServer包括一些增强的Web地图应用。这些改进包括创造一个更精简的用户体验、新地图、导航和更多的工具，也支持地图结果的提示和增加打印能力。

ArcGIS服务器包括针对使用JavaScript进行Mashup类型开发的API。它包括面向SOAP和REST服务的Web服务SDK，以及具备Ajax功能WebADFs，以进行高级的网络和企业应用开发。这些文档内容已被显著扩展，特别是针对WebADF、JavaScriptSDK、RESTAPI和SOAPWeb服务的文档内容。未来还会支持AdobeFlex的ArcGISAPI，这些API可用于创建种类丰富的Web应用程序。

工作流与工作流管理系统。工作流相关概念：工作流是一项借以在分布式办公环境中定义、执行、监督、协调工作项目流动的技术。工作流管理是一种统揽全局的过程管理工具，利用工作流管理可以对各个业务流程进行控制，并且能够将不同的业务流程纳入到一个总的计划中加以统一管理。工作流管理系统可以描述不同覆盖范围和不同时间跨度的经营过程，根据经营过程以及组成活动的复杂程序，工作流管理系统可以采取多种实施方式，在不同实施方式中，所应用的信息技术、通信技术和支撑系统结构会有很大的差别，工作流管理系统的实际运行环境可以在一个工作组内部，也可以在全单位所有业务部门。

工作流参考模型。工作流参考模型是国际工作流管理联盟为实现各种工作流管理系统软件产品之间的有效集成而定义的一个标准模型。它由过程定义工具、工作流引擎、管理监控工具、客户应用程序、被调用程序这5个标准接口组成。

工作流引擎，是为流程实例提供运行环境并解释执行流程实例的软件部件；过程定义工具，是管理流程定义的工具，它可能通过图形方式把复杂的流程定义显示出来并加以操作；流程定义工具同工作流执行服务交互；客户应用程序，是通过请求的方式同工作流执行服务交互的应用，也就是说是客户端应用调用工作流执行服务；客户端应用同工作流执行服务交互。被调用程序，是被工作流执行服务调用的应用；调用应用同工作流执行服务交互。为了协作完成一个流程实例的执行，不同的工作流执行服务之间进行交互。管理监控工具，主要指组织机构、角色等数据的维护管理和流程执行情况的监控；管理监控工具同工作流执行服务交互。

2.系统设计与开发

系统总体架构。根据土地变更业务工作的特点，土地变更信息系统主要具有如下几个特点：管理的动态性；管理的权限性；管理的网络化；管理多报表化；图数集成管理。

功能模块设计。变更项目模块：在“变更项目”模块中，分有“最新项目”、“项目申请”、“项目列表”、“项目查询”四个功能。通过对工作流引擎的调用，在“最新项目”和“项目列表”里面列出了登录者有权查看的项目。

用户角色模块：此方案引入了角色访问控制的思想，采用了“角色”的概念，目的是为了隔离“用户”与“权限”。

报表生成模块：在信息化还没有得到充分应用前，报表还是上级部门查阅和历史查询的主要手段。在变更项目得到批准之后，必须填写变更相关的报表，系统提供划定范围的统计二三级地类的标准报表查询分析及划定范围地类统计专题图查询。除了要生成政策文件上规定的报表外，系统应该能采用灵活快速的统计方式，可用结果表现形式来生成自定义报表。

历史回溯模块：在这个功能中，用户可以根据选择不同历史时刻的空间数据，浏览不同历史时刻空间数据的变化。所有的ArcSDEGeodatabase均具备Default版本，Default版本为ArcSDEGeodatabase最原始的版本，它是服务器中所有版本的父版本，可以在Default版本或是它的子版本下创建版本，也可以对此版本直接更新。需要注意的是如果要使创建的版本具备历史回溯功能，在创建版本时应该使数据集具有历史归档功能，这样才能通过历史归档的记录回溯到不同的历史版本。

GIS功能模块：GIS功能是土地变更服务系统的重要功能。此方案把GIS功能设计成WebGIS的形式，一方面可以有效的把GIS功能与其它Web功能集成在一起，另一方面可以达到“随时随地办公”要求。

此方案在充分分析了土地变更流程的前提下，将GIS、工作流技术、空间数据库技术相结合。ArcGISServer在本次设计的系统中处于核心地位，设计中将它提供的ArcSDE空间数据库引擎、时态数据库进行了实例化。交互方面采用WindowsWorkflowFoundation和组合在一起，提供了一个可测试、可伸缩、可维护的工作流应用方式。基于这些技术的工作流模型，使得用户界面的设计和后面工作流代码的设计分开，同时还使得长耗时的工作流可以使用WF的SQL持久化服务来长期保存。实现了地图历史回溯的功能，给土地管理工作带来了新的方法。

[1]贾勤学，张 玮，李建林，吴 楠，于丽君.基于遥感技术的耕地面积动态监测研究[J].中国农学通报，2006.07

[2]杜灵通.基于遥感技术的土地利用/覆被变化研究[J].国土资源信息化，2007.02

[3]沈小乐，王 璇，刘 倩.土地利用动态监测技术的研究[J].湖北民族学院学报（自然科学版），2007.03

土地开发建设篇8

我省是人多地少的省份，人均耕地只有0.6亩，全省47个县市人均耕地低于0.8亩的警戒线，是全国人均耕地最少的省份之一。全省可供开发的耕地后备资源数量有限、分布零散，按照“生态省”的要求，坡度较陡的地块不但不能开发，还要安排部分退耕还林，大面积的耕地后备资源越来越少。因此，土地开发整理是我省补充耕地的重要途径。

通过多年土地开发整理工程的实践，我省已 总结 出一套相对合理、简练的工作机制。然而，土地开发整理工程在国内的进展历程毕竟有限，很多方面的工作仍然需要不断摸索、实践、总结。笔者曾参与多项省内外土地开发整理工程设计，通过自我总结心得，对我省土地开发整理工程建设谈谈个人的一些粗浅见解，希望可以达到“抛砖引玉”的成效。

1 存在问题与隐患

1.1 重点设施无法落实，总体规划缺乏完整性

就土地开发整理项目省内投资的而言，土地整理亩均投资约为2000元，高于国家投资项目的土地整理亩均投资。但是，项目一旦涉及存在安全隐患的中小型水工 建筑 物，就很可能面临资金窘迫的境况，使得项目的总体规划可能存在不同程度的缺陷。例如，2004年省级投资的仙游县大济镇土地整理项目：项目总面积约为4102.98亩，总投资约为824.39万元。项目区地处木兰溪中游和大济溪下游两侧，以省道242线为界，分南、北两个片区。其中南片区位于木兰溪北岸；北片区则有木兰溪支流大济溪自北而南方向。项目区所涉及的木兰溪和大济溪都是径流较大的两条河流，如果将防洪工程和桥梁工程设计纳入该项目的土地整理工程设计范围，投资资金明显存在较大缺口。可如果不予考虑，则必然存在一连串与防洪工程密切相关的安全问题；其次，由于河床宽度较大，如将大跨度农桥纳入投资范围，资金更是捉襟见肘。而如果不纳入投资范围，则必造成项目区 交通 系统总体规划上的不完整。

如果说，仙游县大济镇土地整理项目只是特例，那么对于闽西和闽北的项目，类似问题却是屡见不鲜。原因是这些项目区周边大都为被丘陵山地环绕的盆地，或分布在河流两岸的狭长河流阶地，总面积不大，总投资也不过在400～500万元，可又往往很需要建设占投资相当比例的防洪工程。而防洪问题总是项目区农田建设的大前提，正所谓：皮之不存，毛将焉附。因此，大多数情况下，设计单位只能“委曲求全”，强行压缩其它工程投资，从而造成项目区总体规划由于资金短缺而存在不同程度的缺陷。

1.2 投资重复，规划相异

在省内各县市的土地整理项目规划设计踏勘过程中，经常会碰到在项目区内存在几乎同时或者正在施工，由农发办投资的田间设施，或者由 水利 部门投资的防洪排涝设施，或诸如新 农村 建设、村村通之类的道路设施。于是，某些业主单位为了充分“利用资金”，挖空心思将这些设施“融”入土地整理项目投资范围内，从而造成投资重复。

然而，从规划设计角度考虑，这些“已经存在”的水利设施同样可能给新的规划带来一定的设计麻烦。原因很简单，由于资金渠道不同，投资部门不同，规划理念上必然存在一定的差异性，对项目总体规划要求与标准也就必然不同。比如，省内的土地开发整理工程一般要求排灌分开，而农发项目则大都采用传统的排灌结合设施。因此，如何做到充分利用已有田间设施，合理科学规划，需要设计单位深入项目区，实地认真勘查，实测现有沟渠断面尺寸，才能做到新旧结合，前后一致。

1.3 新增耕地数量斐然可观，耕 地质 量良莠不齐

从我省近五年的土地开发整理项目实施中，针对提高新增耕地质量的工程措施有如凤毛麟角。新增耕地面积不大，而且可能散布在项目区各个角落，更是难为人所重视。我们不妨换个角度来看这个问题，从历年的土地开发整理工程施工费用表上可以直观地看到，列入这方面投资的内容寥寥无几。即使存在，也不过是“蜻蜓点水”，仅仅是一些示意性的、简易的措施，比如客沙或客土之类的。因此，在项目实施过程中，常常会出现“新增耕地”在项目实施前是荒草地，项目竣工后依旧如从前。更有甚者，个别地方的新增耕地完全是为了应付竣工验收，草草翻耕了事。

1.4 预算编制不合要求，投资总额难符实际

2007年5月22日，闽财建[2007]57号文《福建省 财政 厅、国土资源厅关于转发财政部、国土资源部土地开发整理项目预算定额标准的通知》的颁布，标志着福建省土地开发整理预算开始正式采用《土地开发整理项目预算定额标准》（以下简称“国土定额”）。但从笔者近期参加的施工图技术交底会、设计变更会以及2007年省级项目的审查会，许多业主单位、施工单位反应的问题，大都与预算密切相关。现就预算编制过程中存在问题，做一些探讨：

（1）人工预算单价滞后。根据闽建筑[2006]24号文，建筑工程于2006年5月1日起已经对人工预算单价做了调整。以松溪县渭田土地整理项目（总面积3220亩）为例，按照国土定额标准的人工费（六类工资区）计算，总投资约为644万元。如果直接将人工预算单价直接由原来的26.40元（甲类工）、15.89元（乙类工）直接增加到31.40元（甲类工）、20.89元（乙类工），总投资则将增加到678.85万元。前后两者比较，总投资增加5％，亩均投资无形中增加了108元。

（2） 材料 预算单价与项目区实际价格差异较大。土地开发整理项目的材料大都直接采用信息发布价，而大部分土地开发整理项目往往在比较偏远的地区，材料 运输 方面大都存在二次搬运。

（3）定额与施工组织设计脱节。比如，沟槽土方开挖，按照国土定额，除上口宽度超过16m的渠道及上口面积大于80m2基坑土方工程采用人工与 机械 配合施工外，土方开挖都应采取人工开挖，但实际预算编制过程中大多采用机械与人工配合的施工方法，难以符合预算定额标准。

（4）项目设计过程虽根据设计进展分可行性研究、初步设计、施工图三个阶段，但并没有因为设计阶段的不同，对工程量采用相应的扩大系数，这可能造成后阶段的进一步设计内容的调整压缩。

综上所述，由于预算编制的种种不符合标准现象，极可能给项目施工带来一定的负面影响。众所周知，定额本身就是规定必要劳动消耗量的标准，“标准”一旦“失真”，总投资预算过程的重复性差异叠加，势必造成项目总投资与实际投资的存在大幅度的偏差。再加上某些施工单位为了中标，不顾后果地压缩标底，尤其是某些采取最低价中标的地区，对后期工程实施无形是“雪上加霜”，其后果很可能是降低工程质量、施工单位半途退场、蓄意增加设计变更，等等。

1.5 框定工程费用比例，约束总体规划内容

根据省内外多场土地开发整理项目审查会经验总结，土地开发整理项目工程施工费的费用组成结构大致是：土地平整约占20％，农田水利约占40％，田间路工程约占30％，其它工程约占10％。有些省份甚至要求农田水利占施工费的比例不得小于40％。如果土地平整工程或田间路工程比例增大，都可能被认为是不合理的投资结构。因为多数人认为只有农田水利工程才是土地整理项目的重要部分，大量投入资金在所不惜。而不为重视的土地平整工程，在有些省份甚至被硬性要求不得超过施工费的10％。否则，设计单位将可能被要求重新优化总体平面布局，重新安排资金投入。

而值得深思的是：如果撇开“土地平整”，规范大田块、合并小田块,“田成方”又从何而言？提高耕作效率，均匀灌溉又从何而言？从长远来看，如果不利用当前大好局势，我们的耕作田块又何时才能规范化，下一步土地整理的工作又将如何推进？笔者认为“土地平整”乃是区别于其它类似工程最独特之处。

2 问题成因分析

2.1 程序尚未成熟， 投资 无法放开

实际上，国内土地开发整理真正开展应该是起始于新

2.2 不同部门步调不一，设计理念有待统一

不同部门对相同项目区投入资金，提出不同的设计理念属正常的现象。首先，投入资金总额的不同，可能就已经定格了不同项目总体规划的思路。根据资金宽裕情况，结合现场实际要求，解决项目区内最紧要的设施，也是每一位设计者、策划者或业主预先考虑的问题。这就基本确定了项目设计方向，局限了总体规划的思路。其次，由于部门职能的不同，对项目建设的出发点不同，或由于不同部门策划者本身对投资项目不同程度的理解，在很大程度上也可能直接影响了项目设计的方向。所以往往形成有的工程内容重复建设，有的倍受冷落或刻意规避。

2.3 重数量，轻质量

由于土地开发整理工程项目是补充耕地、实现耕地占补平衡的有效途径，因此很多地方单位考虑更多的可能是数据上的“一本账”，对于后期土地开发整理项目实施效果不够重视，耕 地质 量问题往往不能顾及。与耕地质量息息相关的一些工程措施，比如：土壤改良、地力改善等措施视觉上大都难以辨别，难以技术 检验 ，工程量审核只能通过签证来体现，效果也是滞后的。因此，为了避免投资资金不落到实处，只能“忍痛割爱”，从而使得耕地质量问题遭受冷落。

2.4 定额标准贯彻力度不够，单价高低人为因素影响大

在“国土定额”未出台之前，省内均采用的福建省 水利 水电厅闽水电[1997]计201号文颁发的《福建省水利水电 建筑 工程预算定额》（以下简称“97水利定额”）。因此，很多设计单位、审查预算专家甚至投资审核部门，对新的定额标准理解可能还不是十分透彻，影响项目投资。

此外，对项目总投资影响较大的因素还有投资审核单位。他们可能依据以往审核项目对送审项目的单价进行人为限制，以达到降低项目总投资的目的。

3 对策与措施

3.1 开拓筹资渠道，汇集多方力量

土地整理资金的充足与否是土地整理能否达到预期效果的必要前提。目前筹集资金的渠道主要来自土地整理专项资金。笔者认为以下几方面的资金渠道还可作进一步拓展，以争取充足的资金：一是组织农民投资、投劳，以及按照“谁整理谁受益”的原则，吸引 社会 资金的投入；二是利用国内 金融 部门贷款；三是积极引用外资、如亚洲 银行 等国际性投资。

为了克服同一项目存在上不同部门投资，不同理念的规划，必须尽快构建起一个将管理行为与跨部门协作联系起来的组织架构，汇集各方有效力量，凝聚各方投资资金，合力攻克诸如项目防洪堤、引水干渠之类涉及项目安全隐患的重点工程，有系统、有保障地全面开展土地开发整理工作，确保项目实施后安全稳定地运行。2006年由国土资源部门与农业综合开发办联合建设土地开发整理项目这一举措，笔者认为是土地开发整理工作里程上具有关键性意义的一步。

3.2 规范定额标准运用，实事求是编制预算

土地开发整理预算定额是土地开发整理项目 经济 核算的基础依据，因此，规范使用预算定额是编制投资预算的根本。从省内的国土定额运行情况，建议从以下三个方面入手，以臻规范运用、实事求是的目的：

（1）邀请预算定额标准编制人员或者预算专家，对设计、施工、审查人员进行强化培训，深刻理解土地开发整理项目预算定额内在含义，掌握预算定额的使用条件，从而提高预算编制水平。

（2）由土地开发整理管理部门组织各设计单位、资深预算审查专家、优秀的施工单位，以技术座谈会的形式，进行技术交流，并形成定期举办的惯例，逐步规范。

（3）以设计单位、施工单位为 调查 对象，广泛征询设计单位、施工单位对土地开发整理项目预算的意见，组织预算专家，通过讨论研究，总结并改进预算定额标准中与省内不相吻合之处，循序渐进，提炼出一套符合福建土地开发整理实情的预算定额。

3.3 结合实际情况，开拓工作思路

从土地开发整理定义出发，土地开发整理就是采用工程或生物措施，将未利用土地资源开发利用与经营或对田、水、路、林、村进行综合治理的活动。因此认为，无论是土方平整、道路工程还是其它工程，均为土地开发整理项目建设中必不可少的一部分，都具有不可忽视的地位，最终的目的都是为了提高土地利用率，故应当一视同仁。

当然，借鉴以往项目投资情况，总结投资各组成比例，也是检验项目规划合理与否的传统手段之一，但如果把它当作一个框框来生搬硬套，则不合理。比如，在一个水利设施完善，道路设施缺乏的项目内，投资重心就应该往田间道路工程倾斜，而不是生硬地套用比例框框。因此，笔者认为不论是哪个分项工程，只要情况属实，项目区内确实需要加大投资，都可以大胆投入资金，真正做到因地制宜，科学设计，合理规划。

3.4 加强资金 财务 管理 ，实现项目“综合治理”

土地开发整理项目资金财务管理的重点是项目资金使用的管理，合理有效地使用资金，控制支出，是项目按时保质完成的根本保证，也是实现项目“综合治理”（本处指对田、水、路、林、村全方位进行治理）的前提条件。以下就如何加强资金管理力度，提一些浅薄的建议：

（1）划清各项费用开支界限，严格遵守资金支出程序；

（2）认真审核支付凭证的真实性、可靠性；

（3）加强资金支出责任人签字制度；

（4）建立完善的 会计 核算工作制度；

（5）加强工程项目的 审计 力度。

4 结语

土地开发建设篇9

土地开发整理包括土地整理、土地复垦和土地开发三项内容。土地整理指采用工程、生物等措施，对“田、水、路、林、村”进行综合整治，增加有效耕地面积，提高土地质量和利用效率，改善生产、生活条件和生态环境的活动；土地复垦指采用工程、生物等措施，对在生产建设过程中因挖损、塌陷、压占造成破坏、废弃的土地进行整治，恢复利用的活动；土地开发指在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，采用工程、生物等措施，将未利用土地资源开发利用的活动。土地开发整理是补充耕地、实现耕地占补平衡，改善生产条件和生态环境，提高土地生产能力的重要途径。为积极稳妥地推进土地开发整理工作，国家加强了对土地开发整理的宏观调控，制定并实施了土地整理新增耕地指标折抵等配套政策。我市也逐步建立了土地开发整理项目管理制度，有效组织实施了国家、省、市投资土地开发整理项目；初步形成了土地开发整理的投入机制，探索推进了土地开发整理产业化；开展了资源调查评价和技术标准体系建设工作，建立了专门机构。通过积极探索和实践，全市土地开发整理工作取得了明显成效：

——补充了耕地数量，基本实现了全市耕地数量稳中有增的目标。**年～**年，通过土地开发整理，全市累计补充耕地1866公顷。**年全市实现了建设占用与补充耕地平衡，并约有节余。

——提高了耕地质量，增强了耕地综合生产能力。我市农业综合开发实行低产田改造，土地开发整理实施以“田、水、路、林、村”综合整治为主要内容的土地整理，完善农田基础设施，改善生产条件，稳步提高了土地质量，增强了粮食综合生产能力。据不完全统计，全市低改面积和土地整理面积累计受益面积超过100万亩。

——优化了利用结构，促进了土地集约利用。通过大力推广以“农田向规模经营集中、工业向园区集中”为重点的土地整理，不断优化土地利用结构，土地的集约化程度和利用效益明显提高。

——改善了生态环境，取得了经济社会效益。通过土地开发整理和复垦，促进了农村生态环境建设和重点矿区生态环境恢复治理，生态环境得到逐步改善；降低了农业生产成本，增加了农民收入；扩大了就业空间，改善了农村居住环境，推动了农村精神文明建设，有力地维护了社会稳定。

目前，我市有组织的土地开发整理工作从总体看还处于初级阶段，一些地方还存在着“重开发、轻整理和复垦”、“重数量，轻质量和生态”的问题；土地利用总体规划对土地开发整理活动的宏观调控和引导作用尚未得到充分发挥；规范化管理还不够到位；资金投入不足，促进土地开发整理的利益分配机制还不健全，土地开发整理的社会化产业化有待进一步推进。

二、土地开发整理潜力

据调查测算，全市土地开发整理补充新增耕地面积的总潜力为45500公顷。其中：

1、土地整理潜力。全市土地整理补充新增耕地潜力约20267公顷，占补充耕地总潜力的44.5%。

我市现有农田中普遍存在着田块分割细碎、田坎过多、道路沟渠不整、农田基础设施不完善、零星未利用地和废弃地多的现象；农村居民点用地利用率低，“空心村”多，布局零散。据调查，道**镇涂家村共240户，有90多户占有两处宅基地，仅这个村通过整体搬迁综合治理可新增耕地40多公顷。这种土地利用状况难以适应全面建设社会主义新农村的需要。据初步测算，全市通过合理规划，整治道路沟渠，平整归并零散地块，充分利用零星土地，可以增加有效耕地面积约15222公顷。通过对现有农村居民点逐步实施迁村并点、治理“空心村”、退宅还田等整理措施，可以增加有效耕地约5045公顷。

2、宜农土地后备资源开发潜力。全市有宜农土地后备资源530万公顷，其中宜耕土地后备资源约24337公顷，占补充耕地总潜力的53.5%。

3、土地复垦潜力。全市因工矿生产建设挖损、塌陷和压占废弃的土地约1609公顷，复垦可补充耕地的潜力约896公顷，占补充耕地总潜力的2%。

三、土地开发整理的有利条件和不利因素

我市的土地开发整理具备许多有利条件，但也存在一些不利因素。

1、有利条件。从中央到地方，各级党委、政府都高度重视土地开发整理工作。特别是党的十六届五中全会对耕地保护和土地开发整理提出了新的更高的要求，明确了土地开发整理的方向和基本方针。实施可持续发展战略，保护和建设生态环境，对转变土地开发整理的观念和方式，走内涵挖潜、集约利用的道路将产生巨大的推动作用。建设社会主义新农村，对农业基础设施建设和农业结构调整具有更迫切的要求，为土地开发整理提供了广阔的发展空间。依法征收的新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费等专项资金，为全面实施土地开发整理提供了有力的支撑。国家、省、市投资土地开发整理项目的实施，各县、区在实践中创造和积累的丰富经验，对整体推动全市土地开发整理工作具有重要的示范指导作用。各级国土资源部门和农业综合开发部门不断健全专门机构和专业队伍，为全面开展土地开发整理工作提供了组织和技术保障。从近3年的情况看，省国土资源厅返回新增费49%部分近1000万元，国家和省投资的土地开发整理项目累计23个，资金总额达1.32亿元。

2、不利因素。我市人口持续增长，经济快速发展对耕地的需求增加，补充耕地的压力进一步加大；土地粗放利用的观念在短期内还难

以完全扭转，引导

土地开发整理向内涵挖潜、集约利用转变还需要做出艰苦的努力；易开发整理的土地后备资源逐步减少，补充耕地的成本提高，难度逐步加大；优质耕地集中地区占用耕地量大，后备资源集中地区水、热条件较差，补充优质耕地、保持和提高粮食综合生产能力的任务更加繁重。

四、土地开发整理目标与方向

（一）土地开发整理目标

1、**年，全市土地开发整理规划新增耕地面积170公顷。其中，承担省易地补充耕地面积70公顷。在新增耕地总面积中，耕地整理规划新增耕地面积80公顷，土地开发规划新增耕地90公顷。耕地整理以地势平坦，集中连片的地域为重点，土地开发以开发未利用的荒草地、滩涂及部分废弃园地为主。

2、**年，土地开发整理规划24990.07公顷。新增耕地面积10011.74公顷，其中耕地整理新增耕地面积2456.62公顷，村庄整理新增耕地面积104公顷，土地复垦新增耕地面积384.29公顷，土地开发新增耕地面积7066.83公顷；改造低产田14432.31公顷；土地利用率由**年末的88.5%提高到**年的89.8%；土地产出率由**年每公顷国内生产总值12419元提高到**年的31453元；复种指数由**年的186.6%提高到**年的197%；提高田、水、路、林、村的协调能力，使之在土地开发整理后抵御自然灾害能力达到30年一遇；改善农田排灌设施，平整土地，发展节水农业，集约农业，提高耕地质量，提高农业机械化水平；改善农村生活条件和生态环境，提高农民的生活质量，促进社会、经济可持续发展。

3、2020年，土地开发整理可新增耕地3715.91公顷。耕地整理以地形较为复杂，耕地较零散的地域为重点，土地开发以投资相对较大、效益相对可观的地域为主。

（二）土地开发整理方向

1、耕地整理方向。通过土地平整、地块规整、废弃地复垦、河流整治、灌溉设施等各方面的整理与改造，完善整理区域内的沟、渠、路、林等配套设施，提高土地利用率，增加有效耕地总面积，改善耕作条件，提高耕地质量和等级，建设标准农田；进行田块归并和产权重划，切实保护好农民的各项土地权益；兼顾生态环境效益，避免盲目毁林毁草，在方便生产的同时，把耕地整理与美化环境结合起来。

2、土地开发方向。通过综合开发与整理，完善开发区域内的沟、渠、路等配套体系，提高土地利用率，增加耕地面积，建设高标准的耕地；重点开发荒草地、滩涂地及裸土地，避免开发林地。

3、土地复垦方向。通过对因挖损、塌陷、压占及各种污染、自然灾害等造成破环、废弃的土地，采取工程、生物整治措施，恢复其经营状态，增加有效耕地面积和质量，改善生产条件。

4、土地综合开发方向。通过对综合区域的耕地、农村居民点及未利用地进行综合开发整治，增加有效耕地面积，改善生产、生产生活条件，提高土地利用率。

五、土地开发整理投资规划和效益分析

（一）投资规划

1、投资概算。到**年，全市规划总投资82181.92万元。其中耕地整理规模14432.31公顷，规划投资43296.93万元；村庄整理规模148.25公顷，规划投资2223.75万元；土地开发规模9953.62公顷，规划投资34837.68万元；土地复垦规模455.89公顷，规划投资1823.56万元。

2、筹资渠道。新增建设用地有偿使用费，国家、省、市、县土地开发资金，当地财政专项安排的资金，耕地开垦费，耕地占用税，农业综合开发基金等；可以集中使用的农业、林业、水利等专项基金，农民投工和其他社会投资。

（二）效益分析

1、社会效益。（1）全面实施土地开发整理，将为农村剩余劳动力和城镇下岗职工提供新的就业途径，从而促进农村经济可持续发展和社会主义新农村建设。（2）促进农村脱贫致富和区域经济的发展。增加有效耕地面积，将使我市粮食总产量有显著增加，同时也为农业结构优化和农村经济结构调整创造有利的条件，推动农业集约化、智能化、产业化进程，增加农民经济收入，促进市域经济发展。（3）缓解土地供需矛盾，为实现市域耕地总量动态平衡发挥重要作用。

2、经济效益。土地开发整理的经济效益分析：从耕地数量增加和耕地质量提高两方面来计算：（1）通过土地开发新增加耕地面积7066.83公顷，新增收益3710.08万元/年。（2）通过耕地整理，原有耕地面积14432.31公顷质量得到明显的提高，可新增收益2164.85万元/年；通过耕地整理的新增加耕地面积2456.62公顷，可新增收益1289.73万元/年。两项合计为耕地整理后的新增收益3454.58万元/件。（3）村庄整理新增中耕地面积104公顷，新增收益59.28万元/年。（4）土地复垦新增加耕地面积384.29公顷，新增收益172.93万元/年。

3、生态效益。（1）土地开发整理项目建设和实施后将大力推进本市的退耕还林进程。（2）将为本市生态环境整治和防洪减灾做出重要贡献，增加绿化面积，提高森林覆盖率，减少水土流失。（3）开发的荒坡隙地，闲置地和废弃地全部为15度以下的缓坡地和平地，有利于改善土地蓄水保水能力，增强抗灾能力。

六、加强土地开发整理的建议

做好土地开发整理工作，对于实践科学发展观，促进社会主义新农村建设，具有十分重要的意义。我们认为，需要从以下5个方面加大工作力度。

1、加强宣传，提高全社会对土地开发整理重要性的认识。深入开展土地基本国情和国策教育，加强土地开发整理法规和政策宣传，提高全社会对土地开发整理在全面建设小康社会和新农村，实施要持续发展战略，保护和建设生态环境中重要作用的认识。树立依法、按规划进行土

地开发整理的观念，增强公众参与和监督意识。

2、健全规划体系，强化土地开发整理的规划管理。各县、区应在本级土地利用总体规划和市级土地开发整理规划的指导下，编制、完善土地开发整理规划。严格依据土地利用总体规划和土地开发整理规划进行项目规划设计，形成总体规划、专项规划、规划设计相衔接的规划体系，切实发挥规划对土地开发整理活动的宏观控制和引导作用。加强规划管理，严格执行规划评审和备案、规划公告

、规划审查、规划实施监督和评价制度。土地开发整理活动必须符合规划。土地开发整理项目的立项、规划设计、项目实施和检查验收，必须以土地利用总体规划和土地开发整理规划为依据。要严格依据规划审批土地后备资源开发，审查农用地转用中的补充耕地方案。新的土地开发重大工程应进行环境影响评价，切实保护好生态环境。

3、稳定和拓宽投入渠道，探索完善土地开发整理经济运行机制。按照“谁占用、谁补充，谁破坏、谁复垦”的原则，严格新增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费的收缴使用管理，做到收缴到位，专款专用；加大对矿山生态环境恢复治理和土地复垦投入的力度。努力提高资金使用效率，降低成本，优先保障土地开发整理重点项目的投入。

建立多种投资渠道。按照“谁投入、谁受益”的原则，完善适应市场经济要求的利益分配机制，吸引社会更多资金投入土地开发整理，推进土地开发整理的产业化。

土地开发建设篇10

中图分类号：G812.42文献标识码： A 文章编号：

推进社会主义新农村建设是新时期农村工作整体布局中的重要步骤, 是保持农村政策连续性、稳定性的必然选择, 是贯彻落实科学发展观, 实现经济社会全面协调可持续发展的重要举措。但是, 在建设社会主义新农村的过程中, 国家的作用只能是引导,真正的主体是农民。只有让9 亿农民的积极性得到充分发挥, 新农村建设才有希望。要调动农民的积极性, 制度创新, 尤其是土地开发整理制度创新至关重要。

土地整理是指采用工程、生物等措施对农村地区田、水、路、林、村进行综合整治, 增加有效耕地面积, 提高土地质量和利用率, 改善生产、生活条件和生态环境的活动。通过土地整理提高农业生产水平, 改善农民的生产生活条件和农村生态环境, 促进农业增效, 农民增收, 增强农业、农村经济的可持续发展能力, 同时能有效地缓解建设用地指标紧张的矛盾, 确保耕地总量动态平衡, 为经济和社会发展提供用地保障。因此, 土地整理工作开展得好坏直接影晌到农民的根本利益。

一、土地开发整理在新农村建设中的作用

( 1) 有利于土地资源保护

土地是新农村建设的重要物质基础, 而耕地关系到国家粮食安全和农业可持续发展。重视粮食生产, 重视耕地保护是当前建设新农村的重要内容。由于人口众多, 现有耕地及耕地后备资源相对不足, 人口以千万速度递增, 而耕地以百万公顷的速度递减, 人地矛盾日益突出。土地开发整理作为一项见效快、质量高、投入少的系统工程已成为节地挖潜, 有效增加耕地面积的重要途径。因此, 新农村建设要把重点用于基本农田保护和土地开发整理的政策制定上。土地开发整理在建设社会主义新农村的历史进程中处在一个不可或缺的位置, 它是在人口持续增长的情况下, 能做到使耕地总量不减少, 确保基本农田总量不减少, 质量不降低的一个重要途径。

( 2) 有利于建设规划的实施

1998 年颁布的《中华人民共和国土地管理法》对土地整理有明确规定:“按照土地利用总体规划对田、水、路、林、村综合整治, 提高耕地质量, 增加有效耕地面积, 改善农业生产条件和生活……。”土地规划和新农村建设规划相互促进。按照规划先行的原则, 将新农村建设规划纳入土地开发整理规划之中, 逐步完善协调土地利用总体规划和村庄点, 村庄建设等各项规划, 通过土地整理的实施为新农村建设打下扎实的基础。同时结合实施的新农村建设规划, 完善土地开发整理规划, 以土地整理和复垦为重点, 统筹安排田、水、路、林、村的综合整

治, 通过土地整理的实施为新农村建设打下扎实的基础, 并为项目区山水路林统一规划整理和改善生态环境做出贡献。

二、新农村建设中的土地流转制度创新

据悉, 2006 年土地管理法的修改将以集体土地流转和征地制度改革为主要内容。而不久前, 国土资源部的关于坚持依法依规管理节约集约用地支持社会主义新农村建设的通知要求稳步推进城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩试点、集体非农建设用地使用权流转试点的建立。这一决定对于推进农村土地产权改革将起到重要作用。可见, 我国土地产权制度改革的路径与产权经济理论指引的路径是一致的。现代产权经济理论认为完整的产权能使资源得到有效利用。完整的产权包括使用权私有、受益权私有和流转权私有。一直以来, 农民作为土地承包经营者只拥有前两项产权,而没有真正的流转权。这意味着农民并没有对土地的处置权, 实质上就是没有土地的财产权, 因而也就无法获得土地出让后的大部分增值收益。因此, 如果允许农村集体土地直接入市交易, 交易的大部分收益都归农民所有, 对农民、对新农村建设的意义是非常重大的。

首先, 土地经营权可以直接入市, 其价格就会上升, 有利于农民对其拥有的产权形成良好的预期, 全力经营使之增值；

其次, 可以抵押贷款, 以解决农民在生产经营中的资金短缺的问题；

再次, 使农民的生存保障的物质基础增加了, 有利于社会的和谐与稳定；

最后, 使农民成为土地真正的主人。

允许农村集体土地直接入市, 农民就能够合法地以市场主体的身份直接参与交易谈判,按自己的意愿出让土地, 并获得土地的增值收益, 表明农民对土地拥有了真正的处置权, 拥有了完整有意义的产权, 实际上也就成为土地的真正主人。农民通过劳动投入、资本投入等活动, 以及保护与土地增值相关的公共设施和其他公共资源等使土地增值, 从而使个人利益、社会利益一致化。允许农村集体土地直接入市交易, 对重构农民与土地、农民与政府的关系具有不可估量的意义。

三、在新农村建设中土地开发整理应采取的措施

( 1) 在政策制定上各级政府部门给予必要的顷斜

制定乡村建设用地整理的有关政策、标准, 加强农村建设用地整理工作上的指导。积极推进土地开发整理进程, 落实工业反哺农业政策。研究土地出让金和新增建设用地有偿使用费的分配和使用办法, 逐步提高农民和农村经济组织所得的比例, 用于农业土地开发整理等方面, 最终实现建设社会主义新农村的目的。

( 2) 建立土地整理资金保障体系, 以保障土地开发整理充足资金

资金来源有:( 1) 土地出让金和新增建设用地有偿使用费。新《土地管理法》中提到新增建设用地有偿使用费30%上缴中央财政, 10%留给有关地方人民政府, 这些资金都专项用于耕地开发外, 土地出让金也应按比例作为中央和地方土地管理专项基金。( 2) 按《土地管理法》规定, 为实现耕地占补平衡, 用地单位没有条件开垦的耕地不符合要求, 应缴纳开垦费, 这笔收入应用于土地开发整理补充耕地。( 3) 利用金融部门贷款, 作为土地整理的启动资金。( 4) 投资多元化, 积极引进国际性投资。( 5) 以政府投资为主, 充分调动当地农民积极性、主动性和创造性, 鼓励农民参与, 政府投入与农户相结合, 实现多渠道投入。

( 3) 周密规划

土地整理是一项综合性的系统工程。在新农村建设中, 首先依照新农村建设的总体目标要求, 围绕土地利用总体规划和城市建设规划, 安排土地开发整理项目区和土地整理重大项目。在编制土地整理规划设计时, 应注意两个方面: 首先要向粮食生产区和基本农田保护工程顷斜, 主要用于高标准基本农田建设,对中低产田,通过移动建设用地上好的耕作层, 对其进行改善, 使瘦田变良田, 低产变高产, 实现农田高规模经营集中。其次推进旧村整治, 结合撤乡并镇, 撤村并点, 使人口适当集中, 农民住宅向中心村集中, 乡镇企业向工业园区集中,进行建设用地整理, 彻底改变农村生活环境和村容村貌。通过土地转换、土地权属重拨等形式, 挖掘闲置土地,改善农村基础设施, 建设农村公益事业项目。

( 4) 各级领导要高度重视土地开发整理工作, 科学组织

土地整理是一项长期而艰巨的系统工程, 也是政府部门赋予土地管理部门不容推辞的责任。土地管理工作抓得好, 对实行耕地占补平衡、建设新农村有着举足轻重的含义。首先要设立专门机构, 专门管理。专人负责, 明确目标责任, 规范动作程序。其次是把土地管理耕地占补平衡列为领导干部政绩考核的主要内容, 使干部从主观意识上重视土地开发整理工作。第三抓好示范区, 由单一的土地开发整理向综合开发转变, 发展高效生态农业项目, 对农村多种资源整合, 根据本地实际情况, 通过示范区建设和实施重大工程带动面上的土地整理工作,抓典型, 逐步推开。第四由国土资源部门配合多个部门, 从制定政策, 编制规划, 筹集资金到实施都要科学组织。多种资金融合, 多项技术结合, 求得土地利用效益最大化。

参考文献：

1、杨宏翔.现代产权制度视角下的农村社区股份合作制.学术探讨, 2010, ( 5) .

土地开发建设篇11

中图分类号：F32 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2017）03-0251-01

油田企业的高速发展需要对土地进行更加合理的运用，但是土地的运用和管理也存在一定的问题，主要是在管理上有很多困难，在相关管理人员的努力下，需要对油田企业进行更广方面的土地认识和管理，得到整个上层领导的满意，也使用更加规范性的基层用地方案，减少土地使用过程中可能产生的矛盾，进而对后期的土地使用产生良性的影响。以下对油田企业的土地管理人士进行分析。

一、油田企I土地管理过程中存在的问题分析

（一）管理水平非常低，存在重征管问题

油田企业需要按照自己的实际性需要进行大量土地的使用，例如，在建设方面还有布井方面。但是在实际的运用以及管理上，很多油田企业在土地管理上的意识还十分的淡薄，没有对后期的管理工作进行关注，特别是存在多头管理的情况，管理人员在素质上参差不齐，管理的制度也需要进行不断的完善，让土地的资料处于分散的状态下，档案的归集也不及时，让土地档案管理存在多种不规范性的问题，造成了重要土地资料的遗失。还有一些因为不能及时的找到有关的资料，在办理新的手续时给企业带来了非常多的损失性问题。

（二）土地存在闲置的情况

油田企业生产的资源是支撑我国顺利发展的能源，在上个世纪，国家为了支持油田企业的发展，为了油田的开采获得更多的便利性条件，使用土地补偿的标准就非常低，由此也导致了一些管理人员在土地管理方面的意识非常落后，存在非常严重的闲置以及浪费的情况。另外，还有一些油田企业没有经过多方面认真的论证，因此在项目上非常容易进行搞工程，做项目的现象，造成了诸多工程项目在圈地之后并没有进行多方面的开工，因此土地的征缴也一直处于闲置性的状态下[1]。

（三）法制观念淡薄，土地用途随意

按照国家相关的土地管理规定，土地的使用主要分为农用类型的土地还有建设用地以及没有开发使用的土地，企业用地之前需要学习相关的法律法规，遵守相关的要求和规定，每一个单位和个人都需要在国家的批准之下使用土地，没有经过批准不能擅自使用。但是有些油田企业为了自己的效益，对于国家的相关规定没有关注，随意性的对土地的用途进行改变，这样就造成了非常大的违法用地情况，给整个企业的整体效益带去了增长性的阻碍[2]。

二、强化石油企业土地管理的策略

（一）提升土地管理的意识，强化石油企业土地管理制度建设

土地管理人员在石油企业工作，需要心系是有企业的发展，关注到土地管理的重要性，也充分的关注到石油土地企业在资产管理中的组成，关注到土地企业在生产经营过程中的作用还有意义，认识到土地管理的作用，强化土地的管理工作，并且在不断的总结在现实工作下土地管理所遇到的各种问题，以此能够采取有针对性的措施加以有效的解决，并且提升管理的力度，进而保障土地的综合性有效性的使用，努力的推动油田企业的土地管理措施的实施。让油田企业的管理工作能够实现更好的开展。一项完善的管理制度是开展土地管理工作的前提条件，在当前的形式和背景之下，需要油田企业能够按照自己工作中出现的实际性问题进行土地的有效性管理，并且制定出相应的制度，对土地的机构进行完善，提升人员的基本素养。管理人员一定是专业性突出，沟通能力非常强并且有极大奉献性精神的优秀员工。单位需要对这些员工进行业务理论方面的培训，做好法律法规的学习准备，不断的对土地管理有新的认识，另外还需要做好相关办法的落实制度，让管理人员能够更好的面对工作中可能出现的新的情况还有新的问题，让多种工作都能够有章可循，有理可依[3]。

（二）强化土地的基础管理工作

土地资料需要进行统计和申报，并且登记也是土地管理日常工作的基础性部分，在日常性的管理过程中需要有专业人士对土地的征用以及原始资料的保存进行管理，土地的管理过程中有关资料需要被查阅还有移交等等，这些都需要进行严格的程序等级，以免出现信息丢失的情况，更不能发生档案资料个人私自存储的情况。土地的管理人员需要对土地的确权等级等等进行全面的认识，在政策宣传的基础上落实检查工作，确定其中的一些利害关系，并且运用维护油田的方式做到油田企业合法权益的有效性保护。土地管理人员需要对土地的确权进行高度的关注，为油田企业在后续发展提供更多的有利性条件，另外，土地管理人员还需要经常到基层进行工作的检查，做到彻底摸清，尤其是在土地占用面积以及土地来源方面的检查，使用相关的历史资料解决管理中可能存在的诸多方面的问题[4]。

（三）提升节约用地的意识

油田企业占用比较大的土地需要做好节约性用地的规划，只要生产能够保障就尽量秉承着国家的尽量选用劣质地以及荒地的原则，减少农田还有耕地的使用。多个部门一起共同筹划土地的使用规划，在选择油井以及布置油井的过程中使用现代化科学技术手段，对土地的使用情况进行充分的有效的论证，并且减少浪费的现象，尽量让闲置的土地都能够得到更好的使用，提升土地的利用效率[5]。

结束语

综上所述，本文对土地管理在油田开发建设中的现状及对策进行了分析和研究。在此基础上还需要对土地的有效使用以及油田企业的土地占有情况进行分析，完善土地管理制度，提升工作人员的专业素养和综合素养，尽量在管理过程中使用现代化管理技术，让油田企业的管理走向智能化和信息化，土地使用也走向合理化和科学化，在此基础上对土地的有更多方面的认识。

参考文献

[1] 张诚.石油企业用地及土地管理中的问题和解决对策探讨[J].化工管理，2014，14（2）：21-36..

[2] 王霁英.浅谈如何做好石油企业土地档案的管理[J].兰台世界，2013，14（z5）：96-96，97.

土地开发建设篇12

地铁以其安全、快速、准点、大运量和低污染而备受各个大城市的青睐，成为大城市解决市民出行的一种主要交通方式。南宁作为广西自治区的首府，是中国与东盟对接的桥头堡，为进一步将南宁打造成区域性国际城市，2005年南宁市委、市政府确立了以发展轨道交通作为公共交通优先发展的城市发展战略。为了弥补城市地铁建设所需的资金和运营的巨额亏损，各地政府都不约而同的采取了地铁沿线土地开发的策略。

沿线土地开发融资模式能否运用到南宁城市轨道的建设中，本文通过分析南宁沿线土地开发对地铁建设的意义，结合对南宁地铁一号线沿线资源的调研，探讨地铁建设运营与沿线土地开发相结合的模式，来寻求我市地铁发展良性循环的途径。

一、南宁市地铁建设规划及融资现状

1、南宁市地铁线网规划情况

南宁市委、市政府于 2005年启动南宁地铁项目。目前，修编后的《南宁市城市轨道交通线网规划（2009-2015年）》包括7条线路，呈放射型结构。由东西向一号线和南北向二号线“十字型”交叉组成基础性构架线路，两条线路总长52.5公里，再以构架骨干线路为基础，由其余线路构成线网，线网总长196.5公里，共设车站113座（其中换乘站21座），车场10座，控制中心1处。其中， 1号线一期工程为南宁市地铁东西走向的骨干线。线路西起罗文，东至南宁火车东站，线路总长约32.12公里，全线采用地下线方式敷设；共设车站25座，设车辆段、停车场各一处，主变电站两座，全网运营控制中心一座； 2号线为南宁市地铁南北走向的骨干线。线路南起玉洞，北至西津，线路总长约21.6公里，全为地下线，设16座车站，设停车场、综合维修基地各一处，主变电站两座。

2、南宁市地铁项目投融资情况

地铁项目所需的资金可分为建设资金、融资成本、设备更新及运营亏损补贴等。南宁地铁线网规划预计共7条地铁线路，总里程200公里，在未来30年内建设资金需求约1200亿元，融资成本约1300亿元左右。根据2009年5月25日国务院下发的《关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知》，地铁项目最低资本调整为25%，75%的资金由银行贷款。随着南宁城市化水平的提高，地铁线网也将进一步优化，线路也将会增加，总里程也将相应增长，届时，对资金的需求也将进一步加大。为解决地铁“建得起、经营得起、还得起”这三个问题，实现南宁地铁的可持续发展，未来30年内，每年政府都必须承担巨额的地铁项目资金，这对往后各届政府的财政压力都是非常巨大的。下面将南宁地铁项目资金需求及南宁市近三年财政收入情况列表如下：

根据上述列表的数据分析，可以预见今后就地铁建设项目对南宁市财政压力将非常巨大的。且表1所列仅为建设投资需求，尚未包含运营补贴及银团贷款还本付息的费用。

根据南宁“十二五”规划纲要中提到了要把南宁建设成为超大型城市，到2015年，南宁市城区人口要达到300万，规模用地250万平方公里。建设超大型城市，把南宁建设成为“中国绿城”、“中国水城”，就必须加大基础设施投资力度，近年南宁市每年固定资产投资已达上千亿。在财力有限的情况下，如何拓展资金来源，提高地铁建设及运营效率，是地铁建设项目可持续发展的关键。

二、国内外地铁土地开发模式与经验

当前，各城市地铁建设的资金90%都是由政府投入及银行融资，其他如上市融资、发行债券、BT（建设―移交）、BOT（建设―经营―转让）、PPP（公共部门与私人企业合作）、中期票据、融资租赁等只占10%，不管采用何种融资模式，融资方式越复杂，时间越长，融资成本就越大，最终也都由政府承担。从节约成本的角度出发，政府应加大自有资金的投入比例，地铁能带来沿线房地产的升值。当沿线人口形成一定规模后，又将带动配套的商业和服务业繁荣兴隆，给沿线房地产业和商业等行业带来巨大收益，同时也进一步推动城市化建设。

下面以地铁与沿线土地开发融资较为成功的香港、日本、广州为案例，分析地铁与沿线土地开发对融资的借鉴意义和经验。

1、香港模式

为了弥补地铁建设和运营的巨大成本，香港政府从一开始就采取了地铁与沿线房地产联合开发的策略。在地铁站点的上面或周围划出一定面积的土地协议出让给地铁公司，与地铁站点一并规划、设计和实施。地铁公司按照未建设地铁时的市场评估地价向政府交纳地租。地铁公司通过公开招标的方式，确定房地产的合作开发商，建造费用和风险由地产商承担，而地铁公司一般可分享一半的开发利润。而且，地铁商场由地铁公司统一出租，地铁物业由地铁公司自行负责管理。

港铁公司在建于1975～1986年的3条地铁线沿线开发了18处房地产项目，其中10处不动产由香港地铁公司自行管理，获得的收益约为40亿港元，约占这3条地铁线总投资的16%。其岛线的建设费用40%来自贷款，60%来自物业发展利润。香港机场地铁线全长34km，建设成本为351亿港元。5个联合开发的房地产项目，总建筑面积360万m2，总投资估计为1500~2000亿港元，为地铁公司带来180-200亿港元的收益，超过机场地铁线建设成本的50%。此外，地铁上盖物业还有一大特色就是均采取 “只租不售”的长期经营方式。这样做的目的是为了拥有绝对的话语权，更有利于商场长期经营。

由此看出，香港地铁其成功就在于地铁的建设与地下商业开发紧密联系在一起，形成共赢，沿线的地产开发、物业开发支撑了地铁本身的营运。

2、日本模式

日本地铁企业采取的是以地铁为中心，以房地产及租赁业、购物中心等零售服务业、公共汽车业、出租车业、旅游观光、宾馆设施等共同发展的经营模式。其中最主要的经营战略是土地经营和地铁经营同时进行的战略。地铁公司负责规划土地，以追求最大经济效益为目的。它的效益目标包括两个方面：一是土地经营效益最大化，二是有利于地铁提供尽可能多的客流，使地铁投资能够赢利。日本地铁企业的土地经营类型主要可归纳为3类：以地铁为轴心的沿线开发型、土地开发主导型、与地铁完全无关在沿线以外地区开发经营型。

这种地铁与周边房地产的综合开发策略，是Hankyu公司在20世纪20年代在大阪地区优先采用的，并取得了很大的成功，从而在日本被广泛采用。日本利用这种著名的“土地重整”过程，既保证了地铁项目的顺利实施，也使私营投资者有利可图，从而降低了政府的投入，吸引了大量的民间资本，扩大了融资渠道，也降低了项目风险。

3、广州模式

广州地铁一号线的投资全部由广州市筹集。广州市开辟了多条渠道广泛筹集地铁建设资金，主要有：财政拨款、社会集资、物业开发、利用外资等。其中在国内首次尝试地铁建设和房地产联合开发的方式为地铁筹集建设资金。由广铁公司向市政府取得沿线物业发展地块的开发权，然后与开发商签订合作合同，成立项目合作公司，共同开发。物业开发所得收益按商定的方式分享。地铁公司所得收益用于部分地铁建设费用。具体来讲，广州市的合作开发模式大致有股份合作开发和开发商独立开发两种。前者指地铁总公司与开发商共同投资，进行地铁物业建设，物业发展所得收益按投资的比例分享。后者指地铁总公司将地铁沿线地块的土地使用权出让给开发商，收取土地出让金，由开发商独立进行开发，开发所得收益主要由开发商获得。在广州地铁一号线建设的过程中，这是最主要的一种方式。

广州地铁建设前期并没有重视地铁物业综合开发，致使其错失了很多具有高商业价值的中心地块，例如天河城站、五月花等上盖商业中心。之前，广州地铁公司在进行项目开发时，出售了全部物业，并未保留物业所有权，这实现了资金的快速回笼，却亦失去了物业的长远效益。之后，物业开发随着自身资金实力情况，仅是将住宅物业出售，而保留了商业和办公物业的所有权，实现了现金流的持续稳定增长。

目前，南宁地铁项目刚刚起步，一系列政策配套措施尚不完善，资本市场化运作手段欠缺，根据国内外的经验南宁地铁建设早期的投入以政府资金投入为主，在政府主导下尝试运用市场化手段来解决地铁发展的资金缺口问题，但不宜采用结构复杂的市场化融资模式。目前，建设中的南宁地一号线与即将建设的二号线将采用政府投入与银团贷款相结合的形式筹集建设资金。在现阶段发行企业债券、股票融资时机还不成熟。BT、BOT仅能用于部分线路的融资，并不能解决持续性筹集建设资金及弥补运营期的亏损。结合香港、日本、广州地铁建设初期的融资模式，无一不是先以地铁建设规划与沿线物业规划统一起来，通过对地铁公司注入优质的沿线土地资源，使地铁建设带来正外部效应反哺到地铁建设，从而减轻财政压力。

三、目前地铁土地开发建设中的存在问题

1、地铁公司能否作为土地储备主体及如何将沿线土地归集到地铁公司名下

目前，根据国家有关法律法规，只有政府设立的市土地储备中心及市土地储备分中心才能成为土地储备主体。因此，地铁公司能否成为土地储备主体，需要政府批准设立和给予相关的配套政策。

即使地铁公司获得政府批准成立了地铁沿线土地储备分中心，成为土地储备主体，但也只能实施土地一级开发及储备，并不能直接获取储备土地的开发权。根据现行土地管理法律法规，只能通过招标、拍卖或者挂牌出让方式获取开发权。那么，地铁公司要想获取土地的开发权就必须通过竞拍。因此，如何保证地铁公司获取地铁沿线土地开发权是实施沿线土地资源综合开发的根本保证和关键。

2、如何筹集土地一级、二级开发建设资金

土地一级开发成本是指由政府对一定区域范围内的城市国有土地（生地或称毛地）进行统一的征地、拆迁、安置、补偿，并进行适当的市政配套设施建设中发生的有关补偿费用。土地的一级开发就是使土地达到出让的条件。开发商通过招标、拍卖或者挂牌出让方式获得土地开发资格之后，对土地项目进行开发，即为土地二级开发。

无论是土地一级开发还是二级开发均需要大量的资金，如果土地一级开发资金断裂就会造成闲置土地。土地二级开发资金紧缺就会导致开发进度慢，资金回笼慢，地铁建设与沿线土地不同步，甚至出现地铁建设资金链危机。

3、在土地二级开发中如何培育地铁客流

根据城市规划，及周边的商业配套、地铁枢纽站换乘、整体环境等因素的影响，决定了地铁沿线地块的升值空间。而现行的土地管理法律法规，地铁公司能否通过招、拍、挂出让方式获得“优质地块”很大程度上取决于政府给予的支持力度。“优质地块”开发的利润及物业增值最大，学习港铁模式，这部分地块开发的物业可采用一体化开发设计理念，即实现地铁车站与综合开发的一体化，增加地铁商业空间的价值，达到商业利益共享及出行、换乘、购物一体化之目的。例如香港的太古广场、香港IFC国际金融中心、乐富中心等。该部分的优质物业可作为地铁公司自有物业长期持有，自主经营，形成源源不断的现金流且有利于增加客流从而增加票务收入。

4、如何把握土地开发建设的力度与节奏

在地铁的建设过程中，应该根据地铁的建设进度、开发计划、开发时序等适度开发，避免开发节奏太快，规模太大，使得地铁公司在物业开发上面临巨大的资金压力与财务成本；快节奏大规模的开发又可能产生大量的结存资金，而这部分资金如果未得到充分的利用，这也是一种浪费。如土地开发节奏太慢，规模小，又会影响到地铁建设资金的筹集。

四、南宁地铁土地开发若干建议

通过项目和周边土地的捆绑式开发，使地铁项目的融资渠道得到进一步的扩大，从而也在一定程度上减轻了政府在地铁项目上不断投入的压力。地铁项目是一个基础性的建设项目，它除了在财务上能给项目公司带来收益，同时还具有巨大的社会效益，对城市的合理布局及提升城市的战略地位都起着极其重要的作用。因此，政府对地铁项目的支持是必不可少和至关重要的，这种支持既表现在资金的投入上，更表现为政策性的支持和倾斜。

1、政府应支持地铁公司成为土地储备主体，并给予设立土地储备分中心加以配合。

2、政府要结合城市的总体规划，严格控制地铁沿线用地的规划审批，并将利于带来客流的土地提供给地铁公司开发。

1）应结合南宁市城市总体规划，对地铁沿线周边土地进行有效的控制，做到心中有数，便于合理地进行管理；

2）配置给地铁公司相应的土地资源，包括地铁沿线周边片区和城市重点发展区域的土地资源；

3）对于地铁沿线周边地区或者重点发展区域，地铁公司具有开发建设优先权。

3、在土地一级开发中，政府应按土地一级开发成本的一定比例作为地铁公司的收益，返还给地铁公司用于地铁建设。

1）地铁公司的资本金大部分用于地铁建设，应设立专门的房地产开发资金；

2）在土地一级开发中给予一定比例的收益作为房地产开发资金，有利于提高开发的积极性，增强其市场的竞争能力。

4、以多种融资方式筹集土地开发资金。

1）融资渠道应多样化，银行贷款，合资开发，合作开发，BT等等方式。

2）一种开发方式可以争取多种融资方式，同种融资方式也可运用不同的开发方式。

5、在开发中，增加客流应放在优先考虑的位置。

1）客流的增加意味着票务收入的增加；

2）商业物业的增加同样应优先考虑客流的增加，其次才考虑物业收入的增加；

3）客流增加带来的票务收入远大于物业租金收入；

4）物业租金收入及客流带来的票务收入都可以带来源源不断的持续收入。

6、由于不同的开发方式，建设资金筹资的特点不同，所以不同的筹集资金的任务决定了不同的开发方式。

1）建设资金的筹集以土地一级开发为主。为解决项目建设初期资金紧张的问题，可将部分土地直接拍卖，筹集建设资金。

2）还本付息以二级开发为主，可通过合作经营或自主开发等方式进行，可借鉴香港地铁的经验，保留一部分土地进行合作或自行开发。这部分保留的物业将成为运营中很大的一部分非车票收入，使项目的赢利性增强，也为后续的项目融资打下良好的基础。

7、加强地铁沿线综合开发区的规划和开发