农业政策论文:农业政策性保险体系构建的基本思路与模式选择

一、农业保险的产品属性

对于农业保险的产品属性，国内有关理论研究文献很多。刘京生（2003）认为，农业保险具有商品和非商品的两重性；陈璐（2004）提出，农业保险属于混合产品中的第三种类型，是具有利益外溢特征的产品；冯文丽（2004）认为，农业保险具有正外部性，系统性风险、信息不对称和正外部性是各国农业保险市场失灵的一般原因；孙秀清（2005）则明确提出，农业保险具有政策性，商业性经营已陷入困境，完全由政府主导政策性保险又面临许多障碍。

（一）我国农业保险业发展历程

我国农业保险业发展经历了20多年的历程，既有创建之初的快速发展，也有商业化运作的萎靡滑坡。从总体来看，大体可分为两个阶段：

第一阶段：恢复与波动发展阶段（1982——2003年）。1982年开始由民政部门、农业部门、保险公司等陆续开办农业保险业务，业务发展呈现快速上升趋势，1992年农业保险费收入达到8.62亿元。同时，赔付率也大幅度上升，1991年农业保险的赔付率达到119%.随着政府支持性措施减弱，特别是中国人民保险公司开始向商业性保险公司转变后，农业保险业务逐步萎缩。2000年农业保险保费收入下降到3.87亿元，2002年又减到3.0亿元，全国农民人均缴纳保费不足1元。据统计，1982—2002年农业保险的平均赔付率高达88%，远高于农业保险经营盈亏平衡点79%的赔付率，导致农业保险业务长期亏损，各家保险公司相继取消了农业保险的经营。只有中国人民保险公司上海分公司、新疆建设兵团财产保险公司仍在经营，但品种、规模很小。这一阶段我国农业保险业经历了恢复后快速发展到萎缩低迷的发展时期。

第二阶段：破冰与升温发展阶段（2004年至今）。由于近年来“三农”问题的不断升温，加之加入WTO过渡期终结的日益临近，农业保险对“三农”的保护伞作用日益突出，农业政策性保险受到了政府和社会的关注。目前，国内已设立了四家农业保险公司，即上海安信农业保险股份有限公司、安华农业保险股份有限公司、安盟农业保险公司、阳光互助农业保险公司。2004年3月中国保监会批准上海安信农业保险股份有限公司筹建，公司在原中国人民保险公司上海分公司农业保险业务的基础上由上海11家企业共同投资组建，注册资金2亿元。这是我国第一家专业性股份制农业保险公司，是探索建立农业政策性保险制度的试点。安信农业保险公司的成立标志着我国农业保险的发展进人新的阶段。安华农业保险公司是吉林省内5家企业共同发起，2004年7月由中国保监会批准成立的又一家政策性农业保险公司，注册资本金2亿元。安盟是法国第二大综合性保险公司，最早由农民以互助形式组建，已有100多年历史，在农业保险领域占据法国65%的市场份额，是世界农业保险领域的领先者。2000年3月安盟首次向中国保监会提出申请，2003年6月获得在西部地区经营财险业务许可证，并且把四川作为安盟公司在中国发展的立足点，正在谋求以“财寿合一，肥瘦平衡”的理念赢得中国农村保险市场。安盟公司的进入标志着我国农业保险市场多元化模式的形成。2004年中国保监会在上海、黑龙江、吉林等9个省区市启动了农业保险试点工作。2005年，按照中央一号文件精神的要求，政府有关部门正在加大农业政策性保险试点工作的力度，扩大试点范围，通过试点探索我国农业保险发展的不同模式，并制定政策鼓励商业性保险公司参与农业保险事业。为此，有人乐观地称中国农业保险发展的春天即将来I临。

（二）我国农业保险商业性运营的困境分析

1.农业保险的外部性与商业运营的趋利性之间的矛盾。农业保险的准公共产品属性，决定了农业保险具有较强的外部性，单一依靠市场机制的配置会造成市场的失灵，客观要求政府履行其宏观调控和公共管理的职责。农业保险的商业化运作，趋利性的目标追求，偏低的边际收益，会导致农业保险经营者以经济利益的回报程度来选择保险险种，从而降低农业险种的投入和经营强度，因为农业保险经营者不会主动为政府或社会承担外部性造成的经济损失。矛盾的结果，必然是农业保险业发展特别是外部性突出的农业险种发展的萎缩乃至消失，农业保险供给不足。

2.农业保险的低补偿性与农业产业的高风险性之间的矛盾。农业产业是受自然灾害影响较为严重的产业，由于产业的弱质性和农业生产经营设施条件的匮乏，自然灾害对我国农业产业发展造成的损失非常大，对欠发达地区的危害程度会更大，并且有逐步加重的趋势，农业保险的赔付率居高不下。但作为农业产业发展“保护伞”的农业保险业，由于受自身收益和险种管理等因素的影响，对农业灾害的补偿水平却很低，远远低于实际损失的价值。据测算，1998—2000年需要补偿的农业损失平均每年为1681.59亿元，通过农业保险平均年补偿为4.5亿元，仅占0.27%.

3.农业保险的高成本与农户家庭的低收入之间的矛盾。农业保险以大数定律为基础，投保多则保费低、保障足。农业产业的高风险、空间的分散性、时间的季节性、定损的复杂性，造成了农业保险的高成本性，农业保险需要比一般城镇保险付出较多的人力、物力和财力，这就决定了农业保险实现正常运营必须要有高费率作保障，一些地区农作物保险的费率高达10%.然而，与城镇居民相比，农民保险的支付能力有限，从而导致农业保险的有效需求严重缺乏。

4.农业保险的道德风险与法律法规的有待健全之间的矛盾。受农业自身属性、小农意识和文化素质的影响，特别是法律法规制度的缺乏，导致农业保险中道德风险比较严重，监督控制成本难以降低。据统计，道德风险给保险公司造成的损失占农作物保险赔偿的20%，而地域和个性的差异导致的逆选择性，更使得农业保险经营者赔付率居高不下。问题的原因除了保险市场的信息不对称等原因外，保障农业保险良性发展的有关法律法规的缺乏是重要原因。《保险法》是我国一部有关商业性保险的法律，对农业保险不适用。《农业法》也只是泛泛谈及，没有具体的法律规定，有关农业保险的法律法规几乎仍是一片空白。

二、构建农业政策性保险体系的基本思路与模式选择

（一）构建的基本思路

对中国的农业保险发展而言，不可能照搬国外的发展模式，不可能完全依赖政府的财政补贴，不可能选择单一经营主体的道路，不可能缺乏政策性保险体系的构建。国家有关部门正在通过推进七种模式的试点来构建我国农业保险制度的基本框架，即政策性公司经营、相互制公司经营、商业性公司代办、商业性保险公司经营、外资公司经营、互助合作经营、再保险运作。尽管模式很多，但从系统构建的角度看仍是点的安排，没有实现从政府（包括中央、地方）支持政策的构建到政策性、商业性保险业务多元化经营主体的形成，以及政府、企业、农产之间效益平衡和持续循环的系统部署。

对我国农业政策性保险体系的构建，必须在借鉴、遵循国外先进经验和共性规律的基础上，着眼我国国情和农业、保险业发展的客观实际，立足现有金融资源（主要是政策、机构），以政府支持、全社会广泛参与为导向，以农业政策性保险业务为主线，以农业政策性金融机构职能完善为内容，以政策性业务商业化运作为特征，以农业政策性金融机构主办，商业性保险公司、农村合作经济组织、农村金融机构经营为组织形式，充分发挥政策性金融、商业性金融的整体效能，加快建立保障有力、运营高效的农业政策性保险体系，为政府支持和保护农业提供有效手段。

（二）构建模式选择

根据国际经验，综合业内的观点，构建农业政策性保险体系主要有三种模式：一是政府成立专门的农业保险机构，负责各地农业保险业务的直接经营；二是成立合作性保险组织经营原保险，政府成立专门农业政策性保险机构经营再保险（委托商业性保险公司经营或委托中国再保险公司经营）；三是由商业性保险公司经营原保险，政府成立专门农业政策性保险机构经营再保险。对构建模式的选择，必须遵循科学、高效、可行、易管的原则，立足我国农业政策性金融机构的现状，在农村金融体系改革的大框架下去构建。

第一种模式：经营成本高、财政负担重。新成立的农业政策性保险机构专门经营农业保险业务，不仅要设立新的机构和遍布全国的网络体系，还要聘用大量的人员，加之专门机构组织体系发展的惯性，势必导致机构的迅速膨胀。其结果必然造成经营成本较高，财政负担过重。同时，面临政府精简机构的大形势，也不合时宜，缺乏可行性。但通过专门机构经营农业政策性保险的思路是可取的。

第二种模式：自愿互助难、组织基础差。农业保险在我国起步较晚，加之农村人口素质较低，收入水平不高，农民的保险意识淡漠，在广大农村通过农民自愿互助推进农业保险发展的难度非常大。从我国农民合作组织发展的历史和现实来看，不仅组织基础薄弱，而且通过成立合作性组织经营保险的政策背景也非常不成熟，与国情不符，更难以担当如此重任。建立农业政策性保险机构经营再保险的思路应该借鉴，委托商业性保险公司或中国再保险公司经营再保险应有相应的激励政策和财政资金投入，但必须明确由农业政策性保险机构经营再保险的主渠道作用。

第三种模式：合乎规律、符合国情。立足现有资源、促进多元化发展是我国农业政策性保险体系构建的重要准则。立足现有商业保险公司资源，发挥商业性保险公司经营农业保险的重要作用，不仅是国外的经验，更是市场化运作的客观需要。这样可以充分利用商业保险公司的高效运行机制和网络体系，实现节约管理成本、完善市场化体制的目标。但必须以单独核算、分账管理和政府对经营农业政策性保险进行财政补贴、税收优惠政策为前提。立足现有农业政策性金融资源，设立专门的农业政策性保险部门负责经营再保险，不仅可以充分利用现有农业政策性金融资源，确保政府目标的真正实现，减少政府财政支出，避免新机构的设立和膨胀，还能够实现农业政策性保险和农业政策性贷款的有机结合，更有利于实现有效监管，并且切实可行，易于操作。

（三）选择模式的具体构建

我国农业政策性保险体系的构建，在具体操作上可考虑：由中国农业发展银行履行农业政策性保险经营的职能，实现政策性银行混业经营，主要负责再保险经营业务。农业政策性保险业务的经营主体是社会上现有的商业性保险公司、不同性质的经济组织。以商业化、社会化保险公司和经济组织经营为主，以农业政策性保险公司直接经营为辅，实现政策性业务、市场化运作、多元化经营。政府制定相应的财政、税收政策，对经营农业政策性保险业务的商业性保险公司进行支持。财政承担中国农业发展银行的经营管理费用。保监会对农业政策性保险业务进行监管。具体见图1.

选择在农业发展银行和商业保险公司基础上构建农业政策性保险体系模式具有较强的科学性、可行性和可操作性。一是充分借鉴了国际上发展农业政策性保险业务的成功经验，遵循了农业政策性保险发展的客观规律。二是充分利用了现有农业政策性银行、商业性保险公司的资源，实现了政策性贷款和政策性保险的有机融合，有利于发挥政府农业政策性金融政策的整体效能，有效规避信贷资产风险。通过商业性保险公司经营政策性业务是世界各国农业保险经营的趋势，可以提高经营效益，避免市场垄断，降低财政支出。三是为农业政策性保险体系的尽快构建提供了现实可行性，易于操作，在农业发展银行基础上进行构建，避免了设立机构的巨大财政成本投入，国家财政对农业政策性贷款的财政补贴政策体系已经形成，也可以避免通过中国再保险公司或新成立机构经营农业保险的再保险业务需要新建立财政补偿体系政策的复杂性。四是符合政府推进农村金融改革、提高农村金融体系支农作用的主旨精神。

（四）外部环境的营造

采取立足现有政策性金融资源、商业性金融，充分发挥市场机制的作用，构建政策性业务、市场化运作、多元化经营的我国农业政策性保险体系的模式，必须营造良好的外部环境：（1）完善农业政策性银行职能。作为我国惟一的农业政策性银行，政府要在农村金融改革总体方案中，对中国农业发展银行履行支持“三农”的职能进行进一步明确，将农业政策性贷款与农业政策性保险业务有机衔接，发挥农业政策性金融的整体支农效能，适应“三农”发展对农业政策性金融巨大需求的新形势。农村信用社改革决不是农村金融改革的全部，在农村信用社改革日渐步人正轨后，农业政策性金融改革必然要摆上议事日程。（2）要制定农业保险的专门法律法规，对农业保险的性质、经营方式、保障条件、各级政府的职责、财政补偿机制、再保险机制、农民参与形式、监管等内容进行明确和规范。（3）在农业政策性保险试点中，丰富农业政策性银行经营农业政策性保险的内容。可通过中国农业发展银行与中国人民财产保险公司的业务合作，尽快开展试点工作。（4）加强对农业政策性银行、商业性保险公司经营农业政策性保险的监管。

农业政策论文:欧盟共同农业政策的变迁

内容提要：1962年形成的共同农业政策是欧盟最重要的共同政策之一。其主要内容是制定共同经营法规、共同价格和一致竞争法则, 建立统一农产品市场，实行进口征税、出口补贴的双重体制以保护内部市场,建立共同农业预算,协调成员国之间管理、防疫和兽医等条例。经过几次比较大的改革,过去以价格支持为基础的机制逐步过渡到了以价格和直接补贴为主的机制，共同农业政策转变为”共同农业和农村发展政策”。强调农业的多功能性和可持续性，确保欧盟农村的全面发展。欧盟共同农业政策对我国有重要的借鉴意义。

一、欧洲共同农业政策的产生

经过两次世界大战血与火的洗礼，西欧各国认识到使用武力谋求国家利益和统一欧洲是行不通的，受到战争重创的欧洲国家也不可能依靠本国的力量恢复经济并在国际舞台上发挥重大作用，欧洲只有联合起来才能复兴和繁荣。为此，1951年4月，法国、德国、意大利、荷兰、比利时、卢森堡六国成立了煤钢共同体；1957年3月在罗马签署成立欧洲共同体和欧洲原子弹共同体条约，简称《罗马条约》，确定建立欧洲共同市场的目标，以促进欧洲繁荣和欧洲人民的团结。1967年三个共同体合并，统称为欧洲共同体，其后经历三次扩大，英国、爱尔兰与丹麦于1973年，希腊于1981年，西班牙和葡萄牙于1986年分别加入共同体。1994年，共同体更名为欧洲联盟。随后，瑞典、芬兰及奥地利亦于1995年加入欧洲联盟。到2004年，中东欧十国波兰、匈牙利、捷克、斯洛文尼亚、爱沙尼亚、罗马尼亚、保加利亚、立陶宛、拉托维亚和斯洛伐克将加入欧盟，现在的欧盟15国将扩大到25国。欧盟东扩后，整个经济区域之面积将由原来的320万平方公里，扩增为430万平方公里；总人口数亦将由目前的3.7亿人，增加至4.8亿人，成为全世界最大的区域经济体。

按照"罗马条约"的规定，欧共体最初的目标只是建立一个以关税同盟为基础的区域性、排他性经济集团。在经济一体化的道路上首先取得进展的是建立工业品关税同盟，到1961年底，欧洲六国内部工业品进口限额全部取消，1968年，内部关税取消，对外关税统一。经济一体化对六国内部商品流通起了很大的作用，但由于彼此工业基础和实力的差别，必然带来比较利益的不同。因此，引发了农业一体化的要求，以便通过更为广泛领域的合作，实现各成员国之间利益的平衡；同时，农业一体化也是欧共体成员国发展农业生产、保证农产品供应、稳定农产品价格、实行农业结构调整和推进经济一体化的需要。

法国、荷兰和意大利是农业一体化的积极鼓动者和支持者。在60年代初，这三个国家的谷物、畜产品和蔬菜及水果生产出现大量过剩，但没有销售市场，主要原因有两个，一是其他成员国各有自己的传统进口渠道，如西德大量从美国、加拿大和澳大利亚等国进口农产品；二是法国、荷兰和意大利的农畜产品生产成本高，在世界市场上经不起来自美国、加拿大和澳大利亚等国农产品的竞争。只有欧共体国家实行农业一体化，建立统一的农产品共同市场，以统一的对外关税限制来自欧共体外部产品的竞争，才能为法国、荷兰等国的农产品占领欧共体市场，进而打入世界市场奠定基础。因此法国在荷兰的支持下要求彻底实施农业一体化，这样，欧共体六国于1962年1月14日通过了一个“建立农产品统一市场折衷协议”，即欧共体最初的共同农业政策。

二、共同农业政策的主要内容

1、共同农业政策的目标

共同农业政策的目标包括农业收入目标、农产品市场目标、农业结构目标和农村发展目标，具体内容在发展中不断深化和具体化。主要包括：（1）促进技术进步，保证农业合理生产和对生产要素特别是劳动力的充分利用，提高农业生产率；（2）在不断提高农业劳动生产率的基础上，增加农民收入，保证农民合理的生活水平；（3）稳定农产品市场，保障供应的可靠性，为消费者提供价格合理的农产品；（4）保护生态环境和动物生存环境，保证食品安全；（5）进行农业结构调整，促进农村经济和社会全面发展。

2、共同农业政策的原则

共同农业政策有三条原则，即共同体市场统一（Market Unity），共同体优先（Community Preference）及价格和预算一致（Financial solidarity）。

所谓共同体市场统一，即共同体内部成员国之间贸易完全自由，商品、劳动力和资本自由流通，逐步取消欧共体成员国之间的关税，对欧共体以外国家筑起统一关税；协调成员国之间管理、防疫和兽医等条例，制定共同的经营法规，共同价格和一致的竞争法则。

共同体优先，即实行进口征税、出口补贴的双重体制。当进口产品价格低于共同体内部价格时，则实行进口征税；当欧盟产品出口价格低于共同价格时，就实行价格补贴，控制从共同体外部进口，消除世界农产品市场波动对欧盟农产品市场的影响。

价格和预算统一，则是每年成员国农业部长理事会确定不同农产品价格，并建立共同预算，即欧洲农业指导和保证基金。这是欧共体预算的主要科目之一。目前,欧盟共同预算收入约为840亿欧元,其中用于欧洲农业指导和保证基金约占50%。共同预算收入主要来源于：（1）成员国国民生产总值的1.27%；（2）成员国从第三国进口农产品所征收的关税：（3）成员国向第三国出口的农业征税；（4）糖生产者交纳的分摊费；（5）成员国从第三国进口工业所征收的关税：（6）其他附加收入。

3、共同农业政策的具体做法

（1）建立统一农产品市场。1966年5月欧共体部长理事会通过决议，实行农产品自由流动，分步实施农产品统一价格。1966年11月1日橄榄油首先实行了统一价格；从1967年7月1日开始，谷物、食糖、植物脂肪和植物油实施统一价格；1967年9月1日稻谷实施同价；1968年4月1日，牛奶、奶制品以及肉牛同价。1966年，欧共体90%的农业产量和欧共体成员国之间71%的农产品贸易额以及来自第三国60%的食品进口额实行了共同农业政策。到九十年代初，欧共体国家置于统一的农产品价格体系和共同农业政策管辖之下的农产品有：谷物、水稻、蔬菜、水果、糖、酒类、烟草、牛奶、肉、蛋、植物油、动物脂肪和油料等14个类别，占欧共体生产的农产品的96%左右。

（2）建立对外统一的农产品关税壁垒和对内统一的农产品价格体系。通过门槛价格、最低价格和干预价格等措施对共同体市场价格实行统一管理，维护市场平衡，保护生产者利益。

门槛价格（Threshold Price），是对欧共体之外国家设立的，是第三国农产品进入欧共体港口的最低进口价。如果第三国农产品到岸价格低于门槛价格，就征收这两种价格之间的进口差价税。这样，进口农产品只能按欧共体内部统一规定的标位价格在市场上出售。有时进口农产品的市场价格甚至高于标位价格，因为除门槛价格外，还有贮藏费和运费在内，因而失去了价格竞争优势，欧共体内部农产品贸易得以保护。

标位价格，也称最低价格（Minimum Price），是依据一种农产品在欧共体内供不应求地区的市场价格而定，其中包括了贮藏费和运输费。农产品标位价格每年定一次，并由欧共体部长理事会规定公布14类统管的农产品的标位价格。农产品的统一价格不用某个国家的货币表示，而用欧洲货币单位埃居(1埃居约等于1美元)作为计算单位。标位价格因包括贮藏费和运输费，会因地区不同和运输费不同而变化，故只供生产者和消费者参考。同时，各成员国可利用自己的成本优势，以比标位价格稍低的价格出售农产品给伙伴国。

干预价格（Intervention Price），是生产者每年出售农产品可以得到的最低价格。谷物干预价格与欧共体最大的余粮区法国的奥尔姆市场条件相联系，它一般比标位价格低6－9%。当某类农产品供过于求，出现相对过剩，市场价格低于干预价格时，生产者在市场上出售农产品后可以从欧共体设在各成员国的干预中心领取市场价格与干预价格之间的差价补贴，或者将农产品以干预价格直接卖给干预中心。欧共体设在各成员国的干预中心共有36个，享受干预价格的14类农产品的品种、规格和生产限额由欧共体统一规定审核执行。有了干预价格，就可保证生产者收回生产成本并获得微利，可保护农民的利益。干预价格也叫保证价格或保护价格。

(3)共同农业政策的其他做法。一是出口补贴制度。这对大部分产品都适用,如粮食，糖，油菜，奶，肉蛋禽，水果和蔬菜等。二是生产配额制度。针对糖和牛奶两种产品,每年根据共同体市场供求情况，提出生产配额总量，分配到各国，再由各国分配到加工企业。对配额内的产品提供保证价格，对配额外的产品则不能得到保证价格或不能得到全额的保证价格。三是对外保护制度。针对蛋和家禽两大类产品。在欧共体市场，蛋和家禽没有干预价格和生产配额规定，通过门槛价格实行保护。四是直接补助。主要是羊肉、油和油脂、烟草、棉花、干饲料、亚麻、大麻籽、啤酒花等。五是,落后地区发展补贴。利用欧洲的结构基金特别是农业指导和保障基金为农村地区采用农业新技术、改进农业产业结构和发展非农产业提供资金支持,保护生态环境，促进农村全面发展。

三 、共同农业政策面临的问题

共同农业政策对促进欧洲农业发展、稳定农产品市场和欧洲经济一体化建设做出了重要贡献。二战后，欧洲人对战争期间遭受的饥饿刻骨铭心，被饿怕了的人们渴望吃饱肚子，存有余粮。共同农业政策在很短的时间内取得了巨大的成功。从70年代到80年代，共同体成员国的农业产量大增，粮食、牛奶、牛肉和葡萄酒不仅自给，而且有余。到90年代初，欧盟务农人数减少了一半，仅为700万,农业产量却提高了3倍，粮食产量从1960年市场需求的80%增长到120%。但与此同时，共同农业政策也带来了一系列由于生产过剩所造成的严重后果，暴露出一些弊端，受到了来自内外部要求改革的极大压力。

1、预算负担不堪重负。共同农业政策的严重后果之一是补贴政策导致农民盲目扩大生产，造成产品供大于求,连西德这样一个并无粮食生产比较优势的地区也出产了大量粮食，农业预算压力多年来一直困扰着欧盟。1980年，共同农业政策开支占欧盟总支出的73%，到80年代末，仍占到整个预算的63%，仅多余产品贮存一项，最高时一年可花费近200亿埃居,欧盟农产品出口占了世界农产品贸易四分之一,出口补贴最高年份近100亿埃居。

2、环境保护和食品安全的压力。化肥和杀虫剂在欧洲大多数地方广泛使用，许多化学物进入水体，加速超营养化，灭绝了一些敏感的水中生物并进入地下水，污染了人类的水供应体系。疯牛病、口蹄疫、二恶英等动物性疾病频繁发生，人类的食品安全得不到保证。由于补贴政策只同牲畜的存栏数挂钩，农民为了多得收入，就拼命降低成本，使用有病动物下水作饲料，导致这些疾病流行。另外，由于有补贴政策，农民坐等补贴，对各种疾病不作预防，也不主动采取措施，助长了这些病害的蔓延。

3、内部利益分配不公。欧盟成员国在共同预算中承担的义务和获得的利益不对称,内部分歧时有发生。法国负担欧盟预算的17.5%，欧盟为法国的花费占总预算的17.7%，正好相抵。但法国是共同农业政策的最大受益者,得到欧盟农业补贴的四分之一，农产品是法国重要的出口项目，占法国出口总量的16％，顺差多年在100亿欧元左右。西班牙、荷兰等国也不主张改革，特别是西班牙，每年能拿到落后地区补贴项目半数以上的资金。德国承担了欧盟预算的29.2%，却只能从欧盟得到14.8%的回报，每年为欧盟净贡献110亿欧元，因此，德国主张彻底改革共同农业政策。

4、欧盟扩大的压力。1993年结束的与奥地利、瑞典、芬兰和挪威的入盟谈判，农业被证明是一个最为困难领域,因为这些国家给予农业相当大的补贴。在与2004年入盟的中东欧十国谈判中,农业情况更为激烈。中东欧十国经济相对落后,农业在国民经济和就业中所占比重较高，这些国家入盟后，农民人数增加2倍，农业面积扩大40%。据欧盟委员会的数字，若按现行共同农业政策，欧盟用于农补的支出每年要增加110亿欧元，另外还需要150亿欧元作为农业结构基金,欧盟的预算负担更重，而这十国农民可以不劳而获、一跃成为这些国家中收入最高的阶层。

5、世界农产品贸易自由化的挑战。以美国为首的主要农产品出口国强烈批评欧盟的共同农业政策扭曲了世界市场的价格，导致贸易伙伴的严重冲突，制约和阻碍了世界贸易自由化的进程，欧盟不得不在农产品补贴上做出让步。

四、共同农业政策的改革

欧盟阶段性共同农业政策有两次比较大的调整和改革。第一次是在1992年，第二次是在2000年,现在正酝酿第三次大改革。

1、1992年6月，欧盟第一次比较全面地对共同农业政策进行了改革，把过去以价格支持为基础的机制过渡到以价格和直接补贴为主的机制，降低价格支持水平，控制农产品生产和财政预算开支的过度增长，进行国土整治和保护环境，促进农村发展。在具体措施上：(1)降低支持价格水平和控制生产。谷类价格降低29%，牛肉价格降低15%；冻结15%的谷物耕种面积。(2)收入支持。对冻结了15%耕种面积的农业生产者，以不同地区的平均单位面积产量为基础，根据种植面积给予补贴；对粗放经营的畜牧业生产者也增加补贴。(3)农业结构调整政策。建立基金支持环境保护；对55岁以上农业生产者实行提前退休制度，安置青年就业；扶持山区和条件差的地区发展农业等。

到90年代中期，欧盟在解决农产品过剩和财政负担方面收到了良好的效果。谷物公共储备的数量从1993年的3000万吨下降到1996年的不到300万吨的水平；休耕措施有效地遏制了农产品产量上升趋势；农业补贴支出比例大幅度下降，欧盟总支出中用于农业的实际开支减至1996年53%。1998年农产品库存支出仅为20亿埃居，出口补贴为48亿埃居。

2、为了面对世界贸易组织新一轮农产品贸易谈判要求，特别是来自美国等国家的压力，1999年，欧盟委员会通过了《欧盟2000年议程》，强调对农业政策进行更为彻底的改革，提出建立欧洲农业模式，将共同农业政策转变为“共同农业和农村发展政策”，强调农业的多功能性和可持续性。

根据这一议程，欧盟确定将2000-2006年的农业预算支出按1999年价格计算冻结在每年405亿欧元的水平上，同时，分步骤、分阶段地削减对主要农产品的价格补贴。谷物和其他重要农作物的支持价格降低15%，其后是否继续削减视市场条件决定；播种面积减少10%，损失的50%由欧盟补偿；牛肉支持价格将分三个阶段降低20%，同时通过提供直接收入补贴的方式补偿饲养者85%的损失；奶制品配额制度将继续执行到2006／07市场年度，分配给经济落后地区的配额将扩大，分三步将支持价格降低15%，农民收入损失的65%由欧盟补偿。通过结构展基金支持基础设施差、劳动力技能水平低的相对贫困地区的发展，对生态脆弱地区和植树造林提供补贴，减少有害肥料和农药的施用。实现农业多种经营，维持农村活力，增加农村就业。

经过改革以后，目前，除牛奶和牛肉等产品的价格仍在国际市场价格的1倍以上外,大部分农产品的价格水平已经接近国际市场价格，农村经济社会全面发展，环境保护和食品安全取得进展。

3、2006以后的改革。针对东欧10国将于2004年加入欧盟、共同农业支出将大幅扩大的问题，2002年7月，欧盟委员会提出了对欧盟共同农业政策的改革建议，法、德两国首脑也就欧盟的农业政策改革达成妥协。主要内容：2006年后，共同农业支出将基本冻结在2000-2006年的水平，考虑到物价因素后欧盟农业预算支出每年增加1%；2004年、2005年和2006年三年，东欧十国的得到得农业直接补贴相当于目前欧盟15国水平的25%、35%和40%,以后每年增加10%，到2013年实行同等待遇；欧盟直接农业补贴的发放将采用更为严格的环保、食品安全和动物福利的标准；建立农场审计制度；每年对单个农场补贴不超过 30万欧元；在未来 10 年内削减 10% 的耕地；未来 7 年内将对大农场的直接补贴每年减少 3%；将 20%的直接补贴转而用于农村发展；谷类干预价格降低 5%；鼓励环保、关注消费者利益以及支持中小企业和农村发展。

五、欧盟共同农业政策对我国的几点启示

1、财政支农是市场经济条件下国家宏观调控的重要组成部分。 农业是自然再生产与经济再生产相互交织的过程，受自然的影响很大。在市场经济条件下，农业是弱势产业，表现为：农业生产对自然条件的依赖性强、生产周期长、生产和价格稳定性差、农业劳动生产率提高缓慢、边际收益递减规律显著、农产品需求价格弹性很小。因此，支持农业是一种世界性的潮流。各国均通过财政投入等手段加强对农业基础地位的支持和保护，欧盟农业之所以得到快速发展，与欧盟的财政支持是分不开的。

农业是我国国民经济的基础。作为发展中的农业大国，我国现阶段农业生产的现代化程度较低，农产品竞争力不强，财政支农支出占财政总支出的比重小且呈下降趋势，面对入世的挑战，我国财政支农的力度应加大。

2、财政支农的实施要与国家宏观政策环境相适应。财政支农政策的实施一定要与当时的宏观经济环境相适应，特别是要与国家的金融政策相匹配。1984�1988年，欧共体成员国希望通过约束农产品价格来减少负担加重的农业财政支出，但由于期间欧共体成员国的货币贬值，使得这些国家的农产品价格上涨，名义上的价格约束被抵消，预期减少财政支出的目标并未取得理想效果。因此，要因时制宜的制定农业政策。

3、采用灵活多样的财政支农具体方式。近年来，欧盟对农业支持方式不断调整，重点包括加强农业基础设施建设，对农村基本建设工程给予补贴；对农民购买生产资料，特别是购买农机具给予补贴；加强农业环保、教育、就业培训；支持农业科技进步和农业社会化服务体系建设；促进农业多元化经营等。

我国财政支农资金使用分散，项目繁多，在现有财政支农资金不足的前提下，大大减弱了财政支农的作用。因此，要改革财政支农的结构，集中使用和重点投入相结合，采用贴息、以奖代补等多种形式使有限的资金发挥更大的作用。

农业政策论文:农业政策性银行业务发展的取向

加入WTO后，对我国农业即是机遇又是挑战，同时对我国经济发展将产生重大影响。而农业、农村、农民问题关系我国改革开放和现代化建设的全局，面临这新形势和新情况，农业政策性银行如何迎接机遇和挑战，合理引导信贷投放，支持粮棉流通体制改革进一步深化和全面提高为“三农”服务能力和水平，建设小康社会，本文略作探讨。

一、当前农业政策性银行面临的问题

（一）农业政策性银行业务单一，削弱了其职能作用的发挥

我国农业政策性银行1993年组建，1994年开始运作，是国家为配合粮食购销政策改革而作出的一项重大决策，也是金融体制的一项重大改革。各级政策性银行建立后，认真贯彻落实国家的支农方针政策，尽职尽责做好支农资金的管理工作，特别是在1998年实行粮食流通体制改革后，各级政策性银行被指定专门承担粮棉油收购资金的管理业务，使农业政策性银行管理进一步增强，各项工作也取得较显著的成绩。但是，由于特殊的政策环境和条件，使我国农业政策性银行的业务也仅仅局限于农业粮棉油流通环节。对农业的生产环节基本上没有涉足，这使政策性银行成为实质上的粮棉油收购银行，农发行既无法根据市场需要开拓自身的业务，也无法对农业所需的项目给予及时支持，职能作用得不到应有的发挥。目前，国外的政策性金融机构均为多功能的综合性机构，以美国为例，其农业政策性银行不仅从事政府扶持的政策性业务，还进行债券发行、农业直接投资等，业务范围涉及到农业的各个方面。加入WTO后，我国农业面临的将是外国农业全方位的竞争，外国金融机构进入我国也将是全方位渗透，这时农业政策性银行仍保持现有的业务功能和状况，既不利于自身的发展，也不利于对农业全方位的支持。

（二）粮棉收购市场多元化，造成收购份额下降，贷款投放减少

随着粮棉流通体制改革力度加大，浙江等8省市粮食购销市场全部放开，粮食主产区购销正在逐步走向市场，棉花购销已走向市场，不同所有制性质的收购企业都可以进入收购市场，收购主体增加，市场收购渠道呈多元化。这些情况都造成国有粮食购销企业和棉麻企业的收购量急剧下降，致使农业政策性银行的收购贷款业务逐步萎缩。因此，在农业结构调整、收购价格市场化和收购渠道多元化等因素的作用下，国有粮食购销企业粮食收购和棉麻企业棉花收购市场的垄断份额被逐步分割，市场占有率逐步下降。据调查统计，农业政策性银行1999年支持收购粮食2900亿斤，收购棉花5090万担；2000年收购粮食2700亿斤，收购棉花5160万担；2001年收购粮食2200亿斤，收购棉花5540万担；2002年收购粮食2100亿斤，收购棉花4553万担。从近4年粮棉收购量情况来看，国有粮食购销企业和棉麻企业收购份额已在逐步下降，从而也导致各项贷款增量逐步减少，1999年贷款净增加178亿元，2000年贷款净增加126亿元，2001年贷款净增加32亿元；2002年贷款净下降66亿元。国有粮食购销企业和棉麻企业的购销活动与政策性银行的收购资金供应是密切相关的，国有粮食收购企业和棉麻企业市场占有份额的减少，将直接导致政策性银行粮油收购贷款投放的减少，粮油收购信贷业务逐步萎缩。

（三）农业政策性银行经营机制不灵活，影响了经营效益的提高

我国农业政策性银行建立后，国家虽然规定实行企业化经营，并按一级法人、分级经营的模式管理，但是在实践中，农业政策性银行作为独立核算的法人地位并没有得到很好的体现。一方面是两权不分，即经营权和所有权未能完全分离，另一方面是经营自主权得不到应有的尊重。在目前农业政策性银行的经营中，自上而下仍然是以国家行政主体代替农业政策性银行的企业主体，国家决策取代农业政策性银行的决策，如有关业务的开展，在国家指定范围内，农业政策性银行完全没有选择的余地。这种情况，造成农业政策性银行业务开展受到过多的行政干预，经营往往难以按照自己的目标和计划开展。在内部管理方面，目前农业政策性银行仍然未能建立起适应市场经济要求的管理制度和体系。农业政策性银行建立后虽然建立了不少制度，也采取了不少措施加强内部管理，但是在管理手段和办法上，仍然过多地依靠行政手段和过去专业银行管理的一套做法，表现在资金营运、信贷管理和风险防范等方面，仍未能形成以制度经营、制度管理、制度约束的新型管理机制。特别是在资金的运作上，如何有效地实施风险控制和调节，目前农业政策性银行仍然缺乏严密的管理体系。在业务开展中，缺乏创新机制，业务种类单一、服务单一，在金融业务的竞争中难以立脚。

二、农业政策性银行业务发展的取向

（一）继续发挥农业政策性银行职能作用，支持粮棉收购不动摇

在新的形势下，我们应该把收购资金封闭管理与保证国家粮食安全有机结合起来，要积极支持粮食安全体系的建立。又要积极支持棉花收购，保护棉农的利益。这既是贯彻、深化粮棉改革政策的要求，也是政策性银行自身改革、发展的需要。粮棉市场化改革的逐步深入，是我国市场经济发展的必然趋势，也是顺应我国加入世界贸易组织的必然选择。在粮棉购销走向市场的进程中，国有粮食企业和棉麻企业的市场占有额下降，但由于我国是一个农业大国，千百万农民仍然要以粮棉油的生产作为生活的主要来源，国有粮棉企业在粮棉流通过程中主渠道的作用必将、也必需继续发挥，信贷支持在粮棉流通过程的支持同样将必不可少。目前国有商业银行自身改革的任务繁重，同时它作为完全的商业化经营目标，也很难有动力使它涉及粮棉流通领域，而政策性银行经过几年的粮食、棉花收购资金管理，已经积累了较好的资金供应和管理经验，从稳定农业，稳定农民的大局出发，尽管粮棉购销走向市场，但政策性银行短期内还不能从支持粮棉流通渠道退出，还必需在这一关系重大的领域中发挥作用。尽管对退出保护价的粮食和棉花购销资金供应，随着购销活动的市场化，已逐步失去政策性资金供应的刚性约束。但粮棉收购资金的信贷支持，毕竟与其它商业贷款有着根本的区别，政策性银行目前还不能在面对此业务的政策性变化时，产生徘徊不前的顾虑，应该做的只能是在管理理念、管理手段和管理措施上进行必要的调整，继续做好粮棉购销资金供应和管理工作。

（二）开拓农业政策性金融业务，确保其职能作用充分发挥

农业政策性银行成立近10年来，在信贷支持粮棉流通领域的工作中发挥了重要作用，已经形成了一整套管理农业政策性资金的独特经验，这是目前任何一家商业银行都无法替代和比拟的。在10年的发展中，农业政策性银行已经形成了完整的农业金融体系，它的机构已经遍布全国。农业政策性银行按照现行的政策界定，从总体上看，它的业务发展将从减少走向稳定。一面是我国大农业的发展，急需增加政策性资金的扶持，而作为我国惟一的农业政策性金融机构，却没有承担农业政策性信贷对大农业生产支持的任务；而另一面是已经自成体系的完整的农业政策性金融机构，有遍布全国农业政策性银行机构和人力，只承担了单一的粮棉收购业务，这种状况是无论如何不应长期存在的，因此，农业政策性银行应当、而且有能力，走出单纯的服务粮棉流通的窄小圈子，重点把政策性银行目前局限于农业流通环节的业务范围扩展到农业生产的各个方面，要把农业政策性金融的扶持伸延到农业基础设施、科学技术应用和推广、农业综合开发、扶贫、农副产品加工等方面。一是对农业基础设施，应把水利建设、农村交通、小城镇基础设施、生产设备的改良作为扶持重点，使我国农业发展有一个坚实的基础；二是对农业技术推广，应把推广农作物优良品种和农业生产方法的改进作为重点，加大投入，逐步提高我国农业的科技含量，进而提高农产品的市场竞争力；三是对农业综合开发，应把它作为扶持重点，当前特别要结合西部大开发，在环境保护、生态农业、治旱、治水、治沙等方面加大支持力度；四是对农副产品加工，应围绕粮食产业化经营，在目前支持粮食购销环节向粮食产前、前后领域适当延伸，支持粮食购销企业与大型粮食加工企业、龙头企业开展联合经营，促进粮食加工转化，提高经济效益。五是开办扶贫贷款，应把改善贫困地区基本生产生活条件为重点，促进贫困地区经济增长特别是就业增长，增加贫困农户收入，解决贫困人口温饱问题。通过以上方面，使我国农业得到全方位的政策扶持。同时又能使农业政策性银行的功能和服务得到不断的完善，最终保证其职能作用的发挥。

（三）调整管理理念，牢固树立风险防范意识

为了适应粮食流通体制改革，农业政策性银行要转变工作思路，增强和提高风险管理意识和风险防范意识，健全和强化内控机制，规范和严格内部管理，积极探索农业政策性信贷商业化管理方式。一是增强责任意识，在保障信贷资产安全上形成共识。政策性银行代表国家利益，农业政策性银行风险是国家风险，防范信贷风险就是保护国家利益，维护国家信用。在粮棉流通体制改革的过渡时期，只有增强责任感和使命感，才能保障农业政策性银行资产安全。二是增强风险意识，在改进管理方法上形成共识。封闭管理以实物监管过程为主，以执行政策为目标，过程和结果均有政策保护；风险管理重在结果，以资金流动增值，收回贷款本息为目标，自担经营风险，封闭管理的一些操作要求需要加以改进。三是增强服务意识，在履行农业政策性银行职能上形成共识。正确处理好积极信贷支持与防范信贷风险的关系，把握好两者的结合点，做到两兼顾、两加强。四是增强联动意识，在取得各级党政支持和企业配合上形成共识。要积极向地方政府、企业主管部门和企业宣传“以销以效定贷”、顺价销售、非保护价粮棉油贷款按规定年度结零和全面执行有效资产抵押、担保等政策，使政府和粮食主管部门能够积极支持和配合农业政策性银行，共同防范和化解信贷资产风险。

（四）健全经营机制，增强竞争力提高经营效益

农业政策性银行在国家政策规定范围内，应允许农业政策性银行自主经营和决策，使农业政策性银行经营更体现其企业性。要进一步完善农业政策性银行运行机制，重点要加强其资金筹措、信贷规范管理和风险防范。要改变单一的资金来源模式，目前，我国农业政策性资金来源，除国家对农业政策性银行拨付和增加少量资本金外，其营运资金基本上是依靠向人行再贷款解决。在人民银行货币投放充足和农业政策性银行业务量不大的情况下尚可应付，在国家货币投放紧张和业务量扩张的情况下，即难以保证了。农业政策性银行要建立自我营运保障机制，通过发行债券、吸引外资等形式筹集资金，降低资金营运成本，增强竞争力，提高经营效益。要健全信贷风险监测考核体系，把原来单纯对贷款总量和余额的考核转变为对信贷资金运行的各个环节、各个层面和各种形态的把握。对信贷资产的监控，要改变单纯的内控方式，加强对信贷资金运行外部环境和市场风险的控制，进一步提高资产质量和管理水平。要进一步规范财务管理，把现行只重视收支的财务核算改变为经营成本和效益控制，使农业政策性银行经营管理逐步形成自我约束、自我发展的新型机制。

农业政策论文:对农业政策性银行转型模式的构思

[摘 要] 当前,农业政策性银行正处于改革与发展关键时期,农业政策性银行要在全面建设小康社会的伟大历史进程中发挥 重要作用,必然会在理论和实践上遇到“建设一个什么样的农业政策性银行”和“如何建设农业政策性银行”的问题, 为此,本文提出了以开放的理念、创新的思维、前瞻的观念来选择打造现代农业政策性银行的路径。

[关键词] 资本整合;股份改造;转型模式;构思

一、实行资本整合,实现农业政策性银行转型

金融是国民经济的命脉,农业政策性银行也同样具有十分重要的地位。社会主义市场经济是以公有制为主体的市场经济,实行农业政策性银行股份制必须采取国家对农业发展银行的控股方式以确保国有股份制政策性银行的公有制性质。在此前提下使非国有经济股份(包括外资股份)进入国有农业政策性银行。在操作上,先对农业发展银行在维护国有资产权益的基础上进行股份制改造,具体办法是将银行资本金划分为国家股、法人股、个人股和外资股,对现有银行资产通过评估后作为国家股由国有资产委托人负责,法人股出售给包括民营企业在内的企业法人,个人股出售给私人和个人(包括本行职工),为适应银行业务国际化的要求,向海外发行外资股,使目前银行高度集中的、单一的国家产权主体变为国家控股、国有与非国有共同持股的社会形式,从根本上改变国有银行的产权结构,让民营股东、私人股东、个人股东与国有资产委托人一起共同负责对农业政策性银行经营者的选择和监督。这有利于寻找真正的人,保证农业政策性银行以执行政策最优化和政策执行成本最小化为原则,以兼顾社会效益和经济效益为目标,把农业政策性银行打造成符合市场经济要求的有效率的银行。这样,突破了单一的产权形式,实现了产权的多元化和可交易性。农业政策性银行的最终目标定位应该走商业化改革之路,实行股份制改造并公开上市。这个过程只是一个建立现代企业制度的初始步骤,而不是改革的终结。当这个步骤完成后,虽然在银行内部形成了一个规范的公司治理结构,但这并不意味着银行的激励机制和监督机制就一定是有效和到位的。所以,当农业政策性银行完成上市之后,国有资本应该选择合适的时机从中逐渐退出。一方面能进一步改善银行的股权结构,让一些真正关心银行盈利和风险状况的中外战略投资者成为银行的大股东;另一方面,政府也可利用减持所获资金来核销从农业政策性银行剥离的历史坏账。这有利于农业政策性银行增加资本实力,从而增强风险抵抗能力,提高营运水平和竞争能力。同时,要建立适合要求的公司治理结构,按照打造一个资本充足、产权明晰、治理完善、内控严密、运营安全、支农有力、服务和效益良好,具有可持续发展能力和支持能力的现代股份制农业政策性银行的要求,建立以股东大会、董事会、监事会和高级管理层(即通常所说的“三会一层”)为主体的较为完善的组织架构。

二、充实资本金,增强资金实力

国外政策性银行的资本充足率普遍高于商业银行,如印度为39.05%,泰国为20.63%,而中国农业政策性银行成立时注册资本金为200亿元人民币,其中由农业银行转划70亿元,工商银行划转30亿元,人民银行划转10亿元,其余部分通过财政对农业政策性银行自身缴税退库的资金逐步充实,到2003年底,实收资本金为165.46亿元,资本金占农业政策性银行全部信贷资产的比例仅为2.39%。不仅低于《巴塞尔协定》规定的要求,也远低于国内银行业的一般水平。中央财政要加快充实农业政策性银行的资本金,通过税后利润转增,年度税收返还和财政直接增补等措施,使农业政策性银行的资本充足率达到《巴塞尔协定》规定的8%的要求。还可以借鉴商业银行的做法,允许农业政策性银行发行次级债券,由地方财政或企业法人,出资入股,扩充资本金,调动地方和民间财富帮农扶贫的积极性,还要建立政策性金融的财政补偿机制,建立中央和省级金融支农风险基金,向政策性金融机构提供贴息和呆账损失弥补,充实和加强农业政策性银行资本和抗风险实力。建立稳定的资金来源渠道,改变完全依赖再贷款的局面。

中国政策性银行成立之初就有人建议参照国外做法,将邮政储蓄和社会保险、养老基金、医疗基金、住房公积金等资金纳入政策性投融资体系。近年来,关于农业政策性银行和邮政储蓄关系研究,更是引起国内外专家的关注,普遍认为人民银行维持邮政储蓄的转存,向政策性银行提供资金,实际上起了中间机构作用,事实上邮政储蓄已主要成为农业政策性银行的资金来源。如到2003年末,农业政策性银行各项贷款余额6901.81亿元,同期向央行再贷款6507亿元,而邮政储蓄向央行转存款8985.69亿元,因此,不少人认为这种状况应该加以改进。邮政储蓄必须完全割裂与其他邮政业务部门的联系,成立邮政储蓄银行。构建以农业政策性银行向邮政储蓄定向发行金融债券为核心的新的资金关系,此项金融债券利率应高于普通的金融债券,由中央财政提供担保,同时提供农业政策性银行债券利差补贴。如果能实施这项改革,将极大地理顺农村金融各方面关系,建立农业政策性银行稳定的资金来源渠道,还避免了社会上认为“农村资金通过邮政储蓄大量外流”的说法。

三、支持农村教育文化事业,提高农民科学文化素质

中国农村在解决温饱迈向小康进程中,农民提高了对教育文化的迫切需求。现代化的农业需要农民先进的农业科学技术和市场经济知识,发展农村教育文化事业,越来越成为发展农村经济满足农民生活需要的重要任务。因此,在政府增加农村文化投资,加强对青年农民职业教育和专业培训,加大农村重大文化建设项目实施中,也可以发挥政策性金融的支持作用,加快农村教育文化事业的发展。农业政策性银行还可以参与国家助学贷款的发放。从1999年试行由财政贴息,各商业银行发放无担保的助学信贷以来,由于这项政策性金融贷款成本高、风险大,与商业银行盈利原则相悖。由各商业银行分散承担发放,管理困难,到期违约率达到20%,有的高达50%,银行纷纷停贷,学生借不到贷款。2004年,国务院一再采取措施督促推行,但仍然困难重重,有的省市向商业银行招标时流标。因此,可以试行由农业政策性银行在进一步健全网点的前提下,一家承担此项贷款发放,并改在学生家庭属地贷放,由学生本人和家庭共同承担还款责任,学校仍担负一定连带责任。农业政策性银行可利用遍布全国的机构网络优势,由学生家庭、学校和学生就业所在地三地银行共同管理,督促归还。目前中国全日制本专科在校生中贫困生占到20%,大部分在农村,按助学贷款年人均6000元标准,年贷款将达144亿元,累计6-7年后贷款额将近1000亿,农业政策性银行如果能将这笔资金管好用好,充分发挥其助学扶贫作用,将对中国科教兴国和促进农村经济发展,发挥重大的作用。

四、拓展金融服务范围,创新农业政策性金融产品

发展中间业务及其他业务,也是农业政策性银行支持农业和农村经济发展的有效方式,是扩大支农领域的重要内容。农业政策性银行要在做好现有业务的基础上,逐步探索依托主体业务,充分发挥现有网络系统功能,开展中间业务及其他业务,为农业和农村经济全面、协调和可持续发展提供多样化的服务。一是扩大保险,开办农业保险业务。保险不仅发展空间大,市场前景看好,而且可以有效防止开户企业库存物质风险和信贷风险,增强企业抗风险能力,促进整个粮棉流通业的稳健经营和健康发展。要逐步扩展保险业务范围,如销售产品、固定资本投保、资金结算、协议存款等。农业政策性银行要从农业保险业务开始,逐步过渡到办理农业保险业务。从国外经验来看,农业保险风险高,费用支出大,赔付率高,经营者往往收不抵支。因此,农业保险一般是政策性保险,政府通过对农业保险减免税收、补贴经费,或者向农民补贴一定比例保险费,作为促进农业生产、稳定农民收入的重要措施。中国国内的保险公司,针对农户和农村企业开展的保险主要集中在非生产性领域开展的某些险种,如财产保险、火灾保险和疾病保险等,而农户最需要的种植业保险和养殖业保险却极其缺乏。1982年中国人民保险公司恢复了农业保险,随着中国保险业向商业性保险公司转化,农业保险功能日益弱化,限制了农业金融的发展。

农业政策性银行作为政策性金融机构,理应担当起消除这一制度瓶颈的重任,开办农业保险业务,提高抵御自然灾害和市场风险能力。鉴于农业生产及农业灾害的地域性,必须因地制宜,形成合理的险种布局,分散经营风险;要研究制定农业保险规划,设计具体险种,农业政策性银行要对适合政策性农业险种开展保险。二是制订担保办法,开展担保业务。担保业务是降低金融风险,提高金融机构贷款积极性的重要手段,在促进农民增收中发挥着积极而重要的作用;但由于农业担保不仅具有一般担保业的高风险特点,还属于风险行业中的高风险种类,只有政府部门的高度重视和热情支持,才能正常运作。亚洲开发银行在中国四川、河南等地的调查表明,相当部分地区的农村金融系统其实并不缺乏资金,农村信用社每年都有大量的存差没有贷出去,农户从信用社、农业银行等金融机构贷不到款的根本原因,在于农户缺乏银行在现行制度下可接受的抵押品,对农户还款没有制约机制,因此惜贷现象十分普遍。农业政策性银行以国家信用以基础,可以通过为规模经营的农户和农村中小企业贷款提供担保,为商业金融和社会资金投入农业和农村创造条件,促进农村信用体系建设,改善农村社会信用环境。要根据农业贷款的实际状况,研究担保办法,探索实行筹资担保、投标担保、预付款担保、租赁担保等多种担保形式,逐步形成“龙头企业+担保公司+农业政策性银行+农户”四位一体的金融创新方式,为农业贷款创造有利条件。

农业政策论文:欧盟共同农业政策的变迁

内容提要：1962年形成的共同农业政策是欧盟最重要的共同政策之一。其主要内容是制定共同经营法规、共同价格和一致竞争法则, 建立统一农产品市场，实行进口征税、出口补贴的双重体制以保护内部市场,建立共同农业预算,协调成员国之间管理、防疫和兽医等条例。经过几次比较大的改革,过去以价格支持为基础的机制逐步过渡到了以价格和直接补贴为主的机制，共同农业政策转变为”共同农业和农村发展政策”。强调农业的多功能性和可持续性，确保欧盟农村的全面发展。欧盟共同农业政策对我国有重要的借鉴意义。

一、欧洲共同农业政策的产生

经过两次世界大战血与火的洗礼，西欧各国认识到使用武力谋求国家利益和统一欧洲是行不通的，受到战争重创的欧洲国家也不可能依靠本国的力量恢复经济并在国际舞台上发挥重大作用，欧洲只有联合起来才能复兴和繁荣。为此，1951年4月，法国、德国、意大利、荷兰、比利时、卢森堡六国成立了煤钢共同体；1957年3月在罗马签署成立欧洲共同体和欧洲原子弹共同体条约，简称《罗马条约》，确定建立欧洲共同市场的目标，以促进欧洲繁荣和欧洲人民的团结。1967年三个共同体合并，统称为欧洲共同体，其后经历三次扩大，英国、爱尔兰与丹麦于1973年，希腊于1981年，西班牙和葡萄牙于1986年分别加入共同体。1994年，共同体更名为欧洲联盟。随后，瑞典、芬兰及奥地利亦于1995年加入欧洲联盟。到2004年，中东欧十国波兰、匈牙利、捷克、斯洛文尼亚、爱沙尼亚、罗马尼亚、保加利亚、立陶宛、拉托维亚和斯洛伐克将加入欧盟，现在的欧盟15国将扩大到25国。欧盟东扩后，整个经济区域之面积将由原来的320万平方公里，扩增为430万平方公里；总人口数亦将由目前的3.7亿人，增加至4.8亿人，成为全世界最大的区域经济体。

按照"罗马条约"的规定，欧共体最初的目标只是建立一个以关税同盟为基础的区域性、排他性经济集团。在经济一体化的道路上首先取得进展的是建立工业品关税同盟，到1961年底，欧洲六国内部工业品进口限额全部取消，1968年，内部关税取消，对外关税统一。经济一体化对六国内部商品流通起了很大的作用，但由于彼此工业基础和实力的差别，必然带来比较利益的不同。因此，引发了农业一体化的要求，以便通过更为广泛领域的合作，实现各成员国之间利益的平衡；同时，农业一体化也是欧共体成员国发展农业生产、保证农产品供应、稳定农产品价格、实行农业结构调整和推进经济一体化的需要。

法国、荷兰和意大利是农业一体化的积极鼓动者和支持者。在60年代初，这三个国家的谷物、畜产品和蔬菜及水果生产出现大量过剩，但没有销售市场，主要原因有两个，一是其他成员国各有自己的传统进口渠道，如西德大量从美国、加拿大和澳大利亚等国进口农产品；二是法国、荷兰和意大利的农畜产品生产成本高，在世界市场上经不起来自美国、加拿大和澳大利亚等国农产品的竞争。只有欧共体国家实行农业一体化，建立统一的农产品共同市场，以统一的对外关税限制来自欧共体外部产品的竞争，才能为法国、荷兰等国的农产品占领欧共体市场，进而打入世界市场奠定基础。因此法国在荷兰的支持下要求彻底实施农业一体化，这样，欧共体六国于1962年1月14日通过了一个“建立农产品统一市场折衷协议”，即欧共体最初的共同农业政策。

二、共同农业政策的主要内容

1、共同农业政策的目标

共同农业政策的目标包括农业收入目标、农产品市场目标、农业结构目标和农村发展目标，具体内容在发展中不断深化和具体化。主要包括：（1）促进技术进步，保证农业合理生产和对生产要素特别是劳动力的充分利用，提高农业生产率；（2）在不断提高农业劳动生产率的基础上，增加农民收入，保证农民合理的生活水平；（3）稳定农产品市场，保障供应的可靠性，为消费者提供价格合理的农产品；（4）保护生态环境和动物生存环境，保证食品安全；（5）进行农业结构调整，促进农村经济和社会全面发展。

2、共同农业政策的原则

共同农业政策有三条原则，即共同体市场统一（Market Unity），共同体优先（Community Preference）及价格和预算一致（Financial solidarity）。

所谓共同体市场统一，即共同体内部成员国之间贸易完全自由，商品、劳动力和资本自由流通，逐步取消欧共体成员国之间的关税，对欧共体以外国家筑起统一关税；协调成员国之间管理、防疫和兽医等条例，制定共同的经营法规，共同价格和一致的竞争法则。

共同体优先，即实行进口征税、出口补贴的双重体制。当进口产品价格低于共同体内部价格时，则实行进口征税；当欧盟产品出口价格低于共同价格时，就实行价格补贴，控制从共同体外部进口，消除世界农产品市场波动对欧盟农产品市场的影响。

价格和预算统一，则是每年成员国农业部长理事会确定不同农产品价格，并建立共同预算，即欧洲农业指导和保证基金。这是欧共体预算的主要科目之一。目前,欧盟共同预算收入约为840亿欧元,其中用于欧洲农业指导和保证基金约占50%。共同预算收入主要来源于：（1）成员国国民生产总值的1.27%；（2）成员国从第三国进口农产品所征收的关税：（3）成员国向第三国出口的农业征税；（4）糖生产者交纳的分摊费；（5）成员国从第三国进口工业所征收的关税：（6）其他附加收入。

3、共同农业政策的具体做法

（1）建立统一农产品市场。1966年5月欧共体部长理事会通过决议，实行农产品自由流动，分步实施农产品统一价格。1966年11月1日橄榄油首先实行了统一价格；从1967年7月1日开始，谷物、食糖、植物脂肪和植物油实施统一价格；1967年9月1日稻谷实施同价；1968年4月1日，牛奶、奶制品以及肉牛同价。1966年，欧共体90%的农业产量和欧共体成员国之间71%的农产品贸易额以及来自第三国60%的食品进口额实行了共同农业政策。到九十年代初，欧共体国家置于统一的农产品价格体系和共同农业政策管辖之下的农产品有：谷物、水稻、蔬菜、水果、糖、酒类、烟草、牛奶、肉、蛋、植物油、动物脂肪和油料等14个类别，占欧共体生产的农产品的96%左右。

（2）建立对外统一的农产品关税壁垒和对内统一的农产品价格体系。通过门槛价格、最低价格和干预价格等措施对共同体市场价格实行统一管理，维护市场平衡，保护生产者利益。

门槛价格（Threshold Price），是对欧共体之外国家设立的，是第三国农产品进入欧共体港口的最低进口价。如果第三国农产品到岸价格低于门槛价格，就征收这两种价格之间的进口差价税。这样，进口农产品只能按欧共体内部统一规定的标位价格在市场上出售。有时进口农产品的市场价格甚至高于标位价格，因为除门槛价格外，还有贮藏费和运费在内，因而失去了价格竞争优势，欧共体内部农产品贸易得以保护。

标位价格，也称最低价格（Minimum Price），是依据一种农产品在欧共体内供不应求地区的市场价格而定，其中包括了贮藏费和运输费。农产品标位价格每年定一次，并由欧共体部长理事会规定公布14类统管的农产品的标位价格。农产品的统一价格不用某个国家的货币表示，而用欧洲货币单位埃居(1埃居约等于1美元)作为计算单位。标位价格因包括贮藏费和运输费，会因地区不同和运输费不同而变化，故只供生产者和消费者参考。同时，各成员国可利用自己的成本优势，以比标位价格稍低的价格出售农产品给伙伴国。

干预价格（Intervention Price），是生产者每年出售农产品可以得到的最低价格。谷物干预价格与欧共体最大的余粮区法国的奥尔姆市场条件相联系，它一般比标位价格低6－9%。当某类农产品供过于求，出现相对过剩，市场价格低于干预价格时，生产者在市场上出售农产品后可以从欧共体设在各成员国的干预中心领取市场价格与干预价格之间的差价补贴，或者将农产品以干预价格直接卖给干预中心。欧共体设在各成员国的干预中心共有36个，享受干预价格的14类农产品的品种、规格和生产限额由欧共体统一规定审核执行。有了干预价格，就可保证生产者收回生产成本并获得微利，可保护农民的利益。干预价格也叫保证价格或保护价格。

(3)共同农业政策的其他做法。一是出口补贴制度。这对大部分产品都适用,如粮食，糖，油菜，奶，肉蛋禽，水果和蔬菜等。二是生产配额制度。针对糖和牛奶两种产品,每年根据共同体市场供求情况，提出生产配额总量，分配到各国，再由各国分配到加工企业。对配额内的产品提供保证价格，对配额外的产品则不能得到保证价格或不能得到全额的保证价格。三是对外保护制度。针对蛋和家禽两大类产品。在欧共体市场，蛋和家禽没有干预价格和生产配额规定，通过门槛价格实行保护。四是直接补助。主要是羊肉、油和油脂、烟草、棉花、干饲料、亚麻、大麻籽、啤酒花等。五是,落后地区发展补贴。利用欧洲的结构基金特别是农业指导和保障基金为农村地区采用农业新技术、改进农业产业结构和发展非农产业提供资金支持,保护生态环境，促进农村全面发展。

三 、共同农业政策面临的问题

共同农业政策对促进欧洲农业发展、稳定农产品市场和欧洲经济一体化建设做出了重要贡献。二战后，欧洲人对战争期间遭受的饥饿刻骨铭心，被饿怕了的人们渴望吃饱肚子，存有余粮。共同农业政策在很短的时间内取得了巨大的成功。从70年代到80年代，共同体成员国的农业产量大增，粮食、牛奶、牛肉和葡萄酒不仅自给，而且有余。到90年代初，欧盟务农人数减少了一半，仅为700万,农业产量却提高了3倍，粮食产量从1960年市场需求的80%增长到120%。但与此同时，共同农业政策也带来了一系列由于生产过剩所造成的严重后果，暴露出一些弊端，受到了来自内外部要求改革的极大压力。

1、预算负担不堪重负。共同农业政策的严重后果之一是补贴政策导致农民盲目扩大生产，造成产品供大于求,连西德这样一个并无粮食生产比较优势的地区也出产了大量粮食，农业预算压力多年来一直困扰着欧盟。1980年，共同农业政策开支占欧盟总支出的73%，到80年代末，仍占到整个预算的63%，仅多余产品贮存一项，最高时一年可花费近200亿埃居,欧盟农产品出口占了世界农产品贸易四分之一,出口补贴最高年份近100亿埃居。

2、环境保护和食品安全的压力。化肥和杀虫剂在欧洲大多数地方广泛使用，许多化学物进入水体，加速超营养化，灭绝了一些敏感的水中生物并进入地下水，污染了人类的水供应体系。疯牛病、口蹄疫、二恶英等动物性疾病频繁发生，人类的食品安全得不到保证。由于补贴政策只同牲畜的存栏数挂钩，农民为了多得收入，就拼命降低成本，使用有病动物下水作饲料，导致这些疾病流行。另外，由于有补贴政策，农民坐等补贴，对各种疾病不作预防，也不主动采取措施，助长了这些病害的蔓延。

3、内部利益分配不公。欧盟成员国在共同预算中承担的义务和获得的利益不对称,内部分歧时有发生。法国负担欧盟预算的17.5%，欧盟为法国的花费占总预算的17.7%，正好相抵。但法国是共同农业政策的最大受益者,得到欧盟农业补贴的四分之一，农产品是法国重要的出口项目，占法国出口总量的16％，顺差多年在100亿欧元左右。西班牙、荷兰等国也不主张改革，特别是西班牙，每年能拿到落后地区补贴项目半数以上的资金。德国承担了欧盟预算的29.2%，却只能从欧盟得到14.8%的回报，每年为欧盟净贡献110亿欧元，因此，德国主张彻底改革共同农业政策。

4、欧盟扩大的压力。1993年结束的与奥地利、瑞典、芬兰和挪威的入盟谈判，农业被证明是一个最为困难领域,因为这些国家给予农业相当大的补贴。在与2004年入盟的中东欧十国谈判中,农业情况更为激烈。中东欧十国经济相对落后,农业在国民经济和就业中所占比重较高，这些国家入盟后，农民人数增加2倍，农业面积扩大40%。据欧盟委员会的数字，若按现行共同农业政策，欧盟用于农补的支出每年要增加110亿欧元，另外还需要150亿欧元作为农业结构基金,欧盟的预算负担更重，而这十国农民可以不劳而获、一跃成为这些国家中收入最高的阶层。

5、世界农产品贸易自由化的挑战。以美国为首的主要农产品出口国强烈批评欧盟的共同农业政策扭曲了世界市场的价格，导致贸易伙伴的严重冲突，制约和阻碍了世界贸易自由化的进程，欧盟不得不在农产品补贴上做出让步。

四、共同农业政策的改革

欧盟阶段性共同农业政策有两次比较大的调整和改革。第一次是在1992年，第二次是在2000年,现在正酝酿第三次大改革。

1、1992年6月，欧盟第一次比较全面地对共同农业政策进行了改革，把过去以价格支持为基础的机制过渡到以价格和直接补贴为主的机制，降低价格支持水平，控制农产品生产和财政预算开支的过度增长，进行国土整治和保护环境，促进农村发展。在具体措施上：(1)降低支持价格水平和控制生产。谷类价格降低29%，牛肉价格降低15%；冻结15%的谷物耕种面积。(2)收入支持。对冻结了15%耕种面积的农业生产者，以不同地区的平均单位面积产量为基础，根据种植面积给予补贴；对粗放经营的畜牧业生产者也增加补贴。(3)农业结构调整政策。建立基金支持环境保护；对55岁以上农业生产者实行提前退休制度，安置青年就业；扶持山区和条件差的地区发展农业等。

到90年代中期，欧盟在解决农产品过剩和财政负担方面收到了良好的效果。谷物公共储备的数量从1993年的3000万吨下降到1996年的不到300万吨的水平；休耕措施有效地遏制了农产品产量上升趋势；农业补贴支出比例大幅度下降，欧盟总支出中用于农业的实际开支减至1996年53%。1998年农产品库存支出仅为20亿埃居，出口补贴为48亿埃居。

2、为了面对世界贸易组织新一轮农产品贸易谈判要求，特别是来自美国等国家的压力，1999年，欧盟委员会通过了《欧盟2000年议程》，强调对农业政策进行更为彻底的改革，提出建立欧洲农业模式，将共同农业政策转变为“共同农业和农村发展政策”，强调农业的多功能性和可持续性。

根据这一议程，欧盟确定将2000-2006年的农业预算支出按1999年价格计算冻结在每年405亿欧元的水平上，同时，分步骤、分阶段地削减对主要农产品的价格补贴。谷物和其他重要农作物的支持价格降低15%，其后是否继续削减视市场条件决定；播种面积减少10%，损失的50%由欧盟补偿；牛肉支持价格将分三个阶段降低20%，同时通过提供直接收入补贴的方式补偿饲养者85%的损失；奶制品配额制度将继续执行到2006／07市场年度，分配给经济落后地区的配额将扩大，分三步将支持价格降低15%，农民收入损失的65%由欧盟补偿。通过结构展基金支持基础设施差、劳动力技能水平低的相对贫困地区的发展，对生态脆弱地区和植树造林提供补贴，减少有害肥料和农药的施用。实现农业多种经营，维持农村活力，增加农村就业。

经过改革以后，目前，除牛奶和牛肉等产品的价格仍在国际市场价格的1倍以上外,大部分农产品的价格水平已经接近国际市场价格，农村经济社会全面发展，环境保护和食品安全取得进展。

3、2006以后的改革。针对东欧10国将于2004年加入欧盟、共同农业支出将大幅扩大的问题，2002年7月，欧盟委员会提出了对欧盟共同农业政策的改革建议，法、德两国首脑也就欧盟的农业政策改革达成妥协。主要内容：2006年后，共同农业支出将基本冻结在2000-2006年的水平，考虑到物价因素后欧盟农业预算支出每年增加1%；2004年、2005年和2006年三年，东欧十国的得到得农业直接补贴相当于目前欧盟15国水平的25%、35%和40%,以后每年增加10%，到2013年实行同等待遇；欧盟直接农业补贴的发放将采用更为严格的环保、食品安全和动物福利的标准；建立农场审计制度；每年对单个农场补贴不超过 30万欧元；在未来 10 年内削减 10% 的耕地；未来 7 年内将对大农场的直接补贴每年减少 3%；将 20%的直接补贴转而用于农村发展；谷类干预价格降低 5%；鼓励环保、关注消费者利益以及支持中小企业和农村发展。

五、欧盟共同农业政策对我国的几点启示

1、财政支农是市场经济条件下国家宏观调控的重要组成部分。 农业是自然再生产与经济再生产相互交织的过程，受自然的影响很大。在市场经济条件下，农业是弱势产业，表现为：农业生产对自然条件的依赖性强、生产周期长、生产和价格稳定性差、农业劳动生产率提高缓慢、边际收益递减规律显著、农产品需求价格弹性很小。因此，支持农业是一种世界性的潮流。各国均通过财政投入等手段加强对农业基础地位的支持和保护，欧盟农业之所以得到快速发展，与欧盟的财政支持是分不开的。

农业是我国国民经济的基础。作为发展中的农业大国，我国现阶段农业生产的现代化程度较低，农产品竞争力不强，财政支农支出占财政总支出的比重小且呈下降趋势，面对入世的挑战，我国财政支农的力度应加大。

2、财政支农的实施要与国家宏观政策环境相适应。财政支农政策的实施一定要与当时的宏观经济环境相适应，特别是要与国家的金融政策相匹配。1984�1988年，欧共体成员国希望通过约束农产品价格来减少负担加重的农业财政支出，但由于期间欧共体成员国的货币贬值，使得这些国家的农产品价格上涨，名义上的价格约束被抵消，预期减少财政支出的目标并未取得理想效果。因此，要因时制宜的制定农业政策。

3、采用灵活多样的财政支农具体方式。近年来，欧盟对农业支持方式不断调整，重点包括加强农业基础设施建设，对农村基本建设工程给予补贴；对农民购买生产资料，特别是购买农机具给予补贴；加强农业环保、教育、就业培训；支持农业科技进步和农业社会化服务体系建设；促进农业多元化经营等。

我国财政支农资金使用分散，项目繁多，在现有财政支农资金不足的前提下，大大减弱了财政支农的作用。因此，要改革财政支农的结构，集中使用和重点投入相结合，采用贴息、以奖代补等多种形式使有限的资金发挥更大的作用。

农业政策论文:农业政策性保险体系构建的基本思路与模式选择

一、农业保险的产品属性

对于农业保险的产品属性，国内有关理论研究文献很多。刘京生（2003）认为，农业保险具有商品和非商品的两重性；陈璐（2004）提出，农业保险属于混合产品中的第三种类型，是具有利益外溢特征的产品；冯文丽（2004）认为，农业保险具有正外部性，系统性风险、信息不对称和正外部性是各国农业保险市场失灵的一般原因；孙秀清（2005）则明确提出，农业保险具有政策性，商业性经营已陷入困境，完全由政府主导政策性保险又面临许多障碍。

（一）我国农业保险业发展历程

我国农业保险业发展经历了20多年的历程，既有创建之初的快速发展，也有商业化运作的萎靡滑坡。从总体来看，大体可分为两个阶段：

第一阶段：恢复与波动发展阶段（1982——2003年）。1982年开始由民政部门、农业部门、保险公司等陆续开办农业保险业务，业务发展呈现快速上升趋势，1992年农业保险费收入达到8.62亿元。同时，赔付率也大幅度上升，1991年农业保险的赔付率达到119%.随着政府支持性措施减弱，特别是中国人民保险公司开始向商业性保险公司转变后，农业保险业务逐步萎缩。2000年农业保险保费收入下降到3.87亿元，2002年又减到3.0亿元，全国农民人均缴纳保费不足1元。据统计，1982—2002年农业保险的平均赔付率高达88%，远高于农业保险经营盈亏平衡点79%的赔付率，导致农业保险业务长期亏损，各家保险公司相继取消了农业保险的经营。只有中国人民保险公司上海分公司、新疆建设兵团财产保险公司仍在经营，但品种、规模很小。这一阶段我国农业保险业经历了恢复后快速发展到萎缩低迷的发展时期。

第二阶段：破冰与升温发展阶段（2004年至今）。由于近年来“三农”问题的不断升温，加之加入WTO过渡期终结的日益临近，农业保险对“三农”的保护伞作用日益突出，农业政策性保险受到了政府和社会的关注。目前，国内已设立了四家农业保险公司，即上海安信农业保险股份有限公司、安华农业保险股份有限公司、安盟农业保险公司、阳光互助农业保险公司。2004年3月中国保监会批准上海安信农业保险股份有限公司筹建，公司在原中国人民保险公司上海分公司农业保险业务的基础上由上海11家企业共同投资组建，注册资金2亿元。这是我国第一家专业性股份制农业保险公司，是探索建立农业政策性保险制度的试点。安信农业保险公司的成立标志着我国农业保险的发展进人新的阶段。安华农业保险公司是吉林省内5家企业共同发起，2004年7月由中国保监会批准成立的又一家政策性农业保险公司，注册资本金2亿元。安盟是法国第二大综合性保险公司，最早由农民以互助形式组建，已有100多年历史，在农业保险领域占据法国65%的市场份额，是世界农业保险领域的领先者。2000年3月安盟首次向中国保监会提出申请，2003年6月获得在西部地区经营财险业务许可证，并且把四川作为安盟公司在中国发展的立足点，正在谋求以“财寿合一，肥瘦平衡”的理念赢得中国农村保险市场。安盟公司的进入标志着我国农业保险市场多元化模式的形成。2004年中国保监会在上海、黑龙江、吉林等9个省区市启动了农业保险试点工作。2005年，按照中央一号文件精神的要求，政府有关部门正在加大农业政策性保险试点工作的力度，扩大试点范围，通过试点探索我国农业保险发展的不同模式，并制定政策鼓励商业性保险公司参与农业保险事业。为此，有人乐观地称中国农业保险发展的春天即将来I临。

（二）我国农业保险商业性运营的困境分析

1.农业保险的外部性与商业运营的趋利性之间的矛盾。农业保险的准公共产品属性，决定了农业保险具有较强的外部性，单一依靠市场机制的配置会造成市场的失灵，客观要求政府履行其宏观调控和公共管理的职责。农业保险的商业化运作，趋利性的目标追求，偏低的边际收益，会导致农业保险经营者以经济利益的回报程度来选择保险险种，从而降低农业险种的投入和经营强度，因为农业保险经营者不会主动为政府或社会承担外部性造成的经济损失。矛盾的结果，必然是农业保险业发展特别是外部性突出的农业险种发展的萎缩乃至消失，农业保险供给不足。

2.农业保险的低补偿性与农业产业的高风险性之间的矛盾。农业产业是受自然灾害影响较为严重的产业，由于产业的弱质性和农业生产经营设施条件的匮乏，自然灾害对我国农业产业发展造成的损失非常大，对欠发达地区的危害程度会更大，并且有逐步加重的趋势，农业保险的赔付率居高不下。但作为农业产业发展“保护伞”的农业保险业，由于受自身收益和险种管理等因素的影响，对农业灾害的补偿水平却很低，远远低于实际损失的价值。据测算，1998—2000年需要补偿的农业损失平均每年为1681.59亿元，通过农业保险平均年补偿为4.5亿元，仅占0.27%.

3.农业保险的高成本与农户家庭的低收入之间的矛盾。农业保险以大数定律为基础，投保多则保费低、保障足。农业产业的高风险、空间的分散性、时间的季节性、定损的复杂性，造成了农业保险的高成本性，农业保险需要比一般城镇保险付出较多的人力、物力和财力，这就决定了农业保险实现正常运营必须要有高费率作保障，一些地区农作物保险的费率高达10%.然而，与城镇居民相比，农民保险的支付能力有限，从而导致农业保险的有效需求严重缺乏。

4.农业保险的道德风险与法律法规的有待健全之间的矛盾。受农业自身属性、小农意识和文化素质的影响，特别是法律法规制度的缺乏，导致农业保险中道德风险比较严重，监督控制成本难以降低。据统计，道德风险给保险公司造成的损失占农作物保险赔偿的20%，而地域和个性的差异导致的逆选择性，更使得农业保险经营者赔付率居高不下。问题的原因除了保险市场的信息不对称等原因外，保障农业保险良性发展的有关法律法规的缺乏是重要原因。《保险法》是我国一部有关商业性保险的法律，对农业保险不适用。《农业法》也只是泛泛谈及，没有具体的法律规定，有关农业保险的法律法规几乎仍是一片空白。

二、构建农业政策性保险体系的基本思路与模式选择

（一）构建的基本思路

对中国的农业保险发展而言，不可能照搬国外的发展模式，不可能完全依赖政府的财政补贴，不可能选择单一经营主体的道路，不可能缺乏政策性保险体系的构建。国家有关部门正在通过推进七种模式的试点来构建我国农业保险制度的基本框架，即政策性公司经营、相互制公司经营、商业性公司代办、商业性保险公司经营、外资公司经营、互助合作经营、再保险运作。尽管模式很多，但从系统构建的角度看仍是点的安排，没有实现从政府（包括中央、地方）支持政策的构建到政策性、商业性保险业务多元化经营主体的形成，以及政府、企业、农产之间效益平衡和持续循环的系统部署。

对我国农业政策性保险体系的构建，必须在借鉴、遵循国外先进经验和共性规律的基础上，着眼我国国情和农业、保险业发展的客观实际，立足现有金融资源（主要是政策、机构），以政府支持、全社会广泛参与为导向，以农业政策性保险业务为主线，以农业政策性金融机构职能完善为内容，以政策性业务商业化运作为特征，以农业政策性金融机构主办，商业性保险公司、农村合作经济组织、农村金融机构经营为组织形式，充分发挥政策性金融、商业性金融的整体效能，加快建立保障有力、运营高效的农业政策性保险体系，为政府支持和保护农业提供有效手段。

（二）构建模式选择

根据国际经验，综合业内的观点，构建农业政策性保险体系主要有三种模式：一是政府成立专门的农业保险机构，负责各地农业保险业务的直接经营；二是成立合作性保险组织经营原保险，政府成立专门农业政策性保险机构经营再保险（委托商业性保险公司经营或委托中国再保险公司经营）；三是由商业性保险公司经营原保险，政府成立专门农业政策性保险机构经营再保险。对构建模式的选择，必须遵循科学、高效、可行、易管的原则，立足我国农业政策性金融机构的现状，在农村金融体系改革的大框架下去构建。

第一种模式：经营成本高、财政负担重。新成立的农业政策性保险机构专门经营农业保险业务，不仅要设立新的机构和遍布全国的网络体系，还要聘用大量的人员，加之专门机构组织体系发展的惯性，势必导致机构的迅速膨胀。其结果必然造成经营成本较高，财政负担过重。同时，面临政府精简机构的大形势，也不合时宜，缺乏可行性。但通过专门机构经营农业政策性保险的思路是可取的。

第二种模式：自愿互助难、组织基础差。农业保险在我国起步较晚，加之农村人口素质较低，收入水平不高，农民的保险意识淡漠，在广大农村通过农民自愿互助推进农业保险发展的难度非常大。从我国农民合作组织发展的历史和现实来看，不仅组织基础薄弱，而且通过成立合作性组织经营保险的政策背景也非常不成熟，与国情不符，更难以担当如此重任。建立农业政策性保险机构经营再保险的思路应该借鉴，委托商业性保险公司或中国再保险公司经营再保险应有相应的激励政策和财政资金投入，但必须明确由农业政策性保险机构经营再保险的主渠道作用。

第三种模式：合乎规律、符合国情。立足现有资源、促进多元化发展是我国农业政策性保险体系构建的重要准则。立足现有商业保险公司资源，发挥商业性保险公司经营农业保险的重要作用，不仅是国外的经验，更是市场化运作的客观需要。这样可以充分利用商业保险公司的高效运行机制和网络体系，实现节约管理成本、完善市场化体制的目标。但必须以单独核算、分账管理和政府对经营农业政策性保险进行财政补贴、税收优惠政策为前提。立足现有农业政策性金融资源，设立专门的农业政策性保险部门负责经营再保险，不仅可以充分利用现有农业政策性金融资源，确保政府目标的真正实现，减少政府财政支出，避免新机构的设立和膨胀，还能够实现农业政策性保险和农业政策性贷款的有机结合，更有利于实现有效监管，并且切实可行，易于操作。

（三）选择模式的具体构建

我国农业政策性保险体系的构建，在具体操作上可考虑：由中国农业发展银行履行农业政策性保险经营的职能，实现政策性银行混业经营，主要负责再保险经营业务。农业政策性保险业务的经营主体是社会上现有的商业性保险公司、不同性质的经济组织。以商业化、社会化保险公司和经济组织经营为主，以农业政策性保险公司直接经营为辅，实现政策性业务、市场化运作、多元化经营。政府制定相应的财政、税收政策，对经营农业政策性保险业务的商业性保险公司进行支持。财政承担中国农业发展银行的经营管理费用。保监会对农业政策性保险业务进行监管。具体见图1.

选择在农业发展银行和商业保险公司基础上构建农业政策性保险体系模式具有较强的科学性、可行性和可操作性。一是充分借鉴了国际上发展农业政策性保险业务的成功经验，遵循了农业政策性保险发展的客观规律。二是充分利用了现有农业政策性银行、商业性保险公司的资源，实现了政策性贷款和政策性保险的有机融合，有利于发挥政府农业政策性金融政策的整体效能，有效规避信贷资产风险。通过商业性保险公司经营政策性业务是世界各国农业保险经营的趋势，可以提高经营效益，避免市场垄断，降低财政支出。三是为农业政策性保险体系的尽快构建提供了现实可行性，易于操作，在农业发展银行基础上进行构建，避免了设立机构的巨大财政成本投入，国家财政对农业政策性贷款的财政补贴政策体系已经形成，也可以避免通过中国再保险公司或新成立机构经营农业保险的再保险业务需要新建立财政补偿体系政策的复杂性。四是符合政府推进农村金融改革、提高农村金融体系支农作用的主旨精神。

（四）外部环境的营造

采取立足现有政策性金融资源、商业性金融，充分发挥市场机制的作用，构建政策性业务、市场化运作、多元化经营的我国农业政策性保险体系的模式，必须营造良好的外部环境：（1）完善农业政策性银行职能。作为我国惟一的农业政策性银行，政府要在农村金融改革总体方案中，对中国农业发展银行履行支持“三农”的职能进行进一步明确，将农业政策性贷款与农业政策性保险业务有机衔接，发挥农业政策性金融的整体支农效能，适应“三农”发展对农业政策性金融巨大需求的新形势。农村信用社改革决不是农村金融改革的全部，在农村信用社改革日渐步人正轨后，农业政策性金融改革必然要摆上议事日程。（2）要制定农业保险的专门法律法规，对农业保险的性质、经营方式、保障条件、各级政府的职责、财政补偿机制、再保险机制、农民参与形式、监管等内容进行明确和规范。（3）在农业政策性保险试点中，丰富农业政策性银行经营农业政策性保险的内容。可通过中国农业发展银行与中国人民财产保险公司的业务合作，尽快开展试点工作。（4）加强对农业政策性银行、商业性保险公司经营农业政策性保险的监管。

农业政策论文:农业政策性银行业务发展的取向

加入WTO后，对我国农业即是机遇又是挑战，同时对我国经济发展将产生重大影响。而农业、农村、农民问题关系我国改革开放和现代化建设的全局，面临这新形势和新情况，农业政策性银行如何迎接机遇和挑战，合理引导信贷投放，支持粮棉流通体制改革进一步深化和全面提高为“三农”服务能力和水平，建设小康社会，本文略作探讨。

一、当前农业政策性银行面临的问题

（一）农业政策性银行业务单一，削弱了其职能作用的发挥

我国农业政策性银行1993年组建，1994年开始运作，是国家为配合粮食购销政策改革而作出的一项重大决策，也是金融体制的一项重大改革。各级政策性银行建立后，认真贯彻落实国家的支农方针政策，尽职尽责做好支农资金的管理工作，特别是在1998年实行粮食流通体制改革后，各级政策性银行被指定专门承担粮棉油收购资金的管理业务，使农业政策性银行管理进一步增强，各项工作也取得较显著的成绩。但是，由于特殊的政策环境和条件，使我国农业政策性银行的业务也仅仅局限于农业粮棉油流通环节。对农业的生产环节基本上没有涉足，这使政策性银行成为实质上的粮棉油收购银行，农发行既无法根据市场需要开拓自身的业务，也无法对农业所需的项目给予及时支持，职能作用得不到应有的发挥。目前，国外的政策性金融机构均为多功能的综合性机构，以美国为例，其农业政策性银行不仅从事政府扶持的政策性业务，还进行债券发行、农业直接投资等，业务范围涉及到农业的各个方面。加入WTO后，我国农业面临的将是外国农业全方位的竞争，外国金融机构进入我国也将是全方位渗透，这时农业政策性银行仍保持现有的业务功能和状况，既不利于自身的发展，也不利于对农业全方位的支持。

（二）粮棉收购市场多元化，造成收购份额下降，贷款投放减少

随着粮棉流通体制改革力度加大，浙江等8省市粮食购销市场全部放开，粮食主产区购销正在逐步走向市场，棉花购销已走向市场，不同所有制性质的收购企业都可以进入收购市场，收购主体增加，市场收购渠道呈多元化。这些情况都造成国有粮食购销企业和棉麻企业的收购量急剧下降，致使农业政策性银行的收购贷款业务逐步萎缩。因此，在农业结构调整、收购价格市场化和收购渠道多元化等因素的作用下，国有粮食购销企业粮食收购和棉麻企业棉花收购市场的垄断份额被逐步分割，市场占有率逐步下降。据调查统计，农业政策性银行1999年支持收购粮食2900亿斤，收购棉花5090万担；2000年收购粮食2700亿斤，收购棉花5160万担；2001年收购粮食2200亿斤，收购棉花5540万担；2002年收购粮食2100亿斤，收购棉花4553万担。从近4年粮棉收购量情况来看，国有粮食购销企业和棉麻企业收购份额已在逐步下降，从而也导致各项贷款增量逐步减少，1999年贷款净增加178亿元，2000年贷款净增加126亿元，2001年贷款净增加32亿元；2002年贷款净下降66亿元。国有粮食购销企业和棉麻企业的购销活动与政策性银行的收购资金供应是密切相关的，国有粮食收购企业和棉麻企业市场占有份额的减少，将直接导致政策性银行粮油收购贷款投放的减少，粮油收购信贷业务逐步萎缩。

（三）农业政策性银行经营机制不灵活，影响了经营效益的提高

我国农业政策性银行建立后，国家虽然规定实行企业化经营，并按一级法人、分级经营的模式管理，但是在实践中，农业政策性银行作为独立核算的法人地位并没有得到很好的体现。一方面是两权不分，即经营权和所有权未能完全分离，另一方面是经营自主权得不到应有的尊重。在目前农业政策性银行的经营中，自上而下仍然是以国家行政主体代替农业政策性银行的企业主体，国家决策取代农业政策性银行的决策，如有关业务的开展，在国家指定范围内，农业政策性银行完全没有选择的余地。这种情况，造成农业政策性银行业务开展受到过多的行政干预，经营往往难以按照自己的目标和计划开展。在内部管理方面，目前农业政策性银行仍然未能建立起适应市场经济要求的管理制度和体系。农业政策性银行建立后虽然建立了不少制度，也采取了不少措施加强内部管理，但是在管理手段和办法上，仍然过多地依靠行政手段和过去专业银行管理的一套做法，表现在资金营运、信贷管理和风险防范等方面，仍未能形成以制度经营、制度管理、制度约束的新型管理机制。特别是在资金的运作上，如何有效地实施风险控制和调节，目前农业政策性银行仍然缺乏严密的管理体系。在业务开展中，缺乏创新机制，业务种类单一、服务单一，在金融业务的竞争中难以立脚。

二、农业政策性银行业务发展的取向

（一）继续发挥农业政策性银行职能作用，支持粮棉收购不动摇

在新的形势下，我们应该把收购资金封闭管理与保证国家粮食安全有机结合起来，要积极支持粮食安全体系的建立。又要积极支持棉花收购，保护棉农的利益。这既是贯彻、深化粮棉改革政策的要求，也是政策性银行自身改革、发展的需要。粮棉市场化改革的逐步深入，是我国市场经济发展的必然趋势，也是顺应我国加入世界贸易组织的必然选择。在粮棉购销走向市场的进程中，国有粮食企业和棉麻企业的市场占有额下降，但由于我国是一个农业大国，千百万农民仍然要以粮棉油的生产作为生活的主要来源，国有粮棉企业在粮棉流通过程中主渠道的作用必将、也必需继续发挥，信贷支持在粮棉流通过程的支持同样将必不可少。目前国有商业银行自身改革的任务繁重，同时它作为完全的商业化经营目标，也很难有动力使它涉及粮棉流通领域，而政策性银行经过几年的粮食、棉花收购资金管理，已经积累了较好的资金供应和管理经验，从稳定农业，稳定农民的大局出发，尽管粮棉购销走向市场，但政策性银行短期内还不能从支持粮棉流通渠道退出，还必需在这一关系重大的领域中发挥作用。尽管对退出保护价的粮食和棉花购销资金供应，随着购销活动的市场化，已逐步失去政策性资金供应的刚性约束。但粮棉收购资金的信贷支持，毕竟与其它商业贷款有着根本的区别，政策性银行目前还不能在面对此业务的政策性变化时，产生徘徊不前的顾虑，应该做的只能是在管理理念、管理手段和管理措施上进行必要的调整，继续做好粮棉购销资金供应和管理工作。

（二）开拓农业政策性金融业务，确保其职能作用充分发挥

农业政策性银行成立近10年来，在信贷支持粮棉流通领域的工作中发挥了重要作用，已经形成了一整套管理农业政策性资金的独特经验，这是目前任何一家商业银行都无法替代和比拟的。在10年的发展中，农业政策性银行已经形成了完整的农业金融体系，它的机构已经遍布全国。农业政策性银行按照现行的政策界定，从总体上看，它的业务发展将从减少走向稳定。一面是我国大农业的发展，急需增加政策性资金的扶持，而作为我国惟一的农业政策性金融机构，却没有承担农业政策性信贷对大农业生产支持的任务；而另一面是已经自成体系的完整的农业政策性金融机构，有遍布全国农业政策性银行机构和人力，只承担了单一的粮棉收购业务，这种状况是无论如何不应长期存在的，因此，农业政策性银行应当、而且有能力，走出单纯的服务粮棉流通的窄小圈子，重点把政策性银行目前局限于农业流通环节的业务范围扩展到农业生产的各个方面，要把农业政策性金融的扶持伸延到农业基础设施、科学技术应用和推广、农业综合开发、扶贫、农副产品加工等方面。一是对农业基础设施，应把水利建设、农村交通、小城镇基础设施、生产设备的改良作为扶持重点，使我国农业发展有一个坚实的基础；二是对农业技术推广，应把推广农作物优良品种和农业生产方法的改进作为重点，加大投入，逐步提高我国农业的科技含量，进而提高农产品的市场竞争力；三是对农业综合开发，应把它作为扶持重点，当前特别要结合西部大开发，在环境保护、生态农业、治旱、治水、治沙等方面加大支持力度；四是对农副产品加工，应围绕粮食产业化经营，在目前支持粮食购销环节向粮食产前、前后领域适当延伸，支持粮食购销企业与大型粮食加工企业、龙头企业开展联合经营，促进粮食加工转化，提高经济效益。五是开办扶贫贷款，应把改善贫困地区基本生产生活条件为重点，促进贫困地区经济增长特别是就业增长，增加贫困农户收入，解决贫困人口温饱问题。通过以上方面，使我国农业得到全方位的政策扶持。同时又能使农业政策性银行的功能和服务得到不断的完善，最终保证其职能作用的发挥。

（三）调整管理理念，牢固树立风险防范意识

为了适应粮食流通体制改革，农业政策性银行要转变工作思路，增强和提高风险管理意识和风险防范意识，健全和强化内控机制，规范和严格内部管理，积极探索农业政策性信贷商业化管理方式。一是增强责任意识，在保障信贷资产安全上形成共识。政策性银行代表国家利益，农业政策性银行风险是国家风险，防范信贷风险就是保护国家利益，维护国家信用。在粮棉流通体制改革的过渡时期，只有增强责任感和使命感，才能保障农业政策性银行资产安全。二是增强风险意识，在改进管理方法上形成共识。封闭管理以实物监管过程为主，以执行政策为目标，过程和结果均有政策保护；风险管理重在结果，以资金流动增值，收回贷款本息为目标，自担经营风险，封闭管理的一些操作要求需要加以改进。三是增强服务意识，在履行农业政策性银行职能上形成共识。正确处理好积极信贷支持与防范信贷风险的关系，把握好两者的结合点，做到两兼顾、两加强。四是增强联动意识，在取得各级党政支持和企业配合上形成共识。要积极向地方政府、企业主管部门和企业宣传“以销以效定贷”、顺价销售、非保护价粮棉油贷款按规定年度结零和全面执行有效资产抵押、担保等政策，使政府和粮食主管部门能够积极支持和配合农业政策性银行，共同防范和化解信贷资产风险。

（四）健全经营机制，增强竞争力提高经营效益

农业政策性银行在国家政策规定范围内，应允许农业政策性银行自主经营和决策，使农业政策性银行经营更体现其企业性。要进一步完善农业政策性银行运行机制，重点要加强其资金筹措、信贷规范管理和风险防范。要改变单一的资金来源模式，目前，我国农业政策性资金来源，除国家对农业政策性银行拨付和增加少量资本金外，其营运资金基本上是依靠向人行再贷款解决。在人民银行货币投放充足和农业政策性银行业务量不大的情况下尚可应付，在国家货币投放紧张和业务量扩张的情况下，即难以保证了。农业政策性银行要建立自我营运保障机制，通过发行债券、吸引外资等形式筹集资金，降低资金营运成本，增强竞争力，提高经营效益。要健全信贷风险监测考核体系，把原来单纯对贷款总量和余额的考核转变为对信贷资金运行的各个环节、各个层面和各种形态的把握。对信贷资产的监控，要改变单纯的内控方式，加强对信贷资金运行外部环境和市场风险的控制，进一步提高资产质量和管理水平。要进一步规范财务管理，把现行只重视收支的财务核算改变为经营成本和效益控制，使农业政策性银行经营管理逐步形成自我约束、自我发展的新型机制。

农业政策论文:农业政策性银行信贷文化建设

农业政策性银行信贷文化建设

当今世界，伴随着科学技术的发展，信息社会化和网络时代的巨大冲击，企业文化正以崭新的面貌，强劲的动力在全球出现，扎根于世界各国500强企业之中，企业文化对企业的巨大推动作用已被社会所公认．可以预言中国进入wto后，金融企业将面临经济全球化的严峻挑战，未来金融市场的竞争会更加激烈，企业文化将成为我国金融企业管理的主流和驱动力．在社会主义市场经济日趋完善，在深化农发行金融体制改革的今天，农业政策银行以其独立法人的身份进入市场，成为＂政策性、安全性、保本性＂的特殊金融企业。在市场经济的新形势下，如何融入农业政策性金融企业文化，发挥农发行工会在创建企业文化的优势与作用，在学习贯彻“三个代表”重要思想中，要进一步加强农发行企业文化建设。

在十六大，同志向大会报告十个部分中重申：全面贯彻“三个代表”重要思想。在中国共产党建党82周年之际，中共中央总书记、国家主席发表重要讲话：要求各级党委按照中共中央的通知，在全党全国人民中《兴起学习贯彻“三个代表”重要思想新高潮》，在神州大地引起强烈反响。因此，农业政策性银行在学习贯彻落实“三个代表”重要思想中，将把“企业文化和两个文明建设”列入党委的重要议事日程。在新世纪新阶段如何创建“农业发展银行企业文化”、加强农业政策性银行企业文化建设，使农业发展银行在粮食市场化改革的进程中立于不败之地，这是一个很值得研究的课题。

一、深刻认识在农发行创建企业文化的内涵

同志在党的十六大报告中指出：开创中国特色社会主义事业新局面，必须高举邓小平理论伟大旗帜，坚持贯彻“三个代表”重要思想。始终做到：“三个代表”是我们党的立党之本，执政之基,力量之源。同志在建党82周年大会上强调：“学习贯彻‘三个代表’重要思想，关键在坚持与时俱进，核心在坚持党的先进性，本质在立党为公、执政为民。根本目的就是要推动全党更好地带领人民群众把中国特色社会主义事业推向前进。”农业发展银行在学习贯彻“三个代表”中，必须使全体员工保持与时俱进的的精神状态，不断开拓马克思主义理论发展的新境界；把发展作为我们党“执政兴国”的第一重要任务，不断开创社会主义现代化建设的新局面；必须最广泛、最充分地调动一切积极因素，不断为中华民族伟大复兴增添新的力量：必须在农业发展银行深化改革中、以改革的精神推进党的建设，不

断为党的肌体注入新的活力。“代表中国先进文化的前进方向”。从中国的发展史上足以证明：没有新文化运动，就不可能有马克思主义的传播，就不可能有中国共产党和新中国；就没有对真理标准的讨论；就没有解放思想和现在的改革开放；也就没有我们党和国家兴旺发达的今天。同志正是从中华民族伟大复兴的高度，高屋建瓴，把我们党始终代表“中国先进文化的前进方向”与“代表先进生产力和代表人民根本利益”提高到理论与实践的高度来认识，充分肯定了先进文化的战略地位。

先进文化是农发行在深化改革中的动力和泉源。在全面贯彻落实“三个代表”重要思想中，加强农发行企业文化建设，这是目前乃至今后农发行生存和发展的重大问题。要强化农发行企业文化建设，必须要弄清其企业文化的内涵；企业文化是整个社会文化的组成部分，是企业长期在生产经营实践中形成被全体员工普遍认同遵从的思想观念，具有自身特色的经营宗旨、精神风貌、价值标准、规章制度、行为准则、企业精神、思维方式和工作作风的总和。它渗透到企业经营管理的方方面面，是企业独特的内涵、素质和风格，是企业灵魂和持久动力，它是现代企业管理理论和实践的结晶。企业文化的基础是一种“管理文化”、“行为科学”和“管理科学”。企业文化理论的提出，是企业管理理论和实践发展的必然产物。

从企业文化发展史上看：从十九世纪末到二十世纪20年代，企业文化是以“泰勒制”为代表的“计时、计件”管理理论时期，当时人们关注的只是企业的“组织制度”和“物质技术要素”：二十世纪20年代到60年代末，企业文化是以“人际关系学说为基础的行为科学理论时期”；二十世纪60年代以后企业管理进入了“系统理论时期”；人们开始注意企业的系统性、生态性、社会性，企业从单纯重视“物质因素和经济利益”到重视“人的因素和精神价值”，重视文化氛围。在此期间“企业文化理论”在美国应运而生，并在日本得到成功的实践。美国专家提出的“企业文化管理理论”从两个方面强调：一是在企业内部，要增强企业的凝聚力和员工的归属感、使命感；二是在企业外部，强调企业对社会的适应性、社会对企业的认同程度和信誉程度，以最终达到企业的经济效益和社会总体发展目标。二十世纪80年代初企业文化作为一种“管理科学理论”很快风靡发达国家，二十一世纪初企业文化正以崭新的面貌、强劲的动力在全球出现，并扎根于世界各国500强企业之中。企业文化

对企业的巨大 推动作用已被社会所公认。美国的《幸福》杂志曾指出“没有强大的企业文化，即价值观和哲学信仰。再高明的经营战略也无法成功，企业文化是企业生存的基础发展的动力，行为的准则，成功的核心。”企业文化在中国：党的十四大将“企业文化建设”写进了党的报告；随后又在党的十五大提出“按照现代化企业制度的要求，加快推进国有企业改革”为企业文化增添了新的内容；在党的十六大会议中同志指出：全面贯彻“三个代表”的重要思想，再次提出“代表先进文化方向”。这一高瞻远瞩的思想正是从中华民族伟复兴的高度，把我们党始终“代表中国先进文化前进的方向”与“代表先进生产力”和“代表人民的根本利益”提高到理论与实践的高度来认识，充分肯定了先进文化的战略地位，为我国二十一世纪“企业文化建设”提供良好的投资环境和发展机遇。在“优秀企业文化”倡导下，中国的“海尔、联想集团”已进入世界500强企业。“联想集团”重视“以人为本”的企业文化建设，要求员工从“齿轮”变成“发动机”，充分发挥全体员工的主动性和创造性，通过企业文化建设，把经营理念贯穿至每一位员工，每一个部门，使每个部门和员工都明确自己的岗位职责。通过指标考核，使每一个人明白自己做的事情在全盘工作的地位和责任”；“海尔集团”董事长张瑞敏说：“他只管两件事：一是组织人事，二是企业文化。在企业经营管理中他注重人的因素和人力资源开发“要盘活资产、先要盘活人，只有人盘活了，资产才能盘活起来。”企业发展不在于有多少资源．而在于你利用了多少资源。”这一经营理念的升华，是海尔集团“创建优秀的企业文化”的理论基础，把企业的事业和每个员工的工作紧密联系在一起，使每个员工都有强烈的紧迫感、危机感和责任感，是他们长期以来对企业、对社会、对祖国、对人生、对理想不懈的追求，被社会公认最高层次、最高品味的“企业文化”，这就是海尔集团成功的秘诀。为此，海尔集团董事长张瑞敏成为走上美国哈佛大学商学院讲台讲授“企业文化”的第一位中国企业家。纵观我国的企业文化的建设与发展来看金融文化建设；金融文化是企业文化的分支，从内容上大体包括：货币文化、金融企业文化、金融监管文化、社会金融意识。金融企业包括人民银行、政策性银行、商业银行、证券、信托、保险、租赁、基金、财务公司和城乡信用社等机构。政策性金融文化又是金融文化的一个部分。农业政策性银行企业文化建设的内涵大体可分为三个层次：第一个层次是农发行企业文化的外层，它包括行风、行貌、行容、行歌、行服、政策性金融服务、特殊商品的外在形象和文化体育设施等，是企业的形象；第二个层次是农发行企业文化中层，包括各项工作制度、岗位责任制度、规范化管理制度等，是企业联接外层与内层的桥梁和纽带；第三个层次是农发行企业的深层，主要包括企业精神、企业价值观、企业道德观、企业民主管理、员工行为规范、职业道德修养等，是企业文化的灵魂，对企业的“兴、衰、存、亡”起着决定作用。

二、现阶段农业政策性银行企业文化建设的总体目标和着力点

农业发展银行作为经营国家农业政策性金融业务的特殊企业，在以“政策性、安全性、保本性”为原则的业务经营过程中，必须有自己特色的企业文化。

(一)现阶段农发行企业文化建设的主要目标

当前，农业政策性银行的中心任务是：在目前粮棉油市场化中如何保证收购资金供应，保证国家粮油储备物资收购资金封闭管理目标的实现。做好清产核资、模清家底、防范信贷风险，在保本微利的前提下实现经济效益和社会效益的最佳统一。同时，认真解决“三农”问题，争取国家尽快恢复农业发展银行对大农业的职能定位和支持保护农业的重要任务，做好现行的政策性粮棉油购销贷款、积极拓展大农业开发性信贷业务、加大对农业的科技投入、支持“两高一优”农业、推进西部大开发、以“公司+基地+农户”的形式支持大农业开展“农工牧、种养加”项目、实现“农工贸一体化，产供销一条龙”，提高农产品的竞争能力、迎接wto的挑战。开拓农业政策性银行国际金融业务，积极引进国际金融组织、外国政府、世界银行、亚行、国际开发协会对中国的大农业贷款。农发行要围绕上述目标做好现阶段企业文化建设。

(二)现阶段农发行企业文化的着力点

随着粮食市场放开，农发行将完成国家赋予封闭管理的历史使命，将承担支持农业、保护农业、发展农业，促进农业和农村经济发展、解决农民奔小康的“三农”问题，农业政策性银行担子将越来越重，面临的形势非常严峻。因此，农发行应在粮食市场化的进程中，继续做好收购资金封闭管理，保证粮棉油收购资金供应，拓展大农业开发业务的同时学习贯彻“三个代表”，加强农业政策性银行企业文化建设。

1、加强对农发行企业文化建设的领导。农发行企业文化建设是一项涉及面广、操作量大的系统工程。在企业文化建设中各级农发行的决策管理人员要树立全心全意依靠广大员工办好农业政策性银行的指导思想，提高对农发行企业文化建设的认识。各级行领导要把农发行企业文化建设摆在党组织的重要议事日程，列入全行的总体规划。各行要成立由行领导，宣传、工会、共青团等职能部门负责人组成的企业文化建设领导小组，在第一把手的主持下，制定切实可行的计划和实施方案，实行“一把手亲自抓，分管行长、工会主席具体抓，各职能部门分头抓”，加强对企业文化建设的检查、监督和指导，广泛宣传农发行企业文化建设的目标、方法、策略、步骤，进一步明确企业文化建设对农发行今后发展的重要意义，让广大员工积极主动自觉参与农发行企业文化建设，形成对农发行企业文化建设的整体合力、一

种强烈的文化意识和浓厚的企业文化氛围，为农发行企业文化建设提供组织保证。

2、塑造良好的社会形象是农发行企业文化建设的有机组成部分。要彻底改变农发行社会知名度较低的现状，由于农业政策性银行成立的时间不长，客观上存在办公条件差，装备设施简陋，加之大农业开发贷款划转以后，农发行单一支持粮食流通环节，无力解决“三农”问题。与其它各家商业银行相比：楼房矮小、牌子不响、业务范围和服务对象非常单一，在一定程度上影响农发行的社会形象、封闭管理和大农业信贷业务的拓展。因此，必须按照国务院总理同志概括的“严格、规范、谨慎、诚信、创新”的“十字”行风和农业发展银行“保本微利”的价值取向，加强对农发行企业文化建设，塑造农发行良好的社会形象：

一是加强行风、行貌、行容建设。逐步改造办公用房、逐件改善办公条件，美化办公环境和营业场所．在办公庭院栽花种草．室内外卫生清洁并有醒目的标语广告：营业间实现“三有”(即“来有迎声、问有答声、走有送声”)“四个一样”(即“新老客户一样亲切、金额大小一样主动、业务忙闲一样耐心、粮油企业一样热情”)等服务承诺上墙；要求员工着装仪表端装、开朗大方；保卫人员：统一着装、精神抖擞；全行面貌焕然一新。

二是以“职工之家”为载体，创建“阅览室、室、荣誉室、淋浴室、健身房、小食堂”等；开展“羽毛球、乒乓球、兰球赛、演讲比赛、歌咏比赛、知识竞赛、业务技术比赛”等有益于职工心身健康向上的文体活动；开展争创“青年文明号”“文明示范窗口单位”“十岗百家”女职工双文明示范岗”等活动；开展先进集体、先进个人“双先表彰”活动；

三是加快农发行电子化、现代化建设，农发行现行装备较差，要尽快建立覆盖全国的网络系统，推广应用现代化电子设备，实现全行系统办公自动化、营业电脑化、项目评估数据化、信息反馈网络化和决策科学化，为提高农发行的信贷资产质量、提供优质服务功能、创新政策性金融工具、配备精良的现代化装备。

四、加强环境文化建设。按照农发行自身的特点设计农发行的环境，既要让农发行员工处在美好的环境内工作；又要使每个顾客感受到农发行的文化氛围。

五是加强与社会联系沟通。积极组织农发行员工参与各种社会公益活动，实践证明：农发行要做好现阶段封闭管理，按收购政策做好粮油收购资金供应，就必须加强与社会的联系与沟通。因为，农发行是政府组建的农业政策性银行，是政府创立、参股或保证的，各项政策的实施要依靠政府。所以，要正确处理好与地方政府和企业的关系，农发行应按照国家不同时期的方针政策，明确与粮油企业特定的银企关系。在收购资金封闭管理中谋求银企合作，认真管好刚好收购资金。

六是加强对农发行金融业务的宣传是塑造企业形象的重要途径。农发行要充分利用报刊、杂志、电视、广播等新闻媒体对农发行的性质、经营范围、业务内容、服务宗旨等进行广泛宣传，提高农发行在社会的知明度。

3、建立建全内部管理体制和规章制度，进一步完善经营机制是农发行企业文化建设的基础。用制度来规范每个员工的行为，用制度来规范经营管理，用制度在管理中创造效益，地企业文化建设的宝贵经验。把企业文化建设融于农发行内部经营管理、建立制度化业务管理系统平台、严格执行国家对农发行制定的各项政策，遵循市场经济原则，运用价值规律和金融手段，逐步建立建全在市场经济条件下的农业政策性银行管理体制、规章制度和经营机制，通过企业文化建设把农发行办成“机构精干、素质优良、管理严谨、手段先进、效率一流，具有中国特色的农业政策性银行”是农发行在近列内改革与发展的总体目标。

第一、建全管理体制：尽快按行政区域或经济区域建全农业政策性银行管理体制；在机构设置上实行“二级管理、三级经营”；彻底解决农发行在县级经济中无机构的问题。

第二、制定备项制度：各级农发行要进一步建立建全《财务、会计、出纳管理制度》、《信贷管理制度》、《资金计划管理制度》、《政治、业务学习、业务技能考核制度》《党建工作制度》《组织人事管理制度》、《职工(代表)大会制度》、《行务公开、民主管理制度》、《“职工之家”管理制度》、《文秘、档案管理制度》、《计算机、网络、软件管理制度》、《安全保卫管理制度》、《各专业岗位责任制》、《内控制度管理制度》、《机关办公管理制度》、《后勤保障管理制度》等各项规章制度；

第三、完善经营机制：农业政策性银行的经营机制体现在以下七方面：“执行政策、自主经营、保本微利、风险防范、利益补偿、稳健发展、自我约束”。在决策机制上：“坚持集体领导、集体决策，各级行的领导要加强调查研究、做好评估论证、增强决策的可行性，保证决策的效果”；

三、农发行工会要在企业文化建设中发挥作用

同志在党的十六大报告中提出：“文化在力量，深深熔铸在民族的生命力、创造力和凝聚力之中。全党同志要深刻认识文化建设的战略意义，推动社会主义文化的发展繁荣。”农发行企业文化是社会主义文化的一个重要组成部分，是社会主义物质文明、精神文明建设的重要基石，农发行要大力发展企业文化，为社会士义精神文明添砖加瓦。在学习贯彻落实“三个代表”、加强农发行企业文化建设中，农发行工会将起到极其重要的作用；

(一)、工会组织要成为企业文化建设的载体。

“发展先进文化，就是要发展面向现代化，面向世界，面向未来的，民族的、科学的、大众的社会主义文化，以不断丰富人们的精神世界，增强人们的精神力量。”一是用“三个代表”重要思想统领农发行企业文化建设，充分发挥工会的职能作用，用形式多样、内容丰富、多姿多彩的内容和结构，展现农发行员工在新的历史时期在企业文化建设中为“三农问题”所做的努力，使农发行人为大农业的发展保持昂扬向上的精神状态；二是工会在成为企业文化载体中，坚持面向基层和以人为本的发展方针。为基层服务、为职工服务是企业文化的发展方向，发掘人的潜力、发现人才、培养人才是企业文化的主导思想。农发行在企业文化建设中弘扬主旋律，提倡多样化，用马列主义、思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想武装人，以正确的舆论引导人，以高尚的精神塑造人，以优秀的作品鼓舞人。工会组织要经常深入基层、深入生活、关心职工，为企业文化建设提供基础性的建设资料，工会在企业文化建设中做到与时俱进，开拓创新，不断增强农发行企业文化的感召力和吸引力。

(二)、充分认识农发行工会开展企业文化建设的重要意义

农业政策性金融的企业文化建设是社会主义政治、经济、道德文化等因素在农发行的文化投影，它是全体员工在长期的经营管理活动中逐渐形成的。建设具有农发行特色的企业文化，包含着文化形态道德规范、金融哲学、经营目标、信念追求、价值观念、行为准则，企业精神、金融形象和整体金融意识的总和。它不仅蕴含于农发行的理念行为和制度之中，而且凝聚于全体员工的行为意识。它作为现代金融的管理思想和管理方式在农发行经营管理中形成的封闭管理思想、市场经济管理办法、群体意识和行为规范。其出发点和归宿是：维护职工的合法权益。尊重和坚持工人阶级的主人翁地位，提高职工的思想道德素质和科学文化素质，有助于农发行在粮食市场全面放开的经济环境下，做好现行的收购资金封闭管理，促进各项业务工作全面的发展，充分调动广大职工的积极性和创造性，形成合力，实现社会

主义精神文明和物质文明的共同进步。农发行企业文化作为一种新的思维方式，在实现粮食市场开放的进程中进一步强化经营管理的力量，企业文化融汇于农业政策性金融经营管理的各个环节，反映当代工人阶级先进思想推动农业政策性银行的改革和发展，促进农业政策性金融管理思想和手段的革新，这是社会主义金融企业文化建设的内在要求，也是农发行企业进步的精神动力和思想保证。农发行工会通过企业文化建设，增强职工对农发行的凝聚力和向心力，培育农发行企业精神，按照农发行经营目标和发展战略推动农发行各项工作的开展。

(三)、充分发挥农发行工会在企业文化建设中的优势与作用

企业文化作为社会主义两个文明建设中的重要组成部分，在市场经济中又注入了新的科学内涵与运作方式，发挥农发行工会在企业文化建设中的优势与作用，不仅对农业政策性银行的改革与发展提供思想保证，精神动力和智慧源泉，而且对农业政策性金融加强和改进思想政治工作、塑造和展示企业形象，优化企业内外环境、增强企业凝聚力、向心力和创造力起到了巨大的推动作用，因此，农发行工会在企业文化建设中具有独特优势和不可代替的作用。主要体现在：

1、工会工作与企业文化建设有密切联系。

农发行企业文化建设是一项群众性的运作，也是一项复杂、艰巨的系统工程，需要“党、政、工、青、妇”及有关部门齐抓共管，其中党政处于主导地位，工会则是企业文化建设的重要参加者，工会工作与企业文化建设有许多相似之处，诸如，工会工作的对象和企业文化的主体都是职工，工会的“四大职能”与企业文化建设的内容有相当密切的联系。

2、“以人为本”是工会工作和企业文化建设的共同战略。

农发行企业文化是一项“以人为本”的科学理论，是一种精神动力和文化源泉，它除具有政策性金融的特殊性外，还具有千变万化市场经济属性，它贯穿于农发行发展的全过程，渗透到各个部门、各个环节，在企业文化中尤其强调职工的主体作用。工会有广泛的群众基础，农发行经营管理的主体是职工，而工会是职工自己的组织。职工对搞好农发行的企业文化建设有强烈的愿望和要求，工会有责任配合党政部门做好企业文化建设，“以人为本”是工会工作和企业文化建设共同的战略目标，通过关心人、爱护人、团结人、信任人、培养人激励和凝聚职工奋发向上、拼搏进取，促进农发行各项工作的健康发展。

3、工会开展各种健康向上的文体活动是营造浓厚的企业文化氛围。

工会有开展各种活动的优势，可充分发挥各类学习园地、专业培训、文体阵地的宣传鼓舞作用，工会通过演讲会、音乐会、知识竞赛、文艺演出、球赛、赛、书法、绘画、摄影等健康向上的活动，在活动中让职工们各显其能，人尽其才。使广人职工在寓教于乐中潜移默化的增长知识、增长才干、激发热情、陶冶情操、净化心灵、锻炼体魄、集中精力、融洽关系、鼓舞士气，提高群体意识营造浓厚的企业文化氛围为企业文化建设增添生机和活力。

4、工会实施教育职能是企业文化建设的重要内容

一是加强对职工的思想政治教育。工会要配合党政领导教育引导职工解放思想、实事求是、转变观念、积极支持参与农发行的改革与发展，树立社会主义人生观、世界观和价值观，不断适应粮食市场经济发展。增强执行党中央、国务院对农发行现行政策的自觉性和坚定性；

二是加强职业道德教育。工会要配合各级党组织抓紧抓好《员工行为守则》的推进工作，建立起职工行为规范，通过教育，树立行业新风，培育严格的岗位责任制和团队精神，以创建“职工之家”为载体，把“建家”与“建行、兴行”结合起来．在职工群体中广泛宣传先进人物的高尚行为，用身边的先进事迹教育身边的人。扎实有效地开展“三个代表”学习与实践、形势教育、政策教育、优质文明服务教育、“双文明示范岗”教育和规范化管理教育。激励广大职工立足本职爱岗敬业、求知关爱、创先争优为主题新世纪职工之家的创建活动。

三是巩固思想文化阵地，积极开展业务知识学习和技能培训。①工会要积极推动和配合党政巩固思想文化阵地，要用正确的理论引导职工，弘扬爱国主义、集体主义和社会主义精神，增强法制观念和主人翁意识；②工会要配合各部门搞好业务知识和岗位业务技能培训。充分发挥工会思想文化阵地的作用，加强对职工的文化知识和业务技能培训，鼓励职工自觉接受系统培训，自学成才。③开展各种形式的劳动竞赛、岗位练兵和技术大比武。激发职工的积极性和创造性，通过劳动竞赛和技术大比武。选择树立一批先进典型引导全体员工向先进学习，形成一种奋发向上的良好风气。

5、建立以职工（代表）大会为基本形式的民主管理制度，是企业文化建设的共同目标。

通过“职工（代表）大会”和企业文化建设，努力提高全体职工主人翁责任感和参与民主管理的意识，组织广大职工积极参与“行务公开、财务公开、民主评议领导干部和提合理化建议”的民主决策、民主管理和民主监督，使农业政策银行沿着正确的方向健康持续地发展，是工会工作当前的重要任务，也是农发行企业文化建设的重要目标。住“职工（代表）大会”中，工会要对农发行的重大决策、涉及职工切身利益和干部廉政建设等问题进行充分讨论，正确反映职工群众的意见和要求，努力提高职工参政议政能力，加强从源头参与民主管理。保证“反腐倡廉”的实施，进一步提高信贷工作质量和贷款抗风险能力．使广大职工往农发行的经营管理过程中落实正确决策的经营之道，充分体现职工当家作主的民主权利，确保农发行各项经营目标的实现。

6、加强工会的自身建设适应新形势发展是企业文化建设的需要

农发行成立各基层行工会以来，工会工作的定位不断发生变化，在新形势下工会不但在企业文化建设中负有重要职责，而且在各项工作领域中有着不可推卸的责任。有人对工会工作不理解，认为工会工作岗位是虚设。实际上工会不是闲职，更不是养尊处优、修身养性的地方。农发行工会要实现从“以封闭管理为中心”转向“以粮油市场化为导向”这个工作重点的突破，在农发行改革与发展中发挥作用，工会就必须在党纠织的领导下，增强改革与发展意识，加强工会的自身建设：一是在学习贯彻实践“三个代表”中，进一步优化工会的组织结构，应在基层行设立专职工会，确保各基层行工会认真履行好“维护、教育、参与、建设”四大职能重任：二是进一步提高工会干部整体素质，按照社会主义市场经济的本质要求，通过培养、调整、增加、调配、充实，使农发行形成一支精干、高效、廉洁的工会干部队伍，以适应农发行企业文化建改的需要；二是努力转变工会工作的创新思维和活动方式，坚持“以党建促工建，以工建促业务”进一步适应粮食市场新形势发展的需要。

7、协调劳动关系，维护职工的合法权益，是农发行企业文化建设的重要目标。

在维权上农发行做得较好，在此基础上应建立协调稳定的劳动关系，维护职工的合法权益，是农发行企业文化建设的重要目标，也是农发行各基层工会的基本职责。各级行工会要止确把握“维权”的内涵，进一步突出工会的维护职能，抓住建立“职工(代表)大会制度”，“平等协商和签订集体合同制度”，努力维护农发行的整体利益和每个职工的见体利益；一是要加强利实施工会的监督职能，增强职工的安全意识和白我保护意识，充分发挥工会在劳动保护上的监督、检查作用，群防群治，全力维护职工在工作、学习上的合法权益；二是各基层行工要妥协助行领导逐步改善职工的学习、工作、生活环境，改善职工的福利，努力为职工办实事办好事，搞好特困职工“送温暖”活动，做好职工的各项社会保障，维护职工队伍的稳定：三是学习运用《工会法》和《劳动法》，充分发挥劳动法律的监督和劳动争议的调解作用，巩固完善劳动关系，营造一个有利于农发行改革发展的和谐氛围。

总之，农发行企业文化建设是一项涉及面广、内涵丰富的系统工程，农业政策性银行在学习贯彻“三个代表”中、加强企业文化建设，充分发挥农发行工会在企业文化建设的作用。因为，农发行工会组织在企业文化建设中具有特殊的地位和不可代替的作用，在探索和培育企业文化建设方面任重道远，各基层行。工会要在党组织和上级行工会的领导下，积极配合基层党组织，尽快形成具有农发行特色的企业文化建设，使农业政策性银行在激烈的市场竞争中更具有活力，永远立于不败之地。为农民致富奔小康、为大农业和农村经济发展作出更大的贡献。

农业政策论文:实践科学发展观推动农业政策金融有效发展

实践科学发展观推动农业政策金融有效发展

深入学习实践科学发展观，是党中央认真贯彻落实党的十七大精神，在新的历史起点上发展中国特色社会主义的重大战略部署。它对于推进农业政策金融有效发展、实现农发行新的跨越式飞跃具有十分重要的现实意义和深远的历史涵义。在举国上下认真学习领会党的十七届三中全会精神、深入贯彻落实科学发展观的大好形势下，如何进一步深化农发行内部改革进程，不断打造现代农业政策性银行、实现农业政策金融又好又快发展，是贯彻落实科学发展观对农业发展银行提出的现实重大课题，也是新形势下农业政策金融实践有效发展的必由之路。

一、科学发展观的内涵

1、科学发展观的落脚点是要加快发展。只有坚持用发展的眼光、发展的思路、发展的办法解决发展中的问题，才能推动社会全面进步，才能把中国特色社会主义事业不断推向前进。农发行自建行以来，信贷支农经历了三个发展阶段，同样也经历了许多曲折历程，但是农发行坚持用发展来克服前进道路中的困难，坚持用发展来消除来自各方面的质疑，坚持用发展来体现农发行的价值存在，不断地将农业政策金融事业推向前进。对照科学发展观的要求，我们的发展观念还不够解放，利用政策和区域优势实现有效发展的力度还不够大，发展的步伐和效果还可以实现更高更快更强。因此，我们必须进一步解放思想，不断更新观念，以“好字优先”为前提，因地制宜谋发展，抢抓机遇保发展，奋力拼搏促发展。要努力克服思想保守、安于现状、坐井观天、不思进取的消极思想。着力解决怕担责任、怕冒风险、怕出差错、怕吃亏不讨好而错失发展机遇的现象和问题，着力通过有效发展来充分履行好农业政策金融职能，充分发挥好农业政策金融在农村金融中的骨干和支柱作用。

2、科学发展观的内涵是要坚持有效发展。近年来，黄石农发行坚持科学发展观，以支持地方经济发展为己任，以全面、协调、可持续发展为目标，按照市委、市政府和上级行的总体工作部署和思路，紧紧围绕全年工作指导思想和工作目标，坚持“好中求快、稳中求活、统筹兼顾、创新发展”的总体要求，不断加快有效发展，全面提升办行水平。好中求快，就是要在确保执行政策好、支农效果好、资产质量好、经营效益好的前提下，能够发展多快就发展多快，抢占业务发展的制高点，力争各项指标进入全省系统中等偏前行列和全市金融系统中的靠前行列；稳中求活，就是要在保持业务稳步发展的基础上，加快调整业务结构，不断优化信贷资产结构，深化内部体制改革，千方百计增强经营管理活力；统筹兼顾，就是在抓好全行业务发展的基础上，坚持以人为本，加快其他各项工作的整体提高，为进一步提升办行水平、打造精品银行、品牌银行形象提供有力保障；创新发展，就是要在准确把握上级行政策精神的基础上，结合本地实际，创造性地开展工作，打造一批有影响、有形象、有实效的工作“亮点”，最大限度地挖掘内外潜力，推动农业政策金融整体工作实现跨越式发展。

3、宏观政策调整为农发行坚持科学发展观创造了有利条件。近年来，党中央、国务院在宏观调控中，始终强调要把解决好“三农”问题，加强农业基础建设，确保粮食安全，增加对农业和农村投入作为全党工作的重中之重。近年来国家安排的各项财政支农专项资金也越来越多。党的十七届三中全会明确指出，“要拓展农发行支农领域，加大政策性金融对农业开发和农村基础设施建设中长期信贷支持”。日前，国家为预防经济下滑，采取积极的财政政策和适度宽松的货币政策，以应对全球性的经济危机和金融海啸，预计到20xx年新增贷款将超过4万亿元，其中20xx年底前政策性银行将追加1000亿元贷款规模，以支持重点项目建设及农副产品收购。这些都为农发行坚持科学发展观创造了有利的外部环境和加快发展的历史机遇。

二、坚持全面协调可持续原则，加快农业政策金融有效发展

坚持科学发展观是一项浩大的系统工程，需要几代人甚至更长时间的贯彻落实和探索发展，才能在新形势下取得中国特色社会主义建设的新成效、新成果。联系到农业政策金融实际，实践科学发展观必须坚持以下几项基本原则：

1、坚持发展的全面性原则。随着粮棉流通体制改革的不断深入，农发行的业务范围由过去单一支持粮棉油购销储业务,逐步形成以粮棉油收购贷款业务为主体,以农业产业化经营和农业综合开发、农村基础设施中长期贷款、农业科技贷款业务为两翼的“一体两翼”格局。党的十七届三中全会明确指出，要进一步拓展农发行支农领域，加大政策金融对农业开发和农村基础设施中长期建设信贷支持力度。目前，黄石农发行开办的主体业务为支持粮棉油收购和农村基础设施建设等领域，而在农田水利、农业科技开发、农业机械化、观光农业、生态农业、循环农业等诸多极有发展潜力的涉农领域还未尝试和有效介入。对此，应积极有效推进农业开发等极有发展潜力的项目营销，进一步加大涉农领域信贷支农力度，促进全行业务全面发展。

2、 坚持发展的协调性原则。随着国家实施“中部崛起”战略和武汉“1+8”城市圈建设“两型社会”的契机，给农业政策金融带来了难得的历史性发展机遇。在做好传统粮棉油收购储备贷款工作的同时，黄石农发行积极拓展农村基础设施建设、农业综合开发、农业产业化龙头企业和农业中小企业等涉农领域新贷款业务，促进业务协调发展。通过大力支持农村基础设施建设，促使业务发展驶入“快车道”；通过积极支持农业综合开发，打造业务发展“双轨道”；通过加大扶持产业化龙头企业和中小企业发展，为业务有效发展安上“助推器”。据调查，黄石农发行20xx年末贷款总额仅6.5亿元，而通过实施上述涉农领域的有效发展和协调运作，20xx年9月末该行贷款总额突破20亿元大关，达到20.2亿元，不到三年时间贷款规模翻了三番，年均增长速度100%以上，其中涉及国计民生的重大项目和中长期贷款总额近13亿元，占贷款总额的64.4%。通过业务有效发展，黄石农发行为实施“中部崛起”战略、武汉“1+8”城市圈建设“两型社会”和构建和谐黄石做出了应有的贡献。

3、坚持发展的渐进性原则。发展应该是循序渐进式的发展，应当根据各地的经济社会状况、企业发育成熟程度、信贷支农区域特征和地方财政实力状况等实现渐进性发展。近年来，黄石农发行在坚持科学发展观的指引下，探索了信贷支农的三个经济循环圈的渐进性格局，即在黄石城区实施以园区建设为主导，以纺织、饮料、农副产品加工为依托的区域性产业行业信贷支持策略；在大冶市实施以农村基础设施建设为主导，以保健酒、特色农副产品加工、畜牧水产养殖和饲料加工为依托的区域性产业行业信贷支持策略；在阳新县实施以特色粮油加工为主导，以大型水利建设、中低产田改造、大型农场改造升级、大中型水库整险加固、新农村村村通道路建设及种养殖业、林特产业和农村能源建设等项目为依托的区域性产业行业支持策略。

4、坚持发展的可持续性原则。有效发展应当是可持续的发展，要实现可持续发展必须正确处理好以下几个关系。一是区别对待、有保有压与宏观调控的关系。国家强调要更加重视“三农”工作,更加重视粮食生产,确保粮食安全，保障农产品供给,实现粮棉油的价格稳定和市场稳定。在从紧货币政策实施期间,农发行市场筹资难度增加,信贷投放面临需求旺盛与规模、资金约束的双重压力。对此，全行上下准确把握宏观调控的要求,未雨绸缪,主动应对,有保有压，有进有退，采取灵活积极有效的措施,用足用好用活信贷支农政策，力促宏观调控政策的落实。二是有效发展与风险防范的关系。不能盲目追求业务发展，片面注重指标完成，而忽视贷款质量，放松风险管理，要做到既把握好信贷规模的总量，又要不断优化调整信贷结构，优化信贷投向，有效防范风险。三是传统业务与新型业务的关系。粮棉油收购业务作为农发行传统业务，是立行之本，应始终坚持其主体地位不动摇。而农村基础设施建设、农业综合开发和农业中小企业等涉农领域新贷款业务，作为加快农发行业务有效发展的“两翼”必不可少，可以增强整个农业经济的发展后劲。两者相辅相成，共同发展，以确保业务的可持续发展。四是当前发展与长远发展的关系。随着粮棉油流通体制的深入改革，农发行的传统业务受到一定程度的影响。在银监局批复扩大农发行业务范围后，黄石农发行通过商业性贷款业务的有效发展来改善经营状况，提高经营管理水平，为以后更好地服务“三农”、服务新农村建设打下坚实的基础。五是社会效益与内部效益的关系。在业务范围扩大后，黄石农发行结合实际情况，在做好传统政策性业务的同时，把关注点放在提升商业性业务的市场竞争力上来。截止到20xx年9月，全行贷款余额突破20亿元，盈利达到4000余万元，均创历史最好水平。自20xx年以来，黄石农发行仅对全市数十家省市级产业化龙头企业累计发放贷款10亿余元，帮助企业开拓市场，打造品牌，支持企业共实现产值近50亿元，实现利税8亿余元，帮助解决农民工就业3000余人。在自身发展的同时，最大限度地实现了社会效益和内部效益的共同提高。

三、坚持科学发展观，加快农发行业务有效发展

只有坚持科学发展观，才能实现农业政策金融业务的有效发展。而通过有效发展的实施，可以在实践中更加深入贯彻落实科学发展观，为后期的有效发展创造更高的平台和更加有利的条件。

1、发展是前提和基础。在20xx年年初，黄石农发行就组织全行上下开展大讨论，认识到不发展就难以发挥好在农村金融中的骨干和支柱作用，不发展就没有相应的社会地位，不发展就没有可持续再生能力。根据黄石实际，因地制宜，制定业务发展规划，其中近期目标是通过近两至三年的有效发展，使全行贷款总规模达到20亿元，其中商业性贷款占全行贷款总额的比重达到60%以上；中远期目标则是通过三到五年的有效发展，使全行贷款总规模达到或接近30亿元，促使商业性贷款占全行贷款总额的比重达到70%以上，形成科学合理的贷款产品、种类和结构的有机组合，确保业务可持续健康发展。

2、风险防范是核心和保障。随着农发行业务领域的不断拓展，信贷风险管理问题，特别是商业性贷款的风险防范问题愈加重要，也成为全行业务能否有效可持续发展的关键所在。为避免或减少贷款风险，提高银行的经营效益，要不断提升全行信贷管理理念，完善信贷风险管理制度，强化信贷风险管理内控，改进信贷风险管理方法，建设信贷风险管理队伍，明确信贷风险管理激励约束，提高信贷风险管理信息技术，创新信贷风险管理模式，为加快业务有效发展提供有利保障。

3、人本管理是支撑和关键。科学发展观的支撑和关键是要以人为本。一是要创造尊重人才、鼓励进步的环境，形成良好的人才发展氛围。鼓励和支持全体员工为改革发展献言献策，调动全员谋求发展的积极性、主动性和创造性。二是做好人才队伍建设。结合全行实际，逐步建立客户、信贷、财会、审计等各个专业的人才储备库，充分挖掘系统内各领域的专业人才。三是优化员工队伍的知识结构。加大对员工积极参加各种学历学习和专业资格考试，促进全体员工向一专多能的复合型人才发展。四是建设一支高素质的干部队伍。对群众公认、业务能力强且符合任用条件的职工，要积极培养、推荐、任用，充实到各级领导干部队伍中。

4、有效发展是归宿和目标。农发行作为建设新农村的银行，以支持社会主义新农村建设为己任，致力于“三农”政策的贯彻与实施。随着农发行业务范围的不断扩大，在市场经济环境下，农发行应实现严格执行国家政策和谋求利益最大化的双重目标，实现自身有效发展，打造现代精品银行。通过支持社会主义新农村建设来带动自身的有效发展，从而能更好地服务于新农村建设。

5、文化建设是信念和宗旨。深入开展企业文化建设活动，不断完善企业文化建设的各种软硬件设施，将企业文化建设融入到经营发展的全过程，内化于心，外化于形，固化于制。要进一步树立至诚服务理念，增强对内、对外的服务意识，创建和谐的发展环境，进一步增强员工的凝聚力、向心力和归属感，努力创造一个与社会环境相融合、与改革发展相适应、具有农发行特色的风正、气顺、心齐、劲足、绩优的和谐环境，为打造一流的现代农业政策性银行提供强大的精神动力和文化支持。

农业政策论文:从清代农业政策看当代农村变革

从清代农业政策看当代农村变革

在历史学界，近三百年历史常常被分作三段：清史；民国；中华人民共和国。三段兼修的学者很少。像我这样只修一头一尾的，也不多见。比较多的，是从清代进人民国，或由民国转入当代。

我的“一担挑式”选择，全神贯注于前面一头，而内心关切却在后头。它也成就了我的一个观点，即当代的“昨天”，不在民国，而在清代。当然，这主要是就经济史而言。

至于当代农村变革，又可分为两个部分，一是经营制度，即与“包产到户”有关的土地制度、经营体制等问题；一是关于农业经济发展的方向，带有很强的技术性。

一、同样遇到“人口问题”

从历史观察，在18世纪的清代，“我们”遇到了什么问题?第一个，恐怕就非人口问题莫属了。

公元18世纪之初，康熙皇帝发现，国家人口益繁，不能不“预筹安养之策”。这就展开了清代史中最有光彩的一页，集中表现在18世纪头50年中，政府连续给出一系列的政策措施。

康熙、雍正时期，中国“人丁”只有两千数百万，到乾隆初年初次统计“大小男妇”，就发现已有一亿三四千万“口”。至乾隆五十八年(1793)，全国人口达到三亿之众。

中国在历史上还从来没有这么多的人口，也没有这么大幅度的人口增长。重要的是，它竟与后二百年连成一段，一直增加到十几亿之众。各位也许不会同意我的看法，即中国从彼时即已开始试行“现代化”，但不难发现，“当日”问题与“今日”已十分接近。

还有一节不能不说，就是中国人口思想的主流，是以一种积极的态度，力求用经济发展来满足日益增加的人口需要，而非限制人口增长。它自然要带来一个巨大的需求和农业产出，并带动一系列政府政策的出台。

二、似乎不成问题的开垦政策

要发展经济，首先便是开垦土地，当日朝堂上称为“垦政”。中国是一个传统的农业国。对农业生产来说，第一步即开垦土地，舍此并无其他。至于灌溉、施肥，以至复种、多种经营，都是以后的事。历代也都把土地开垦，作为“恢复时期”的主要政策，一向卓有成效。

从官方统计数字来看，清代以前明代中国的耕地面积，已有7亿多亩，到民国初年，达到14亿亩。其间约7亿亩是为清代开辟，占据～半。换句话说，清朝三百年土地开垦，与以前三千年所垦约略相当，成就极为可观。

从其他各方面史料也可印证，清代出现了“全域性开垦”，势头及于历史上从未开辟的深山老林、生荒地土，其中最著名的新开发地区有西南、中南及东北等地，相对于明代经济重心偏于东部运河一线，已形成极大反差。

经过清初“恢复时期”的持续开垦，到雍正年间(1723～1735)，中国造报耕地数字达到9亿亩。估计民国初年14亿亩耕地中，可能有12亿亩，是为乾隆年问(1736～1796)已经开垦。

可是当康熙年间(1661～1722)，中国还有大片的荒芜土地有待开垦，康熙皇帝却持相反观点，表示：“内地实无闲处”，“此外更有何应垦之田”?

康熙之后，雍正皇帝重新强调土地开垦，史称：“雍正间督各省开垦，颇用以厉民”。引致朝野不满。

因此乾隆皇帝甫一即位，便一面声称：内地开垦一说，断无其事。各省督抚亦断不得以此为言；一面减税免税，甚至对耕地面积的统计都不复关心。所以到乾隆初年，中国的耕地数字就固定下来。中国传统的经济政策出现了历代没有过的大转向。

尽管这些都属于经世派的学问，可惜的是，清人对自己这些东西，从没有好好总结过。一直等到很久很久以后……中间还走了一段大弯路。

为什么要这样说?事情还要追溯到半个世纪以前。据史料记载，1950年1月访问苏联期间，曾说，“中国人吃饭难是个普遍的大问题。解决的办法只有一个，发展农业，扩大粮食耕作面积。”(《汪东兴日记》)陈云也认为：“农业增产有三个办法：开荒，修水利，合作化。这些办法都要采用。”(《陈云文选》)在编辑的《中国农村社会主义高潮》一书中，也有若干篇章都谈到土地开垦，如天津王顶堤村，几年来共开垦土地1200余亩(低洼地)，约占原有面积的十分之一；江苏新海连市朝阳乡农业社开荒2200亩，占原有面积的三分之二；安徽繁昌浮湖乡农业社“大力开荒增产粮食”，在1954年开荒332亩，超过了该社当时的耕地面积；广东台山田美村农业社，也以“人山开荒”作为生产的主要出路。为此“本书编者按”说：“这是短距离的开荒，有条件的地方都可以这样做”，认为土地开垦还大有潜力可挖。这种情况，直到很久以后才有所改变：1974年与斯诺谈话，才承认中国没有什么土地可以开垦。

这种思想在本质上是不是改变了呢?怕是未必。农业学大寨，开山造地，各地退经还粮(特别是在广东、福建)，恐怕仍然是“扩大粮食耕作面积”，仍然是一种“开荒”。

三、老大难的多种经营

下一步面临的问题就是，如果说耕地已经开发殆尽，将如何谋求农业的进一步发展?如果清代耕地的增加远不足以解释农业总量的提高，又应从哪些方面去寻求这些方法和原因?这是中国历代没遇到过的重大挑战。

上世纪50年代，最初的口号是“以粮为纲”，但与它的后半句“全面发展”，就不免成为“悖论”。所以后来称之为“以粮为纲，全面砍光”。这里面原因很多，我们只能集中探讨它的“技术方面”，而且仍是从清史出发。82

}炎黄春秋2011年第5期

新的探索始于康熙，期望农民不再“狃于种地”，开展畜牧等他种经营(康熙五十五年上谕)；继之以雍正，土地增垦、“竭力耕耘”之外，提倡“山泽园圃之利，鸡豚狗彘之畜”，展宽农业经营方向(雍正二年上谕)，而完成于乾隆，不独以农事为先务，而兼修园圃、虞衡、薮牧之政。

这一经济发展政策的主旨，就是不再亟亟于土地的开垦，而在已有的耕地上做文章，提高其利用水平，特别重视五谷以外的作物种植，及农耕以外的各种经营。其涵义已不止于“精耕细作”，而在于经济作物等“商品经济”的发展，农村工业和商业的广泛增长。遂为中国经济指明了一条极具可行性的发展道路。

后来有估计说，中国农民经营“副业”的收入，一般占农副业总收入的三分之一，农民中约有五分之一以上专门依靠副业过活。如果加上“工业”部分，相信清代数字还要高出许多。

总而言之，清代的经济增长，可以说全与贸易有关。它成为土地开垦之外，对清代经济增长贡献最大的一个因素，也是清代经济发展的最大成就。这虽非政府一手造成，政府政策的作用却不可小觑。

有材料表明，佃户改种高产值经济作物，依旧交纳稻谷田租；同量田地上耕作者增加，导致亩产量得以提高，田租反而下降，有利于满足日益增长的人口需要。

返观当代，一般认为，以后有一个“黄金时代”，其实大可商榷。根据统计数字，到1952年，中国粮食总产恢复到战前水平，人均产量却有所下降；经济作物的下降更是明显，如油料、烟草、茶叶、丝茧的产量降低了一半左右；而且以后很久，这部分生产都未能恢复起来。

到1956年，集体化以后的第一年，问题就充分暴露出来。1956年中，《人民日报》连续发表社论，5月6日：“一五”计划前三年烤烟生产的计划都没有完成，原因在于指导错误以及价格政策等；9日：越来越尖锐地感觉到油料供应不足；10日：农村副业、手工业生产大大下降，是造成当前农村市场不活跃的重要因素；24日：去冬到今春不少地区农村副业大大衰落；6月6日：由于领导机关重视不够和长期以来收购价格偏低，江浙两省桑园面积和产茧量，目前只相当于战前的54％和35％；据农业部统计，今年花生、黄麻、甘蔗播种面积都在减少，许多地区副业生产下降了三分之一到二分之一，特别是养猪减少；7月：中央农工部副部长王观澜报告，浙江副业严重下降，江苏长江两岸地区副业产值一般亦下降了30％n80％。

为此专门起草了一份通知：河北省粮食以外的农产品占产值71％，这是一个非常值得注意的数字。其他各省情形与此有些不同，但粮食以外作物及副业的产值至少占50％，或者在50％以上。各地农业生产合作社要注意多种经营，否则就是一个很大的偏差，甚至要犯严重错误。

生猪的出栏头数从1955年下降，1956年下降为6157万头，比1954年减少20％左右。1956年出现了全国大牲畜数量的首次下降，从此开始了一个持续下降的过程。

而且，极力强调粮食生产，粮食问题并没有解决。在集体化的前十年(1956～1966)，粮食生产是零增长；后十年(1967～1977)，仅仅是总量增长，人均并无增加。在时还能依靠四川、黑龙江，改革前夕则几乎没有一个省份还可调出粮食。

当年“以粮为纲”的做法，不但没有解决中国的粮食问题，反而害苦了那些先进地区。类似的问题，在历史上就存在过，如雍正皇帝曾一度批评广东和福建“舍本逐末”。继1982年福建之后，1983、1984年我两次赴广东考察，目的就是看看在“放开”之后，地方经济将向何方“自由”发展。

简言之，在中国这一农业古国，自发展的早期阶段，粮食生产都是丰富而有余裕的；曾几何时，一些地方改而经营其他经济作物，因此不得不进口粮食(如广东、江苏、福建等)，这是一种进步，而不是倒退；如果“倒行逆施”，强令其“自给自足”，结果将会放弃其领先地位，即使获得一时成功，却最终无法解决该地区的发展问题。

“以粮为纲”的问题，到上个世纪80年代初才得以解决，《杜润生自述》中说：1981年中央批转了国家农委《关于积极发展农村多种经营的报告》(13号文件)，它关系到健全农业生产结构，和农业生产的战略方向等问题。从某种意义上说，这一生产结构问题和责任制问题至少是同等重要的。两项政策，一条是包产到户，一条是多种经营，从此把农业推进新的体制和新的生产结构。

在这个问题上人们存在着很大的误解。好像在中国历史上，历代王朝都主张重农轻商，就只种粮食，不搞多种经营。实际上“多种经营”是禁不住的，在有些朝代还很发达，——《自述》在这里即引述了我的研究。

1982年秋，我把文章初稿交给农村发展研究组。当时小组正准备下乡调查，题目是“包产到户以后”的政策走向，“带头大哥”决定将这篇文稿打印若干份，送中央书记处。多年以后，据友人唐晓峰回忆，某高层人士曾拿此文向他说：谁写得出来?

说到这里应该声明，我无意指陈中国当代改革是受清代影响，不，农村改革是从实际出发，并非受书本和前人影响。但也不可否认，这里面存在有一种“关联”，并且可以“互相说明”。

四、一以贯之的农村工业问题

有关经济发展的第三个方面，是农村工业问题。

有人以为，农村工业是“”以后才有的，这并不对。也有朋友问我，苏南的乡村工业为什么这样发达?在地区研究中，我专门研究过江南。我的结论是，在清代长江三角洲，曾有一个“农村工业区”。当然，这里说的不是现代工业，而是传统工业。在那里，农家出产主要是工业品——手工纺织产品，基本是以货币结算，出售丝绸、棉布，买米自食及交纳漕粮。不但如此，如果进一步细作区分，可以发现，其最终产品组成中“工业所得”占据大半，“农业所得”不过三分之一。因此，江南也成为当时人口密度最高、经济最为富庶的地区。

与一般所知相反，清代政府对农家工业采取支持态度，好些省份，如河南、四川、陕西等地“劝农”，也都把江苏当做经济发展的楷模。相应的，乾隆时期政府还开放了矿禁。

《杜润生自述》里说：我到国家农委上任，正是1979年初，发现江苏一枝独秀，发展了一批社队企业。乡镇企业在苏南早一步得到发展，也和近代早期的传统基础有关。他又引述我的研究，说：据中国有的学者研究，在清代这里就形成了一个传统工业区，家庭手工业非常发达，已成为当地农民的主要收入。而且，到本世纪很快就转成现代工业，并形成当地的经济中心，但解放后逐渐趋于凋落。纵观历史，农业向工业生产发展的冲动，在中国是早就存在的，也是难以遏止的。

在追述改革前夜农村形势时，杜润生提出，当时农村已形成了三类地区，各占三分之一左右的比重：一种是集体经济搞得比较好的，一种是处于中间状态的，一种是较差的“三靠队”。所谓“三靠”，即是“吃粮靠返销，生产靠贷款，生活靠救济”。这一类生产队大多在落后地区，显得问题最大。

但是人们往往忽视了，第一类地区即所谓先进地区，问题也很大，只是性质不大一样罢了。这些地方迫切需要放宽政策和解放劳动力，把经济导人一个更高的发展阶梯。然而，受到宏观经济的制约，这种需要很难满足。集体经济体制既解决不了“三靠队”的脱贫问题，也满足不了先进社队的致富要求。它几乎已经到了山穷水尽的地步。

为此，1979年，刚恢复工作不久的杜润生就替中央起草了一个文件。到1982年、1983年的一号文件，突破了只有社队才能办企业的限制。1984年一号文件提出，农村中越来越多的人转入工业和其他非农产业，“是一个必然的历史性进步”，接着转发了《关于开创社队企业新局面的报告》，作为1984年第四号文件发。为以后乡镇企业迅猛发展，打了个基础。农村工业遂成为此后中国国民经济的半壁江山。

发展“多种经营”和“农村工业”，是清代为我们展现的两条极具可行性的经济发展道路。至今，中国农村经济仍然走在这条路上。中间的一度改变，并不能使其中断。

当代农村改革究竟从何而来?不难发现，其中起到主要作用的制度因素，不是别的，正是一定的土地及财产私有权、小农的家庭经营、农民选择生产项目和经济行业的某种自由，商品性经营以及市场机制等。而所有这些，都是中国历史中曾经有过的东西。由此看来，当代中国农村改革的内涵，也可称为传统制度的复兴。历史，在这里重新接续起来。

农业政策论文:浅谈农业政策性金融支持新农村建设的对策

【论文关键词】农业政策性金融　农业发展银行　西部　新农村

【论文摘要】根据十六届五中全会精神,农业政策性银行应该努力拓展业务范围,加大支农力度,积极推进新农村建设。本文从农业发展银行职能改革入手,总结了近年基层农发行支持当地新农村建设取得的成效,并针对当前支持新农村建设中的制约因素,提出了一些建议。

在西部欠发达的农村地区,经济基础薄弱,农业资源得不到充分开发利用,这是欠发达地区经济发展缓慢的主要因素。农发行作为以服务“三农”为根本宗旨的农业政策性银行,如何结合西部实际,确定支持领域和重点进一步发挥在农村金融中的骨干和支柱作用,是当前迫切需要解决的问题。

一、从农发行贵州分行看农业政策性金融在新农村建设中的支持作用

作为农业政策性银行,农发行贵州省分行已覆盖全省9个地州市,建立了56个县市的组织网络和金融服务体系,并在其他33个无机构的县市区,设立了29个客户服务组从事农业政策性金融服务。近年来,针对贵州特色农产品资源较丰富,但规模化、产业化水平较低的实际,农发行贵州分行充分发挥自身在信贷规模、资金、利率等方面的优势,全力支持全省农业农村经济发展,贷款规模从2006年初的60亿元发展到目前的193亿元,其中,在黔东南州就投入了13亿元信贷资金,重点支持凯里市“两河”治理、凯雷农村公路等建设项目的实施。其信贷投入力度、贷款增长速度均位于全国农发行系统前列。2009年,农业发展银行贵州分行加快加大信贷支农力度,仅上半年就投入40亿元信贷资金,为支持贵州新农村建设发挥了积极作用。

1、农发行在支持粮油生产和流通中发挥了主导作用

农发行贵州省分行自成立以来,坚持把做好粮油收购资金供应管理作为立行之本。根据国家粮食流通体制改革政策的变化,该行适时调整信贷政策,积极支持国有粮食购销企业开展粮油购销,确保国家粮改政策的实施和全省粮油收购、储备、调销等业务的正常运行。2008年,农发行贵州分行全年累计发放各项贷款67.66亿元,其中,政策性粮油贷款14.6亿元,同比增加12亿元;粮油收购贷款11.89亿元,同比增加1.28亿元。

2、农发行推动了当地农业产业化发展进程

建设社会主义新农村的基础是发展农村经济,方向是发展现代农业,而现代农业的理念是转变农业增长方式,大力推进农业产业化发展,以此带动农业产业化基地建设,促进和推动农民增收。近年来,根据贵州省委、省政府新农村建设的总体规划,农发行贵州省分行累计发放产业化龙头企业贷款76.38亿元,大力支持农业产业化经营,择优扶持省级以上产业化龙头企业和加工企业发展,有效发挥了产业化龙头企业的辐射带动作用,促进了“三农”发展。国家首批循环经济试点项目——投资22.7亿元的竹浆林纸一体化项目一期工程在贵州省赤水市建成投产,该项目是农发行贵州省分行针对贵州林业资源丰富的实际、累计发放贷款16.4亿元支持的产业化发展项目,也是农发行业务范围拓展以来、全国农发行系统审批单笔金额最大的贷款项目。该项目投产后,预计每年可季节性地为社会提供50万个闲置劳动力的就业机会,通过种植出售竹原料、支持基地建设等,种竹农民每亩可增收100元/年,每年可增收2700万元,种竹农民实际增加收入1.03亿元。

3、支持农村基础设施建设

结合贵州省情,农发行明确将支持农村基础设施建设作为工作的重点,围绕新农村建设重点、骨干项目,加强对农田水利、农村路网、农村电力、能源、信息网等农村基础设施的信贷支持。截至2008年3月底,该行累计投放各类贷款29.24亿元,其中,农村基础设施建设贷款22.15亿元,占一季度贷款累放额的75.8%,是2007年全年农村基础设施建设贷款总额的6.33倍。

4、为涉农中小企业提供融资服务

近年来,农发行贵州省分行不断完善中小企业金融服务,截至2008年3月底,该行涉农小企业贷款户数已达136,占全行总贷款户的30%,涉农小企业贷款余额达2.5亿元,在支持贵州“三农”发展中发挥了积极的影响和作用。2008年4月,农发行贵州省分行与贵州省乡镇企业信用担保中心,就促进贵州省涉农中小企业发展签订担保合作协议,以拓展涉农中小企业融资渠道,化解和分散金融风险,强化政策性银行支持涉农中小企业功能,贯彻落实国家支农、惠农政策,促进农村和农村经济的健康发展。

二、农发行支持西部新农村建设中的制约因素

1、不能充分发挥骨干和支柱作用

西部贫困地区一边是“缺血”的穷财政,有大量资金需求,一边是农发行能够提供政策性的金融支持,而这一需一供却不能有效结合。在商业银行逐步退出农村金融的现实下,农发行的业务范围又受到诸多限制,应该取消对农发行业务范围的单一申请审批制,凡是有利于农村(县域)经济社会发展,有利于农业增产和农民增收的行业、产业、项目,都应准予农发行介入,成为农发行的业务范围,从业务范围和功能上,让农发行成为发挥骨干和支柱作用的政策性银行。同时,由于农发行现行的项目管理模式,基层行没有主动权,贷款门坎高,办贷程序繁琐、成本高,造成农发行办贷难、办贷慢的现象。

2、缺乏有效的信用担保体系

目前,农发行商业性贷款的主要方式是担保和抵押贷款,而西部的社会信用担保业处于萌芽期,还没有形成可为农业企业提供担保的信用机构。新农村建设中与“三农”关系密切的项目,即农村基础设施、农业综合开发、农业小企业等业务,多数属于贷款期限长、风险大、利润率低的项目,按照商业性贷款管理要求,欠发达地区大多数项目很难获得信贷资金支持。

3、农发行开展商业性支农信贷业务仅处于起步阶段

农村经济社会发展的重要意义,就是发展县域经济社会,而县域经济发展的瓶颈往往表现在资金投入的严重不足。县域经济项目投入大,回收期长,风险高,商业性金融机构网点不断收缩,存差不断扩大,大量资金不断从农村抽走,农村资金流出严重。支持商业性新业务的开展,必须坚持谨慎积极的原则,这为欠发达地区本身难以开展的客户营销增加了压力。农发行基层贷款权上收后,从贷款到调查、审批到发放,手续复杂,供求时间不对称,有时银行贷款到位,企业商机已失。

4、农业政策性金融内部经营管理方面仍存在不足

在营运管理方面,农发行服务于客户、服务于新农村建设的理念有待进一步加强;有的基层行还不适应上级行针对支农需要、针对市场变化的信贷计划调整,信贷计划的准确性不高,结算手段相对单一,不能满足客户的服务要求;一些行对管理信息化的重要性、必要性认识不足,对现有的数据资源尚未充分开发利用,实现信息化建设跨越式发展的任务还十分艰巨。在队伍建设方面,员工素质与信贷支农的现实需求还不太适应,人才结构不尽合理,项目评估、风险管理、国际业务、法律事务、信息技术等方面的专业人才明显不足,岗位激励约束机制亟待完善。

三、对农发行支持西部新农村建设的几点思考

1、巩固传统粮油购销业务

按照国家粮棉改革和购销政策,农发行应适时调整信贷政策,坚持不懈地做好传统的粮食收购、储备、调销信贷工作,巩固好原有的粮油储备、购销企业,全力支持粮油产业发展。根据贵州粮食加工企业规模小、发展潜力大的实际,贵州省分行积极支持粮油加工产业链发展,促进一批高质量、高效率、高附加值的粮油加工产业链品牌的创建,真正形成产业化经营,充分发挥辐射和带动作用,有力地推动了当地农村经济的发展,带动了当地及周边地区农民大幅增收。

2、以支持县域经济社会发展为重点

县域经济是连接城乡经济协调发展、实现工业反哺农业的纽带。农发行以县域经济社会发展为平台,给县域经济繁荣注入新鲜血液,对推动整个县域经济社会的发展,具有举足轻重的作用。

3、进一步完善经营管理机制

切实落实现代银行要求,不断推进农发行现代企业制度的建设。一要建立健全信贷管理制度体系,二要努力防控经营风险,三要继续强化资金计划分类管理。牢固树立“内控优先”的理念,有针对性地建立和完善内部控制机制,逐步把农发行办成发展空间合理、治理结构科学、体制机制健全、经营管理规范、操作手段先进、具有可持续发展能力的现代农业政策性银行。针对2008年产生新增不良贷款的实际,贵州省分行在全省系统开展了历时3个多月的信贷管理与风险防控集中学习实践活动,通过组织全行员工集中学习信贷管理各项规章制度,全面排查信贷管理和风险防控工作的薄弱环节,着力解决信贷管理和风险防控工作上存在的突出矛盾和问题,为进一步夯实信贷管理打下了良好基础。

4、加快推进农业产业化进程

立足地域经济特点,积极支持特色农业发展,加快推进农业产业化进程。以贵州省为例,虽然其特色优势农业产业较多,市场很大,但是开发严重不足。农发行可以依托产业化龙头企业平台,依托政府的组织优势和农发行的网点、资金优势,通过不断加大信贷,重点扶持市场前景广阔、产业覆盖面广、附加值高的特色产业。如支持优质稻、茶业、杂交玉米、种子和中药材生产基地建设,把资源优势变为经济优势,进而促进农村经济发展,带动农民增收。对于丰富的中草药资源,贵州省分行近年着力支持了一批在国内有一定影响力的神奇、益佰、信邦等药业企业的发展。

5、创办农业政策性担保公司

农业项目特别是新建项目,风险高、信贷投资风险大,亟须有一个政策性的信用担保机构来支撑农村经济的发展。农业发展银行除了自身要切实加强风险防范外,还应建议政府筹建农业政策性担保公司,为农村经济的发展提供信用担保服务。农业担保公司可建在县一级,由政府提供注册资本金、初始担保基金。担保公司可依托乡镇政府、农业企业等,采取会员制形式,吸收会员资金,壮大担保基金。在担保公司成立初期,政府财政应为担保公司提供费用补贴,待其逐步发展为自负盈亏的经济组织后,政府可停止补贴,以实现担保公司的可持续发展。

农业政策论文:欧盟共同农业政策的变迁

内容提要：1962年形成的共同农业政策是欧盟最重要的共同政策之一。其主要内容是制定共同经营法规、共同价格和一致竞争法则, 建立统一农产品市场，实行进口征税、出口补贴的双重体制以保护内部市场,建立共同农业预算,协调成员国之间管理、防疫和兽医等条例。经过几次比较大的改革,过去以价格支持为基础的机制逐步过渡到了以价格和直接补贴为主的机制，共同农业政策转变为”共同农业和农村发展政策”。强调农业的多功能性和可持续性，确保欧盟农村的全面发展。欧盟共同农业政策对我国有重要的借鉴意义。

一、欧洲共同农业政策的产生

经过两次世界大战血与火的洗礼，西欧各国认识到使用武力谋求国家利益和统一欧洲是行不通的，受到战争重创的欧洲国家也不可能依靠本国的力量恢复经济并在国际舞台上发挥重大作用，欧洲只有联合起来才能复兴和繁荣。为此，1951年4月，法国、德国、意大利、荷兰、比利时、卢森堡六国成立了煤钢共同体；1957年3月在罗马签署成立欧洲共同体和欧洲原子弹共同体条约，简称《罗马条约》，确定建立欧洲共同市场的目标，以促进欧洲繁荣和欧洲人民的团结。1967年三个共同体合并，统称为欧洲共同体，其后经历三次扩大，英国、爱尔兰与丹麦于1973年，希腊于1981年，西班牙和葡萄牙于1986年分别加入共同体。1994年，共同体更名为欧洲联盟。随后，瑞典、芬兰及奥地利亦于1995年加入欧洲联盟。到2004年，中东欧十国波兰、匈牙利、捷克、斯洛文尼亚、爱沙尼亚、罗马尼亚、保加利亚、立陶宛、拉托维亚和斯洛伐克将加入欧盟，现在的欧盟15国将扩大到25国。欧盟东扩后，整个经济区域之面积将由原来的320万平方公里，扩增为430万平方公里；总人口数亦将由目前的3.7亿人，增加至4.8亿人，成为全世界最大的区域经济体。

按照"罗马条约"的规定，欧共体最初的目标只是建立一个以关税同盟为基础的区域性、排他性经济集团。在经济一体化的道路上首先取得进展的是建立工业品关税同盟，到1961年底，欧洲六国内部工业品进口限额全部取消，1968年，内部关税取消，对外关税统一。经济一体化对六国内部商品流通起了很大的作用，但由于彼此工业基础和实力的差别，必然带来比较利益的不同。因此，引发了农业一体化的要求，以便通过更为广泛领域的合作，实现各成员国之间利益的平衡；同时，农业一体化也是欧共体成员国发展农业生产、保证农产品供应、稳定农产品价格、实行农业结构调整和推进经济一体化的需要。

法国、荷兰和意大利是农业一体化的积极鼓动者和支持者。在60年代初，这三个国家的谷物、畜产品和蔬菜及水果生产出现大量过剩，但没有销售市场，主要原因有两个，一是其他成员国各有自己的传统进口渠道，如西德大量从美国、加拿大和澳大利亚等国进口农产品；二是法国、荷兰和意大利的农畜产品生产成本高，在世界市场上经不起来自美国、加拿大和澳大利亚等国农产品的竞争。只有欧共体国家实行农业一体化，建立统一的农产品共同市场，以统一的对外关税限制来自欧共体外部产品的竞争，才能为法国、荷兰等国的农产品占领欧共体市场，进而打入世界市场奠定基础。因此法国在荷兰的支持下要求彻底实施农业一体化，这样，欧共体六国于1962年1月14日通过了一个“建立农产品统一市场折衷协议”，即欧共体最初的共同农业政策。

二、共同农业政策的主要内容

1、共同农业政策的目标

共同农业政策的目标包括农业收入目标、农产品市场目标、农业结构目标和农村发展目标，具体内容在发展中不断深化和具体化。主要包括：（1）促进技术进步，保证农业合理生产和对生产要素特别是劳动力的充分利用，提高农业生产率；（2）在不断提高农业劳动生产率的基础上，增加农民收入，保证农民合理的生活水平；（3）稳定农产品市场，保障供应的可靠性，为消费者提供价格合理的农产品；（4）保护生态环境和动物生存环境，保证食品安全；（5）进行农业结构调整，促进农村经济和社会全面发展。

2、共同农业政策的原则

共同农业政策有三条原则，即共同体市场统一（market unity），共同体优先（community preference）及价格和预算一致（financial solidarity）。

所谓共同体市场统一，即共同体内部成员国之间贸易完全自由，商品、劳动力和资本自由流通，逐步取消欧共体成员国之间的关税，对欧共体以外国家筑起统一关税；协调成员国之间管理、防疫和兽医等条例，制定共同的经营法规，共同价格和一致的竞争法则。

共同体优先，即实行进口征税、出口补贴的双重体制。当进口产品价格低于共同体内部价格时，则实行进口征税；当欧盟产品出口价格低于共同价格时，就实行价格补贴，控制从共同体外部进口，消除世界农产品市场波动对欧盟农产品市场的影响。

价格和预算统一，则是每年成员国农业部长理事会确定不同农产品价格，并建立共同预算，即欧洲农业指导和保证基金。这是欧共体预算的主要科目之一。目前,欧盟共同预算收入约为840亿欧元,其中用于欧洲农业指导和保证基金约占50%。共同预算收入主要来源于：（1）成员国国民生产总值的1.27%；（2）成员国从第三国进口农产品所征收的关税：（3）成员国向第三国出口的农业征税；（4）糖生产者交纳的分摊费；（5）成员国从第三国进口工业所征收的关税：（6）其他附加收入。

3、共同农业政策的具体做法

（1）建立统一农产品市场。1966年5月欧共体部长理事会通过决议，实行农产品自由流动，分步实施农产品统一价格。1966年11月1日橄榄油首先实行了统一价格；从1967年7月1日开始，谷物、食糖、植物脂肪和植物油实施统一价格；1967年9月1日稻谷实施同价；1968年4月1日，牛奶、奶制品以及肉牛同价。1966年，欧共体90%的农业产量和欧共体成员国之间71%的农产品贸易额以及来自第三国60%的食品进口额实行了共同农业政策。到九十年代初，欧共体国家置于统一的农产品价格体系和共同农业政策管辖之下的农产品有：谷物、水稻、蔬菜、水果、糖、酒类、烟草、牛奶、肉、蛋、植物油、动物脂肪和油料等14个类别，占欧共体生产的农产品的96%左右。

（2）建立对外统一的农产品关税壁垒和对内统一的农产品价格体系。通过门槛价格、最低价格和干预价格等措施对共同体市场价格实行统一管理，维护市场平衡，保护生产者利益。

门槛价格（threshold price），是对欧共体之外国家设立的，是第三国农产品进入欧共体港口的最低进口价。如果第三国农产品到岸价格低于门槛价格，就征收这两种价格之间的进口差价税。这样，进口农产品只能按欧共体内部统一规定的标位价格在市场上出售。有时进口农产品的市场价格甚至高于标位价格，因为除门槛价格外，还有贮藏费和运费在内，因而失去了价格竞争优势，欧共体内部农产品贸易得以保护。

标位价格，也称最低价格（minimum price），是依据一种农产品在欧共体内供不应求地区的市场价格而定，其中包括了贮藏费和运输费。农产品标位价格每年定一次，并由欧共体部长理事会规定公布14类统管的农产品的标位价格。农产品的统一价格不用某个国家的货币表示，而用欧洲货币单位埃居(1埃居约等于1美元)作为计算单位。标位价格因包括贮藏费和运输费，会因地区不同和运输费不同而变化，故只供生产者和消费者参考。同时，各成员国可利用自己的成本优势，以比标位价格稍低的价格出售农产品给伙伴国。

干预价格（intervention price），是生产者每年出售农产品可以得到的最低价格。谷物干预价格与欧共体最大的余粮区法国的奥尔姆市场条件相联系，它一般比标位价格低6－9%。当某类农产品供过于求，出现相对过剩，市场价格低于干预价格时，生产者在市场上出售农产品后可以从欧共体设在各成员国的干预中心领取市场价格与干预价格之间的差价补贴，或者将农产品以干预价格直接卖给干预中心。欧共体设在各成员国的干预中心共有36个，享受干预价格的14类农产品的品种、规格和生产限额由欧共体统一规定审核执行。有了干预价格，就可保证生产者收回生产成本并获得微利，可保护农民的利益。干预价格也叫保证价格或保护价格。

(3)共同农业政策的其他做法。一是出口补贴制度。这对大部分产品都适用,如粮食，糖，油菜，奶，肉蛋禽，水果和蔬菜等。二是生产配额制度。针对糖和牛奶两种产品,每年根据共同体市场供求情况，提出生产配额总量，分配到各国，再由各国分配到加工企业。对配额内的产品提供保证价格，对配额外的产品则不能得到保证价格或不能得到全额的保证价格。三是对外保护制度。针对蛋和家禽两大类产品。在欧共体市场，蛋和家禽没有干预价格和生产配额规定，通过门槛价格实行保护。四是直接补助。主要是羊肉、油和油脂、烟草、棉花、干饲料、亚麻、大麻籽、啤酒花等。五是,落后地区发展补贴。利用欧洲的结构基金特别是农业指导和保障基金为农村地区采用农业新技术、改进农业产业结构和发展非农产业提供资金支持,保护生态环境，促进农村全面发展。

三 、共同农业政策面临的问题

共同农业政策对促进欧洲农业发展、稳定农产品市场和欧洲经济一体化建设做出了重要贡献。二战后，欧洲人对战争期间遭受的饥饿刻骨铭心，被饿怕了的人们渴望吃饱肚子，存有余粮。共同农业政策在很短的时间内取得了巨大的成功。从70年代到80年代，共同体成员国的农业产量大增，粮食、牛奶、牛肉和葡萄酒不仅自给，而且有余。到90年代初，欧盟务农人数减少了一半，仅为700万,农业产量却提高了3倍，粮食产量从1960年市场需求的80%增长到120%。但与此同时，共同农业政策也带来了一系列由于生产过剩所造成的严重后果，暴露出一些弊端，受到了来自内外部要求改革的极大压力。

1、预算负担不堪重负。共同农业政策的严重后果之一是补贴政策导致农民盲目扩大生产，造成产品供大于求,连西德这样一个并无粮食生产比较优势的地区也出产了大量粮食，农业预算压力多年来一直困扰着欧盟。1980年，共同农业政策开支占欧盟总支出的73%，到80年代末，仍占到整个预算的63%，仅多余产品贮存一项，最高时一年可花费近200亿埃居,欧盟农产品出口占了世界农产品贸易四分之一,出口补贴最高年份近100亿埃居。

2、环境保护和食品安全的压力。化肥和杀虫剂在欧洲大多数地方广泛使用，许多化学物进入水体，加速超营养化，灭绝了一些敏感的水中生物并进入地下水，污染了人类的水供应体系。疯牛病、口蹄疫、二恶英等动物性疾病频繁发生，人类的食品安全得不到保证。由于补贴政策只同牲畜的存栏数挂钩，农民为了多得收入，就拼命降低成本，使用有病动物下水作饲料，导致这些疾病流行。另外，由于有补贴政策，农民坐等补贴，对各种疾病不作预防，也不主动采取措施，助长了这些病害的蔓延。

3、内部利益分配不公。欧盟成员国在共同预算中承担的义务和获得的利益不对称,内部分歧时有发生。法国负担欧盟预算的17.5%，欧盟为法国的花费占总预算的17.7%，正好相抵。但法国是共同农业政策的最大受益者,得到欧盟农业补贴的四分之一，农产品是法国重要的出口项目，占法国出口总量的16％，顺差多年在100亿欧元左右。西班牙、荷兰等国也不主张改革，特别是西班牙，每年能拿到落后地区补贴项目半数以上的资金。德国承担了欧盟预算的29.2%，却只能从欧盟得到14.8%的回报，每年为欧盟净贡献110亿欧元，因此，德国主张彻底改革共同农业政策。

4、欧盟扩大的压力。1993年结束的与奥地利、瑞典、芬兰和挪威的入盟谈判，农业被证明是一个最为困难领域,因为这些国家给予农业相当大的补贴。在与2004年入盟的中东欧十国谈判中,农业情况更为激烈。中东欧十国经济相对落后,农业在国民经济和就业中所占比重较高，这些国家入盟后，农民人数增加2倍，农业面积扩大40%。据欧盟委员会的数字，若按现行共同农业政策，欧盟用于农补的支出每年要增加110亿欧元，另外还需要150亿欧元作为农业结构基金,欧盟的预算负担更重，而这十国农民可以不劳而获、一跃成为这些国家中收入最高的阶层。

5、世界农产品贸易自由化的挑战。以美国为首的主要农产品出口国强烈批评欧盟的共同农业政策扭曲了世界市场的价格，导致贸易伙伴的严重冲突，制约和阻碍了世界贸易自由化的进程，欧盟不得不在农产品补贴上做出让步。

四、共同农业政策的改革

欧盟阶段性共同农业政策有两次比较大的调整和改革。第一次是在1992年，第二次是在2000年,现在正酝酿第三次大改革。

1、1992年6月，欧盟第一次比较全面地对共同农业政策进行了改革，把过去以价格支持为基础的机制过渡到以价格和直接补贴为主的机制，降低价格支持水平，控制农产品生产和财政预算开支的过度增长，进行国土整治和保护环境，促进农村发展。在具体措施上：(1)降低支持价格水平和控制生产。谷类价格降低29%，牛肉价格降低15%；冻结15%的谷物耕种面积。(2)收入支持。对冻结了15%耕种面积的农业生产者，以不同地区的平均单位面积产量为基础，根据种植面积给予补贴；对粗放经营的畜牧业生产者也增加补贴。(3)农业结构调整政策。建立基金支持环境保护；对55岁以上农业生产者实行提前退休制度，安置青年就业；扶持山区和条件差的地区发展农业等。

到90年代中期，欧盟在解决农产品过剩和财政负担方面收到了良好的效果。谷物公共储备的数量从1993年的3000万吨下降到1996年的不到300万吨的水平；休耕措施有效地遏制了农产品产量上升趋势；农业补贴支出比例大幅度下降，欧盟总支出中用于农业的实际开支减至1996年53%。1998年农产品库存支出仅为20亿埃居，出口补贴为48亿埃居。

2、为了面对世界贸易组织新一轮农产品贸易谈判要求，特别是来自美国等国家的压力，1999年，欧盟委员会通过了《欧盟2000年议程》，强调对农业政策进行更为彻底的改革，提出建立欧洲农业模式，将共同农业政策转变为“共同农业和农村发展政策”，强调农业的多功能性和可持续性。

根据这一议程，欧盟确定将2000-2006年的农业预算支出按1999年价格计算冻结在每年405亿欧元的水平上，同时，分步骤、分阶段地削减对主要农产品的价格补贴。谷物和其他重要农作物的支持价格降低15%，其后是否继续削减视市场条件决定；播种面积减少10%，损失的50%由欧盟补偿；牛肉支持价格将分三个阶段降低20%，同时通过提供直接收入补贴的方式补偿饲养者85%的损失；奶制品配额制度将继续执行到2006／07市场年度，分配给经济落后地区的配额将扩大，分三步将支持价格降低15%，农民收入损失的65%由欧盟补偿。通过结构展基金支持基础设施差、劳动力技能水平低的相对贫困地区的发展，对生态脆弱地区和植树造林提供补贴，减少有害肥料和农药的施用。实现农业多种经营，维持农村活力，增加农村就业。

经过改革以后，目前，除牛奶和牛肉等产品的价格仍在国际市场价格的1倍以上外,大部分农产品的价格水平已经接近国际市场价格，农村经济社会全面发展，环境保护和食品安全取得进展。

3、2006以后的改革。针对东欧10国将于2004年加入欧盟、共同农业支出将大幅扩大的问题，2002年7月，欧盟委员会提出了对欧盟共同农业政策的改革建议，法、德两国首脑也就欧盟的农业政策改革达成妥协。主要内容：2006年后，共同农业支出将基本冻结在2000-2006年的水平，考虑到物价因素后欧盟农业预算支出每年增加1%；2004年、2005年和2006年三年，东欧十国的得到得农业直接补贴相当于目前欧盟15国水平的25%、35%和40%,以后每年增加10%，到2013年实行同等待遇；欧盟直接农业补贴的发放将采用更为严格的环保、食品安全和动物福利的标准；建立农场审计制度；每年对单个农场补贴不超过 30万欧元；在未来 10 年内削减 10% 的耕地；未来 7 年内将对大农场的直接补贴每年减少 3%；将 20%的直接补贴转而用于农村发展；谷类干预价格降低 5%；鼓励环保、关注消费者利益以及支持中小企业和农村发展。

五、欧盟共同农业政策对我国的几点启示

1、财政支农是市场经济条件下国家宏观调控的重要组成部分。 农业是自然再生产与经济再生产相互交织的过程，受自然的影响很大。在市场经济条件下，农业是弱势产业，表现为：农业生产对自然条件的依赖性强、生产周期长、生产和价格稳定性差、农业劳动生产率提高缓慢、边际收益递减规律显著、农产品需求价格弹性很小。因此，支持农业是一种世界性的潮流。各国均通过财政投入等手段加强对农业基础地位的支持和保护，欧盟农业之所以得到快速发展，与欧盟的财政支持是分不开的。

农业是我国国民经济的基础。作为发展中的农业大国，我国现阶段农业生产的现代化程度较低，农产品竞争力不强，财政支农支出占财政总支出的比重小且呈下降趋势，面对入世的挑战，我国财政支农的力度应加大。

2、财政支农的实施要与国家宏观政策环境相适应。财政支农政策的实施一定要与当时的宏观经济环境相适应，特别是要与国家的金融政策相匹配。1984�1988年，欧共体成员国希望通过约束农产品价格来减少负担加重的农业财政支出，但由于期间欧共体成员国的货币贬值，使得这些国家的农产品价格上涨，名义上的价格约束被抵消，预期减少财政支出的目标并未取得理想效果。因此，要因时制宜的制定农业政策。

3、采用灵活多样的财政支农具体方式。近年来，欧盟对农业支持方式不断调整，重点包括加强农业基础设施建设，对农村基本建设工程给予补贴；对农民购买生产资料，特别是购买农机具给予补贴；加强农业环保、教育、就业培训；支持农业科技进步和农业社会化服务体系建设；促进农业多元化经营等。

我国财政支农资金使用分散，项目繁多，在现有财政支农资金不足的前提下，大大减弱了财政支农的作用。因此，要改革财政支农的结构，集中使用和重点投入相结合，采用贴息、以奖代补等多种形式使有限的资金发挥更大的作用。

农业政策论文:省域农业政策性保险发展模式探索

【摘 要】四川是养猪大省，2007年以来由于仔猪价格、饲料价格和猪肉价格同时飞涨，且疫情严重，生猪养殖面临巨大的风险。农业保险的高赔付率与商业性保险的经营目标相背离，导致农业保险陷入了内在的两难困境。四川生猪养殖必须探索适合国情省情的政策性农业保险发展模式走出困境。

【关键词】农业政策性保险 生猪养殖 保险模式

1982年以来,四川率先试办了耕牛保险、奶牛保险、养猪保险、大牲畜保险和农作物保险。1993年,四川农业保险保费规模达到历史最高峰,保费收入达到1722 万元。1994年以来农险业务亏损较大,业务规模趋于萎缩, 2003年保费收入下降到83万元。

2004年5月四川省正式启动政策性农业保险试点,当年农业保险保费收入达到238万元,比2003 年增长188%。随着农业保费收入逐渐增长,试点项目拓宽到奶牛、生猪、烤烟、麻竹等领域。目前比较成功的是眉山市奶牛保险试点和资阳市生猪保险试点。截止2007年农业保费收入7.25亿元，提供风险保障161亿元。其中能繁母猪保险在全国率先启动、率先理赔，承保数量达491万头，生猪承保数量达1664万头，居全国首位，约占全国总量的1/3。

但是四川省的政策性农业保险现状与农业大省的地位仍有较大差距。特别近年来，四川省频发自然灾害，农业保险业务风险大、赔付率高、亏损严重，保险业务的平均综合赔付率超过120%，而相应的政策支持不够，导致农业政策性保险业务不断萎缩，其生猪养殖保险就是典型事例。

一、生猪养殖保险商业性运营的困境

1．生猪养殖风险的强损性与商业保险经营原则根本冲突

生猪养殖面临的风险具有多样性和并发性，疫情周期和频率较高，其结果是成灾率高、损失严重。高赔付金、管理费用及损失准备金之和小于当期保险费收入，与商业保险盈利目标相冲突，偏低的边际收益，会导致保险经营者以经济利益的回报率来选择保险险种，从而降低生猪养殖险种的投入和经营强度；保险公司则不可能介入亏损经营。因此，抑制保险供给以至退出其经营策略是必然选择。

2．生猪养殖保险的低补偿性与养猪产业的高风险性的矛盾

常发性蓝耳病、“猪链球菌”疫情等，是生猪养殖平稳发展的最大威胁和风险。由于动物疫病和药物残留等问题，导致日本、韩国、俄罗斯等不进口我国猪肉等偶蹄动物产品，其市场风险难以应对。作为养猪产业发展唯一“保护伞”政策的低补偿远低于实际损失的价值。

3．高保费标准与养猪户低收入不相容

养猪风险的随机偶发性和独立性，是利用大数法则分散风险为前提的。养猪产业风险的广延性、分散性、疫病的复杂性和成本价格的不稳定性，其性质已经不属于典型的可保风险。如果按商业化操作的要求制定保费率，农民买不起；如果按农民可以接受的标准制定保费率，保险公司赔不起，最终导致生猪养殖保险的有效需求和供给都严重缺乏。

二、区域政策性农业保险发展模式

实现农业保险由商业性保险向政策性保险的转变，政府需承担如下制度创新的预期成本：即政府提供农业保险制度框架；政府承担组建政策性保险公司的义务；政府对农业保险公司及其服务对象提供管理费用补贴、保费补贴、巨灾补偿和优惠政策；政府对商业性保险公司经营农业保险业务提供相关优惠政策。

基于国情和省情，本文提出“农业发展银行+商业性保险公司+保监会”的政府主导性发展模式。其中①管理机构农业发展银行主要负责对经营生猪养殖保险的商业公司提供再保险，提供部分保费，经营管理费补贴，制订财政、税收优惠政策。②商业性保险公司负责直接经营相关业务。③保监会负责监督政策性保险业务执行。

这种模式是政府主导的、自上而下的生猪养殖政策性保险经营模式，国家根据效益最大化原则，由中国农业发展银行负责生猪养殖保险的发展规划、政策制订、宏观调控管理、基本险种设计、费率厘定和提供生猪养殖保险再保险支持。获准经营政策性保险的商业性保险公司自主经营、自负盈亏、主要经营生猪养殖保险监管部门设计的基本险种，也可经营经保险监管部门审查和批准的自行开发自愿投保生猪养殖保险险种。

该模式的科学性、可行性和可操作性在于：一是充分借鉴了国际上发展生猪养殖保险业务的成功经验，遵循了政策性保险发展的客观规律。二是充分利用了现有政策性银行、商业性保险公司的资源，实现了政策性贷款和政策性保险的有机融合，有利于发挥政府政策性金融政策的整体效能，有效规避信贷资产风险，提高经营效益，避免市场垄断，降低财政支出。三是为生猪养殖政策性保险体系的尽快构建提供了现实可行性，避免了机构设置的巨大财政成本投入。四是符合保护农民利益、提高农村金融体系支农作用的宗旨。

三、对生猪养殖政策性保险的政策建议

1．财政补贴政策

各级财政应进一步提高生猪养殖政策性保险补贴，将生猪养殖保险补贴列入各级财政预算。具体包括：第一，提供保费补贴。对保险经营费用进行补贴，由政府按照保险公司对养猪户收取的保费收入比例给予全额补贴经营费用，保险公司不从保费中提取任何费用，保费全部用于对养猪户受灾后的赔付。第二，提供管理费补贴。对经营生猪养殖政策性保险的保险公司提供一定的费用补贴。第三，提供再保险补贴。对生猪养殖政策性保险业务购买再保险给予一定比例的保费补贴，以进一步降低保险公司保险风险，增强赔付能力。

2．建立巨灾风险基金制度

生猪养殖面临饲料涨价，疫病等风险，很容易形成巨灾损失。因此，建立政府主导下的巨灾损失基金，积累巨灾风险保障基金，对遭遇巨灾损失的保险公司提供一定程度的补偿，增强抵抗巨灾风险的能力势在必行。

3．税收减免制度

政策性农业保险税收减免制度有利于扶持农业保险基金的积累，增强保险的自我发展能力。对生猪养殖来说，应将政策性保险业务与其他业务严格分开，实行单独列账，单独核算，专账专人管理，免征营业税和所得税，实行保险公司经营一定区域范围内（县以下的范围）的其他险种相关税目免税，从而调动保险公司从事保险的积极性。第一，对生猪养殖保险进行单独的保费收入管理，建立单独的电子化信息系统。第二，对资金结余的管理要明确规定，要求专款专用，不得任意拆借。第三，要对生猪养殖保险分险种核算，积累数据，为未来相关规定的制定提供依据。

第四，建立费用的分项管理系统。建议相关部门对全国的生猪养殖信息进行统计、调查、研究，做好生猪养殖保险的基础工作，掌握完整的产量及疫病统计资料和各种饲料的成本数据，使定损理赔有所依据，从而促进生猪养殖保险快速发展。

4．全省统一承保条件和赔付标准

依法统一生猪养殖政策性保险的承保条件和赔付标准，坚持承保生产成本和赔偿生产成本原则，避免保险公司经营的不确定性。如农户需要投保产量或产值保险，可鼓励保险公司开发相关商业化险种。

农业政策论文:农业政策性银行水利建设论文

一、青海省水利建设现状和面临的困难

青海省是长江、黄河、澜沧江的发源地，有“江河源头”、“中华水塔”之美誉。境内河流纵横，雪山林立，冰川广布，沼泽连绵，湖泊众多。据统计，全省水面积在300平方公里以上的河流有435条，河道长度大于100公里的有65条，干支流总长度约28公里。省内有大小湖泊2043个，面积大于1平方公里的有300多个，全省冰川面积约为5225.38平方千米，冰川总储水量3705.92亿立方米，占全国的12.5%。由于受气候、地形等条件的限制，青海水资源总量虽然丰富，但时空分布不均、开发利用难度大、可利用量不足。根据资料显示，青海省水资源总量为629.3亿立方米，全省平均产水规模为8.8万立方米/平方公里，人均水资源量11184立方米，2011年全省总供水量36.23亿立方米，水资源开发利用率仅为5.8%。由于特殊的地理气候条件，加之受经济社会发展的制约，目前青海省水利发展还存在不少困难和问题。

（一）水资源供需矛盾突出

水资源与生产力布局还不相匹配，全省发展基础较好、人口相对集中的东部湟水流域、西部柴达木盆地是青海省水资源供需矛盾最为突出的地区，柴达木盆地工程性缺水与农业用水效率低下并存；东部湟水流域资源性缺水严重，中、下游地区水污染形势严峻，一些大型骨干水利工程没有完全发挥效益，供水保障能力仍显不足；黄河沿岸地区水资源开发利用程度较低，重大水资源配置缺乏，抗旱应急水源工程建设不足，城乡水利建设抵御特大干旱风险的能力不强，水资源调控能力仍需加强。

（二）防灾减灾体系不完善

青海省地市州所在城市大多依山傍河而建，易受山洪、泥石流等自然灾害侵袭，防洪基础设施薄弱，重点城市综合防洪能力不强，中小河流治理起步较晚，汛期成灾率高，对人民群众生命财产安全构成一定威胁，山洪地质灾害防治任务艰巨。小型水库病险问题突出，泄洪设施不完善，排空能力不足，安全隐患较大，预警监测能力还不强，应急机动抢险能力较弱，防灾减灾社会化保障体系还不健全。

（三）水利基础设施建设滞后

现有水利工程标准低、配套差，老化失修、效益衰减问题突出。小型水利工程投入少、进展慢，农田水利建设滞后，青海省耕地灌溉率只有44.2%，灌溉用水有效利用系数仅为0.40，灌溉水利用效率远低于全国平均水平，农业用水浪费严重，草场基本没有灌溉设施。据统计，全省仍有近120万人口存在饮水安全问题。

（四）水资源保护形势严峻

青海省水土流失面积35.43万平方公里，占国土面积的49.2%。水土流失且呈加剧趋势，防治投入不足。水土保持生态补偿机制尚未真正建立，一些地区小流域综合治理、淤地坝建设、预防保护、执法监督等工作还有待规范。气候变化和人类活动影响造成众多湖泊面积缩小或干枯，部分河流污染超标，水质恶化，防治难度加大，部分区域水源涵养和生态环境保护功能逐步下降，生态环境问题呈恶化趋势。“三江源”等部级自然保护区预防、治理、保护难度大、任务重。

二、农业政策性银行信贷支持水利建设中存在的问题

农发行青海省分行自2007年开办农业农村基础设施建设信贷业务以来，一直在实践中摸索和积累经验，依托政策，抢抓机遇，将具有显著民生效应的水利建设项目纳入营销视野，逐步形成了以政府主导、实体承贷、财政资金和信贷资金有机结合的水利信贷运作模式。截至2013年末，已累计投放水利建设贷款10.6亿元，支持水利建设项目28个。其中，河道综合治理项目5个，重点水利枢纽工程项目7个，病险水库除险加固项目1个，节水改造、灌溉工程项目3个，防洪工程建设项目2个，农村水能开发利用（水电站）项目10个，已支持的水利建设项目贷款无逾期、无不良，在支持青海水利建设发展的同时，也凸显了农业政策性银行在服务“三农”中的骨干和支柱作用。但由于受水利建设项目周期长、资金需求量大、承贷主体单一、财政配套政策不到位等因素的制约，影响农业政策性银行信贷投入水利建设的一些深层次问题还需要加以解决。

（一）相关配套政策不到位

水利建设项目规模大、建设周期长、收益水平低，具有典型的公益性特征，属于高风险投资领域。从风险控制的角度来讲，农发行迫切需要政府出台相关的贷款补偿机制，从制度上保证把贷款风险控制在合理的限度内。但就目前而言，国家和地方政府缺乏类似的相关配套政策，对农发行的财政补贴力度不大，风险拨备按税前1%计提，难以使农发行充分发挥政策性银行在扶持“三农”、支持水利建设中的作用。从操作层面上讲，农发行将水利建设贷款列入政策性范畴，由于没有相应的优惠政策、补偿政策和承担风险的保障政策，只能按照商业性信贷管理要求来运作，导致与之相适应的“政策支持型”、“财政补偿型”、“政府保障型”等信贷运作模式难以启动，影响农发行信贷资金对水利建设的有效投入。

（二）水利建设贷款模式单一

由于国家没有支持和优惠政策，前期农发行水利贷款模式大部分属于“水地”结合，采用把农村土地收储整治与水利建设结合起来作为项目建设内容，以土地出让收入返还延伸带动水利建设的模式。2012年末，国家有关部委《关于加强土地储备与融资管理的通知》和财政部《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》出台后，主要采取了各级政府偿债资金作为还款来源的支持模式。同时，由于财政全额出资的纯公益性水利建设项目，通常政府财政资金先收后支、分批拨付到位，资金到位存在一定的滞后性。需要财政垫付性贷款的，按照目前的信贷政策，农发行不支持财政垫付性贷款。水利建设贷款模式的单一，使得农发行支持水利建设无法发挥及时、有效的先导性职能。

（三）承贷主体选择困难

由于水利设施大多产权不清，其管理方难以作为符合农发行要求的承贷主体。根据农发行现行信贷政策，可以作为政府主导的水利建设项目借款人主要有融资平台公司、机关法人、事业法人和目前正在试行的国有独资及控股等公司类客户。但由于政策原因和历史原因，农发行在选择上述三类承贷主体时仍面临一些困难。主要体现在一些地方政府融资平台实力弱、包袱重，新的《预算法》和国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》出台后，要求建立规范的地方政府举债融资机制。当前地方政府融资平台融资面临挑战，一些事业法人缺乏合法有效的承贷主体；一些“机关法人”没有贷款条件和准入门槛，在政策上存在模糊地带；一些国有独资及控股等公司类客户不具备国家规定的项目融资或建设（运营）相关资质，开展BOT、PPP委托代建等融资模式存在制约。虽然水利建设贷款需求量大，但这些都无疑加大了农发行选择承贷主体的难度。

（四）资金监管难度较大

由于水利建设项目对用地规划、流域与气候等均有要求，水利设施一般投资规模巨大，建设标准高，还款周期长，期间所面临的拆迁风险、市场风险、资金挪用风险等各类风险隐患较多。加之水利项目还款资金主要来自项目本身产生的水费、电费收入、政府补贴资金等。水费、电费受市场变化的影响，政府补贴资金受财政预算拨付影响，造成农发行很难对信贷资金进行有效监管，增加了贷款风险。

（五）信贷管理专业人才缺乏

目前，大多数基层农发行相对缺乏具有一定经验的一线信贷人员，个别行甚至不能独立进行项目评估，操作风险较大，贷后管理能力较低，给贷款评估、贷款管理带来了一定的风险隐患。

三、对策建议

在外部政策环境刚性约束的情况下，农业政策性银行应立足于省情行情，优化营销策略，强化风险防控，全面提升办贷管贷水平，发挥其在服务农业农村发展中的骨干和支柱作用，全力为青海省水利事业发展保驾护航。

（一）围绕水利项目支持重点，创新贷款营销思路

在贷款营销上要克服等客上门的思想，增强主动营销意识。农发行要主动搜集各级政府关于水利建设的战略规划，筛选适合农发行信贷支持的水利建设项目，有针对性地编制支持水利建设的政策性贷款发展规划，制定详细的贷款项目营销方案，坚持有计划有重点分阶段营销贷款项目；要讲究贷款营销策略，把“政策营销”放在首位，通过政策宣传和农发行职责宣传，抓好与地方政府的良性互动，共同把水利建设的“金融工具”运用好；要进一步创新贷款营销方式，采取“高层营销、营销高端”，力求在高层次上加强沟通协调，提高营销效率。

（二）以财政资金撬动信贷资金，形成财政与金融支持水利建设的合力

要落实公共财政投入政策，建立健全水利投入稳定增长机制，中央财政要加大对农村水利建设投入力度，充分考虑青海经济发展水平、财政实力等因素，对青海水利建设的财政资金投入给予倾斜。青海省地方各级政府要加快建立农村水利建设专项资金制度，严格执行“从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设”政策，确保足额提取、定向使用。大力推行农村水利设施建设贷款贴息政策，对农村水利基础设施建设贷款由各级财政给予贴息或承担全部利息。对农业政策性银行发放水利建设贷款考虑免征营业税、印花税等税种，按一定比例减收所得税。

（三）积极培育合格承贷主体，破解农村水利融资瓶颈

要进一步明晰产权，解决农村水利建设项目信贷资金缺乏承贷主体的问题。要大力推动中小型农村水利设施产权制度改革，本着因地制宜的原则，对一些中小型水利设施进行拍卖、租赁、股份制改造等，逐步实现农村水利项目的市场化经营。国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》提出了地方政府债务的治理框架，大力推广PPP模式。因此，农发行可大力支持地方政府批准授权或委托借款人承担项目融资或运营职能，采用BOT、PPP等融资模式的公司类客户。同时，可考虑成立专门的农村水利建设投资公司，打造农村水利建设项目统贷统还的平台，为农发行介入提供合格的承贷主体。农发行各级分支机构要紧跟地方政府发展规划，及时掌握水利建设等农村基础设施建设的项目储备和安排情况，精心筛选，重点选择民众关注度高、社会影响力大，财政补贴拨付及时可靠，还款有保障的财政补偿性项目；积极支持地方政府关注、涉及民生且有一定经营收益的收益权抵押型项目。

（四）强化金融创新，为政策性水利提供良好产品及服务

传统的水利建设项目贷款偏重于国家和省级大型重点水利项目，对于其它水利项目尤其是小型微型项目关注较少，这和水利建设发展的趋势不符，与大型国家和省级重点水利项目相比，众多的中小型水利项目更加缺乏资金投入，而这些项目对农民利益的实现和保证却更加重要。因此，目前农发行迫切需要创新水利金融产品和服务种类。一是大力探索尝试水利项目中的B0T（建设-经营-转交）、TOT（经营转让权）、BT（建设-转交）、PPP（政府和社会资本合作）等新型水利项目贷款模式。针对有资质的水利项目建设单位作为贷款主体，引导更多的信贷资金支持水利建设。二是研究和探讨创新型农业政策性水利金融产品种类。对农户开展小型节水灌溉、塘渠疏导加固等小型农田水利建设需求发放小额信用贷款、农户联保贷款和扶贫贴息贷款等。对以财政投入为主的水利建设项目，先期提供信贷支持，以解决地方财政资金到位滞后和项目启动资金缺乏的问题。三是创新金融服务。依托报刊、网站等媒体水利政策信息，宣传介绍水利和现代产品，推动网上融资、网下签约，以有效解决信息不对称问题，提升融资对接效率。同时，应借鉴国外经验，允许农发行对特定公益性水利工程项目延长贷款期限，服务项目建设。

（五）发挥保险的风险补偿功能，建立水利建设的风险屏障

大力发展农业保险，积极引入政策性农业保险业务，支持保险公司与农发行建立“信贷+保险”合作，设立农村水利建设贷款风险补偿专项基金，提高对水利贷款的担保能力，实现保险资金与信贷资金的有机结合。要进一步强化财政对水利建设的促进功能，除发展洪灾保险、电站设备财产险等传统险种外，保险公司可根据水利工程特点和水利建设的主体需求，大力开发与水利建设发展密切相关的新险种。同时，根据相关信贷管理制度，抓好贷前、贷中、贷后管理，进一步规范项目建设流程，序时查看工程进度，严格执行专户管理，定期对抵押物情况以及抵押物价值进行核实，确保第二还款来源足额可靠。

（六）整合利用各种资源，进一步提升办贷水平

一要积极对现有业务流程进行优化改进，从行业、区域、客户项目等多个角度出发，提高重点水利项目、重点水利客户信贷业务审批效率。加强对青海省等重点西部欠发达地区重点水利开发区域的支持力度，结合西部大开发和西部地区发展规划，制定差别化的水利建设信贷支持政策。二要着力提升项目评估水平。在项目整体把握上要在实地调查的基础上，确保项目评估结构完整和数据衔接，调查内容面面俱到，资料核对逐页过目，评估报告具体详尽，力求资料和内容的有机统一，对于项目手续，不仅要合规合法，更要高效全面。三要着力完善信息反馈机制。信息反馈包括内外部、上下级等全方位的信息。在项目营销前期，对需要地方政府和相关部门出具的有关文件，应通过各种营销方式促进信息和沟通的系统全面。在评估阶段，通过上下联动，实地评估，全程参与的方式有效缩短信息反馈时间和距离，为项目运行提供高效快捷的办贷服务。四要着力整合信贷管理资源。考虑到基层农发行现有组织架构、人员配备等情况，评估人员可由各行推荐，上级行审定，兼职不调动，在重大项目营销与评估时实行统一使用，形成管理合力，提升办贷运转效率。

（七）打造良好金融生态环境，为支持水利建设创造有利条件

要不断优化金融生态环境建设，积极搭建农发行支持农村水利建设抵押确权、登记、评估、转让、融资等平台，为农发行介入水利建设项目创造条件。应给予水利建设项目承贷主体宽松的外部环境，使其真正成为符合贷款条件的客户实体。要培养贷款企业的诚信意识，落实建设项目资本金和自有资金，确保与信贷资金匹配使用。

单位：中国农业发展银行青海省分行课题组

农业政策论文:现代农业政策性银行信贷管理论文

一、按现代银行要求，建立符合农业政策性银行特点的信贷管理政策制度体系

信贷管理部门成立以后，针对农发行办贷管贷制度陈旧，信贷基础管理薄弱的现状，先后出台十多项改革创新举措，建章立制百余件，内容包括信贷政策、评级授信、审查审议、作业监督、资金支付、监测分析、系统操作等，基本覆盖了贷款业务的全过程，初步形成了符合现代银行要求和农业政策性银行特点的信贷管理政策制度体系。一是连续7年信贷政策指引，依据国家产业政策、区域政策和宏观调控政策，结合农发行业务特点，明确业务边界，指明信贷投向，确定重点支持、优先支持、择优支持的领域，制定限制和退出政策。指引的对于各级行把好投向关，进一步优化信贷资源配置，促进“两轮驱动”发展战略有效实施发挥了重要作用。二是出台评级授信管理办法，吸收借鉴现代银行内部评级方法和模型，建立了十余套量化评价指标体系，同时根据农发行业务特点，针对“三类客户”和“六个分项”实行“区别对待、分别管理”。累计进行客户评级17.5万户/次，客户授信14.5万户/次，对于强化客户准入管理，提高客户信用风险识别和计量水平发挥了重要基础性作用。三是出台信贷审查管理办法，为实现审贷分离和前后台制约提供了制度依据。制定信贷审查标准化指引，明确审查要素和审查材料的标准及要求，加强了信贷审查基础工作，提升了信贷审查的精细化、规范化、流程化管理水平。总省行信贷管理部门累计审查各类业务4.4万余笔，其中对3.9万笔贷款提示风险8.1万余项，充分发挥了审查把关作用。四是制定贷款审查委员会工作规则，规范信贷审查审议工作程序，实现了审议工作的标准化。总省行累计审议项目4.4万个，涉及金额4.1万亿元，其中否决项目699个，涉及金额310亿元。

借鉴现代银行先进经验，建立独立审查官制度，对有权审批人起到了智力支持和决策参考作用，进一步提高了信贷审批决策的科学化水平。五是出台信贷作业监督管理办法，启动对审批后支付前前提条件落实、合同签约、资金支付等环节的审核监督，累计对4.9万个项目进行了6.1万余笔贷前条件落实监督，对资本金不到位、土地指标不落实、担保手续不完善等问题下达整改意见3万余条，涉及金额1.3万亿元，充分发挥了贷款发放前的最后风险把关作用。制定信贷资金支付管理办法，加强资金支付管理，确保了资金合规支付使用。六是建立信贷监测分析和风险排查制度，依托CM2006等系统平台，搭建起常规监测、重点监测、专项监测相结合的信贷监测体系，建立了前后台、上下级行联合共管的常态化监测工作机制。累计排查贷款客户7.9万户，退出4825户，收回贷款387亿元；累计向行领导提交监测分析报告上百个，向相关部门提交风险提示数百份，提示风险数千条，发挥了对信贷资金运行和办贷管贷基础管理的监测预警作用。

二、按现代银行要求，打造农业政策性银行信贷科技支撑体系

2005年3月，总行党委做出引进工商银行CM2002系统的重大决策。由总行信贷管理部牵头组织，在工行的大力支持下，经过全行上下共同努力，改造后的农发行信贷管理系统（CM2006）于2007年9月正式上线，使农发行信贷业务一举摆脱了手工操作的落后局面，实现了信贷信息系统零的突破。2010年8月，针对CM2006系统不完全适应农发行业务特点等问题，总行信贷管理部又牵头启动对系统的全面升级改造，新增作业监督等九大模块，以及无纸化办贷等19项重要功能，于2012年9月全面上线运行，使系统对农发行信贷业务的科技支撑水平进一步提高。2013年4月全面启动无纸化办贷，实现从贷款受理到贷款发放的全流程无纸化。通过与工行的全面战略合作，农发行在高起点上完成了现代银行信贷信息科技平台的建设，实现了信贷信息系统的跨越式发展，有力提升了农发行办贷管贷、风险防控和经营管理水平。除CM2006系统外，信贷管理部门认真做好人民银行征信系统、银监会风险客户统计系统、银税系统、国土资源系统等的对接及应用工作，使农发行信贷信息系统综合管理与应用水平不断提高，形成了具有现代农业政策性银行特点的信贷科技支撑体系。

三、按现代银行要求，建设信贷管理人才队伍

截至2013年6月末，总、省、地三级行信贷管理条线从业人员共约1500余人，平均年龄不到40岁，80%以上具有本科以上学历。信贷管理部门始终坚持以人为本，把人才队伍视为农发行信贷管理事业的“第一要素”，坚持用现代银行信贷文化塑造人，用现代银行专业知识武装人，用现代银行激励机制引导人，努力建设一支符合现代银行要求的人才队伍。一是着力培育现代银行信贷文化，不断丰富信贷管理专业文化理念内涵，使信贷管理从业人员牢固树立大局意识、责任意识、风险意识、服务意识和改革意识，将合规办贷管贷与风险防控理念贯穿业务始终。二是大力加强现代银行专业知识培训，建立全方位、多层次的专业人才培训体系，充分利用网络、卫星视频系统、行校联合办学和现场培训、在岗培训等方式，累计举办培训班3000余个，培训人员达25万人次，信贷管理人员专业素质得到不断提升。三是不断完善现代银行激励约束机制，制定条线考核评价方案，每年评选“信贷管理优秀单位”，同时对出现违规操作的单位实行“一票否决”，引导各级机构和各级人员切实履行自身职能，提高内部执行力。经过不懈努力，一支技术精干、作风过硬、务实高效、清正廉洁的信贷管理队伍已经初步形成。

四、总结

信贷管理部门成立以来，通过不断强化信贷基础管理，认真履行审查把关职能，大力加强信贷监督检查，充分发挥协调服务作用，在打造现代银行办贷管贷体制机制方面取得了一些重要成果，积累了宝贵经验。这些经验和成果是信贷管理战线广大干部职工集体智慧的结晶，体现了不畏艰难险阻、勇于改革闯关的进取精神，体现了不惧压力挑战、大胆探索实践的创新精神，体现了不计个人得失、无私忘我工作的奉献精神。展望未来，信贷管理部门将按照国务院确定的改革目标和总行党委的工作部署，坚持改革创新，勇于锐意进取，不断创造农发行信贷管理事业新的辉煌，为农发行的改革发展做出新的更大贡献！

单位：农发行总行信贷管理部

农业政策论文:农业政策性银行应对三农问题研讨

农民、农业和农村发展问题是我国政府最关心的问题，也是决定和影响我国社会改革发展进程的关键问题。党的十七届五中全会明确指出“要推进农业现代化、加快社会主义新农村建设，统筹城乡发展，加快发展现代农业，加强农村基础设施建设和公共服务，拓宽农民增收渠道，完善农村发展体制机制，建设农民幸福生活的美好家园。”

一、中国“三农”发展面临的问题

（一）农业发展面临的生态环境制约

农业生态环境是农业生产的自然基础和根本条件，它为农业生产提供自然资源和环境，并且作为农业生产的工厂进行能量转换和物质生产，保持良好的生态环境是发展农业生产的重要前提。从我国目前实际情况来看，农业生态环境状况极不理想，农业生产依然受到耕地、水资源的浪费退化等资源约束。

（二）农田水利建设滞后

农田水利建设滞后一直以来都是影响农业稳定发展、威胁国家粮食安全的重要因素，水利设施薄弱仍然是国家基础设施的明显短板。水库数量虽逐年递增，但有部分水库运行困难，60%的排灌工程设施需要维修。我国旱灾受灾面积和成灾面积均较大且逐年递增，农业抵御自然灾害的能力下降。2009年底所统计的灌区数仅有5844处，明显低于2007年和2008年；全部耕地中只有49%能确保灌溉，正常年份农业缺水量达300亿方。但是，农田灌溉水平均利用系数只有0.46，远低于发达国家0.7-0.8的水平，如果能够提高到0.55，每年就可节水300亿方，相当于正常年份的农业缺水量。水利设施落后、建设滞后俨然已经不能适应新阶段农业发展的需要。

（三）城乡收入不平衡

农业发展的状况直接关系到国民经济能否持续健康稳定地发展，而农业能否发展主要取决于农民的应得利益能否得到切实保护保障。城乡收入的不平衡突出地表现在农民收入水平较低，增长速度较慢，城乡差距较大并且呈不断扩大的趋势。2009年中国农民的人均纯收入是5153.2元，城镇居民的人均可支配收入与农民人均纯收入的比是3.33:1，此比值在1978年改革之初是2.6:1，1985年是1.86:1。近些年来，国家一直出台多种支农措施，但是并没有转变城乡收入扩大的趋势。

（四）农业科技支撑能力不足

近年来，国家出台了一系列的政策措施不断支持农业科技事业的发展，我国农业科技创新也逐步取得了新的进展，农业科技进步贡献率和农业科技成果转化率有了显著的提高。但我国农产品的科技含量依旧很低，农业科技创新水平与发达国家相比还存在较大差距。农业科技研发与推广与农业生产脱节，还没有完成从追求农产品数量增加的经济增长方式向追求质量和效益的经济增长方式的转变，与农业发展新阶段的要求极不适应。

二、农业政策性银行支持三农现状分析

中国农业发展银行作为农业政策性银行，是国家信贷支农的重要载体和宏观调控的重要手段，在支持和服务农业农村经济发展中担负着义不容辞的重要职责。其对三农的支持贷款从性质上划分可以分为三类，即政策性贷款、准政策性贷款和商业性贷款。

（一）政策性贷款投向集中于粮棉油收购

①中国农业发展银行发放的农业政策性信贷资金过于集中于粮棉油收购环节，对流通领域投入的资金力度较大，制约了农业政策性金融支农功能的充分发挥。三年来，粮棉油收购贷款投资数额所占比重远远大于其他贷款且不断增加，2009年全年累放粮棉油收购贷款4193.6亿元，同比增长6.2％；农业综合开发及基础设施建设贷款在2007年、2008年和2009年的投入金额分别为338.8亿元、889.4亿元和1558.52亿元。从粮棉油收购贷款的实际资金运作来看，其贷款对象是粮棉油流通企业而非农业生产者本身，农业生产者只会间接的向流通企业出售粮棉油产品而获得部分资金。粮棉油收购贷款的作用是促进了农副产品的销售而非生产，对于农业生产者来说，生产需求的资金并没有任何增加，也没有直接与农发行产生任何债权债务关系。

（二）农业综合开发及基础设施建设贷款投入分析

2007年，经中国银行业监督管理委员会批准，中国农业发展银行开办了农村基础设施建设贷款、农业综合开发贷款和农村流通体系建设贷款，业务领域拓展到农村路网、水网、电网、信息网、农村能源、环境设施建设和农田水利、农业生态环境、农业生产基地、农村技术服务体系建设改造等领域。农村流通体系建设贷款和农村基础设施建设贷款的投入力度逐年加大，截至2011年3月，农发行累计向349家企业发放农村流通体系建设贷款197.67亿元，其中，短期贷款59.82亿元，中长期贷款137.85亿元，贷款余额152.52亿元。截止至2009年末，支持新建和改造农村公路13.37万公里，建设和改造输变电线路2.26万多公里，新增良田534万余亩，复垦土地面积177万亩。截至2010年末，农发行涉农水利建设贷款余额达1037.41亿元，支持项目1362个。

（三）商业性贷款支持三农分析

中国农业发展银行所开展的支农商业性贷款主要有产业化龙头企业贷款、农业小企业贷款、农业科技贷款和农业生产资料贷款。从目前的发展来看，商业性贷款的规模远小于政策性贷款的规模，也是促使农发行利润较低的重要因素之一。在其发放的商业性贷款中，产业化龙头企业贷款占有绝大比重，而农业小企业、农业科技和农业生产资料的贷款投入则比重较小。虽然在2006年，中国农业发展银行在山东、重庆、江西、福建四省（市）开展了农业小企业贷款业务试点，也是中国农业发展银行加大新农村建设支持力度、拓宽业务范围和缓解农业小企业融资难的重要尝试，但由于投资力度有限，农业小企业融资难问题至今仍没有妥善的解决。

三、中国农业政策性银行信贷业务支持三农模式改革

经历了30多年的改革开放，从总体上看，目前我国已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，工业反哺农业、城市支持农村的能力显著增强，三农的发展面临着重要的历史机遇。在我国经济发展方式加速转变、社会结构加快转型的大背景下，农业基础设施建设薄弱、城乡居民收入差距较大、农业现代化程度不高的局面仍没有得到根本改变。中国政策性银行作为配合、执行国家政策的金融机构，应贯彻落实党中央和国务院的要求，通过加大扶持力度与改革业务方向继续发挥在三农中支柱和骨干的作用。

(一)坚持大力支持粮棉油购销储

1.继续加大粮食收购贷款的投放力度

扩大农民收入是我国新农村建设中需要解决的重要问题之一，保持粮食收购价格稳定并在此基础上有所提高、调动农民生产的积极性需要有农业政策性金融的大力配合。农业政策性金融机构在今后的发展中仍需要将支持粮食的购、销、储信贷业务作为其经营的核心，并逐步加大贷款投放力度。中国农业发展银行今后支持收购的范围可以适度扩大：如支持流通范围由国内到国外，支持流通路线由短期到长期，支持收购方式由传统到订单收购和异地委托代购等。

2.全面支持粮食储备，确保国家粮食安全

“十二五”期间我国粮食安全的基本目标是保障全体公民完成从“吃饱”到“吃好”的转换。《国家粮食安全需求中长期规划纲要（2008-2020）》中也明确提出要求，我国的粮食自给率要保持在95%以上。农发行要进一步加大政策性贷款对储备粮的资金支持，随时根据国家粮食宏观调控的需要，保证储备粮资金的及时、足额供应；同时要配合促进国家粮食政策的落实，保证储备粮各项计划能够顺利实施。

（二）加大对农业开发和农村基础设施建设中长期信贷支持的力度

2010年中央一号文件《国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》中明确提出，“加大政策性金融对农村改革发展重点领域和薄弱环节支持力度，拓展农业发展银行支农领域，大力开展农业开发和农村基础设施建设中长期政策性信贷业务。”

1.增加农村中长期信贷业务投入量

目前，中国农村对于长期资金的供求不均衡，存在较大缺口，政策性银行应该重点支持农业综合开发的中长期基础建设项目，只有提供长期的投入才能发挥出农业政策性金融信贷支农的功能，促进农业的可持续发展。政策性银行在选择其长期贷款对象时，要按照政府的发展规划和财政资金安排计划，优先选择国家或地方高度重视的、有配套资金及优惠政策扶持的涉农领域；对于先期投入、预期增长良好而其他商业性金融机构涉及不多的领域给予积极地支持。

2.加大对农业开发和农村基础设施建设的支持力度

农业开发和农村基础设施建设滞后制约着农村经济发展、农民致富和农村的繁荣。中国政策性银行对农业开发和农村基础设施建设的支持应侧重在农田水利基础建设、农村生态建设、基本农田改造和农民生活环境改善等方面。

(1)支持农田水利基本建设贷款

2011年中央一号文件《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》中明确提出要大力加强水利建设，把农田水利作为农村基础设施建设的重点任务。对于我国政策性银行支持的重点应突出在以下几个方面：第一，重点推进小型农田水利建设、兴建中小型水利设施，在区域选择上倾向革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区等区域；第二，配合全国新增千亿斤粮食生产能力规划，侧重增加对灌区建设的投入；第三，支持大中型灌溉排水泵站更新改造；最后，大力支持节水灌溉、渠道防渗、管道输水、喷灌滴灌等技术开发。

(2)支持基本农田改造

受到我国耕地数量有限的制约，改造中低产田、提高耕地质量是提升粮食生产能力的重要解决对策。对于中低产田的改造不单纯是提高当年产量，而是着眼于根本性的土壤改良，提高耕地特别是要进行提高综合生产能力的基本建设。因此，政策性银行应侧重于支持农村土地整治、耕地面积改善、商品粮生产基地建设、优质粮油产业工程和优势产业的建设(如蔬菜产业带、棉花产业带)、绿色农业示范基地建设等；将基本农田改造的支持重点放在支持粮食主产区，特别是主产区的产量大县。

(3)加强对农村生态建设和环境保护的支持

由于我国经济的快速及不平衡性发展使得农村经济发展与城市经济发展的差距越来越大，农村生态建设也面临着越来越多的困境，种种的一切现象使得对于农村生态建设和环境保护支持的需求变得更加急迫。首先，应对农业生态建设长效保护加以支持，包括支持天然林保护、退耕还林、退牧还草、海洋生态环境等重点生态工程，重点流域水土保持和水土流失、耕地和水资源污染防治、防沙治沙等领域的建设。其次，加大对工业污染、小城镇污水治理项目的支持；最后大力支持农村新能源建设，包括清洁能源和可再生能源的应用工程建设等。

(4)支持农民生活环境的改善

中国政策性银行应继续重点支持供电、供水、供气和道路交通等基础设施项目建设，加大力度改造农村水、电、路、气。在农村公路建设项目上可以侧重加强对农村公路上的危桥、安全防护和排水设施建设的支持，范围上倾向于支持“少边穷”地区农村公路的发展。在农村饮水安全问题上，要配合国家实施农村饮水解困工程，加大信贷投入，支持解决高氟、高砷、水资源污染以及血吸虫疫区的饮水安全。此外，要加大对农村社会发展方面的投入，积极鼓励商贸、邮政、医药、文化等企业向农村延伸销售网络。

(三)积极发展产业化龙头企业和农业中小企业贷款业务

现代农业建设是以农业产业化的发展程度作为衡量基准，农业产业化的发展程度又取决于龙头企业特别是加工型龙头企业的建设。农村产业化龙头企业的融资问题不能单单依靠政府优先的财力资源来解决，而是通过发挥政策性金融的倡导与诱导性功能、虹吸与扩张性功能来顺应其多元化的市场融资需求。所以，中国政策性银行应支持培育一批成长性强、带动面广、信用度高的龙头企业，特别是应吸收总结之前支持农业中小企业发展经验以支持优质龙头企业为核心的上下游中小企业，发挥龙头企业集群效应。要充分利用政策性银行的信贷杠杆和系统资源，支持具有比较优势的龙头企业开展跨区域、跨行业和跨所有制合作。