旅行社条例篇1

第二条 本条例适用于中华人民共和国境内旅行社的设立及经营活动。

本条例所称旅行社，是指从事招徕、组织、接待旅游者等活动，为旅游者提供相关旅游服务，开展国内旅游业务、入境旅游业务或者出境旅游业务的企业法人。

第三条 国务院旅游行政主管部门负责全国旅行社的监督管理工作。

县级以上地方人民政府管理旅游工作的部门按照职责负责本行政区域内旅行社的监督管理工作。

县级以上各级人民政府工商、价格、商务、外汇等有关部门，应当按照职责分工，依法对旅行社进行监督管理。

第四条 旅行社在经营活动中应当遵循自愿、平等、公平、诚信的原则，提高服务质量，维护旅游者的合法权益。

第五条 旅行社行业组织应当按照章程为旅行社提供服务，发挥协调和自律作用，引导旅行社合法、公平竞争和诚信经营。

第二章 旅行社的设立

第六条 申请设立旅行社，经营国内旅游业务和入境旅游业务的，应当具备下列条件：

（一）有固定的经营场所；

（二）有必要的营业设施；

（三）有不少于30万元的注册资本。

第七条 申请设立旅行社，经营国内旅游业务和入境旅游业务的，应当向所在地省、自治区、直辖市旅游行政管理部门或者其委托的设区的市级旅游行政管理部门提出申请，并提交符合本条例第六条规定的相关证明文件。受理申请的旅游行政管理部门应当自受理申请之日起20个工作日内作出许可或者不予许可的决定。予以许可的，向申请人颁发旅行社业务经营许可证，申请人持旅行社业务经营许可证向工商行政管理部门办理设立登记；不予许可的，书面通知申请人并说明理由。

第八条 旅行社取得经营许可满两年，且未因侵害旅游者合法权益受到行政机关罚款以上处罚的，可以申请经营出境旅游业务。

第九条 申请经营出境旅游业务的，应当向国务院旅游行政主管部门或者其委托的省、自治区、直辖市旅游行政管理部门提出申请，受理申请的旅游行政管理部门应当自受理申请之日起20个工作日内作出许可或者不予许可的决定。予以许可的，向申请人换发旅行社业务经营许可证，旅行社应当持换发的旅行社业务经营许可证到工商行政管理部门办理变更登记；不予许可的，书面通知申请人并说明理由。

第十条 旅行社设立分社的，应当持旅行社业务经营许可证副本向分社所在地的工商行政管理部门办理设立登记，并自设立登记之日起3个工作日内向分社所在地的旅游行政管理部门备案。

旅行社分社的设立不受地域限制。分社的经营范围不得超出设立分社的旅行社的经营范围。

第十一条 旅行社设立专门招徕旅游者、提供旅游咨询的服务网点（以下简称旅行社服务网点）应当依法向工商行政管理部门办理设立登记手续，并向所在地的旅游行政管理部门备案。

旅行社服务网点应当接受旅行社的统一管理，不得从事招徕、咨询以外的活动。

第十二条 旅行社变更名称、经营场所、法定代表人等登记事项或者终止经营的，应当到工商行政管理部门办理相应的变更登记或者注销登记，并在登记办理完毕之日起10个工作日内，向原许可的旅游行政管理部门备案，换领或者交回旅行社业务经营许可证。

第十三条 旅行社应当自取得旅行社业务经营许可证之日起3个工作日内，在国务院旅游行政主管部门指定的银行开设专门的质量保证金账户，存入质量保证金，或者向作出许可的旅游行政管理部门提交依法取得的担保额度不低于相应质量保证金数额的银行担保。

经营国内旅游业务和入境旅游业务的旅行社,应当存入质量保证金20万元；经营出境旅游业务的旅行社，应当增存质量保证金120万元。

质量保证金的利息属于旅行社所有。

第十四条 旅行社每设立一个经营国内旅游业务和入境旅游业务的分社，应当向其质量保证金账户增存5万元；每设立一个经营出境旅游业务的分社，应当向其质量保证金账户增存30万元。

第十五条 有下列情形之一的，旅游行政管理部门可以使用旅行社的质量保证金：

（一）旅行社违反旅游合同约定，侵害旅游者合法权益，经旅游行政管理部门查证属实的；

（二）旅行社因解散、破产或者其他原因造成旅游者预交旅游费用损失的。

第十六条 人民法院判决、裁定及其他生效法律文书认定旅行社损害旅游者合法权益，旅行社拒绝或者无力赔偿的，人民法院可以从旅行社的质量保证金账户上划拨赔偿款。

第十七条 旅行社自交纳或者补足质量保证金之日起三年内未因侵害旅游者合法权益受到行政机关罚款以上处罚的，旅游行政管理部门应当将旅行社质量保证金的交存数额降低50%，并向社会公告。旅行社可凭省、自治区、直辖市旅游行政管理部门出具的凭证减少其质量保证金。

第十八条 旅行社在旅游行政管理部门使用质量保证金赔偿旅游者的损失，或者依法减少质量保证金后，因侵害旅游者合法权益受到行政机关罚款以上处罚的，应当在收到旅游行政管理部门补交质量保证金的通知之日起5个工作日内补足质量保证金。

第十九条 旅行社不再从事旅游业务的，凭旅游行政管理部门出具的凭证，向银行取回质量保证金。

第二十条 质量保证金存缴、使用的具体管理办法由国务院旅游行政主管部门和国务院财政部门会同有关部门另行制定。

第三章 外商投资旅行社

第二十一条 外商投资旅行社适用本章规定；本章没有规定的，适用本条例其他有关规定。

前款所称外商投资旅行社，包括中外合资经营旅行社、中外合作经营旅行社和外资旅行社。

第二十二条 设立外商投资旅行社，由投资者向国务院旅游行政主管部门提出申请，并提交符合本条例第六条规定条件的相关证明文件。国务院旅游行政主管部门应当自受理申请之日起30个工作日内审查完毕。同意设立的，出具外商投资旅行社业务许可审定意见书；不同意设立的，书面通知申请人并说明理由。

申请人持外商投资旅行社业务许可审定意见书、章程，合资、合作双方签订的合同向国务院商务主管部门提出设立外商投资企业的申请。国务院商务主管部门应当依照有关法律、法规的规定，作出批准或者不予批准的决定。予以批准的，颁发外商投资企业批准证书，并通知申请人向国务院旅游行政主管部门领取旅行社业务经营许可证，申请人持旅行社业务经营许可证和外商投资企业批准证书向工商行政管理部门办理设立登记；不予批准的，书面通知申请人并说明理由。

第二十三条 外商投资旅行社不得经营中国内地居民出国旅游业务以及赴香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区旅游的业务，但是国务院决定或者我国签署的自由贸易协定和内地与香港、澳门关于建立更紧密经贸关系的安排另有规定的除外。

第四章 旅行社经营

第二十四条 旅行社向旅游者提供的旅游服务信息必须真实可靠，不得作虚假宣传。

第二十五条 经营出境旅游业务的旅行社不得组织旅游者到国务院旅游行政主管部门公布的中国公民出境旅游目的地之外的国家和地区旅游。

第二十六条 旅行社为旅游者安排或者介绍的旅游活动不得含有违反有关法律、法规规定的内容。

第二十七条 旅行社不得以低于旅游成本的报价招徕旅游者。未经旅游者同意，旅行社不得在旅游合同约定之外提供其他有偿服务。

第二十八条 旅行社为旅游者提供服务，应当与旅游者签订旅游合同并载明下列事项：

（一）旅行社的名称及其经营范围、地址、联系电话和旅行社业务经营许可证编号；

（二）旅行社经办人的姓名、联系电话；

（三）签约地点和日期；

（四）旅游行程的出发地、途经地和目的地；

（五）旅游行程中交通、住宿、餐饮服务安排及其标准；

（六）旅行社统一安排的游览项目的具体内容及时间；

（七）旅游者自由活动的时间和次数；

（八）旅游者应当交纳的旅游费用及交纳方式；

（九）旅行社安排的购物次数、停留时间及购物场所的名称；

（十）需要旅游者另行付费的游览项目及价格；

（十一）解除或者变更合同的条件和提前通知的期限；

（十二）违反合同的纠纷解决机制及应当承担的责任；

（十三）旅游服务监督、投诉电话；

（十四）双方协商一致的其他内容。

第二十九条 旅行社在与旅游者签订旅游合同时，应当对旅游合同的具体内容作出真实、准确、完整的说明。

旅行社和旅游者签订的旅游合同约定不明确或者对格式条款的理解发生争议的，应当按照通常理解予以解释；对格式条款有两种以上解释的，应当作出有利于旅游者的解释；格式条款和非格式条款不一致的，应当采用非格式条款。

第三十条 旅行社组织中国内地居民出境旅游的，应当为旅游团队安排领队全程陪同。

第三十一条 旅行社为接待旅游者委派的导游人员或者为组织旅游者出境旅游委派的领队人员，应当持有国家规定的导游证、领队证。

第三十二条 旅行社聘用导游人员、领队人员应当依法签订劳动合同，并向其支付不低于当地最低工资标准的报酬。

第三十三条 旅行社及其委派的导游人员和领队人员不得有下列行为：

（一）拒绝履行旅游合同约定的义务；

（二）非因不可抗力改变旅游合同安排的行程；

（三）欺骗、胁迫旅游者购物或者参加需要另行付费的游览项目。

第三十四条 旅行社不得要求导游人员和领队人员接待不支付接待和服务费用或者支付的费用低于接待和服务成本的旅游团队，不得要求导游人员和领队人员承担接待旅游团队的相关费用。

第三十五条 旅行社违反旅游合同约定，造成旅游者合法权益受到损害的，应当采取必要的补救措施，并及时报告旅游行政管理部门。

第三十六条 旅行社需要对旅游业务作出委托的，应当委托给具有相应资质的旅行社，征得旅游者的同意，并与接受委托的旅行社就接待旅游者的事宜签订委托合同，确定接待旅游者的各项服务安排及其标准，约定双方的权利、义务。

第三十七条 旅行社将旅游业务委托给其他旅行社的，应当向接受委托的旅行社支付不低于接待和服务成本的费用；接受委托的旅行社不得接待不支付或者不足额支付接待和服务费用的旅游团队。

接受委托的旅行社违约，造成旅游者合法权益受到损害的，作出委托的旅行社应当承担相应的赔偿责任。作出委托的旅行社赔偿后，可以向接受委托的旅行社追偿。

接受委托的旅行社故意或者重大过失造成旅游者合法权益损害的，应当承担连带责任。

第三十八条 旅行社应当投保旅行社责任险。旅行社责任险的具体方案由国务院旅游行政主管部门会同国务院保险监督管理机构另行制定。

第三十九条 旅行社对可能危及旅游者人身、财产安全的事项，应当向旅游者作出真实的说明和明确的警示，并采取防止危害发生的必要措施。

发生危及旅游者人身安全的情形的，旅行社及其委派的导游人员、领队人员应当采取必要的处置措施并及时报告旅游行政管理部门；在境外发生的，还应当及时报告中华人民共和国驻该国使领馆、相关驻外机构、当地警方。

第四十条 旅游者在境外滞留不归的，旅行社委派的领队人员应当及时向旅行社和中华人民共和国驻该国使领馆、相关驻外机构报告。旅行社接到报告后应当及时向旅游行政管理部门和公安机关报告，并协助提供非法滞留者的信息。

旅行社接待入境旅游发生旅游者非法滞留我国境内的，应当及时向旅游行政管理部门、公安机关和外事部门报告，并协助提供非法滞留者的信息。

第五章 监督检查

第四十一条 旅游、工商、价格、商务、外汇等有关部门应当依法加强对旅行社的监督管理，发现违法行为，应当及时予以处理。

第四十二条 旅游、工商、价格等行政管理部门应当及时向社会公告监督检查的情况。公告的内容包括旅行社业务经营许可证的颁发、变更、吊销、注销情况，旅行社的违法经营行为以及旅行社的诚信记录、旅游者投诉信息等。

第四十三条 旅行社损害旅游者合法权益的，旅游者可以向旅游行政管理部门、工商行政管理部门、价格主管部门、商务主管部门或者外汇管理部门投诉，接到投诉的部门应当按照其职责权限及时调查处理，并将调查处理的有关情况告知旅游者。

第四十四条 旅行社及其分社应当接受旅游行政管理部门对其旅游合同、服务质量、旅游安全、财务账簿等情况的监督检查，并按照国家有关规定向旅游行政管理部门报送经营和财务信息等统计资料。

第四十五条 旅游、工商、价格、商务、外汇等有关部门工作人员不得接受旅行社的任何馈赠，不得参加由旅行社支付费用的购物活动或者游览项目，不得通过旅行社为自己、亲友或者其他个人、组织牟取私利。

第六章 法律责任

第四十六条 违反本条例的规定，有下列情形之一的，由旅游行政管理部门或者工商行政管理部门责令改正，没收违法所得，违法所得10万元以上的，并处违法所得1倍以上5倍以下的罚款；违法所得不足10万元或者没有违法所得的，并处10万元以上50万元以下的罚款：

（一）未取得相应的旅行社业务经营许可，经营国内旅游业务、入境旅游业务、出境旅游业务的；

（二）分社的经营范围超出设立分社的旅行社的经营范围的；

（三）旅行社服务网点从事招徕、咨询以外的活动的。

第四十七条 旅行社转让、出租、出借旅行社业务经营许可证的，由旅游行政管理部门责令停业整顿1个月至3个月，并没收违法所得；情节严重的，吊销旅行社业务经营许可证。受让或者租借旅行社业务经营许可证的，由旅游行政管理部门或者工商行政管理部门责令停止非法经营，没收违法所得，并处10万元以上50万元以下的罚款。

第四十八条 违反本条例的规定，旅行社未在规定期限内向其质量保证金账户存入、增存、补足质量保证金或者提交相应的银行担保的，由旅游行政管理部门责令改正；拒不改正的，吊销旅行社业务经营许可证。

第四十九条 违反本条例的规定，旅行社不投保旅行社责任险的，由旅游行政管理部门责令改正；拒不改正的，吊销旅行社业务经营许可证。

第五十条 违反本条例的规定，旅行社有下列情形之一的，由旅游行政管理部门责令改正；拒不改正的，处1万元以下的罚款：

（一）变更名称、经营场所、法定代表人等登记事项或者终止经营，未在规定期限内向原许可的旅游行政管理部门备案，换领或者交回旅行社业务经营许可证的；

（二）设立分社未在规定期限内向分社所在地旅游行政管理部门备案的；

（三）不按照国家有关规定向旅游行政管理部门报送经营和财务信息等统计资料的。

第五十一条 违反本条例的规定，外商投资旅行社经营中国内地居民出国旅游业务以及赴香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区旅游业务，或者经营出境旅游业务的旅行社组织旅游者到国务院旅游行政主管部门公布的中国公民出境旅游目的地之外的国家和地区旅游的，由旅游行政管理部门责令改正，没收违法所得，违法所得10万元以上的，并处违法所得1倍以上5倍以下的罚款；违法所得不足10万元或者没有违法所得的，并处10万元以上50万元以下的罚款；情节严重的，吊销旅行社业务经营许可证。

第五十二条 违反本条例的规定，旅行社为旅游者安排或者介绍的旅游活动含有违反有关法律、法规规定的内容的，由旅游行政管理部门责令改正，没收违法所得，并处2万元以上10万元以下的罚款；情节严重的，吊销旅行社业务经营许可证。

第五十三条 违反本条例的规定，旅行社向旅游者提供的旅游服务信息含有虚假内容或者作虚假宣传的，由工商行政管理部门依法给予处罚。

违反本条例的规定，旅行社以低于旅游成本的报价招徕旅游者的，由价格主管部门依法给予处罚。

第五十四条 违反本条例的规定，旅行社未经旅游者同意在旅游合同约定之外提供其他有偿服务的，由旅游行政管理部门责令改正，处1万元以上5万元以下的罚款。

第五十五条 违反本条例的规定，旅行社有下列情形之一的，由旅游行政管理部门责令改正，处2万元以上10万元以下的罚款；情节严重的，责令停业整顿1个月至3个月：

（一）未与旅游者签订旅游合同；

（二）与旅游者签订的旅游合同未载明本条例第二十八条规定的事项；

（三）未取得旅游者同意，将旅游业务委托给其他旅行社；

（四）将旅游业务委托给不具有相应资质的旅行社；

（五）未与接受委托的旅行社就接待旅游者的事宜签订委托合同。

第五十六条 违反本条例的规定，旅行社组织中国内地居民出境旅游，不为旅游团队安排领队全程陪同的，由旅游行政管理部门责令改正，处1万元以上5万元以下的罚款；拒不改正的，责令停业整顿1个月至3个月。

第五十七条 违反本条例的规定，旅行社委派的导游人员和领队人员未持有国家规定的导游证或者领队证的，由旅游行政管理部门责令改正，对旅行社处2万元以上10万元以下的罚款。

第五十八条 违反本条例的规定，旅行社不向其聘用的导游人员、领队人员支付报酬，或者所支付的报酬低于当地最低工资标准的，按照《中华人民共和国劳动合同法》的有关规定处理。

第五十九条 违反本条例的规定，有下列情形之一的，对旅行社，由旅游行政管理部门或者工商行政管理部门责令改正，处10万元以上50万元以下的罚款；对导游人员、领队人员，由旅游行政管理部门责令改正，处1万元以上5万元以下的罚款；情节严重的，吊销旅行社业务经营许可证、导游证或者领队证：

（一）拒不履行旅游合同约定的义务的；

（二）非因不可抗力改变旅游合同安排的行程的；

（三）欺骗、胁迫旅游者购物或者参加需要另行付费的游览项目的。

第六十条 违反本条例的规定，旅行社要求导游人员和领队人员接待不支付接待和服务费用、支付的费用低于接待和服务成本的旅游团队，或者要求导游人员和领队人员承担接待旅游团队的相关费用的，由旅游行政管理部门责令改正，处2万元以上10万元以下的罚款。

第六十一条 旅行社违反旅游合同约定，造成旅游者合法权益受到损害，不采取必要的补救措施的，由旅游行政管理部门或者工商行政管理部门责令改正，处1万元以上5万元以下的罚款；情节严重的，由旅游行政管理部门吊销旅行社业务经营许可证。

第六十二条 违反本条例的规定，有下列情形之一的，由旅游行政管理部门责令改正，停业整顿1个月至3个月；情节严重的，吊销旅行社业务经营许可证：

（一）旅行社不向接受委托的旅行社支付接待和服务费用的；

（二）旅行社向接受委托的旅行社支付的费用低于接待和服务成本的；

（三）接受委托的旅行社接待不支付或者不足额支付接待和服务费用的旅游团队的。

第六十三条 违反本条例的规定，旅行社及其委派的导游人员、领队人员有下列情形之一的，由旅游行政管理部门责令改正，对旅行社处2万元以上10万元以下的罚款；对导游人员、领队人员处4000元以上2万元以下的罚款；情节严重的，责令旅行社停业整顿1个月至3个月，或者吊销旅行社业务经营许可证、导游证、领队证：

（一）发生危及旅游者人身安全的情形，未采取必要的处置措施并及时报告的；

（二）旅行社组织出境旅游的旅游者非法滞留境外，旅行社未及时报告并协助提供非法滞留者信息的；

（三）旅行社接待入境旅游的旅游者非法滞留境内，旅行社未及时报告并协助提供非法滞留者信息的。

第六十四条 因妨害国（边）境管理受到刑事处罚的，在刑罚执行完毕之日起五年内不得从事旅行社业务经营活动；旅行社被吊销旅行社业务经营许可的，其主要负责人在旅行社业务经营许可被吊销之日起五年内不得担任任何旅行社的主要负责人。

第六十五条 旅行社违反本条例的规定，损害旅游者合法权益的，应当承担相应的民事责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第六十六条 违反本条例的规定，旅游行政管理部门或者其他有关部门及其工作人员有下列情形之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：

（一）发现违法行为不及时予以处理的；

（二）未及时公告对旅行社的监督检查情况的；

（三）未及时处理旅游者投诉并将调查处理的有关情况告知旅游者的；

（四）接受旅行社的馈赠的；

（五）参加由旅行社支付费用的购物活动或者游览项目的；

（六）通过旅行社为自己、亲友或者其他个人、组织牟取私利的。

第七章 附 则

第六十七条 香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区的投资者在内地投资设立的旅行社，参照适用本条例。

第六十八条 本条例自2009年5月1日起施行。1996年10月15日国务院的《旅行社管理条例》同时废止。

旅行社条例篇2

2009年2月20日。国务院第550号令了《旅行社条例》，于当年5月1日起实施。《条例》的，有利于加强旅行社管理，保障旅游者和旅行社以及旅游业从业者三方面的权益，维护市场秩序。促进旅游业健康发展。

一、旅行社概述

(一)旅行社概念

广义上的旅行社是指有营利目的，从事旅游业务的企业。新《条例》上的旅行社是指从事招徕、组织、接待旅游者等活动，为旅游者提供相关旅游服务，开展国内旅游业务、入境旅游业务或出境旅游业务的企业法人。

(二)新条例概述

为了加强对旅行社的管理，保障旅游者和旅行社的合法权益，维护旅游市场秩序，促进旅游业的健康发展，制定该《条例》。旅行社在经营活动中应该遵循自愿、平等、公平、诚信的原则，提高服务质量，维护旅游者合法权益。根据《条例》规定。全国旅行社的监督管理工作由国务院行政主管部门负责。

(三)旅游市场现存的问题

目前的旅游市场尚不是一个成熟的市场，因而存在许多问题。首先，缺乏宏观调控。与管理相应的一系列配套政策、法律法规、措施未跟上，使行业管理难以适应现代企业制度的要求，特别是国营旅游企业。其次，从微观角度看，旅游市场也出现了很多问题。导游员薪酬管理混乱，游客权益保障力度缺乏，旅行社常年低价竞争激烈，导致了一系列负面影响。

二、新《旅行社条例》对旅行社的影响

(一)调整质量保证金，减轻旅行社负担

《条例》第十三条规定，旅行社既可以在国务院旅游行政主管部门指定的银行开设专门的质量保证金账户，存入质量保证金，也可以向作出许可的旅游行政管理部门提交依法取得的担保额度不低于相应质量保证金数额的银行担保：质量保证金及其在旅游行政管理部门负责管理期间产生的利息，属于旅行社所有：旅行社自交纳或者补足质量保证金之日起3年内未因侵害旅游者合法权益受到行政机关罚款以上处罚的，旅游行政管理部门应当将旅行社质量保证金的交存数额降低50％，并向社会公告。旅行社可凭省、自治区、直辖市旅游行政管理部门出具的凭证减少其质量保证金。

(二)规范了旅行社经营管理

新《条例》规定：旅行社不得以低于旅游成本的报价招徕旅游者。未经旅游者同意，旅行社不得在旅游合同约定之外提供其他有偿服务：旅行社在与旅游者签订旅游合同时，应当对旅游合同的具体内容作出真实、准确、完整的说明；旅行社和旅游者签订的旅游合同约定不明确或者对格式条款的理解发生争议的，应当按照通常理解予以解释：对格式条款有两种以上解释的，应当作出有利于旅游者的解释：格式条款和非格式条款不一致的，应当采用非格式条款：旅行社组织中国内地居民出境旅游的，应当为旅游团队安排领队全程陪同：旅行社为接待旅游者委派的导游人员或者为组织旅游者出境旅游委派的领队人员，应当持有国家规定的导游证、领队证。

(三)规范了旅行社的人力资源管理

新《条例》规定：旅行社聘用导游人员、领队人员应当依法签订劳动合同，并向其支付不低于当地最低工资标准的报酬：旅行社不得要求导游人员和领队人员接待不支付接待和服务费用或者支付的费用低于接待和服务成本的旅游团队，不得要求导游人员和领队人员承担接待旅游团队的相关费用；旅行社应当投保旅行社责任险。旅行社责任险的具体方案由国务院旅游行政主管部门会同国务院保险监督管理机构另行制定：旅行社对可能危及旅游者人身、财产安全的事项，应当向旅游者作出真实的说明和明确的警示，并采取防止危害发生的必要措施。

(四)降低经营门槛，规范经营质量

从旅行社设立条件看，注册资本统一为30万，并规定：申请设立旅行社，经营国内旅游业务和入境旅游业务的，应当向所在地省、自治区、直辖市旅游行政管理部门或者其委托的社区的市级旅游行政管理部门提出申请：而旅行社取得经营许可满2年，且未因侵害旅游者合法权益受到行政机关罚款以上处罚的，可以申请经营出境旅游业务。如此便取消了以往僵化旅行社分级规定，降低了从业的门槛。

从旅行社设立分社条件看，旧法规规定：旅行社每年接待旅游者必须10万人次以上才可以开分社，并要求增加注册资本，而新《条例》取消了这一规定。

从质量保证金的存入看，旧条例规定：国际旅行社经营入境旅游业务的，缴纳60万人民币，经营出境旅游业务则为100万，国内业务则只需10万。而新条例规定：经营国内旅游业务和入境旅游业务的旅行社，应当存入质量保证金20万元；经营出境旅游业务的旅行社，应当增存质量保证金120万元。这大大降低了经营入境接待的门槛，同时提高了出境游的有客权益保障。

三、旅行社适应新《条例》的对策

新《条例》对旅行社经营的方方面面均作出了不同以往的规定，在新的制度环境下，必须要重新审视，作出合理的发展规划和管理体制的转变，以使旅行社适应新的市场需要。

(一)树立合同意识，坚持公平、诚信、公开原则

旅行社必须与旅游者签订旅游合同，对合同的具体事项(共14项)作出真实解释和详细说明；一旦合同签订，则应要求工作人员(计调、导游员)以旅行社合同约定的服务为己任，不得擅自更改、增加、减少服务项目。在日常工作中，也必须培训、要求员工树立诚信意识，坚持自愿、平等、公平、诚信原则。

(二)积极经营入境旅游业务

新《条例》将经营入境旅游业务注册资本最低限额由人民币150万元降低为30万元：质量保证金由60万降低到20万，事实上是大力鼓励入境旅游接待。目前，中国旅游业在经历了全球金融危机的冲击之后正快速复苏，并已经开始进入全面增长阶段。根据联合国世界旅游组织的报告，中国已成为世界第四大入境旅游接待国，根据预测，到2015年，中国将成为世界第四大客源输出国和第一大入境游目的地国。面对如此巨大的商机，如何把握也是放在新时代旅游业经营者面前的必解之题。

(三)规范人力资源管理

旅行社要求导游垫付团款在内地很多省份已经成为行业内“潜规则”，这种潜规则造成的后果是，导游的合法利益无法得到保障。且由于旅游业具有明显的淡旺季之分，因此长期以来，导游从业人员大多是挂靠于某一旅行社或各地导游服务公司名下，同时为多个旅行社提供服务，成为没有稳定收入保障的“自由职业者”，经常成为旅行社之间大打价格战的直接受害者，一旦接下“零负团费”的团队，还会使游客接受的服务质量“大打折扣”。

在新的市场和管理形势之下，旅行社的合同意识，不但针对游客，也要针对普通导游员保障自身员工的合法权益，不得要求垫付、建立合理的薪酬管理制度，这也间接为保证服务质量提供了帮助。

(四)加强员工培训

旅行社条例篇3

2009年2月20日，总理签署国务院第550号令，了《旅行社条例》（以下简称《条例》），《条例》于今年5月1日起施行。《条例》的和旅行，是我国旅游立法工作的又一重大成果，有利于加强对旅行社的管理，保障旅游者和旅行社的合法权益，维护旅游市场秩序，促进旅游业的健康发展。

一、新旅行社条例的影响

新《条例》的出台，对我国旅游行业，尤其是对旅行社企业的经营和监管都会产业重大的影响。其影响主要表现在以下五个方面：

（一）加大违法经营打击力度，维护游客合法权益

投诉旅行社，历来是我国旅游消费投诉的一大热点。投诉的问题，集中于旅行社擅自降低住宿、交通、餐饮等等服务标准。新的旅行社条例，则在这方面有了详细的准则，并大幅提高了对旅行社和导游侵犯游客权益行为的惩罚力度。具体体现在以下三方面：

第一，因拼团受损游客可以索赔。在新《条例》中，组团社和拼团社在交接过程不能以损害游客的权益为代价。组团社需要将接待服务委托给其他旅行社的，必须征得旅游者的同意。在进行委托时，应当选择具有相应资质的旅行社，并签订委托合同，明确接待旅游者的各项服务安排及其标准，约定委托双方的权利、义务。

第二，导游欺骗、胁迫游客购物将受重罚。新《条例》规定，欺骗、胁迫旅游者购物或者参加需要另行付费的游览项目，将由旅游行政管理部门或者工商行政管理部门对旅行社处10万元以上50万元以下罚款，对于导游人员、领队人员，由旅游行政管理部门处1万元以上5万元以下罚款。情节严重的，可吊销旅行社业务经营许可证、导游证或者领队证。

第三，旅行社擅改行程将受重罚。新《条例》规定，旅行社拒不履行旅游合同约定的义务的；非因不可抗力改变旅游合同安排的行程的；将由旅游行政管理部门或者工商行政管理部门对旅行社处以10万元以上50万元以下的罚款；情节严重的，吊销旅行社业务经营许可证。

（二）规范合同内容，强化竞争秩序

新《条例》最重要的就是对合同的强化，要求旅行社为旅游者提供服务，应当与旅游者签订旅游合同。旅游合同中约定的内容，至少应包括：旅游行程中交通、住宿、餐饮服务安排及其标准；旅行社统一安排的游览项目的具体内容及时间；旅游者自由活动的时间和次数；旅游者应当交纳的旅游费用及交纳方式、旅行社安排的购物次数、停留时间及购物场所的名称；需要旅游者另行付费的游览项目及价格等事项。旅行社未经旅游者同意在旅游合同约定之外提供其他有偿服务的，将会面临旅游行政管理部门责令改正，处1万元以上5万元以下的罚款的处罚。《条例》还对零、负团费以及人头费等不正当经营行为都做出明确的规定，严禁旅行社低于成本报价，保障了旅游者与旅行社的合法权益。

（三）调整旅行社类别，降低入境旅游门槛

新《条例》统一了从事国内旅游业务和入境旅游业务的准入条件，规定取得旅行社业务经营许可后，就既可以经营国内旅游业务也可以经营入境旅游业务。同时，条例还将经营入境旅游业务所需的注册资本最低限额由人民币150万元降低为30万元，大大降低了入境旅游市场的准入门槛。而出境旅游业务方面，准入门槛同样有所下调。注册资本不少于30万元的旅行社取得经营许可满两年，且未因侵害旅游者合法权益受到行政机关罚款以上处罚的，可以申请经营出境旅游业务。这样就解决了过去国内旅行社不能接待外国人，经营入境游旅行社因门槛高而造成的曲高和寡，有利于旅行社行业的健康发展。

（四）弹性监管质量保证金，减轻旅行社负担

以前旅行社质量保证金利息的一部分被作为旅游管理费用，现在条例规定这项利息属于旅行社所有。并规定旅行社三年无行政罚款以上行政处罚，质量保证金可降低50%，当出现行政处罚后，要求五日内补足，实现了弹性监管。《条例》还规定，银行担保可以作为质量保证金，减轻了旅行社负担。

（五）加强行业自律，加大综合执法力度

一是加强行业自律，引导公平、诚信经营。《条例》首次提出发挥旅行社行业组织作用，通过完善监管体系建设，实现由政府主管向政府主导旅游市场化运作的职能转变，创造公平竞争环境，倡导诚信经营，全面提升服务质量。

二是明晰投诉渠道，加大综合执法力度。《条例》首次明确了旅游、工商、价格、商务等部门有依法履行监管旅游市场的义务，从而加大了综合执法力度，对旅游市场全面协调发展，具有重要意义。

二、旅行社适应新《条例》的对策

（一）高度重视旅游质量，树立正当竞争观念

新《条例》和原《旅行社管理条例》相比，最大的不同就在于对旅行社的要求更加严格，即要求旅行社要高度重视旅游品质，提高旅游质量，树立合法、正当的竞争观念。在市场竞争中，旅行社应遵守游戏规则，加强管理力度，以提高质量来争取生存发展。

原来业界存在的旅行社、导游联合商家共同让游客在指定地点购物，并从购物中获得利润的情形，恐难以为继了。靠“回扣返利、人头提成、暗箱操作”营生的旅游购物企业将濒临困境，作为旅游购物企业也必须思量自己的经营行为，并从价格上、产品质量上及与旅行社的合作方式上进行改革，而旅行社在给顾客报价的时候，必须注明包含指定的购物点，以此而规避经营风险。“纯玩团”、“阳光报价”、“明码标价”将是今后旅行社价格体系的主力，这就意味着旅行社的外在报价将不断提升，而“低于成本操作”、“隐形报价”等形式将逐步减弱。

因此，旅行社在经营活动中应当遵循自愿、平等、公平、诚信的原则，提高服务质量，维护旅游者的合法权益。

（二）牢固树立合同意识，维护游客和旅行社自身权益

旅行社须与旅游者签订旅游合同。新《条例》除强制性要求签订合同外，还规定了旅游合同应载明的具体事项，内容多达14项。旅游合同的签订使旅游者在出游前就能获得详细的服务计划，判断旅行社进否存在违约行为。针对上述规定，旅行社应组织计调、销售人员及律师等专人共同完善旅游合同，做到对合同标的的描述应真实、完整、准确，没有歧义，以确保游客的知情权；合同内容应包含对旅游注意事项的告知和旅游风险提示，以尽到旅行社合理限度范围内的安全保障义务；按照平等、公平的原则约定当事人双方的权利义务和违约责任，以避免部分合同条款被有权机关认定无效后带来的法律风险。

旅行社要与旅游服务供应商签订业务合同。《条例》规定，接受委托的旅行社违约，造成旅游者合法权益受到损害的，作出委托的旅行社应当承担相应的赔偿责任。作为委托的旅行社赔偿后，可以向接受委托的旅行社追偿。鉴于此，旅行社应当尽快与旅游服务供应商签订业务合同。在合作对象方面，要认真筛选合同对方当事人，确保旅游服务提供商具有相应的资格、资质、星级、许可证等；在合作措施方面，可以采用后履行或者要求对方交纳保证金的方式，以确保旅行社追偿权能能够实现；在合同内容上，要求对方严格按照事先确定的接待计划的标准提供服务，确保服务无问题，否则应承担较重的违约责任事损害赔偿责任。

（三）加强队伍管理与培训，提高经营管理水平

在旅游服务中，导游、领队代表旅行社履行合同，实施旅游接待计划，是旅游服务质量高低最敏感的标志。而不少旅游投诉的内容都涉及导游、领队的服务质量问题，如擅自改变行程、增加自费项目

和购物次数等。新《条例》强调：未经旅游者同意，旅行社不得在旅游合同约定之外提供其他有偿服务；旅行社及其委派的导游和领队人员不得欺骗、胁迫旅游者购物或者参加需要另行付费的浏览项目，非因不可抗力不得改变旅游合同的行程。否则，旅行社、导游、领队将面临责令改正，高额罚款，吊销旅行社来务经营许可证、导游证或者领队证等的行政处罚。

因此，旅行社应加强对导游、领队的管理和培训，提高企业的经营管理水平。一是要根据劳动法律、法规，与导游、领队签订合法的有效劳动合同，建立奖励与处罚并举的薪酬制度，保证导游、领队作为劳动者的合法权益；二是要组织聘用的导游和领队认真学习《条例》，通过座谈会等形式反省自身存在的问题，并落实整改措施；三是要建立内部的质量监控制度，争取做到每团必访，通过游客填写的旅游意见反馈表及时发现导游、领队存在的服务问题，一经查实严肃处理。

旅行社条例篇4

中图分类号:F59

文献标识码:A

文章编号:1672-3198(2010)05-0260-02

1 旅行社行业问题

中国旅行社行业先后经历了政治接待、民间外交、创汇外贸和产业经济等多个发展阶段。无论从经营范围、接待人数、旅行社数量还是外汇收入上来说都取得了很大的成绩,但是旅游业在高速发展的同时,却在以一种粗放的、规模不经济的方式发展,并且出现了一系列市场问题,主要表现在旅行社企业之间低价恶性竞争以及“零负团费”现象充斥旅行社市场,严重危害旅游者的合法权益。

如何才能从根本上杜绝我国旅行社市场面临的侵害旅游者利益,不健康的价格策略,使“零负团费”等长期困扰行业发展的“顽疾”退出市场成为行业面临的迫切问题。本人认为低价竞争、“零负团费”等现象根源于我国旅行社行业的运作模式,图1为旅行社运作关系图,无论在每个环节上都有可能产生现如今扰乱市场秩序的行为。

图1旅行社运作关系图

从旅行社方面来看,各旅行社在业务上从产品开发到组团乃至接待全方位出击,并无批发、零售的主营差异。加之旅行社产品的特性和市场主体过多,面对同一目标市场开展经营的旅行社多是在低层次上展开价格竞争,而服务质量却在直线下滑。旅行社为了维持生存采取“零负团费”等低价策略,当旅行社与旅游者之间发生合同关系时,旅行社却未把质价不符、产品线路和具体服务标准在合同上明确说明,而基本上是含糊其辞、蒙蔽消费者。且在实际操作中,因为契约的不完全性、旅游者维权意识薄弱,违背合同的条款、利用合同漏洞的行为时有发生,致使违规行为屡禁不止,旅游合同纠纷不断。另一方面,旅行社在“零负团费”这种价格策略下,将风险转嫁给地接社和导游,要求导游垫支团款,出现了“买团卖团”的现象。

从导游方面来看,导游基本处于无工资、无福利,却有很多支出的状况,旅行社在“零负团费”的运作模式下,旅行社拉拢游客,为保证收支平衡,要求导游支付人头费,而导游从自身来讲,只能将目光投向旅游购物企业、旅游景点、增加自费项目,诱导游客购物、参加自费项目等“非常”手段来获取回扣,获取自己收入,最终危害旅游者的切身利益。

从旅游者方面来看,旅游者不能理性消费,维权意识薄弱。旅行社价值链的最底层是导游,在游客面前导游代表整个旅行社的形象,而其为保证自己的收入只能做出危害旅游者的行为,导致游客的投诉数量不断增加。

旅行社运作过程中的复杂关系,每个环节都需要改进,只有运作模式发生改变才有可能遏制旅行社市场上的诸多问题。旅行社运作方式的改变需要两方面的压力,旅行社产品是有一系列元素组合而成的,只要一个环节发生问题就会影响到整个产品,政府方面可以制定一系列针对上述环节的服务质量标准,让旅行社产品的服务质量可以有标准可依,也便于旅游者和政府管理部门监督检查。另一方面,旅行社要尊重游客的知情权,通过合同形式将旅游行程,购物次数,住宿用餐标准明确说明并清楚告知游客。同时,需要游客自下而上的维权意识的增强。

当然,我国旅行社投诉处理程序复杂,维护自身的合法权益需要付出的时间和金钱成本相当高,而赔偿限额相当低,这两方面的落差也会致使游客选择放弃维权,放任侵权行径。

旅行社改变运作过程还需要动力,旅行社作为企业,是以利润为最终目的的,只有未来模式能创造更多的利润才能促使旅行社主动做出改变,使“零负团费”等低价恶性竞争现象退出市场。

2 《旅行社条例》的主要变化

《旅行社条例》相对于《旅行社管理条例》的主要亮点表现在极大地降低了旅行社的进入门槛以及加大了旅行社管理、处罚力度。这些修改是在总结我国旅行社业发展运行情况的基础上,针对行业内现存问题,为更好地适应、规范行业发展需要而进行的。

针对低价竞争、零负团费等扰乱市场秩序的行为,《旅行社条例》专门作出了扭转旅行社低价模式的相关规定。我们按照上文的旅行社运作关系图来看《旅行社条例》相关条款,从旅行社方面来看,《旅行社条例》在旅行社经营方面规定:旅行社不得以低于旅游成本的报价招徕旅游者;未经旅游者同意,旅行社不得在旅游合同约定之外提供其他有偿服务;旅行社在与旅游者签订旅游合同时,应当对旅游合同的具体内容作出真实、准确、完整的说明;对旅游合同解释有争议的,要做出有利于旅游者的解释。这些规定是从旅行社招徕旅游者即业务的第一环节进行的规定,可以从源头上遏制低价模式。另外还在合同、委托、导游服务等业务过程上做出了严格规定,规定旅行社与游客签订的旅游合同,由于游客投诉的主要问题就是导游增加购物次数获得回扣,因此《条例》规定必须就旅游者应当交纳的旅游费用及交纳方式、旅行社安排的购物次数和停留时间及购物场所的名称、需要旅游者另行付费的游览项目及价格等,做出明确约定。旅行社与导游之间的利益关系方面,《条例》也规定旅行社要支付给导游不低于最低标准的工资,缓和了导游与旅行社的关系,进一步可以减少导游做出有害于旅游者的行为。

从导游方面来看,《条例》规定导游不得欺骗、胁迫旅游者购物或者参加需要另行付费的游览项目等。针对导游与旅行社之间的利害关系,规定旅行社不得要求导游接待低于成本报价的团队。从旅游者方面来看,《条例》较《管理条例》对于旅游者投诉的问题做出了更为细致明确的说明。

对于旅行社违反上述规定,《旅行社条例》做出了较《旅行社管理条例》更为严厉的惩处措施,以规范旅行社的经营运作。

可是,我们何以认为《旅行社条例》可以根除旅行社的行业问题,推动旅行社业的健康发展呢?在《条例》中规定旅行社不能以低于成本报价招徕旅游者,但是早在1996年《旅行社管理条例实施细则》第三十六条就规定旅行社不得以低于正常成本价的价格参与竞销,难道只因为《条例》对于这种违规行为的处罚更为严厉,行业的低价运作模式就可以消除吗?除此之外,由下表我们可以看到《条例》与《管理条例》在经营和处罚方面的内容,在大多数对照点上都有涉及,也就是说在《条例》上的禁止性规定《管理条例》上也有说明,可是并没有产生效果,这不得不让人们产生疑虑――《条例》是否可以依靠这些稍显细致、惩处严厉的规定根治行业问题?

对于违规行为的处罚问题,是否能够贯彻彻底也是值得探讨的。虽说《条例》较《管理条例》对于各项违规行为的惩处问题进行了较为细致的说明,但是在现实的操作层面上的问题并没有进行说明,比如说处罚的执行方是谁,处罚的具体程序等。况且旅行社产品是体验性产品,旅游产品的质量是由一系列环节构成的,而对于产品的质量是否合格,是应该有具体的标准的,否则无法进行惩处,也会产生某些旅行社与政府官员勾结的现象。即使是可以明确判定旅游产品质量有问题,《条例》规定的处罚措施与《消费者权益保护法》第四十九条“经营者提供商品或者服务有欺诈行为的,应当按照消费者的要求增加赔偿其受到的损失,增加赔偿的金额为消费者购买商品的价款或者接受服务的费用的一倍”的条款有出入。因此《条例》与其他相关法律法规的衔接也成为新条例的问题。

3 《条例》的实际效果

3.1 旅游产品涨价

为避免触犯《条例》,旅行社部分线路产品价格大幅涨价。如北京神舟国旅2010年1月泰国旅游线路价格为2780-4180元/人,并且承诺价格为2880元/人的线路不强制购物,但是会有自费景点,价格为600元/人。而在2009年5月前此线路报价大致为2000元/人左右甚至更低,可见旅行社产品线路价格有一定幅度的上涨。

旅行社规范旅游产品报价,合理涨价,有利于旅行社合法有序竞争,为消费者提供透明的旅游消费环境。旅行社涨价或许无法避免,但是各旅行社旅游产品报价具有差异性与竞争性,为了应对《条例》,如果旅行社结成价格联盟,谋划集体涨价,显然又会侵害旅游者的利益。

3.2 投诉数量

2009年第一季度北京市旅行社服务质量监督管理所公示的15件质量投诉,《旅行社条例》实施后,2009年第二季度(3-5月)正式立案受理旅游者对旅行社的有效投诉15件,共涉及14家旅行社。游客集中反映的突出问题是:导游员擅自压缩旅游行程、频频增加购物次数、引导游客进入“老乡店”购买假、冒、伪、劣商品问题的9件;反映减少游览景点、导游不尽职责的2件;反映由于组、地两社导游员之间发生肢体互殴进而侵害游客权益的1件;反映出境游购物问题的2件;反映出境未成行的1件。可见《条例》开始实施投诉数量并未大幅度减少。

4 疑问与思考

4.1 与相关法的衔接

《条例》的法力效力层次偏低,一旦发生旅游合同纠纷或其他赔偿问题,会根据相关上位法的有关规定进行裁决。因此《条例》各条款内容与其他法律法规的衔接是引发问题的导火索。如上文提到的产品质量问题赔偿金问题,《条例》规定的赔偿金额与《消费者权益保护法》确定的金额不一致。

4.2 可操作性

《条例》一些条款过于格式化,缺乏弹性不灵活,实操性不强。法律责任一章内容,处罚力度甚至可以大于企业的注册资本,当然这可以使企业规范经营,令旅行社市场优胜劣汰,但是在我国投诉程序复杂、成本过高、监督检查方和处罚方不明的环境下,这样的处罚条款是否真的能起到预期的目的呢?

4.3 法律公平性

合理的分工体系是旅行社市场健康发展的必要条件,对于分工体系下的各类旅行社的法律法规责任也不尽相同,笼统地说旅行社经营商的法律责任要大于旅行社商,因此,要想我国旅行社市场尽早形成合理的分工体系,《条例》应加以引导,将各类旅行社的法律法规责任区别对待。

5 结语

不可否认,《条例》修订的出发点是为了解决行业长期以来存在的顽疾,可以说对扰乱市场秩序的行为有一定程度的遏制作用,但是《条例》毕竟是规则性条款,未通过市场检验就开始实施,不免会发生侵害旅游企业利益或者让不法旅游企业有机会利用条款漏洞危害旅游者的行为,因此要彻底走出行业困境,一方面需要建立起健全的市场竞争机制的制度化环境,另一方面,旅游企业要有自发形成合理分工体系的动力和能力,才能从根本上规范市场环境,杜绝危害旅游市场健康发展的行为。

参考文献

旅行社条例篇5

关键词：旅行社条例;旅游业;湖南;影响

中图分类号：F713.50 文献标识码：A

文章编号：1005-913X(2014)01-0124-02

由于我国1996年实施的《旅行社管理条例》已明显不能适应新形势下旅游业的发展要求，新《旅行社条例》在原《旅行社管理条例》的基础上进行了重新修订，并于2009年5月1日正式实施。《旅行社条例》对进一步规范旅行社的经营行为，整顿旅游市场秩序，保护旅游者合法利益，提供了有力的法律依据。可以说，《旅行社条例》的实施，对促进我国旅游业的健康发展具有重要意义。

湖南旅游业在《旅行社条例》实施后的近三年间实现了跨越式增长， 2010年到2012年，湖南省旅游总收入分别达到1425.8亿元、1782亿元、2234亿元，在2009年突破千亿的基础上实现三年翻番。[1]《旅行社条例》的实施对湖南旅游业到底产生了怎样的影响呢?本文分别对湖南旅行社从业人员、旅游行政管理人员(主要为旅游行业管理人员)和本地参团游客进行了问卷调查和访谈，于2013年4～6月间共发放1000份调查问卷，回收有效答卷962份，通过数据分析，以期了解《旅行社条例》在湖南的执行情况及对湖南旅游业的影响。

调查表明：知道《旅行社条例》的被调查者中有94.5%认为《旅行社条例》对湖南省旅游业的发展产生了积极的促进作用，但只有18.3%的被调查者认为《旅行社条例》对促进湖南省旅游业的发展效果明显。

一、《旅行社条例》在湖南的执行情况

在对《旅行社条例》的熟知程度方面。调查表明：湖南旅行社从业人员中有95.8%听说过，其中对其内容有所了解和基本了解的仅占66.7%;在了解和学习途径方面，单位组织学习和行业协会组织学习的占47.6%，自学的占33.3%。在湖南本地参团游客中听说过的只有7.8%，其了解途径主要是网络和电视。在旅行社遵照执行《旅行社条例》相关内容方面，认为部分和基本执行了的占78.9%，认为严格执行了的仅占6.7%。

二、《旅行社条例》的实施对湖南旅游业的影响情况

(一)《旅行社条例》的实施降低了旅行社准入门槛，加剧了旅行社行业竞争

《旅行社条例》降低了旅行社行业的准入门槛，为异地设立分社松绑，并放宽了外资进入旅行社业的条件。在旅行社设立条件方面的转变：一是降低了注册资本要求，由此前的国际社150万、国内社30万元，统一为注册资本不得低于三十万元;二是质量保证金由之前的国际社入境业务60万、出境业务100万、国内业务10万，变为入境业务、国内业务20万、出境业务140万;三是质量保证金的缴纳方式和条件放松，旅行社的资金周转压力降低，条例规定质保金可以存入现金，也可以提供银行担保;四是设立条件的降低，新条例规定旅行社经理资格证书不再是必要条件。[2]另外，《条例》取消了设立分社的地域限制，且设立分社的质保金仅分别增加5万(入境、国内业务)、30万(出境业务)。《条例》还赋予外资旅行社在注册资本、质保金、异地设立分社方面与国内旅行社相同的待遇。

湖南旅行社总数自《条例》实施以来的变化为2010年681家、2011年713家、2012年678家。可以看出，新条例的实施在短期内催生了一批新的旅行社，同时为湖南省有实力的旅行社异地扩张提供了发展机遇，也方便了有实力的异地旅行社在湖南省设立分社，包括外资旅行社进驻湖南。这也必将加剧湖南旅行社行业的竞争，因此2012年旅行社总数不升反大幅下降，一些旅行社被迫淘汰也在情理之中。 在对湖南旅行社从业人员调查中，86.2%的被调查者明确表示感受到了新条例的实施加剧了旅行社间的竞争。

(二)《旅行社条例》的实施进一步规范了旅行社市场

《条例》对旅游合同的形式和内容做了较为全面具体的规定，以细化合约，加强信息披露，填补了我国有关旅游合同缺乏专门法律规定的空白。针对我国旅行社市场中存在的欺骗和胁迫旅游者购物、擅自改变行程、私自转团、恶性低价竞争、无证经营等违规行为，《条例》有了明确的处罚规定，并加大了处罚力度和广度，进一步规范了旅行社的经营行为。

如针对旅行社零负团费运作，低价恶性竞争扰乱市场秩序的严重现象，《旅行社条例》明确规定：旅行社不得以低于旅游成本的报价招徕旅游者;未经旅游者同意，旅行社不得在旅游合同约定之外提供其他有偿服务;旅行社在与旅游者签订旅游合同时，应当对旅游合同的具体内容做出真实、准确、完整的说明;对旅游合同解释有争议的，要做出有利于旅游者的解释。[3]这些规定在一定程度上可以从源头上遏制旅行社的低价运作。调查显示：有90.5%的旅行社从业人员认为《旅行社条例》对旅行社的零负团费现象起到了一定遏制作用。

(三)《旅行社条例》的实施正促使旅行社业重新洗牌

《条例》出台后短期内湖南出现了更多新旅行社，一些实力雄厚、竞争力强的大型旅行社也设立了更多的分社和门市部，整个旅游市场的竞争愈加激烈，旅行社正向连锁经营、集体化经营方向发展。那些实力雄厚、创新能力强的旅行社会越做越大、越做越强;那些固步自封的中小旅行社正面临更大的考验。比如目前实行连锁门店经营的宝中旅、旅游百事通等在湖南的市场份额在不断的扩大，对湖南旅行社行业市场产生了明显的冲击。宝中旅湖南分社于2010年成立，仅3年时间在湖南的门店已达二百多家，实现旅游收入2011年、2012年分别为1.2亿和1.6亿。旅行社朝着大的更大，小的更小，专业的更专业，向“批零”结合的垂直分工体系方向发展已成为趋势。

(四)《旅行社条例》的实施进一步保护了旅游者的权益

《条例》进一步规范旅行社经营市场秩序，最终受益者还是游客。为保护游客的合法权益，《条例》加大了旅行社违法经营行为的法律责任，规定对随意改变合同约定行程的旅行社将处以10万元至50万元的罚款，直至吊销旅行社经营许可证。旅行社擅自更改线路，欺骗或胁迫购物，增加购物点等“潜规则”有了一定好转，旅行社整体服务质量有了一定提升。调查显示：有73.2%的被调查者认为《条例》促使旅行社提高了服务质量;有66.7%的被调查者认同《条例》对维护游客利益产生了较明显的效果。

(五)《旅行社条例》的实施加大了旅游行政执法的难度

《条例》增加了外汇、工商、商务、价格等行政管理部门对旅行社及其分支机构的监管，明确了旅游行政管理部门与其他有关部门的职责，有利于旅游行政管理部门借助相关部门的力量，填补了旅游行政部门在行政执法中的空白。但《条例》的实施对旅游行政管理部门的监管是一个新的挑战，虽《条例》对于各项违规行为的惩处问题进行了更为细致的说明，但在实际操作层面上并没有进行明确说明。比如由于每家旅行社产品采购成本的差异性，“零负团费”的界定就是个难题等。可以说《条例》确实对旅游行政管理部门的监管提出了更高的要求。在对旅游局行业管理处工作人员的调查中，有65%的被调查者明确表示《条例》加大了旅游行政管理部门对旅行社的监管难度。

三、《旅行社条例》实施中出现的问题分析

新《条例》实施以来，湖南旅行社业的规范经营在一定程度上有了提升，但某些违规操作现象依然没有从根本上得以改观。据调查，被访问的导游员中有41.7%确定其待遇保障在新《条例》实施前后无变化。尤其是张家界地区导游员无底薪、无出团导游费，甚至反倒给旅行社交人头费的现象依然较为普遍的存在;诱导、强制购物和增加景点，零负团费的团队操作行为依然时有发生等。

究其原因，对于新《条例》而言，主要有两个方面的因素：一是《条例》自身存在的缺陷;二是执行力不够或者《条例》部分内容操作有难度。

新《条例》对政府管理进行了明确规范，但对政府责任则只用了“处分”一词概括。如《条例》规定包括对于旅行社违法行为未及时处理、未及时公告监督情况、未及时处理投诉、受贿、利用职权牟取暴利等情形政府部门应当受到处分。至于什么样的处分、怎样处分、如何操作均未明确。[4]可见《条例》有关政府的法律责任还不够明晰，加之相关不同政府部门职能和利益的相互交叉使得旅游行政执法的实际操作本身面临很多的困难，从而导致有关部门在贯彻执行《条例》和处理实际问题过程中存在遇到困难互相推诿、消极怠工，无所作为的现象。据了解，凡涉及到两个以上政府行政主管部门处理的游客投诉，根据处理的时间规范一般需要1周以上的时间，有的需1个多月甚至更长，这对于到外地旅游的游客而言，花费的时间成本、精力成本及经济成本相对于投诉所得的赔偿是得不偿失的，许多游客明知被侵权也只能无奈的选择放弃投诉，息事宁人。因此，提高游客投诉的处理效率，明确规定相关部门未尽职责应当承担的法律责任，加大对相关部门管理人员规范行使行政权力的监督力度，提高对《条例》的执行力，才能产生更强的法律效应，从而使《条例》的实施进一步保障和促进湖南省旅游市场的规范、有序、健康发展。

2013年10月1日我国《旅游法》正式实施。《旅游法》将《旅行社条例》这一旅游行业行政法规的相关规定上升到了法律层面予以了进一步强化。但《旅游法》能否真正解决我国旅行社业目前存在的突出问题，笔者甚为担忧，其中规范、有效的执行力是关键。

[1] 杨光荣.把握机遇，推进湖南旅游强省建设[N].中国旅游报.2012-12-26(11).

[2] 李先跃.新《旅行社条例》实施后对旅游业的影响探讨[J].北方经贸，2010(3)：125.

[3] 嘉 宁.《旅行社条例》对根治我国旅行社行业问题作用与影响分析[J].现代商贸工业，2010(5)：260-261.

旅行社条例篇6

关键词：旅行社；立法；回顾；前瞻

一、《旅行社条例》颁布引发的思考

2009年2月20日总理签署第550号国务院令《旅行社条例》(以下简称“新条例”)，并于同年5月1日起施行。

“新条例”的颁布与实施，在旅游业尤其是旅行社行业引起了强烈反响。旅行社经营者对于通过“新条例”解决经营管理中长期存在的问题寄予很大希望，其中的部分旅行社经营者对此还做了一番研究。他们认为，“新条例”的规定与以往相比，该严则严，该宽则宽，为旅行社业务的进一步发展创造了良好的条件。

“新条例”的颁布与实施也会引起学术界的重视。据以往经验判断，每当新的旅游政策法规出台都会有一些学者发表相关的论文，这些论文多是对新出台的政策法规及其制定背景进行介绍、解读或者是进行评论。这类研究是必要的，但鉴于旅行社业是整个旅游业的龙头产业，旅行社立法是整个旅游立法体系的重要分支，故本文在上述基础上深入一步，对我国旅行社立法工作进行一次系统的纵向梳理，通过研究旅行社立法工作的过去、现状和未来，探索其自身发展规律以及对旅行社业务乃至整个旅游事业所产生的影响，以期加强旅游法制建设，进一步促进旅游业的可持续发展。

我国旅行社立法工作在旅游业发展初期就已经开始了。以时间为轴线，大致可分为两个时期：从1985年《旅行社管理暂行条例》的颁布到1996年《旅行社管理条例》的出台，为旅行社立法工作的起步与探索时期；此后到2009年《旅行社条例》颁布是旅行社立法工作走向成熟时期，其中2001年的修正案是一个重要的转折点；2009年“新条例”的颁布实施是我国旅行社立法工作新的里程碑。

本文将对我国旅行社立法工作整个进程中值得总结的经验、国外同类立法中值得借鉴的经验、旅行社立法工作的规律及其作用、今后我国的旅行社立法工作的方向、需要解决的关键性问题几个方面进行深入探讨。

二、我国旅行社立法的起步与探索

1　1985年《旅行社管理暂行条例》对我国旅游业的重要意义

我国的旅游立法工作事实上是从旅游基本法开始的。早在1982年国家旅游局就成立了旅游法起草工作小组着手《中华人民共和国旅游法》的起草工作，但后来国务院提出在当时出台旅游基本法的条件尚不成熟，由此国家旅游局转换立法工作思路，改为从制定具体的分支性法规人手。经过紧张的调研、起草、修改和审批工作，1985年5月11日《旅行社管理暂行条例》(以下称“暂行条例”)由国务院公布实施。“暂行条例”的公布对我国旅游事业的发展具有重要的意义。

第一，“暂行条例”是我国旅游业第一部全国性的、正式的旅游行政法规，是我国政府将旅游业纳入法制化管理轨道的重要标志。

第二，“暂行条例”规定了旅行社在其经营运作中的主要权利义务，确定了我国旅行社管理法规制度的基本框架，为该条例的实施细则以及旅行社管理的其他相关行政规章的制定提供了依据。

然而，1985年的“暂行条例”毕竟是我国旅行社立法的早期成果，局限性较为明显，具体体现在：仍然保留了计划经济时代较浓厚的行政色彩，其框架结构和有关权利义务的规定都还只是粗线条的。

2　1996年《旅行社管理条例》及其修正案所标志的旅行社立法工作的进展

进入20世纪90年代，随着我国向市场经济的转轨，旅游业有了突飞猛进的发展，作为旅游业龙头的旅行社业更显示出强劲的发展趋势。1985年的“暂行条例”已不能适应旅行社新的发展需要，这对旅行社立法提出了新的要求。为顺应这一形势，1996年lO月15日国务院205号令了《旅行社管理条例》，使我国的旅行社立法工作又向前推进了一步。与1985年的“暂行条例”相比，1996年的《旅行社管理条例》取得了几个方面的进展：

第一，“暂行”二字的删除标志着我国旅行社业务和旅行社管理法规制度趋向成熟，管理法规中对主要权利、义务的规定已经走出实验性阶段，进入一个相对成熟的阶段。

第二，在立法技术上显著提高。从形式上看，已经分出总则、分则和附则，并采取了分章式的结构；从内容上看，法条规定得更为详细、具体，可操作性明显提高。

第三，通过严格规定旅行社义务条款的方式，强化了对旅游者合法权益的保护。

2001年我国加入世界贸易组织以后，为了履行政府在该组织中承担的国际义务，进一步开放包括旅行社在内的服务贸易市场，国家对1996年的《旅行社管理条例》做了修订，修订的核心内容，是增设专章规定了外商投资旅行社的相关条款，在一定程度上实现了国内法和国际法的衔接。

3　两部管理法规及其所代表的旅行社立法工作的综合评价

1985年的《旅行社管理暂行条例》和1996年《旅行社管理条例》及其2001年的修正案都是我国旅行社立法工作重要的阶段性成果。

第一，两部法规具有标志性的作用。旅游是市场经济的产物，市场经济必然要求法制，两部旅行社管理法规代表了我国的旅行社行业乃至整个旅游业实行市场化运作的方式，国家对其实行法制化管理。

第二，两部法规确立了我国旅行社立法的基本框架结构，为旅行社经营管理的其他相关法规和行政规章的制定奠定了基础，提供了依据。特别值得提出的是，由于旅行社法律法规的制定是整个旅游立法体系的主要分支，因此，这个框架结构的完成是整个旅游立法工作的重要成果。

第三，两部法规对旅行社的经营管理运作进行了规范，对其主要的实体性和程序性的权利义务以及相关的法律责任做出了明确的规定，为建立旅行社市场的正常秩序提供了范式。

第四，两部法规存在的明显缺陷在于，它们侧重调整旅行社业务中的纵向法律关系，即政府和旅行社之间的管理与被管理的关系，但对旅行社业务中大量存在的横向法律关系，尤其是旅行社与作为旅游活动主体的旅游者之间的权利义务关系缺乏足够的规定，导致一系列矛盾、问题和纠纷的解决缺乏直接的法律依据。

最后，两部法规对于我国旅行社行业实现与国际接轨的目标所要求的国内法和国际法的衔接只是做了初步的尝试，还有大量的配套性立法工作亟待完成。

三、我国旅行社立法工作新的里程碑

1　2009年《旅行社条例》修订背景

关于2009年《旅行社条例》修订的背景，国家旅游局有关负责人曾做过详尽的介绍。

随着我国旅游业的快速发展，新情况、新问题不断出现，旅行社在经营体制、经营模式、经营行为上都发生了很大变化。1996年颁布的《旅行社管理条例》中的一些条款已经不适应行业发展的需要，特别是旅行社行业存在产业组织分散、企业管理落后、市场秩序混乱等方面的问题，引起业界以至全社会的广泛关注。产业组织分散的问题主要表现为：分工不合理，批零体系不健全；企业管理落后的问题主要表现为：承包挂靠，部门管理倒挂，对过程监管严重失控；市场秩序混乱方面的问题主要表现为：恶性竞争，零负团费，强行购物，企业拖欠等等。这一系列问题处理的好坏与否直接关系到旅游业的形象和声誉。

除此之外，旅游业发展的国际环境也是促使政府对1996年《旅行社管理条例》进行修改的重要因素。截止到2007年，我国承担世界贸易组织市场准入等方面义务的缓冲期已经届满，政府需要兑现在加入世界贸易组织时所做出的包括开放服务贸易市场在内各方面的承诺，为此需要通过相关的国内立法加以落实，并且需要根据世界贸易组织的透明度原则，将相关的法律法规向其他成员国公开。

根据国家旅游局确定的思路，对1996年《旅行社管理条例》的修改主要遵循以下几个方面的基本原则：一是着眼于保护旅游者和旅行社的合法权益，体现合理维权、关注民生的特点；二是着眼于与国际通行规则全面接轨，最大限度地满足旅游经营者做大、做强的需求；三是着眼于机构改革后政府职能的转变，简化行政审批程序，为旅游经营者提供便利；四是着眼于对旅游市场的监管，设定层级和属地管理的责任。

2　“新条例”所体现的实质性进步

将2009年的“新条例”和以往公布的两个条例进行对比，就会发现本次修订不是简单的就事论事的修订，而是实现了一系列突破，取得了一种实质性的进步，主要体现在以下几个方面。

首先，“新条例”的名称去掉了“管理”二字。我们认为，这代表着一种观念的变化，即由行政性管理向法律性规制的变化。行政性管理的特点是强调政府主管机关的作用，侧重规定政府主管机关和旅行社之间纵向的权利义务关系；而法律性规制是就旅行社在其业务运作中产生的各种类型的权利义务关系全面地做出规定。此外，法律性规制对权利义务的规定方式也不同于行政性管理，主要是通过数量有限的禁止性规范和占大量比重的任意性规范、授权性规范，为法律关系主体提供一个较大的自主行为空间，只要主体的行为不与现行法律规定相违背、不超越法律允许的范围，都是有效的。

其次，“新条例”反映了政府职能由管理型向管理服务型转变。在发达的市场经济社会，自然人和法人的行为主要是通过法律规定来调整的，政府的主要职能是通过高效率运作，为经济和社会的发展提供各种服务，而不是管理和限制人们的行为。“新条例”中有一系列条文反映了旅游主管机构职能的转变：下放了审批权限，缩短了审批日期，取消了长期以来实行的旅行社年检制度。例如第7条规定，“申请设立旅行社，经营国内旅游业务和入境旅游业务的，应当向所在地省、自治区、直辖市旅游行政管理部门或者其委托的设区的市级旅游行政管理部门提出申请……。受理申请的旅游行政管理部门应当自受理申请之日起20个工作日内做出许可或者不予许可的决定。予以许可的，向申请人颁发旅行社业务经营许可证……；不予许可的，书面通知申请人并说明理由。”第8条规定，“旅行社取得经营许可满两年，且未因侵害旅游者合法权益受到行政机关罚款以上处罚的，可以申请经营出境旅游业务。”此外，“新条例”对于政府各个相关主管部门之间的协调关系也做出了规定，在一定程度上解决了长期存在的互争管辖权或互推事务的局面。例如第43条规定，“旅行社损害旅游者合法权益的，旅游者可以向旅游行政管理部门、工商行政管理部门、价格主管部门、商务主管部门或者外汇管理部门投诉，接到投诉的部门应当按照其职责权限及时调查处理，并将调查处理的有关情况告知旅游者。”

第三，“新条例”进一步体现了市场经济的要求，顺应了市场经济的规律。例如，“新条例”一改过去通过行政法规对旅行社规定分类的做法，只是总体上将旅游业务分为国内旅游业务、人境旅游业务和出境旅游业务，至于旅行社从事哪一类业务，取决于市场和旅行社自身的条件。又例如，“新条例”降低了旅行社市场准入的门槛，为更多的有志于旅行社业务的投资者提供了进入市场的便利条件，但能否成功则取决于其自身的竞争能力。此外，“新条例”对发挥旅行社行业协会的作用做出了专门规定，如第5条规定，“旅行社行业组织应当按照章程为旅行社提供服务，发挥协调和自律作用，引导旅行社合法、公平竞争和诚信经营。”在发达的市场经济社会，行业协会应当扮演重要的角色。

第四，“新条例”加强了对旅游者合法权益的保护。旅游者是旅游法律关系的核心主体，是旅游业能否健康持续发展的决定性因素。因此，对旅游者合法权益的保护应作为国家旅游法律法规的重要内容。“新条例”在这方面做了更详细的规定，突出的表现是第28条以逐一列举的方式规定了旅游合同的14个必要记载事项。这样，旅游合同中必须包括的这些内容就成了旅行社要履行的法律义务。

第五，“新条例”进一步规范了旅行社市场秩序，为目前旅行社业务中普遍存在的问题，尤其是零负团费、组团社和地接社之间的委托关系、欺骗或胁迫旅游者购物等严重问题的解决提供了直接的法律依据。例如第27条规定，“旅行社不得以低于旅游成本的报价招徕旅游者。未经旅游者同意，旅行社不得在旅游合同约定之外提供其他有偿服务。”另外“新条例”中的第34条、第37条也对旅行社的行为进行了相关规定。除此之外，“新条例”对旅行社的违法行为规定了更为严格的法律责任以及处罚措施。

第六，“新条例”充分体现了我国在世界贸易组织中承担的国际义务，进一步促进我国旅行社行业与国际接轨。根据世界贸易组织的国民待遇原则、市场准入原则和我国政府在加入组织时做出的承诺，“新条例”取消了对外商在我国设立独资旅行社的限制，此外取消了外商在华投资旅行社注册资本的过高要求，与内资旅行社执行同一标准。

3　“新条例”的作用及其局限性

“新条例”的颁布将在很大程度上解决目前旅行社业务运作中存在的问题，进一步规范旅行社市场，制裁违法行为，有效保护旅游者合法权益，促进旅游事业的发展；为我国旅行社分工体系的进一步市场化、合理化，为我国旅行社业务不断实现与国际通行做法保持一致，创造良好的法制环境；为我国旅行社立法位阶的进一步提高奠定基础、创造条件。

在充分肯定“新条例”取得的实质性进步的同时，也必须承认它仍然存在局限性。尽管“新条 例”在立法思路、调整重点、调整方法等方面实现了一系列突破，但它在总体上还是从行政性管理向法律性规制转变的一个过渡性法规；从条文性质上看，强制性规范和禁止性规范仍然偏多；旅行社为违法行为所承担的责任多数还属于行政性责任。

四、今后我国旅行社立法工作须妥善解决的问题

在今后一个可预见的时期内，我国的旅行社立法工作须着手解决以下三个方面问题。

1　正确处理遵循旅游发展规律与兼顾我国国情的关系

在遵循旅游发展规律和兼顾我国国情的关系中，前者是第一位的、根本性的，后者则处于从属地位。其实质是在前者的大前提之下，做出的一种权宜性的、阶段性的特殊安排。这一点应作为旅行社立法工作的一条基本思路。

旅游在全球发展有其固有的、共同的客观规律。旅行社作为旅游业龙头和标志性行业，其业务运作必须符合旅游发展的规律，而包括旅行社立法在内的整个旅游立法工作也必须符合旅游发展的客观规律，只有这样才能有效地促进旅行社行业和旅游业的健康可持续发展。但由于我国是发展中的市场经济社会，旅行社行业和整个旅游业发展时间不长，与发达的市场经济国家之间有较大差距，这就需要在旅游立法的过程中兼顾我国具体国情，对相关做法进行适当的调整。例如，旅游实业界和学术界一直在关注和争论的旅行社垂直分工和水平分工的问题就是一个典型的例证。我们从国情出发，对旅行社采取了水平分工的做法，并在政府的旅行社管理条例中加以规定。在旅游业的其他领域也有类似兼顾旅游发展规律和我国国情的做法。

然而这种做法和规定只能作为一种阶段性的特殊安排，兼顾国情并不意味着要一味迁就我国旅行社业务中尚属初级的、未必符合市场经济规律的、未必先进的做法，而是要通过立法引导旅行社的经营行为，使之朝着符合客观规律的方向发展。其实质是，旅行社的分工完全是市场经济的一种业务模式选择，不应属于政府法律法规规定的范围内，更不能成为一种法律义务。

2　旅行社立法位阶的提高和法制建设的系统化

旅行社是旅游的代表性业务，旅行社业务中涉及的法律关系广泛而复杂，其中又以旅行社与旅游者之间的关系为主要内容。鉴于上述情况，调整旅行社的法律规范仅停留在行政法规的层次上是明显不足的，应当提高旅行社立法的位阶，即由全国人民代表大会或其常务委员会制定和颁布《旅行社法》。在市场经济和旅游业发达的国家，调整旅行社业务的法律规范多为《旅行社法》。例如法国、比利时、日本等国家，早在20世纪50～70年代就相继颁布了旅行社法，全面调整旅行社业务中涉及的各方面的权利义务关系。从我国旅游业和旅行社行业在一个可预见时期的发展趋势看，行将产生的法律关系和法律问题也需要通过制定《旅行社法》才能得到根本性解决。

旅行社法制建设的系统化主要是指两个方面的协调。一是旅行社法律法规制度和其他旅游法律法规，特别是和起到统领作用的旅游基本法之间的协调。理想模式是构建一个以《中华人民共和国旅游法》为基本法，由旅行社、饭店、旅游交通、旅游资源等各主要分支立法构成的旅游法律法规体系，各司其职、相互协调。二是法的制定和法的实施之间的协调。立法只是实现旅游法制化的第一步，还必须建立包括执法、守法、法制教育、法律研究、法制宣传在内的法的实施机制。这样才能将法的规定落到实处，全面有效地调整旅游关系。

3　国内立法与国际立法的衔接

如前所述，旅游作为市场经济的产物，其健康发展要求法制，而且旅游作为一种跨越国界的社会活动，它所要求的法制环境，事实上包括国内法制环境和国际法制环境，两者之间必须实现有效的衔接。

旅行社条例篇7

【关键词】旅行社旅行社条例影响对策

2009年2月20日，总理签署国务院第550号令，了《旅行社条例》（以下简称《条例》），《条例》于今年5月1日起施行。《条例》的和旅行，是我国旅游立法工作的又一重大成果，有利于加强对旅行社的管理，保障旅游者和旅行社的合法权益，维护旅游市场秩序，促进旅游业的健康发展。

一、新旅行社条例的影响

新《条例》的出台，对我国旅游行业，尤其是对旅行社企业的经营和监管都会产业重大的影响。其影响主要表现在以下五个方面：

（一）加大违法经营打击力度，维护游客合法权益

投诉旅行社，历来是我国旅游消费投诉的一大热点。投诉的问题，集中于旅行社擅自降低住宿、交通、餐饮等等服务标准。新的旅行社条例，则在这方面有了详细的准则，并大幅提高了对旅行社和导游侵犯游客权益行为的惩罚力度。具体体现在以下三方面：

第一，因拼团受损游客可以索赔。在新《条例》中，组团社和拼团社在交接过程不能以损害游客的权益为代价。组团社需要将接待服务委托给其他旅行社的，必须征得旅游者的同意。在进行委托时，应当选择具有相应资质的旅行社，并签订委托合同，明确接待旅游者的各项服务安排及其标准，约定委托双方的权利、义务。

第二，导游欺骗、胁迫游客购物将受重罚。新《条例》规定，欺骗、胁迫旅游者购物或者参加需要另行付费的游览项目，将由旅游行政管理部门或者工商行政管理部门对旅行社处10万元以上50万元以下罚款，对于导游人员、领队人员，由旅游行政管理部门处1万元以上5万元以下罚款。情节严重的，可吊销旅行社业务经营许可证、导游证或者领队证。

第三，旅行社擅改行程将受重罚。新《条例》规定，旅行社拒不履行旅游合同约定的义务的；非因不可抗力改变旅游合同安排的行程的；将由旅游行政管理部门或者工商行政管理部门对旅行社处以10万元以上50万元以下的罚款；情节严重的，吊销旅行社业务经营许可证。

（二）规范合同内容，强化竞争秩序

新《条例》最重要的就是对合同的强化，要求旅行社为旅游者提供服务，应当与旅游者签订旅游合同。旅游合同中约定的内容，至少应包括：旅游行程中交通、住宿、餐饮服务安排及其标准；旅行社统一安排的游览项目的具体内容及时间；旅游者自由活动的时间和次数；旅游者应当交纳的旅游费用及交纳方式、旅行社安排的购物次数、停留时间及购物场所的名称；需要旅游者另行付费的游览项目及价格等事项。旅行社未经旅游者同意在旅游合同约定之外提供其他有偿服务的，将会面临旅游行政管理部门责令改正，处1万元以上5万元以下的罚款的处罚。《条例》还对零、负团费以及人头费等不正当经营行为都做出明确的规定，严禁旅行社低于成本报价，保障了旅游者与旅行社的合法权益。

（三）调整旅行社类别，降低入境旅游门槛

新《条例》统一了从事国内旅游业务和入境旅游业务的准入条件，规定取得旅行社业务经营许可后，就既可以经营国内旅游业务也可以经营入境旅游业务。同时，条例还将经营入境旅游业务所需的注册资本最低限额由人民币150万元降低为30万元，大大降低了入境旅游市场的准入门槛。而出境旅游业务方面，准入门槛同样有所下调。注册资本不少于30万元的旅行社取得经营许可满两年，且未因侵害旅游者合法权益受到行政机关罚款以上处罚的，可以申请经营出境旅游业务。这样就解决了过去国内旅行社不能接待外国人，经营入境游旅行社因门槛高而造成的曲高和寡，有利于旅行社行业的健康发展。

（四）弹性监管质量保证金，减轻旅行社负担

以前旅行社质量保证金利息的一部分被作为旅游管理费用，现在条例规定这项利息属于旅行社所有。并规定旅行社三年无行政罚款以上行政处罚，质量保证金可降低50%，当出现行政处罚后，要求五日内补足，实现了弹性监管。《条例》还规定，银行担保可以作为质量保证金，减轻了旅行社负担。（五）加强行业自律，加大综合执法力度

一是加强行业自律，引导公平、诚信经营。《条例》首次提出发挥旅行社行业组织作用，通过完善监管体系建设，实现由政府主管向政府主导旅游市场化运作的职能转变，创造公平竞争环境，倡导诚信经营，全面提升服务质量。二是明晰投诉渠道，加大综合执法力度。《条例》首次明确了旅游、工商、价格、商务等部门有依法履行监管旅游市场的义务，从而加大了综合执法力度，对旅游市场全面协调发展，具有重要意义。

二、旅行社适应新《条例》的对策

（一）高度重视旅游质量，树立正当竞争观念

新《条例》和原《旅行社管理条例》相比，最大的不同就在于对旅行社的要求更加严格，即要求旅行社要高度重视旅游品质，提高旅游质量，树立合法、正当的竞争观念。在市场竞争中，旅行社应遵守游戏规则，加强管理力度，以提高质量来争取生存发展。

原来业界存在的旅行社、导游联合商家共同让游客在指定地点购物，并从购物中获得利润的情形，恐难以为继了。靠“回扣返利、人头提成、暗箱操作”营生的旅游购物企业将濒临困境，作为旅游购物企业也必须思量自己的经营行为，并从价格上、产品质量上及与旅行社的合作方式上进行改革，而旅行社在给顾客报价的时候，必须注明包含指定的购物点，以此而规避经营风险。“纯玩团”、“阳光报价”、“明码标价”将是今后旅行社价格体系的主力，这就意味着旅行社的外在报价将不断提升，而“低于成本操作”、“隐形报价”等形式将逐步减弱。

因此，旅行社在经营活动中应当遵循自愿、平等、公平、诚信的原则，提高服务质量，维护旅游者的合法权益。

（二）牢固树立合同意识，维护游客和旅行社自身权益

旅行社须与旅游者签订旅游合同。新《条例》除强制性要求签订合同外，还规定了旅游合同应载明的具体事项，内容多达14项。旅游合同的签订使旅游者在出游前就能获得详细的服务计划，判断旅行社进否存在违约行为。针对上述规定，旅行社应组织计调、销售人员及律师等专人共同完善旅游合同，做到对合同标的的描述应真实、完整、准确，没有歧义，以确保游客的知情权；合同内容应包含对旅游注意事项的告知和旅游风险提示，以尽到旅行社合理限度范围内的安全保障义务；按照平等、公平的原则约定当事人双方的权利义务和违约责任，以避免部分合同条款被有权机关认定无效后带来的法律风险。

旅行社要与旅游服务供应商签订业务合同。《条例》规定，接受委托的旅行社违约，造成旅游者合法权益受到损害的，作出委托的旅行社应当承担相应的赔偿责任。作为委托的旅行社赔偿后，可以向接受委托的旅行社追偿。鉴于此，旅行社应当尽快与旅游服务供应商签订业务合同。在合作对象方面，要认真筛选合同对方当事人，确保旅游服务提供商具有相应的资格、资质、星级、许可证等；在合作措施方面，可以采用后履行或者要求对方交纳保证金的方式，以确保旅行社追偿权能能够实现；在合同内容上，要求对方严格按照事先确定的接待计划的标准提供服务，确保服务无问题，否则应承担较重的违约责任事损害赔偿责任。

（三）加强队伍管理与培训，提高经营管理水平

因此，旅行社应加强对导游、领队的管理和培训，提高企业的经营管理水平。一是要根据劳动法律、法规，与导游、领队签订合法的有效劳动合同，建立奖励与处罚并举的薪酬制度，保证导游、领队作为劳动者的合法权益；二是要组织聘用的导游和领队认真学习《条例》，通过座谈会等形式反省自身存在的问题，并落实整改措施；三是要建立内部的质量监控制度，争取做到每团必访，通过游客填写的旅游意见反馈表及时发现导游、领队存在的服务问题，一经查实严肃处理。

在旅游服务中，导游、领队代表旅行社履行合同，实施旅游接待计划，是旅游服务质量高低最敏感的标志。而不少旅游投诉的内容都涉及导游、领队的服务质量问题，如擅自改变行程、增加自费项目和购物次数等。新《条例》强调：未经旅游者同意，旅行社不得在旅游合同约定之外提供其他有偿服务；旅行社及其委派的导游和领队人员不得欺骗、胁迫旅游者购物或者参加需要另行付费的浏览项目，非因不可抗力不得改变旅游合同的行程。否则，旅行社、导游、领队将面临责令改正，高额罚款，吊销旅行社来务经营许可证、导游证或者领队证等的行政处罚。

旅行社条例篇8

1996年，国务院了《旅行社管理条例》；2001年，为履行我国加入WTO的承诺，国务院对《旅行社管理条例》进行了适应性修订，增加了“外商投资旅行社的特别规定”一章。这次公布的《旅行社条例》，是对《旅行社管理条例》的一次全面修订。

业界认为条例对加快旅游业发展，提升旅行社服务质量，将起到积极的作用。当然，《旅行社条例》的实施，还需要出台更具指导意义的《实施细则》和旅游相关配套法规。市场经济环境下旅游行业的和谐春天，需要政府、旅游企业及旅游者共同营造。在旅游之中，做到明明白白去旅游，以确保合法权益不受损害。

新旅行社条例下的新格局

近年来，虽然我国旅行社数量不断增加，规模不断扩大，影响不断加强，然而与其作为旅游业核心的地位相比，旅行社行业的发展并没有脱胎换骨，走向成熟，也并未发展成为旅游业、乃至国民经济中一个规范而成熟的行业。行业竞争的加剧带来了一些不可避免的问题，产业组织分散、企业管理落后、市场秩序混乱、行业形象欠佳的问题暴露得日益明显，而这些问题又衍生出各种各样的市场现象，如经营分散、实力太弱、部门承包、个人挂靠、门市部企业化、产品同质化以及员工行为异化等，进而造成中国旅行社“打群架”的结果。

此次，《旅行社条例》统一了旅行社从事国内旅游业务和入境旅游业务的准入条件，大大降低了入境旅游市场的准入门槛；对旅行社质量保证金制度做出了调整和完善，创新性地出台了质量保证金动态管理制度，鼓励企业自律，鼓励合法经营；完善了对旅行社经营行为的规范；从保护旅游者合法权益、减少争议、明确责任的角度出发，对旅行社之间的委托行为，做出了责任规定；规定旅行社必须为游客购买旅行社责任险，组织出境游时必须委派领队；根据我国入世承诺，删除了关于外商投资旅行社注册资本最低限额、投资者条件的特殊要求，给外资旅行社以国民待遇。

解读一：旅行社在外地建立分社的门槛降低

在目前旅行社的经营环境、经营体制、经营模式、经营行为都发生了非常大的变化情况下，《旅行社条例》规定旅行社在外地建立分社的门槛降低，《旅行社条例》第十条表明，旅行社分社的设立不受地域限制。但同时限定分社的经营范围不得超出设立分社的旅行社的经营范围。

商务国旅旅行社董事长贺志勇：门槛放低是一把双刃剑

门槛放低会带来有利的方面，也会给市场带来冲击。

先说有利的方面。过去旅行社市场混乱，是因为没有设立旅行社资格的经营者挂靠旅行社或者承包了旅行社的门市部经营。以前，要成立一个旅行社就要交10万的保证金，要成立国际社就要交100万的保证金，成立组团社要交160多万，而经营者认为自己现有的客源没必要，不想交钱。可是为了能招收客人，让客人相信，就采取了承包的形式，承包总公司的门市部，使用总公司的名字。但是这样的经营者不会考虑公司的品牌经营，也不会做长期经营的考虑。今年形势不好，他就可能不干了。这样对总公司的声誉和品牌有很大影响。短期的经营行为还会带来一个很糟糕的情况就是欠款严重。因为急功近利，都想在短时间内挣快钱，组团社拼命向地接社压价，或者干脆欠钱不还。这样的恶果是虽然有一时的利润，但是地接社会把不诚信的组团社宣传出去，组团社的声誉受到影响，合作的人就少了，这样会导致组团社的资金紧张，干不下去。最后导致这个行业混乱。

现在国家鼓励旅行社自己成立分支机构，这就成为旅行社自己要真正投资的部门，工作人员是自己的，要给工作人员发工资，那么就应该有长远的规划。

这是门槛降低后好的一方面，从另一方面来说，门槛降低了，旅行社就有可能增加多了，那么大家势必会去抢夺市场。大家都是搞企业的，企业的目的就是为了挣钱，追求利益是企业的原则。想追求利润，就要抢市场，抢市场就要降价，降价就会带来很多问题，比如降低服务标准，降低标准就是引起投诉，引发一连串的问题。一大批的旅行社涌现之后，如果行业监管管理不好，那么旅行社在界内和社会大众眼中的形象又会面临一次挑战。

所以说扩张虽然有好处，但同时行业监管力度要加大，这样才能逐步形成健康的批零体系。

四季风旅行社总经理乔海燕：对害群之马是一个打击

我觉得新的条例从旅行社设立分社的门槛放低，这样会有力推进市场经济的良性发展，本身这是符合经济规律的，我觉得非常好，是非常受欢迎的一点。但同时我们也看到一个问题，当我们在外地设立分社之后管理的自律性，在设立分社的前期，因为旅行社是一种新型产业，在这些产业中可能有很多协会的功能还没完全建立起来，还不能像其他产业自行组织的协会商会这些机构能够约束到本行业，在前期我们的行政主管部门需要做一些扶持，对设立分社的一些约束机制和管理机制需要加强，使新条例上利好的这部分能够有序的按照我们的初衷健康持续地发展下去。新条例上说到了服务网点，也就是所谓的门市部是不允许做经营行为的，但是可以招待，这样就可以杜绝违法违规行为跟正规旅行社的竞争。如果说这些规定在执行的过程中能够完全贯彻，我相信这对中国整个的旅游行业是非常大的触动。

我觉得这次条例上讲的很清楚，为什么把分社的门槛放低？就可以使得一些原本想从事旅游行业，但又没有那么多资金，从而变成了非法的小门市部的这一部分转变成合法的分社和办事处。这样大家都能浮到水面上来，在一个很透明的一致的法律规则下去竞争。这就是有序的。如果只对合法合规的那些旅行社做到了规范管理，而没有对隐藏的、不合法合规的所谓的黑社做到监管，那就属于不公平竞争了。

现在的做法对于做的好的旅行社是一个触动，对于愿意往好的方向发展的非法的小门市部也是一个机会，对于那种害群之马刚好就是一个打击。

浙江省国际合作旅行社总经理陈友华：

这个对有实力的旅行社是好的，但中国这样的旅行社没有几家。建分社，我们有这个想法，但目前不会去做，因为不看好。我们的目标是尽一切服务好当地客人，对于异地供应商还是选择合作模式。不想把战线拉地太长，更不要这个名气。

解读二：国内旅行社可开展入境旅游业务

近年来，我国入境旅游人数大幅增加，现有国际旅行社的数量难以满足旅游市场需要，为此，《旅行社条例》统一了国内游和入境游业务的准入条件和程序，规定取得旅行社业务经营许可后，可以同时经营国内游和入境游业务。同时，还将经营入境旅游业务所需的注册资本最低限额由人民币150万元降为30万元，大大降低了入境旅游市场的准入门槛。

山西友谊之旅旅行社董事长闫理俊：竞争激烈了，机会增加了

原来入境市场有门槛的时候，也有旅行社偷偷摸摸地做，与其让旅行社偷着干，还不如放开。国家也看到了这一点，所以降低了门槛。这样尽管国际社竞争激烈了，但是咱们也可以多招揽外面的游客，机会多了。对我们来讲，把境外客人请进来中国消费多好，这也是和国际接轨了，中国加入世贸组织以后，国外的旅行社就是这样。拿山西来说，原来只有几个国际社宣传，现在全国旅行社放开，大家都在宣传山西，多元对外宣传。

乔海燕：重视品质的公司终将赢得市场

让更多的人加入到旅行社行业里来是合理的。经济规律就应该是这样，在同一个起跑线上，大家通过自身的竞争力来提高在这个行业的地位。我国旅游行业30年来的发展已经使很多游客已经对旅游产品和旅游公司的选择已经越来越理性了，在这个过程中谁走在了前面，谁把品牌当做生命一样去维护，谁把整个产品的品质作为主要的经营要求，谁在这个行业里就是受益的。因此尽管理论上讲从业的人多了竞争会更激烈，但是我倒没有觉得对我们公司会有影响，只会督促我们做到更好。

解读三：外国投资者可设立外资旅行社

《旅行社条例》根据我国入世承诺，删除了关于外商投资旅行社注册资本最低限额、投资者条件的特殊要求，取消了关于外商投资旅行社不得设立分支机构的限制，并且规定，外国投资者除了可以设立中外合资、中外合作旅行社外，还可以设立外资旅行社。

陈友华：狼外婆并不可怕

外商投资的旅行社到了中国，他也只是一家旅行社，因为他也要中国人去做员工，只要还是中国人做员工，要么就是不适应外商管理，要么就是和国内旅行社一样。所以我个人认为外商投资旅行社并不可怕。

杭州已有外资旅行社，但也很一般，没什么特别的。但我担心真正有实力的境外旅行社进入中国，如果他们的品牌能让中国人认可，肯定对我们有很大的影响，就象携程旅行网，对国内旅游影响很是比较大的。假如有外商想要与我合作，那我要先看理念，理念一致才能长久经营，二要看股份比例，我们公司一般要控60%以上的股份。

乔海燕：我欢迎外商来我们旅行社投资

外商旅行社想要来建立分社，首先是要本土化。这些旅行社不管是在资金还是管理经验上都有很大优势，如果这些公司进入到国内，会对我们旅行社是一个很大的冲击。但是我们是本土的，这样就有很大的优势，所以我是不害怕竞争的。一个公司有了竞争才能不断前进，这对我们的人力资源、管理都会有很大的提升。

我欢迎外商来我们旅行社投资，但是我要看条件，要对我的公司负责，如果他的条件合适的话我是很愿意的。如果有合适的，我会整合两方的优势让我的员工过的更好，只有把公司做的更大更强，才能让我们公司的员工获得更大的利益。

解读四：旅行社擅自改变行程最高罚50万

针对目前旅行社经营中出现的问题，《旅行社条例》对旅行社的经营行为作了严格规范。首先，禁止旅行社低于成本报价。其次，未经旅游者同意，不得在旅游合同约定之外提供其他有偿服务，否则将处1万元以上5万元以下的罚款。此外，《旅行社条例》还规定对违法经营、超范围经营的单位，处以10万元以上50万元以下的罚款；对于非因不可抗力改变合同约定行程的旅行社，处以10万元以上50万元以下的罚款；情节严重的，吊销旅行社业务经营许可证、导游证或者领队证。

乔海燕：处罚严格利于行业有序竞争

整个《旅行社条例》里我最关注的一点是处罚。这次我发现处罚力度非常大，很具体很明确。说明国家对违法违规的行为有一个强有力的手段，希望通过处罚的方式展开更加的规范有序的竞争。我觉得是很好的。

这个处罚要求旅行社的主体严格按照合同约定，严格按照条例法律规定去经营，看完条例之后我发现这是对旅游行业是品牌的整合过程，旅游行业可能会像其他行业一样，由原有的无数品牌慢慢去整合到有数的知名品牌。使一些有档次的旅行社真正做大做强，通过旅游行业的优胜劣汰实现一个洗牌的过程。这至少对我们公司整个的发展战略目标有好处的，也在为今后的旅游行业发展奠定一定的基础。同时考验的是主管部门是否真的能够按照标准去进行监督和管理。

闫理俊：主管部门保护消费者权益是以人为本

旅游价格以前是很含糊的。比如海南价格2400，机票算下来就接近2000，实际上这就是零团费，以后这样是不容许的，处罚最高是50万！原来对旅行社的处罚也就是几千块，不疼不痒的，这次加大了处罚力度，对虚假的广告特别是零负团费都是有限制的。国家也意识到，只有没有零负团费，旅客的旅行质量才有保证。在这个问题上，国家旅游局就是要维护消费者的权益，旅游主管部门也要站到消费者的立场上。出台这个政策，保护了消费者的权益，这就是以人为本，是坚持科学发展观，对整个市场的规范是大有好处的。

陈友华：全国一起规范，非常好

浙江省国内旅游合同和出境旅游合同是订本式，非常细，这些内容已经全有了。前几年我们一个云南团已遇到这样的投诉赔款了，就是因为浙江执行而云南没执行。我和游客签订合同中没有写明有没购物和自费，和云南地接也没有确认有没购物和自费，但云南地接社每天去了一家购物店，加了三个自费项目，引起了客人不满，在云南当地投诉地接社，地接说这是常规。结果回来投诉我们，我们赔了1万元。但由于云南确实没有执行购物和自费明示的条款，云南地接不知情，经协商，我们赔了大头。

解读五：连续3年未受罚质保金可减半

质量保证金制度对于督促旅行社依法履行旅游合同、保护旅游者合法权益发挥了积极作用，但也存在占用旅行社资金、增加经营成本等问题。为此，《旅行社条例》规定交纳质量保证金后，旅行社连续3年没有因为侵害旅游者合法权益受到行政机关罚款以上处罚的，监管部门应当将旅行社的质量保证金减少50%。旅行社在旅游行政管理部门使用质量保证金赔偿旅游者的损失或者依法减少质量保证金后，因侵害旅游者合法权益受到行政机关罚款以上处罚的，应当补足质量保证金。

乔海燕：新的保证金制度是具有前瞻性的

保证金制度在我看来对我们有很大好处，旅游业为什么要设门槛呢？为什么不给这个行业很大的空间让它去自由发挥，让它去带动其他行业企业提升呢？只要你的团队你的人有能力，他就不用担心因为资金的问题被束缚或者在这个行业中受约束，真的是非常棒。我觉得这个条例早就应该实施，跟金融危机没有直接关系，它早就应该出台了。我想国家的政策是有前瞻性的，可能国家看到了旅游业对国民经济发展的促进作用。这个时候就应该给旅游业一个广阔的空间，不应该再设限。如果还是想让旅游业发展又还限制着它，这是不合理的。所以说这个时候放开保证金制度，是一个前瞻性的表现。

小结

据了解，与《旅行社管理条例》相比，《旅行社条例》的变化主要体现在：

着眼于保护旅游者和旅游经营者的合法权益，细化了旅游合同条款，加大了对旅行社经营行为的约束力度，进一步体现了以人为本、关注民生的特点；

着眼于与国际通行规则全面接轨，取消了沿用22年的旅行社分类，取消了旅行社设立分支机构的限制，最大限度地满足了旅游经营者做大做强的需求；

着眼于机构改革后政府职能的转变，下放了旅行社审批权限、简化了行政审批程序；

着眼于对旅游市场的监管，增加了层级和属地管理的责任，实现了从重行政审批向规范经营主体和市场监管并重、从重微观管理到重市场调节和宏观管理相结合的转变。

我们期待，新的《旅行社条例》能够给旅行社行业乃至旅游业的发展带来一个新格局。

《旅行社条例》不是灵丹妙药

《旅行社条例》的出台，为众多业界人士带来了不少机会和挑战，也让关注旅游业的人们看到了摆脱旅游界混乱怪圈的希望。但是旅游行业发展情况非常复杂，需要多方面的配合工作。一部新的《旅行社条例》并不能成为“一贴灵”的灵丹妙药。在《条例》的实施等方面，人们有着更多的期待和建议。

四川省人大代表翟峰：应尽快出台相关实施细则或地方性法规

尽管《旅行社条例》通过加大了对旅行社的监管规定之力度，对于不规范经营的旅行社将会起到一定的威慑作用，并将为保障旅游者“明明白白消费”创造了一个良好的法制环境，但我仍期望国家旅游主管部门和省级地方政府能依据国务院的这部最新的行政法规并结合实际工作和各地的实际情况，而尽快出台一些相关的实施细则或地方性法规暨规章，以此让全国各地旅行社能够充分按照具体实施规则来操作业务，乃至于为进一步规范旅行社的经营行为和进一步为旅游者“明明白白消费”而创造一个良好的法制环境。

浙江林学院旅游与健康学院副教授李健：仅仅一个新条例不能解决所有问题

新出台的《旅行社条例》与目前正在施行的《旅行社管理条例》，不只是在于去掉“管理”两字，更重要的是加强对旅游消费者合法权益的保护、旅游市场的规范与整个旅游行业的形象提升将起到积极的推动作用。但是，仅仅一个新条例的出台是不能够解决所有的问题。

在我国，现阶段出现的黑心旅行社或导游是因为多种因素的共同影响所产生的。如导游人员的基本薪金较低甚至没有，在其接团后需要给旅行社交纳人头费；旅行社还是比较传统的运营模式，以游客对旅游目的地的信息不对称来获取利润，与国外旅游运营商通过佣金与服务来获取报酬有较大的差异；另外，就是旅游行政管理部分的监督与管理不到位，导致这种现象的存在与蔓延。在今后，需要在游客与旅游目的地信息流通、旅行社从业人员的教育、旅游法律法规的制定与完善、旅游行政管理部分的监管等多方面下功夫，从而达到和谐旅游的目的。

乔海燕：《旅行社条例》监管不到的分支产业也应有相应条例

现在所有的社会上所流动的参与旅游的人员其实只有百分之二十的人进入到旅行社安排的旅游上来，那其他的客人是没有经过旅行社这样的专业旅游机构去旅行的，那么这些人去哪里了？这些人能不能进入到旅行社里来由我们进行专业的策划和安排，这是我要考虑的。我还想提到的一点是也是很多的旅行社老总所担忧的，就是现在有很多自行组织的活动像驴友俱乐部、自驾车俱乐部等协会，这些驴友没有经过专业的旅行社，他们的行为是不是旅行社行为？那他们是不是需要归属到《旅行社条例》中来被约束？这些人是《条例》所监管不到的，我觉得这是一个漏洞，会使旅游行业受到一定影响，我希望《条例》在这方面做一个规范，我也相信这个条例会越来越完善的。

国务院法制办负责人：旅游行政管理部门要贯彻实施《旅行社条例》

要认真做好《条例》的学习、培训工作。要制定学习培训方案，组织培训旅游行政管理人员、行政执法人员和旅行社从业人员，重点是加强旅游行政执法人员的学习和培训，增强法制观念，切实提高依法行政水平。也期待能够通过广大新闻媒体帮助旅游者了解、熟悉有关法规制度，以便旅游者正确有效地维护自身合法权益。

二是要根据《条例》的规定，尽快清理、制定有关规章制度。目前，国家旅游局即将制定出台《旅行社条例实施细则》；正在与有关银行共同研究制定关于保证金管理制度的规定；正在与保监会联合制定关于旅行社责任险的规定。各级地方旅游行政管理部门要重点做好三方面工作：对已经出台的旅游地方性法规、规章或规范性文件中与《条例》规定相抵触的条文进行调整和修改；对《条例》实施中需要地方制定具体规定的，要尽快作出规定；要根据《条例》，研究提出当地具体贯彻落实的政策措施。

三是要加强部门协调与配合，加大监管力度。一方面要与工商、价格、商务、外汇等行政管理部门密切配合、相互协作，确保各部门切实履行好各自职责；另一方面，要以《条例》实施为契机，加强市场监督管理的职责，健全监管队伍，做到有法必依、依法行政。通过自身的竞争力来提高在这个行业的地位。

新条例，导游有话说

导游是旅游的灵魂，是最直接接触游客的环节。导游的态度，小则决定了游客的满意程度和旅游服务质量的高低，大则影响到国家、城市形象。《旅行社条例》大幅提高了对旅行社和导游侵犯游客权益行为的惩罚力度，促进旅游业的健康发展，对此导游们又有什么看法呢？

邬敬民：能认真执行是好事

如果能认真执行，对我们来讲是好事。可惜就是执行力度怕不够，实际上这个条例是在以前的基础上修改和调整的，大的方面并没有改变。以前也有规定不准零负团费，不准欺骗游客等等，但事实上又如何呢？中国1996年开始实施的旅行社管理条例，十三年了，行业混乱是愈演愈烈。虽然新条例加大了处罚的力度，可是法不责众啊，基本上每个人都在这样做。还有一个，关于导游的福利问题，也只不过是轻描淡写，一带而过，导游的付出还是得不到合理的保证，他们还是要通过以前的方式去生存，也就是通过引导游客二次消费，新条例对二次消费的场所的质量和价格并没有很明确的规定，就是说消费陷阱依然存在。

现在到处都强调刺激内需，旅游业一旦正规化，表面价格会升高，游客会有一段时间的缓冲适应期，这会影响到所谓的大局，毕竟有那么多限制。旅游正规，涉及到的是地方的利益，经济指标衡量一切的环境中，不会有人那么认真。还有一个，旅游再乱，具体到某一个游客，也就是千儿八百的事情，许多人对这点钱的维权根本很为难，而且还常常是异地维权。以前说旅游局没什么权利，有些东西管不了，现在有权力了，可以联合执法，但能联合的起来吗？关键是没有人来执行啊，大家早已心知肚明，你说你的，我的。希望《条例》能认真执行起来，这对导游来讲就是个好事。

文立刀：我们应该自律、自强，解决好我们自身的环节

要想让旅游行业健康发展，必须让游客理性消费，然而现今游客的消费观念并不成熟。宣传正确的消费理念，需要时间，也需要很大的成本，这不仅仅是旅游局的事情，而且旅游局也不可能做到，旅游局总没有能力铺天盖地地打广告，告诉游客不要盲目地追求低价。不过我觉得，我们导游的讲解，就是一种很好的广告载体，我们应该从诚信的角度出发，给游客以成熟、理性的消费观。我觉得切实可行的方法应该由我们导游自己开始。我们首先应该自律、自强，解决好我们自身这个环节，再考虑其他。

李静：希望能够彻底规范导游群体的薪金制度

导游其实是个弱势群体，是需要保护的，但是这个条例没有充分保护我们导游的利益。现在行业内有潜规则，有些导游在业内是没有底薪的或者说底薪很少，达不到最低工资标准。如果对他们产生这些罚款，可以说这些导游的一年都白干了甚至说还要赔钱。而现在导游的薪资构成大概是由带团费和小费加购物店的提成构成的。我每次都跟大家说咱们什么东西说到台面上，我是会收取一些佣金，但是佣金很少，如果大家理解的话可以买，但是现在的游客对这个都是默认并且理解的，很多游客都已经跑过全国很多地方，对这个规则已经很了解了。

我希望的薪金制度是底薪加带团费构成，我愿意以导游的身价来说薪金，如果我的级别比较高，我可以拿的多一些，如果我级别低我拿的比较少。因为我们是没有基本工资的，在淡季的时候我们基本上就是天天休息，其实是呈负增长的，我希望条例在我们的薪金上可以有一些积极的规定。但是我觉得这虽然意味着成本增加了，但是老总们还是会接受的，这样可以使导游群体大洗牌，让那些达不到条件的人淘汰出去，而老总们在聘用的时候会考虑所聘用的每个人值得不值得那么多的钱，这是良性循环的一个举措，所以我还是觉得可行的。

旅行社条例篇9

第二条本办法适用于本省行政区域内旅行社的设立、经营及其监督管理。

第三条省人民政府旅游主管部门负责全省旅行社的监督管理工作。

市、县(市、区)人民政府旅游主管部门按照规定的职责负责本行政区域内的旅行社的监督管理工作。

其他有关部门应当按照各自职责，做好有关旅行社的管理工作。

第四条鼓励境内外组织、个人依法以多种形式投资兴办旅行社。

鼓励旅行社依法推行产权改革，实行自主经营，具备条件和规模的旅行社应当建立和完善现代企业制度。

第五条鼓励旅行社加入旅行社行业协会。

第二章旅行社设立

第六条设立旅行社，应当具备国家规定的营业场所、营业设施、经营人员、注册资本、旅行社质量保证金等条件。

第七条设立旅行社应当具备的营业设施条件，是指具备传真、直线电话通讯、计算机信息传输和联网等用于办公和服务的设施、设备。

第八条设立国内旅行社的经营人员条件包括：

(一)具有旅行社经理任职资格的企业负责人不少于1名；

(二)具有旅行社经理任职资格的部门负责人或者业务主管人员不少于2名；

(三)持有会计上岗证的财会人员不少于2名，其中至少有1名获得助理会计师以上职称；

(四)普通话导游员不少于3名。

第九条设立国际旅行社的经营人员条件包括：

(一)具有旅行社经理任职资格的企业负责人不少于1名；

(二)具有旅行社经理任职资格的部门负责人或者业务主管人员不少于3名；

(三)持有会计上岗证的财会人员不少于2名。如经营入境旅游业务的，至少有1名取得会计师以上职称；如经营出境旅游业务的均应当取得会计师以上职称，同时应有不少于3名的出境旅游领队；

(四)外语导游员不少于3名。

第十条设立旅行社，应当依照《国家条例》的有关规定向旅游主管部门提出申请，办理审批手续，交纳旅行社质量保证金，领取《旅行社业务经营许可证》。

旅游主管部门应当自收到设立申请之日起的30日内作出批准或者不予批准的决定。决定批准的，颁发《旅行社业务经营许可证》；不予批准的，应当书面通知申请人并说明理由。

申请人持《旅行社业务经营许可证》向工商行政管理部门领取营业执照。

未取得《旅行社业务经营许可证》的，不得从事旅行社业务经营活动。

第十一条具有国家规定接待能力的旅行社可以设立不具有法人资格的分社。

设立分社应当具备下列条件：

(一)有固定的营业场所和必要的营业设施；

(二)具有旅行社经理任职资格的分社负责人不少于1名，持有会计上岗证的专职财会人员不少于1名；

(三)经营国内旅游业务的，普通话导游员不少于3名；经营国际旅游业务的，外语导游员不少于3名；

(四)增加注册资本金和增交旅行社质量保证金符合《国家条例》的规定。

第十二条旅行社设立分社，应当经批准其设立的旅游主管部门依照本章第十一条规定的条件审核同意，并依法办理工商登记手续，领取营业执照。

旅游主管部门应当自收到设立申请之日起的30日内作出是否同意的决定。不予同意的，应当书面通知申请人并说明理由。

未经旅游主管部门审核同意，旅行社不得擅自设立分社从事业务经营活动。

旅行社在其住所以外的市设立分社的，应当自办理工商登记注册手续之日起的15日内，向分社所在地的县级人民政府旅游主管部门备案。

第十三条旅行社设立除分社以外的其他分支机构，应当依法办理工商登记手续，并自登记之日起的15日内，报有关分支机构所在地的县级人民政府旅游主管部门备案。

旅行社委托其他企业或者个人设立咨询服务点，由被委托方依法办理工商登记手续，并自登记之日起的15日内，报咨询服务点所在地的县级人民政府旅游主管部门备案。

第十四条旅行社变更旅游业务经营范围的，应当经原审批的旅游主管部门审核批准后，到工商行政管理部门办理变更登记。

旅游主管部门应当自收到变更申请之日起的15日内作出审核决定；对不予批准的，应当书面通知申请人并说明理由。

旅行社改变名称、经营场所、法定代表人等或者停业、歇业的，应当到工商行政管理部门办理相应的变更登记或者注销登记，并自登记之日起的15日内，向原审核批准的旅游主管部门备案。

第十五条旅行社负责人、部门负责人(包括分支机构负责人)和业务主管人员应当按照国家旅游主管部门的有关规定，取得旅行社经理资格证书，方可执业。

旅行社导游人员应当按照国务院《导游人员管理条例》的有关规定，取得导游人员资格证书，并申请领取导游证，方可从事导游活动。

旅行社组织出境旅游聘用的领队，应当按照国家有关规定取得领队资格证书，并申请领取领队证，方可从事领队活动。

第三章旅行社经营

第十六条旅行社应当按照核定的经营范围开展经营活动。

旅行社在经营活动中应当遵循自愿、平等、公平、诚实信用的原则，遵守商业道德和行业自律规范。

第十七条旅行社及其分支机构应当在营业场所醒目位置放置《旅行社业务经营许可证》和营业执照。

旅游价格和有关服务费用等应当明码标价。

第十八条旅行社应当执行国家、行业或者本省制定的旅游服务质量标准，并依据有关旅游服务质量标准，建立旅游服务质量保证体系。

鼓励旅行社制订和采用严于国家标准或者行业标准的企业标准。鼓励旅行社采用具有国际先进水平的旅游服务质量标准和获得国际质量体系认证。

第十九条鼓励旅行社开发特色旅游项目和旅游经营品牌，发展自主知识产权。

鼓励旅行社在许可的经营范围内采用特许经营、零售、电子商务、连锁经营等方式建立经营网络，扩大经营规模。

第二十条旅行社与旅游者应当采用书面形式订立旅游合同。

旅游合同应当包括下列内容：

(一)旅行社名称及地址；

(二)旅游总价格；

(三)游览日程与线路；

(四)游览景点名称；

(五)交通工具种类与标准；

(六)住宿等级标准与条件；

(七)餐饮等级标准与要求；

(八)导游服务内容；

(九)购物地点、时间及次数；

(十)供旅游者自愿选择的自费项目及收费标准；

(十一)合同终止条件；

(十二)违约责任及争议解决方式；

(十三)双方认为有必要约定的其他内容；

(十四)签约地点及日期；

(十五)双方签名盖章(旅行社须加盖公章或者合同专用章)。

订立出境旅游合同的，应当包括有关出境签证的手续、费用的内容。

第二十一条旅行社应当按照合同约定向旅游者提供服务，不得擅自改变活动日程，减少或者增加旅游项目，增加费用，或者安排合同未约定的其他旅游消费活动。旅行社安排合同以外需要收费的旅游项目，应当征得旅游者的书面同意。

旅行社因不能成团等特殊原因，将已订立的旅游合同转让给其他旅行社的，应当征得旅游者书面同意，并不得降低约定的服务标准。未经旅游者书面同意擅自转让的，转让的旅行社应当承担违约责任。

第二十二条旅行社与旅游者订立合同，可以参照使用国家旅游主管部门或者省人民政府旅游、工商主管部门提供的示范合同文本。

由旅行社提供旅游合同格式条款的，旅行社必须遵守有关法律、法规对格式条款制定和使用的有关规定。

第二十三条旅游合同的订立、履行、变更、转让和解除，适用《中华人民共和国合同法》等有关法律、法规的规定。

第二十四条旅游者合法权益受到损害或者与旅行社发生争议时，可以通过下列途径解决：

(一)与旅行社协商解决；

(二)请求消费者协会调解；

(三)向旅游主管部门或者工商行政管理部门投诉；

(四)提请仲裁机构仲裁或者向人民法院提讼。

第二十五条旅行社应当按照国家规定，办理旅行社责任保险，并依法履行保障旅游者人身、财产安全的各项义务。

旅行社经营探险、漂流等具有危险性的特殊旅游项目，应当对旅游者进行安全指导，并采取必要的安全措施。

发生旅游安全事故的，旅行社及其派出人员应当迅速向当地的安全生产监督管理、公安、旅游主管部门报告，并协助做好安全事故处理工作；出境旅游发生安全事故的，旅行社派出人员应当迅速向中国政府驻外使领馆、驻外旅游机构报告。

第二十六条旅行社组织团队旅游应当委派导游人员；组织团队出境旅游的，还应当委派领队。

导游人员、领队进行导游活动时，应当佩戴导游证、领队证，遵守职业道德和执业规范，并严格按照旅游合同安排旅行活动。

第二十七条禁止从事下列行为：

(一)采用《国家条例》第十八条规定禁止使用的不正当手段，损害其他旅行社的合法权益；

(二)向旅游者索要小费或者私受回扣；

(三)欺骗、胁迫旅游者消费或者与经营者串通欺骗、胁迫旅游者消费；

(四)在旅游活动中安排违法或者损害身心健康的活动内容；

(五)进行虚假旅游广告宣传或者超经营范围进行广告推销；

(六)违反法律、法规规定，扰乱旅游市场秩序的其他行为。

第四章监督检查

第二十八条旅游主管部门依法对旅行社实行日常监督检查，并实行每年一次年度监督检查制度。

旅行社应当接受旅游主管部门的监督检查，并按照规定提交有关文件、材料，提供有关经营情况。

旅游主管部门实施监督检查，必须符合法律、法规规定的执法程序。

第二十九条旅行社在年度检查中有下列情形之一的，由年度检查主管部门作出暂缓通过年度检查的决定：

(一)旅游质量保证金在依法支付赔偿后，末在规定期限内补足的；

(二)因经营人员变动等原因，经营人员的任职资格状况不符合设立审批时的规定条件的；

(三)因违法行为正在规定的整改期内；

(四)不履行本办法第十二条至第十四条规定的备案义务，情节严重的；

(五)法律、法规规定的其他情形。

旅游主管部门对有前款第(一)、(二)、(四)项规定情形的旅行社，应当责令其限期改正。

第三十条旅游主管部门应当依照《国家条例》和《省条例》的规定，建立健全旅游投诉制度，及时受理和处理旅游者的投诉。

第三十一条建立旅行社征信制度和信用等级评价制度。

旅游主管部门应当设立信用信息查询系统，对不良信用事件或行为应当及时予以告诫并向社会披露。

第三十二条旅行社有下列情形之一的，旅游主管部门受理投诉经调查情况属实的，应当根据旅游者的损失情况，责令旅行社予以赔偿；旅行社不予赔偿或者无力承担赔偿的，应当依照国家有关规定，使用旅行社质量保证金对旅游者先行赔偿：

(一)旅行社因自身过错未达到合同约定的服务质量标准的；

(二)旅行社的服务未达到国家或者行业规定的标准的；

(三)旅行社破产后造成旅游者预交旅游费损失的；

(四)法律、法规规定的其他情形。

旅游主管部门应当自作出使用旅行社质量保证金先行赔偿决定之日起10日内，将该决定告知有关旅行社，并责成其限期补足旅行社质量保证金。

在实施对旅游者先行赔偿中，旅游主管部门有过错的，应当承担赔偿责任。

第三十三条市场信用和经营业绩优良、连续两年未发生违法行为的旅行社，在经营中确有资金困难的，旅游主管部门可以返还其所缴纳额度50％以内的质量保证金，但资金困难情形消失后应当补足返还部分。

第五章法律责任

第三十四条违反本办法第十条第四款、第十二条第三款、第十五条、第十六条第一款、第二十条第一款、第二十一条、第二十五条第一款和第二款、第二十六条第二款、第二十七条第(二)至第(四)项、第二十八条第二款规定的，由旅游主管部门依照《国家条例》、《省条例》和国务院《导游人员管理条例》的有关规定处罚。

第三十五条违反本办法第二十六条第一款规定，由旅游主管部门责令改正，可以对有关旅行社处1000元以上5000元以下的罚款。

第三十六条旅行社有下列情形之一的，可以由发证机关依照《国家条例》和《省条例》的有关规定，吊销《旅行社业务经营许可证》：

(一)无正当理由，拒不补足旅行社质量保证金的；

(二)经营人员的任职资格状况在规定的整改期内达不到设立审批时的规定条件的；

(三)一年内末开展旅行社业务的；

(四)法律、法规规定的其他情形的。

第三十七条需要吊销《旅行社业务经营许可证》的，由发证机关决定。旅行社被吊销《旅行社业务经营许可证》的，作出吊证处理决定的旅游主管部门应当及时通知工商行政管理部门，由工商行政管理部门依法相应吊销营业执照。

第三十八条旅行社违反《国家条例》、《省条例》和本办法的有关规定，应当适用企业登记、反不正当竞争、合同、广告、价格、质量标准、安全生产监督管理等法律、法规的处理规定的，由工商、价格、质量技术监督、安全生产监督管理等行政部门依法处理。

第三十九条旅游主管部门违反本办法规定，有下列行为之一的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分：

(一)有《国家条例》第四十四条规定情形之—的；

(二)违反本办法第十条第二款、第十二条第二款、第十四条第二款规定的审批程序的；

旅行社条例篇10

摘 要 本文首先介绍旅游质量监督制度的发展历史以及与旅行社质量保证金制度之间的关系；进而着重分析现行的旅游质监制度存在的问题，如旅游质监机构法律地位欠缺、旅行社质量保证金制度存在缺陷、旅行社质量保证金赔偿规章严重滞后等，以说明改造旅游质监制度的必要性和迫切性。最后针对如何构建旅游质监制度提出具体的立法建议。

关键词 旅游；质量监督制度

中图分类号F590 文献标识码A 文章编号1006―575(2006)―05―0068―05

旅游质量监督制度(以下简称旅游质监制度)伴随旅行社质量保证金制度自1995年实施以来，已有11年的时间，在此期间旅游业发生了巨大变化，这一制度也凸显出很多问题。然而旅游业界鲜见就这些问题进行研究探讨的文献。本文尝试检讨和总结旅游质监制度，并对这一制度的改造提出建议，以引起业界对旅游质监制度的重视。

一、旅游质监制度的历史沿革

1995年1月1日国家旅游局以局长第1号、第2号令《旅行社质量保证金暂行规定》、《旅行社质量保证金暂行规定实施细则》，第一次规定了对旅行社实行质量保证金制度。1995年7月1日国家旅游局下发了《旅行社质量保证金赔偿暂行办法》(国家旅游局第4号令)、《全国旅游质量监督所机构组织与管理暂行办法》(旅管理发[1995]123号)和《旅行社质量保证金赔偿试行标准》(旅办发[1995]046号)等质监文件。从此，全国各省市旅游局开始成立旅游质监所，国家、省、区市三级旅游质监体系逐步构建，旅游质监制度正式确立。

1996年10月国务院以第205号令《旅行社管理条例》，替代《旅行社管理暂行条例》。1996年的《旅行社管理条例》首次以行政法规形式规定旅行社质量保证金制度。接着，1997年3月国家旅游局修订了1995年的《旅行社质量保证金赔偿暂行办法》(以下简称《赔偿暂行办法》)、《全国旅游质量监督所机构组织与管理暂行办法》和《旅行社质量保证金赔偿试行标准》(以下简称《赔偿试行标准》)，进一步完善旅行社质量保证金赔偿制度，旅游质监制度也得到相应的提升。

2001年12月国务院对《旅行社管理条例》再次修订，但没有对旅行社质量保证金赔偿制度做出相应的修订。

考察旅游质监制度形成的历史，可以看到，旅游质监制度是源于旅行社质量保证金制度，并伴随着旅行社质量保证金制度的设立而制定的。然而旅游业发展形势要求旅游质监制度应该超越旅行社质量保证金制度。因此，本文所指的旅游质监制度是广义的，即旅游行政管理部门对旅游服务质量的监督范围不仅包括旅行社服务质量和经营管理是否规范等内容，还包括对星级饭店、旅游景区(点)、旅游购物商店、旅游娱乐场所、旅游餐馆、旅游汽车等其他旅游经营者的服务质量和经营管理是否规范等事项进行监督管理。旅游质监制度还涉及到旅游质监主体(旅游质监所)法律地位、被监督对象范围以及监督内容等具体问题。

二、改造旅游质监制度的必要性

旅游质监制度以及保证金制度已远远落后于旅游业形势发展，体现在以下几个方面：

1．旅游质监主体法律地位处境尴尬

随着旅游业飞速发展，旅游市场出现很多新问题，旅游服务质量问题日益突出，迫使旅游行政管理部门大量地受理旅游投诉。目前，旅游质监机构的职责已不仅仅局限于处理旅行社质量保证金赔偿案件，而是扩展到全面受理旅游投诉，还进一步扩展到市场检查和行政执法，像导游员检查、旅行社检查以及其它大量旅游市场检查等工作都压给质监所来承担。质监所的职能由原来的单一受理投诉转变为受理投诉和市场检查双重职能，一些发达旅游城市的质监所同时还被冠以执法大队的名份。

但是，旅游质监所的法律地位处境尴尬。为加强整顿和规范旅游市场的力度，质监所受旅游行政部门委托，将其职能扩大到市场检查和行政执法。国家旅游局的《全国旅游质量监督所机构组织与管理暂行办法》只是一个规范性文件，它不是以局长令形式的，还不是规章。根据《行政处罚法》规定，委托行政处罚的最低层次法律依据是规章。因此，委托质监所行政执法面临法律依据不足的障碍。

同时，旅游质监所的办公经费短缺。原有旅行社保证金利息不足以支撑质监所业务开展。对星级饭店、旅游景点、旅游商店等旅游经营者的投诉的处理，其办案经费也是依赖旅行社保证金利息来支付，这对旅行社而言是非常不公平的；而对这些超出质监所经费范围的旅游投诉和市场检查业务，由于缺少相应的财政经费保障，旅游质监所无法正常有效地开展工作。

自1995年以来，全国各省市旅游质监所想方设法突破自身发展的瓶颈，努力拓展生存空间。如通过省级立法机关制定地方性旅游法规以明确质监所的法律地位，向地方政府及相关部门宣传呼吁，以引起他们对质监工作的重视，从而为质监所争取人员编制和增加经费。据了解，截止到2005年6月，全国(台湾省除外)31个省级旅游质监所中：行政编制的质监所有1个，事业全额拨款参照公务员管理的有8个；事业全额拨款的有10个；事业差额拨款的4个；事业自收自支的7个；其它的1个。

2．旅行社质量保证金理赔制度存在缺陷

旅行社质量保证金理赔制度的法律依据是国务院颁布的《旅行社管理条例》。2001年修订的《旅行社管理条例》第23条规定，“因下列情形之一，给旅游者造成损失的，旅游者有权向旅游行政管理部门投诉：(一)旅行社因自身过错未达到合同约定的服务质量标准的；(二)旅行社服务未达到国家标准或行业标准的；(三)旅行社破产造成旅游者预交旅行费损失的。旅游行政管理部门受理旅游者的投诉，应当依照本条例的规定处理。”；第43条规定，“旅游行政管理部门受理本条例第23条规定的投诉，经调查情况属实的，应当根据旅游者的实际损失，责令旅行社予以赔偿；旅行社拒不承担或者无力承担赔偿责任时，旅游行政管理部门可以从该旅行社的质量保证金中划拨。”分析上述法规条款可以看出，旅行社质量保证金理赔制度设立的主要目的是通过制裁旅行社违约行为来保障旅游者的合法权益。旅行社质量保证金理赔制度包括两部分内容，一是旅游行政部门对依法受理的保证金赔偿案件经调查核实后做出责令旅行社赔偿旅游者损失的决定，这属于行政法的行政裁决制度；二是旅游行政部门对拒不承担或无力承担赔偿责任的旅行社，进一步做出划拨该旅行社保证金支付赔偿费用的决定，这属于行政强制执行制度。

行政裁决是行政机关裁决民事争议的行政司法制度。行政裁决是行政机关主体依照法律授权，对平等主体之间发生的、与行政管理活动密切相关的、特定的民事纠纷进行审查并做出裁决的具体行政行为。根据《旅行社管理条例》立法原意，责令旅行社赔偿制度作为一项行政裁决制度，旅游行政管理部门行政裁决权的适用范围是旅游合同纠纷中旅行社质量保证金理赔案件的法定情形。从《旅行社管理条例》第23条、43 条的内容来看，责令旅行社赔偿制度只能针对旅行社一方过错的情形。《旅行社管理条例》没有赋予旅游行政部门责令旅游者承担其相应赔偿责任的权力。因此，对于双方当事人(旅行社和旅游者)都有过错的情形，旅游行政部门没有权力责令旅游者承担其相应的赔偿责任。

但国家旅游局的《赔偿暂行办法》第17条第2款规定，“质监所对调解不成的案件，属于请求人与被投诉旅行社的共同过错，可以决定由双方当事人各自承担相应的责任。双方各自承担责任的方式，可以由双方当事人自行协商确定，也可以由质监所决定。”旅游局作为旅行社行业的主管部门，它只能管辖旅行社，不能约束旅游者，因而实际上该条款对旅游者没有约束力。实践中，旅游质监所在依据《赔偿暂行办法》第17条第2款对双方当事人混合过错的情形行使裁决权时，往往会出现下列情况而给自己造成极大的工作被动：一是如果质监所考虑到对双方当事人混合过错行使裁决权的法律依据不足而不愿意行使的话，当事人有可能依据《赔偿暂行办法》第17条第2款告质监所行政不作为；二是一旦做出裁决，旅行社或者旅游者任何一方发动行政诉讼，旅游行政部门将成为行政诉讼被告，但双方当事人真正的诉争是旅游合同纠纷，并不是行政诉讼，这就造成行政、司法资源的浪费；三是由于法律没有赋予旅游行政管理部门对旅游者的管辖权，如果旅游行政部门做出要求旅游者承担赔偿责任的决定，旅游者可以置之不理，使行政决定变成一纸空文，空耗行政资源。因此，对于双方当事人混合过错的情形，旅游质监所只能居中进行调解，调解不成的，也不能裁决，否则将会产生上述法律困境。

从上述可知，《赔偿暂行办法》第17条第2款存在扩大解释行政裁决权范围的问题，背离立法本意，应对此做出修订。

3．旅行社质量保证金赔偿规章严重滞后

《赔偿暂行办法》、《赔偿试行标准》等无法满足旅游质监所审理投诉案件的现实需要，使旅游质监工作处于被动，也无法有效保障旅游者和旅行社双方当事人的合法权益，旅游质监规章的修改已迫在眉睫。

例1，2006年1月3日郑某一家8人与某旅行社签订合同，参加1月30日至2月3日组团港澳游，每人交付团款2200元；由于香港住房无法安排，旅行社于1月20日通知客人无法成行，要求取消合同，客人则要求该社赔偿团款50％的违约金。本案中双方当事人签订的出境旅游合同中对行前解除合同没有规定违约金。《赔偿试行标准》第4条规定：“旅行社收取旅游者预付款后，因旅行社的原因不能成行，应提前3天(出境旅游应提前7天)通知旅游者，否则应承担违约责任，并赔偿旅游者已交预付款10％的违约金”，本案中旅行社既已提前7天通知客人解除合同，就可以不承担违约赔偿责任。但根据《合同法》第107条规定的“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任”则旅行社必须承担违约赔偿责任。这个案例表明，《赔偿试行标准》某些条款与《合同法》已严重抵触，必须及时予以废止。

例2，2004年8月某团队15人参加某旅行社组团游，由于雪顿节人流拥挤，布达拉宫未能游览；旅客认为，他们到旅游主要目的是参观布达拉宫，因为旅行社安排不周而没有实现合同条款，他们须再花一次交通费、再请一次假才能游览布达拉宫，故要求旅行社赔偿相当全部团款的损失每人7000元。根据《赔偿试行标准》第13条规定，“旅行社安排的观光景点，因景点原因不能游览，旅行社应退还景点门票、导游费并赔偿退还费用20％的违约金”，据此旅行社只须赔偿投诉人每人300元；即使根据最重赔偿条款，即《赔偿试行标准》第6条规定的“旅行社安排的旅游活动及服务档次与协议合同不符，造成旅游者经济损失，应退还旅游者合同金额与实际花费的差额，并赔偿同额违约金”，旅行社也只要双倍赔偿投诉人景点门票、导游服务费损失约每人600元。这样的话就根本无法弥补投诉人受到的实际损失，也没有起到制约旅行社严重违约行为，维护旅游者合法权益的作用。可见，对减少游览合同约定的核心景点如何赔偿，《赔偿试行标准》没有具体规定，必须做出补充规定。

三、改造旅游质监制度的总体思路

1．争取出台《旅游质量监督管理条例》行政法规

建议国务院在着手修订《旅行社管理条例》、《导游人员管理条例》等行政法规时，应统筹考虑旅游质监制度，争取以单行行政法规形式出台《旅游质量监督管理条例》，明确规定旅游质监机构的法律地位，明确授权其全面受理旅游投诉和旅游市场检查的法定职责，明确规定其经费纳入同级财政预算。

在这方面，地方性立法已经走在前面。《四川省旅游服务质量管理条例》(2003年3月27日通过)第一次以地方性法规形式全面规范对旅行社、旅游景区(点)、旅游饭店等各类旅游经营者服务质量的监管。《云南省旅游条例》(2005年5月27日通过)第5条第2款规定，“旅游行政主管部门所属的旅游质量监督管理机构负责对旅游质量的监督检查和旅游投诉的处理，其经费纳入同级财政预算”，该法规明确了旅游质监机构的法律地位、职责以及财政经费。

2．全方位建立旅游质量保证金制度

应将旅行社质量保证金制度扩展到旅游购物商店、星级饭店、旅游景区(点)、旅游娱乐场所、旅游餐馆、旅游汽车等其他旅游经营者，全方位建立旅游质监制度，从而确立有效保障旅游者权益的长效机制，整体提高旅游业服务质量。《云南省旅游条例》对此有创设性的规定。《云南省旅游条例》第35条规定，“对以接待旅游者为主的经营贵重旅游商品的商店实行质量保证金制度，具体管理办法由省人民政府制定。”我国国民旅游中购物占很大比重，强迫游客购物行为以及旅游商品质量问题是当前及今后较长时期中游客投诉的热点。云南省将旅行社质量保证金制度扩展到旅游购物环节，将有利于旅游购物品假冒伪劣问题的根治。

3．纠正旅行社质量保证金理赔制度中的法律缺陷

建议在制定《旅游质量监督管理条例》时，对《赔偿暂行办法》第17条第2款存在任意扩大行政裁决权这个问题予以修正，回归立法原意，将责令旅行社赔偿制度只限定在旅游合同纠纷中由旅行社单方原因造成旅游者损失的这一情形。可采取列举式规定具体修改为：“一、旅游行政管理部门受理下列投诉，经调查情况属实的，应当根据旅游者的实际损失，责令旅行社予以赔偿：1、旅行社倒闭破产致使旅游者预交的团费损失的；2、旅行社无正当理由，拒绝退还旅游者的出国游押金的；3、旅行社没有按时组团，旅游者要求退款，旅行社拒绝赔偿的；4、由于可归责旅行社的原因，旅行社组团旅游的服务质量不能达到合同约定标准、国家标准或行业标准，造成旅游者经济损失的。”对双方当事人混合过错的情形如何处理，可修订如下：“一、对双方当事人混合过错的情形，旅游质监所居中调解，不享有行政裁决权。二、如果调解不成，旅游质监所予以调解终结，并制作调解终结书，由双方当事人签收，并建议旅游者通过其它法律途径解决。三、双方当事人经调解达成的赔偿协议，旅行社 拒不承担或者无力承担赔偿责任时，旅游行政管理部门可以从该旅行社的质量保证金中划拨。”

旅游质监所能否以自己名义做出赔偿决定也是一个重要的问题。《赔偿暂行办法》第18条第1款规定“质监所做出的处理决定应当用《旅行社质量保证金赔偿决定书》通知请求人和被投诉旅行社”，接着第2款规定“《旅行社质量保证金赔偿决定书》由所属旅游局主管负责人核准签发”，实际上对以谁的名义作出赔偿决定书并不明确。根据《旅行社管理条例》第23、43条规定，能够做出赔偿决定是旅游行政管理部门。行政法规并没有授权旅游质监所可以以自己名义行使赔偿决定权。《赔偿暂行办法》是国家旅游局的部门规章，根据《立法法》，规章不具有行政裁决的设定权。旅游质监实践中，一些质监所将赔偿决定报请旅游局分管领导核准后，以质监所名义对外做出赔偿决定书。如果赔偿决定被提起行政复议或行政诉讼，在法律程序上由于主体不合格(质监所不具有行政裁决主体)将被判无效。司法实践中曾发生过质监所被法院判决撤消原赔偿决定的判例。因此，应力争在出台的《旅游质量监督条例》中明确授予质监所行政裁决权，或者对《旅行社质量保证金赔偿暂行办法》第18条予以修订，将行政裁决主体明确修改为旅游局。

《赔偿暂行办法》第19条规定与《行政复议法》第9条、12条规定相抵触，应予修改。根据《行政复议法》第9条，如果当事人不服裁决，应在自知道该具体行政行为之日起60日内提起复议申请，《赔偿暂行办法》有关“15日复议期限”的规定与之相抵触；根据《行政复议法》第12条，当事人可以向该旅游行政管理部门的本级人民政府提出复议申请，也可以向上一级旅游行政管理部门提出，《赔偿暂行办法》有关“复议机构是上级质监所”的规定与之相抵触。

4．重新修订《旅行社质量保证金赔偿试行标准》

近年来，新法律、法规不断出台，旅游业也发生了巨变，现行的《赔偿试行标准》中有些条款明显不合理，有些条款与现行法律相抵触，该标准严重滞后，已到了非改不可的地步。这里提几点建议。

对于行前解约如何约定违约金问题必须予以修改。《赔偿行标准》第4条与《合同法》第107条相抵触，上述已举例(例1)说明。1999年《合同法》实施后，2001年国家旅游局了《国内旅游组团标准合同》，该标准合同对旅行社或旅游者行前解约规定了违约金。其中第9条规定，“旅行社当日取消成行的，承担团款100％的违约金；提前1―2天解除合同的，承担团款50％的违约金；提前3―4天解除合同的，承担团款30％的违约金；提前5―6天解除合同的，承担团款20％的违约金；提前7天解除合同的，承担团款10％的违约金。”所以，应将《赔偿试行标准》第4条作相应修改，使之与《国内旅游组团标准合同》保持一致。至于出境游行前解约问题，国家旅游局要结合出台《出境旅游组团标准合同》进行相应的修订。

旅行社条例篇11

第二条凡在本市行政区域内从事旅游业监察和经营活动的单位、个人，应当遵守本条例。

第三条市旅游行政主管部门负责全市旅游业监察工作的管理，县（市、区）旅游行政主管部门按照管理权限负责本行政区域内旅游业监察工作的管理。

旅游行政主管部门所属的旅游监察机构根据授权具体负责本行政区域内的旅游业监察业务工作，其经费纳入同级财政预算。

工商、价格、城管、公安、交通、环保、园林绿化、卫生、文化、民族、宗教、安全生产监督、质量技术监督、劳动和社会保障等有关部门，在各自的职责范围内，协同做好旅游业监察工作。

第四条旅游业监察实行行政执法监察与社会监督相结合、监察与指导相结合、教育与处罚相结合的原则。

第五条任何单位和个人对违反有关旅游法律、法规、规章的行为，均有权举报和投诉。

第六条市、县（市、区）人民政府应当对提高旅游服务质量、维护旅游市场秩序做出显著成绩的单位和个人给予表彰、奖励。

第二章监察职责和程序

第七条旅游行政主管部门履行下列监察职责：

（一）宣传有关旅游法律、法规、规章，倡导文明旅游；

（二）检查有关旅游法律、法规、规章的执行情况；

（三）受理对违反有关旅游法律、法规、规章行为的举报和投诉；

（四）纠正和查处违反有关旅游法律、法规、规章的行为；

（五）会同有关部门督促、检查旅游经营者的安全生产工作，指导旅游行业协会自主建立旅游安全风险金救助机制；

（六）实行旅游经营诚信公告制度；

（七）管理和监督旅游业监察人员。

第八条旅游监察机构行使下列职权：

（一）向有关单位和个人调查了解案情，制作笔录；

（二）对旅游经营场所进行检查；

（三）暂扣用于违法活动的财物、旅游业务经营许可证、导游（资格）证，依法予以处理；

（四）查阅、复制与违法经营活动有关的合同、发票、账册、单据、记录、文件、业务函电和其他相关资料；

（五）依照本条例对违法行为进行处罚。

未成立旅游监察机构的县（市、区），由旅游行政主管部门行使前款职权。

第九条旅游业监察采用年度审查、日常检查、联合检查、电子信息检查和案件专查等方式。

第十条旅游监察机构可以向旅游经营者和旅游服务人员发出《旅游监察询问通知书》、《旅游监察协查通知书》、《旅游投诉配合处理通知书》，接到通知书的单位和个人应当按照要求办理。

第十一条旅游业监察人员应当经过培训考核，取得行政执法证后，方可从事旅游业监察工作。

第十二条旅游业监察人员应当遵守下列规定：

（一）忠于职守、秉公执法、文明监察；

（二）为从事旅游业的单位和个人提供有关旅游法律、法规、规章的咨询服务；

（三）保守工作秘密和行政相对人的商业秘密；

（四）接受旅游行政主管部门监督和社会监督。

第十三条旅游业监察人员进行监察时，应当两人以上共同进行，并出示有效执法证件；违者，当事人有权拒绝监察。

第十四条查处违反有关旅游法律、法规、规章的行为，依照下列程序进行：

（一）登记立案；

（二）调查取证；

（三）听取申辩，符合听证条件的，举行听证；

（四）作出行政处罚决定或者撤销案件决定；

（五）送达处罚决定书或者撤销案件决定通知书。

第十五条对违法行为的处罚决定，应当自立案之日起30日内作出。案情复杂的，经旅游行政主管部门负责人批准，可以延期，最长不得超过30日。

第十六条旅游业监察人员办理旅游监察案件，有下列情形之一的，应当回避；当事人也有权要求其回避：

（一）本人或者其近亲属是本案当事人的；

（二）本人或者其近亲属与本案有利害关系的；

（三）与本案当事人有其他关系，可能影响案件公正处理的。

旅游监察机构人员的回避，由旅游监察机构负责人决定；旅游监察机构负责人的回避，由旅游行政主管部门负责人决定。

第三章经营行为规范

第十七条旅游经营者应当接受旅游行政主管部门及其旅游监察机构的监督管理，遵守以下规定：

（一）建立健全旅游服务质量管理机制，加强对旅游服务人员的法制教育、职业道德教育和职业技能培训；

（二）以书面或者电子填报等方式如实向旅游行政主管部门及其旅游监察机构提供旅游经营情况、团队信息、财务报表等相关资料。

第十八条旅游经营者和旅游服务人员应当接受旅游监察机构对旅游市场、旅游安全和旅游服务质量的检查，配合对旅游投诉案件的调查处理。

第十九条旅行社与旅游者签订的旅游合同应当明确旅游费用、旅游行程、游览景点、服务项目和标准、购物次数和时间、违约责任等内容；旅游者有其他需要的，可以与旅行社另行约定。

旅行社应当制定详细的旅游行程表，作为旅游合同的组成部分。

旅行社应当填写市旅游行政主管部门制定的统一格式的旅游团队运行计划表，由导游、领队人员执行。

转并旅游团队时，转出和接入的旅行社应当签订转并旅游团队合同。

第二十条旅行社使用的法人印章、合同专用章及电子签章应当向市旅游行政主管部门备案。

旅行社应当在旅游合同、旅游行程表和转并旅游团队合同上加盖法人印章或者旅行社合同专用章。

旅行社应当在旅游团队运行计划表上加盖法人印章或者电子签章。

第二十一条旅行社应当与所聘用的导游、领队人员订立劳动合同，依法支付工资报酬，缴纳社会保险费用。

旅行社借用导游人员，应当与该导游人员所在导游服务公司或者旅行社签订合同，并承担借用期间该导游人员从事导游活动产生的法律责任。

旅行社和导游服务公司不得以质量保证金、押金和垫付团款等形式向导游、领队人员收取费用。

旅行社不得委派未经年度审核合格的导游人员从事导游活动。

第二十二条旅游经营者或者旅游服务人员不得有下列行为：

（一）伪造、变造、转借旅游业务经营许可证、旅游标志（识）牌和有关证件；

（二）利用宗教、民俗活动或者其他方式误导、欺骗、胁迫旅游者消费；

（三）向旅游者索取额外费用；

（四）未经旅游者书面同意转并旅游团队；

（五）降低旅游服务质量标准或者提供的旅游服务不符合规范要求；

（六）以低于成本的价格销售旅游产品或者提供旅游服务；

（七）不按旅游合同的约定或者旅游团队运行计划提供服务，擅自改变或者误导、欺骗旅游者改变合同内容；

（八）对旅游服务范围、内容、标准等作虚假或者使人误解的宣传；

（九）其他扰乱旅游市场秩序或者侵害旅游者合法权益的行为。

第二十三条旅行社应当向具有旅游客运资质的运输企业租用车船并签订旅游客运合同，禁止使用不具有旅游客运资质的车船运载旅游者。

第二十四条旅游客运车船驾驶人员在承运旅游团队时，不得有下列行为：

（一）不按照旅游客运合同、运行计划或者服务质量标准提供服务；

（二）强行滞留旅游团队、弃团或者甩客；

（三）未经车船所在公司委派承揽旅游客运业务；

（四）无故变更旅游客运线路或者更换客运车辆、船舶；

（五）搭载与旅游团队无关的人员。

第二十五条任何单位和个人不得非法销售从景区、景点团购的优惠门票或者相关凭证。

第二十六条旅游景区、景点应当设立旅游服务质量管理和旅游投诉机构，并在明显位置公示旅游咨询、投诉和救助电话。

第二十七条景区、景点旅游经营者应当根据景区规划设置地域界限、服务设施和游览导向的标志；对可能给旅游者造成危险的旅游设施和游览地，应当采取必要的防护措施，设立明显提示或者警示标志。

第二十八条发生旅游安全事故，旅游经营者和服务人员应当及时采取措施，配合有关部门做好善后处理工作。

第二十九条在本市行政区域内的旅游经营者，应当在领取工商营业执照之日起30日内到当地旅游行政主管部门备案。

第四章法律责任

第三十条旅游经营者或者旅游服务人员不按照本条例第十条规定的通知书要求办理的，由旅游监察机构责令限期改正；逾期不改的，对旅游经营者处2000元罚款，对旅游服务人员处1000元罚款。

第三十一条违反本条例第十七条、第十八条规定的，由旅游行政主管部门责令限期改正；逾期不改的，对旅游经营者处3000元以上1万元以下罚款，对旅游服务人员处1000元以上5000元以下罚款。

第三十二条违反本条例第十九条、第二十条和第二十一条第二款规定的，由旅游行政主管部门对旅行社处1000元以上5000元以下罚款。

第三十三条违反本条例第二十一条第一款、第三款规定的，由劳动和社会保障行政管理部门依法处理。

违反本条例第二十一条第四款规定的，由旅游监察机构对旅行社按每委派一人处2000元罚款。

第三十四条违反本条例第二十二条第（一）项、第（二）项、第（三）项规定的，由旅游监察机构没收违法所得，对旅游经营者并处1万元以上5万元以下罚款，对旅游服务人员并处1000元以上5000元以下罚款。

违反本条例第二十二条第（四）项、第（五）项、第（六）项、第（七）项、第（八）项、第（九）项规定的，由旅游监察机构对旅游经营者处3000元以上1万元以下罚款；对旅游服务人员处1000元以上5000元以下罚款。

第三十五条违反本条例第二十三条规定的，由旅游监察机构按每租用一辆（艘）处5000元罚款。

第三十六条有本条例第二十四条规定情形之一的，由旅游监察机构处3000元以上1万元以下罚款。

第三十七条违反本条例第二十五条规定的，由旅游监察机构没收违法所得；对单位并处5000元以上1万元以下罚款；对个人并处1000元罚款。

第三十八条违反本条例第二十六条、第二十七条、第二十九条规定的，由旅游行政主管部门责令限期改正；逾期不改的，处2000元罚款。

第三十九条违反本条例第二十八条规定的，由旅游监察机构处3000元以上1万元以下罚款；违反有关法律法规规定的，依法承担相应的法律责任。

第四十条旅游业监察人员有下列行为之一的，由旅游行政主管部门给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任：

（一）或者的；

（二）利用职权、谋取私利的；

（三）违反本条例第十二条第（三）项规定的；

（四）违反法律、法规、规章罚款、收费的。

第四十一条旅游行政主管部门及其旅游监察机构、旅游业监察人员违法行使职权，给行政相对人的合法权益造成损害的，依法承担赔偿责任。

旅行社条例篇12

一、工作目标

以实施《旅行社条例》、《旅行社条例实施细则》和落实《意见》为契机，切实保障旅游者和旅游经营者合法权益，维护旅游市场秩序，确保旅游安全，促进曲靖旅游业健康发展，按照《意见》的要求，采取“自检自查、重点督察、点面结合”的工作方式，把贯彻实施《旅行社条例》和《旅行社条例实施细则》、旅游市场检查、旅游安全隐患排查紧密结合起来，加大旅游联动执法和监督检查工作力度，确保旅游市场秩序得到进一步规范，坚决遏制旅游重大安全事故的发生。

二、组织领导

为加强对旅游市场秩序和旅游安全检查工作的协调和领导，确保各项工作任务取得实效，由旅游局牵头，市旅游产业发展领导小组成员单位各抽调一名干部组成检查工作组。

三、工作重点

按照《意见》的总体部署，此次检查在各级旅游产业领导小组的统一指挥下，由旅游局牵头，工商、公安、卫生、交通、安监、环保、发改等部门参加，开展联合检查和联动执法。

1、旅游行政主管部门工作重点：

检查旅行社旅游合同的签订和履行情况；检查旅游合同签订是否按照《旅行社条例实施细则》第二条的规定进行明确约定；检查旅行社行程单，查看行程时间安排是否合理；检查导游人员持证上岗情况、导游证年检情况和规范服务情况；检查旅行社是否与地接社签订委托合同，是否告知旅游者地接社的有关信息；是否有未经旅游者同意擅自转团、拼团或委托给不具备资质的旅行社等违规经营行为；其他违反《旅行社条例》及其实施细则、《导游人员管理条例》、《云南省旅游条例》等旅游法规的行为。

2.工商行政主管部门工作重点：

查处旅行社向旅游者提供虚假信息或作虚假宣传的行为；查处无证照经营旅游业务的行为、私设门市部行为；查处超范围经营行为；查处旅游行业商业贿赂行为。

3.交通行政主管部门

查处非旅游营运车辆经营旅游客运业务的行为；督查旅游客运企业严格按照“统一业务受理、统一车辆调度、统一经营管理、统一运费结算”的规定规范经营。

4.价格主管部门

查处以低于旅游成本报价招徕旅游者以及质价不符的行为。

三、工作方式

此次旅游市场秩序及旅游安全专项检查工作按照谁经营谁负责的原则，针对当地旅游市场上的突出问题，组织上门检查、重点抽查、市场巡查，严厉打击旅游违法违规经营行为。

四、时间安排

1.各涉旅企业要在8月20日前完成自检自查并上报检查结果到市旅游局。

2.市旅游产业领导小组综合整治工作领导办公室将在8月下旬开展对全市旅行社、宾馆酒店等涉旅企业进行重点抽查。