水资源保护法合集12篇
水资源保护法篇1
第二条本办法适用于全县农村饮水安全工程水源的管理和保护。
第三条县水务、环保、国土、卫生、住建、农牧等部门。对有关水源保护和污染防治实施监督管理。
第四条任何单位和个人。都有保护农村生活饮用水源、水质和水环境的义务，并有权对污染、损害生活饮用水源和水环境的行为进行制止和检举。
第二章水源保护区的划分和水质标准
第五条农村生活饮用水源保护区的具体范围是集中取水的水源工程（如大口井、蓄水池）管理范围为取水建筑物及附属设施的外边线以外2530m保护范围为50200m
管理范围上游1000m下游及左右两侧各为50100m保护范围上游10003000m下游及左右两侧各为1501000m分散取水的水源工程（如在沟道取水）以水源为中心。
管理范围上游1000m下游及左右两侧各为50200m保护范围上游1020km下游510km左右两侧各为5001000m河道取水的引水廊道以建筑物的外边线为界。
并符合国家《GB57492006生活饮用水卫生标准》第六条农村生活饮用水源保护区的水质标准不低于国家《地面水环境质量标准》GB383888Ⅲ类标准。
第三章水源防护
禁止下列活动：第七条农村饮水安全工程水源保护区内。
一）禁止在水源涵养林区内伐木、垦荒、采矿、采药和放牧。
二）禁止向水体排放、倾倒工业废渣、城市生活垃圾。或者在河洪沟道、渠道、水库最高水位线以下的滩地和岸坡存贮固体废弃物。
三）禁止在水源保护区内使用剧毒、高残留农药以及国家有关部门禁止使用的其他农药。
四）禁止在水域及水源保护区内投毒、放毒。
五）禁止建设不符合国家产业政策的小型造纸、印染、制革、电镀、炼油、农药、石棉、水泥、玻璃以及其它严重污染水环境的生产项目。
六）禁止在饮用水水源保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目。
七）禁止在饮用水源保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目。
八）禁止单位或个人在饮用水源保护区内从事网箱养殖或者组织进行旅游、垂钓或者其它可能污染饮用水水体的活动。
从事影响水工程运行和危害水工程安全的爆破、打井、采石、取土等活动。九）禁止在水工程保护范围内。
第四章水质安全监测
预防为主，第八条水质安全管理应坚持“安全第一。分工负责，分级管理”原则。
县环境保护部门负责水环境污染的监督管理工作。
县卫生行政主管部门负责饮用水卫生监督检测工作。
配合县环保、卫生主管部门负责全县农村饮水安全工程的水质安全防护、监测、抽检化验以及水污染事故的处理等工作。县水行政主管部门应健全必要的机构和水质监督设施。
各人饮管理所、灌区管理所具体负责本辖区内蓄水池、大口井以及供水管道等重点供水设施的水质安全管理工作，县农村人畜饮水管理总站负总责。并分片划段，包干到人，实行责任目标管理。
应确定专人，各受益区的乡、村。协助专管机构搞好水质安全监督管理工作。
建立行之有效的供水、清洗、消毒和检修等制度及操作规程，第九条各水质安全管理机构应不断加强对取水、净化、蓄水、配水和输水等设备的管理。保证供水质量。
采取常规检查与随机抽检相结合的办法，第十条水质检验方法应按《生活饮用水标准检验方法》执行。常规检查每年不得少于四次（每季度一次）随机抽查应根据水质的色、味、嗅、透明度、浊度等感官性状和用户意见及时取样化验。检测样本应在水源水、管网水、末梢水中选取。水质检验记录应完整清晰，档案资料保存完好。
第十一条各人饮管理单位对水源地、蓄水池、大口井等蓄水设施按期进行常规净化灭菌消毒处理。
第十二条如发生有害有毒水质污染事故。应及时切断水源、停止供水，通知用水户停止用水，排除管道及蓄水池的贮水，经清洗消毒后重新供水。
第十三条新设备、新管网投产前或旧设备、旧管网修复后。必须严格进行冲洗、消毒，经检验合格后方可正式通水。
第五章管理和监督
第十五条各乡镇人民政府要对本行政区域内农村生活饮用水源的保护和污染防治工作统筹规划、组织协调并监督检查。
第十六条县住建部门要将农村生活饮用水源的保护纳入城镇建设总体规划并监督实施。
第十七条县农牧部门负责水源保护区内农药、农膜、化肥使用和禽畜、网箱养殖、屠宰等监督管理。
第十八条县林业部门要将农村饮水安全工程水源地的林木栽植、管理和保护纳入林区总体规划。协调发展。
第十九条县国土部门在国土资源的开发利用中。应优先考虑农村生活饮用水源的安全运行和保护。
第二十条饮用水取水井、蓄水池和水源地实行封闭管理。必要时由取水单位设置封闭设施。
第二十一条排污单位排放的污染物超过正常排放量。可能造成水源污染的必须采取应急措施，并在2小时内向县水行政主管部门和环保、卫生行政主管部门报告，接受调查处理。
第二十二条农村生活饮用水源受到严重污染。由县水行政主管部门依照本规定进行严肃查处。
第六章法律责任
第二十三条由林业主管部门依照《中华人民共和国森林法》第四十四条的规定予以处罚。违反本办法第七条（一）项规定的依据《甘肃省实施水法办法》第四十九条的规定。
第二十四条违反本办法第七条（二）项规定的依据《中华人民共和国水污染防治法实施细则》第三十九条（四）项的规定。由县环境保护部门责令限期清除，采取补救措施，并处以一万元以下的罚款。
第二十五条违反本办法第七条（四）项规定的依据《刑法》由司法机关追究刑事责任。
第二十六条违反本办法第七条（五）项规定的依据《中华人民共和国水污染防治法》第七十八条的规定。由县环境保护部门责令限期拆除或关闭。
第二十七条违反本办法第七条第（六）项规定的依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十一条（一）项的规定。由县环境保护部门责令限期拆除，处十万元以上五十万元以下的罚款；并报县政府批准，责令拆除或者关闭。
第二十八条违反本办法第七条（七）项规定的依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十一条第一款（二）项的规定。由县环境保护部门责令停止违法行为，处十万元以上五十万元以下的罚款，并报县政府批准，责令拆除或者关闭。
第二十九条违反本办法第七条（八）项规定的依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十一条第二款的规定。由县环境保护部门责令停止违法行为，处二万元以上十万元以下的罚款。个人在饮用水水源保护区内游泳、垂钓或者从事其他可能污染饮用水水体活动的由县环境保护部门责令停止违法行为，可以处五百元以下的罚款。
第三十条违反本办法第七条（九）项规定的依据《中华人民共和国水法》第七十二条（二）项的规定。由县水行政主管部门责令停止违法行为，采取补救措施，处一万元以上五万元以下的罚款。
水资源保护法篇2
引言
20世纪，世界经济和科学技术高速发展，在这100年的时间里，人类创造了前所未有的巨大财富，但是人类对资源的开发强度也达到了前所未有的程度。特别是第二次世界大战以来，人类对水资源的过度开发，用水的浪费和对水资源的污染，使世界上的水资源日益短缺。在全世界致力于加强水资源保护的21世纪，中国作为经济快速发展的人口大国和发展中国家,人均拥有水资源量仅占世界人均拥有水资源量的1/4，这也充分说明我国是一个水资源相对贫乏的国家。就目前的状况而言，我国的科技水平还相对落后，经济的发展对资源的消耗量所占比重比发达国家要高得多，仅能以牺牲资源和环境为代价来换取经济的增长。因此，应当采取更加有效的措施来加强国内水资源的保护，使有限的水资源为我国经济社会的可持续发展提供保障。
1、中国水资源保护现状
随着环境保护的开展，中国水资源保护工作逐渐进行。从建立新中国以来，随着环境污染和破坏的日益加剧以及人们环保意识的不断提高，中国环境保护工作逐渐得到更多人的重视，同时，水资源保护也日益提上日程。改革开放之后．中国水资源保护经历了改革开放所带来的巨大变化，在计划经济时代依靠行政手段和计划配置水资源的模式正逐步被市场所引导的机制代替，市场经济的各种手段被逐步引入水资源保护，这对改善用水效率、增加供水量和保护水环境起到了积极的作用，大大提高了水资源对社会经济发展的贡献率。同时，中国的水务行业经历了建国之后的大规模建设后，现在已经进入了一个污染防治与开发、利用以及管理并重的时代。在水资源污染防治方面，由单一的依靠科学技术手段转变为注重技术与体制的结合；在水资源开发利用方面，可持续利用与发展正在逐渐成为水行政主管部门对水资源管理的指导思想；在水资源管理体制上，形成了流域管理与行政区域管理相结合、统一管理与分级管理相结合的管理体制；在水资源保护的立法方面，中国先后颁布、修改了《环境保护法》、《水土保持法》、《水法》以及《水污染防治法》等关键性法律以及许多地方行政法规和部门规章。
2、保护水资源的法律规定
要使水资源保护的各种技术、行政措施得以实现，运用法律的手段是必要的。水资源保护法律有一定的特殊性，这一特殊性是由水资源保护具有科学技术性特点所决定的。它在调整水资源与社会关系时，更多的涉及到水资源科学技术方面的问题，制定出来的法律法规有很强的科学技术色彩。水资源保护法律以保护和改善水环境状况为宗旨。它所约束的对象不仅是公民个人，而且包含了社会团体，企事业单位以及政府机关。水资源保护法律的实施又涉及到经济条件和技术水平。因此，执行起来比其他法律的实施更为困难，更为复杂。深刻地理解水资源保护法律对于搞好水资源保护工作具有重要意义。特别是在目前我国经济还不十分发达，治理水资源的资金比较短缺，水资源保护意识还较淡薄的情况下，尤其更应充分利用法律的约束力来保护水资源，正确处理为发展经济与保护水资源的关系，集中力量解决突出的水环境问题。近年来，世界上很多国家和地区的水资源问题十分突出。一方面城市和工业发达地区用水量剧增，水资源严重不足，制约着经济发展和人民生活水平的提高；另一方面工业“三废”和生活污水的非控制排放，使越来越多的水体受到污染，可供利用的水资源日趋减少。在这样严峻的事实面前，保护水资源巳成为人类为生存而斗争的紧迫任务。为此，不少国家制定了一系列法律和规定，对水资源治理、开发利用和保护作了各种相应要求和限制，以防止不恰当的开发利用造成水资源污染或破坏水资源。通过立法的强制手段，辅以各种技术措施在一部分国家已取得了相当的成效。
在我国有关水资源保护法的法律和法规有：《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水土保持法》以及《水土保持法实施条例》、《中华人民共和国环境保护法》、《城市供水条例》、《城市节约用水管理规定》、《取水许可和水资源费征收管理条理》、《中华人民共和国水污染防治法》。其中《水法》对水资源的所有权做了明确规定，即中华人民共和国的水资源属于国家所有，国家对水资源有管理权和调配权，同时，还规定国家对水资源实行开发利用与保护相结合的方针。开发利用水资源应贯彻全面规划、统筹兼顾、综合利用、讲求效益的原则，并注意发挥水资源的多种功能效益，规定国家要保护水资源、防止水污染、防止水土流失、保护环境、以及要实行计划用水和节约用水的基本政策。此外，《水法》明确了国家对水资源实行统一管理与分级、分部门相结合的管理体制，规定了开发利用水资源的工作程序和审批制度，对水和水域以及水工程的保护、用水管理、防讯抗洪等方面的内容以及规定实行用水许可证制度，征收水资源费和水费的制度。
各项法律和法规的制定，标志着我国水资源保护已开始走上法制化和制度化的轨道。要使这些法律和法规真正起到作用，除须制定配套的专项法律和行政法规以及根据当地具体情况制定有关规定外，还需要不断完善水资源管理的司法和执法体系。这在我国，任务还相当艰巨，有待通过各级地方政府、水行政主管部门和每个公民的积极配合参与，才能逐步实现。
3、保护水资源的经济措施
3.1提高水价或实行定量配水超计划罚款
这项措施主要是针对人为的浪费，诸如供水环节的跑、冒、滴、漏和用水无度现象进行的限制。据有关资料，自1985年国务院颁布《水利工程水费计收和使用管理办法》和1988年颁布的第一部《水法》以来，全国各地省、市实行了计量收费、超计划累计加价和提高水价的各种办法，使全社会用水逐年增长的情况有了明显的改善，90年代后期用水的年增长率比80年代前下降了近四个百分点。这说明奖罚制度对于抑制用水量的快速增长，减少浪费．提高全民节水意识发挥了重要作用。但是，也应看到上述措施只属于水资源管理工作中具体操作层次的节流问题。经验表明，水价定得太低，难以收到节约用水的效果。定价过高或配水定额过低，则有可能超过用户的承受能力，影响企业的正常生产和发展。因此，充分考虑各地水资源的状况、产业结构、经济发展水平和人民的生活水平，研究并逐步完善水资源的价格体系，提出切合各地实际情况的水价标准，才能使这方面的工作真正纳入社会主义市场经济的轨道，发挥其杠杆作用，达到节水目的。
3.2调整产业结构、提高用水效率
目前，许多地区需水量过大与长期形成的粗放型(资源消耗型)的经济模式有关。具有表现为农业耗水在产业用水结构中所占比重过大；工业的工艺流程落后，重复利用率偏低，万元产值耗水量过大；农业耕作和灌溉方式落后，单位产量的耗水量过大。在这种情况下，调整现有的产业结构不仅是保持经济持续增长的必要手段，也是推动工农业用水水平提高，抑制需水量过快增长的必由之路。正因如此，有些专家明确提出，水资源问题若不与经济挂钩，是不科学的，就水论水，仅仅从水科学的自然法则和工程技术出发，期望找到水资源合理开发持续利用的有效途径是行不通的。同样．困扰人类的水资源问题若撇开对经济结构的分析，提出的任何治理保护方案对改善当地的环境质量并没有多大助益。
3.3 多渠道加大对水资源开发与保护的经济投入
我国境内的降水时空分布极为不均，从时间分布上看，汛期（5至10月）集中了全年80%以上降水量，因而大量的水资源随洪水白白流走，并产生洪涝灾害，而枯季（11月至翌年4月）由于降水量偏少，往往形成严重的旱灾；从空间分布来看，我国北方水资源偏少，南方水资源偏多，全国80%左右的水资源都集中分布在长江流域及以南地区。水资源的时空分布不均也是形成我国水资源紧缺的一个重要原因；同时，由于国家对水利工程建设的前期投入不足，大多数蓄、引、提水工程始建于50~60年代，且规模小、年久失修，对水资源起不到调控和保护作用。因此，在我国社会经济由计划经济逐步进入市场经济的今天，水资源的开发和保护仅靠国家财政的投入是远远不够的，对水资源的开发和保护的经济投入，应当按照市场经济的运行机制，广泛吸纳民间资金，坚持水资源谁投入、谁开发、谁受益的原则，让水资源真正体现出它的商品价值。充分利用民间资金来建设更多的较大型的水利水电工程、水环境治理工程和水环境保护工程，才能使有限的水资源得到充分利用和有效的保护。
结束语
水资源是基础性自然资源，是人类生存环境的重要组成部分，同时，水资源又是重要的战略性经济资源，是一个国家综合国力的有机组成部分。经济的稳定、快速发展离不开水资源和环境的保障。因此我们应该加大对水资源的保护力度，使水资源为我国的社会经济可持续发展起到有力的支撑和保障作用。
水资源保护法篇3
长江流域资源丰富，人口众多，经济发达。长江流域水资源特性突出：它流域多年平均降水量1070毫米，但时空分布不均匀；长江水量巨大，占全国径流总量的35%，是黄河水量的20倍，且径流年际变化不大，但水资源地区分布不均匀，年内分布不均匀。
长江流域资源的基本状况及其特征是长江水资源保护立法的对象属性，也可以说是长江流域水资源保护立法的前提条件，立法的必要性正是建立在这一基础之上的。
（一）长江流域水资源在中国可持续发展中的地位要求对其水资源保护问题予以充分重视
长江流域经济的发展离不开资源的开发利用，水作为人类生存的基本环境要素，与其它环境要素和资源都息息相关，大气环境、土壤环境、地理环境、地质环境、海洋环境、生物环境与之进行的能量流动、物质循环将它们连接为不可分的环境整体；水作为重要的经济资源，是一切生产活动都不能离开的重要条件，在某种意义上讲，水资源不仅与森林、草原、生物、土壤、矿藏等资源息息相关，而且是一定区域人文环境、社会环境的基础要素。因此，可以说，长江流域经济的发展与长江流域水资源丰富直接相关，对长江流域经济发展的一切规划与设想，也都是建立在长江水资源的基础之上的。的确，在长江流域，优越的自然地理条件、丰富的水资源伴随其间的其它资源为长江流域经济的发展带来了开发利用资源、迅速发展经济的各种契机。但是，一切规划和设想为我们描绘的美丽蓝图都是建立在长江流域资源可永续利用的前提之上的，如果没有充足的水量或符合人类生存需要和经济发展要求的水质，长江流域的经济发展也只能是一句空话或是一纸图画而已。而要真正实现这些设想，就必须对水资源有充分的认识。
一方面，水是不可替代的资源，在当今，水荒已成为全球性问题。工业发达国家中，当年总用水量超过河川总径流量的15%时，就会出现水荒和农业干旱。我国河川年总径流量约为26300亿立方米，到2000年总耗水量将达到13000亿立方米，供需矛盾十分突出。我国从70年代开始出现水荒，如今已蔓延到全国，目前我国的实际用水量已达5300亿立方米。有关专家研究指出：由于自然条件和开发条件的限制，年取水量10000~12000亿立方米，将是我国水资源可利用量的可能限度，再增加供水将十分困难。据1993年统计资料，长江流域水资源利用率仅为21%左右，可供水量比1980年仅提高128亿立方米，当流域出现枯水偏旱年，约缺水226亿立方米。目前，长江流域经济发展已受到给水不足的制约。现状已不容乐观，沿江经济带的发展对长江水资源则会造成更大的压力；而今天的长江流域，除供水已出现紧张外，水污染、水土流失等问题也不容忽视。
另一方面，水资源是可以不断更新、不断补充的可更新资源，可以寻求可持续开发的途径，使当代人和后代人都能源源不断地永续利用。只要合理地开发利用水资源，水资源是可以实现永续利用的。但是，水资源的可更新、可补充能力又是受自然条件限制的，是有一定限度的。任何无节制的开发，都会导致其受到破坏，并使其更新能力下降。因此，必须要对水资源的开发利用进行管理，以保护水资源的永续利用得以实现，否则，长江流域经济的可持续发展是不可能实现的。
1、长江流域水资源保护过程中的市场无功能和流域资源保护的特殊性在客观上要求实行统一管理。
长江流域经济发展战略要求对长江水资源进行保护，而要保护水资源首先必须解决谁来付费的问题，在市场机制下，这却是一个无法解决的问题。
另外，长江流域水资源又是一种公共资源，它不同于一般私人物品，不具有消费上的排他性，不是你用了我就不能再用，而是只要它存在，你可以消费，我也可以消费。长江水资源的这种特性，会引起需求与供给无法自动通过市场机制相互适应的问题。
并且，由于长江流域水资源是一种流域资源，它具有整体流动的自然属性，以流域为单元，水量水质、地上水地下水相互依存，组成一体，上下游、左右岸、干支流的开发利用、治理互为影响；它同时具有多种社会功能，可用于灌溉、发电、供水、养殖、航运和旅游等多方面，有着开发的多部门性和对城乡供水、卫生保健、工农业生产、城市发展、水力发电、内陆渔业、水上运输、休闲娱乐等人类活动的多方面利益。另外，还存在着洪水泛滥成灾的危害以至于开发利用的同时必须始终贯穿于防洪和洪水控制的考虑。长江虽然从生态系统上看它是一个完整的系统，但其干支流、上下游却被人为地划分成了多个行政区域，形成了实际上的分割管辖的现象。
2、长江流域水资源开发利用现状及存在的问题客观上要求加强对水资源保护的统一管理
从理论上论述长江流域水资源保护的必要性仅仅是问题的一个重要方面，但绝不止于此；事实上，长江流域水资源开发利用中已经存在着许多方面的问题。
1.长江流域水质性缺水问题严重。
2、工程性缺水问题严重。
3、对长江流域水资源开发利用缺乏环境保护意识，出现了国外污染转移、资源破坏、自然景观破坏等种种不良现象。
4、长江流域水土流失问题严重。
（二）长江水流域水资源的公共资源和流域资源属性要求对其进行统一管理。
长江流域水资源保护的市场无功能性、对可持续发展的基础资源性以及其开发利用形势的严峻性均在客观上要求设置公共权力，对经济个体盲目地开发利用长江流域水资源的行为加以干预，通过采取"集体行动"，解决资源保护的"付费"问题，切实保证长江流域水资源的永续利用。过去，我国对长江流域水资源的保护也采取了行动，建立了管理机构，但效果却不明显，各种问题不仅没有得到很好的解决，反而出现了恶化的趋势。究其原因，是我们目前设置的公共权力不符合长江流域水资源保护的特性或要求所造成的后果。
长江流域水资源保护管理体制是依照一定的决策原理和环境观念形成的。对此，必须要有正确而清醒的认识。
长江流域水资源首先是一种公共资源，它具有公共资源的一般属性，如供应的联合性、有限性、和使用的分散性、高度相互依存性与不可分性。作为共同财富和公共产品，对水资源的使用，必须集体行动。个体对公共资源的自由选择与利用和社会的公共资源的分散管理，将产生破坏性竞争。根据决策理论，在公共管理中，管理主体越多越分散，管理责任就会愈是趋于松弛，对资源的保护就愈为无力，资源的状况则愈坏。反之，权力越统一，责任就越大；权力越是集中并趋向单一中心，责任就越明确，越统一，责任就越大；权力越是集中并趋向单一中心，责任就越明确，权力主体之间的破坏性竞争和摩擦就越小。因此，在构建整个水资源保护体制时，必须实行统一指挥，加强调控，推行主要管理功能部门化，
确立单一权力结构和单一行政领导系统。同时，水资源作为公共资源可以联合使用和各种可能使用方式的互相依存的重要性质及其因此而产生的复杂难题，在水资源管理中需要有广泛的协调和处理机构间冲突的机制，需要有必要的权力交叉与分割。伸言之，在同一背景和理由下，水资源保护管理既需要集权，也需要分权与平衡。因此，在水资源管理体制中，一般都存在着权力分散的特点，形成了权限重叠、权力分散的多元化体制。事实上，在水资源保护管理体制的构建中，一直存在着集权与分权的难题。一方面，统一领导须在部门协调的原则下实现，集权不是大一统的权力垄断；另一方面，功能上的权力分散又将形成权力行使和管理责任的混淆，导致管理的无责任性与混乱性。如何合理解决这一矛盾，的确需要进行探索。这一问题也是世界性难题，许多国家经过多年实践，大都选择了趋向集中和倾向单一决策、指导、控制、与执行中心的方向；水资源保护管理的权力越来越向一个政府部门聚集，越来越向中央政府聚集。中国水资源保护管理实际上也正在走上这条道路，只是由于在集权与分权的问题上还未形成有效的协调与处理机制，才造成了一些问题。
其次，长江流域水资源保护又有着自身的特点，它作为一种流域资源，既是一种环境资源又是一种经济资源，具有生态系统的完整性、跨行政区域性和使用的多元性特征，而无论是对流域水资源的何种使用都涉及到对资源的保护与管理问题。一方面，长江流域水资源被行政区划分割为不同的管辖范围，由不同的主体分别行使管理权；另一方面，长江流域生态系统并不因为行政区划而改变其发展规律。我国目前水资源所有权主体严重缺位，加之水资源的多重使用价值，使得地方利益、部门利益、个体利益的考虑远远大于长江流域水资源保护的考虑，使用水资源的外部不经济性和事实上的无偿性虽然在各种立法中通过规范公民个人和企业事业单位的行为、建立各种监督管理制度似乎得到了解决，但由于种种原因却疏忽了对地方利益、部门利益的限制，其结果只能是整个流域水资源保护的失范，最终导致流域水资源的污染和破坏。淮河流域严重污染的原因正是如此，我国水资源保护立法只注重规范市场主体而忽视政府机关，管理体制的设置只重视区域机构而忽视流域机构的弊端暴露无遗。因此，在长江流域水资源保护管理体制的构建中，同样也存在着集权与分权的问题，存在着管理权力是否向一个部门、一个方向聚集的问题；但是，其集权与分权的对象却不是同一级政府的不同部门或中央政府与地方政府，而是必须从流域管理的特征出发，建立专门的符合流域水资源保护要求的机构，站在全流域水资源保护的高度，摒弃地方观念和部门利益，统一管理长江流域水资源保护工作。只有设置这样的专门机构并由中央特别授权，并在此基础上形成分权与平衡机制，确立协调原则和程序，才能真正解决长江流域水资源保护与可持续发展问题。
（三）长江流域水资源保护立法和实践现状在客观上要求制定专门的法律，统一规范长江流域水资源保护行为。
对长江流域水资源的保护与公共权力的设置在实质上具有同一性，保护需要采取集体行动，而目前最经济也是最大的集体行动和公共权力体就是国家及其行动。国家要采取任何行动，都必须设置相应的职能部门，以代表国家行使权力。在现代法治观念下，无论是国家权力机关的设置还是国家权力的行使，都必须具有法律依据。法律也以其特有的规范性、概括性、普遍性、强制性发挥着其它手段和措施所不具备的作用，成为国家保护长江流域水资源的有力武器。因此，制定法律并实施法律对于长江流域水资源的有效保护是完全必要的，法律在这一领域中的作用也是得到了充分认可的。在我国目前长江流域水资源保护中存在的问题不时要不要立法，而是立什么样的法？该立法的目标、任务、功能、作用是什么？目前已有的法律制度为何不能发挥应有的作用？
在我国，国家保护自然资源，保护环境是写进宪法的一项基本国策。以宪法为基础，国家也已制定了一系列法律法规，基本上实现了水资源保护活动的有法可依。但这些法律法规都还不够健全和完善，尤其是在对流域水资源保护方面，存在的问题更为严重突出。我国现行的有关水资源保护的法律主要有四部，它们是《环境保护法》、《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》，从表面上看，这四不法律对我国的水资源保护问题已作出了全面的规定，但实际上在立法理论与实践中，这四部法律本身及其相互之间都存在着问题。其主要问题表现为：
1.四个法律的关系不清。上述四部法律均为全国人大常委会制定，具有同等法律效力；但从理论与实践上看，水资源管理与水土保持.环境保护与水污染防治显然都不是同一层次的问题,在立法上也应有不同的法律效力等级，才有利于对不同的行为形成规范体系，目前这种立法模式显然不能满足水资源管理与保护的需要。
2.几部法律之间的关系不协调。四部法律都对管理体制作出了规定，确立了水资源管理与保护的主管部门和协管部门，但四部法律实际上是由两个主管部门分别起草然后报全国人大常委会通过的，立法时缺乏综合平衡，立法时间有先有后，也缺乏通盘考虑，污染防治法早于水法，水法又早于环境保护法，不可能使得几部法律很好地协调。各个法律规定过于原则，可操作性不够，缺乏相应的配套法规，特别是缺乏程序性规定，致使一些法律制度的适用范围不明、具体实施时困难重重。
3.各管理部门之间的职权范围不明。由于我国目前行政机关的设立都没有专门的组织法，各部门的职权都是由各部门自己先制定方案，后报经国务院批准，各部门难免从自身利益出发来考虑问题，从而忽视整体利益，造成权力设置的重复或空白，只有分工没有协作，既不能充分发挥各部门的作用，又不能形成整体效益；反而因为各部门的权力竞争造成对整体利益、长远利益的损害。这种现象在流域水资源保护中十分典型：污染管理者、资源开发者、排污者相脱节，管理者只收费不治理、资源开发者既要开发又要治理、排污者只交费什么都不管。其结果只能是流域水资源得不到有效保护。
4.一些管理机构的法律地位不明，职权不定，难以实现法律规定的管理目标。在四部法律中，关于流域水环境保护仅有《水污染防治法》有所规定，但其规定却是相互矛盾的。该法第四条规定："……重要江河的水源保护机构,结合各自的职责,协同环境保护部门对水污染防治实施监督管理。"而根据我国目前的机构设置，水行政主管部门下设水资源保护机构，根本没有什么水源保护机构；然而从《水污染防治法》关于流域水污染防治的其它规定来看，显然流域水污染防治就是流域水资源保护机构的职责。由于流域水资源保护机构的法律地位不明、权力不清、职责不定，当然无法发挥对长江流域水资源统一管理的作用，致使流域水资源保护举步维艰。
正是由于以上几个方面问题的严重存在，才造成了流域水资源保护管理体制的混乱，以致于在淮河流域出现严重的水污染时，现行制度无法发挥作用的现象。为理顺淮河流域该的水资源保护管理体制，不得已在《淮河流域水污染防治条例》中设立淮河流域水资源保护领导小组，授予该小组以行政权，行使淮河流域水资源保护的行政管理职能。抛开已有的机构，另设临时机构并委以重任，无论如何都不能说是正常现象；更何况，淮河流域是在污染已万分严重的情况下进行的事后立法.如果每一流域都要等到象淮河流域一样了再来设置临时机构，那么，《环境保护法》也好.《水法》也好.《水污染防治法》也好,都不过是一纸空文.预防为主也好.可持续发展也罢,只不过是空中楼阁,毫无意义.因此,必须认真吸取淮河流域水污染的教训,通过立法和修订现行法律，理顺各有关法律之间的关系，以保证各项制度能在流域水资源保护中发挥作用，保证流域水资源保护的目标得以顺利实现。
还需特别指出的是，流域水资源保护的流域特性是不可忽视的，即使在对现行法律作出修订使之能适应流域水资源保护的要求后，根据流域特点制定专门性立法也是必须的。每一个流域地理位置不同、流域范围不同、资源开发利用的目标不同、径流量不同、所担负的社会功能不同，等等。诸多的自然因素与社会因素的差异导致了各流域资源保护重点的区别，如淮河流域以防治已经出现的严重水污染为主，黄河流域以水土保持为重点，松辽流域预防与治理并重，长江要以预防为主；即使是每一流域都共同负有防治水污染的责任，由于每一流域的经济发展的战略部署、产业结构和社会结构、污染源与污染物的数量种类成分等不同，对每一流域所设置的保护制度也应该是有差别的。尤其是对长江流域水资源保护立法属于预防性立法，它要更关注或注重对未来可能发生的各种现象的法律调整，更大程度上保护长江流域水资源的可持续发展。虽然目前国务院的《淮河流域水污染防治暂行条例》一些原则和制度可以在全国适用，但却不具有长江水资源保护的特征针对性；也有松辽流域、太湖流域水资源保护由流域各省（区）联合会签管理规定，但对长江流域这样一条涉及范围广、涉及地方省市多、资源保护任务和重点差异大的流域来说，不仅仅是达成协议的难度大，而且协议达成后的执行难度更大、也很脆弱。因此，从对长江流域水资源有效保护的角度出发，当然需要制定专门的法律，根据具体情况设置制度体系，建立切实可行的保护体制。
二
在关于长江水资源保护立法的研究中，我们首先看到长江流域水资源的特点和现状，它具有显著的双重属性：长江流域水资源既是一种环境资源，具有公共资源的一般属性，即供应的联合性、有限性和使用的分散性、高度相互依存性与不可分性；又是一种经济资源，具有以长江流域为本体的特殊性，即生态系统的完整性、管辖的跨行政区域性和开发利用方式的多元性。其次，我们也看到了长江流域水资源在中国经济发展和环境保护中的地位以及由此而显现出的长江流域对中国可持续发展的不可替代性。但是，目前长江流域水资源开发利用和环境保护现状令人堪忧，已经出现的质量性缺水、区域性污染呈上升趋势等问题和目前才初露端倪将来可能出现的因不合理开发利用长江流域水资源而严重影响整个流域乃至全国可持续发展的问题使我们认识到及早进行长江流域水资源保护专门立法的必要性。记忆犹新的淮河流域严重污染状况和先污染后治理的惨痛教训，时刻在告诫我们，长江水资源保护必须切实贯彻"预防为主"原则，如果等到长江流域变成了又一个淮河流域，中国的经济发展与环境保护将不堪设想。法律作为规范人们行为的基本准则，以其特有的概括性、普遍适用性、规范性和国家强制性为人们设定行为模式，通过引导、激励、限制、禁止等各种形式告知全体公民可以做、应该做、不能做的条件、范围和程序；它可以将未来可预见的各种情况纳入规范的轨道，也可以避免各种冲突与矛盾。从法律的功能与作用来看，它必然是保护长江流域水资源的最有力的武器。另外，长江流域水资源的公共资源属性，也决定了市场机制或价值规律的无功能，必须要设置公共权力，而在现代社会条件下，能够代表全体社会成员的公共权力机构当然是也只能是国家。而在权力法定的现代法治观念下，设置公共权力机关并赋予其一定的职责权限，规定其活动原则和活动范围，也是法律的基本职能。因此，无论从哪一方面看，制定长江流域水资源保护的专门法律都是必要的。
建立在必要性、可能性基础之上的长江流域水资源保护立法当然还必须具备科学性、逻辑性、严谨性、可操作性、和内外部的协调性，根据课题组的研究成果和长江流域水资源保护的实践，可以对《长江流域水资源保护办法》作出如下基本设想：
（一）《长江流域水资源保护办法》的基本结构。
《长江流域水资源保护办法》可由六大部分构成：
1、总则。规定长江流域水资源保护的立法依据、基本概念、基本对策或原则、适用范围等。
2、监督管理。规定长江流域水资源保护的管理体制、管理机构及其权限、机构间勾通协调原则和程序以及适用于整个流域的水资源保护管理制度。
3、流域水资源开发利用的保护。具体规定长江流域水资源开发利用的各种行为及其开发利用者在水资源保护方面的权利义务，规定各项保护制度。
4、流域水污染防治。具体规定各种向长江流域排放水污染物的行为，规定排放水污染物的管理程序和具体制度。
5、法律责任。具体规定各种违反《长江流域水资源保护办法》的行为及其应当承担的法律责任。
6、附则。规定《长江流域水资源保护办法》的生效、解释、对相关法律法规的适用等。
（二）长江流域水资源保护管理体系的设置原则
在长江流域水资源既是公共资源、其具有公共资源的一般属性，又是流域资源、也具有流域的特殊属性的认识基础上，构建长江流域水资源保护管理体制必须遵循如下原则:
1、效率原则。效率原则在许多国家都是评价政府活动及体制的合理性的重要标准之一，管理的有效性和管理机构的效率始终应作为设置体制的基本目标。而管理系统的专门化和管理体制的单一权力机构，有助于减少决策和办事过程中的消耗，可以增长效率、克服无责任性和混乱性。如果将长江水资源保护管理权分散于多个政府部门或各区域性部门，不只是简单的确定权力分工，为实质上是使机构之间具有了竞争性，这种竞争既有正面效应，如调动个部门的积极性，形成保护长江流域水资源的共同努力；也有负面效应，为鼓励个部门利用一切可行的机会去追求短期利益提供了便利。因为，如果一个部门不这样做，则其他部门便会这样做。其结果是导致长江流域水资源这样的公共资源的开发走到可悲的地步。当相关的方面包括了大量的权力重叠和交叉的小公共权力，而各个小的公共权力又只能够规范几个较小的与作用方面有关的权力的行为时，"公众悲剧"就会在几个较小权力的竞争中发生：而个较小的权力机构沉溺于权力的病态竞争，则无法去注意和实现该权力的真正目标，从而导致效率低下或不计效率，使公共权力变成否定性的负值游戏。因此，应充分认识"系统专门化才能增长效率"的意义，吸取过去水资源保护管理体制中普遍存在的因权力分散而导致的低效率的惨痛教训，避免"公众悲剧"和"非集权化的恶性循环"的发生。在此意义上，长江流域水资源保护管理体制的构建必须以效率作为基本目标，选择通过加强大权力者或通过增加专门机构的决策能力、增加对专门化系统的组建、合并与强化的体制。具体而言，就是要真正赋予长江流域水资源保护机构以决策权、监督权、协调权和执行权，使其能够担负起统一管理的责任，保证管理的效率。
2、协调原则。长江流域水资源的公共性和对其使用方式的多元性决定了其资源保护管理的任务绝对不可能是单一机构就能完成的，必须有各相关部门的配合，而这种配合必须是协调的。协调是为了避免采取互不相容的政策，控制各机构的活动与决定，使大家步调一致地追求已确定的共同目标和目的。协调既要避免矛盾、又要解决矛盾，既有预防性、又有战略性，既有程序性、又有实质性。在对长江流域水资源保护的管理过程中，必然会产生权力的交叉与分割，存在实际上的权力相对分散的多元化体制，也必然会出现分权与平衡的问题。这种情况下，就必须正确处理统一管理与分权的关系，在保证管理效率的前提下，确立合理解决矛盾的原则，建立广泛的处理机构间权力冲突的机制。这种机制表现在法律上就是要明确各管理部门的具体职责与权限，明确各部门行使职权的法律程序和行为范围，以协调各部门在长江水资源保护管理中的关系。在协调原则下，统一管理是基本目标，各部门在这一目标下分权与平衡：必要的权利交叉既有侧重点又有勾通程序，适当的权力分割也不是互相推诿和扯皮的借口。统一管理机构与分管机构之间的关系也是相互配合和依存的关系，它们各自均有明确的地位、功能和作用，既不能相互替代，也不能相互竞争，而是为了实现共同的管理目标各负其责。具体而言，长江流域水资源保护管理机构在长江流域水资源管理体制中处于核心地位，长江流域内的各区域性环境保护部门、水利管理部门以及渔政渔港管理部门、航道管理部门等均是协管部门，各部门应在法律赋予的职权范围内进行管理；同时，还必须接受统一管理部门的宏观调控，及时调整工作方向，避免因权力的竞争损害权力目标的实现。过去，正是由于没有统一的长江流域水资源保护立法，才出现了管理上的种种混乱，现在要制定有关法规，当然首先要解决好管理体制的协调问题，
确立各部门间的正常关系，以保证管理目标的实现。
3、民主决策原则。长江流域水资源保护管理从一定意义上看就是对长江水资源这种公共资源的分配与控制。在对长江水资源供给的分配中，不仅需要有效，也需要公正、合理。使这种分配有益于实现环境保护的总体目标，有益于实现社会的共同利益，即公众的长远利益。而集体决策、民主决策，便是应用正义与公平的必要条件。这就需要合作与参与，需要有对决策过程的了解和提出批评的权利，更需要有参与和对决策进行修改的程序。因此，在功能性权力集中的同时，还必须建设决策性权力的协调合作机制，以使决策科学、公正、合理。保证合理、公正的长江流域水资源管理体制存在于民主决策与功能权力集中的复合结构之中。多元的决策与集中的控制执行相结合才能构成"完善"的长江流域水资源保护管理体制。为保障民主决策原则的实现，在长江流域水资源保护管理体制的构建中，就必须充分注意各管理机构、各管理相对人的民利，在法律上赋予他们相应的地位与权力，设置必要的程序，保证这些权力的实现。
（三）长江流域水资源保护机构的职权。
要使长江流域水资源保护机构承担起统一管理长江流域水资源保护的责任，必须改变其仅作为流域协调机构的现状，使起成为真正的流域水资源保护的执法主体。其职权范围因包括：
1、规划计划权。具体为负责制定长江流域水资源保护的规划和计划、总量控制计划、污染防治计划、供水计划等。
2、监督检查权。具体为监督检查流域规划和各项计划的实施和流域内各行政区的水资源保护工作，检点工程对长江水资源的影响，检查各项制度的实施情况并提出相应的意见和建议。
3、获取信息权。具体为流域内各行政区对所辖江段水资源保护工作的汇报，要求各地区进行排污申报，指定重点工程、重点区域、重点单位定期汇报，根据具体情况要求个别部门和单位进行临时汇报等。
4、监测权。具体为负责长江的水文、水质监测及省（市、区）界水质变化情况监测。
5、建议权。建议流域内各行政区决定限期治理、综合开发利用和综合整治等。
6、许可权。包括取水许可、沿江设置排污口许可、污染物排放许可等。
7、纠纷处理权。包括对跨行政区的水污染纠纷、用水纠纷等的处理权。
8、行政强制权。对长江流域水资源造成危害的单位和个人采取直接的和间接的强制措施的权力。
9、行政处罚权。对长江流域水资源造成损害的单位和个人予以行政处罚的权力。
（四）《长江流域水资源保护办法》的制度体系。
长江流域水资源保护的制度体系应是一个相对完备的系统，各项制度间也应具有逻辑的联系，根据对长江流域水资源保护立法的整体构想，其制度体系与结构紧密联系，主要制度包括：
1、关于全流域水资源保护监督管理的制度。具体包括规划计划制度、目标责任制度、环境影响评价制度、"三同时"制度、水资源保护基金制度、总量控制制度、现场检查制度和奖励制度。
2、关于全流域水资源开发利用保护的制度。具体包括开发利用许可证制度、供水分配制度、生态补偿费制度、水利工程的水资源保护制度、岸边工程的水资源保护制度、航道利用的水资源保护制度、渔业资源开发的保护制度、水土保持制度。
水资源保护法篇4
长江流域资源丰富，人口众多，经济发达。长江流域水资源特性突出：它流域多年平均降水量1070毫米，但时空分布不均匀；长江水量巨大，占全国径流总量的35%，是黄河水量的20倍，且径流年际变化不大，但水资源地区分布不均匀，年内分布不均匀。
长江流域资源的基本状况及其特征是长江水资源保护立法的对象属性，也可以说是长江流域水资源保护立法的前提条件，立法的必要性正是建立在这一基础之上的。
（一）长江流域水资源在中国可持续发展中的地位要求对其水资源保护问题予以充分重视
长江流域经济的发展离不开资源的开发利用，水作为人类生存的基本环境要素，与其它环境要素和资源都息息相关，大气环境、土壤环境、地理环境、地质环境、海洋环境、生物环境与之进行的能量流动、物质循环将它们连接为不可分的环境整体；水作为重要的经济资源，是一切生产活动都不能离开的重要条件，在某种意义上讲，水资源不仅与森林、草原、生物、土壤、矿藏等资源息息相关，而且是一定区域人文环境、社会环境的基础要素。因此，可以说，长江流域经济的发展与长江流域水资源丰富直接相关，对长江流域经济发展的一切规划与设想，也都是建立在长江水资源的基础之上的。的确，在长江流域，优越的自然地理条件、丰富的水资源伴随其间的其它资源为长江流域经济的发展带来了开发利用资源、迅速发展经济的各种契机。但是，一切规划和设想为我们描绘的美丽蓝图都是建立在长江流域资源可永续利用的前提之上的，如果没有充足的水量或符合人类生存需要和经济发展要求的水质，长江流域的经济发展也只能是一句空话或是一纸图画而已。而要真正实现这些设想，就必须对水资源有充分的认识。
一方面，水是不可替代的资源，在当今，水荒已成为全球性问题。工业发达国家中，当年总用水量超过河川总径流量的15%时，就会出现水荒和农业干旱。我国河川年总径流量约为26300亿立方米，到2000年总耗水量将达到13000亿立方米，供需矛盾十分突出。我国从70年代开始出现水荒，如今已蔓延到全国，目前我国的实际用水量已达5300亿立方米。有关专家研究指出：由于自然条件和开发条件的限制，年取水量10000~12000亿立方米，将是我国水资源可利用量的可能限度，再增加供水将十分困难。据1993年统计资料，长江流域水资源利用率仅为21%左右，可供水量比1980年仅提高128亿立方米，当流域出现枯水偏旱年，约缺水226亿立方米。目前，长江流域经济发展已受到给水不足的制约。现状已不容乐观，沿江经济带的发展对长江水资源则会造成更大的压力；而今天的长江流域，除供水已出现紧张外，水污染、水土流失等问题也不容忽视。
另一方面，水资源是可以不断更新、不断补充的可更新资源，可以寻求可持续开发的途径，使当代人和后代人都能源源不断地永续利用。只要合理地开发利用水资源，水资源是可以实现永续利用的。但是，水资源的可更新、可补充能力又是受自然条件限制的，是有一定限度的。任何无节制的开发，都会导致其受到破坏，并使其更新能力下降。因此，必须要对水资源的开发利用进行管理，以保护水资源的永续利用得以实现，否则，长江流域经济的可持续发展是不可能实现的。
1、长江流域水资源保护过程中的市场无功能和流域资源保护的特殊性在客观上要求实行统一管理。
长江流域经济发展战略要求对长江水资源进行保护，而要保护水资源首先必须解决谁来付费的问题，在市场机制下，这却是一个无法解决的问题。
另外，长江流域水资源又是一种公共资源，它不同于一般私人物品，不具有消费上的排他性，不是你用了我就不能再用，而是只要它存在，你可以消费，我也可以消费。长江水资源的这种特性，会引起需求与供给无法自动通过市场机制相互适应的问题。
并且，由于长江流域水资源是一种流域资源，它具有整体流动的自然属性，以流域为单元，水量水质、地上水地下水相互依存，组成一体，上下游、左右岸、干支流的开发利用、治理互为影响；它同时具有多种社会功能，可用于灌溉、发电、供水、养殖、航运和旅游等多方面，有着开发的多部门性和对城乡供水、卫生保健、工农业生产、城市发展、水力发电、内陆渔业、水上运输、休闲娱乐等人类活动的多方面利益。另外，还存在着洪水泛滥成灾的危害以至于开发利用的同时必须始终贯穿于防洪和洪水控制的考虑。长江虽然从生态系统上看它是一个完整的系统，但其干支流、上下游却被人为地划分成了多个行政区域，形成了实际上的分割管辖的现象。
2、长江流域水资源开发利用现状及存在的问题客观上要求加强对水资源保护的统一管理
从理论上论述长江流域水资源保护的必要性仅仅是问题的一个重要方面，但绝不止于此；事实上，长江流域水资源开发利用中已经存在着许多方面的问题。
1.长江流域水质性缺水问题严重。
2、工程性缺水问题严重。
3、对长江流域水资源开发利用缺乏环境保护意识，出现了国外污染转移、资源破坏、自然景观破坏等种种不良现象。
4、长江流域水土流失问题严重。
（二）长江水流域水资源的公共资源和流域资源属性要求对其进行统一管理。
长江流域水资源保护的市场无功能性、对可持续发展的基础资源性以及其开发利用形势的严峻性均在客观上要求设置公共权力，对经济个体盲目地开发利用长江流域水资源的行为加以干预，通过采取"集体行动"，解决资源保护的"付费"问题，切实保证长江流域水资源的永续利用。过去，我国对长江流域水资源的保护也采取了行动，建立了管理机构，但效果却不明显，各种问题不仅没有得到很好的解决，反而出现了恶化的趋势。究其原因，是我们目前设置的公共权力不符合长江流域水资源保护的特性或要求所造成的后果。
长江流域水资源保护管理体制是依照一定的决策原理和环境观念形成的。对此，必须要有正确而清醒的认识。
长江流域水资源首先是一种公共资源，它具有公共资源的一般属性，如供应的联合性、有限性、和使用的分散性、高度相互依存性与不可分性。作为共同财富和公共产品，对水资源的使用，必须集体行动。个体对公共资源的自由选择与利用和社会的公共资源的分散管理，将产生破坏性竞争。根据决策理论，在公共管理中，管理主体越多越分散，管理责任就会愈是趋于松弛，对资源的保护就愈为无力，资源的状况则愈坏。反之，权力越统一，责任就越大；权力越是集中并趋向单一中心，责任就越明确，越统一，责任就越大；权力越是集中并趋向单一中心，责任就越明确，权力主体之间的破坏性竞争和摩擦就越小。因此，在构建整个水资源保护体制时，必须实行统一指挥，加强调控，推行主要管理功能部门化，
确立单一权力结构和单一行政领导系统。同时，水资源作为公共资源可以联合使用和各种可能使用方式的互相依存的重要性质及其因此而产生的复杂难题，在水资源管理中需要有广泛的协调和处理机构间冲突的机制，需要有必要的权力交叉与分割。伸言之，在同一背景和理由下，水资源保护管理既需要集权，也需要分权与平衡。因此，在水资源管理体制中，一般都存在着权力分散的特点，形成了权限重叠、权力分散的多元化体制。事实上，在水资源保护管理体制的构建中，一直存在着集权与分权的难题。一方面，统一领导须在部门协调的原则下实现，集权不是大一统的权力垄断；另一方面，功能上的权力分散又将形成权力行使和管理责任的混淆，导致管理的无责任性与混乱性。如何合理解决这一矛盾，的确需要进行探索。这一问题也是世界性难题，许多国家经过多年实践，大都选择了趋向集中和倾向单一决策、指导、控制、与执行中心的方向；水资源保护管理的权力越来越向一个政府部门聚集，越来越向中央政府聚集。中国水资源保护管理实际上也正在走上这条道路，只是由于在集权与分权的问题上还未形成有效的协调与处理机制，才造成了一些问题。
其次，长江流域水资源保护又有着自身的特点，它作为一种流域资源，既是一种环境资源又是一种经济资源，具有生态系统的完整性、跨行政区域性和使用的多元性特征，而无论是对流域水资源的何种使用都涉及到对资源的保护与管理问题。一方面，长江流域水资源被行政区划分割为不同的管辖范围，由不同的主体分别行使管理权；另一方面，长江流域生态系统并不因为行政区划而改变其发展规律。我国目前水资源所有权主体严重缺位，加之水资源的多重使用价值，使得地方利益、部门利益、个体利益的考虑远远大于长江流域水资源保护的考虑，使用水资源的外部不经济性和事实上的无偿性虽然在各种立法中通过规范公民个人和企业事业单位的行为、建立各种监督管理制度似乎得到了解决，但由于种种原因却疏忽了对地方利益、部门利益的限制，其结果只能是整个流域水资源保护的失范，最终导致流域水资源的污染和破坏。淮河流域严重污染的原因正是如此，我国水资源保护立法只注重规范市场主体而忽视政府机关，管理体制的设置只重视区域机构而忽视流域机构的弊端暴露无遗。因此，在长江流域水资源保护管理体制的构建中，同样也存在着集权与分权的问题，存在着管理权力是否向一个部门、一个方向聚集的问题；但是，其集权与分权的对象却不是同一级政府的不同部门或中央政府与地方政府，而是必须从流域管理的特征出发，建立专门的符合流域水资源保护要求的机构，站在全流域水资源保护的高度，摒弃地方观念和部门利益，统一管理长江流域水资源保护工作。只有设置这样的专门机构并由中央特别授权，并在此基础上形成分权与平衡机制，确立协调原则和程序，才能真正解决长江流域水资源保护与可持续发展问题。
（三）长江流域水资源保护立法和实践现状在客观上要求制定专门的法律，统一规范长江流域水资源保护行为。
对长江流域水资源的保护与公共权力的设置在实质上具有同一性，保护需要采取集体行动，而目前最经济也是最大的集体行动和公共权力体就是国家及其行动。国家要采取任何行动，都必须设置相应的职能部门，以代表国家行使权力。在现代法治观念下，无论是国家权力机关的设置还是国家权力的行使，都必须具有法律依据。法律也以其特有的规范性、概括性、普遍性、强制性发挥着其它手段和措施所不具备的作用，成为国家保护长江流域水资源的有力武器。因此，制定法律并实施法律对于长江流域水资源的有效保护是完全必要的，法律在这一领域中的作用也是得到了充分认可的。在我国目前长江流域水资源保护中存在的问题不时要不要立法，而是立什么样的法？该立法的目标、任务、功能、作用是什么？目前已有的法律制度为何不能发挥应有的作用？
在我国，国家保护自然资源，保护环境是写进宪法的一项基本国策。以宪法为基础，国家也已制定了一系列法律法规，基本上实现了水资源保护活动的有法可依。但这些法律法规都还不够健全和完善，尤其是在对流域水资源保护方面，存在的问题更为严重突出。我国现行的有关水资源保护的法律主要有四部，它们是《环境保护法》、《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》，从表面上看，这四不法律对我国的水资源保护问题已作出了全面的规定，但实际上在立法理论与实践中，这四部法律本身及其相互之间都存在着问题。其主要问题表现为：
1.四个法律的关系不清。上述四部法律均为全国人大常委会制定，具有同等法律效力；但从理论与实践上看，水资源管理与水土保持.环境保护与水污染防治显然都不是同一层次的问题,在立法上也应有不同的法律效力等级，才有利于对不同的行为形成规范体系，目前这种立法模式显然不能满足水资源管理与保护的需要。
2.几部法律之间的关系不协调。四部法律都对管理体制作出了规定，确立了水资源管理与保护的主管部门和协管部门，但四部法律实际上是由两个主管部门分别起草然后报全国人大常委会通过的，立法时缺乏综合平衡，立法时间有先有后，也缺乏通盘考虑，污染防治法早于水法，水法又早于环境保护法，不可能使得几部法律很好地协调。各个法律规定过于原则，可操作性不够，缺乏相应的配套法规，特别是缺乏程序性规定，致使一些法律制度的适用范围不明、具体实施时困难重重。
3.各管理部门之间的职权范围不明。由于我国目前行政机关的设立都没有专门的组织法，各部门的职权都是由各部门自己先制定方案，后报经国务院批准，各部门难免从自身利益出发来考虑问题，从而忽视整体利益，造成权力设置的重复或空白，只有分工没有协作，既不能充分发挥各部门的作用，又不能形成整体效益；反而因为各部门的权力竞争造成对整体利益、长远利益的损害。这种现象在流域水资源保护中十分典型：污染管理者、资源开发者、排污者相脱节，管理者只收费不治理、资源开发者既要开发又要治理、排污者只交费什么都不管。其结果只能是流域水资源得不到有效保护。
4.一些管理机构的法律地位不明，职权不定，难以实现法律规定的管理目标。在四部法律中，关于流域水环境保护仅有《水污染防治法》有所规定，但其规定却是相互矛盾的。该法第四条规定："……重要江河的水源保护机构,结合各自的职责,协同环境保护部门对水污染防治实施监督管理。"而根据我国目前的机构设置，水行政主管部门下设水资源保护机构，根本没有什么水源保护机构；然而从《水污染防治法》关于流域水污染防治的其它规定来看，显然流域水污染防治就是流域水资源保护机构的职责。由于流域水资源保护机构的法律地位不明、权力不清、职责不定，当然无法发挥对长江流域水资源统一管理的作用，致使流域水资源保护举步维艰。
正是由于以上几个方面问题的严重存在，才造成了流域水资源保护管理体制的混乱，以致于在淮河流域出现严重的水污染时，现行制度无法发挥作用的现象。为理顺淮河流域该的水资源保护管理体制，不得已在《淮河流域水污染防治条例》中设立淮河流域水资源保护领导小组，授予该小组以行政权，行使淮河流域水资源保护的行政管理职能。抛开已有的机构，另设临时机构并委以重任，无论如何都不能说是正常现象；更何况，淮河流域是在污染已万分严重的情况下进行的事后立法.如果每一流域都要等到象淮河流域一样了再来设置临时机构，那么，《环境保护法》也好.《水法》也好.《水污染防治法》也好,都不过是一纸空文.预防为主也好.可持续发展也罢,只不过是空中楼阁,毫无意义.因此,必须认真吸取淮河流域水污染的教训,通过立法和修订现行法律，理顺各有关法律之间的关系，以保证各项制度能在流域水资源保护中发挥作用，保证流域水资源保护的目标得以顺利实现。
还需特别指出的是，流域水资源保护的流域特性是不可忽视的，即使在对现行法律作出修订使之能适应流域水资源保护的要求后，根据流域特点制定专门性立法也是必须的。每一个流域地理位置不同、流域范围不同、资源开发利用的目标不同、径流量不同、所担负的社会功能不同，等等。诸多的自然因素与社会因素的差异导致了各流域资源保护重点的区别，如淮河流域以防治已经出现的严重水污染为主，黄河流域以水土保持为重点，松辽流域预防与治理并重，长江要以预防为主；即使是每一流域都共同负有防治水污染的责任，由于每一流域的经济发展的战略部署、产业结构和社会结构、污染源与污染物的数量种类成分等不同，对每一流域所设置的保护制度也应该是有差别的。尤其是对长江流域水资源保护立法属于预防性立法，它要更关注或注重对未来可能发生的各种现象的法律调整，更大程度上保护长江流域水资源的可持续发展。虽然目前国务院的《淮河流域水污染防治暂行条例》一些原则和制度可以在全国适用，但却不具有长江水资源保护的特征针对性；也有松辽流域、太湖流域水资源保护由流域各省（区）联合会签管理规定，但对长江流域这样一条涉及范围广、涉及地方省市多、资源保护任务和重点差异大的流域来说，不仅仅是达成协议的难度大，而且协议达成后的执行难度更大、也很脆弱。因此，从对长江流域水资源有效保护的角度出发，当然需要制定专门的法律，根据具体情况设置制度体系，建立切实可行的保护体制。
二
在关于长江水资源保护立法的研究中，我们首先看到长江流域水资源的特点和现状，它具有显著的双重属性：长江流域水资源既是一种环境资源，具有公共资源的一般属性，即供应的联合性、有限性和使用的分散性、高度相互依存性与不可分性；又是一种经济资源，具有以长江流域为本体的特殊性，即生态系统的完整性、管辖的跨行政区域性和开发利用方式的多元性。其次，我们也看到了长江流域水资源在中国经济发展和环境保护中的地位以及由此而显现出的长江流域对中国可持续发展的不可替代性。但是，目前长江流域水资源开发利用和环境保护现状令人堪忧，已经出现的质量性缺水、区域性污染呈上升趋势等问题和目前才初露端倪将来可能出现的因不合理开发利用长江流域水资源而严重影响整个流域乃至全国可持续发展的问题使我们认识到及早进行长江流域水资源保护专门立法的必要性。记忆犹新的淮河流域严重污染状况和先污染后治理的惨痛教训，时刻在告诫我们，长江水资源保护必须切实贯彻"预防为主"原则，如果等到长江流域变成了又一个淮河流域，中国的经济发展与环境保护将不堪设想。法律作为规范人们行为的基本准则，以其特有的概括性、普遍适用性、规范性和国家强制性为人们设定行为模式，通过引导、激励、限制、禁止等各种形式告知全体公民可以做、应该做、不能做的条件、范围和程序；它可以将未来可预见的各种情况纳入规范的轨道，也可以避免各种冲突与矛盾。从法律的功能与作用来看，它必然是保护长江流域水资源的最有力的武器。另外，长江流域水资源的公共资源属性，也决定了市场机制或价值规律的无功能，必须要设置公共权力，而在现代社会条件下，能够代表全体社会成员的公共权力机构当然是也只能是国家。而在权力法定的现代法治观念下，设置公共权力机关并赋予其一定的职责权限，规定其活动原则和活动范围，也是法律的基本职能。因此，无论从哪一方面看，制定长江流域水资源保护的专门法律都是必要的。
建立在必要性、可能性基础之上的长江流域水资源保护立法当然还必须具备科学性、逻辑性、严谨性、可操作性、和内外部的协调性，根据课题组的研究成果和长江流域水资源保护的实践，可以对《长江流域水资源保护办法》作出如下基本设想：
（一）《长江流域水资源保护办法》的基本结构。
《长江流域水资源保护办法》可由六大部分构成：
1、总则。规定长江流域水资源保护的立法依据、基本概念、基本对策或原则、适用范围等。
2、监督管理。规定长江流域水资源保护的管理体制、管理机构及其权限、机构间勾通协调原则和程序以及适用于整个流域的水资源保护管理制度。
3、流域水资源开发利用的保护。具体规定长江流域水资源开发利用的各种行为及其开发利用者在水资源保护方面的权利义务，规定各项保护制度。
4、流域水污染防治。具体规定各种向长江流域排放水污染物的行为，规定排放水污染物的管理程序和具体制度。
5、法律责任。具体规定各种违反《长江流域水资源保护办法》的行为及其应当承担的法律责任。
6、附则。规定《长江流域水资源保护办法》的生效、解释、对相关法律法规的适用等。
（二）长江流域水资源保护管理体系的设置原则
在长江流域水资源既是公共资源、其具有公共资源的一般属性，又是流域资源、也具有流域的特殊属性的认识基础上，构建长江流域水资源保护管理体制必须遵循如下原则:
1、效率原则。效率原则在许多国家都是评价政府活动及体制的合理性的重要标准之一，管理的有效性和管理机构的效率始终应作为设置体制的基本目标。而管理系统的专门化和管理体制的单一权力机构，有助于减少决策和办事过程中的消耗，可以增长效率、克服无责任性和混乱性。如果将长江水资源保护管理权分散于多个政府部门或各区域性部门，不只是简单的确定权力分工，为实质上是使机构之间具有了竞争性，这种竞争既有正面效应，如调动个部门的积极性，形成保护长江流域水资源的共同努力；也有负面效应，为鼓励个部门利用一切可行的机会去追求短期利益提供了便利。因为，如果一个部门不这样做，则其他部门便会这样做。其结果是导致长江流域水资源这样的公共资源的开发走到可悲的地步。当相关的方面包括了大量的权力重叠和交叉的小公共权力，而各个小的公共权力又只能够规范几个较小的与作用方面有关的权力的行为时，"公众悲剧"就会在几个较小权力的竞争中发生：而个较小的权力机构沉溺于权力的病态竞争，则无法去注意和实现该权力的真正目标，从而导致效率低下或不计效率，使公共权力变成否定性的负值游戏。因此，应充分认识"系统专门化才能增长效率"的意义，吸取过去水资源保护管理体制中普遍存在的因权力分散而导致的低效率的惨痛教训，避免"公众悲剧"和"非集权化的恶性循环"的发生。在此意义上，长江流域水资源保护管理体制的构建必须以效率作为基本目标，选择通过加强大权力者或通过增加专门机构的决策能力、增加对专门化系统的组建、合并与强化的体制。具体而言，就是要真正赋予长江流域水资源保护机构以决策权、监督权、协调权和执行权，使其能够担负起统一管理的责任，保证管理的效率。
2、协调原则。长江流域水资源的公共性和对其使用方式的多元性决定了其资源保护管理的任务绝对不可能是单一机构就能完成的，必须有各相关部门的配合，而这种配合必须是协调的。协调是为了避免采取互不相容的政策，控制各机构的活动与决定，使大家步调一致地追求已确定的共同目标和目的。协调既要避免矛盾、又要解决矛盾，既有预防性、又有战略性，既有程序性、又有实质性。在对长江流域水资源保护的管理过程中，必然会产生权力的交叉与分割，存在实际上的权力相对分散的多元化体制，也必然会出现分权与平衡的问题。这种情况下，就必须正确处理统一管理与分权的关系，在保证管理效率的前提下，确立合理解决矛盾的原则，建立广泛的处理机构间权力冲突的机制。这种机制表现在法律上就是要明确各管理部门的具体职责与权限，明确各部门行使职权的法律程序和行为范围，以协调各部门在长江水资源保护管理中的关系。在协调原则下，统一管理是基本目标，各部门在这一目标下分权与平衡：必要的权利交叉既有侧重点又有勾通程序，适当的权力分割也不是互相推诿和扯皮的借口。统一管理机构与分管机构之间的关系也是相互配合和依存的关系，它们各自均有明确的地位、功能和作用，既不能相互替代，也不能相互竞争，而是为了实现共同的管理目标各负其责。具体而言，长江流域水资源保护管理机构在长江流域水资源管理体制中处于核心地位，长江流域内的各区域性环境保护部门、水利管理部门以及渔政渔港管理部门、航道管理部门等均是协管部门，各部门应在法律赋予的职权范围内进行管理；同时，还必须接受统一管理部门的宏观调控，及时调整工作方向，避免因权力的竞争损害权力目标的实现。过去，正是由于没有统一的长江流域水资源保护立法，才出现了管理上的种种混乱，现在要制定有关法规，当然首先要解决好管理体制的协调问题，
确立各部门间的正常关系，以保证管理目标的实现。
3、民主决策原则。长江流域水资源保护管理从一定意义上看就是对长江水资源这种公共资源的分配与控制。在对长江水资源供给的分配中，不仅需要有效，也需要公正、合理。使这种分配有益于实现环境保护的总体目标，有益于实现社会的共同利益，即公众的长远利益。而集体决策、民主决策，便是应用正义与公平的必要条件。这就需要合作与参与，需要有对决策过程的了解和提出批评的权利，更需要有参与和对决策进行修改的程序。因此，在功能性权力集中的同时，还必须建设决策性权力的协调合作机制，以使决策科学、公正、合理。保证合理、公正的长江流域水资源管理体制存在于民主决策与功能权力集中的复合结构之中。多元的决策与集中的控制执行相结合才能构成"完善"的长江流域水资源保护管理体制。为保障民主决策原则的实现，在长江流域水资源保护管理体制的构建中，就必须充分注意各管理机构、各管理相对人的民利，在法律上赋予他们相应的地位与权力，设置必要的程序，保证这些权力的实现。
（三）长江流域水资源保护机构的职权。
要使长江流域水资源保护机构承担起统一管理长江流域水资源保护的责任，必须改变其仅作为流域协调机构的现状，使起成为真正的流域水资源保护的执法主体。其职权范围因包括：
1、规划计划权。具体为负责制定长江流域水资源保护的规划和计划、总量控制计划、污染防治计划、供水计划等。
2、监督检查权。具体为监督检查流域规划和各项计划的实施和流域内各行政区的水资源保护工作，检点工程对长江水资源的影响，检查各项制度的实施情况并提出相应的意见和建议。
3、获取信息权。具体为流域内各行政区对所辖江段水资源保护工作的汇报，要求各地区进行排污申报，指定重点工程、重点区域、重点单位定期汇报，根据具体情况要求个别部门和单位进行临时汇报等。
4、监测权。具体为负责长江的水文、水质监测及省（市、区）界水质变化情况监测。
5、建议权。建议流域内各行政区决定限期治理、综合开发利用和综合整治等。
6、许可权。包括取水许可、沿江设置排污口许可、污染物排放许可等。
7、纠纷处理权。包括对跨行政区的水污染纠纷、用水纠纷等的处理权。
8、行政强制权。对长江流域水资源造成危害的单位和个人采取直接的和间接的强制措施的权力。
9、行政处罚权。对长江流域水资源造成损害的单位和个人予以行政处罚的权力。
（四）《长江流域水资源保护办法》的制度体系。
长江流域水资源保护的制度体系应是一个相对完备的系统，各项制度间也应具有逻辑的联系，根据对长江流域水资源保护立法的整体构想，其制度体系与结构紧密联系，主要制度包括：
1、关于全流域水资源保护监督管理的制度。具体包括规划计划制度、目标责任制度、环境影响评价制度、"三同时"制度、水资源保护基金制度、总量控制制度、现场检查制度和奖励制度。
2、关于全流域水资源开发利用保护的制度。具体包括开发利用许可证制度、供水分配制度、生态补偿费制度、水利工程的水资源保护制度、岸边工程的水资源保护制度、航道利用的水资源保护制度、渔业资源开发的保护制度、水土保持制度。
水资源保护法篇5
水是生命的源泉，是人类和其他一切生物生存和发展不可缺少也不可替代的环境要素。我国水资源总量为2，8万亿立方米，但人均占有量只有2220立方米，约为世界人均水量的四分之一。随着经济的发展和人口的增加。特别是在传统的经济增长方式下。我国的水资源浪费和水污染十分严重，使得水资源的供求矛盾日益突出。目前，我国七大重点流域有机污染普遍，各流域干流有57，7，的断面为三类水质，21，6，为四类水质，6，9，为五类水质，13，8，为五类以上水质，主要湖泊富养营化问题突出，城市地下水50，以上受到严重污染，流经城市的河流水质90，不符合饮用水水质标准，在今后相当长的时期内，水资源短缺、水污染严重仍将是我国水环境面临的突出问题，同时也是制约我国经济发展的一大瓶颈，要解决日益严峻的人水之争，实现经济、社会、环境效益的和谐统一。除了要借助先进的科学技术手段，法律的协凋、平衡与保障更是不可缺少，在新的形式下，改变传统的经济发展模式，在循环经济的理念下，建立完善的水资源保护法律制度，是实现我国经济可持续发展的重要保证。
一、循环经济的内涵及其对水资源保护的意义
循环经济是1992年联合国环境与发展大会提出走可持续发展道路之后，在少数发达国家中出现的新的经济发展模式，此后为许多国家所接受和倡导。循环经济是相对于传统经济而言，其基本内涵是废弃物的减量化、资源化和无害化，要求首先是在生产和生活的全过程中讲求资源的节约和有效利用，以减少资源的投入，实现废弃物的减量化，其次是对生产和消费产生的废弃物进行综合利用，体现回收再使用和循环利用的原则，达到废弃物的资源化，最后是对不能循环再生的废弃物进行无害化处理。使其不对环境带来污染。具体到水资源的保护，是指在生产和生活的全过程中。尽量减少水资源的利用、提高水资源的利用率和对废水进行无害化处理，循环经济将水资源保护从传统的“末端治理”引向“源头治理”、“污染预防”，能够起到事半功倍的功效。在中国这样一个13亿人口的大国。要解决水资源日益短缺、水污染日益严重的这一迫在眉睫的重大难题，必须走循环经济之路，建设节水型社会，目前，我国工业用水重复利用率只有60，，发达国家工业用水重复利用率一般在90，以上，我国万元GDP用水量约为世界平均水平的4倍，是美国等先进国家的8倍。若2030年和2050年全国废污水再生利用率达到80，和95，，则污水再生量将达到680亿m3—850亿m3和1000亿一1450亿m3，将大大缓解未来我国水资源紧张状况并改善环境。因此，要有效保护水资源，应将循环经济的理念贯穿于水资源保护立法，让其成为被社会普遍接受、有效运转的制度。为我国水资源的循环利用、经济的可持续发展提供强有力的法制保障。
二、我国水资源保护法律制度现状及存在问题
基于水在国民经济和社会发展中的重要性，世界各国都非常重视水的法律保护，我国亦不例外。现有有关水资源保护、管理的法律、法规众多，已基本形成了一个有水法律(4件，《水法》、《水污染防治法》《水土保持法》和《防洪法》)、行政法规(20件)、地方性法规(160多件)和水利部等部门规章(90件)、地方政府规章(170多件)和规范性文件组成的水法规体系，为水资源的保护管理及水利法制建设提供了良好的基础，使各项水事活动基本实现有法可依。为适应社会、经济发展，落实科学发展观，进一步缓解我国的水资源危机，2008年2月28日，第十届全国人民代表大会常务委员会对《水污染防治法》进行了再次修订(已于2008年6月1日开始实施)，新法在加大政府责任、明确违法界限，强化有关制度、关注农业农村水污染防治、做好水污染事故应急处置及加大违法排污处罚力度等方面，都有一些新的刚性规定，扩大了处罚对象、提高了处罚标准，赋予了环保部门更多的处罚手段和权力，使我国水资源保护立法工作上了一个新的高度，然而，总览现行水资源保护法律制度，仍能发现其与发展循环经济、建设节水型社会不相适应的一些问题。
(一)法律体系之符合，不完善
首先。作为循环经济基本法的《循环经济法》尚未出台。我国从20世纪90年代起引入了关于循环经济的思想，此后对于循环经济的理论研究和实践不断深入，然而，《循环经济法》从2005年开始由全国人大环资委组织起草。2007年8月27日，十届全国人大常委会第29次会议对《中华人民共和国循环经济法》(草案)进行了初审，但至今仍未出台。《循环经济法》是循环经济法律体系的核心，它的缺失导致难以形成建设循环型社会的大背景，使得建没节水型社会所需的各类社会资源如法律保障、政策扶持等都难于获取。从而陷入孤立无援的境地。
其次。已有法律、法规缺乏循环经济理念。现行水资源保护法律、法规中，除新修订的《水污染防治法》在立法上明确了可持续发展的目的(第一条为了防治水污染，保护和改善环境。保障饮用水安全，促进经济社会全面协调可持续发展，制定本法)外，其它法律、法规在立法理念上仍停留在“末端治理”的阶段，没有更多地从“源头治理”出发，对于节约用水、污水再生利用等体现循环经济理念的制度规定较少。因此多年来，我国水短缺、水污染一直没有得到有效的控制。
(二)相关基本制度之缺失
循环经济是一种反传统的经济模式，具有典型的建构性，循环经济理念下的水资源保护需要相应的基本制度作支撑，然而我国目前与循环经济相契合的一系列水资源保护制度尚不完善或缺失。
首先，目前的节水和污水再生利用制度存在诸多缺陷。循环经济的首要原则是减量化，因此，节水是水资源保护的首要环节，但我国有关节水的法律制度还比较薄弱，《水法》等国家和地方已颁布的法律文件，虽然对节水有所规定，然而对于浪费水的行为却未规定任何法律责任，已有相关法律、法规偏重于末端治理，对于从源头节水和减少水资源浪费规定甚少，有关推行节水技术的配套政策和措施不到位，节水标准体系不健全，如煤炭、水泥、电解铝等其他一些耗水量较大的行业尚无节水标准，服务业、农业领域也还没有制定节水标准，在污水再生利用方面，目前我国尚未建立城市污水再生利用规划制度，在城市建设规划中，虽然进行了城市的供水及排水规划，但在污水再生利用方面缺乏统一的规划，由于相关法律没有硬性规定以及没有按照市场化进行运作，目前我国城市普遍存在污水集中处理滞后和中水利用率低的现象，使水资源危机日益严重。
其次，与循环经济配套的一系列水资源保护激励机制尚未建立。例如。目前我国的排污收费制度存在收费项目不全和收费标准偏低等问题，排污费低于治理成本，使排污者宁愿缴纳排污费也不愿意治理。低价购买合法排污权的现象十分普遍。当然，新的《水污染防治法》加大了违法排污处罚力度、扩大了处罚对象、提高了处罚标准，这将提高生产者的排污成本，对排污具有一定的遏制作用，但同时，我国目前尚未开征水资源税，并未将水资源的环境价值计人经济成本，企业运作的外部经济，仍然是导致水资源大量浪费和污染的关键因素。
(三)水之源管理体制之缺陷
目前，我国对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，对水资源污染控制采取分级和分部门的管理体制，这种管理体制存在较大缺陷，首先，现行的流域管理机构，其性质和权限都不足以实现综合统一管理，并且相应的配套法规不健全，流域管理机构的权限划分，流域管理在实际生活中的具体适用仍需要进一步明确，这十分不利于流域水资源的合理规划和水污染的全面系统防治，其次，根据现行有关法律规定，环保部门对水环境保护工作实施统一监督管理，水利、城建、交通、市政等部门分工负责，但并未明确环保部门统一监督管理权和其他有关主管部门管理权之间的关系。这使得部门职能和利益交叉。不利于集中统一执法，造成执法不便，同时，各部门之间争夺权力、推诿责任。不利于对节水及污水再生利用工作的监管，在中央和地方水资源管理的关系上，我国实行分级管理制，中央一般无权取代地方的执法权力。从而导致水资源管理中的地方保护主义严重。
(四)公众参与之不足
虽然《水污染防治法》、《水法》等一些对水资源保护的法律法规，其中涉及到对非持续消费的节制和对绿色消费的倡导，但目前我国还没有一部关于规范消费活动和行为的法规。绿色消费是广大社会公众参与循环经济消费的行为规范，而我国的绿色消费起步较晚，还没有成为人们的消费习惯。在水资源的利用和保护上，仍未摆脱“天赐之资、取之不尽、用之不竭”的传统观念，节水和对水的再生利用意识还比较淡薄。同时，公众参与水资源、水环境保护的法定渠道还不多，这在很大程度上制约了我国建设节水型社会的进程。
三、完善我国水资源保护法律制度的建议
(一)完善水资源保护法律体系，依法落实科学发展观
1，构建循环经济的法律体系。针对我国环境问题日益严重、生态安全岌岌可危的客观情况。应充分考虑我国国情，借鉴与吸收国外先进经验成果。先行出台《循环经济法》，对建立循环型社会遵循的宗旨及基本原则、可循环资源的循环和处置的原则以及对国家、企业和公众在发展循环经济中的责任予以规定。在此基础上。加快制定循环经济的单行法规和标准，如废旧家电、电子产品、废旧轮胎、建筑废物、包装废物，、农业废物等资源化利用的法规和规章，对资源的回收、再生利用作出特殊的规定，加快完善循环经济的标准体系。如制定高耗能、高耗水及高污染行业市场准人标准，制定重点行业清洁生产评价标准和涉及循环经济的有关污染控制标准，推动循环型社会的形成，从而为落实科学发展观、建设节水型社会提供良好的法制大背景。
2，适应循环经济的要求，改革，完善现有水资源保护单行法规与标准。修订《水法》、《水土保持法》等单行法规的部分内容，在循环经济的理念下，突出“源头治理”，节约用水，同时，根据建立循环型和节水型社会的要求，制定水资源再生利用的专门法规，例如制订《资源再生利用管理条例》、《污水再生利用管理办法》等，专项立法应对污水处理主体的市场准入制度、运营机制及相关法律责任作出具体规定。同时应建立健全各行业节约用水的国家、地方标准体系。制定高耗水及高污染行业市场准人标准。依法规范企业与个人节约用水、污水再生利用的法定义务，明确浪费水的法律责任。
（二)建立健全相关制度，推动环境经济下的水资源保护
1，完善节水和污水再生利用制度。首先，要完善节水和污水再生利用规划制度。污水再生利用应纳入城市总体规划和各类水资源利用规划之中，其次，城市节约用水要真正落实“三同时、四到位”，即建设项目主体工程与节水设施同时设计、同时施工、同时投入使用，取水用水单位必须做到用水计划到位、节水目标到位、节水措施到位和管水制度到位。最后。要尽快完善有关推行节水技术的配套优惠政策和措施，健全节约用水社会化服务体系。培育和发展节水产业。
2，建立节水和污水再生利用专项资金制度。基金的收入来自国家财政拨款、环境税费及企业和个人捐赠，对节水和污水再生利用重大科技攻关项目实行财政支持，对科研单位和企业在水资源节约、替代和循环利用等领域的研究开发活动给予资金倾斜，使节水和污水再生利用研究开发资金风险社会化，有利于节水新技术、新产品的研究开发及推广。
3，健全水资源税费制度。目前。我国的排污收费制度存在收费项目不全和收费标准偏低等问题，排污费低于治理成本，使排污者宁愿缴纳排污费也不愿意治理，低价购买合法排污权的现象十分普遍。因此，应在科学论证的基础上。较大幅度地提高收费标准，使排污收费切实起到预防和控制水污染的作用。同时。应将水资源税作为环境税之一。尽快开征。以缓解日益突出的缺水问题，总之，采取国家实行环境税，地方实行排污收费的“双轨制”，将水资源的环境价值计入经济成本，有利于遏制水资源浪费和减缓水环境污染。
(三)改革水资源管理体制，强化环境行政执法
水资源保护法篇6
党的十七大首次将生态文明建设写入党的报告，要求建设生态文明，生态文明的重要内容是对自然资源的保护，而水资源的生态保护则是其中的重中之重。在依法治国走向深入的今天，通过科学立法加强对水资源的生态保护，提供一个良好的法治环境是十分重要的。
本文所指的水资源生态保护是指对我国境内地表及地下淡水资源的水量和水质所进行的系统的生态保护。
水是最重要的生态环境要素和最宝贵的自然资源，既是人类生存不可或缺的生命之源，也是现代工农业生产的物质基础，我国对于水资源保护的法制建设始于20世纪70年代，随着改革开放的深入发展，水资源立法工作也随着经济发展和社会的进步加快步伐。我国有关水资源保护的法律主要有：《环境保护法》、《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》、《防洪法》等法律，另外还有《水污染防治法实施细则》、《关于防治水污染技术政策的规定》、《水污染物排放许可证管理暂行办法》、《污水处理设施环境保护监督管理办法》、《饮用水源保护区污染防治管理规定》，《河道管理条例》《取水许可制度实施办法》等行政法规，各省市根据当地具体情况，还先后出台相关地方法规，如《鄱阳湖湿地保护条例》。
一、我国目前水资源生态保护存在的立法瑕疵
由于我国关于环境保护方面立法起步较晚，加之我国目前在水生态保护面行政管理体制不统一，就使目前关于水生态保护的立法方面存在一些明显的瑕疵，大致可分为以下几种情况：
第一，我国尚未形成自上而下水法体系，水资源生态保护法律法规健全
从目前已出台的有关水的法律、法规看，不仅缺乏占主导地位的法律，而且一些重要的部分尚未立法，已有的法律法规上下层次也不清晰。具体表现在《水法》《水土保持法》《防洪法》和《环境保护法》《水污染防治法》都是由全国人大常委会制定，但是具体实施的行政部门不同，前三部是水利部门，后两部法是环保部门，都处于平等的法律地位，由于具体实施部门不同，究竟以哪个为主？由于上位法有几部，下位法则也相应形成两个体系，如《水法》的下位法有《取水许可制度实施办法》《河道管理办法》等，由水行政部门主管实施，而《水污染防治法》的下位法有《水污染防治法实施细则》，由环保部门具体实施。在一个法律体系中，如果不能确定一个占主导地位的上位法，那么在贯彻实施中必将出现冲突，形成有利有权的事两部门抢着管，无权无利的事则谁都不管，要承担责任时又互相推诿这样一种局面，立法不能明确责权利，将是一个重大的失误。
从国外水立法体系看，水法是处于主导地位的，下面有水保护法或水环境保护法，在此之下应涵盖以下方面法规：防治水污染的法规（主要属于保护水质的范畴）；防治水枯竭（主要属于保护水量的范畴）的法规；防治水流堵塞（属于保护水床的范畴）的法规；防止水源破坏（主要是防止水土流失）；防止水害（主要是防洪抗汛）的法规；节约用水（属于保护水量的范畴）；以及保护水生物及其生境、保护水景观、保护水床﹑合理开发利用水资源、保护水利工程等诸方面法规。
只有构建一个区分主次且全方位的覆盖有关水的各方面的法律法规的框架，才能健全我国水资源生态保护法律体系。科学立法是依法治水的基础，如果在法律框架的设置上都不健全，又怎么可能对纷繁复杂、杂乱无序的水资源生态被破坏的状况进行整治呢？
第二，在监督管理的主体上存在冲突
由于国家在立法时，未明确将水法列于龙头地位，而水的开发、利用、管理又涉及到多个部门，随着经济建设的加速，水资源对于生产和生活的重要作用日益突现，因此在现有立法体制下，各行政部门都把水作为自己的立法对象，而各部门在立法过程中，都从维护本部门的权益出发制订法规，建立了不同的监督管理机制，从而形成我国目前“多龙治水”的法律现象。
对于水资源的生态保护，不仅包括对于用水水量的监督管理，而且包括对于水质的监督管理，现行法规赋予水行政部门主管水方面的工作，《水法》第一条规定：“为合理开发利用和保护水资源，防治水害，充分发挥水资源的综合效益，适应国民经济发展和人民生活的需要，制定本法。”但是《水污染防治法》中，又将对水质的监督管理及处罚权赋予环保门，造成水务部门在行使对水资源生态保护的管理时，无相应的行政执法权，从而不利于水质的生态保护管理工作。
另外，即使是环保部门执法，也面临许多欲治不能的状况，这是由我国现行管理体制和立法体制造成的。由于水是流动的，水源的污染统统是由水的上游、中游地区形成，而处于下游地区的环保部门是无法到上、中游地区行使处罚权的，而这个问题的关键还是在立法上，既没有明确上游地区对下游造成污染应如何承担责任，也没有授予下游地区环保部门如何跨越行政区划行使执法权。
因此，在对水资源生态保护的监督管理及行使处罚权的问题上，我国目前立法没有解决同一区域不同主体管理的冲突，以及同一执法主体在不同行政区划如何行使执法权的冲突这样两个重要问题。
第三，没有形成有效的水资源生态保护机制
由于水务部门与环保部门均各有一套对水的管理法规，建设部门、农业、渔业、航运、地质矿产等部门也制订了相关的法规，而这些部门之间又缺乏相应的协调机制，没有在一个大的立法框架下互相沟通，因此出现了对取水、用水、排水这一完整的过程进行分割管理，对水的不同用途，不同储存形态进行了分别管理，在水资源生态保护上，出现有的部门既是统管部门又是分管部门的现象。
立法上的不统一，形成“多龙治水”局面，你打你的锣，我敲我的鼓，各行其是，各自为阵，既有损法律的权威性，也不利于对水资源生态保护工作的开展。
我国的水资源管理体系是一种交叉状管理，系统最高部门为水利部，往下是省、市、县、乡各级水务部门，上下级之间只是业务指导关系，各级水务部门由当地政府领导，同时，水利部下属的七大流域委员会又要对相关流域的省级政府的水资源管理工作进行必要的监督和指导，这种多重领导的局面，既不利于统一管理，且易产生矛盾，因为水务部门的管理目标和地方政府的目标不一致，前者要追求对水资源的生态保护，而后者则要追求发展地方经济，孰轻孰重，本来是不言而喻，但由于在立法这个层面就没有给予水务部门以充分的法律依据，而且水务部门人财物都要依靠地方政府，更何况关于水污染惩治的执法权还掌握在环保部门手中，在此情况下，水务部门除了对政府领导唯命是从之外，没有第二条道路可以选择！由此看来，近几年来，比比皆是的水污染严重事件的发生就势在必然，不足为奇了。
另外，我国立法对于水资源受到严重污染所给予的惩罚打击力度不够，补偿也明显不足。我国《刑法》没有设专门条款打击水污染犯罪，仅在第338条作了关于重大环境污染事故罪的规定，在《水污染防治法》法律责任这一章，对于造成水污染严重后果企业的处罚，主管行政部门也未设追究行政责任条款。在追究违法企业及个人的经济责任时，补偿标准大大低于所造成的损失，例如该法第八十三条第二款规定：“对造成一般或者较大水污染事故的，按照水污染事故造成的直接损失的百分之二十计算罚款；对造成重大或者特大水污染事故的，按照水污染事故造成的直接损失的百分之三十计算罚款。”立法上对于水污染事故所给予的过轻处罚，根本不能起到遏制作用，反而会使一些企业为追求暴利而更加肆无忌惮，这对于我国水资源生态保护来说非常不利，急需在立法上加大打击和惩罚力度。
第四，相关法规自由裁量权过大，操作性差
我国立法在对违法者进行经济处罚时，一个明显的缺陷就是授予执法者过大的自由裁量权，这也是我国权利监督制约体系不完善的一个重要方面，权利不受制约必将产生腐败，这是古今中外普遍认可的真理。在我国《水污染防治法》及其实施细则中，自由裁量权过大就可见一斑，例如：《水污染防治法》第七十条规定：“拒绝环境保护主管部门或者其他依照本法规定行使监督管理的部门的监督检查，或者在监督检查时弄虚作假的，由县级以上人民政府环境保护主管部门或者其他依照本法规定行使监督管理权的部门责令改正，处一万元以上十万元以下的罚款”。执法者的自由裁量权如此之大，同样的原因对不同的单位可处以相差九倍的罚款，类似的条款比比皆是，举不胜举。这就为一些执法者以权谋私提供了绰绰有余的活动空间，这种立法所造成的后果，不但不利于对水资源的生态保护，在某种程度上，还会起到不好的导向，如前举例，不同的企业处于同样的违法状态，甲企业与执法者搞好了“关系”，仅处罚一万元，而乙企业没与执法者搞关系，很可能就要被处罚九到十万元，而这是法律赋予执法者的权利。在此情况下，违法单位不是想如何遵纪守法，更多把精力用到要搞好“关系，”以便再次违法时，执法者能“高抬贵手”。
操作性差也是我国立法当前存在的普遍问题。大部分法律法规对在立法中要解决的问题只做些原则性规定，模棱两可，含糊不清。而且其立法的主旨在于充分发挥水资源的综合效益，而不是保护水资源生态系统不被破坏。例如在2002年修订前的《水法》五十三个条款中，有十四条是为开发利用而制定，并在总则之后特设专门章节。而对于水资源的生态保护，仅仅在总则第五.第六条中，用标语口号式的提了几句。如第五条：“国家保护水资源，采取有效措施，保护自然植被，种树种草，涵养水源，防治水土流失，改善生态环境”。至于如何采取有效措施，就没有了下文。再看第六条：“各单位应当加强水污染防治工作，保护和改善水质。各级人民政府应当依照水污染防治的规定，加强对水污染防治的监督管理”。如何保护水质？防治污染，应是水务部门责无旁贷的义务，但在《水法》中不但没有专章具体条款的规定，反而将这一重要内容完全推给由环保部门牵头制定的《水污染防治法》。
从2002年前《水法》全部内容看，在总则第五.第六条强调的重要内容，后面竟没有相对应的专门章节具体落实，这在形式上看有重要缺失，不完整。从实质上看，国家在立法中体现出的对水资源开发利用的重视，相比之下，也表露了对水资源生态保护的轻视。在2002年《水法》的修订，作了很大的调整，总条款增加到八十二条，关于开发利用减少到十条，第四章是关于水资源、水域和水工程的保护，在水资源的保护方面还是只有对水量的控制，缺乏对水质的保护。而且把原第六条内容删去，仅在总则第九条关于保护水资源的条款中加了几个字，即在“防治水土流失”后加了“和水体污染”这五个字，修改后的《水法》在对水质生态保护这样一个重要的方面，在立法上没有前进反而倒退了，这造成了我国《水法》内容的严重缺失和不完善。
二、我国水资源生态保护立法瑕疵的对策
工业时代和近代科学技术的迅猛发展，大大增强了人类干预自然的能力，人类开始掠夺性的向自然界索取自然资源和财富，追求物质享受的物质主义大行其道，长期以来，在传统的狭义人类中心主义环境伦理观的影响下，环境资源包括水资源立法的目的都是以人类为中心的，世界各国在立法上反映出“经济优先”、“人类优先”的思想。如前所述，我国在1988年制定的《水法》，其中心主旨是为了有利对水资源的开发利用，而对水资源的生态保护则只是用两个条款简单表述。在这种立法思想指导下，近年来我国水资源生态遭到大范围污染破坏，就是一种无法避免的趋势了。
西方一些思想家在探寻现代生态危机的价值根源时，英国历史学家汤因比认为，近代科学的发展以及人们关于人与自然和谐共存的传统价值观的丧失，是导致现代生态危机的重要根源。水文学家罗德米尔克曾用托管理论来证明开展环境与资源保护运动的合理性，他推论说，上帝如果能预见到几个世纪以来人类目光短浅，林业和工业会给他的创造物带来如此严重的破坏，他肯定会在十戒后面再加上一戒，而这条新戒律的内容是：
第十一：你要作为一个诚实的托管者接管这个神圣的地球，世世代代都要维护它的资源和活力。你应护卫大地，使土地免遭侵蚀;护卫生命使之永不干涸；护卫森林，使之免遭毁坏；护卫山丘，使之免遭牧群的践踏。这样你的后代才能永远丰衣足食。
国外学者借上帝之声向全人类发出了警示，为了保障人类的繁衍，为了子孙后代的幸福，必须立即行动起来，护卫我们大好的河山。而这一切要转化为人们行动的准则，就必须通过立法来实现。
其实，我国生态立法在远古时代就开始了，公元前十七世纪殷商王朝的法律中就有防治污染的规定。据《韩非子内储说上》记载：“殷之法，弃灰于公道者断其手。”意思是在公共道路上乱倒垃圾的要被砍手。制订了严刑峻法，谁敢违法？《逸周书·大聚篇》载有《禹禁》，内容为：“春三月，山林不登斧，以成草木之长。夏三月，川泽不入网罟，以成鱼鳖之长。且以农力，执成男女之功。”以后的各个朝代，都有防治环境污染、生态破坏以及保护自然资源的法律，但均散见于以刑事法律为主的各种法律之中，这种立法状态与生态尚未受到大的破坏相适应。古代和国外对于生态的保护高度重视，我们再也不能错失良机了，党的十七大提出科学发展观就是指导我国当今立法的纲领，必须贯彻到生态保护立法中去，对于水资源生态保护立法，作者有如下建议：
第一、尽快确立以水法为主的水资源生态保护立法体系，完善配套单行法规鉴于我国的《水法》由全国人大常委会制定颁布，与《环境保护法》、《水污染法》《水土保持法》等处于同等的法律地位，缺乏法律优先效力，难以发挥对其他相关法规的指导作用。
建议由全国人大对《水法》进行修改后颁布施行，以提高《水法》的法律地位，建构以《水法》为上位法的水资源生态保护体系。在《水法》中要以专章规定水污染防治的相关法律条款，弥补原《水法》在对水质进行生态保护方面的空白。另外，还要通过增加制定与《水法》配套的单行法规，填补在水资源生态保护方面的一些立法空白。例如：水的许可证制度，包括用（取）水许可证、排水（污）许可证、水利许可证等，还有水资源保护区制度，不但包括生活饮用水源保护区，而且包括风景名胜区水体、重要渔业水体、珍贵特有水生物保护区和其他有特殊经济文化价值的水体。另外，在《水污染防治法》中，还应增加对于突发性水污染、水害采取的应急处理措施的内容。
第二、立法应强调保护水资源生态平衡的重要作用
在水资源生态保护立法中，要坚持以人为本这个核心，以全面、协调、可持续发展为内容，用科学发展观指导立法，谋求实现社会经济与环境保护的协调发展，并在发展中维持新的平衡。作为实现人与自然和谐发展的主要法律保障的环境资源法，其立法宗旨是相关法律的指导思想，以水资源生态保护相关法律法规为例，在立法宗旨中就彰显“以人为本”的价值取向，在宏观的生态系统中，人类只是自然的一部分，人类只有尊重自然规律、保持人与自然的和谐关系才符合人类的根本利益。以人为本的科学发展观追求的目标是：既要使人类的各种需要得到满足，个人得到充分发展，又要保持资源和生态环境不对人类后代的生存和发展构成威胁；做到既满足当代人需求，又不危及后代人，满足其需求的能力的发展。
国外在有关水立法意义的条款中，不仅有关于水资源保护的内容，而且提到非常重要的高度，例如美国政府在“水污染控制政策声明”中强调指出：“国家之生存，即未来的都市、工业、商业的发展与衰亡，均取决于我们在全部行动中如何保护一切水资源。”
而我国《水法》在总则第一条规定：“为了合理开发、利用、节约和保护水资源，防治水害，实现水资源的可持续利用，适应国民经济和社会发展的需要，制定本法。”《水污染防治法》总则第一条规定：“为了防治水污染，保护和改善环境，保障饮用水安全，促进经济社会全面协调可持续发展，制定本法。”这两个条文的语句非常平淡，简单，从中体会不到国家对水资源的生态保护有多么重视。建议再次修订时，应在条款中强调：大力加强对水资源的生态保护，对于中华民族的繁荣昌盛是多么重要。
第三、必须形成有效的水资源生态保护机制，统一执法主体
水资源与其他自然资源不同，它是可再生的动态资源，地表水和地下水相互转化，上下游、干支流之间相互影响。水又是多功能的，不仅供人类饮用，而且还具有灌溉、发电、航运、渔业等多方面功能，这些功能又是相互联系的，因此对于水资源的生态保护对人类的生存发展有着非常重要的意义，1992年联合国环境与发展大会通过的《21世纪议程》中提出，水资源应按流域进行综合管理。我国从20世纪50年代开始在七大江河建立流域管理机构，在流域综合开发利用与管理方面做了大量工作和有益探索。但是，由于《水法》在1988年制订时，并未明确规定流域管理体制，直至2002年修订时，在《水法》第十二条明确规定：“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。”
因此，流域管理有利于因水污染产生的生态补偿。水是流动的，支流汇入主干，上游流往下游，造成的污染范围也是流动的，损害的后果下游比上游重，主干道比支流重。由环保部门监督处罚，受行政区域的限制，执法不能到位，如果由流域水务部门执法，这些矛盾的主要方面就迎刃而解。既能有效打击造成水质污染的违法者，也有利保护对流域生态作出积极贡献的地区。
国务院1995年颁布的《淮河流域水污染防治条例》施行十几年，淮河的污染却越来越严重，有三个重要立法缺陷，一是对违法排污者处罚太轻，最重的经济处罚在20万元以下；二是没有采取流域生态补偿的奖罚措施，上游维护水资源生态好没有奖励，水污染严重也处罚不大；三是环保部门执法受地域限制，影响执法力度。
《水法》在法律责任部分，赋予流域管理及行政区域管理水务部门监检查权和经济处罚权，较之修订前的《水法》有了非常大的进步。但还是局限在有关水利工程的管理这一块。对于因水质污染进行行政执法这一块，还是没有放进来，仍按《水污染防治法》由环保部门监督处罚。
建议再次修订《水法》，坚持“独龙治水”方针，不仅要把水质污染监督管理写进水法，而且需将执法权赋予水务部门。由环保部门在技术上支持，并实行有效监督。这样也利于在执法中将流域管理与区域管理有机结合起来，真正将修订后的《水法》新增第十二条即：“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制”这样一个重要内容落实到位。通过立法彻底解决在水资源生态保护方面，同一区域不同执法主体管理的冲突，以及同一执法主体，在不同行政区域，如何行使执法权的冲突这样两个重要的关键问题。
第四、立法要加大力度，操作性强，自由裁量权适度
各国水资源保护法都对违反法律规定的行为设置了相应的处罚，根据违法者行为的不同情况，必须承担相应的行政责任民事责任和刑事责任。我国目前立法要加大追究行政责任和刑事责任的力度，使其足以达到震摄的作用，中国有句古话叫“乱世用重刑”，虽然我们现处于政治清明、经济发达的太平盛世，但是对于生态环境的破坏却是前所未有的“乱世”，我们不可能效仿古代因乱倒垃圾于公共道路就采取“断其手”的刑法，但是对于造成严重污染的直接责任人除了给予行政撤职、经济处罚外，还应判处相应刑罚，才能起到教育他人作用。
对于已出台的水法系列规定，在法律责任这部分，应进一步完善，一面要加强操作性，如《江苏省环境资源区域补偿办法》（试行）虽然只有十三个条款，但操作性强，关键的环节规定得很具体，例如规定将“所有有效监测数据的月平均值作为该断面当月水质、水量、流向指标值；对监测数据有异议的，分别由省环境监测和水文水资源勘测机构裁定。”同时还规定省水行政主管部门负责在每月5日前将有关数据复核并向省环保行政主管部门通报，而省环保部门应在每月10日前将提交的各断面应纳补偿资金通报省行政主管部门和各有关设区市人民政府。对于水污染补偿标准明确规定：化学需氧量每吨1.5万元，总磷每吨10万元等。
另一方面自由裁量权要适度。例如在《水污染防治法实施细则》中，第四十条规定：“依照水污染防治法第四十七条规定处以罚款的，可以处10万元以下的罚款。”而四十七条规定是：“使用农药，应当符合国家有关农药安全使用的规定和标准。运输、存储农药和处置过期失效农药，应当加强管理，防止造成水污染。”笔者认为，《细则》的制定就是为了完善《水污染防治法》的不足，但《细则》仅仅是规定了罚款的上限，还是不能有效的发挥法律的的作用，甚至容易导致执法的不公。举例来说，根据以上法规，有人将一桶农药倒进水里，可能承担一万元的罚款，也可能承担十万元罚款的经济处罚，法律赋予了执法者太大的自由裁量权，这种不受制约的权利不但滋生腐败，而且造成了社会的不公平，影响法律的权威性。像上述条款可以修改为：“因使用农药不当造成水污染的，应当根据水污染程度的不同和水污染面积的大小、及产生的危害后果轻重区别处罚。”在《细则》中应对水污染程度划分几个标准，如轻度污染、重度污染、严重污染，对于常见的水污染面积也应划出不同标准，还应区分被污染的水是饮用水、灌溉用水或是工业用水等，根据这几个方面综合分类进行处罚，才能显示法律的公平、公正，从而起到积极的防治水污染作用。
注释:
水资源保护法篇7
中图分类号：F205
文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2014）01-096-03
水资源是生态环境的控制性要素，是经济社会发展的重要保障。目前由于环境恶化等原因，地下水资源短缺和污染问题日益严重。我国70%人口的饮用水源为地下水，661个城市中有400多个城市都开采地下水，可见地下水资源是我国综合发展的基础。由于我国对地下水环境缺乏有效保护，尤其是“三条红线”不达标准造成的污染，对地下水水质的影响已关系到饮用水安全。目前，农村约有3.6亿人喝不上符合标准的饮用水，近20%的城市地下水质恶劣，不适宜饮用。因此，对地下水资源保护进行法律规制十分必要。本文在汲取了韩国保护地下水资源先进的经验上，提出了一些完善的策略，对我国新时期的建设具有现实意义。
一、中韩地下水资源状况比较
（一）韩国地下水资源状况
韩国，位于亚洲朝鲜半岛南部。三面环海，北部以军事分界线与朝鲜相分离，东濒朝鲜东海（日本海），西临朝鲜西海（黄海），东南隔朝鲜海峡与日本相望，近年来成为亚洲经济发达国家之一。其地形特点是东高西低、北高南低。由于地势的原因，雨水形成的径流基本与海水相溶。大约70%的雨水在夏季降临，春季相对干旱。韩国降水量不平均在全国范围内，有些地区甚至相差两倍以上。为缓解干旱，平衡国家用水，韩国的用水结构主要表现为通过提取河水，水库蓄水以及开发地下水利用等途径，近年来地下水的开发成上升趋势。产生的地表水污染地下水和水井管理问题等与我国情况相似。但是韩国政府注重加大生态用水比例，立法上详细地对地下水保护进行了规定，成立了专门的管理机构，有效地保护了地下水资源。
（二）中国地下水资源状况
我国水资源整体分布不均匀，资源量配置结构不合理，导致了局部地区水资源丰富而其他部分地区却严重缺水。尤其淡水资源及其缺乏。经济建设的快速发展，引起的城市生活污水、生活垃圾、工业三废的排放使地下水污染严重。由于我国法律规制的不全面，管理体制冗杂，导致地下水问题频繁发生。如地下水开采过度导致的地面沉降、人工回灌制度不合理等问题。水利部普查公告显示60多个城市地下水超采严重，例如北京、上海等地区。国土资源部在2012年最新表示：我国的200多个城市中，4727个水质监测点上，水质为较差或极差的占55%，由于混乱开采，已有50多个城市地面下降。尤其沿海城市因地下水过度开采，导致海水倒灌。现今我国的地下水环境问题已经被提到了国家议程，解决它将关系到民族的综合发展。通过学习韩国相关的科学保护经验，可以更好地促进我国地下水资源法律保护工作。
二、中韩地下水资源法律保护概况
（一）立法模式
从法律基础理论分析，立法模式主要有两种。分别为专门型立法和混合型立法。在专门立法模式中，是由统一独立的一部法律涵盖性的规定了地下水保护内容。混合型立法模式中，地下水保护内容分别由不同种类的法律规定组成。韩国是专门立法模式的代表国家。在1994年就颁布了专门的地下水法。地下水法体系主要分为：法、大总统令和实施细则。共7章41条。第一章为总则，主要明确了立法目的，包含三条；第二章规定了地下水的调查以及开发利用内容，包括六条；第三章明确了地下水资源的保护与管理，分为十一条；第四章为地下水开发与利用的施工，包括5条； 第五章规定了地下水影响调查机构；第六章为附则；第七章为惩罚性规定。总体就是以专门法律的形式规定了地下水的调查及开发利用，保护管理与施工，有关影响调查机构以及罚则等方面的具体内容。韩国颁布了许多水资源计划，如《水资源长期总体规划》（1991-2011年）、《水资源长期总体规划》（1997-2011年）、《水资源长期总体规划》（2001-2025年），在这些规划中包括了对地下水资源开发和管理。进一步防治不合理用水。
我国属于典型的混合立法模式代表，目前缺少一部独立地下水法。地下水保护的法律规定内容都是呈现在各个单行法之中。例如，《中华人民共和国水法》和《中华人民共和国水污染防治法》中，加入了有关地下水资源管理与保护的条款和内容，但是缺乏操作性。《水污染防治法》第二条包含了地下水的保护。但是，它缺乏地下水资源保护的具体内容和责任划分。《水法》第三十一条是对开采地下水的规定，若违反规划降低了江河湖泊水域使用功能，造成污染的应承担治理责任。规定缺乏了怎样承担治理责任的解释。地方上，辽宁省颁布了《辽宁省地下水资源保护条例》，新疆颁布了《新僵维吾尔自治区地下水资源管理条例》等，这些散见于地方的管理条例，执行时易引起与上级法律规定的法条竞合。目前，我国地下水资源保护的立法还处于初级发展阶段；立法体系还存在很大的空白；各部法律间有关地下水的规定还存有衔接问题。
（二）管理体制
2004年1月韩国专门成立了国家地下水管理中心，同时修改了2005年的“地下水行动法案”，为地方当局管理地下水提供了稳定的来源。并且制定了地下水开采指标。地下水管理中心的主要职责是：第一，在一定的范围内对地下水进行管理；第二，通过检测和勘查规划地下水的利用度；第三，评估地下水质特点和可持续使用数量；第四，规划地下水保护区和管理水井；第五，研发有关优化和保护地下水质的方案。最后规定了承担地下水保护和管理规划的职责。设立独立的地下水管理部门，有利于监管制度的全面实施，可以提高监管效率和强化行政作风。在管理供水方面，为了使各地区平衡发展，解决水资源缺乏问题，韩国制了供水基本标准。将全国分为12个区，进行水资源的合理分配。针对违背法律规定破坏地下水的主体。韩国设置了严厉的惩罚措施，国家根据没有被许可的主体利用地下水出现的危害后果或者其他违法行为，衡量结果的严重性，相应的依据具体问题，采用罚金处罚或者根据实际情况判定是否实施有期徒刑严惩。
目前我国还没有设立相关独立的地下水资源管理部门。这种情况容易导致管理机构效率低下，监管水资源不到位。我国地表水和地下水的监管部门是不同的。地表水由水利部监管，地下水由环境保护部、国土资源部和建设部监管和保护。这种分散式管理模式不利于水资源保护工作的开展。首先，这种分散式管理体制容易产生权力分散和实施权限的重叠。没有专门的地下水管理机构是制约水资源管理的重要因素。多部门的共同管辖会导致分工不明确，各自从自身职责为出发点易于造成不公平的竞争和部门利益产生。其次，复杂的管理体制会造成在水资源管理方面的有法难依。因为各部门倾向于从自身角度出发，制定利于自己的法律规章，这样就导致了在处理水环境案件时法律参照的困难。为个别地方政府追求私益进而规避法律提供了空隙。
三、借鉴韩国法律保护经验提出的完善策略
（一）制定一部专门的地下水法
独立统一的立法模式，是指国家制定一部专门的法律。无论是针对何种管理内容，这种专门立法相对于混合式立法实施起来，会更有效率和易于管理。在地下水资源的保护以及开发利用等诸多方面进行集中规定，有利于形成一部以地下水资源保护为中心的专门法律。这种做法在现实中具有灵活操作性和确定性。韩国就是典型代表。出台的独立于其他法律的地下水法，对地下水资源的保护和开发利用进行了比较全面的规定，便于地下水的统一管理和全面监控。我国在今后研究制定法律工作中，颁布一部独立的地下水法律是现实的要求。首先，应当详细明确管理部门对保护地下水责任的划分。其次，应当将涉及到地下水保护的基本内容和措施纳入其中，例如人工回灌制度规定、限制开采规定的内容、取水权向用水权的转变规定等。同时，在处罚程度上应该加大力度，最基本也应当让违法者付出昂贵代价，不仅要求违法者依据污染影响程度来付费，还要对今后造成的影响负责。严重者同样会面临有期徒刑的惩罚。
（二）设立独立的地下水资源管理部门
借鉴韩国的管理体制，我国的地下水资源管理机制比较混乱。管理部门较多，出现交叉，容易导致职能划分不清和降低办事效率。因此整合管理机构，优化地下水管理部门，是当前急需解决的问题。我国可以设立统一的地下水管理部门。实行由中央统领地方的垂直管辖，不隶属于其他管理部门。在各省市和直辖市设立地下水办事处，专门监管各地区的地下水情况。针对重大水资源案件应当向上级进行汇报。这（下转第100页）（上接第97页）样可以有效地防止部门利益产生和提升监管效率。在管理中对于污染者的处罚，应报公安机关或者是检察机关，从而根据实际情况实施民事、行政和刑事方面的处罚。管理机构的优化，将有利于科学防治污染地下水机制的建构。
四、结论
根据目前的态势，当今许多国家都已经意识到了保护地下水的重要性。近年来我国也开始认识到水资源管理保护工作中存在的不足。本文针对目前存在的立法问题和管理体制的不足进行了分析，并借鉴了韩国保护经验中精华部分，结合我国国情提出了一些见解。力求在今后的学习研究中，进一步细化有关内容，从而更好地促进我国地下水资源的保护。将有利于生态文明的建构和国家持续发展。
参考文献：
[1] 环境保护部，国土资源部.全国地下水污染防治规划征求意见稿（2008-2020年）.
水资源保护法篇8
（一）地球水资源的概况
水乃生命之源，安全的淡水是维持地球上生命的基本要素。所有的生命都依赖于水，有水地球上的万物才得以生存、生长。据统计地球表面2/3被水覆盖，其中咸水占97.47%淡水仅占2.53%。冰川、积雪的淡水难以利用却占淡水总量的87%，而可利用的淡水少之又少主要是分布于地球深部的淡地下水和河流、湖泊、大气水，这些淡水仅占0.26%且最活跃更新最快。如果说缺少石油和其他燃料，我们可以用其他能源来替代，那么，如果没有洁净的淡水，没有干净的可饮用水，我们的未来将会是一个没有未来的未来。国际自然及自然资源保护联盟孟加拉代表爱农·尼沙特在研讨会上说：“如果将世界上所有的水比喻为盛在一加仑罐子里的水，可供人使用的淡水量只相当于一汤匙——大约是总量的0.75%。”在21世纪的开端，地球上有10多亿人根本喝不上干净的水。大约24亿人得不到足够的可饮用水，每年大约还有340万人死于与水有关的疾病。有关专业人士预言：人类面临的下一个生态危机将是淡水资源短缺!
（二）地球上的淡水资源分配极不均衡
联合国和斯德歌摩环境研究所报告1995年世界1/5的人得不到洁净的水。2025年面临缺水困境的人将增至2/3，2050年世界1/3的人得不到洁净水。有些地区大水泛滥，而有的地区却因干旱而导致居民死亡——或者沦落成难民而举家迁移。加拿大有着与中国同样多的水资源，然而加拿大的人口只有中国的2.5%，人均淡水量远高于中国。中国淡水资源总量居世界第四位，人均资源量居世界82位，不到世界水平的1/3。在干燥的博茨瓦纳，水是如此宝贵以至于用“雨水（Pula）”命名自已的货币。
二、水资源短缺的原因
水资源短缺的主要原因大致分为：自然原因和人为原因。在自然原因中水资源全球分布的及不均匀，气候变暖改变区域降水的蒸发格局造成了大气环流失衡，使区域性降水造成了分布不均衡。其次，雨水在时间和空间上的分布更不均匀。
两个原因当中更重要的是人为原因，人类水资源需求总量正在急剧上升的现象这是不可非议的，相反人类人为造成水污染的程度也变得越来越严重。当今水污染是全球淡水资源面临的又一大威胁，清洁、充足的水是极其宝贵的。没有清洁、充足的水，人类就不能生存。但是我们却把清澈、干净的水源作为废物倾倒场，每年向湖泊、河流和海洋倾倒数十亿吨的化学品、金属和有机污染物。同时海上运输过程中的意外事故造成的液体泄漏也给海洋带来了无法挽回的损失。不当的淡水利用也给水资源带来了无形的浪费。在农用方面，农作物的大面积灌溉使淡水造成了大量的流失，这更是一个不可忽视的问题
我们一方面在消耗着越来越多的水，另一方面却在继续忽视水的重要性。这不是我们今天人类应该做的，相反我们需要保护和恢复我们的水质。
三、全球淡水资源的国际保护及保护法取得的进步
20世纪许多战争都是因石油而引起21世纪水将成为引起战争的根源。由于全球一体化和可持续发展的需要各国必须对淡水资源的国际公平分享问题和淡水污染的防治问题给予充分重视，做到广泛协商并用国际条约巩固协商成果。全球面临着严峻的水危机，直接危及人类的生存和发展。世界水事委员会提醒大家：“此时此刻，我们面临着世界水资源短缺的危机，而且这种危机只会越来越严重。如果解决不了水源短缺的问题，结果将是粮食价格上升，缺水的国家不得不用昂贵的价格进口粮食，然而缺水的国家大多贫穷落后。”饥饿和干渴也与政治动荡和经济增长缓慢紧密相关。
关于淡水资源的国际保护经历了从单一利用到全方位保护，从保护河流到保护整个水系的发展过程，从创设相对简单和直接的防止重大跨界污染的义务发展到建立广泛的保护共享资源的法律制度。
起初，区域性的或双边的国际条约构成全球淡水资源的利用和保护制度的重要部分。如1978年美国和加拿大两国签订的《美加大湖水质协定》。《协定》的宗旨是“恢复并保护大湖流域生态系统的、水体的、化学的、物理的和生物学的完善性”。1998年通过的《保护莱茵河公约》，该公约从整体的角度看待莱茵河生态系统的可持续发展，将河流、河流沿岸与河流冲击区域一起考虑。
随后，1966年国际法协会通过了《赫尔辛基规则》是淡水资源的全球保护的里程碑，在条约中提出了现代国际流域的概念，为国际河流的综合利用和环境保护提供了依据。“赫尔辛基规则”宣告国际流域利用的国际法一般原则；确认国际流域内的每个国家都有权利合理公平地利用国际流域内的水资源；提出并界定流域水的自然分成结构水质；各国不应对国际流域内的水造成任何新形式的污染或加重现有的污染程度，从而可能对流域内另一个国家的境内造成严重损害，国家应为减少各种现有的污染采取一切合理的措施，以便不在流域内另一个国家的境内造成损害；关于国际河流利用产生的争端，应按联合国精神以和平解决。1997年根据国际法委员会的条款，联合国大会通过《国际水道非航行利用法公约》这一法典化文件。它包括四方面的内容：（1）适用于所有国际水道的一般规则；（2）实施这些规则的程序规则；（3）关于淡水保护、保持和管理的实质条款；（4）关于水道国缔结协定的条款。该公约的目的保障国际水道的利用、开发、保存、管理和保护，并为当代人及后代人而促进对国际水资源保护。
总的来说，当前国际环境法在国际水资源保护制度上已经构建了一整套原则和规则。对国际淡水资源法律制度的研究对指导国内立法具有积极意义。
四、国际淡水资源的保护法的特点及存在的问题
国际淡水资源保护法在体系机构上所调整的范围不断扩大，渊源构成多样化，在内容上存在着国家与水道国际化之间的矛盾。保护法对淡水资源的保护起到了积极重要的作用但也存在着不足，在已经签署的双边、多边条约执行的不彻底。国际河流委员履行的职责有限，上下游国家利益的平衡问题尚且存在，国际水资源争端的解决存在争议。
我个人认为，国际环境法应与国内环境法在某些方面达成一致。国内环境法无论在归责问题或保证实施上大多都有明确规定，不可否认国际环境法在这些问题上不可能同解决国内法一样，它面临更大的困难，但及早出台相关的法律是刻不容缓的。还有一点值得注意的是，自70年代以后，有发达国家将严重污染环境的项目迁往控制不严格的发展中国家，导致世界上最严重的环境事故接二连三的发生在发展中国家，而这与发展中国家财政收入低下，民众的环境意识低下和管理水平低下有着很大的关系。因此，我们在谴责发达国家这种举动的同时，还应该认识到提高发展中国家的环境保护意识也是迫在眉睫的，只有认识到环保的重要性才能使全世界都积极参与到拯救环境的队伍中来。
世界局势逐渐向多极化的发展，国与国之间的差距在逐渐缩小，通过建立全球关系，迎接环境与发展的挑战，是唯一可行的道路。
结束语：
人类与大自然的关系是密不可分的。无论是几千年以前中西方的自然哲学思想，还是当代全方位环境保护的理念，贯彻于全部历史发展的主旋律就是人类应当与大自然保持一种相互依存、相互作用和相互发展的关系。
环境保护不只是某一国家范围内的任务，是国际各国共同关心的焦点。不论是发展中国家长期深受其害的土地退化、水土流失和沙漠化等问题，还是近年来提上国际议事日程的气候变化、臭氧层耗损和生物物种多样性消失等问题，都以跨越了国家或地区的界限，影响着世界上每一个国家、每一个民族以至每一个人，成为全球性的问题。解决这些问题，需要世界各国和地区协调一致的努力与合作。
发展是人类社会的永恒主题，在此过程中，人类既取得过辉煌的成就，也遭受过无数的挫折和失败。历史已经证明，只有坚持可持续发展的道路，人类与自然才能和谐。只有全世界共同努力，保护我们仅有的水资源，我们才能拥有一个美好的明天。
水资源保护法篇9
二．我国水资源刑法保护之缺陷与困境
（一）我国水资源刑法保护之缺陷
1．罪名规定之缺陷
从我国刑法对水资源犯罪的规定看，尽管第338条污染环境罪和水资源保护直接相关，但该条文制裁的是与污染环境有关的所有犯罪行为，并不单是制裁水资源污染，还包括污染土地、大气等其他环境污染。我国刑法这种对土地、水体、大气等资源保护采取统一规定的立法方式，不利于发挥刑法对不同资源的有效保护，应考虑对不同资源采取不同罪名的立法方式进行规定。并且，污染环境罪在2011年经修改后仍是结果犯，客观上只有达到严重污染环境的，才能立案追诉。这种结果犯的立法模式不符合环境刑法践行预防为主的基本理念，不利于惩治犯罪和保护水资源。《刑法》分则第二章危害公共安全罪中的决水罪、爆炸罪、投放危险物质罪等保护的法益是公共安全，并非专门的环境法益，不是严格意义上环境犯罪。此外，对水资源的刑法保护，应形成一个完整的刑法保护体系，包括水资源的监管、利用、污染、破坏等。因此，水资源犯罪不单指水污染，还包括破坏水资源行为，比如严重的非法取水行为和破坏水利设施行为，应予以犯罪化，纳入刑法调控范围。从我国《刑法》分则的罪名规定可以看出，我国现有刑法对水资源犯罪的保护条文粗疏，法网不密，直接导致目前许多水资源污染和破坏犯罪得不到应有的制裁。
2．刑罚规定之缺陷
2011年5月1日起施行的《刑法（修正案八）》对《刑法》第338条规定修改为：违反国家规定，排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质，严重污染环境的，处3年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；后果特别严重的，处3年以上7年以下有期徒刑，并处罚金。污染环境罪修改后的法定刑和修改之前没有任何变化，最高刑期仍是七年有期徒刑。显然，七年有期徒刑的刑罚上线与某些后果特别严重水资源污染犯罪的社会危害性极不相称，背离了我国刑法罪责刑相适应之基本原则及民众对惩治水污染犯罪之期待，使刑法震慑打击犯罪以及保护环境法益之目的难以实现。除了实体刑太轻外，污染环境罪附加刑的规定只有罚金一种，没有资格刑的规定。可以说，污染环境罪刑罚规定的缺陷，在某种意义上鼓励和纵容了某些企业和个人为了谋取经济利益而有恃无恐，随意践踏法律，制造出一个又一个令人触目惊心的水资源污染事件。因此，为了有效惩罚水资源污染犯罪，保护人类共同的绿色家园，必须加大污染环境罪的成本，提高污染环境罪的法定刑。此外，在污染环境罪已经做出修改的情况下，环境监管失职罪的法定刑也应当做出相应调整，与污染环境罪法定刑相对应改成两个档次的法定刑。
（二）我国水资源刑法保护之困境
1．水资源犯罪取证困难，因果关系认定复杂
根据我国刑法规定，水资源污染必须达到严重污染环境的后果，才能追究刑事责任。水资源犯罪在客观上认定的难点在于证据搜集和因果关系认定。众所周知，除了突发性的水污染事件外，水污染事件通常具有长期性和隐蔽性特点。有的水污染事件是在十几年甚至几十年后才显现出来，这导致水污染事件证据搜集具有相当大的难度，大量证据因为时过境迁而消失，或者搜集到的证据难以充分证明现有之事实。同时，证据收集需要大量实地考察和相关检测，技术检测、损害计算都需要大量时间。而突发性水污染案件的取证要求即时性，超过一定时限就难以保全证据，无法查明突发事件造成水环境损害的各种数据。此外，由于水污染事件的长期性和隐蔽性，以及环境犯罪因果关系的特殊性和复杂性，要查明危害结果与污染行为之间的因果关系实属不易。因此，取证困难、举证不力导致司法机关面对水环境犯罪案件倍感困惑与无奈，也导致我国目前大量水资源犯罪案件得不到应有的追诉，造成重大水污染事件频发与污染环境罪判例鲜有的极大反差。据有关部门统计，2004年水污染突发事件14起，只有沱江污染事件被追究刑事责任；在2005年水污染突发事件中，只有1起被追究刑事责任；2006年水污染突发事件18起，仅有3起追究了污染企业的刑事责任；2007年的9起水污染事件中没有人被追究刑事责任；2008年，5起水污染事件被追究刑事责任。［4］
2．对某些后果特别严重的水污染犯罪和污染环境罪难以有效惩处
2009年发生在我国江苏盐城2•20水污染案是我国首个以投放危险物质罪对违规排放造成重大环境污染事故当事人判刑的案例。此前，我国在对类似的污染事件追究刑事责任时，均以重大环境事故污染罪追究犯罪嫌疑人的刑事责任。当时，此案一经宣判立刻引发网民热议和专家争鸣。毫无疑问，司法机关适用投放危险物质罪追究重大环境事故当事人的刑事责任，是因为最高刑才7年有期徒刑的重大环境事故污染罪远不足以惩罚当事人之罪行。或许，该判决是为了更好顺应民意，体现司法良好社会效果，突出国家保护环境之决心，彰显司法正义。但是，司法机关的判决应当具有极大权威性和严肃性，不能因为某种原因随意更换罪名。透过此案，可以看到我国水污染犯罪在司法适用上的两难困境，一方面对某些后果特别严重的水资源污染案件如果适用污染环境罪则难以达到罪刑相适应，另一方面如果定投放危险物质罪则使污染环境罪失去立法价值且会导致“同罪不同罚”的法治乱象。因此，对某些后果特别严重的水资源污染案件在司法实践中如何处理，成为摆在司法机关面前一道无法回避的难题。
三．完善我国水资源刑法保护之路径选择
（一）路径之一———完善和利用已有刑法规定惩罚水资源犯罪
1．制定有关司法解释，更好适用污染环境罪
2006年，最高人民法院曾出台《关于审理环境污染刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，对如何界定“公私财产遭受重大损失”、“人身伤亡的严重后果”以及“后果特别严重”作了具体规定。但是，现在的污染环境罪的客观表现与修改前的重大环境污染事故罪已完全不同，修改后的污染环境罪的入罪标准客观上只要求“严重污染环境”，删除了“致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果”之规定，因而最高院2006年做出的司法解释除了“后果特别严重”一条的解释可能还具有参照意义，其他条文解释已不能再适用污染环境罪。因此，为了在司法实践中更好地适用本罪，更有力保护水资源，最高司法机关应当对何谓“严重污染环境”和“后果特别严重”重新作出规定。此外，对修改后的“有害物质”也应当作出相应规定，或者和修改前一样通过制定《国家危险废物名录》方式对有害物质规定一个详细清单，或者作出列举和概括性规定。
2．通过投放危险物质罪打击后果特别严重的水资源犯罪行为
在我国刑法对污染环境罪法定刑作出修改之前，为了严惩后果特别严重的环境污染行为，对今后类似2009年江苏盐城2•20水污染案，司法机关可以投放危险物质罪追究当事人刑事责任。首先，从两罪犯罪构成要件分析。客体方面。两罪法益保护有共同交汇点，后果特别严重污染环境行为既侵害了自然环境，更危害到公众的生命健康和重大公私财产安全，符合投放危险物质罪的客体。在客观方面。行为人违反国家规定，排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质与投放危险物质罪在本质上没差别。主体方面。自然人同时属于污染环境罪和投放危险物质罪的主体。因此，对后果特别严重污染环境行为适用投放危险物质罪在理论上并无大碍。在主观方面。行为人明知所排放、倾倒或者处置物质具有高度危害性而仍然为之，主观上具有放任危害后果发生的间接故意。其次，后果特别严重的环境污染行为，同时符合污染环境罪和投放危险物质罪的犯罪构成，在刑法理论上属于想象竞合犯，应当从一重罪论处，即以投放危险物质罪处理。因此，对特别重大的水污染案件以投放危险物质罪没有违背罪刑法定基本原则。相反，中国法院开始以新的罪名来追究污染环境者的刑事责任，其罪名更重，求处刑期也更长，显示了中国对严重污染环境事件的打击力度进一步加大。［5］
3．颁布有关指导性案例或制定有关司法解释
实现判决的统一性和公平性为了维护司法公正，保障判决权威性，避免同罪不同罚之后果，对哪些污染环境案件适用投放危险物质罪，最高司法机关应当通过一定方式予以明示。最高司法机关可以通过典型案例或颁布指导性案例，或者针对该类案件做出明确的司法解释，指导全国各地司法机关准确适用法律，保证判决的统一性和公平性。作者以为，可以参照2009年醉驾案判决之做法。众所周知，2009年四川孙伟铭案和广东佛山黎景全案发生后，最高人民法院针对一段时间以来，由于醉酒驾车犯罪频发，为了统一裁判标准，依法正确审判醉酒驾车犯罪案件，同时为了警示和教育广大驾驶人员能够以这两起案件为鉴，充分认识醉酒驾车的严重危害，严格遵守交通法规，切实预防、杜绝醉酒驾车违法犯罪，最高院召开新闻会公布了这两起案件，并指出今后对醉酒驾车，肇事后继续驾车冲撞，放任危害后果的发生，造成重大伤亡，构成以危险方法危害公共安全罪的，应当依照《刑法》第115条第1款的规定定罪处罚，这样才能有效打击、预防和遏制一个时期以来醉酒驾车犯罪多发、高发的态势。因此，针对当前污染环境案高发态势，最高院不妨采取类似方式对污染环境案件适用投放危险物质罪做出司法解释。
（二）路径之二———修改现有刑法有效保障我国水资源
1．分设水资源犯罪
考虑到水体、空气、土壤等环境资源的不同特点，为了更好地保护环境资源，更有针对性制裁各种环境污染犯罪行为，有必要将我国目前的污染环境罪分解成水污染、土壤污染、大气污染等不同犯罪，适用不同的法定刑。其中，对水资源犯罪，立法条件成熟时还可以将其进一步细化为饮用水、普通用水和工业用水，或者分为地表水、地下水和海洋水等，分别规定不同的罪名，适用不同刑罚。目前，德国刑法典“污染环境犯罪”中，分别规定了水污染、土地污染、空气污染、噪音公害、废弃物污染、不法核燃物质公害等不同层次的环境犯罪。日本刑法对于水污染犯罪采用的也是独立罪名模式，《刑法典》第十五章规定“有关饮用水的犯罪”，该法第142条至第147条是有关饮用水的特别规定。饮用水是人类生存所不能或缺的，保护其清洁、安全是人类生活安全的第一步。日本刑法将饮用水分为供人饮用的净水和供给公众饮用的净水或其水源来加以保护。除了从污染环境罪中把水污染犯罪单独设立外，对水资源其他犯罪还可以进一步完善。比如，针对严重非法取水行为，严重破坏水利设施的行为，考虑入罪化。
2．确立水资源犯罪的危险犯
中国环境宏观战略研究报告指出，我国环境状况“局部有所改善、总体尚未遏制、形势依然严峻、压力继续加大”，而且环境压力、环境资源问题比世界其他国家更突出，解决起来更困难。［6］随着经济的高速发展，我国的环境污染日益加剧，已对我国公民的生活健康及经济可持续发展构成严重威胁和巨大挑战。鉴于我国环境污染的严重性以及环境法益的特殊性，为更有力惩治环境犯罪和保护生态环境，国家在环境刑法中应确立预防为核心的基本刑事政策，设立污染环境罪危险犯，将足以造成严重污染环境行为犯罪化，而不应等到环境已然被严重污染时再动用刑法。对此，法国著名刑法学者戴尔玛斯－马蒂曾指出：“在惩罚环境犯罪的实践方面，传统刑法是落伍的。说刑法落伍是因为刑法的反应太迟钝了，因为损害已成既定事实。其实，即便犯罪是一种工具犯或者危险犯，实际上人们的追诉总是要等到损害结果发生以后才开始……刑罚与已经发生的损害相比犹如抛石打天。”［7］从犯罪构成角度考察，将足以造成严重环境污染和破坏的危险行为犯罪化，符合我国主客观相统一的犯罪构成理论。首先，主观上，行为人不遵守相关规定，为了经济利益就将不特定多人的生命、健康和重大公私财产安全置于不顾，表现出了一定的人身危险性。其次，客观上，行为人的行为有造成危害结果的高度盖然性，而且危害结果完全可以在其前期表现出危险状态时就采取措施阻止行为进一步发展，这正是过失危险犯的重要价值。再次，在环境犯罪中摒弃危险犯的规定，不符合世界各国环境刑事立法以预防为主的发展趋势。［8］
3．规定水资源犯罪举证责任倒置原则
为了缓解司法机关对水资源犯罪的举证困难，更有效追诉水资源污染犯罪，作者以为水污染犯罪可以参照巨额财产的举证做法，规定水污染犯罪案件举证责任倒置原则。因为，在发生重大水污染事故后，公司、企业或个人有无污染行为其自己心知肚明，由他本人承担举证责任并不会加大其举证难度，相反由于其亲历污染过程更有利于案件证据的收集和保全，维护司法公正。这样，一旦水污染案件发生后，司法机关只要证明有污染后果即可，至于企业和个人的污染行为与后果的因果关系的证明由当事人去举证，如果当事人不能充分证明其污染行为与污染后果不具有因果关系，则其要承担举证不利之后果，司法机关即可认定其行为与污染后果之间具有刑法上的因果关系，以水污染罪追究其刑事责任。当然，司法机关在适用举证责任倒置原则时，为避免滑向有罪推定，保障司法公正，需要规定举证责任倒置的具体运用原则，给当事人充分的抗辩和免责事由，只要当事人能充分证明其行为与危害后果不具有因果关系，则应当免除其刑事责任。
4．提高水资源犯罪法定刑，完善附加刑设置
根据《刑法（修正案八）》对《刑法》第338条修改之规定，污染环境后果特别严重的，处3年以上7年以下有期徒刑，并处罚金。显然，7年有期徒刑难以惩治后果特别严重的水污染犯罪，否则2009年江苏盐城水污染案件也不会改用投放危险物质罪对行为人予以追究。司法实务人员对此也有同感：“本罪法定刑明显偏低，最高刑期才7年有期徒刑，这与其所造成的严重危害社会后果极不相称。只有提高法定最高刑期，加重对违法者的刑事处罚，实现罪责刑相适应，才能充分发挥刑罚应有的威慑和惩治作用。”［9］因此，必须提高污染环境罪的法定刑，建议修改为：严重污染环境的，处3年以上7年以下有期徒刑，并处或者单处罚金；后果特别严重的，处7年以上有期徒刑，并处罚金。同时，对水资源污染犯罪，可以规定某种资格刑，比如对企业可以规定如果触犯污染环境罪，可以剥夺其从事某种生产经营的主体资格，使其在一定时间内不得从事某种生产经营，甚至永久丧失职业准入资格。这样，对于以营利为目的的企业而言，更能使其感觉到刑罚之痛苦，这显然比判处罚金更具现实威慑力。在具体操作上，可以按照资格刑分立制进行设计，与其他剥夺资格的刑罚规定分列且单独适用。此外，还可以考虑附加没收财产刑，包括没收部分财产和没收全部财产，因为现实中水资源犯罪的主体大多是企业，追求利润最大化是其根本目的甚至唯一目的，对某些性质特别恶劣社会影响极大的水资源污染案件，没收当事人财产可切断其再次实施污染犯罪的经济来源，在某种程度上与剥夺从业资格有异曲同工之效。
水资源保护法篇10
一、最严格水资源管理制度的概念
最严格水资源管理制度是一种行政管理制度，它是指根据区域水资源潜力，按照水资源利用的底限，制订水资源开发、利用、排放标准，并用最严格的行政行为进行管理的制度①。
二、石油开采区地下水资源污染问题及其立法和管理现状
（一）石油开采区地下水资源污染问题
水体石油污染指石油进入河流、湖泊或地下水后，其含量超过了水体的自净能力，使水质和底质的物理、化学性质或生物群落组成发生变化，从而降低水体的使用价值②。井管破裂、输油管线穿孔引起原油泄漏以及污水回注等开采活动均会导致这种污染产生。
原油泄漏后，一部分滞留在土壤中，破坏土壤结构，进而使土壤肥力降低，影响植被生长。另一部分进入地下水中，石油类污染物常以非水相液体对地下水造成污染。在石油开采区采用输油管线穿孔等手段盗取原油的案件屡见不鲜，那些泄漏的原油大部分都渗进了地下水系统之中，也会造成石油开采区地下水污染。
污水回注同样会造成石油开采区地下水污染。目前我国多数油田进入了中后期，所采原油中含有大量的水，这就需要将水和原油分离。分离出的污水中含有大量的油类污染物。目前较为通行的解决办法是将这种含油废水回注到已废弃的深油井中。理论上来说此方法可行，但实际操作中，意外因素造成回注管道破裂现象时有发生，进而对地下水造成污染③。
石油类污染物对地下水造成的污染，不仅使地下水失去作为水资源的经济和生态价值，而且将会对人体健康、农作物的产量和质量以及水生动植物造成不同程度的影响④。
（二）石油开采区地下水资源保护的立法和管理现状
首先表现在相关法律制度不完善。《水法》和《水污染防治法》虽对地下水资源污染问题有所涉及，但缺乏系统的地下水资源保护法律法规以及标准规范体系。而且法律法规所涉地下水资源保护条款多以倡导、宣言的形式出现，规定过于原则而缺乏可操作性。
其次在石油开采区等矿区缺乏生态环境补偿制度等相关制度。《矿产资源法》第32条规定：“……开采矿产资源给他人生产、生活造成损失的，应当负责赔偿，并采取必要的补救措施。”这一条款规定过于笼统，处罚违法者的依据不明确。同时地下水防治立法多表现为义务本位，义务本位的立法很难调动广大群众的环保积极性。
目前我国地下水资源保护有关的管理制度主要有：第一，地下水超采区管理制度。此制度没有明确地下水限制开采区、禁止开采区划定的标准。而且法律规定多针对地下水资源的开采，对于如何防止地下水资源污染缺乏具体规定。第二，地下水取水许可审批制度。各审批部门只关注其自身的管理职权，而忽视整体的利益，造成权利设置空白或者重叠。立法上的这种管理机构职能的交叉现象，也势必导致执法的混乱⑤。
三、完善我国石油开采区地下水资源保护的法律对策――基于最严格水资源管理制度视角
首先应进一步完善《水法》和《水污染防治法》的相关规定。2011年中央1号文件指出建立水功能区限制纳污制度，纳污能力的精确计量是这一制度的核心内容，这就要求相关的技术保障。但目前的技术条件尚不足以支撑最严格水资源管理制度的实现，因此必须加快相关技术的研发和数据的收集，确定合理的水功能区限制纳污指标体系⑥。与之配套的法律法规的尽快出台必将对这一制度的实施起到辅助作用，尤其是针对石油开采区等地下水资源较易受到污染的区域，制定科学可行的法律法规和技术标准，确保对违法者的处罚有法可依显得相当紧迫。地下水资源保护相对于一般水资源保护有其特殊性，因此许多学者认为应出台一部专门针对地下水资源保护的法律，改善当下许多单行法律对地下水资源保护之间的不协调性。
其次要全面提高水资源监管能力。我国于2008年5月1日起施行的《环境信息公开办法（试行）》明确规定企业应公开相关的环境信息。建立石油开采区的企业环境信息披露制度，进一步完善水环境监测体系势在必行。对石油开采区等易受污染的区域实行严格检测，尽量减少各环节污染物的产生和排放，最好达到“零排放”，对井筒、钻井液、钻井作业，采油、油气集输系统实行清洁生产⑦。关注企业在生产过程中是否对环境造成了污染，对这些污染是否进行了治理？治理结果如何？ 是否应承担相应的法律责任？不过我国当前法律法规针对石油开采区企业的环境信息披露制度并没有具体规定。
再次要改革石油开采区的管理制度。一个高效的地下水资源管理体制是地下水资源保护法的必要内容。努力实现地下水资源统一管理，这同样适用于石油开采区的地下水资源保护。我国目前水资源治理过程中表现出来的“混乱”正是由于各部门管理职能不清所导致，这也进一步加大了解决地下水资源保护问题的难度。因此通过法律法规的方式明确各部门具体的职能，实现统一管理以及地下水资源的优化配置和可持续利用，是解决我国地下水资源管理问题的重要举措。地下水资源的公共性和对其使用方式的多元性也要求不同部门之间必须通力合作，此时则应协调统一管理与分权的关系，明确不同部门各自职能以及出现问题时的解决机制。
石油开采区的地下水资源保护问题历来受到政府部门和环境工作者的关注，但由于技术条件的限制、法律法规的滞后以及还不完善的管理制度，使得这一顽疾久攻不克。最严格水资源管理制度作为最新的治水方略，其为这一问题的解决指明了方向。但这一制度目前仍处于不成熟阶段，还需要进一步的研究和探索。（作者单位：西南交通大学希望学院）
参考文献
[1]张学佳，纪巍，康志军等.水环境中石油类污染物的危害及其处理技术[J].石化技术与应用，2009，27（2）：181-182.
[2]左其亭，李可任.最严格水资源管理制度理论体系探讨[J].南水北调与水利科技，2013，11（1）：13-14.
[3]张亚非.油田开发对生态环境的影响[J].油气田环境保护，2007，16（4）：30-32.
[4]刘书俊.水资源立法浅析.环境保护科学.2007第三期：51-52.
[5]安定宇.防止炼油厂地下水污染措施的探讨[J].化工设计，2008，18（2）：26.
注解：
①左其亭，李可任.最严格水资源管理制度理论体系探讨[J].南水北调与水利科技，2013，11（1）：14.
②张学佳，纪巍，康志军等.水环境中石油类污染物的危害及其处理技术[J].石化技术与应用，2009，27（2）181-182.
③张学佳，纪巍，康志军等.水环境中石油类污染物的危害及其处理技术[J].石化技术与应用，2009，27（2）：181-182.
④张亚非.油田开发对生态环境的影响[J].油气田环境保护，2007，16（4）：30-32.
水资源保护法篇11
摘要：1992年6月，联合国在里约热内卢召开的“环境与发展大会”通过了以可持续发展为主要内容的《里约环境与发展宣言》、《21世纪议程》等文件，时至今日可持续发展战略已经纳入国际文件20周年。水资源保护是环境保护中的重要内容，可持续发展是环境保护法中的重要指导思想，探究水资源保护的立法现状，能够发现立法中存在些许不足，本文试在可持续发展理念的指导下探究水资源保护的立法完善。
关键词：水资源保护 立法完善 可持续发展
中图分类号：DF46 文献标识码：A 文章编号：1006-026X（2013）11-0000-01
一、水资源及其立法的历史进程
水资源是指在一定经济技术条件下可以被人类利用并能逐年恢复的淡水的总称。①水资源与水经常是通用的，但是并不是说所有的水都是水资源。一些不能被人类所利用的水，就不能称之为水资源。随着当代科技和经济的迅猛发展。在给人们的生活带来空前繁荣的同时，也给人类带来了前所未有的灾害，造成了生态的破坏，也威胁着人类的生存和发展，因此环境问题成了我们首要关注的问题，水资源是地球环境的主要组成部分，因此水资源的利用与保护也就成了重中之重。
我国很早就注意到了关于水资源的利用与保护，最早的关于水资源的管理记载于西周的《伐崇令》。到了近代，各国工程管理技术以及法律制度的完善，我国在发展的同时也借鉴了西方的技术和制度，因此，我国的水利法制建设也有了新发展，在对其的开发和利用期间，经历了3个发展阶段：第一阶段为是恢复水法制时期。第二阶段为水法制建设停顿时期，第三阶段为水资源法制建设的恢复发展时期。由于初期人们以及社会经济发展对水资源的需求量较少，因此人们对水资源的印象是“取之不尽用之不竭”的。第二阶段中，强调了水资源的综合利用。期间，由于大规模的水资源开发利用工程建设，使了各个地区用水量增加，出现缺水现象。第三阶段时期，由于人口的迅速增长和经济的迅速发展，对水资源的需求量也大，部分地区出现了严重的水环境问题。水资源的问题日益引起人们关注，为了解决水资源短缺的问题，展开了一系列措施，颁布了各项关于水资源的法律制度。
二、水资源保护的立法现状
对于水资源及其立法的历史进程，针对这些问题，我国以及世界各国颁布了一系列法律来完善和补充对水资源开发和利用的不当之处。
（一）国际上的立法
1.主要是有关船舶在跨界河流航行的规则。河流有地域性的特点，流经两个以上国家的成为“多国河流”1921年的《国际性可航行水道制度公约》对国际河流的法律制度作了明确的规定。②为了保证航运的自由运行，沿岸的一些国家会根据条约对河流进行管理。
2.各个国家的习惯法相对分散。对于可持续发展的使用河流，1997年的“布奇科沃―大毛罗斯计划案”对淡水自然进行了审查。这个案件主要是反复强调了共同利用、共享淡水资源的一种发展理念。提出了流域国有义务不使水质恶化，妨碍其他国家使用。
（二）国内的立法
在我国，水资源法律的渊源通过其法律规范以及原则的制定主体，制定程序等标准，可以归纳为以下几种形式：③
第一，宪法。宪法是我过的根本大法。是有关国家权力以及民主运行的规则，宪法规定了国家的根本任务和根本制度，具有一定的权威性。同时，宪法也是水法律规范制定的原则和基础。《宪法》第九条规定，水资源属国家所有，明确了水资源的所有权和使用权。这就为水资源的保护和开发利用提供了一定的基础。《宪法》第五十一条规定公民行使个人权益不得损害公共利益的原则。说明水资源在宪法中也充分体现了可持续发展的战略。
第二，水法。水法在水资源保护法整个体系中占有着核心的地位，它是水资源法的基本法律。水法第三条中“水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使”。这一规定充分说明了宪法是水法的根本。我过通过修订了1988年实施的《水法》，更加完善了关于水资源的立法法案。这部法律的颁布，为了我国建设防污节水型社会，支持社会可持续发展提供了重要的依据。同时也是其他水资源法律的基础。
三、可持续发展下的立法分析
可持续发展法制既是对传统部门法的扬弃和整合，也是对传统法学理论的超越和创新。它从社会发展的实际出发，推动其可持续发展法律制度的变迁；并按照可持续发展的战略要求，进行可持续发展法律制度的创新。④运用可持续发展对环境法律制度进行评价，已经成为一种比较符合当今法律实际的一种法律评价制度。首先通过可持续发展法律评价制度对国内外立法进行评述：
（一）宪法下的水资源保护中的可持续发展法律制度评价
《宪法》第九条规定，水资源属国家所有，即全民所有，明确了水资源的所有权和使用权。以宪法的形成把自然资源宣布为国家所有，这就为水资源的保护和开发利用提供了一定的基础。作者认为针对我国现状，以及为子孙后代的考虑，《宪法》应给与更大胆的规定，这样对于水资源的保护就更直接，这种规定也体现了可持续发展的法律价值取向即保护当代和后代利益，人与自然的平衡。
（二）基础性法律和地方性法规自治条例水资源保护中的可持续发展法律制度评价
基础性法律从基础性法律的内容性上分析，都是侧重于各学科对于各自主体的保护。对于后代自然人的保护还是有所欠缺的，难以体现出环境可持续发展的法律价值。作者认为各个法律部门应该不仅注重各自的调整对象，应从可持续发展的角度，考虑社会公共利益，加以立法完善，完善对于水资源的保护。地方性法规和自治条例的可持续发展性就优劣明显了，根据当地的水资源现状，因地立法，这样的保护是更为科学的保护，也能体现可持续发展的地域性特征。
四、可持续发展法律制度下的水资源保护立法展望
运用可持续发展法律制度评析了国内外关于水资源保护的立法，笔者深受启发，笔者试图通过以下几点建议，以展望我国水资源保护立法之未来：
（一）基本性法律细化，明确水资源保护的权利义务关系
宪法性规定只是为权利的保障提供根本性基础，但是具体的水资源保护要有基本的法律支撑。笔者认为应该对基本法律中的水资源保护进行明细化，对水资源保护的权利义务关系明确化，在主体有相应权利时应有相应义务，这对于水资源保护也是相当重要的。
（二）形成可持续发展法律思想下的权利救济
水资源保护也需要权利的救济，⑤可持续发展下的权利救济主要是利益衡量，至于选择利益衡量的救济方式是因为介于可持续发展是一种兼顾环境、经济和社会多种效益的综合发展模式，6传统的救济方式缺乏中间的调整方式，使得双方当事人权益的均衡妥当性难以实现。在水资源保护中，也会体现这种问题，这就需要可持续发展下的利益衡量的救济方式加以救济。
参考文献
[1]参见吕忠梅：《环境法学》，法律出版社，2008年版。
[2]参见王铁崖：《国际法》，法律出版社，1995年版。
[3]参见任顺平、张松、薛建民著作：《水法学概论》，黄河水利出版社，1999年版。
[4]参见王曦、柯坚：《跨世纪的法学视野――中国与澳大利亚可持续发展研讨会述评》，载《法学评论》，1998年第4期。
[5]参见陈泉生：《可持续发展与法律变革》，法律出版社，2000年版。
注解
①吕忠梅：《环境法学》，法律出版社，2008年版，第301页。
②王铁崖：《国际法》，法律出版社1995年版，第232―233页。
水资源保护法篇12
中图分类号：D922.66 文献标识码：A 文章编号：1672-3104（2012）06?0089?05
水是生命之源、生产之要、生态之基。2011年《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》（以下简称中央1号文件）明确提出实行最严格水资源管理制度，水资源保护作为其核心内容之一，使命光荣、任务艰巨。水的特殊属性，决定了水资源保护与水污染防治工作特别是在制度层面，既有区别又有联系，既有衔接又有冲突。但是目前针对两者之间相互关系的理论研究比较薄弱。在全面梳理、比较的基础上，加强对水资源保护与水污染防治法律制度协调性的探讨，无论是对全面落实最严格水资源管理制度，还是对切实加强水环境保护工作，都有着十分重要的理论意义和迫切的现实意义。
一、概述
（一） 有关背景
淡水资源短缺是我国的基本国情之一，据水利部统计，我国人均水资源量仅为世界平均水平的28%。目前，全国年平均缺水约400亿立方米，2/3的城市不同程度缺水，1/6的城市严重缺水，地下水超采区面积达19万平方公里，水功能区达标率仅42%。[1]要确保水资源可持续利用，必须加强水资源管理，促进全社会科学用水、合理用水、节约用水。
针对水资源面临的严峻形势，中央1号文件明确提出实行最严格的水资源管理制度，确立用水总量、用水效率、水功能区限制纳污“三条红线”，建立用水总量控制、用水效率控制、水功能区限制纳污以及水
资源管理责任和考核等四项制度。为全面贯彻中央关于水资源管理的战略决策，国务院于2012年1月了《关于实行最严格水资源管理制度的意见》（国发[2012]3号，以下简称国发3号文件），对实行最严格水资源管理制度工作进行全面部署和具体安排，明确提出了实行最严格水资源管理制度的指导思想、基本原则、目标任务、管理措施和保障措施。[2]
（二） 水资源保护工作的主要内容
《环境保护法》第七条第四款规定，县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门，依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理。按照《水法》和国务院办公厅印发的《水利部主要职责内设机构和人员编制规定》（以下简称水利部“三定”），水利部负责水资源保护工作，组织编制水资源保护规划，组织拟订重要江河湖泊的水功能区划并监督实施，核定水域纳污能力，提出限制排污总量意见，指导饮用水水源保护和入河排污口设置工作，对江河湖库和地下水的水质实施监测，水文水资源信息和国家水资源公报等。
中央1号文件和国发3号文件进一步要求，建立水功能区限制纳污制度，确立水功能区限制纳污红线，从严核定水域纳污容量，严格控制入河湖排污总量。对排污量已超出水功能区限制排污总量的地区，限制审批新增取水和入河排污口。建立水功能区水质达标评价体系，完善监测预警监督管理制度。推进水生态系统保护与修复，建立水生态补偿机制。建立水资源管理责任和考核制度，由水行政主管部门会同有关部门，对各地区水资源开发利用、节约保护主要指标的落实情况进行考核。
（三） 管理体制分析
行政层面的水资源保护是水资源管理的重要内容。关于水资源管理工作体制，《水法》规定，国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作（第十二条）。国务院有关部门按照职责分工，负责水资源开发、利用、节约和保护的有关工作（第十三条）。
关于水污染防治工作体制，《水污染防治法》规定，县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理。县级以上人民政府水行政、国土资源、卫生、建设、农业、渔业等部门以及重要江河、湖泊的流域水资源保护机构，在各自的职责范围内，对有关水污染防治实施监督管理（第八条）。
综合以上法律规定可以得出：水资源管理与水污染防治工作实行的都是统一管理体制，其中水行政主管部门是水资源统一监督管理部门，环境保护主管部门是水污染防治的统一监督管理部门。但是两个部门又各有交集，即水行政主管部门负责对水资源的保护实施监督管理，同时协同环境保护行政主管部门对水污染防治实施监督管理；而环境保护主管部门按照职责分工，也负责水资源保护的有关工作。
二、现行法律制度协调性分析
全面梳理、分析现行法律法规、“三定”规定以及中央有关文件的规定和要求，不难得出以下结论：在水资源保护和水污染防治领域，管理体制是明确的，制度安排是全面的，职责分工总体上是清楚的。但由于诸多原因，在实践工作中一定程度上仍暴露出部门职责重叠、边界模糊，法律制度之间缺少协调与衔接等问题，个别规定甚至不相一致，不利于相关政府部门科学、高效履行职责，同时也变相增加了行政成本。归纳起来，主要表现在以下几个方面：
（一） 水资源保护规划
《水污染防治法》第十五条规定：防治水污染应当按流域或者按区域进行统一规划。国家确定的重要江河、湖泊的流域水污染防治规划，由国务院环境保护主管部门会同国务院经济综合宏观调控、水行政等部门和有关省、自治区、直辖市人民政府编制，报国务院批准。而《水法》第十四条也规定：开发、利用、节约、保护水资源和防治水害，应当按照流域、区域统一制定规划。水利部“三定”规定了水利部拟定水资源保护规划，《水法》第十四条、第十七条对此进一步予以明确，水资源保护规划作为水利专业规划，由水行政主管部门编制，征求其他有关部门意见后，报本级人民政府批准。
以上两部法律对水资源保护规划和水污染防治规划的定位、编制主体、报批程序等都予以明确规定。在实践中重点流域水污染防治规划已伴随若干个“五年计划”编制多轮，全国及重点流域水资源保护规划也早已编制实施，目前已启动第二轮修编，可以说， 各部门已经履行法律和“三定”规定的职责，但是也应看到，由于法律对水资源保护规划和水污染防治规划的主要内容和相互关系并没有明确界定，以上两个规划概念相近，内容上很难截然分开，相互之间又缺乏有效衔接，容易导致各自为阵，在规划的实施效果上有待进一步提高。规划是龙头，规划要先行，如何实现这两个由不同部门主导的规划之间做到不重不漏、相互协调，需要尽快在立法上作出响应。
（二） 水质监测与信息
《水污染防治法》第二十五条规定：国家建立水环境质量监测和水污染物排放监测制度。国务院环境保护主管部门负责制定水环境监测规范，会同国务院水行政等部门组织监测网络。而《水法》第三十二条规定了水行政主管部门和流域管理机构应当对水功能区的水质状况进行监测，第十六条规定加强对水资源的动态监测，2007年出台的《水文条例》亦明确水文监测包括水质监测。两部门在开展水质监测方面都有明确依据，而监测工作本身又没有排他性，因此，从立法的角度看水质监测的规定还是比较完善的，关键在于实践中水利、环保等多部门都在开展监测工作，由于缺乏统一规划布局，一定程度上造成了在总体监测能力不足的同时存在重复建设现象，以及监测数据共享比较困难等问题。
在信息方面，长期以来，水利部门一直包括水量和水质的水资源信息，但是现行法律法规中没有水利部门在水质信息方面的具体职责规定。而《水污染防治法》在法律层面确立了水环境状况信息由环保部门统一的制度，两部门“三定”规定中也都明确环境保护部门水环境信息，对信息的准确性、及时性负责，而水利部水文水资源信息中涉及水环境质量的内容，应与环境保护部协商一致。从理论上分析，由环保部门统一水环境状况信息的规定，在规范信息、避免数据打架等方面确有积极作用，但由此也造成从事污染源监控的部门同时又负责水体监测与信息，即所谓的既当运动员又当裁判员的局面，监测数据的科学性、公正性有时难免受到干扰。近年来，社会上对此也存在质疑，如媒体经常报道的公众反映对环境污染的直觉感受与环保部门的监测数据出入较大，与这种体制不无关系。
（三） 入河排污口监督管理
依法对入河排污口实施监督管理，是保护水资源，改善水环境，促进水资源可持续利用的重要手段。《水法》第三十四条规定：在江河、湖泊新建、改建或者扩大排污口，应当经过有管辖权的水行政主管部门或者流域管理机构同意，由环境保护行政主管部门负责对该建设项目的环境影响报告书进行审批。
《水污染防治法》全面推行排污许可制度，进一步规范了排污口设置，并结合新《水法》的有关规定，对水行政主管部门的职责进行了明确。《水污染防治法》第十七条规定：建设单位在江河、湖泊新建、改建、扩建排污口的，应当取得水行政主管部门或者流域管理机构同意。第二十二条规定：向水体排放污染物的企业事业单位和个体工商户，应当按照法律、行政法规和国务院环境保护主管部门的规定设置排污口；在江河、湖泊设置排污口的，还应当遵守国务院水行政主管部门的规定。可以说，在加强两部法律之间的衔接方面，《水污染防治法》的规定是比较成功的。
但是，在实践中也暴露出新的问题，入河排污口设置同意和环境影响评价文件审批是两项独立的审批制度，从《水法》规定的本意和实际工作流程来分析，以上两项审批存在先后关系，并且可以推导出前者为后者的前置条件。但在实际工作中，由于法律中并没有明确规定，从而导致入河排污口设置同意与环境影响评价审批脱节，未经水行政主管部门同意，环境保护行政主管部门即批准向水体排污的建设项目环境影响评价文件的情况较为普遍。
（四） 饮用水水源保护
《水法》第三十三条规定：国家建立饮用水水源保护区制度。省、自治区、直辖市人民政府应当划定饮用水水源保护区，并采取措施，防止水源枯竭和水体污染，保证城乡居民饮用水安全。第三十四条规定：禁止在饮用水水源保护区内设置排污口。为了确保城乡居民的饮用水安全，2008年新《水污染防治法》进一步加强了饮用水水源保护，并参照了《水法》的有关表述，将旧法中的生活饮用水地表水源保护区制度修改为饮用水水源保护区制度，严格了有关要求，明确了饮用水水源保护区划定机关和争议解决机制。
然而，根据《水法》第三十三条的规定，饮用水水源保护除水质保护外还有水量保护的有关要求，从部门职责定位来看，水行政主管部门和流域管理机构有责任有义务采取各种工程措施和非工程措施，有效保护饮用水水源，确保饮用水安全。但是，除了规定在饮用水水源保护区划定存在争议的情况下，水行政主管部门和流域管理机构应配合有关部门提出划定方案外，《水法》和《水污染防治法》都没有规定水行政主管部门在饮用水水源保护方面的具体管理工作职责，立法中存在空白点。
而从部门职责分工来看，水利部“三定”规定赋予其“指导饮用水水源保护工作”，环境保护部“三定”规定赋予其“会同有关部门监督管理饮用水水源地环境保护工作”，两者之间概念相似，在内容上又没有明确界定，实际工作中难以区分。目前相关部门也都在据此开展饮用水水源保护的立法前期工作，这就需要国务院法制工作部门进一步统筹协调，避免立法资源浪费和重走关门立法的老路。
（五） 限制排污总量意见
《水法》第三十二条规定，县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构应当按照水功能区对水质的要求和水体的自然净化能力，核定该水域的纳污能力，向环境保护行政主管部门提出该水域的限制排污总量意见。然而，法律并未明确限制排污总量意见的法律定位，《水污染防治法》 只是在第十五条规定，经批准的水污染防治规划是防治水污染的基本依据。为此，中央一号文件明确，各级政府要把限制排污总量作为水污染防治和污染减排工作的重要依据。
目前，相关部门在此问题上认识尚未完全统一，实际工作中限制排污总量意见还未作为污染物总量控制的依据和水污染防治规划的控制目标，造成水功能区限制纳污红线管理与水污染防治规划之间的不衔接，限制排污总量意见难以落实，不利于最严格水资源管理制度的落实和流域水质的改善。
（六） 责任和考核制度
中央1号文件提出要建立水资源管理责任和考核制度，国发3号文件进一步明确，要将水资源开发、利用、节约和保护的主要指标纳入地方经济社会发展综合评价体系，县级以上地方人民政府主要负责人对本行政区域水资源管理和保护工作负总责。国务院对各省、自治区、直辖市的主要指标落实情况进行考核，水利部会同有关部门具体组织实施，考核结果交由干部主管部门，作为地方人民政府相关领导干部和相关企业负责人综合考核评价的重要依据。而《水污染防治法》也有类似规定，其第五条提出，国家实行水环境保护目标责任制和考核评价制度，将水环境保护目标完成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容。
综合以上规定分析，水资源保护主要指标落实情况和水环境保护目标完成情况都作为对地方政府及相关领导干部考核评价的重要依据，但是这些指标在同一行政区域都是针对水体，因此有必要加强指标之间的协调甚至统一，否则考核评价工作很难落实，客观上也难以树立起制度的权威。
（七） 其他
除了上述法律法制需要加强协调与衔接外，对流域水资源保护的管理体制问题也很有必要深入研究。严格来说，管理体制与职责分工、法律制度是两码事，但却是有效履行职责，全面实施制度的保障与支撑。在水资源保护与水污染防治领域尤其是在流域层面，管理体制是个核心问题，扮演着不可替代的角色。
上个世纪80年代，随着生态环境不断恶化，水资源保护需求日益迫切，我国七大流域相继成立了水资源保护局。考虑到水资源保护工作与水污染防治工作密不可分，为了加强全国重要水系管理工作，实现水量水质并重，1983年建设部和水电部下发《关于对流域水源保护机构实行双重领导的决定》（[83]城环字第279号文），规定了流域水资源保护机构在宣传、规划、监督、管理、监测和科研等方面的六项任务。1991年3月水利部、国家环保局共同下发了《关于改变各流域水资源保护局名称的通知》（水人劳[1991]18号文），将其名称确定为水利部、国家环保局XX流域水资源保护局。
流域水资源保护局的两部委“双重领导”管理体制，随着形势的发展变化，目前处于不太明确的状态。从机构序列看，2002年中央机构编制委员会办公室批复的流域机构“三定”规定，将流域水资源保护局列为流域机构管理的单列机构。在实践工作中，由于没有新的授权，随着国务院环境保护行政主管部门名称的不断调整，各流域水资源保护局的牌子和印章，已经不再冠水利部、国家环保局两部委字号；但是作为两部委正式发文明确并运行多年的管理体制，在没有双方书面通知的情况下，也很难简单推定为终止。
三、主要原因分析及对策建议
（一） 主要原因分析
如上文所述，在水资源保护和水污染防治领域，确实存在一些制度、职责方面不够协调、难以衔接甚至相互矛盾的问题。究其原因，扣除执行层面的因素外，有以下几点值得考虑：
1. 水的客观属性
水既是自然资源，又是环境要素，具有双重属性。由于我国水资源管理与水环境管理由不同部门实施统一管理，水利部门从资源管理的角度（可视为河流代言人）进行水质和水生态保护等，环保部门从环境的角度对污染水质、破坏生态的各种行为加以控制，都是责无旁贷的工作。在这种情况下，不可避免存在一个水体两套管理目标和管理体系的情况，在一定程度上容易引发管理和执行中的不协调和不衔接。
2. 法律法规冲突因素
从我国现行立法体系来看，既有中央立法又有地方立法，既有权力机关立法又有行政机关立法，既有政府立法又有部门立法。各种法律规范如果存在冲突，由此带来的直接后果是政府部门行使法定职权时依法打架，加之在立法过程中一般是“宜粗不宜细”，以及有些制度本身就是不断磨合、妥协的产物，致使部门在具体行使职权时难以准确判断、把握本部门的权限、责任范围，这成为部门职责冲突的重要原因。
3. 行政管理体制因素
由于现阶段行政管理体制改革与经济社会发展的客观要求还不够适应，诸多的体制难以在短时期内消除。虽然历经多次政府机构改革，但是政府部门的机构设置模式仍未成熟和成型，与之相关联的是政府部门的职责配置需要不断调整和规范，这也是职权划分不清晰、部门推诿扯皮、制度执行不力等问题的重要诱因。[3]此外，部门间协调配合机制也有待进一步培育、完善。
（二） 对策建议
1. 加快制定或修改相关法律法规
在《水污染防治法》和《水法》的修订以及有关配套法规的制订中，对其中的重复性规定进行整理、归并；对授权不明确的部分或缺少衔接的内容，加以明确。如明确各级政府将限制排污总量作为水污染防治和污染减排工作的重要依据；明确水污染防治规划、水资源保护规划的主要内容及相互之间的衔接性要求；为进一步提高入河排污口设置同意制度的执行率，并尽可能与排污许可及环境影响评价文件审批协调一致，可考虑将入河排污口设置同意明确为环境影响评价文件审批的前置条件；在饮用水水源保护方面，增加水量和水生态保护的内容，并进一步明确相关部门职责，等等。
2. 及时调整部门职责分工
行政组织法是明确行政机关行政职权与运行方式，解决部门职责冲突的基本法律依据。近年来，中央机构编制委员会办公室启动了部门组织条例立法试点工作。部门组织条例立法是深入贯彻党的十七届二中全会精神，进一步健全组织法制的重要举措，部门的主要职责、运行机制以及部门间职责分工都是组织条例的重要内容，环境保护部、水利部已先后被列入试点单位。此外，2013年将面临国务院换届，按照一般规律将要开展部门“三定”修订工作。因此，水资源保护与水污染防治领域的一些具体职责划分，可以纳入以上工作统筹研究解决。
此外，考虑到组织条例要履行相关立法程序，为期较长、不确定因素多；而部门“三定”的修订是伴随着政府机构改革开展的，具有明显的时限性特点和要求，因此，对于个别亟待厘清的职责问题，可以及时申请机构编制主管部门进行协调、仲裁。近年来，中央机构编制委员会办公室相继发文明确了清洁生产、职业卫生监管、节约用水等工作领域的部门职责分工。为了进一步规范部门职责分工协调，理顺部门职责关系，中央机构编制委员会还于2011年专门印发了《中央和国家机关部门职责分工协调办法》，重点明确了协调的原则、适用范围、权限、部门协商以及机构编制部门协调裁决等事项，规范了职责分工协调的具体程序。要充分利用好这一制度和平台，及时化解水资源保护与水污染防治领域的部门职责分工争议，合理界定部门职责。
3. 推动建立部际协商机制
除了通过修订完善法律法规和申请有权机关（包括政府、人大、机构编制管理机关等）协调、裁决外，部门之间的职责交叉、冲突等，尤其对于那些比较特殊，无论是立法还是“三定”都难以彻底划分清楚的事项，更多的是需要部门之间主动协商解决。国务院办公厅印发的水利部和环境保护部“三定”规定中对此也明确要求，两部门要进一步加强协调与配合，建立部际协商机制，定期通报水资源保护与水污染防治有关情况，协商解决有关重大问题。
近年来，两部门的协调、配合力度明显加大，先后联合起草了《太湖流域管理条例》，联合向国务院报批了《太湖流域水功能区划》《全国重要江河湖泊水功能区划（2011—2030年）》等，并顺利获批施行，有力
地推动了水资源保护与水污染防治工作。但是，与实际工作需要相比，仍有一定差距，需要双方进一步加强沟通，采取有力措施，加快建立部际协商机制。要通过机制来推动共同组织水质监测网络，达到统筹规划、优化布局、各有侧重、信息共享的要求；通过机制来进一步加强不同考核评价指标体系的设计、完善以及相互之间的协调，等等。
4. 不断完善流域管理体制
流域性是水资源保护和水污染防治工作的共同特性，而流域水资源保护局已经具备明确的水资源保护与水污染防治法律地位和职责授权，经过多年的发展，其机构能力建设也已达到相当的水平，是两者在流域层面的最佳结合点和有效承载体。流域水资源保护局历史上实行两部门“双重领导”体制，理论与实践基础较强，因此，在新的历史时期下，有必要继续坚持并完善“双重领导”管理体制。建议两部门继续沟通、协商，争取在名称上继续冠两部门字号，并由环境保护部赋予流域水资源保护局在水污染防治方面的监督管理职责，为全面加强流域水资源保护与水污染防治工作提供更加有力的体制机制保障。
参考文献：
[1] 新华社特约评论员. 实行最严格的水资源管理制度[EB/OL]. 中央政府门户网站， 2012?02?11.
[2] 水利部胡四一副部长解读?国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见?[EB/OL]. 水利部网站， 2012?04?16.
[3] 顾怀东， 刘华. 关于部门职责分工协调机制的研究[EB/OL]. 上海机构编制网， 2011?02?10.
On coordination of legal system between water resources protection
and water pollution prevention and control
WANG Jian
（School of Law， Wuhan University， Wuhan 430072， China；
Department of Human Resources， Ministry of Water Resources， Beijing 100053， China）
Abstract： Water is natural resource and environmental factor， which has double attributes. There are differences and connections， continuities and conflicts between water resources protection and water pollution prevention and control. This article combined with the most strict water resources management system implementation， analyzed the main content and relevant management system of water resources protection， systematically studied the coordination of legal system between water resources protection and water pollution prevention and control， discussed its main cause and put forward the countermeasure proposals.
