评估制度论文篇1

摘要：档案安全风险评估专家制度是档案安全风险评估制度保障体系中的重要组成部分。本文在分析档案安全风险评估中对专家需求、专家的角色功能定位的基础上，力图从专家遴选机制、运行机制、咨询机制、激励机制、责任追究机制等几个方面构建档案安全风险评估专家制度。档案期刊

 

关键词：档案安全风险评估;专家制度;专家;制度设计;机制

 

档案安全风险评估专家制度是档案安全风险评估制度保障体系中的重要组成部分。档案安全风险评估专家是指在档案安全风险评估过程中，在档案安全领域具有专业研究，拥有科学化、技术化的档案安全知识或者掌握档案安全风险评估的科学方法、工具的人，他们在档案安全风险评估中能够进行专业指导或是给出独立客观的意见，是档案安全风险评估科学性的重要保障。专家在档案安全风险评估工作中扮演着越来越重要的角色，但目前专家参与评估存在很大的主观性、随意性，且工作缺乏规范化、制度化的管理措施。本文主要探讨如何构建科学、完善的档案安全风险评估专家制度，以充分发挥专家作用，保障档案安全风险评估的科学性。

1档案安全风险评估对专家的需求

1.1评估指标体系的建立、修正与完善

档案安全风险评估指标是评估的工具，没有评估指标就无法开展评估工作，因此指标设计是开展评估工作的前提。因此构成档案安全风险的评估指标也很多，至少有几十种，如青岛市的档案安全风险评估指标就涉及了21种风险因素、70项风险因子。只有这样才能准确有效地找出各个档案安全风险点(风险因素)，并对其发生的概率进行预测和判断。由此可见，建立健全科学、合理的档案安全风险评估指标体系，必须借助专家的智力支持。

1.2评估方案、评估结果的分析评价

评估工作的有效开展必须基于详细、科学、周全的评估方案，在评估方案的制定过程中，需要专家对评估方案的科学性进行分析评价，并协助参与方案的修正与完善工作。此外在评价评估结果的科学性、准确性时，也需要专家参与进来。

1.3档案安全风险的实地评估及评估过程中的技术指导

专家参与档案安全风险的实地评估，能够确保评估的科学性与技术性;专家在进行实地评估的过程中提供技术指导，包括对评估人员进行培训、统一评估的标准与尺度，保证评估结果的公平与公正。

1.4评估相关政策、制度的制定与完善

制定评估政策、制度，是实现档案安全风险评估规范化、制度化的重要要求。在政策、制度的制定与完善中，需要发挥专家参谋和智囊作用，对风险评估政策、制度制定中存在的难点问题、重点问题进行探讨，并提出建设性的意见和建议。

2档案安全风险评估专家制度的构建

档案安全风险评估专家制度构建，可从专家遴选机制、运行机制、咨询机制、激励机制、责任追究机制等几个方面展开。

2.1专家遴选机制

2.1.1专家结构构成情况第一，专业结构。为实现专业、专长配比组合的最优化，档案安全风险评估专家应包括以下几个专业的专家：档案学、风险管理、风险评估、档案保护技术、计算机技术、工程技术、信息化，等等。在实际工作中，不同专业结构的专家对于同一工作事项很可能会形成不同的观点，有时有些观点还会截然相反，因此建立专家组合并非把不同专业结构的档案安全风险评估专家简单地组合在一起开展工作，而是要建立机制，明确专家的职责分工，使不同专业结构的专家进行密切合作。第二，年龄结构。研究发现，专家的年龄段与其创造力有密切的关系。美国学者朱克曼对美国67位诺贝尔奖获得者首次做出重大贡献时的年龄进行分析，发现其中84%的人年龄集中在29岁至44岁之间，因此建议档案安全风险评估专家的年龄结构应以中、青年为主，并兼具老、中、青三个年龄段。第三，职称结构。专家职称反映了专家学术成就、专业技术水平和工作能力，为保证专家的整体学术研究与专业技术水平，在档案安全风险评估专家职称结构中，获得高级职称的专家应占绝大部分比例。第四，研究领域。档案安全风险评估所涉及的专业知识很广，且某些领域如档案信息系统安全风险评估的专业性极强，因此需要对专家的研究方向与研究领域做进一步要求，使得专家给出的意见与建议更有针对性与权威性、开展的工作指导更具有专业性与科学性。

2.1.2专家遴选指标体系专家遴选指标体系主要由以下几个指标组成：一是基本指标，如学历、职称、荣誉等;二是职业道德修养指标，包括思想品德、职业修养、智能修养等;三是专业业绩指标，包括科研成果、档案管理实践经历、档案专业技能、档案技术研发推广等。在这些指标体系中容易忽视的是职业道德指标，这是由于个人的职业道德修养难以量化和考察所造成的，目前的专家推荐条件一般为学位、职称、科研成果等容易量化和考察的条件、标准，而职业道德修养指标鲜有问津。事实上，职业道德修养这一指标在保障专家作用的实际发挥方面起到很大的作用。专家往往身兼多职，如不具备较高的职业道德修养、缺乏责任意识，往往不会在档案安全风险评估工作中投入足够的时间与精力，使得专家制度形同虚设，造成资源的极大浪费，影响档案安全风险评估的科学性、技术性和准确性。

2.1.3专家遴选的程序专家遴选的程序由遴选公告，个人申请、单位或专家推荐，档案部门审核、考察，聘任等几个环节构成。为了避免专家遴选评审考核形式化、走过场，评审团成员应严格遵守回避制度，如，一旦进入评审团的专家将不再作为推荐人进行推荐。在专家遴选的过程中，为了提高专家咨询论证的科学性，建议专家应来自不同地区、不同单位，并且规避相互之间存在学缘关系的现象。

2.2专家库运行机制

可设立专家库管理委员会负责专家库的管理，委员会具体负责专家的遴选、聘任、动态管理、考核、培训等。对入库专家实行聘期制管理，聘任期一般为2至3年，摈弃“终身制”;实行“能者上、庸者让”的原则，定期针对专家业绩和履职情况开展年度考核和届满考核，将考核结果告知通过考核的专家，以便其根据考核结果及时改进工作，并且及时清退业务水平停滞、工作成绩平庸、履职不力者;还要将考核材料整理归档，作为下一届专家评选的参考资料。

2.3专家咨询机制

专家咨询是档案安全风险评估工作中的一项主要内容。目前专家咨询的方式较为单一，多为召开座谈会或研讨会，这样的方式容易使专家产生从众心理，容易倾向于更加权威者的意见，或服从于大多数人的意见，削弱专家的客观性与独立性，影响专家咨询的科学性、客观性、权威性。因此笔者建议采取多种专家咨询方法，如德尔菲法、头脑风暴法、电子会议等，并综合各种方法的长处，不断提升专家咨询的效果。

2.4专家激励机制

第一，为专家的自我提升提供机遇与平台。在档案安全领域中引入风险管理、风险评估理论是近几年的事情，风险评估专业技术和管理人才相对匮乏;此外，现有档案安全风险评估专家的知识结构有待改善。基于这样的现状，有必要为专家自身专业素质的提升提供平台，可以提供给专家必要的出国、外地考察、交流、学习、培训的机会，不断提升专家的专业素质;还可以定期组织不同专业、不同领域之间的专家开展交流，进一步拓宽专家的思维与眼界。第二，对优秀专家进行表彰与奖励。对表现突出的专家进行表彰，有利于激发专家的积极性、充分调动他们的主观能动性，做好档案安全风险评估工作。应确保表彰与奖励的形式多样化，除了采用常规的奖励手段，还可采用资助专家的科研经费等办法。

评估制度论文篇2

评估制度在高等教育发展中具有“风向标”和“指示器”的作用，由政府主导的评估对高等学校的发展有很强的规范和导向作用。在我国高等教育评估中，首先，由于从评估工作的统筹到评估人员的选配都被纳入到了政府行政工作体系中，大大加重了政府工作的负担，同时也由于缺乏常态、连续的评估，造成评估工作成本过高。其次，由于政府主推的评估远离教学真实环境、远离市场环境，导致评估活动的信息收集不完整，对市场需求的反映有明显的滞后性。再次，政府集高等教育举办者、管理者和主导评估者三角色于一身，从评估开始到评估结束都有很强的封闭性，缺乏第三方的有效监督，这使评估活动的公正性、科学性和公益性受到社会公众的质疑，政府在办好高等教育和管好高等教育的双重目标下压力越来越大。

（二）未反映社会的利益诉求

社会主体是高等教育的重要利益相关者，高等教育质量的高低对其有深刻的影响。社会希望高等教育能产出更多的科技创新成果，培养更多能适应、推动社会发展的高质量人才。同时，社会希望自身对高等教育提出的更高要求在高等教育评估工作中得到反映，并希望政府主导的评估活动的评估结果能融入到市场“信息流”中，为自己的决策提供依据。不仅如此，社会希望参与到评估中，引导社会资源对高等教育的高效投入，加强与大学的联系，扩大自身在高等教育发展中的影响力，改变社会对高校建设缺少话语权的现状，而上述种种诉求无法直接地在我国现有的评估制度中得到全面反映。

（三）高校参与评估的内动力不强

政府主导的高等教育评估呈现行政检查倾向，并且评估结果与政府的各项资源投入直接挂钩，高校在面对政府的评估时，不得不倾尽全校之力迎合评估标准，甚至不惜弄虚作假。评估一旦结束，学校便懈怠下来，逐渐在各高校间形成政府评估通过便“万事大吉”的消极思想。高校过分依赖政府的外部推动，无法形成参与评估的主体意识，对本应贯穿于日常教学的自我评估的推动意识不强，大大降低了教育评估的成效，影响了“以评促建”的实现。此外，现有的评估制度缺乏教师和学生的主动参与，教师和学生只是被动地接受检查，影响了高校参与评估内动力的提高，客观上也形成了高校评估缺乏基层参与的问题。

二、多元参与的意义

（一）有利于缓解政府在高等教育评估中的合法性危机

合法性是指得到社会大众或各个利益主体的普遍认同与自愿遵从。我国的高等教育评估制度自建立以来就带有明显的政府主导色彩，随着社会主义市场经济的发展和高等教育管理体制改革的深入，高等教育利益格局不断分化，政府主导的一元评估制度，与利益主体多元化的社会环境契合度不断下降，无法实现其他利益主体的参与意愿和利益诉求，自然难以得到其信任和认同，形成合法性危机。高等教育评估在很大程度上影响了高等教育资源的配置，关乎各利益主体的切身利益，因此高等教育评估应有各利益主体的广泛参与。通过高等教育评估多主体参与，拓宽社会和高校参与高等教育管理的渠道，为其提供表达利益诉求的机会，从而使高等教育评估更加民主、科学，提高政府在高等教育评估中的协调能力，保证高等教育评估活动得到广泛认同和信任，缓解政府在高等教育评估中的合法性危机。

（二）有利于政府、社会和高校间的相互认可

随着市场经济和我国高等教育的发展，政府、社会和高校各主体在高等教育的利益逐渐分化，这必然会产生利益的矛盾和教育价值观念的冲突。政府主导的高等教育评估活动因缺乏与社会、高校的沟通互动，评估的认同感下降。高校在政府“一把尺子量到底”的评价标准中呈现趋同态势，培养的学生不能满足社会发展的需求。社会对高校建设的认同感下降，对政府在高等教育事业中的管理能力产生不信任。多元参与是通过利益主体的多元化，权力的多元分配，实现各方利益的最大化。可以通过政府、社会和高校共同参与高等教育评估，重建三方之间的信任关系，强化高等教育质量意识，引导政府、社会和高校各方的独立性，实现政府、社会和高校在高等教育评估中的相互认同。同时，在相互认同的基础上，激发各主体参与高等教育评估的积极性。

三、多元主体参与高等教育评估的策略

（一）政府创造多主体参与的环境

在高等教育评估多主体参与中，政府需要通过宏观上的制度安排和引导来巩固影响力。第一，政府在高等教育评估中职能的转变需要制度的保障。改善评估制度缺失的现状，创新已有的评估制度，加快评估的立法，实现更加合理有效的制度安排，确立社会、高校参与评估的合法性，并对社会、高校参与高等教育评估的方式进行明确的规定，确保社会、高校在参与评估时有法可依。第二，积极培育和发展教育评估市场。引入教育评估服务的竞争机制，运用立法、委托合作和必要的行政手段对评估工作进行宏观管理和协调。第三，建立多样化评估标准。高等教育大众化的发展，需要有多样化培养目标的高校，也需要多样化的评估标准来衡量不同类型高校的质量。通过多样化评估标准的实施给予高校充分的建设空间，以充分发挥高校探索特色发展的创造性，使评估工作真正成为大学自我发展、自我完善、自我约束的动力。

（二）社会提高自身的参与力

随着市场经济的发展，社会在教育市场资源配置中扮演着越来越重要的角色。在教育评估领域，社会需要自主创造参与机会，提高自身的参与能力。第一，政府对公共高等教育经费的减少为社会市场参与高等教育提供了机会。社会可以充分利用自身的资金、信息优势，加大与高校的横向合作，提高社会与高校的密切程度，并运用市场竞争机制的参与，促进高校提高专业设置和学生培养中的成本效益，扩大社会在高校发展中的话语权，进而将这种影响力映射到高等教育评估中。第二，加强与政府的沟通，将自身参与高等教育评估的利益诉求以合理的方式反馈到政府评估的运行中，使这种参与愿望不断以温和的方式得到强化，进而引起政府在评估决策中的考量，为自身参与高等教育评估创造和谐宽松的环境。

（三）高校加强自我评估

高校自我评估更能发现高校自身存在的不足，对高校改进教学工作，提高教育教学质量有更强的推动力。第一，高校需建立一个常设评估小组，小组成员可由专业评估专家、普通教职员工、学生等共同参与。将学生纳入评估小组的目的是拉近教学评估与学生的距离，促进评估的基层参与。第二，高校根据自己的实际情况制定对自身建设有针对性和实效性的评估指标，并不断丰富评估指标体系，使指标体系涵盖学生的输入输出质量、教师绩效、行政管理和校园文化等高校建设的方方面面。通过制定合理的评估指标提高和强化高校进行自我评估的完成度，促使高校不断根据自身情况提高评估标准，提高自我评估的积极性。第三，高校在进行自我评估时要不断丰富评估技术手段，改变过去过分依赖现场抽查、直接面谈的方式，将信息技术运用到评估工作中，充分利用学校校园网、图书馆信息系统等已有数据库中的资源，通过运用大数据分析获得更加客观的信息，以减少参与主体主观因素的影响，提高评估的信度和效度。第四，加强教育评估的理论、技术和方法的研究工作，将教育评估的本质和目的的研究以及科学评估指标体系的研究作为研究的重点，提高我国高等教育评估的理论支持，促进我国高等教育评估的科学发展[2]。

评估制度论文篇3

（一）领导公务员绩效评估的机构从英国执行公务员绩效评估制度的实践可以看出，只要有得力的领导机构去组织实施，制度规定就能落到实处，发挥其应有的法律效力；如果没有专门人同负责组织落实，制度所规定的内容就会流于形式，达不到预期的目的。

英国公务员绩效评估制度，所以能取得比较明显的效果，关键在于有专门的评估领导机构，负责该项制度的组织实施。英国绩效评估制度的领导机制，中央政府和地方政府实行两种不同的领导模式。中央政府实行“内设管理机构”的模式，就是在内阁办公厅内部设置管理机构，主要由录用评估署负责，公共服务与科学办公室、公务员专员办公室和财政部配合。每年评估工作的部署和安排，由录用评估署下属的人事部负责。开展评估的具体事项，由各单位的人事部门和公务员的直接管理者负责，如涉及工薪问题，还要同财政部和工会协商。在英国地方政府的工作人员虽不属于公务员范围，但按地方政府的法律规定，每年也要进行一次绩效评估。地方政府实行“组阁式”模式，就是地方政府在每年的年底，对该政府的工作人员进行绩效评估，评估的组织领导工作由“评审团”负责。地方政府工作人员绩效评估评审团的成员由四部分人员组成：一是本部门的最高负责人；二是实际执行人员；三是工会的负责人；四是被服务的第三方人员。评审团负责地方政府工作人员绩效评估的部署、检查、监督、复议等工作，评估报告由被评估者的直接管理者撰写。

这两种领导模式，都有利于加强政府对公务员绩效评估工作的领导，保障绩效评估制度有组织、有领导地落实。但这两种领导模式相比之下，也各有利弊。中央政府内设管理机构的领导模式，因是中央政府的常设机构，相对稳定性较强，反映政府和管理者的意志比较突出，但体现公开和民主的程度要稍差一些；地方政府组阁式领导模式，因评审团由多方面人员组成，能够比较客观地反映被评估人的真实表现，体现公开和民主的程度比较好。但是，因评审团是地方政府的临时性组织，相对稳定性和持久性要稍差一些。尽管如此，本次考察的实践证明，这两种领导模式，都为搞好绩效评估工作，起到了较好的组织保障作用。

（二）开展公务员绩效评估的内容国家公务员因所在的部门各异，所从事的职业各不相同，故对每个公务员绩效评估的内容不可能都一样，对担任领导职位的公务员、对政务类的公务员、对事务类的公务员以及对专业技术类的公务员，在确定评估内容时会有不同的侧重，但凡是能够量化的都要评估数量和质量。一般绩效评估的内容，主要是指对公务员共性的素质要求。英国在公务员队伍建设中重用通才，这就决定了绩效评估的内容比较广泛，主要有十个方面的素质要求：（1）观察和分析问题的能力；（2）沟通与交流的能力；（3）崇尚客户的意识能力；（4）宏观决力；（5）处理人际关系的能力；（6）领导和管理的能力；（7）组织意识的能力；（8）高效率工作的能力；（9）计划与组织能力；（10）全局意识能力。这十个方面的评估内容都比较抽象，难以用现代化的科学手段加以量化，给评估标准的掌握带来了一定困难。他们目前也在积极探索，力求使公务员绩效评估的标准，更科学、更合理和更规范，简单明确，既便于掌握，又便于执行。

（三）组织公务员绩效评估的程序英国在公务员绩效评估工作中，特别重视程序的科学性。他们不是简单地把程序视为评估的先后顺序，而是作为公务员绩效评估制度的一个重要组成部分，精心慎重地进行合理安排。综合英国的总体情况，公务员绩效评估基本上有六个程序：

1、部门制定年度目标。公务员所在部门根据担负的政府职能，制定全年的工作目标，提出质和量的要求，分析实现目标的可行性，实现目标的具体做法。部门拟定年度目标，管理者要与工作者共同商量，经过反复研究论证，取得一致共识后才能最终确定下来。在讨论酝酿过程中，对年度目标中的内容，无论是管理者还是工作者，都有权充分发表自己的见解。年度目标一但定下来后，任何人都要无条件地执行，成为这个团体共同努力实现的目标。

2、个人制定年度目标。公务员依照部门的年度目标，根据个人所担负的职务，进行目标任务分解，制定出个人的年度目标。要写明自己实现个人年度目标的有利条件和不利因素，以及准备采取的必要措施。

3、年中对照检查本人年度目标落实情况。在当年的6月份，部门的管理者，要与工作者一道，对本人年度目标的落实情况进行检查，哪些目标实现了，哪些目标没有达到，主客观原因有哪些。要针对那些没有按期达到的目标，管理者与工作者商定下半年的改进措施，起到对本人年度目标的监督作用。

4、自我写出评价材料。到了年底，工作者本人按照绩效评估的统一安排，对照本人年度目标写出年度评估材料，完成目标总体情况，包括自己认为成功的地方在哪儿，需要进行改进的地方在哪儿，本人关心的难点在哪儿等，参照总体行为准则，客观地对自己进行评价。

5、管理者写对被评估者的评价报告。直接管理者，经常接触被评估者，容易进入评估者的角色。本部门每个工作人员全年的工作业绩，对部门整体目标的影响，服务是什么水平，灵活、判断和执行能力，管理者要客观地作出综合评价。管理者要与工作人员本人，对评估结论反复进行协商，多次交换意见，正式写出评估报告，报上级人事部门审查备案。

6、被评估人向上级提请评估复议。当被评估人对管理者作出的评估报告有争议时，可以向管理者的上级提请评估复议，但要阐明理由和事实。管理者的上级接到评估复议申请后，要组织专门人员进行调查核实，如果发现管理者的评估报告确有不当时，可与管理者商议重新修改评估报告。如果管理者的评估报告符合实际，上级复议人员要向被评估人讲明调查核实的情况。被评估人向上级提请评估复议，并不是每个被评估人的必经程序。据英国有关方面负责人介绍，被评估人向上级提请评估复议的，各部门都是比较少的，但为了确保评估报告的公正和真实，设立这一程序是必要和应该的。

四）实施公务员绩效评估的标准英国在实施公务员绩效评估过程中，为了比较准确和客观地反映每个公务员在一年中工作状况的优劣程度，无论是中央政府公务员的绩效评估，还是地方政府工作人员的绩效评估，都规定评估的不同档次。从全国的情况来看，大体分为三至七个不同档次，多数部门分为五个档次。现主要介绍在英国有代表性的以下三种类型：

第一、内阁办公室式的分档法。英国内阁办公室制定的公务员绩效评估标准，在全国有一定的普遍性和代表性。内阁办公室把评估标准分为五个级别档次，即：一级最出色；二级比较出色；三级能够达到圆满程度；四级需要改进；五级业绩不佳，不能接受。在公务员绩效评估过程中，公务员的直接上级按照评估的内容，根据被评估人一年的业绩表现，用打分的办法，在五个评估标准中，确定其中的一个级别档次。

桑德兰市政府工作人员的评估标准与内阁办公室的评估标准基本类同，也是分作五个级别档次，即：A档为工作出色；B档为工作比较出色；C档为适应本工作；D档为在了解适应工作；E档为工作不令人满意。

第二、公务员学院式的分档法。英国公务员学院的管理与中央政府部门的管理有所不同，管理者对工作人员的绩效评估标准也略有区别，他们把评估标准分为四个级别档次，即：一级为杰出，能出色完成工作目标，高于要求标准；二级为高效，某些工作超出目标要求的标准；三级为有效，能在本岗位达到所有的目标要求；四级为不佳，有许多方面达不到目标要求，需要别人协助。

第三、贸工部式的分档法。英国留工部对工作人员的绩效评估标准，比其他部门分得更细一些，他们把评估标准分为七个级别档次，即：一档为1级，工作杰出；二档为2级加，工作比较杰出；三档为2级，超出工作标准；四档为3级加，刚刚达标，没有失误；五档为3级，刚刚达标，偶有失误；六档为4级，达不到标准；七档为5级，工作不能被接受。贸工部虽然把评估标准定为七个档次，但仍是由前述的五级标准演变而来的。

无论被评估者所在部门采取哪种评估标准，管理者作出的评估结论，都要先同被评估者本人见面，然后再报管理者的上级。要充分体现评估是一个全公开的过程，也是一个相互沟通的过程。

（五）公务员的绩效评估与晋职加薪挂钩英国公务员绩效评估制度之所以能够长期持久地坚持下来，很重要的一个原因，在于它不仅仅是一种精神激励，而且同被评评估者个人的发展前途和物质利益挂钩。这就使管理者与被评估者双方，都增强了贯彻执行绩效评估制度的自觉性和主动性。

英国公务员绩效评估制度，中央政府部门与地方政府在挂钩内容、挂钩形式和挂钩幅度等方面并不完全相同。中央政府部门普遍与加薪挂钩，并不直接与晋职挂钩，只是可以作为职位升迁的依据，在职位有空缺时，优先加以考虑。地方政府则直接与晋加薪挂钩。

中央政府：以内阁办公室和贸工部为例，内阁办公室规定，在公务员绩效评估中，当年被评为一级的，在第二年加薪1000英镑，二级的加薪500英镑，三级的加薪100英镑，四、五级的不能加薪。贸工部规定，在公务员绩效评估中，当年被评为一档的，第二年加薪6%，二档的加薪4%，三至五档的加薪2%，六至七档的不但不加薪，有的还要被辞退或解雇。

评估制度论文篇4

二、评估对象和评估内容

（一）评估对象及评估重点

评估对象：1、我局起草制定中的以市政府名义印发的规范性文件；2、我局起草制定中的规范性文件；3、已颁布实施的我局代拟以市政府名义印发的规范性文件；4、已颁布实施的我局印发的规范性文件；

评估重点：涉及我局行政审批和服务、行政处罚、行政收费、行政强制、项目和资金管理、备案管理以及纪律惩戒等腐败现象易发多发的重点领域、关键环节。

（二）评估内容

1、评估廉洁性。是否符合中央和省、市委关于反腐倡廉各项工作部署要求；是否落实了将预防腐败贯穿于制度建设之中的精神；是否遵循了公开、公平、公正的原则，是否存在容易滋生腐败的漏洞。

2、评估合法性。是否符合依法决策、科学决策、民主决策的程序；权力取得是否合法；是否存在违规违法扩张权力、减免责任，增减公民、法人和其他组织权利义务的情况；是否存在违背市场运行规则。

3、评估利益冲突。是否存在谋取不正当利益，或者与公共利益或不同利益群体之间发生冲突的情况。

4、评估科学性。办事流程是否科学规范、公开透明、便民高效；涉及群众利益的重大事项是否经过必备的论证、听取意见和风险评估；权力的设置是否明确、合理；设置的自由裁量事项是否合理和必要，自由裁量幅度是否适当；督制约措施是否有效，责任追究机制是否健全；责任追究机制是否健全。

三、组织领导和责任分工

（一）组织领导。建立局党委统一领导、各科室配合协作的制度廉洁性评估工作机制。我局成立以局党委书记、局长为组长，局党委委员、纪委书记为副组长，各科室相关负责人为成员的制度廉洁性评估工作领导小组，小组下设办公室，由局办公室、法规科及行政审批科具体负责组织实施。

（二）责任分工。按照分级负责的原则，落实责任分工。局机关各科室负责配合提供各自业务所涉的规范性文件，局制度廉洁性评估工作领导小组办公室组织开展廉洁性评估工作。

四、评估程序和方法

（一）评估程序

1、确定评估事项，制定评估方案。要认真履行职责，对于重大决策事项，按照“不评估不决策”的原则，合理制定评估方案，认真组织评估工作。

2、广泛研究论证，认真查找风险。要根据实际情况，采取多种评估方式，广泛听取专家、基层群众和社会各界的意见和建议，全面了解各方面对于评估事项的反映和评价，认真查找评估事项中的风险点和不符合廉洁性要求的有关问题。对于争议较大、专业性较强的评估事项，要组织有关专家和群众代表进行听证和论证。

3、提出评估建议，形成评估报告。在充分论证和查找风险点的基础上，就评估的事项、廉洁性风险分析、评估的结论、相关的意见和建议等提出评估报告。

4、认真组织落实，及时跟踪反馈。对于评估的意见和建议，经认真研究，落实到实施方案中，并及时向市制度廉洁性评估工作领导小组办公室反馈。

具体分类评估程序为：一是对我局起草制定中以市政府名义印发的规范性文件。评估小组办公室将草案的廉洁性评估作为文件形成的重要环节，在征求意见稿形成组织廉洁性评估，形成评估报告。将评估报告连同规范性文件草案一并报市政府法制办，同时报市制度廉洁性评估工作领导小组办公室备案；二是对我局起草制定中的规范性文件。评估小组办公室将对规范性文件进行廉洁性评估，形成评估报告，将评估报告连同规范性文件征求意见稿一并报市政府法制办和市制度廉洁性评估工作领导小组办公室备案；三是对已颁布实施我局草拟以市政府名义或本局名义印发的规范性文件。评估小组办公室将根据形势发展和实际需要，对规范性文件进行廉洁性评估，形成评估报告，将评估报告连同规范性文件征求意见稿一并报市制度廉洁性评估工作领导小组办公室备案。根据评估报告，对有修改权限的，经局党委集体研究后，重新或者补充性规定；没有修改权限的，向市政府提出修改意见。

（二）评估的方式

结合单位实际，采取自我审查、集体讨论、组织专门机构会审、专家论证、开展社会听证、公开征集意见、走访群众及有关单位等一两种或多种形式进行。

五、工作步骤

（一）宣传发动阶段（2013年5月20日-6月10日）。组织局机关各科室要认真学习《关于在全市开展制度廉洁性评估工作的实施方案》要求，结合工作实际，成立领导小组，明确责任领导和工作人员，制定开展制度廉洁性评估实施方案，并报市制度廉洁性评估工作领导小组办公室。

（二）清理立项阶段（2013年6月11日-7月31日）。6月中旬起，按照制度廉洁性评估的工作要求、方式和程序，对正在起草和已的规范性文件进行调查摸底、清理、立项，对涉及行政审批、行政处罚、行政强制、行政收费等行政行为的制度进行初审，并于7月31日前将《起草中的制度廉洁性评估对像登记表》、《已公布实施现行有效的制度廉洁性评估对像登记表》纸质表格和电子文档各一份，报市制度廉洁性评估工作领导小组办公室。

（三）组织评估阶段（2013年8月1日-11月30日）。按照《实施方案》要求，对2007年12月31日以后制定实施、现行有效的规范性文件先组织力量开始自评。填报《起草制定中的制度廉洁性评估报告》、《已公布实施现行有效的制度廉洁性评估报告》、《制度廉洁性评估汇总统计表》，迎接市制度廉洁性评估领导小组办公室和市政府法制办的评估检查。

（四）总结提高阶段（2013年12月1日-12月31日）。把制度廉洁性评估工作与推进行政权力运行监控机制建设等工作结合起来，压缩腐败存在空间;并对开展制度廉洁性评估工作进行总结，巩固成果，建立完善制度廉洁性评估工作的长效机制，同时做好迎接市制度廉洁性评估工作领导小组的检查工作。

六、工作要求

（一）提高思想认识。充分认识开展制度廉洁性评估的重要意义,按照“一岗双责”的要求，把“制度廉评”作为反腐倡廉和建立惩防体系的主要抓手，纳入局局党委主要议事日程和党风廉政建设责任制考核的重要内容抓紧抓好,确保评估工作顺利开展。

评估制度论文篇5

一、引言

1938年美国爆发麦克森·罗宾斯公司破产事件，该事件暴露了制定审计程序的必要性。1939年10月，美国注册会计师协会（AICPA）第一号《审计程序公告》，在这个公告中，首次提出在财务报表审计中进行内部控制评价。1991年，美国国会颁布《联邦储蓄保险公司改善法》，要求资产总额在5亿美元以上的大银行必须评估并报告其内部控制有效性。同时，要求注册会计师对管理层有关内部控制的声明进行验证。1993年，为了规范注册会计师执行内部控制审核业务，AICPA了SSAE No.2《财务报告内部控制的审核》，内部控制评估成为独立的审核业务。2002年，美国国会通过《萨班斯——奥克斯利法案》，美国公众公司会计监督委员会（PCAOB）于2004年3月审计准则第2号《与财务报表审计结合进行的财务报告内部控制审计》（2007年由第5号准则取代第2号准则），内部控制评估成为独立的审计业务。内部控制评估从财务报表审计的一部分，进而成为独立的审核业务，最后发展到独立的审计业务，这是包括美国在内的大多数国家内部控制评估的发展历程。

在内部控制的这个发展过程中，内部控制评估的地位、保证水平甚至评估技术都发生了深刻的变化。然而，职业判断在内部控制评估中的重要地位并没有改变。正如Mautz&Mini（1966）所指出，由于内部控制评估的复杂性，想对这个过程进行标准化是不可能的，但是，提出一些原则性的指导意见是可以的。

正是由于内部控制评估过程中的职业判断成分很多，针对内部控制评估形成了大量的研究文献，这些文献大致分为四个研究主题：内部控制判断的一致性；内部控制评估绩效影响因素；内部控制缺陷认定影响因素；内部控制评估技术。本文对上述文献进行综述，并在此基础上，提出内部控制评估的未来研究方向。

二、内部控制判断的一致性

同样的内部控制状况，不同的评估人员对于其可信赖程度是否会做出一致的判断呢？针对这个问题有不少研究文献。从研究方法来看，基本上都是实验方法；从研究内容来看，有些研究不考虑权变因素，而有些研究则考虑权变因素的影响；从研究结论来看，有两类不同的结论，有些研究的结论是内部控制判断具有一致性，而另外一些研究的结论则是内部控制判断不具有一致性。

（一）不考虑权变因素的影响

不考虑权变因素的影响，这些研究文献有两类不同的结论，有些研究的结论是内部控制判断具有一致性，而另外一些研究的结论则是内部控制判断不具有一致性。

Ashton（1974）用实验方法检验内部控制判断的一致性，这里的一致性包括两个方面：一是不同审计人员对同一内部控制评估结论的一致性；二是同一审计人员在不同时期对同一内部控制评估结论的一致性。实验人员是四个会计师事务所的56名审计人员，评估的内部控制系统是工资支付，评估案例32个。Ashton针对每个案例提出六个问题，并要求根据这六个问题，对每个企业的工资系统内部控制可靠性做出评价。为了检验同一审计人员在不同时期对同一内部控制评估的一致性，Ashton将实验做了两次，相隔时间是6至13周。研究结论是，不同审计人员对同一案例的评估和同一审计人员在不同时期对同一案例的评估具有高度的一致性。后来，一些研究得出的结论是内部控制判断不具有一致性（Joyce，1976；Weber，1978））。为此，Ashton&Brown（1980）对Ashton（1974）的实验研究进行扩展：针对内部控制提出的问题由原来的六个增加到八个，并且改变这些问题的排列顺序；参加实验的审计人员来自于事务所，分布更具有广泛性；案例增加到128个。在这些扩展的基础上，Ashton&Brown的结论仍然是：不同审计人员对同一案例的评估和同一审计人员在不同时期对同一案例的评估具有高度的一致性。

Gaumnitz et al（1982）采用实验方法，以应收账款为对象，从两个角度来研究内部控制判断的一致性，一是审计人员对内部控制的可靠性判断是否具有一致性，二是对完成后续审计所需要的时间决策是否具有一致性。实验人员是35个审计人员，20个案例。要求实验人员对应收账款内部控制可信赖程度做出评估，并对后续实质性测试所需要的时间做出决策。研究结论是，审计人员对内部控制可信赖程度及实质性测试所需要的时间都具有高度的一致性，并且，对内部控制可信赖程度评价越高，决策所需要的实质性测试时间越少。

Tabor（1983）认为，为了与现实相一致，对审计人员内部控制判断一致性的研究要与随后的决策结果一致性联系起来，不能只考虑内部控制判断，一致性的内部控制判断并不能一致性的随后决策。Tabor研究的一致性包括四个方面：内部控制设计可靠性判断，符合性测试样本量选择，在获知符合性测试结果后对内部控制可靠性的判断，实质性测试样本的选择。实验人员共109人，来自大型事务所，对四个企业的案例进行决策。研究结论是，审计人员对内部控制的判断具有高度的一致性，但是对样本量的选择不具有一致性。

高层管理者培训与发展中心（EDP）需要设计一些内部控制措施，Hardy&Reeve（2000）研究管理信息系统（MIS）管理人员和审计人员对不同EDP内部控制措施的重要性认识是否存在差异。他们将EDP内部控制分为组织控制、应用控制、鉴证控制、安全控制和第三方控制五种类型，每种类型下再提出了一些具体措施。以这个内部控制结构为基础，Hardy和Reeve进行问卷调查。结果显示，除对第三方控制的重要性评定具有显著性差异外，其他类型的评定都没有显著性差异，这说明他们的评定具有较高的一致性。

以上研究得出的结论是内部控制判断具有一致性。然而，也有一些研究得出不同的结论（Joyce，1976；Weber，1978；Mock，Turner，1981；Mayper，1982）。例如，Weber（1978）采用实验方法，以存货系统为对象，检验评估人员对内部控制判断的一致性，实验人员是40个审计人员。这里的一致性包括两个方面：一是存货内部控制系统可能的错误金额分布的估计；二是存货错误金额分布对存货内部控制缺陷的敏感性估计。研究结论是评估人员对错误金额分布及其对内部控制缺陷的敏感性估计都不存在一致性。又如，Mayper（1982）根据实验数据分析发现，审计人员判断内部控制缺陷重要程度时考虑的因素及对缺陷的等级评价都表现为中等程度的一致性。

上述这些研究发现，审计人员对同一内部控制的判断结论不同。为什么会不一致呢？Biggs&Mock（1983）希望从审计人员的决策程序方面来寻找原因。他们采用实验方法，让四位高级审计对内部控制和审计抽样做出决策。实验结果发现，四位审计人员的决策模型可以分成三种，这三种模型差别可能解释他们的结论差别。Trotman&Wood（1991）采用事后分析法，利用这些研究项目的资料，重新检验实验人员的评价是否具有一致性。他们检验的结论是，实验人员对内部控制的评价具有高度的一致性。以前的研究之所以得出不同的结论，主要是样本问题。

（二）考虑权变因素的影响

正是由于内部控制判断一致性的研究具有不同的结论，一些研究认为，可能是一些权变的情景因素影响了实验人员的内部控制判断。

Hamilton&Wright（1982）将评估人员本身的工作经验与内部控制判断的一致性结合起来研究评估人员对内部控制判断的一致性，他们认为，随着工作经验的增加，评估内部控制判断的一致性会增加。实验人员是88位审计人员，3年以下和3年以上工作经验的人员各50%，案例是32个工资系统，实验人员对五个内部控制点的可靠性做出判断，并对内部控制整体可靠性做出判断。研究结论是，3年以下审计人员对五个内部控制点的可靠性判断及内部控制整体可靠性判断的一致性要高于3年以上审计人员同类判断的一致性，这个结论与Hamilton&Wright的预期恰恰相反。

Trotmna，Yetton&Zimmer（1983）认为，在实际工作中，审计人员对内部控制的评价一般是2～3人完成，而不是由一个人独立完成，所以，研究审计人员对内部控制判断的一致性不能看单个审计人员判断的一致性，而要看审计小组之间判断的一致性，他们预期，审计小组之间对内部控制判断的一致性要高于单个审计人员判断的一致性。实验人员是105个高级审计课程的学员，实验资料是32个企业的工资系统案例。实验分两步进行，第一步是由审计人员单独工作，第二步是将学员分组。研究结论是，审计小组之间对内部控制整体判断及各个问题权重确定的一致性要显著高于单个审计人员的上述判断。

Meixner&Welker（1988）用实验方法研究发现，随着审计人员在同一小组时间的增长，随着审计人员与其主管共处时间的增长，都会增加审计人员对内部控制判断的一致性。

Libby&Libby（1989）提出，内部控制可靠性决策有两种模型，一是审计人员职业判断；二是审计人员职业判断与统计分析相结合。他们预期，审计人员职业判断与统计分析相结合这种模式的决策质量比审计人员职业判断模式要高，体现在审计人员决策意见的一致性方面，前者要高于后者。参加实验的审计人员分成两个组，一组采用职业判断模式，另一组采用职业判断与统计分析相结合模式，两组采用相同的案例。研究结论是，采用职业判断与统计分析相结合模式的审计人员对内部控制评价的一致性要显著高于采用职业判断模式的审计人员。

Wu（2011）将内部控制评估方式区分为分解方式和非分解方式，评估人员区分为经验较多的和经验较少的人员，根据上述组合进行实验。研究结论是，与非分解方式相比，分解方式下，不同评估人员之间的评估差异较少；当评估人员经验较多时，不同评估人员的评估差异较少。

关于内部控制判断的一致性研究，考虑权变因素应该是一个进步。但是，也存在研究结论不同的问题，例如，Hamilton&Wright（1982）发现，工作经验少的审计人员，其内部控制判断一致性程度高，而Wu（2011）的研究则发现，当评估人员经验较多时，不同评估人员的评估差异较少。

三、内部控制评估绩效影响因素

内部控制评估绩效是评估人员工作的效率和效果。现有文献主要是采用实验方法（个别文献采用档案法），从权变视角研究影响内部控制评估绩效的因素。概括起来，这些权变因素包括：个人特征、评估工作底稿记录方式、认知模式、评估反馈、知识组织方式、知识结构、独立性、评估模式。

（一）个人特征

Nanni（1984）采用实验方法研究内部控制评估人员的个人特征对内部控制评估的影响。实验任务是对15个内部控制案例中所描述的内部控制进行可靠性评价。研究结论是，职位、工作年限、内部控制评估经验对内部控制评估结果都有显著影响。同时还发现，评估人员所属的事务所不同，对内部控制评估结果也有显著影响。

（二）评估工作底稿记录方式

Purvis（1989）指出，内部控制评价包括三个主要步骤：一是信息收集，二是将信息记录于审计工作底稿，三是内部控制评估。信息收集和信息记录是相关的两个步骤，一般是同步完成，主要的方式有问卷式、流程图式和文字叙述式。Purvis用实验方法研究上述三种方式的效果是否有区别。由于现实审计中一般是由低层级的审计人员完成内部控制信息收集和记录工作，所以，Purvis还研究审计人员的经验是否影响信息收集和信息记录的绩效。研究结论是，问卷使用者收集到的信息多于文字叙述方法使用者，而文字叙述方法使用者收集的信息又多于流程图方法使用者；不同记录格式的使用者将只收集该种记录方式倡导的数据；审计人员经验越多，收集的数据越多。

Agoglia，Beaudoin&Tsakumis（2009）研究内部控制评价工作底稿记录方式对内部控制环境评估绩效的影响。他们将工作底稿记录方法区分为三种：一是支持文档式，也就是他们记录支持其内部控制评估的证据；二是平衡式，也就是同时记录关于内部控制正面或负面的证据；三是要素式，也就是记录关于内部控制要素的正面或负面的证据。研究结论是，要素式记录下，控制环境评估质量低于其他两种方式；与特定内部控制相关的经验会调和记录格式对内部控制绩效的影响。

（三）认知模式和评估反馈

Bryant，Murthy&Wheeler（2009）指出，控制环境评估一般使用结构性调查问卷，多数情形下是由经验不多的审计人员完成。他们研究审计人员的认知模式和后续反馈对审计人员评估绩效的影响。关于认知模式，根据实验参与人员对认知模式问卷的回答，这些人员区分为感知型（Sensor）和直觉型（Intuitive）。关于后续反馈，实验分为两个阶段，第一阶段完成之后，一个小组有反馈，另外一个小组没有反馈。研究结论是，认知模式对评估绩效没有显著影响；但是认知模式和反馈联合起来，对评估绩效有显著影响。

（四）知识组织方式、知识结构和独立性

Kopp&O’Donnell（2005）研究内部控制评估知识的不同组织方式对内部控制评估绩效的影响。内部控制评估知识的组织方式有两种，一是按业务流程来组织，二是按控制目标来组织。实验中以不同的方式对新来人员进行内部控制知识培训，然后由这些人员进行内部控制评估。他们发现，采用流程方式组织内部控制知识的人员，对内部控制评估的业绩要好。

Borthick，Curtis&Sriram（2006）采用实验研究评估人员的知识结构是否影响内部控制评估绩效。实验人员是高年级学生，分成两组，一组是接受内部控制相关知识培训，包括业务流程和控制目标；另外一组没有接受这些培训。根据实验数据分析发现，具有内部控制相关知识结构的人员，内部控制评估绩效显著好于未经过相关知识培训的人员。

Bedard&Graham（2011）根据几个大型会计公司的档案材料研究发现，对于同一公司来说，3/4的缺陷是实施内部控制审计的外部审计人员发现的，公司内部控制评估只发现缺陷的1/4，这表明，具有独立性和内部控制相关知识较多的外部审计人员更能发现内部控制缺陷。

（五）评估模式

Morrill，Morrill&Kopp（2012）用实验方法研究内部控制评估模式对内部控制评估绩效的影响。他们将评估模式区分为风险优先和控制优先，根据实验数据分析发现，风险优先模式的评估绩效好于控制优先。他们用输出干扰理论解释了上述结果。

关于内部控制评估绩效影响因素的相关研究并不多，并没有针对同一主题形成不同的研究文献，所以也没有出现矛盾性的结论。

四、内部控制缺陷认定影响因素

内部控制缺陷认定，就是对内部控制缺陷做出分级。同样的内部控制缺陷，不同的评估人员是否会做出同样的缺陷等级认定呢？如果不是，哪些因素会影响其缺陷等级认定呢？针对这些问题，有一定数量的研究文献。从研究方法来说，基本上都是实验研究方法，只有个别的研究采用档案法。从影响因素来看，包括：内部控制流程性质、评估构架和评估证据评级、管理层因素、独立性等。

（一）内部控制流程性质

Libby，Artman和Willingham（1985）用实验方法研究内部控制流程对错弊的敏感程度是否影响审计人员对内部控制可依赖程度的评估。敏感程度是指没有控制措施的情况下，错弊发生的风险。他们选择采购与收款循环中的两个流程，一是根据购货发票，手工编制采购入库表，称为手工入库表流程；二是通过计算机程序更新应付账款文件，并编制采购清单，称为计算机采购清单流程。显然，这两个流程的敏感程度不同，手工入库表流程高于计算机采购清单流程。在此基础上，他们分别为每个流程设计了控制设计强度高和低及控制测试程度高和低两种情况。实验人员是14名高级审计人员，要求他们确定不同情形下内部控制的可信赖程度。研究结论是，与敏感程度较低的流程相比，敏感程度较高的流程中增加控制风险时，相同的控制风险增加会带来较多的控制信赖程度的降低；与敏感程度较低的流程相比，敏感程度较高的流程中控制设计强度降低时，相同的控制设计强度降低会带来较多的控制信赖程度的降低；与敏感程度较低的流程相比，敏感程度较高的流程中控制测试程度降低时，相同控制测试程度降低会带来较多的控制信赖程度的降低。

（二）评估构架和评估证据评级

Emby&Finley（1997）用实验方法研究评估构架和评估证据评级对内部控制判断的影响。实验任务是根据存货内部控制相关材料，确定存货审计所需要的实质性测试水平。他们将评估架构区分为两种情形，一是评估存货控制风险；二是评估存货控制强度。同时，为了验证评估证据的影响，他们还设计了两种不同的情形，一是要求首先对存货内部控制相关材料中的内部控制相关证据进行评级，然后再确定存货审计所需要的实质性测试水平；二是不需要对存货内部控制相关材料中的内部控制相关证据进行评级，而是直接确定存货审计所需要的实质性测试水平。研究结论是，在没有证据评级的情形下，评估构架对确定的实质性测试水平有显著影响，风险架构下所需要的实质性测试水平显著高于控制架构下所需要的实质性测试水平；而当要先对证据进行等级评定然后再确定所需要的实质性测试水平时，两种架构下所需要的实质性测试水平无显著差异。Emby&Finley认为，这是证据评级使得审计人员的注意力集中到证据本身，冲淡了评估构架的影响。

（三）管理层因素

一般来说，外部审计人员进行内部控制审计的公司，其管理层都自己首先进行内部控制评价。在这个评价中，对内部控制缺陷会确定其严重程度。Eariey，Hoffman&Joe（2008）采用实验方法，研究管理层提供的这些内部控制缺陷评定信息是否会影响外部审计人员对内部控制缺陷的评定。研究结论是，管理层对内部缺陷的认定会显著影响外部审计人员对内部控制缺陷的评定。

审计人员根据发现的内部控制偏差来判断内部控制缺陷，在做出这种判断之前，一般会与被审计单位适当的管理层进行沟通。此时，管理层的沟通策略可能会影响内部控制人员最终对内部控制缺陷的判断。Wolfe，Mauldin&Diaz（2009）将管理层沟通策略区分为承认策略和抵赖策略，分别研究这两种策略是否影响审计人员对信息控制偏差和人工控制偏差所形成的内部控制缺陷的判断。研究结论是，在信息化控制偏差下，管理层采用承认策略时会降低审计人员对内部控制缺陷评价的严重性并提高对管理层解释的接受程度；在人工控制偏差下，管理层无论是采用承认策略还是抵赖策略，审计人员对内部控制缺陷评价的严重性及对管理层解释的接受程度无显著差异。

（四）独立性

Bedard&Graham（2011）根据几个大型会计公司的档案材料研究发现，公司内部控制评估对缺陷的等级评价要低于外部审计人员，也就是说，同样的缺陷，外部审计人员认定的缺陷等级更严重。他们还发现，客户的一些特征及内部控制缺陷本身的一些特征会影响外部审计人员对缺陷的等级评定。

关于内部控制缺陷认定影响因素的相关研究并不多，研究方法也较为单一，并没有针对同一主题形成不同的研究文献，所以，也没有出现矛盾性的结论。

五、内部控制评估技术

虽然内部控制评估是一个充满职业判断的过程，然而，也需要依赖一定的具体技术，职业判断和评估技术相结合，是内部控制评估的未来发展方向。研究内部控制评估技术的文献，从涉及的主题来看，主要包括：数学方法、统计抽样方法、记录方法、风险模型及监视设备的应用等。

（一）数学方法与内部控制评估

Hamlen（1980）将内部控制设计和评估看成一个优化过程，用优化模型（线性规划和非线性规划）来描述内部过程。他认为，内部控制设计和评估，应该是满足一定错弊查出率条件下的总成本最低的数学规划问题，为此，他以内部控制总成本为目标函数，以各种错弊查出率为约束条件，对内部控制进行描述，得到规划模型。他认为，利用这个规划模型，选择不同的内部控制程序，如果将控制对象的最初错弊情况输入，则能知道各个控制程序输出结果的错弊率，这就是该程序的可靠性，从而可以用于审计程序设计。

Nichols（1987）利用多元统计的两组判别分析方法来建立内部控制评估的预测模型，Nichols从一个大型会计师事务所收集了该事务所对79个公司的应收账款内部控制调查和评价资料，该事务所针对应收账款的内部控制调查表中列示了五个问题，这五个问题也就是针对应收账款的五个措施。根据这些调查表，Nichols将五个措施作为独立变量，将应收账款内部控制的可信赖性作为依存变量，建立判别函数：Z=c+b1x1+b2x2+b3x3+b4x4+b5x5，x表示内部控制措施，b是判别系数，表示该控制措施在整个控制系统中的作用大小，Z是判别值，表示该内部控制系统总体是否可以依赖。Nichols以该事务所对79个公司的应收账款内部控制调查记录为依据，计算出了判别函数中的系数，然后使用该函数对79个公司的应收账款内部控制的可依赖性进行判别，并将判别结果与该事务所实际评估结果相比，相符率为79.75%。

（二）内部控制评估中的统计抽样方法

内部控制评估中的抽样方法包括金额单位抽样和实物单位抽样。支持实物单位抽样的认为，内部控制是中性的，也就是说，不会因为交易金额大小而呈现不同的缺陷情形。Ham， Loesll&Smieliauska（2010）用某大型会计公司的档案材料，分析其中的存货和应收账款错误分布，错误频度和错误率不呈现中性。根据这个发现，他们认为，控制测试中的抽样应该采用金额单位抽样。

（三）内部控制评估记录方法

审计准则要求审计人员在审计业务中了解及记录审计对象的内部控制，但是，对于如何记录内部控制并没有规定。Bierstaker，Janvrin&Lowe（2008）对会计公司的调查表明：审计人员偏好文字描述式，其次是问卷调查式；当使用多种格式时，一般也会偏好某种格式；事务所规模、客户IT程度及审计人员IT技能会影响审计人员记录内部控制的方式。

（四）内部控制评估风险模型

Akresh（2010）认为，内部控制审计是审计财务报告的生成过程，而财务审计是审计内部控制过程的产出，所以，二者应该有不同的风险模型。他们认为，内部控制审计风险是内部控制中有重大缺陷而审计人员未能发现，这一风险可以分解为固有风险、控制设计和执行风险、控制运行效果风险。

（五）监视设备的应用

美国反舞弊性财务报告委员会发起组织（The Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission，COSO），认为，内部控制监视能提高内部控制效果，Masli et al（2010）研究采用了内部控制监视设备的公司能否提高内部控制效果。根据139个使用内部控制监视设备的公司及配对企业的数据分析发现，内部控制监视设备采用后，对内部控制缺陷的减少、审计费用的降低及审计报告的及时性都有显著正面作用。

六、未来研究方向

（一）关于内部控制判断的一致性

关于内部控制判断的一致性，无论是考虑权变因素，还是不考虑权变因素，多数研究结论认为内部控制判断具有较高程度的一致性，也有一些研究结论与之相反。总体来说，关于这个方向的研究，一是需要进一步考虑权变因素，二是需要采用多种研究方法。从权变因素来说，现有研究主要考虑工作经验、评估小组、评估人员相处时间、决策模型和评估方式这些权变因素，还有其他很多权变因素可能会影响内部控制判断的一致性。一般来说，内部控制评估的权变因素如图1所示。

图1中，监管因素是指是否有相关机构对内部控制评估进行监管，包括是否要求对外披露内部控制评估结果及相应的法律责任；主体因素指内部控制评估主体相关的因素，包括评估机构的组织因素和评估实施者的个体因素；客体因素指评估对象的相关因素，包括评估客体的组织因素和特定内部控制的相关因素；关系因素指评估主体和客体的沟通及相互依赖程度；技术因素指评估模式和具体的技术方法等因素；文化因素指评估主体、评估客体及监管者的一些文化价值观、习惯、惯例、风俗等对内部控制评估可能形成的影响。上述这些权变因素都可能会影响内部控制评估时的职业判断。

内部控制判断一致性的主要研究方法是实验方法。这种样方法当然有其天然的优点，在实验人员随机分布的情形下，可以控制其他一些变量的影响，减少噪音。但也有其天然的弊端，内部控制评估现实生活中的许多权变因素可能无法在实验中考虑，可能正是这些在实验中没有考虑的权变因素，对内部控制评估产生了重要影响。所以，内部控制评估不能只是局限在实验中研究，要深入现实生活，从内部控制评估的现实生活中寻找因素。可以大量采用问卷调查、档案研究和案例研究的方法来研究内部控制评估中的权变因素。

（二）关于内部控制评估绩效影响因素

内部控制评估绩效是评估人员工作的效率和效果。现有文献发现了一些权变因素对内部控制评估绩效的影响。关于未来的研究方向，从研究方法来说，实验法当然继续会是重要的研究方法，但是，由于权变因素本身的变化性，问卷调查、档案研究和案例研究可能是重要的发展方向。从研究内容来说，现有研究主要是考虑技术因素，图1中的各种权变因素都可能会影响内部控制评估绩效，所以都可以纳入内部控制评估绩效影响因素的权变研究架构。

（三）关于内部控制缺陷认定影响因素

内部控制缺陷认定，就是对内部控制缺陷做出分级。哪些因素会影响其缺陷等级认定呢？现有文献发现了一些权变因素对内部控制评估缺陷认定的影响。关于未来的研究方向，从研究方法来说，实验法当然继续会是重要的研究方法，但是，由于权变因素本身的复杂性，问卷调查、档案研究和案例研究可能是重要的发展方向。由于重大缺陷还有公开信息，所以，还可以考虑采用公开数据来研究缺陷认定。从研究内容来说，现有研究涉及的权变因素很少，图1中的各种权变因素都可能会影响内部控制评估缺陷认定，所以，都可以纳入内部控制缺陷认定影响因素来研究。

总体来说，关于内部控制评估研究的上述三个主题，在方法和内容方面都需要扩展，从研究方法来看，在继续采用实验法的同时，需要大力发展问卷调查、档案研究和案例研究；从研究内容来说，需要扩展权变因素的范围，特别是其中的文化因素，基本上还是空白。

（四）关于内部控制评估技术

内部控制评估过分信赖职业判断是内部控制评估发展水平不高的表现。虽然内部控制评估离不开职业判断，但是，内部控制评估技术的发展，可一定程度减少职业判断。所以，发展内部控制评估技术是提高内部控制评估客观性和绩效的重要路径，也是未来的重要研究方向。从研究方法来看，应该是多种多样，实验方法可能不是主要选择；从研究内容来看，智能数学方法、统计抽样方法、风险模型应该是主要方向。

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评估制度论文篇6

图书馆绩效评估从20世纪的五六十年代始发展至今，由于受到企业经营管理理论与方法影响，一直是业界人士关注的热门议题，这由其纷杂多样且不断创新的表述可见一斑。而“绩效评估”一词是直至20世纪80年代因美国政府及公共事务机构采用才得到通行的，我国则是直至21世纪中国国家图书馆对《国家图书馆绩效评估指标体系》的研究与制定，才真正引入了“图书馆绩效评估”的概念。

1 我国图书馆绩效评估发展历程

随着美国图书馆协会《公共图书馆服务绩效评估》第二版的出版、美国大学及研究图书馆协会《评估学术图书馆绩效标准》的制定，特别是1998年4月1日国际标准化组织《信息与文献工作——图书馆绩效指标》(IS011620)的颁布，为世界各国制订图书馆绩效评估的具体指标提供了统一的指导，大大推动了图书馆绩效评估在各国的实施。我国早在20世纪80年代初就开始了图书馆工作评估实践。1983—1985年，中国科学院出版图书情报委员会组织专家对上海、兰州文献情报中心的发展方向、工作任务、学术活动和人才培养等四个方面进行了学术评议。1985年5月27日中共中央下达的《中共中央关于教育体制改革的决定》推动了高等教育评估的理论研究和实践活动。1991年由国家教委下发了《普通高等学校图书馆评估指标体系大纲》、《关于指标体系大纲的说明》和《关于开展普通高等学校图书馆评估工作的意见》，比较完整地对评估的内容、级别和评估的组织领导和方法等进行了详细的说明，并展开了全面的评估工作。目前，高校图书馆的评估工作已纳入每5年一轮的学校整体评价之中，其标准要求是2003年修订的《普通高等学校图书馆评估指标(征求意见稿)》。由文化部组织领导的公共图书馆评估活动是于20世纪90年代开始活跃起来的。1992年12月文化部在广西柳州召开的全国公共图书馆工作会议对图书馆评估工作进行了部署，并于1993年在部分省、市、自治区图书馆进行试点。1994年3月7日文化部下发了《关于在县以上公共图书馆进行评估定级工作的通知》，成立了相应的评估工作领导小组，正式开始了省、地、县三级公共图书馆的评估工作，1998年和2003～2004年又进行了第二、第三次全国性的公共图书馆评估定级工作，并计划于2008年进行第四次全国公共图书馆评估定级工作。文化部根据各级图书馆的不同任务和服务范围，制定了相应的评估标准，且每一次新的标准都较前次在评估内容、评估分值、评估标准等方面有显著变化。2003年，中国图书馆学会及各省级图书馆学会首次受文化部及各省文化厅委托，负责组织专家评估组对各级图书馆进行评估。同时，中国图书馆学会制定并印发了各级图书馆评估标准《细则》，对《标准》的大部分款项做了更为详细的解释和分值的细化分配，并对各级图书馆提出考评需要提供相应材料的具体要求，从而大大增强了评估工作的可操作性。四年一次的评估定级制度，有效地推动了全国公共图书馆事业的发展。在三大系统图书馆评估实践的基础上，中国国家图书馆于2001年参照国际标准，贯彻绩效评估理念，制定出了《国家图书馆绩效评估指标体系》，这标志着中国图书馆评估与国际图书馆绩效评估的正式接轨。

2．2关注焦点

随着各系统图书馆评估工作的逐步展开，广西图书馆界在评估实践和学术研究方面出了不少成果，研究内容广泛涉及了对图书馆整体的评估如综合性理论、评估指标体系、评估方法，以及针对图书馆某一工作环节的评估如信息资源评估、信息服务评价、读者(用户)满意度评估、人力资源评价、图书馆自动化系统评价、图书馆效益评价等，其中还有相当部分是根据一些省、市公共图书馆和高校图书馆评估的实践经验与工作探讨。

2．2．1信息资源评价由早期的藏书评价向多元化资源评价发展。我国图书馆界一直以来比较重视文献的收集、加工和存贮，藏书评价是业界关注的焦点之一。广西也不例外，大家都试图从多个角度对藏书进行评价。针对当前存在的部分高校图书馆“达标至上，滥竽充数”的现象，提出了应坚持“读者至上，藏以致用，质量达标”的观点，并给出了具体的应对措施及评估表；从文献采访的角度分别提出创新型采访机制的重要步骤是建立采访评估体系和各类型文献的采集价值评价标准。随着时展，研究热点向电子资源、数字资源评价转移，对数字时代图书馆整体馆藏的评价标准进行了深入研究，并试图构建新的评价指标体系，建立了基于用户满意度的图书馆整体电子资源使用评价模型。

2．2．2图书馆信息服务评估成为新的评估视角之一。20世纪90年代后期，图书馆生存和发展环境及自身的巨大变化使得图书馆界不得不拓展图书馆评估的内容，寻求新的评估视角，图书馆信息服务评估便是其中之一，且随着信息服务向提高社会效益方向发展，而越来越侧重于信息服务质量评估。对处于图书馆评价体系中核心地位的图书馆服务功能评价进行了研究；分析了图书馆用户感知价值的特性，并提出了提升策略；构建了公共图书馆信息服务质量的三级评价指标体系；对传统、数字参考咨询服务评价方法及评价内容进行了综合论述；就协作参考咨询服务质量评价指标构建、评估机构建立和评估方法选择等进行了初步探讨。

2．2．3图书馆用户(读者)满意度评价逐渐引起重视。庄子逸在20世纪80年代曾撰文指出读者评价的重要性，但由于评价的高成本和大阻力，没有引起较大的反响。进入21世纪，图书馆界开始更多地意识到从读者角度评价图书馆服务质量的意义。认为“读者满意度”指标的合理设计是图书馆人力资源绩效评估工作的一种全新价值取向，并设计了以绩效为导向的部分岗位“读者满意度”指标；指出了传统读者满意评价工作流程的局限性，提出了基于网络环境下人性化的读者满意度评价系统的总体构架；将商业用语“用户满意度”与图书馆整体电子资源使用评价结合在一起进行了研究，指出了图书馆评价体系缺陷的根源，提出了社会参评的必要性及社会评价的主要内容。

2．2．4评价标准与评价方法的研究渐趋于科学化、实用化和多样化。针对文化部几次全国性公共图书馆评估定级工作中评估标准不足之处的研究早期有，近年有；而则就广西乡镇图书馆评估定级工作中评估标准的特点与问题提出了修订意见；针对现行教育部教学水平评估方案所存在的问题，提出了以财务和就业为核心的新评估方案及设想；采用因子分析法，对影响我国地区公共图书馆可持续发展能力的相关因素即公共图书馆可持续发展能力综合评估指标体系进行了实证分析。评价方法研究方面，早在1988年就用Q型点群分析这种多元统计方法，对具体的八所高校图书馆的工作水平进行分类和综合评价；而近几年，探讨了层次分析法，则利用服务质量的测试工具SERVQUAL对具体的图书馆服务质量进行了调查及统计分析。

2．2．5评估的实践经验与探讨的可操作性较强。由于高校图书馆和公共图书馆两大系统意识到开展图书馆评估的积极意义和作用，在各自的系统内开展了较大规模的评估实践，相关的实践经验较多，且大多都具有较强的可操作性，这些论文一方面使得现有的评估理论得以发挥其指导作用，另一方面为理论的完善发展提供了实践基础。

2．3不足之处

2．3．1缺乏有效组织与领导。目前，我区图书馆评估理论研究还缺乏强有力的组织与领导，处于各自为政的状态，二十年间发表的相关主题学术研究论文仅占全国同主题学术研究论文的2.69％(见表一)，而各系统图书馆开展评估工作前后，相关的研究论文则较多。公共图书馆评估方面的研究论文相对集中在文化部几次评估活动之后，如在文化部组织的第一次全国公共图书馆评估定级工作当年就及时研究了评估标准的不足之处；又于第二次全国公共图书馆评估定级工作之后的2000年，探讨了评估原则问题；大量的研究论文集中在第三次全国公共图书馆评估定级工作前后，占了二十年间公共图书馆发表的相关论文的近81％。高校图书馆由于数量众多，且高校图书馆评估理论研究和实践活动早于20世纪90年代后期就纳入了学校整体评价之中，因此相应在评估方面的研究论文较公共图书馆多，占了全部相关论文的近72.8％。

2．3．2专著方面是空白。笔者网上查询国家图书馆和上海图书馆的书目结果显示(2007年12月25日查询)，截至2006年，我国作者出版的有关图书馆评估主题方面的专著有5部。而广西尽管发表了相当数量的研究论文，但系统的理论研究仍显薄弱，图书馆评估主题方面的专著呈现空白状态。这与国内、外图书馆绩效评估研究的丰硕成果形成强烈反差，也从一定程度上折射出我区在图书馆评估理念研究方面的不足，同时，与理论研究薄弱密切相关的人才问题也有所凸显。

评估制度论文篇7

在全球经济一体化的大背景下，我国税制结构也日趋完善并逐渐与国际接轨。中共中央十六届三中全会公布的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，做出了分步实施税收制度改革的战略部署，这次税制改革制定的九个方面的任务中包括开征物业税。在一些国家和地区，物业税又称“不动产税”或“房地产税”，香港地区称“物业税”，我国采用这种叫法。开征物业税主要有两个关键因素，即税基和税率。其中，税基数额多少需要借助评估手段对房地产等进行资产评估，资产评估结果可以作为物业税的主要计税依据。在国际上，以征税为目的的税基评估包括很多方面，如物业税、不动产、财产税、所得税、关税等税种都要进行税基评估，这是广义上的税基评估；在我国，税基评估现仅对不动产而言，它是随着我国准备开征物业税而产生的，是狭义的税基评估。基于我国现状，本文所讨论的是指狭义的税基评估。税基评估在美国以及西方发达国家已有较久的发展历史，随着各国经济的发展和长期的实践，在物业税税基评估、不动产税基评估、财产税税基评估、所得税税基评估、关税税基评估等税种方面，逐步形成了较成熟的税基评估理论体系、较先进的税基评估技术和较完善的税基评估争议机制。中国开展税基评估，需要积极借鉴国外税基评估中的有益因素。

一、国外税基评估理论和方法概况

（一）国外税基评估的行为主体和客体

税基评估行为主体和税基评估行为客体是税基评估基本理论中最基础的两个因素，是建立税基评估体系需要首先考虑的问题，也影响着税基评估的其他因素，如制度、方法等。

税基评估行为主体是指开展税基评估行为的主要实施者，可理解为开展税基评估应当由哪个部门负责和由哪些人员实施。世界各国对税基评估的主体规定各不相同：有的国家设立专门机构从事不动产税基评估（如澳大利亚、英国等）；有的国家出于节约政府行政成本考虑，委托社会评估机构进行税基评估（如美国、加拿大等）。总而言之，在国外税基评估活动中，既存在为税收征收和缴纳需要的、发生在税收征纳之前的申报征纳税基评估活动（即征纳税基评估），也存在有关当事人因对税基评估结果不满意而引出的纠纷税基评估活动（即纠纷税基评估）。

税基评估行为客体是指税基评估的评估对象，可以理解为税基评估的计税依据。海南省地方税务局课题组研究得出：国际上有四种计税依据，即土地与地上建筑物价值、土地价值、租金收益和土地面积。土地及地上建筑物包括对土地及地上建筑物制定统一税率（如荷兰等），也包括制定差别税率（如泰国等）；土地价值指排除了土地上的建筑物后的土地自身价值，（如澳大利亚、新西兰、中国台湾等）；租金收益是以不动产出租的价格为税基评估客体；土地面积是指以土地实际范围的大小作为税基评估客体（如俄罗斯、波兰、匈牙利等）。近年来，税基评估客体呈现两个发展趋势：一是倾向于采用同一种计税依据；二是在选择同一种计税依据上倾向于采用从价计征的土地及地上建筑物价值（如立陶宛、罗马尼亚等），引入从价计征方式。

（二）国外税基评估的主要方法

税基评估方法是税基评估体系的核心部分，国外进行税基评估一般采用批量评估的方法，其基本原理是：利用回归分析评估批量计税价值，就是根据数理统计分析的原理，对影响税基价值的相关关系进行数量变化规律的测定，确定一个回归方程，并对所建立的回归方程进行有效分析、判断，形成可靠的税基价值模型。批量评估方法的基本程序是：第一，鉴定所评估财产的特征；第二，确定适用所评估财产稳定交易运转的市场区域；第三，确定此市场区域中影响价值形成的（供给和需求）特征；第四，建立能体现此市场区域中影响财产价值特征因素之间关系的评估模型（模型设定）；第五，调整评估模型从而确定影响价值的各特征因素的作用（模型校准）；第六，根据所评估财产的特征因素，应用评估模型进行推论判断；第七，检测批量评估的结果。以avm（自动评估模型）为核心技术的计算机辅助批量评估系统（cama）和地理信息系统（gis）是美国不动产税基价值评估的技术支撑。运用批量评估方法需要具备三个条件：评估人员熟练掌握多元回归分析等数理统计技术、建立完善的地理信息系统和配套的计算机辅助系统。

（三）国外税基评估的争议处理制度

税基评估争议处理机制是税基评估体系的重要组成部分，也是税基评估体系是否健全的标志。税基评估争议处理制度是指从法律角度对那些不满的纳税人提出的复议申请和申诉予以处理的一整套司法程序。国外许多国家的法律制度比我国健全，在税基评估的争议处理制度方面也取得了许多经验。一些国家，据中央（州或省）和地方政府（郡或市）在税收体系中的地位和职能不同，将税基评估争议处理制度划分为中央和地方税基评估的争议处理程序。国际估税官协会（international association

of assessing officers，iaao）于2001年颁布了《税基评估申诉准则》，对争议提出的时间、复议、申诉、程序以及宽限期限做出了明确的规定，并设立了专门的税基评估争议处理部门。与批量评估系统和比率研究所致力于实现的税基评估总体公允化相比，税基评估申诉制度实现的是前两者遗漏下的个体的公允化，它是纳税人主动争取公允化、评估争议处理机构配合其实现公允化的过程。

二、国外税基评估成功经验对我国的启示

（一）选择适当的税基评估行为主体

选择评估行为主体是国内学者进行税基评估理论研究应考虑的首要问题。笔者认为，税基评估活动的行为主体应为政府机构下属的一个部门，可以称作“税基评估中心”，这个部门与我国地方税务机关和房地产管理机构并列，并保持密切联系。因为税基评估需要借助于税务部门拥有的纳税户的基本资料和与税务政策和税收专业知识相关的信息，也需要借助房地产或者土地管理部门的数据资料和土地变动的市场价格信息。“税基评估中心”的人员可以从注册税务师、注册会计师、注册评估师、注册土地估价师等人中选拔出来进行培训。

（二）合理确定税基评估客体

中国土地特征的复杂性非任何一个国家能比，仅从经济发展的角度看，中国东部沿海地区经济比较发达，中部地区经济发展相对缓慢，而西部地区经济发展就相对落后，甚至具体到某个省，它所属的各个市之间的经济发展也参差不齐，不能一概而论。基于上述我国国情，同时考虑到公平原则是税收中的重要原则之一，我国在确定税基评估客体时，不宜采用统一的计税依据。对东部经济发达的沿海地区，可以借鉴土地与地上建筑物价值为计税依据，各个城市的商业中心，可以借鉴租金收益为计税依据；中部地区可以考虑以土地价值为计税依据；而我国经济欠发达的西部地区宜采用以土地面积为计税依据。见表1。

监管过程可依据经济发展情况分为几个等级进行，这样做的弊端是将增加税基评估的难度和工作量，这就需要各个部门进行密切配合。此外，我国的海洋、湖泊、山脉等，需要依据不同的地理环境和经济用途制定特殊的计税依据。随着我国经济的发展，我国税基评估的计税依据可以向统一的方向发展。

（三）做好运用批量评估方法的基础工作

用发展的眼光看，运用批量评估方法是可行的，然而，从运用批量评估方法需要具备的三个条件：评估人员熟练掌握多元回归分析等数理统计技术、建立完善的地理信息系统和建立配套的计算机辅助系统进行分析，目前在我国将批量评估方法应用于物业税的条件仍然不成熟。运用该方法需要做好以下基础工作：

1.需要从立法角度明确我国税基评估的主体、客体、价值类型、评估范围等基本概念。

2.需要一批能较熟练地运用数理统计的人员，尤其熟悉回归分析，这些人员也应当有一定的会计、税务、房地产的基础知识储备。

3.需要建立房产土地信息数据库，这是在我国进行税基评估应用批量评估方法的瓶颈。建立房产土地数据库要以反映房产和土地价值的关键指标为基础，这些指标应是动态的，因为房产、土地的数据随着时间和外部环境的变化在不断改变。以一个城市为例，选取科学、合理的指标可以按照以下步骤进行：首先，设立反映房产价值和土地的典型指标，如价格、位置、楼层、面积、户型等；其次，选取典型房产和土地样本；再次，根据房产和土地的实际情况求出各个指标的均值；然后，采用德尔菲法为这些指标赋予权重；最后，将均值和各个指标相乘，得到反映各个指标的合理价值。建立房产土地信息数据库为在我国开展税基评估工作奠定了数据基础，也为我国建立运用批量评估方法提供了数据支持。

（四）建立税基评估争议处理制度

我国开展税基评估活动，首先应当考虑制定一套健全、合理的税基评估争议处理制度，因为税基评估在我国属于新生事物，在实际操作中可能会出现许多意想不到的问题，从而产生争议，正确、合理地处理这些争议是税基评估在我国健康、持续发展的前提，也能体现公允价值。进行税基评估争议处理的部门应当是一个独立的部门，它不能代表税基评估行为主体一方的利益，也不能代表税基评估行为客体一方的利益，它的性质应当是中立的。处理税基评估的人员除了应当具备专业的税基评估知识之外，还应当具备一定的协调能力，因此，税基评估人员的专业素质与普通的税基评估人员的专业素质相比，应更高一筹。笔者认为，我国税基评估争议提出时间应当以半月为宜，因为我国税基评估的对象是房地产，房地产的价值受时间因素影响较大；税基评估争议复议以两个月为宜，因为目前我国税基评估刚刚展开，出现争议需要有充分的时间进行调查；税基评估争议的程序可以借鉴国外的税基争议程序；我国税基评估争议制度的目标应当致力于在力争实现公允化的基础上，完善我国税基评估的理论及方法、健全我国税基评估制度。

【主要参考文献】

[1] 中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定辅导读本[m].人民出版社，2003.

[2] 纪宜成.再论论税基评估的有关问题[j].中国资产评估，2005（7）.

[3] 纪宜成.三论税基评估有关问题[m].2006年国际评估论坛论文集，2006.

[4] 海南省地方税务局课题组.房地产税计税依据改革的国际借鉴与改革方案构想[j].税务研究，2006（8）.

[5] 耿星.开征物业税中的评估问题[j].税务研究，2004（4）.

[6] 沈越火.批量资产评估理论和实践分析[m].2006年国际评估论坛论文集，2006.

评估制度论文篇8

中图分类号：G64文献标识码： A文章编号： 1673-8381(2012)04-0038-05

现代意义上的高等教育评估在我国始于20世纪80年代中期，经过20多年的发展，已经形成了包括教学水平评估、学科评估、专业认证、大学排名等多种类型和层次的高等教育评估体系。从评估主体角度来看，这些活动大致可分为三类：一类是政府部门（包括教育行政部门及其下属事业单位）组织实施的，其中影响最大的是本科教学评估；一类是社会机构组织实施的，其中最受关注的是大学排名；还有一类是行业组织实施的（此类评估较少，社会关注度不高），如中国高等学校土木工程专业教育评估委员会开展的土木工程专业评估。其中第一类评估对高等教育发展的影响最为直接，也最受关注，是我国高等教育评估制度的主体，也是本文主要的研究对象。在这类评估活动中，影响最大、最深，也最受社会关注的是教育部组织的本科教学评估。在经过多年试点探索，完成首轮全面评估后本科教学评估却遭受了来自社会、高校等多个方面的广泛批评和质疑，甚至“取消评估”之声也不断涌起，本科教学评估面临着严重的合法性危机。综观这些批评和质疑的内容，涉及面很广，既有评估工作本身的技术性问题，如指标体系、工作程序、评估方法等需要不断完善和改进，也有评估制度本身的社会认可度问题，也就是制度的合法性问题。本文拟运用社会学新制度主义理论，主要以政府组织的本科教学评估为主要对象，分析我国高等教育评估制度的合法性问题，并提出改进的思路。

一、 社会学新制度主义的合法性理论

“合法性”是政治学、社会学领域的核心概念，其内涵不是指与法律法规相一致的“合法律性”，而是指得到社会大众或各利益相关者的普遍认同与自愿遵从。马克斯·韦伯(Max Weber)第一次对合法性问题作了系统的探讨，将合法性定义为人民“自愿服从”的一种政治统治或国家状态,存在合法性的政权就不需要大规模地使用强制力而使人们服从。他还以合法性为标准将政治统治划分为三种类型，即人格魅力型统治如革命领袖的政权、传统型统治如君权神授的政权、法理型统治如主义政权\[1\]。尤尔根·哈贝马斯(J·rgen Habermas)是合法性理论的集大成者，他在对韦伯等人把合法性作为人们对政治秩序认同和信任的事实判断这一观点进行批判的基础上，提出了“合法性意味着某种政治秩序被认可的价值”的著名论断，突出强调了政治合法性赖以存在的价值基础，并从历史的角度对资本主义社会的合法性危机进行了深入的分析\[2\] 。

借用合法性概念，当代社会学新制度主义在解释组织或制度变迁的趋同化现象时，提出了合法性机制这一概念，认为当社会的法律制度、社会规范、文化观念或某种特定的组织形式成为“广为接受”的社会事实之后，就成为规范人的行为的观念力量,能够诱使或迫使组织采纳与这种共享观念相符的组织结构和制度\[3\]。按照斯格特的理论，组织不仅受其所处环境的技术因素（即技术环境）的影响，更受环境的制度因素（即制度环境）的制约。前者是从技术的角度看待组织的运行,包括组织外部的资源与市场、组织内部将投入转化为产出的技术系统等；后者则是指组织生存于其中的社会的法律制度、文化观念和社会规范等因素，而这才是组织合法性的真正根源。“组织之所以获得支持和合法性，是因为组织符合了‘恰当’的、建立组织的当代规范”，“符合这些信念的组织即便在没有特殊技术优势的情况下，仍能得到公众的支持和信任”\[4\]。技术环境和制度环境对组织的影响是不同的，技术环境要求组织内部的结构和运行程序满足技术效率，而制度环境则要求组织内部的结构和制度符合社会公认的“合法性”，如果组织与其所处的制度环境不相适应，那么必然就面临着合法性的危机，进而要求制度创新。

这就是社会学新制度主义理论解释制度产生和变迁的合法性机制，它强调的是制度环境对新制度产生或旧制度变迁的重要作用。这一机制不同于新制度经济学关于制度创新是基于利益最大化原则的效率机制的主张，即如果制度创新的预期收入大于预期成本,制度创新就会发生；反之，则制度就会处于平衡状态。

二、 我国高等教育评估制度面临的合法性危机

从合法性角度进行审视，可以看出，我国高等教育评估制度是在20世纪80年代为适应国家推行高等教育管理体制改革需要应运而生的，在建立之初具有坚实的合法性基础。但在之后的不断探索和演变过程中，特别是进入21世纪以来，并没有顺应社会制度环境变化需求而及时进行变革，逐渐丧失了合法性根源。

（一） 我国高等教育评估制度的历史变迁

无论是从政策依据还是从评估实践角度，学术界一般都认为我国高等教育评估制度始于1985年，此后大致经历了3个发展阶段：

1 评估制度初建与试点阶段（1985—1989年）。为适应国家推进高等教育管理体制改革，在扩大高校办学自的同时，加强对高等教育的宏观指导与管理，国家决定开展高等教育评估。1985年5月，中央颁布《关于教育体制改革的决定》，明确要求教育管理部门“要组织教育界、知识界和用人部门定期对高等学校的办学水平进行评估”；同年12月，国家教委《关于开展高等工程教育评估研究和试点工作的通知》，明确提出“要有计划有步骤地进行评估的试点工作”，并对试点工作作了具体部署。这两个事件一般被认为是我国高等教育评估制度建立的标志。此后，政府教育部门和高教界积极开展相关工作，一方面通过组织研讨会、课题组等形式，大力加强评估理论研究；另一方面积极进行评估试点，据统计，从1986年至1989年，共对87所高等工科院校进行了试点评估。这些理论研究和评估试点，为高等教育评估制度规范化建设和发展奠定了良好的基础。

2 评估制度规范化稳步发展阶段（1990—2002年）。经过几年的理论研究和试点经验积累，1990年国家教委颁布了《普通高等学校教育评估暂行规定》，对普通高等学校教育评估的目的、任务、指导思想、基本形式、组织机构、评估程序等作了明确规定，确立了我国高等教育评估制度的基本框架。这是我国关于高等教育评估的第一个立法，标志着我国高等教育评估开始走上法制化、规范化发展道路。此后，国家在《中国教育改革和发展纲要》、《中华人民共和国高等教育法》等重要法律法规和政策文件中也都对高等教育评估制度进行了表述，教育部也于1998年针对本科教学评估中出现的问题专门下发了《关于进一步做好普通高等学校本科教学工作评价的若干意见》。另一方面，评估实践也在稳步发展。从1994年开始至2002年，教育部以合格评估、选优评估、随机评估、水平评估4种形式，共对252所普通本科院校进行了教学评估。可以说，这一阶段是我国高等教育评估大面积试点、探索，日趋规范化和稳步发展的时期。

3 评估制度全面发展及反思重构阶段（2003年至今）。2003年8月，教育部原部长周济在高等学校本科教学工作水平评估研讨班上宣布，从2003年开始用5年左右的时间对我国所有普通高等学校教学工作进行一次全面的评估，并形成5年一轮的教学评估制度。2004年3月，国务院批转的教育部《2003—2007年教育振兴行动计划》指出，“建立高等学校教学质量评估和咨询机构，实行以五年为一周期的全国高等学校教学质量评估制度”。同年8月教育部高等教育教学评估中心正式成立，主要任务就是负责组织实施高等学校本专科教育的评估工作。从2003年开始至2008年，教育部共对589所高校进行了本科教学工作水平评估，完成了政府对高等教育质量的第一次全面审视。应该说，这一轮评估对促进高校教学改革、提升教育质量的正面作用是不可否认的，但同时遭受的批评和质疑也是非常强烈而普遍的，这也引起了政府、高校及学术界的深刻反思，目前新一轮评估工作仍未启动，高等教育评估制度正在重构之中。

（二） 当前我国高等教育评估制度面临的合法性危机

分析我国高等教育评估制度，可以看出，它从建立之初就带有明显的政府主导色彩，在之后的变迁中，经由路径依赖的不断强化，这一特征更趋明显。在刚刚实行改革开放，国家刚开始对政府高度集权的计划经济体制和高等教育管理体制进行改革之时，由政府主导实行的高等教育评估是符合当时的社会环境的，是具有合法性的；但是，在改革开放30年后的今天，在社会主义市场经济体制已经建立，高等教育管理体制改革不断深化，高校在法律意义上已经成为面向社会自主办学的实体的新的时代，仍实行完全由政府主导的集权化的高等教育评估制度，就显得“不合时宜”了，这一制度已经与其所处的制度环境不相适应，自然也就难以获得社会的认同，这正是其合法性危机产生的根源所在。下面，从三个方面进行初步分析。

一是评估主体单一性与利益主体多元化的矛盾。在高度集中的计划经济时代，我国高等教育领域是一种一元化的办学体制，高校是政府的附属机构，高校成员作为“单位人”对学校全面依附，政府代表国家成为唯一的利益主体。20世纪80年代，高等教育评估制度产生之时正处于国家对计划经济进行改革的初期阶段，并未出现明显的利益分化。因此，国家建立以政府为单一主体的一元化评估制度，是与当时高等教育系统利益关系和社会的普遍认识相适应的，自然也就能够得到高校及社会的认可与接受。但是，随着社会主义市场经济体制的确立以及高等教育体制改革的深入，高等教育利益格局逐渐出现了分化，“计划经济体制下中国公立高校政府‘一言堂’的利益垄断格局，被以教师为代表的教职工群体、以书记和校（院）长为代表的校（院）级管理者群体、学生群体及合作办学者等多元利益主体并存的格局所取代”\[5\]。虽然关于利益主体的划分，不同学者有不同的观点，但高等教育多元利益主体生成的事实已经得到了社会的普遍认同。在这一背景下，仍然坚持政府主导的一元化评估制度，忽视其他利益主体的参与意愿、价值取向和利益诉求，既与利益主体和价值取向多元化的社会环境不相适应，也背离了社会公众的普遍认知，自然就再难以得到人们的信任与认同。

二是政府行政控制与高校自主办学的矛盾。如前所述，我国高等教育评估制度最初是作为政府对高等教育进行宏观管理的手段而建立的，体现的是政府对高校进行管控的思想。在之后的变迁演化过程中，由于路径依赖的不断强化，政府行政控制的色彩日益浓厚，无论是被评对象（高校）的被动接受，还是评估活动的组织、评估专家的选择、评估结果的确定等，都体现了明显的行政干预性质。这种特征与被国家法律和社会普遍认同的高校自主办学理念是相矛盾的。大学自治一直是高教界普遍认可的办学理念，高校面向社会自主办学也一直是我国高等教育改革的基本走向。虽然国家在多个重要法律法规和政策文件中都强调要扩大高校办学自，使高校能够“面向社会，依法自主办学”，而且在实践中高校的办学自也确实不断得到增强，但政府对高校的控制和直接管理色彩依然很浓。正如有学者所言，改革开放以来，“我们在推动高校办学自方面做了许多工作，也取得了不少成绩。但是，政府对高校的管理，手段仍比较直接，管得还比较细，转变政府职能的工作还有待深化”\[6\]。在这种情况下，行政色彩过于浓厚的高等教育评估很容易被认为是政府对高校进行管制的工具而遭到质疑和批评。“评估功能体现出局限于监督与管理的单一化和狭隘化,高等教育评估也就演变成政府及其教育行政部门依据一定的评估指标体系对高等学校进行检查、评价的一种具体行政行为。明显的行政行为化倾向使得高等教育评估被批评是政府强化规制的一种手段。”\[7\]这与高校追求自主办学的理念和改革趋势是背道而驰的，自然也就难以得到人们的信任与认同。

三是政府职能定位与社会角色认同的矛盾。在高度集中和封闭的计划经济时代，政府处于统治地位，是一个全能者的角色，人们对政府是高度依赖、信任甚至是“盲目崇拜”的，政府行为很容易得到公众普遍的认同和支持。但是在开放多元的市场经济时期，人们的自我意识和权利意识不断增强，对政府的认识和角色定位也在不断变化，对政府已不再是完全的信任，对不合理、不正当的政府行为也会提出质疑和批评，近些年出现的政府“信任危机”甚至“民告官”等现象就充分说明了这种变化。有限政府、服务政府、责任政府、治理政府等理念成为公众对政府角色定位的新要求。在这种背景下，政府仍然在高等教育评估中扮演“‘总指挥式’的集权领导的角色”\[8\]，处于“统治”地位，已经不再符合人们在心理上对政府角色的普遍认同。通过上面的分析，可以看出，从高等教育评估制度建立之初到现在，我国高等教育发展的社会环境发生了巨大的变化，仍然依循政府主导模式的高等教育评估制度已经与外在的制度环境不相适应，从而逐渐失去了合法性基础，这正是其面临合法性危机的根源所在。

三、 我国高等教育评估制度变革的基本走向

根据社会学新制度主义理论，我国高等教育评估制度要想走出当前的合法性危机，就必须适应外在制度环境的变化，积极进行变革，从中获得新的合法性基础。当然，这是一项复杂的系统工程，笔者在此也无法给出详细的论述，仅提出以下几项应遵循的基本原则。

一是坚持多元参与的理念。利益主体和价值观念的多元化已经成为我国高等教育领域的现实。高等教育是一种准公共产品，高校是一个典型的利益相关者组织，各利益主体均有权利参与对高等教育的评估活动，这也是从根本上保证高等教育质量的重要举措，因为任何片面适应单一利益主体需求的高等教育都不能称得上是真正高质量的教育，只有充分反映各利益主体需求的教育才是全面的，才可能是高质量的。因此，高等教育评估活动理应有各利益主体广泛而充分的参与。当然，由于高等教育的利益相关者群体很多，如何让这些群体参与并发挥好作用，确实是一个很复杂的问题。笔者认为，至少有三个方面的工作要做好：（1） 在制度设计上，要把各利益相关者作为高等教育评估的合法主体，即要在相关法律法规和政策文件中明确各利益主体有权参与评估活动，评估机构开展评估活动应充分考虑和听取各利益主体的价值意愿和利益诉求。（2） 在程序规范上，要明确各利益主体参与评估活动的途径和方式，包括评估方案制定、评估人员组成、评估结论形成等各个环节和方面，这是多元利益主体能否真正参与评估的重要保证。（3） 在文化氛围上，要塑造一种良好的评估文化，让各利益相关者群体能够充分认识到参与评估活动的重要意义和责任，引导和鼓励他们积极主动认真地参与到评估工作之中。

二是正确定位政府的角色。在多元化的高等教育评估制度中，政府的角色定位比较特殊，一方面，它仅是众多主体中的一员，与其他利益主体之间是一种平等的关系，不再处于领导者和控制者的地位；另一方面，由于政府在社会公共事务管理中的特殊性，特别是在我国政府仍在高等教育管理中占据主导地位的背景下，政府在高等教育评估制度中还应担负起不同于一般主体的特殊职责。具体来说，除作为利益主体之一平等参与评估活动外，还应担负以下几种角色：（1） 评估规则制定者。政府应积极组织制定和完善评估工作所涉及的各种法律法规、政策文件、制度规范等，为评估工作开展提供基本的依据。强调政府是评估规则的制定者，并不是说这些规则应由政府独自研究制定，而是指政府应充分发挥领导者和组织者的作用，动员和组织各方面的力量积极开展这一方面的工作。（2） 评估活动服务者。政府应强化在评估活动中的服务职能，积极为评估机构开展评估工作提供各种服务和支持，包括建立信息库，提供评估信息数据，开展人员培训，提高评估人员队伍的素质等。这里主要是要求政府充分发挥公共资源丰富的优势，担负起评估活动的公共服务者的角色。（3） 评估工作监督者。也就是要求政府要充当“元评估”的角色，对评估机构开展的评估活动进行监督和评价，一方面确保评估工作的公正性、科学性，另一方面从更高层面上把握评估工作的发展方向，引导评估工作科学发展。总之，政府应从原来的组织者、控制者定位，转向参与者、引导者、服务者、监督者的角色。

三是合理界定评估的功能。在我国，高等教育评估一直是作为政府加强和改善对高等学校宏观指导和管理的重要手段来定位的，这一点无论是在相关政策法规，还是在评估的具体实践中都得到了充分的体现。但是，在政府职能不断转变，公共治理、服务行政等成为政府职能定位新理念，政府与高校之间从原来的行政隶属关系，正在逐步走向平等伙伴关系的今天，高等教育评估原来的行政管理功能就需要进行调整了，应转向于服务高校发展的功能，成为一种“发展性评估”，即以增强学校自主发展能力、促进学校科学发展为目的的评估。在这一功能定位下，评估主体（各利益相关者）、评估机构（具体承担评估任务的组织机构）与被评对象（高等学校）之间是一种平等的合作关系，而不是上下级之间的管理指导关系，它们通过一系列的协商与互动，共同发现问题，提出改进的方向和策略，促进学校发展。在这里，高校已不再是被动的接受者，而是主动的参与者，为了谋求自身的发展而主动参与其中；高校也不再是单纯的评估客体，也是评估的主体之一，它们的价值期望和利益诉求能够在评估活动中得到尊重和体现；即使是作为评估客体，高校的意见和诉求也能够在互动交流中得到尊重和回应。这样，高校的主动性、积极性就能够被充分发挥调动起来，评估的发展也就能够得以实现。

参考文献

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［5］于文明中国公立高校多元利益主体生成与协调研究\[M\]北京：高等教育出版社，2007:69

评估制度论文篇9

我国目前对责任政府及其绩效评估理论的研究己经落后于实践的发展。理论研究的不足必将导致实践的盲目性，增大实践探索的成本代价，从而激发了研究者研究的紧迫感和动力。鉴于此，文章从理论上分析构建责任政府绩效评估机制的制度化基础，从实践上构建基于责任政府理念的政府绩效评估模式，该模式包括“战略目标系统”、“基于资源管理整合系统的平衡性绩效衡量”、“绩效信息的反馈利用”三大过程性要素;设计出责任政府绩效评估的操作程序，并分析该模式的适用条件;最后进一步运用平衡积分卡构建责任政府绩效评估指标体系，将责任政府的绩效评估进行到底，最终推进责任政府的建设。

关键词：责任政府；政府绩效评估；评估模式；平衡积分卡

中文文摘

国家经济与社会的发展，公民素质的提升以及公民意识的日益凸显，给传统行政模式提出了改进要求，构建“责任政府”既是社会发展的必然要求，也是政府自身发展的必然;全球化不确定性的日益增强，给政府自身发展带来了客观压力，在加入wto己成为现实的今天，身处国际经济循环中的中国政府，尤其面临着提升自身效能、发挥比较优势的迫切压力。在此环境中，搞清楚“责任政府”究竟是什么样的政府，如何构建责任政府，如何提高责任政府的绩效水平，这是我国政府当前必须思考和解决的问题。本文针对“责任政府”在我国的迫切建设要求、我国政府绩效评估现存的问题，力图在充分分析“责任政府”内涵及其框架体系之后，让责任政府赋予政府绩效管理以新的制度基础和目标导向，并结合国内外政府绩效评估的理论与实践基础，构建出“责任政府的绩效评估模式”，并进一步运用平衡积分卡构建责任政府绩效评估指标体系，将责任政府的绩效评估进行到底，最终推进责任政府的建设。

第1章绪论

该部分主要说明选题的研究背景、研究问题的提出、研究的目的和基本思路等。首先介绍相关的研究背景，指出新公共管理运动以来，西方国家政府绩效评估受到广泛重视和推广。而我国构建责任政府过程中的绩效评估还处于初级阶段，由于理论研究不足所导致的实践的盲目性，使得责任政府绩效评估问题层出不穷。其次介绍研究问题的提出及研究目的，在分析绩效评估作为构建责任政府的基础工程的重要作用后，指出引入和改善政府组织的绩效管理与构建责任政府的内在价值相吻合。因此本文将绩效评估机制与责任政府的建设结合起来研究，希望责任政府能赋予政府绩效管理以新的制度基础、目标导向，同时，通过责任政府的绩效评估，可以进一步推进责任政府的构建，由此实现责任政府与政府绩效评估的良性互动。最后介绍本文研究的基本思路。

第2章责任政府构建中的绩效评估理论概述该部分首先介绍责任政府相关概念和理论。通过分析对比国内外学者对责任政府的阐释引出本文对我国责任政府的理解，指出责任政府重心不再是权力本位，而是政府责任本位;政府的责任范畴不再单一是政治责任，还包括法律责任、道德责任;责任政府还强调公民责任和政府责任同时并重，责任政府不再是层级考核，而是从质和量两个方面保证职、权、责、利关系在行政管理实践中得到贯彻落实。在这一部分，还从法治、德治、民治三个维度介绍了构建责任政府的动力机制及其目标。

其次，主要介绍责任政府绩效评估的内涵。在简要回顾政府绩效评估的历史基础上，文章结合国内外学者有关政府绩效评估的定义，提出责任政府绩效评估的内涵，并分析其性质。从提高政府行政能力、促进政府质量与公平意识、提升政府形象三方面分析政府绩效评估对构建责任政府的促进作用。最后，小结。文章结合上述分析，进一步指出有必要借鉴当今国内外政府绩效评估典型实践的先进经验，以作为构建责任政府绩效评估机制的经验方面的预备。

第3章国内外政府绩效评估的实践及启示该部分首先是西方政府绩效评估实践概述。先介绍美国、英国的政府绩效评估的发展进程与成效，再结合弗吉尼亚州的绩效指标、英国警务绩效评估框架两个典型案例，指出其指标选择的广泛性、创新性、可操作性以及评估的法制化、制度化等特点。其次，介绍我国责任政府绩效评估的实践探索。典型的有青岛市的目标责任制考核，山东省的社会服务承诺机制，福建省的效能建设。最后，对国内外绩效评估创新实践的借鉴经验进行综合评述。在比较分析的基础上，可以发现，从绩效评估制度化和规范化、评估方式的选择、评估主体的确定、评估指标体系的设立等方面，都具有某种程度的借鉴意义。 论文网

第4章我国责任政府绩效评估存在的问题及成因分析该部分首先阐述责任政府绩效评估理论体系在构建和规范上的不足。主要从四个方面来分析理论体系存在的问题及成因。第一，绩效评估的知识体系准备严重不足:第二，缺乏相应的制度和法律体系的保障;第三，未建立科学的评估指标体系;第四，绩效评估的价值体系未得到构建和认同。其次，理论不足导致实践过程中问题层出不穷。评估多处于自发状态，评估主体比较单一，多是上级机关对下级机关的监督，缺乏社会公众对政府的评估;有效的绩效评估信息体系尚未建立起来，存在信息失真现象，导致评估结果很难做到客观公正;从评估的方法上看，缺乏对定性分析和定量分析的方法的正确运用，严重影响了评估的实效。最后，小结。责任政府绩效评估中存在的问题给当前政府管理带来了诸多弊端。在分析问题之后，有必要结合国内外责任政府绩效管理和评估的经验和做法，构建适合责任政府的绩效评估模式。

第5章责任政府构建中绩效评估机制的完善·该部分是文章的主体部分，结合理论与实践构建基于责任政府理念的政府绩效评估模式。首先，分析构建责任政府绩效评估机制的制度化基础。文章主要从分权化管理、责任机制、结果为本、顾客导向四个维度分析责任政府绩效评估机制的制度化基础。文章指出，只有在这些制度化基础上推行绩效评估，才能够确保绩效评估的有效性。其次，构建基于责任政府理念的政府绩效评估模式。在这个模式中，主要包括三大过程性要素:“战略目标系统”、“基于资源管理整合系统的平衡性绩效衡量”、“绩效信息的反馈利用”。第一，战略目标系统即要确立政府绩效评估的合理目标。责任政府的绩效评估目标是一个综合考虑内外顾客，将组织使命、组织责任、战略规划、工作程序设计、目标设定和优先排序、界定成果和投入的逻辑关系等工作有机融入政府所制定的、旨在改善政府绩效的战略性框架。第二，基于资源管理整合系统的平衡性绩效衡量。基于前文对我国绩效评估存在问题的分析，在绩效评估机制的构成方面，采取多元主体与平衡性绩效管理工具相结合的评估方式，以求全面、准确而具有建设性地对政府绩效进行管理。文章设计的是三元主体绩效管理的框架，三元主体包括:社会主体(公众、专家)、上级机关、机关自评。通过三元主体的平衡性评估机制回应责任政府在政治、法律、专业领域、管理以及服务方面的责任要求。第三，强调绩效信息的反馈利用。文章指出，只有把决策执行中的各种信息不断地，及时地反馈到政府部门，管理者刁‘能对偏离绩效目标的各种情况进行调整、修正和完善，进而达到不断提高政府绩效的目的。因此可将“政务公开”引入责任政府绩效评估领域来、更可通过网络加强公民与政府互动，促进政府效能提升。再次，通过图表介绍责任政府绩效评估的操作程序设计和适用条件。文章构建了责任政府绩效评估的七个操作程序:制定政府绩效评估计划、建立政府绩效评估组织、构建政府绩效评估指标、收集政府绩效评估信息、选择政府绩效评估的计量方法、撰写政府绩效评估报告和政府绩效评估结果的反馈和应用。这七个操作程序互相联系和互相影响，构成了持续循环的政府绩效评估过程。另外，绩效评估模式的引入，必须从组织的内部结构、权力模式、组织制度、文化和人员素质等方面，给出全面支持。即，绩效评估系统要求组织结构系统、制度系统、人事系统和资源系统的全面跟进。所以，文章接着分析了该模式的适用条件，要根据机关具体实践条件的差异，找到扭转传统观念栓桔的切入点和方法。

最后，进一步运用平衡积分卡构建责任政府绩效评估指标体系。鉴于政府业务的复杂性、多元绩效动机、多元绩效标准的现实情况，以及国内关于政府整体绩效评估指标研究的滞后性，文章另起一点，选取平衡积分卡这一综合性战略绩效评估和管理工具，作为构建基于责任政府理念的政府绩效评估的指标体系建设工具。文章先简单介绍平衡积分卡的内容以及其在责任政府绩效评估中应用的可行性，再从顾客满意、财务绩效、内部业务、创新与学习四个维度来构建责任政府绩效评估平衡积分卡的框架体系，最后以公共卫生管理部门为例，运用平衡积分卡进行实例分析。

第l章绪论

1.1课题背景

1.1.1西方国家政府绩效评估受到广泛重视和推广

20世纪70年代末80年代初以来，为了应对经济全球化的猛烈冲击、国内环境的巨大变化，进而走出政府财政危机、管理危机和信任危机的困境，伴随着风起云涌的“新公共管理运动”，特别是由于高层领导人的大力支持和积极推动，英国、美国、欧洲大陆国家、澳大利亚、新西兰和日本等国相继掀起了政府管理创新浪潮。这一以公共管理为理论基石和实践指南的改革，其重点主要集中在“减少施政成本”、“提高服务效能”两个方面，以“效率、责任和响应作为其基本价值基础”。综观各国改革，政府再造的内容主要体现在:

1)变管理为服务，树立“顾客至上”观念;

2)民众评议政府;

3)政府绩效管理;

4)公共服务市场化与社会化;

5)政府人力资源管理;

6)注重投入产出的企业化管理。

西方发达国家上述6个方面的政府再造，对我国政府体制改革提供了有益的经验和借鉴。其改革策略的核心内容也应当成为我们构建责任政府的价值参照。尽管各国政府管理创新的起因、议程、战略、策略以及创新的范围、规模、力度各有千秋，但都有一个共同的基本取向，即在公共部门引入市场竞争机制，运用商业管理的理论、方法和技术来提高公共部门管理水平及公共服务质量和绩效。绩效评估得到了极大的重视和推广，以至西方学术界惊呼:现代“评估国家”正在取代传统的“行政国家”。关于西方各主要国家政府绩效评估的实践情况，本文将在第三章重点进行介绍。

1.1.2我国构建责任政府过程中的绩效评估还处于初级阶段责任政府是行政现代化的产物，最初出现在现代市场国家中。在我国是最近出现的概念，党的十六大明确提出了进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制的政府改革目标。这一目标明确反映出的信息就是，随着社会主义市场经济体制的建立和不断完善，随着政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四大职能的确立和不断加强，新时期政府改革战略选择的重点是构建责

任政府。而我国中央政府使用这一概念则是2003年的事，在非典肆虐的时期，面对非典型性肺炎的挑战，政府总理在有关讲话中表明了中国政府建立坦诚、负责政府的决心，开始明确提出了责任政府的执政理念。

在构建责任政府的过程中，需要一系列制度构架确保政府及其公务员对人民负责关系的确立。除

以公务员规范明确其职责、以问责制建立政府及公务员责任追究机制外，引进绩效评估机制是责任政府建立中制度构架的一个重要方面。相对来说，明确政府行为规范、公务员规范及建立相应的政府及公务员问责制度是责任政府建立的核心内容，但绩效评估是责任政府建立的基础工程。

因此，为了建立“办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系”，改革开放以来，我国政府部门以推进政府机关效能建设和推行公共部门绩效管理为突破口，不断创新管理理念，在政府绩效评估与管理方面进行了有益探索，取得了一定的成效，极大地推进了我国的行政现代化进程。

国外政府及我国一些地方通过绩效评估来推动责任政府建立的努力，为我国政府改革找到了新的切入点。但也要看到，在成为一种口号和时髦的前提下，责任政府的绩效评估走向“政绩工程”评估的倾向，存在的问题还是相当突出的:评估多处于自发、半自发状态，没有相应的制度和法律保障;缺乏系统理论指导，实践中性;评估主体缺乏多元化，多以官方评估为主，缺乏公民评议，而且多是上级对下级的评估，缺乏政府机关的自我评估;评估内容不全面，没有建立科学的评估指标体系，片面地将经济业绩等同于政绩，将经济指标等同于政府绩效的评估指标;评估程序没有规范化，存在很大的随意性，因此评估结果很难做到客观、公正，甚至完全流于形式;评估方法多为定性，较少采取定量方法，导致评估结果不够科学等等.、这止岭问题都表明了我闪日前对责任政府及其绩效评估理论的研究己经落后于实践的发展。现论研究的不足必将导致实践的育即胜，增大实践探索的成木代价，从而也更加激发了研究者研究的紧迫感和动力。对比西方国家政府绩效评估的法制化、制度化、规范化，以及在公民导向的强调和目标管理、战略管理等理论工具有效运用，我们还处于初级阶段，有待提升。

1.2研究问题的提出及研究的目的

作为责任政府建立的丛础工程，绩效评估为责任主体承担责任提供工作履行过程和结果方面的数据。绩效评估作用具体表现为:既注重过程中的事业心和务实态度，看政府依法办事、按章办事的情况，看公务员是否勤勉工作、踏实肯干又重视结果导向，鼓励政府、公务员打破陈规争取能带来更好结果的创新，以“三e”标准(即经济标准、效率标准、效益标准)测定政府生产率的状况，重视公务员的业绩和他们对组织目标的贡献。绩效评估还在于把测定的政府生产率的状况与公民期待对比，促进责任政府的建立。在政府对人民负责的责任关系中，如何推动一个更具责任感政府的建立?当代，绩效评估通过引进公民参与，使绩效评估及责任承担中，政府坚持公民导向;公务员履行职责不仅对上级负责还要以公众的满意度作为自身工作的重要的考量。以此为基础建立的问责制，能有效地增强政府官员的责任心，端正他们为公众服务的态度和提高为公众服务的质量，促进责任政府的建立。由于组织的目的是在于通过社会化结合方式，实现某种特定的目的。而这一目的实现方式、手段，乃至具体的运作过程，其本身也是一个需要管理的过程，这就是绩效管理对于提升组织有效性的意义所在。从这一视角出发，责任政府的建立正是为了改善政府运作，提升政府各方面的效能，从而更好地履行其组织使命—提供公共物品，为人民负责。而引入和改善政府组织的绩效管理，无疑是与构建责任政府的内在价值相吻合的，因为责任政府总体上看作为对传统管制型政府行政模式的超越形式，也必然会强化传统政府绩效管理和评估与现实的滞后性和不适应性。此外，由于政府部门自身在价值原则、管理方式、业务内容等方面的特点，绩效管理这一在赢利性部门广泛使用并获得良好结果的管理工具，在政府部门的应用还基于政府价值定位的调适问题。所以本文将政府绩效管理的核心—即绩效评估机制与责任政府的建设结合起来研究，希望责任政府可以赋予政府绩效管理以新的制度基础、目标导向，同时，通过责任政府的政府绩效评估，可以进一步推进责任政府的构建，由此实现责任政府与政府绩效评估的良性互动。

评估制度论文篇10

 

公共政策评估是政策评估主体依据一定的标准和程序,运用科学的技术和方法,对政策系统、政策过程和政策结果的效益、效率、效果及价值进行综合判断与评价的一种政治行为,目的在于取得有关这些方面的信息,作出决定公共政策的延续、修正、终止和重新制定新政策的依据。

随着各国政府改革的推进,公共政策的影响力逐渐增强,相应地,公共政策绩效评估的重要性也日益突出。通过公共政策评估可以科学地诊断政策的效果、效益和效率,可以作为决定政策继续、修正、终止以及重新制定的重要依据,可以更好地发挥合理配置政策资源的基础作用,也是政策运行科学化、民主化的重要保障。本文力图通过比较国内外开展公共政策绩效评估的做法,研究各国的评估体制和机制,在借鉴国外经验的基础上,提出我国加强公共政策绩效评估的对策和建议。

 

一、国内外公共政策绩效评估发展现状比较

 

20世纪90年代以来,一些发达国家相继开展了公共政策绩效评估工作。其中,韩国的制度评估、日本的政策评价、美国的政策规定绩效分析、法国的公共政策评估具有较强的代表性。本文主要从四个方面比较我国与这些国家开展公共政策绩效评估的做法,找出差距的同时借鉴它们的成功经验。

(一)制度层面比较

西方一些发达国家有比较健全的政策评估制度。如法国1989年成立国家研究评估委员会,有16个法律法规条款对该机构从职能机构、人员组成、评估费用等作了明确的规定。美国2003年颁布《政策规定绩效分析》文件,对实施公共政策绩效评估作了系统、全面的规定。韩国2006年实施《政府业务评价基本法》,把原先依据不同法令进行的片面的或重复的各种评价制度综合为一体,确立了系统化、一体化的绩效评估制度。日本于20世纪90年代引入政策评价制度,2002年实施《关于行政机关实施政策评价的法律(评价法)》,要求内阁和政府的各个部门在其权限范围内都要实行政策评价。

与国外相比,我国欠缺配套的制度和法律。我国于2000年进行的中国部门预算制度改革,是公共部门引入绩效评估的有效探索,也可看作是我国对公共政策开始进行相关的绩效评估。这种改革制度的引入,对于提高财政资金的使用效率、提高公共部门提供公共物品和服务的效率起了非常大的推动作用。但由于改革刚刚起步,再加上较多人为因素的影响,符合我国国情的科学的政策评估机制尚未形成,导致决策主体往往视政策评估为可有可无的工作。能不评估的尽量不评估,对迫于需要进行评估的,或进行势单力薄的尝试,或因缺乏评估正常进行所必需的各种资源(如资金、信息、知识等)实施不科学的评估,或是对评估结果持随意态度,这样不仅不利于认识政策的优劣和成效,补充、修正和完善后继政策,而且还会造成政策资源的大量浪费,严重制约了公共政策绩效评估工作的规范发展。 

(二)制定模式比较

当代政策科学的研究已表明:政策的制定主体主要有三种,即精英主体、共同体主体和公众主体。目前西方发达国家的政策制定模式正在经历由共同体主体到公众主体的深刻转型。如韩国政府绩效评估委员会由总理和一位民间专家共同主持,公民满意度的调查由公共行政研究所来完成。日本的政策评价与独立行政法人评价委员会主要由外部专家、学者和企业家构成。法国公共政策评估机构包括国会、中央和地方行政机关、国家审计法院和地方审计法庭,以及由公务员、民选议员和评估专家组成的大区评估委员会,并于2002年成立了全国评估委员会。

我国由于科技文化发展水平的相对落后以及政策安排形式的特殊性,公共政策制定模式正在缓慢地经历着由精英主体到共同体主体的转变。目前我国政策制定的主体是公共权力机关和享有职位权力的个人,包括行政、立法、司法机关以及在这些机关中担任特定职务的个人。他们既是公共政策制定者也是执行者,公共政策评估结论与其有着直接的利害关系。从其角度出发,他们当然总是希望政策评估有利于自身。由于精英主体与公众主体存在着本质差别,导致精英的价值偏好与公众有明显差距,正是由于这些差距的客观存在,致使政策制定在起点上就存在分歧。在瑕疵的政策导向与规范下制定出来的政策,大多是低效率甚至失灵的政策,而且存在严重的公平缺失现象,不能充分体现民众的诉求。

(三)评估技术比较

发达国家在评估技术方面有一些成功经验。表现为:一是内部评估与外部评估相结合。如日本政府各部门从政策的规划、立案和实施的角度对所管辖的政策进行自我评价,在评价的过程中广泛听取外部有识之士的意见,以保证评价的客观性。二是定量分析与定性分析相结合。如法国对公共政策绩效评估是以定性为基础,以定量分析为手段,采用定性与定量相结合的方法进行评估;而美国则以定量为主,定性为辅,两者相结合。三是专家评估与民众参与相结合。如韩国政府绩效评估委员会由部长和民间专家组成。四是中央部门和地方政府相区别。如法国对中央部门进行政策评估由部级评估机构组织和实施,对地方政府的评估采取的方式有所区别:5万人口以上的城市设评估专员,省级政府设评估处等。

与国外相比,我国公共政策评估技术体系的研究相对滞后。表现为:一是理论建设不足。目前我国的学者和政府管理者对政策评估尚未引起的足够重视,没有充分认识到公共政策绩效对于政府绩效的重要意义,没有建立起一套完善的理论体系。二是评估方法单一。我国政策评估运用的手段和方法大都限于经济学的成本效益分析,而对伦理道德、价值、个人偏好等主观因素的评价至今尚未有行之有效的评估方法。三是定性分析为上。公共政策的评估涉及很多领域,要求对各种相关因素进行精确的定性定量分析,而事实上我国绝大部分政策评估者欠缺评估方面的知识,他们在评估时既偏好用价值判断标准取代事实分析,又偏好采用经验总结、工作汇报、座谈研讨等形式进行定性分析,很难做到评估的公正性和科学性。

(四)评估原则比较

横向比较发达国家在政策评估方面的成功经验,无不体现公开透明的原则。如韩国公共政策绩效评估结果在新闻媒体和互联网上公布,同时在政策评估者、政府机构和机构负责人参加的联合会议上报告给总理和总统。日本总务省和政府各部门每年除向国会提交年度政策评价报告书外,经审定后还将报告书向社会公众公布。美国在设计、编写、执行政策规定绩效分析时,除涉及隐私、产权、商业秘密等外,要询问政策目标人群及专业人士和机构的意见,并把结论公示于互联网上。法国国家评估委员会在评估过程中采用异议制,允许被评估机构阐述其观点甚至对评估结论提出异议,委员会成员独立发表意见并进行辩论,最终以集体意见作为评估结果。

与国外相比,我国公共政策评估在新时期互联网时代有明显的时滞性。首先,信息渠道不畅通。原因是多方面的——我国政府信息化程度目前还处于一个比较低的水平;统计数据要花费一定的成本;政策实施效果的真实数据无法在短期内收集;一些机构对政策评估或存在抵触情绪,或为了某种特定的目的而故意隐瞒必要的信息,提供虚假信息等诸多原因使信息得不到及时、客观、科学的分析,这些都给政策的有效评估带来极大的困难。其次,传统的层级节制依然存在。这使得政策评估不能很好地反映政策的动态过程,对社会环境的变化、政策系统的调试都不能更好地互动,不能适应e时代政策评估的扁平化要求。 

二、国外公共政策绩效评估的借鉴及对策建议

 

综上所述,我国公共政策评估近年来尽管有了较大发展,但与发达国家相比其作用远未发挥出来,与真正科学意义上的公共政策评估还有相当距离,所以我们要学会“洋为中用”。学习和借鉴国外的成功经验和做法,笔者认为应从以下几方面入手。

(一)加强制度化、法律化建设

第一,构建预测评估、执行评估和结果评估相结合的完整的公共政策评估体系。第二,尽快出台规范公共政策绩效评估的法律、法规。通过制定法规确立公共政策绩效评估的地位,明确各级政府制定和执行公共政策都应进行不同程度的绩效评估;规范评估主体、客体的权力与责任;对政策评估原则、评估类型、评估程序、评估结果的使用和公开及职能机构、人员组成、评估费用等内容都应该作出明确、详细的规定,使公共政策绩效评估在一套明确的法律制度框架下运行。第三,保证政策评估资金的来源。政策评估是一项耗资而复杂的系统工程,需要动用大量资源收集处理信息,因此有必要加强财政投入。第四,高度重视评估结论,利用评估成果。通过政策评估得到相应的反馈,不断地改进、修订和补充公共政策的内容,促进评估的规范化和程序化,使其形成良性循环。

(二)建立独立性强、专业化程度高的组织体系

一是规范、健全官方的政策评估组织。按照“决策、执行、监督”相分离的要求,让政策制定和政策执行分别由两个相互分开的机构独立履行,使其各司其职、各负其责加强沟通和协调,实现信息交流共享,减少不必要的干扰和阻力。二是鼓励和引导民间政策评估组织的发展。 要充分发挥他们体制灵话、专业化强、立场中立、社会关系广泛的优势,特别要注意赋予民间评估机构超然、独立的地位,保证其工作免受政府干扰。三是加大评估专业人才的培养力度。通过学历教育和在职培训,设立优秀评估奖励制度鼓励和吸引政策分析专业人士到政策评估组织工作。实施资格认定制度,规定从业条件,促进职业化发展。通过以上措施,形成一个从中央到地方,从内部到外部,职能分工不同、信息资源共享、专业人才数量充足的公共政策绩效评估组织体系。

(三)科学运用评估技术与方法

首先加强政策评估理论建设。通过加强政策科学的研究和传播,使政府部门认识到政策评估不仅有助于其认识政策的优劣和成效,监督政策的执行过程,而且有助于开发政策资源,增强政策效益,使其在思想上予以一定的重视,从而端正政策评估的指导思想,本着平和心态去开展评估工作,为实现决策的科学化和民主化服务。其次选取合适有效的评估方法。常用的政策评估方法有对比分析法、成本效益分析法、统计抽样分析法、定性分析法,有同行评估、问卷调查、当面访谈、电话采访及案例研究等。各种方法之间存在互补性,在实践中应根据具体情况选择一种主要的分析方法并结合其它方法综合地做出评估结论。在政策评估中尤其应注意定性分析和定量分析的有机结合,这样有助于提高方法的科学性、客观性和准确性。

(四)提高政策评估透明度

首先建立政策评估信息系统。公共政策说到底也是一个政策信息不断输入、转换和输出的过程,所以在政策的开始阶段必须确定一些原则和精神,对政策过程中每一个环节的信息进行全面收集、科学分析和完整地保存,这样才可以实现评估的“扁平化”,减少沟通层级、最大程度地避免信息失真。其次完善政府信息公开制度。评估过程中建立和维护各级政府信息库,注意征询政策目标人群的意见,评估采用的方法、引用的数据、评估的结果要通过互联网和媒体向公众公开。评估结论应将公众满意度作为参考依据之一,并在评估报告中有所反映,以促进决策的民主化。

 

三、结论及展望

 

综上所述,公共政策绩效评估是一项涉及面广、操作复杂的系统工程。我们要及时跟踪掌握其他国家在该领域的研究成果,结合我国的实际对那些在其他国家得以实施并被证明行之有效的做法加以消化和吸收,并在实践中不断探索、不断改进,力保政策评估的科学性、有效性。

 

【参考文献】 

[1] 马朝琦,晓康.美国公共政策绩效评估方法及借鉴[j].西北农林科技大学学报(社会科学版),2006(5). 

[2] 吴建南,温挺挺.政府绩效立法分析—以美国政府绩效与结果法案为例[j].中国行政管理,2004(9). 

[3] 王建容.我国公共政策评估存在的问题及其改进[j].行政论坛,2006(2). 

[4] 姜仁良.对公共政策有效制定的思考[j].商业时代,2008(7). 

[5] 何仕浪.提高政策评估绩效的对策分析[j].科学咨询(决策管理),2008(7). 

评估制度论文篇11

《行政强制法》关于行政强制制度的设计基本上形成了一个制度序列。从大的方面来看，行政强制制度包括行政强制的设定制度、行政强制的实施制度、行政强制的监督制度、行政强制的救济制度等。在这相对较大的制度构成中还包括了若干相对较小的制度，这些相对较小的制度与上述相对较大的制度相比有些属于中观层面上的，有些则属于微观层面上的。以行政强制法的立法技术来观察，行政强制中的若干中观和微观层面上的制度创新就特别明显，例如在行政强制设定中确立有关说明理由的制度和后评估的制度就有非常大的制度创新性。这些制度从某种意义上来讲拓展了我国立法制度中的制度特性，当然更为重要的是这些制度有效地保证了行政强制设定的规范化。本文试就行政强制设定中的后评估制度所涉基本问题作一初步探讨。

一、行政强制设定后评估制度的制度属性

《行政强制法》第15条规定，“行政强制的设定机关应当定期对其设定的行政强制进行评价，并对不适当的行政强制及时予以修改或者废止。行政强制的实施机关可以对已设定的行政强制的实施情况及存在的必要性适时进行评价，并将意见报告该行政强制的设定机关。”该条通过两个款项设计了行政强制的后评估制度。从此条文的规定来看，行政强制设定的后评估是由两个行为主体实施的，一个行为主体是行政强制的设定机关，另一个行为主体是行政强制的实施机关。行政强制设定后评估是一个有组织的行为。应当指出，当行政强制实施机关在对所实施的行政强制进行这样的评价时，它是行政强制设定行为的继续，而不能够简单理解为行政强制实施中的执法行为的继续。还应指出，行政强制设定后评估行为是一个技术含量较高的行为：一方面，行政强制设定后评估就评估本身而论是带有强烈色彩的研究；另一方面，行政强制设定的后评估与某一行政强制是否能够存在、是否需要进行修正和废止等有着密切的联系。如果把行政强制后评估作为一个法律制度来看待，那么这个法律制度应当由下列属性构成。

第一，具有法定程序性。行政强制法究竟是一个行政程序法还是一个行政实体法在理论界似乎存在着不同的论点。主张行政强制法是实体法者认为，行政强制法有关行政强制措施和行政强制执行以及行政强制实施中权利义务的规定都直接关系到行政相对人在实体上的权利和义务，因此该法应当是一个实体法。而主张行政强制法是程序法的学者则认为，行政强制法与行政处罚法、行政许可法一样，其所解决的主要是有关行政强制的程序问题而非实体问题。上述两个论点各有其法律理论上的依据，但在笔者看来行政强制法所涉及的内容主要是程序内容，包括行政强制的设定程序、行政强制的实施程序等。这应当说是我们把握行政强制法的一个大前提，这个前提若能够成立，那么行政强制中的相关制度都应当被归入到程序制度的范畴中去。撇开理论界关于行政强制法究竟是实体法还是程序法的行为性质争议不论，仅就行政强制设定的后评估制度而言，应当具有非常明显的程序性。一方面，行政强制设定的后评估处在行政强制设定和行政强制实施的末端，是整个行政强制过程中的最后一环，它和前面的若干环节自然而然地形成了一个程序系列。另一方面，行政强制设定在进行后评估时是受严格的程序规则的限制的，它包括行政强制设定后评估的程序主体，包括行政强制设定后评估的程序内容，包括行政强制设定后评估的程序效果，等等。还应指出，行政强制设定后评估的程序属性不单单是一种技术上的程序，更重要的它是一种法定程序。

第二，具有制度调研性。之所以这样说，是因为行政强制设定后评估的目的在于证明已经设定的行政强制是否有存在的合理性，是否有存在的科学依据。从整个行政强制设定后评估的过程来看，都是要做到一种肯定的或者否定的证明，在肯定证明的情况下就是要认可已经存在的行政强制制度的合理性，而在否定证明的情况下就是要证明已经存在的行政强制具有不当性或者不合理性。其实两种证明的逻辑是一致的。对既存制度的证明是行政强制设定后评估制度最为基本的价值。当然这个证明过程是通过相应的调研来完成的，因为无论什么样的评估过程它都具有强烈的调查研究的色彩，在整个调查研究过程中有对相关行政强制事实的求证，有对强制执行法律典则的求证，有对行政强制实施以后相关社会效果的求证，等等。行政强制设定后评估制度的制度调研性是行政强制后评估制度属性中最为关键的属性。

第三，具有立法反馈性。现代法治是由若干相对科学的要素构成的，这些要素包括：一是法律典则的制定。就是立法机关制定相关法律规范的行为，这个行为对于法治体系而言只是一个构成元素。二是法律的实施。所谓法律的实施就是执法机关或者司法机关将立法机关制定出来的法律与相关的事态予以结合的行为。三是法律的实现。所谓法律的实现是指法律典则所规定的权利和义务尤其法律典则为社会公众所设定的义务得到了广大社会公众的认同。法律的实现是一种心理机制，这个心理机制建立在社会公众对法律的认同上而不是建立在对法律的抵制上。现代法治中的上述三个要素缺一不可。然而，我国在强调法治的定义时往往没有将这三个要素作为一个整体来看待，我们更多地强调了法律的制定和法律的实施这两个要素，而没有更多地强调法律的实现这个关键性要素。行政强制设定后评估制度从表面看似乎只是一种对设定的行政强制进行评价的制度，但它是对有关行政强制立法的一种反馈，通过这样的反馈可以使现代法治中的三个基本元素得到统一。从这个角度讲，行政强制设定后评估制度对于行政法治而言具有十分重要的意义。

二、行政强制设定后评估制度的立法理由

行政强制设定及其后评估都是立法范畴的问题，但同时我们还应注意，行政强制设定的后评估制度是对传统立法制度的一次更新。之所以这样说，是因为在我国传统立法制度中所强调的是法律体系的形成与建构，大多是从相对静态的角度对立法精神的阐释。然而，若从法治视野的角度观察，一个法律规范制定以后存在一个用与不用的问题。即是说，有些法律规范制定以后会处于高频率的运用状态中，它的运用或者由执法机关引起，或者由司法机关引起，或者由其他法律关系的主体引起，等等；与之相对，有些法律规范制定以后可能长期处于不用的状态。至于什么样的情况算用、什么样的情况算不用可以有不同的标准，但可以肯定地讲某些法律规范颁行以后并没有在法治实践中发生相应的案件，执法机关或者司法机关也并没有根据该规范作出相应的法律行为。不仅如此，法律制度一旦被设定它就存在一个正面与负面效应的问题。所谓法律的正面效应，就是法律制度在社会关系调控中所起到的积极意义，例如国家通过设定一个行政强制制度使某一方面的社会秩序较前更加规范、更加有序，就可以说这个制度的设定是有正面社会效应的。而从另一面观察，法律典则所设定的相应制度可能会带来不良的社会后果。无论立法者多么高明，在一国的法律体系中总有一些法律并不总是带来积极的社会效果，这也许是立法者的认知水平问题，也许还有法律制定过程中不同利益格局的博弈等。对于一国法律体系而言，法律制度的正面效应与负面效应都应当在该体系中予以重视。我们还必须强调，法律体系和法律规范都是用来进行社会控制的，这个论断在庞德的社会法学理论中得到了非常好的阐释。既然法律是一种社会控制，它就存在一个社会控制的质量问题，就是在社会控制过程中的有效与无效问题。传统法律体系的概念中并不必然包括法律的社会控制问题。我国在2010年宣布已经建成了社会主义法律体系，但它大多是从静态上对这个问题进行定性的。换句话说，在强调法律体系已经建成的同时，我们没有进一步考量法律规范的用与不用问题、法律制度的有效与无效问题、法律控制的正面与负面问题等。行政强制设定后评估制度作为立法体系的构成部分，它使立法体系由静态而动态、由形式而实质、由表层而深层，这可以说是该制度最为基本的价值定向。

如果我们将问题展开，便可以从下列方面论证行政强制设定后评估制度的立法理由。

其一，从强制权力有限运用的角度分析。综观行政法治在世界各国的发展和变迁，我们不难看出有这样一个趋势，那就是，强制性的行政权力在行政权体系中的比重越来越少，而相对柔性的行政权体系则越来越多。在西方资本主义制度下是如此，在社会主义制度下同样是如此。以西方资本主义国家为例，在自由市场形成的初期行政权力主要扮演“守夜人”的角色，尽管在守夜人角色的扮演中行政权力对社会生活的介入相对有限，但行政权力的强制性则是十分明显的。我们都以“警察国家”来对这一时期的行政权进行定性，而警察权的基本特性就是强烈的控制性。资本主义到了福利国家时代以后，尽管行政权对社会生活的介入比较广泛，但行政权力的行使则以柔性为主，服务行政和行政指导在福利国家时代的运用就能证明这一点。我国在计划经济年代下行政权力相对刚性的特征是非常明显的，而进入市场经济以后这种刚性则渐渐地被柔性所取代。总而言之，从行政权发展的趋势来看，强制权力所占的比重越来越小，这既是一个必然趋势也是一个应然趋势。《行政强制法》对行政强制的设定作出了严格的规定，这些规定都贯穿了这样一个指导思想，即对强制权力的行使进行有效的约束。行政强制设定后评估制度便是诸种约束制度中的一种，甚至可以说它是诸种约束制度行使的前提，从这个意义上讲，行政强制设定后评估制度存在的立法理由也就不证自明了。

其二，从私权保护的角度分析。行政法究竟是用来保护公权的还是用来保护私权的似乎在理论界存在两种认识进路。一种认识进路从行政法的法律形式出发，以行政法设定行政管理关系和行政法保护行政机关的职权行使为出发点，认为行政法是用来保护公权的。另一种认识进路从行政法的法实质出发，认为行政法是用来规范和约束行政权的，既然是用来约束和规范行政权的那么行政法最终所保护的是一种私权。有学者甚至认为行政法建立的基础是私权而不是公权，所以整个行政法的文化应当从私权展开而不是从公权展开。笔者认为这两种观点都有自身的道理和论证逻辑。但从康德关于权利理论的角度出发，在私权和公权的关系中私权应当是基础性的权利，而公权是私权在某种形式下的一种转化，所以康德将私权归为固有权利，而将公权归为后来获得的权利。不争的事实是，对私权的保护是现代和现代公法的基本任务。就行政强制的设定和实施而言，它是对私权渗入最为深刻的一种权力，因此，如果要有效地保护私权就必须用非常严格的标准限制行政强制的权力对公众生活的渗入。行政强制后评估能够使我们用非常具体的参数把握行政强制权力运行的状况，这是它的另一个立法理由。

其三，从行政控权技术的角度分析。行政法和行政法治的本质究竟是什么在学界有不同的理论认知，随着这些认知的不同也就形成了有关行政法的不同的理论基础。这些理论基础大体可归结为：有学者认为行政法治说到底是有关行政管理的法律治理，因此便用管理论来解释行政法的功能和基础；有学者则认为行政法是用来平衡行政系统和社会公众关系的，因此行政法的本质和基础在于进行社会平衡；有学者则认为行政法是用来建构政府行政系统的服务职能的，因此行政法的功能在于服务。不过在现代行政法产生的初期，学者们普遍认为行政法是用来控制政府行政权的，这在英美法系的行政法教科书中体现的非常明显。行政法无论管理也罢、平衡也罢、服务也罢，其最本质的内容是为行政权的行使提供规范和程序，并对不当行政行为的行使进行救济。事实上，各个国家的行政法治发展都以控制行政权为最高境界，而且在行政法控制行政权的进程中越来越发达、越来越科学。进入20世纪以后各国行政程序法的纷纷出台就是对行政法控制行政权的一个非常好的注解。我国的行政法在发展过程中也与控权是一脉相承的，从上个世纪的《行政处罚法》到本世纪初的《行政许可法》再到新近制定的《行政强制法》都反映这样的走向。所不同的是行政法每发展一步对行政权的控制技术就提高一步，行政强制设定及其设定中的说明理由就是对行政权控制技术的一次新的提升，而行政强制设定后评估制度则是对这种提升的再提升。

三、行政强制设定后评估的评估指标

行政强制设定的后评估应当有相应的指标体系，因为只有具有了指标体系而且指标体系较为科学的情况下评估才会有实质性的意义。由于《行政强制法》是有关行政强制的基本法律，因此它在设计行政强制设定后评估制度时并没有对后评估的指标体系作出规定，这在立法上来讲是可以理解的。但是《行政强制法》应当有一个授权条款，在这个授权条款中可以对制定行政强制设定后评估指标体系的机关及其职权作出规定。令人遗憾的是，该法没有作出这样的授权，这应当说是行政强制法在立法中的一个疏漏。要使行政强制设定后评估能够落到实处，就必须对行政强制设定后评估的行为性质和评估指标体系的性质有一个框定。

行政强制设定后评估的评估指标首先是一个法律问题。我们知道，对某一个事项的评估可以有各种各样的评估方式和进路，而且评估本身有一个质与量的问题，如果我们仅仅在行政强制法中提到了行政强制设定的后评估问题，但对评估本身究竟如何进行、评估指标究竟如何确定和选择不作规定，那么这样的评估既可能是无效的也可能是不统一的。从这个角度讲评估指标本身应当用法律规范规定下来，一旦评估指标成为法律问题，评估指标本身也就正式化和规范化了。其次，行政强制设定后评估的评估指标是一个技术问题。行政强制设定的后评估是一个论证行为，这个论证行为中包含了若干个大前提、小前提、推理过程、逻辑结论等等，而且在评估过程中还要运用大量的数据和统计表格等整个评估过程尤其制约评估的指标体系都带有强烈的技术色彩。因此，当我们在认为行政强制设定后评估指标体系具有法律属性的同时，还要肯定它的技术属性，行政强制设定后评估指标体系作为法律问题为它的技术属性提供了合法性的依据，而其作为技术问题又为它的法典化提供了科学依据。再则，行政强制设定后评估指标体系是一个专项问题。行政强制设定后评估中的指标体系具有一个相对独立的属性，这个独立性表明，如果我们要制定一个对行政强制设定后评估进行规制的专门的法律典则，那么这个法律典则的正式文本中不一定包括后评估的指标体系，也就是说这些指标体系可以作为有关后评估法律文本的背景材料。之所以如此，是因为后评估的指标体系与后评估的其他程序规则相比更加具有科学性和动态性。

行政强制后评估的指标体系应当包括下列主要方面。

（一）该行政强制使用率的评估

行政强制设定以后，其便在法律文本中得到了颁布并予以施行，在它的施行过程中有一个使用率的问题。简单地说，不同的行政强制在行政法治实践中被运用的概率是不同的。有些被设定的行政强制可能从来就没有被使用过，这在行政法治实践中是大量存在的；有些被设定的行政强制可能仅仅因为偶然的原因被使用过一次或者数次；有些被设定的行政强制则常常被使用。总而言之，我们可以运用概率论的原理对行政强制使用率的情况作出评估，这应当说是行政强制设定后评估指标体系中最为基本的。

（二）该行政强制行政效果的评估

行政强制设定以后它的效果可以从诸多方面来进行观察，但就行政强制设定后评估的指标体系而论，最能够量化的效果应当是其在行政上的效果，就是行政系统在运用行政法治进行社会控制过程中自身所体验到的效果。当然，行政效果可以由行政机关来提供，最主要的是行政机关的一个满意度问题。即是说，当行政机关对某一行政强制及其使用比较满意时，那么它就应当有显著的行政效果；反之，当行政机关对某一行政强制的效果不满意时，它的行政效果就是相对较差的。为了进行有效的行政监控，我们在分析行政满意度时要有一些具体的技术参数，如行政机关根据某一行政强制所形成社会关系的状况、行政机关根据某一行政强制所处置社会事态的状况等等。

（三）该行政强制诉讼率的评估

如果说行政强制行政效果的评估是以行政机关的行政利益为取向的话，那么行政强制诉讼率的评估则是以社会利益为取向的。在行政法治实践中，行政强制一旦付诸实施其便有可能进入行政诉讼状态，或者进入其他行政救济状态。通常情况下，行政行为的诉讼率越低该行政行为的社会效果就越好；反之，行政行为的诉讼率越高它的社会效果就越差。因此，行政强制诉讼率的评估是对其社会效果进行评估的路径之一，究竟如何建构行政强制诉讼率的具体评估事项还需要学界进一步探讨。

（四）该行政强制救济效果的评估

行政强制引发的行政案件可能会进入行政复议和行政诉讼的状态，但是在行政诉讼中有一个原告胜诉和被告胜诉的问题。通常情况下如果被告胜诉就说明这个行政行为是合法的和适当的，进而也可以说行政效果是合理的；反之，某一行政诉讼原告胜诉，那么便可以说这个行政行为是不当的或者不合法的，进而也可以证明这个行政行为的效果是不合理的。基于此，我们认为在行政强制设定后评估的指标体系中应当有一个行政复议和行政诉讼中原告或者被告败诉率的评估，通过这样的评估来确定行政强制的公众满意度。

（五）该行政强制公众认同率的评估

行政强制在实施中并不是孤立的，它是存在于一定的社会环境和社会体系中的。对于广大的社会公众来讲，一个行政强制实施以后可能不会对其中某一个人产生哪怕是微弱的影响，但是在现代法治社会中当事人、利害关系人和其他社会公众在社会利益格局面前往往是难以割裂开来的，因此在行政强制设定后评估中必须把公众认同率作为指标体系的组成部分。所谓公众认同率，就是指与某一行政强制没有直接关系的其他社会成员对该行政强制的主观认知。在这样的评估中可能没有明显的利益关系，评估者也可能仅仅是出于良知对该行政强制进行评价的，但应当强调的是这样的社会评价正是某一行政强制能否继续存在的社会基础。

（六）该行政强制实施成本的评估

现代行政权的行使在一定意义上讲是需要成本的，在西方行政法学派中就有一个学派提出了成本的理论，我国也有学者从成本与效率的关系解释了行政法的价值。这些理论对于我们认识行政强制的成本是非常具有价值的。质而言之，行政强制一旦被实施，它就有可能带来相应的成本。例如，行政强制征收很可能使被征收者的财产受到限制，行政机关通过扣押财物、查封场所等行政强制手段的运用在加大对违法行为进行制裁的同时，可能大大节省了社会成本。我们知道，行政强制执行中的划拨存款、汇款，加处罚款和滞纳金，代履行等都与当事人的财产权或者经济利益有关，进而也与社会的经济利益有关，这些都是成本问题。当然，一个行政主体在实施行政强制时也会在一定范围内付诸行政成本。笔者认为在财产行政强制中成本都可以通过相应的经济指数进行测算，这个测算当然应当成为评估的指标体系。在人身强制和其他强制的情况下，则可以从另一个角度计算成本。

四、行政强制设定后评估的程序规则

《行政强制法》关于行政强制设定和实施规定了一个基本的程序规则，这些规则与一般的行政程序规则相比具有强烈的针对性，它既是针对行政强制行为的，同时也是针对行政强制在行政法治中运用的无序化的。

毫无疑问，行政强制设定是一个有机的程序体系，这个体系中应当包括诸多具体的制度和内容。但是正如上述，该法尚未对行政强制设定后评估的具体程序规则作出规定，这个立法上的空缺对于行政强制设定后评估的实施而言是比较致命的。之所以这样说，是因为在我国行政法体系中尚未制定出统一的行政程序法典。因此我国行政法治中基本的程序规则是空缺的，在基本程序规则空缺的情况下行政强制设定后评估的程序规则就必然难以到位。

这里面临一个立法选择问题，就是我们选择什么样的立法路径对行政强制设定后评估的程序作出规定。在笔者看来应当有这样一些路径：一是通过将来我国制定的统一行政程序法对相关行政行为设定及其实施的评估作出规定。如果在短期之内我国能够制定出统一的行政程序法，并对行政行为的评估作出规定，那么这将是一个比较好的立法选择。这个立法选择不但能够解决行政强制设定的后评估问题，而且能够解决其他行政行为的评估问题，包括抽象行政行为和具体行政行为。第二个立法路径是通过制定行政强制法实施细则对行政强制设定的后评估程序作出规定。我国的基本法制定以后一般都有一个配套的实施细则，有些实施细则是由国务院通过行政法规进行规定的，有些实施细则是由地方权力机关制定地方性法规的形式进行规定的，还有个别的实施细则是由其他相关的行政规范性文件规定的。第三个立法路径是针对行政强制设定后评估制定一个专门的程序规则。这个程序规则是针对行政强制设定后评估作出专门规定的，它可以通过行政规范性文件的形式予以规定，因为它是行政强制法中一个较为微观的制度环节。

上述三个路径选择第二种较为合理，就是国务院在制定行政强制法实施细则时将行政强制设定后评估的程序作出规定。这个选择应当是三种选择中最好的选择。但是如果行政强制法实施细则在短期内还不能够出台，那么第三种路径则是较为妥当的。事实上，第三种路径与上述第二种和第一种路径可以并存。换句话说，在目前情况下我们应当制定一个有关行政强制设定后评估的行政规范性文件。当然，如果立法机关觉得通过立法系统制定立法规范性文件解决这个问题更为妥当的话，那就可以由全国人大常委会制定一个立法规范性文件。

行政强制设定后评估应当包括若干基本的元素，例如评估的时间节点，就是一个已经设定的行政强制在什么时间段对它进行评估；运用效果，就是已经设定的行政强制实际运用的状况；社会反映，就是广大公众对它的评价，等等。具体地讲，行政强制设定后评估的程序规则应当有下列内容。

第一，评估主体。法律程序的构成要件之一就是主体，一定意义上讲，主体是法律程序的首要环节，如果没有相应主体的存在，后续的程序也就没有办法再进行下去。上文已经指出，行政强制设定后评估的主体由立法机关和行政强制实施机关共同构成，但行政强制法在赋予这两类机关评估义务时并没有作出相对具体的规定。例如，在立法机关中具体由哪个主体来承担评估责任，或者是一个评估委员会，或者是常设的某一机构，或者成立专职机构，等没有规定；而行政系统是否在实施机关中设立专门的评估机构等都没有作出规定。笔者认为，行政强制设定后评估应当设立专职的评估机构，这个机构具有相对的中立性，它既不直接设定行政强制，也不直接参与行政强制设定的说明理由，又不能够直接实施行政强制。因为不争的事实是，设定机关和实施机关可能会在行政强制设定的评估中加进去某种非理性因素。基于此，笔者认为行政强制后评估的主体应当是独立的，这是一方面。另一方面，行政强制设定后评估的主体还应当具备一定的进行科学研究的能力，因为对于行政强制设定的评估是要进行测算和科学论证的，而在行政强制实施中实施机关则不一定需要这样的科学素质。

评估制度论文篇12

（一）法规建设日渐完善，出台了专门性的评估法规，其他法规中的若干条款对评估工作多有论述

就专门性法规而言，1990年出台的《普通高等学校教育评估暂行规定》是我国目前为止最为系统的专门性高等教育评估政策文件。自1994年本科教学工作评估启动以来，教育部相继出台了一系列本科教学工作评估的法规文件，如1995年出台《首批普通高等学校本科教学工作评价实施办法》、1998年出台《关于进一步做好普通高等学校本科教学工作评价的若干意见》、2002年出台《普通高等学校本科教学工作水平评估方案（试行）》等。从1997年起，教育部还陆续出台了综合大学、工业、农林、医药、政法、财经、外语、师范类院校本科教学工作合格评价和优秀评价方案。这些政策文件对本科教学工作评估起到了很好的指导和规范作用。

此外，国家还在其他一些政策文件和教育法规中对高等教育评估工作进行了规范。如1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》提出，“教育管理部门还要组织教育界、知识界和用人部门定期对高等学校的办学水平进行评估”。1993年《中国教育改革和发展纲要》强调，“各地教育部门要把检查评估学校教育质量作为一项经常性的任务”。《国务院关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》指出，“要建立、健全社会中介组织，包括教育评估机构等，发挥社会各界参与教育决策和管理的作用”。1998年《中华人民共和国高等教育法》第四十四条规定，“高等学校的办学水平、教育质量，接受教育行政部门的监督和由其组织的评估”。1999年《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》指出：“在高中及其以上教育的办学水平评估、人力资源预测和毕业生就业指导等方面，进一步发挥非政府行业协会组织和社会中介机构的作用。”这些政策条款较好地促进和保证了教育评估工作的健康发展。

（二）组织建设日趋完备，政府评估占主导地位，社会中介评估在政府职能转变中应运而生

就政府评估而言，目前，教育部发展规划司、高等教育司、社会科学研究与思想政治工作司、科学技术司、学位管理与研究生教育司（国务院学位委员会办公室）、高等教育教学评估中心等均负有开展高等教育评估的职责。如教育部发展规划司负责审核高等学校的设置；高教司负责本科教学工作评估；社政司负责高校人文社会科学重点研究基地评估；科技司负责重点实验室评估；学位管理与研究生教育司负责研究生教育评估；教育部高等教育教学评估中心（2004年8月成立，正司级）则具有组织和实施高等教育教学评估和专业专项评估，开展高等教育教学改革及评估工作的政策、法规和理论研究，组织评估培训，履行质量监控等行政职能。

20世纪80年代后期，随着政府职能的转变和学校办学自扩大，我国出现了一些准官方的事业性中介评估机构。如北京高等学校教育质量评议中心（1993年），高等学校与科研院所学位与研究生教育评估所（1994年），上海市高等教育评估事务所（1996年，2000年更名为“上海市教育评估院”），江苏教育评估院（1997年），辽宁省教育评估事务所（1999年），广东省教育发展研究与评估中心（2000年）、教育部学位与研究生教育发展中心（2003年）等十余家。这些事业性评估机构受教育部或省教育厅的委托，开展了一系列的高等教育评估活动。

此外，民间评估机构中影响较大的有广东管理科学研究院武书连等进行的“中国大学评价”，网大1999年以来的“中国大学排行榜”以及武汉大学中国科学评价研究中心与中国青年报社合作开展的“2005年中国大学评价”等[1]。

（三）本科教学评估和研究生教育评估活动蓬勃兴起

1994年，教育部启动本科教学工作评估，主要有三种类型：对1976年以来新建本科院校的合格评估；对办学历史较长、办学水平较高的重点大学的优秀评估（始于1996年）；对介于两者之间高校的随机性水平评估（始于1999年）。到2002年，已对192所高校进行了合格评估，对16所高校进行了优秀评估[2]，对25所高校进行了随机性评估。同年，教育部将上述三种评估统一为普通高等学校本科教学工作水平评估，并建立了五年一轮次的评估制度。2002年接受普通高等学校本科教学工作水平评估的有21所高校[3]，2003年评估了42所高校[4]，2004年评估了54所高校[5]，2005年拟对80所高校进行评估[6]。研究生教育评估主要有研究生院评估、博士硕士学位授权点评估、一级学科整体水平评估、优秀博士学位论文评选等活动。1994年以来，广东管理科学研究院的“中国大学评价”每年对全国研究生院进行评价；1995年，原国家教委研究生工作办公室组织了对当时的33所大学研究生院办学水平的综合评估。在博士点、硕士点评估上，1982年至今，国家分批进行了增列博士、硕士学位授权点评估；1994年以来，国务院学位委员会办公室分批对部分博士、硕士学位授权点的基本条件进行了合格评估；1997年对全国前四批增列的1718个博士点和3814个硕士点进行了合格评估，分别占全国博士点总数的66%、硕士点总数的40%[7]；2005年，我国建立了对博士、硕士授权点进行六年一次的定期评估制度，该年学位与研究生教育发展中心对全国493个二级学科点、84个一级学科点进行了博士学位授权点评估[8]。从2002年到2004年，学位与研究生教育评估所开展的一级学科整体水平评估，评估对象涉及80个一级学科、375个单位、1365个具有硕士点以上的一级学科[9]。1999-2005年，全国优秀博士学位论文评选共选出优秀博士论文688篇，其中高校有560篇，占81.4%[10]。

（四）高等教育评估研究不断深入

我国学者对建构中国高等教育评估理论体系进行了不懈的研究，相继出版了系列的专著、论文。专著有陈谟开主编的《高等教育评价概论》、陈玉琨的《中国高等教育评价论》、王冀生的《中国高等教育评估》、王致和的《高等学校教育评估》等。从情况看，笔者在中文期刊网的高等教育类期刊中以“评价（评估）”为篇名进行高级检索发现，1994年以来有关高等教育评估研究论文数直线上升，研究范围和深度大大提高（参见表1）。

从学术活动看，1985年6月在黑龙江镜泊湖召开的“高等工程教育评估问题专题研讨会”，是公认的高等教育评估正式启动的里程牌。1991年和1992年，教育部先后组织过两次以“高等学校教学评价”和“社会主义市场经济条件下的高等教育评估”为专题的全国高等教育评估学术研讨会。1994年1月中国高等教育评估研究会成立后，先后组织召开过多次学术研讨会，最近一次会议于2005年7月底在南京紫金山召开。此外，成立于1994年的全国学位与研究生教育委员会坚持每两年召开一次的学术会议和每两年举办一次的评估理论与技术培训班制度，第五届学位与研究生教育评估学术会议于2004年7月在哈尔滨举行。此外，还成立了全国教育评估机构协作会，2004年第四次协作会在广州举行。

二、我国高等教育评估制度建设面临的矛盾

虽然我国的高等教育评估制度建设成绩不菲，但由于我国高等教育评估制度产生于计划经济时代和精英教育时期，过于关注国家利益而忽视了社会和高校的利益，行政色彩较浓，与当前社会主义市场经济和高等教育大众化存在诸多矛盾。

（一）高等教育评估事业的蓬勃发展与理论研究、法规建设滞后的矛盾

从总体上看，我国高等教育评估的理论研究和法规建设滞后于评估的实践。就理论研究来看，由于我国高等教育评估起步晚，高等教育评估理论多翻译、借用国外教育评估的研究成果，社会中介评估研究和评估技术研究滞后，没有形成具有中国特色的高等教育评估理论体系。从法规建设上来看，1990年的《普通高等学校教育评估暂行规定》作为高等教育评估专门性的政策法规，是计划经济条件下的产物，尽管它在规范、指导现实的评估工作方面起过重要作用，但其中对评估形式、评估主体及机构设置的规定已不合时宜，有些规定也与《中国教育改革与发展纲要》、《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》中的精神相悖，更不符合社会主义市场经济体制下高等教育大众化的需要。而有关社会评估、高校内部评估的法规仅散见于其他法规的零星条款中而尚未形成专门化的制度。总之，高等教育评估的专门性制度已过时，现时制度不专门，高等教育评估制度基本上处于“真空”状态。

（二）政府主导与社会参与之间的矛盾

由于“大一统”管理的“惯性”，目前在高等教育评估活动中，教育行政部门具有绝对的权威性，社会中介评估未受到应有的重视。社会评估机构作为专门性评估机构，必须要有充足的评估业务才能生存，但政府职能部门却把教育评估看作是一种既定利益而不愿委托给社会评估机构。除教育部学位与研究生教育发展中心、江苏省教育评估院等有官方背景的事业性中介评估机构外，其他中介评估机构尤其是民间评估机构很难接受到政府委托的高等教育评估项目，也未曾有机会参与到教育部组织的评估工作中去。而一些专门性的评估学会（协会），如中国高等教育学会教育评估研究会、全国教育评估机构协作会等，却从未有权自主开展过高等教育评估活动。这种以政府的利益目标为依归的政府主导性评估，忽视了社会评估机构的参与和监督作用，在一定程度上影响了评估的科学性和公正性。

（三）外部评估泛滥与学校自主办学之间的矛盾

我国高等教育评估是政府主导型的评估，而政府评估主要由教育行政部门及其下属机构来承担。如前所述，教育部是按职能分工进行分散管理的，教育评估工作则由各个具体的部门分工负责。由于各个部门间工作性质不同，各自强调的重点也不一样，在评估实践中出现了评估工作的“多”与“乱”现象。每年高校从重大科研项目，国家、教育部重点实验室，到理科、人文社会科学教学、科研基地，表11994-2004年国内高等教育评估研究论文一览表（单位：篇）年份19941995199619971998199920002001200220032004篇数108142210206233248252257320468585本科教学工作等都要接受评估。据悉，2004年，南开大学接受的各类评估检查接近30次[11]。随着政府职能的转变，行政审批在逐步减少的同时，各种评估却越来越多，高等教育评估更多成为政府规制的一个手段和政府寻租的一个途径。评估工作的“多”与“乱”，造成高校在价值选择上的无所适从，从而削弱了高校的办学自。

（四）评估标准缺乏弹性与高等教育多样化之间的矛盾

我国是依靠行政力量开启高等教育大众化进程，在开启高等教育大众化进程之后，行政力量仍主宰着高等教育的发展，政府控制着高等教育资源分配权和高等教育质量标准。就本科教学工作评估而言，虽然教育部从1997年起陆续出台了一批综合大学、工业、农林、医药、政法、财经、外语、师范等不同类型高校的本科教学工作评价方案，但总体上看，教育行政部门颁布的各类评估指标体系，多以统一的指标标准应用于诸多学校、诸多学科，过于强调“标准”而淡化“特色”。如2002年前进行的优秀评估、合格评估、随机评估是根据办学历史长短对高等学校进行“人为”的划分，无法真正反映高校的实际办学水平；2002年后进行的本科教学工作水平评估，其评估标准适合于所有普通全日制本科院校，缺乏多样性和层次性。评估标准的僵化和缺乏弹性使得不同层次、类别的高校一味“求上”，专科院校追求升本科，本科院校追求成为重点，重点院校则致力于跻身于世界一流，这就大大制约了高等教育发展的多样化。

三、现代高等教育评估制度建设的新方向我国高等教育市场的日渐完善和院校自的逐步扩大，在一定程度上改变了政府、社会和高校之间的权力，要求减少政府的行政干预，扩大社会参与办学的积极性，增强大学的自我发展能力。为了适应社会主义市场经济和高等教育大众化的发展需要，结合我国高等教育管理体制改革的实际，笔者认为，我国现代高等教育评估制度建设应从以下几个方面着手：

（一）积极发展社会中介评估，促进高等教育公共治理改革

以放松规制为特征的政府公共治理改革要求高等教育政府规制权力的转换。而社会评估作为一个公共资源、一个公共手段、一个公共选择，是高等教育公共治理的组成部分，是实现有限政府和效能政府的有效途径。为此，应改变政府主导型评估，积极扶持和发展社会中介评估，形成政府评估和社会评估协同发展的新格局。政府的主要职能是：组织和协调各种评估机构，制定有关教育评估的法规与政策，建立各类教育质量评估标准，应用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政手段对评估工作进行宏观管理与协调。除一些必须直接出面进行的对学校整体教育质量的评价活动以外，大多数经常性的教育评估活动可委托社会中介组织进行。社会中介机构的独立性、公正性和权威性是其生命力之所在。

鉴于目前我国政府主动委托评估和高等学校自主选择评估的需求还不明显，社会中介评估组织应增强自身的权威性和公正性，建立一支以评估专家为核心的结构合理的评估专家队伍。同时，要树立主动服务的意识，以高质量的评估来赢得政府、高校和社会的信任，为自身赢得评估“市场”。

（二）建立多样化的高等教育评估标准

大众化高等教育的主要特征是多样化。多样化的高等教育应有各自的培养目标和规格，从而也应当有多样化的教育质量标准。美国2000年卡内基高等教育机构分类标准把美国高等学校分为博士学位授予机构、硕士级学院及大学、学士级学院、副学士级学院、专门机构、族群学院及大学共六个类别九个层次，不同类别的高校有不同的学校定位和办学特色，学校层次低并不代表其教育质量不高。日本则为大学、短期大学、高等专科学院和专修学院等各类高校颁布了不同的设置基准，以利于进行分类指导和评价。

潘懋元先生认为，中国的高等学校应当分为三大类：一类是少量的综合性、研究型大学，培养创新拔尖的科学家；另一类是大量的专业性、应用型的大学或学院，培养有宽厚理论基础的不同层次的工程师、经济师、临床医师、律师、教师和各级干部；还有一类是更大量的职业性、技能型的高职院校，培养生产、管理、服务第一线的从事实际工作的技术人员。每类高校，都可以有重点高校，都可以办出特色，成为国内知名、国际有影响的高校。对各类高校的评估，不应是一套而应是多套评估标准。每所高校都可以根据自己的主客观条件，自己的优势和特点，在各自层次和类型中争创一流。

（三）构建具有中国特色的高等教育评估理论体系

社会主义市场经济的日渐完善和高等教育大众化发展的新形势要求21世纪初中国高等教育评估理论应朝着“洋为中用”、“推陈出新”的中国特色发展，主要将致力于以下几个方面：

一是在吸收先进的现代教育评估理论与技术的基础上，借鉴系统科学理论、企业管理理论、ISO900族标准等，结合中国国情，构建具有中国特色的高等教育评估理论基础。

二是从高等教育评估的哲学、社会学、管理学、法学、教育学、心理学基础等多学科的视角，研究高等教育评估的本质和属性、目的和作用、结构和功能、过程和效果等，探索高等教育评估的基本规律与原理。

三是在分析高校与政府、社会之间相互关系基础上，探索社会主义市场经济条件下政府评估、社会评估、高校评估的目标、结构、功能和特征及其相互关系。四是建立科学合理、符合实际、具有前瞻性和导向性的分类质量标准和评价体系。

（四）完善高等教育评估的法制建设

通过制定政策法规，将高等教育评估活动置于法制框架之内是现代高等教育评估发展的共同趋势。