行政决策论文篇1

行政决策同其他决策、特别是经济决策的最大不同点就在于行政决策在任何时候都不是以营利为目的，而是以社会公共事务和人民的利益为决策的对象和出发点，其目的是贯彻执行统治阶级意志。

(2)行政决策的内容具有重大性、广泛性。

行政决策是国家行政机关对行政管理的重大公共事务进行的决策，只是在为实现较重要的行政目标时所进行的，其直接面对的是公共利益，而非具体的个人或组织权益，作出的是影响到不确定对象利益的决定，并非所有的行政决定，因而不公正、不合理产生的危害性也非比寻常。

(3)行政决策具有复杂性。

随着现代科技和社会经济的迅速发展，行政决策的对象日益庞大、复杂、多变，决策目标日益多样化。行政决策决定着价值分配，因此，各种社会政治力量都会对它施加影响，所以行政决策过程必然是权力运用的政治过程，有交易、有妥协、有针锋相对的冲突，甚至有战争，这种复杂性决定了行政决策一定要谨慎从事。

2法律监控的必要性

(1)从决策主题来看，我国法律对决策主体和决策机构缺乏相应的法律规定，使之成为法律盲区，从而导

致决策主体的决策机构条块分割。现代行政决策理论认为，行政决策系统包括信息、咨询、中枢、执行、反馈五个机构。我国的行政决策系统还不完善，特别是信息系统和反馈系统，以至于行政决策机构也不成熟。另外，政策研究人员整体素质不高，知识层次和知识结构也尚不合理。在知识结构方面，有相当部分的政研人员掌握的知识结构单一，缺乏现代决策研究者所应具有的综合素质，缺乏现代公共决策理论、方法和技术。工作作风也是阻碍行政决策科学化的一个因素。

(2)我国行政决策程学缺乏法律保障，使得程序成了走过程。

一是不重视调查研究。在市场经济条件下，行政决策的目标应该是尊重客观规律，合理运用政策，使政策更好地为调整对象服务。然而，在实际运用过程中，行政决策行为很多都不是建立在调查研究的基础上，使方案的产生缺乏充分的依据。二是行政决策程序不健全。在我国行政决策实践中，一些重要环节往往没有受到重视，甚至被忽视。行政决策程序尚未真正实行，不经过长期调研、理论探讨和专家论证，少数领导光凭经验甚至按主观设想决策的现象仍不少。

(3)行政决策缺乏有效的法律监督机制。有法可依是推进领导依法决策的前提，也是决策民主化、科学化的重要保证。目前，我国决策监督机制不健全，自上而下的监督由个人好恶左右，随机性很大，一旦决策失误，没有或很少追究责任，监督权受制于执行权，专门监督机构缺乏应有的地位和独立性，造成不少环节弱监或者虚监，形成了决策失误和权利滥用的危险地带。

3完善法律对行政决策的监控方式

(1)塑造权力行使的合理结构。

①无论是何种体制的国家，国家权力配置和运行方式大都呈现一种相互配合，相互约束，彼此控制的格局。行政权、立法权、司法权各自的权限范围的划分，在当代多数国家，都体现出一种相互“节制”的状态，即在各自的“势力范围”内相互尊重，同时也相互监督。三权的谨慎行驶的格局，最终是为了达到一个共同的目标，就是用制度从客观上控制人性的弱点，使权力的运行促进社会的发展，私权的保护，最终实现人权的最佳保障。

②立法从授权方面对行政权力的行驶进行有力监督。在我国，立法权对行政权的合理控制，是人民授权政府管理社会的体现，从而法律对行政权力的某项禁止和控制就显得合理与必要。行政决策是行政管理中非常重要的一环，决策正确与否关系着社会的发展和人民利益的保护。对行政决策的有力监督，是限制行政权力，防止行政权力的滥用不可或缺的保障。

③立法机关通过预算等决策机制对行政决策进行有力监督。代表人民享有立法权的机关，可以通过决议来监控行政部门相关决策的合法性与合理性，从而为政府决策预设一有效机制，使其在决策时就要考虑是否可以被通过。预算在行政活动中扮演了双重角色，一方面它能激发行政官员的工作动机，另一方面它为行政机关完成既定任务提供了资金基础。这样可以使行政决策更加谨慎有序的进行，以使其结果最优，最大程度上避免失误的发生。

(2)完善权力行使的程序构建。

①完善以听证程序为核心的行政程序监督。结构上的安排强调在授权之时对行政机关的实体权利进行控制，而行政程序则强调对行政决策过程的控制。行政机关在作出一个重要的决策时，往往需要根据法律的授权范围，遵循一定的方式、步骤、时间和顺序作出相应的判断和决策结果，从而发挥行政程序的强大作用。在构建我国法治国家的当代，许多学者和法律事务人员对法律程序都给予了足够的重视。在行政决策中，完善和严格实施行政听证程序，扩大行政决策的参与人的范围，给予利害关系人参与的机会，听取他们的申辩和建议，可以使行政决策更趋近于合理性与科学性。

②完善行政决策程序中相关制度的法律化。行政决策程序的立法目的是通过一系列的基本制度实现的，依据有关法律和行政决策的实践，在一般行政决策程序中应当包括咨询制度、论证制度、听证制度(上已论述)、公示制度等。咨询制度主要用于解决行政决策中某些专业问题。在西方发达国家，政府利用咨询机构的智力支持进行行政决策的做法已被纳入法制轨道。根据美国行政程序法的要求，政府重大事项的决策必须经过咨询程序。公示则是指行政决策方案拟定之后，应当通过广播、电视、报刊或互联网等方式向社会，听取人民群众意见和建议的制度。公示制度是行政公开的重要方式，在行政决策中坚持公开原则，有利于人民群众发表意见，进行监督，帮助政府作出正确的决策。

(3)加强权力行使的法律审查。

我国所有行政机关都由权力机关选举产生，既然如此，就要对权力机关负责并接受其监督。在我国走向法治现代化的进程中，权力机关授予行政机关权力的同时还颁布了相应的法律，行政机关行使行政权力必须忠实地执行法律，在这里对法律负责和对人民负责是一致的。反映到行政决策问题上，决策的内容必须符合法律，不得与之相抵触。法律禁止的事项，政府不能做出许可的决策，法律鼓励的事项，政府不能做出禁止的决策。决策的程序必须符合法定的步骤和方式，超越法定权限或者违反法定程序做出的行政决策应归于无效，同时行政决策主体应当承担相应的法律责任。我国应当尽快建立和完善行政决策失误责任追究制度，对于违法决策的行政决策主体，按照“谁决策，谁负责”的原则，责令其承担相应的法律责任。

总之，行政决策是行政管理的必不可少的组成部分，要实现行政管理的目的，必须首先做到真确的决策。在我国，全国人民代表大会是我国最高的权力机关，其他机关由其产生，受其监督。我国的法律是由权力机关制定或认可，所以权力机关监督行政机关、司法机关一个主要方式就是建立完善的法律体系并使其有效的实施，从而对其他机关进行有力的监控。完善政府监督方面的法律制定，使行政决策的授权范围，决策过程，决策实施都有严密的法律规定，确定起自由裁量的空间，全面实现对行政决策的有效法律监控。

参考文献

行政决策论文篇2

我国传统的行政决策模式是计划经济时代的直接产物，在过去的30年中仍然扮演了主导角色。这种行政决策模式，我们将其称之为管理主义模式。其主要特征可归纳为以下七个方面：

（1）在理念上，行政机关被视为公共利益的代表，而公众或个人被视为具体利益和个别利益的代表。因而，前者居于管理的主体地位，后者居于管理的客体地位。

（2）在组织结构上，行政决策的组织结构是金字塔式的官僚科层制的体现，决策目标来自上级，然后层层下达。决策者只有在完成上级所下达的刚性任务的前提下，才有空间思考如何对于本辖区内公众的要求作出积极回应。由于官僚体制内的官员考核指标侧重于完成上级的刚性任务，决策者对自下而上的需求往往缺乏回应的动力。

（3）在日常管理的议程设置上，一般是由行政机关及其智囊团体主导议程设置，公众在程序和结果上均缺乏有效的影响力。虽然在一些特殊情况下，公众也可以通过某些方式如上访等影响议程设计，但这些方式往往没有有效的影响力。

（4）在信息的获得和流通上，决策者一般通过自主调查和咨询的方式来获得决策所需的信息，公众处于被咨询的地位；没有可靠的程序来保证公众自主提供的信息能够获得决策者的回应。

（5）在利益的代表和表达渠道上，公众的利益通常被要求通过指定的渠道加以代表和表达。例如，村民通过村民委员会、妇女通过妇女联合会、青年通过共青团团委、工人通过官方指定的工会，等等。公众自发的组织和表达形式难以获得法律的保护。然而，这些指定的代表和表达渠道往往因行政机关的官僚化而被堵塞，公众在很多时候处于无组织状态。

（6）在对政策的接受上，公众对政策的接受被视为有利于降低政策的执行成本。为了提高公众对政策的接受度，行政机关往往通过政治动员和社会动员的方式来塑造公众的政策偏好。[2]当动员无法奏效时，除非政策执行成本过高，行政机关仍然会推行政策，较少根据公众的政策偏好来对原有决策做出修改。

（7）在政策的反馈和纠错机制上，反馈和纠错机制比较薄弱。

与决策者偏好不一致的公众政策反馈在一般情况下不受决策者的欢迎，公众只有借助上级行政机关的权威才能纠正本级行政机关的决策错误。然而，这种越级求助的方式往往遭到本级行政机关的压制。之所以将以上所描述的行政决策模式称为管理主义模式，是因为在这种模式之下，治理被简化为决策者对人和事的单向管理，决策者对公众的政策偏好甚至需求进行塑造，公众独立的需求和政策偏好则缺乏有效的政策输入途径。我们不得不承认，在一个列强环峙、国家首要目标在于争取民族和国家独立的年代，这种行政决策的管理主义模式曾经发挥了集中力量办大事的作用，奠定了我国经济发展的重工业基础，建成了一批重大基础设施，发展了基础教育和社会保障事业。然而，即便在我国的计划经济时代，这一模式也已经凸显其痼疾：行政官僚组织本身成为最大的利益集团，对于人民群众的回应性微弱，并且滋生腐败；决策领导层虽然试图运用革命时代的群众运动方式来进行纠偏和恢复官僚集团的回应性，但这一剂猛药造成的却是社会的全面瘫痪。

党的第十一届三中全会提出以经济建设为中心的目标，在很大程度上可以被理解为国家从宏观路线层面对人民需求的回应。然而，与之相匹配的微观行政决策体制改革尚待展开。在财政权力下放引发地方政府财政收入和政绩竞争的背景下，行政决策的管理主义模式展现了其促进经济效率的一面。地方政府决策者展现出类似于公司管理者的精神，在本辖区内动员一切资源来发展经济。这一现象被美国政治学者戴慕珍形象地称为“地方政府公司主义”。[3]地方政府的政绩竞争，虽然使得我国经济在短时期内成倍增长，但也付出了牺牲社会公平的沉重代价。不难发现，市场经济的发展以及由此带来的社会利益多元化在凸显行政决策管理主义模式弊端的同时，也悄悄地瓦解了其基础。社会利益的多元化使得对于公共利益的认知并不再像计划经济时代那样具有单一性和直观性，行政机关作为公共利益当然代表的资格也日益难以被人所接受；具有一定自主性的社会舆论空间正在成长，尤其是互联网的发展，大大降低了公众获得和交流信息的成本，为公众表达自己的利益诉求和政策偏好提供了新的空间。正如我国学者王绍光所指出的，近年来，在政策议程的设置上，公众的能力已经有了大幅度的增强，行政机关及其智囊团体已经无法垄断议程设置权力。[4]关切自身利益的公众也越来越多地参与政策批评，要求行政机关的决策更多地体现自身的偏好。此外，公民的结社权利也在扩大，社团数量有了大幅增长，[5]而这无疑增强了公众的行动能力。在社会环境已经发生变化

的情况下，行政机关如果继续维系封闭的行政决策管理主义模式，其成本无疑将变得越来越高昂。从长远来看，这是一种不可持续的发展趋势。之所以这样说，理由有三：（1）在社会利益多元化的格局下，对公共利益的认知也变得复杂化了。行政决策者只有了解多元利益的分布及运动状况，才能准确地认识公共利益并据之做出决策。但是，这需要非常大的信息量。而管理主义模式采取的自主调查手段是否能够满足决策者对信息的需要呢？（2）随着公众利益表达能力、政策判断能力和行动能力的增强，公众对政策的可接受性提出了更高的要求。一个不符合公众偏好的政策在其实施过程中很容易遭到公众的有力抵制。在政策的实施中，获得公众的合作比以往任何时候都重要。而要获得公众的合作，根本的解决办法就是在决策的各个环节乃至在全过程中吸纳和考虑公众的政策偏好。（3）相较于计划经济时代，在社会财富极大增长的今天，一个开放性不足的政府更容易被特殊利益集团所俘获，滋生腐败，从而引发公众的不满，瓦解其决策的正当性基础。

事实上，执政党和中央政府对于政治与行政改革的紧迫性，已有了清晰的认知并开始了改革的努力。改革的方向之一，就是扩大公民的政治与行政参与，疏导社会矛盾。党的十六大报告指出：“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法行使民主选举、民主决策，民主管理和民主监督，享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。”[6]党的十七大报告指出：“增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。”[7]总理在第十届全国人民代表大会第二次会议上所作的《政府工作报告》中也指出：“坚持科学民主决策。要进一步完善公众参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制，保证决策的科学性和正确性。加快建立和完善重大问题集体决策制度、专家咨询制度、社会公示和社会听证制度、决策责任制度。所有重大决策，都要在深入调查研究、广泛听取意见、进行充分论证的基础上，由集体讨论决定。这要作为政府的一项基本工作制度，长期坚持下去。”[8]正是在这样的背景之下，一系列新的行政管理实践在各地悄然浮出水面，加速了封闭的行政决策管理主义模式的崩解。在所有这些实践中，决策者有意或者无意释放了部分决策权力。以下笔者将通过具体的案例研究，探讨行政决策管理主义模式在具体的情境中是如何崩解而新的行政决策模式又是如何产生并获得了何种特色的。

二、行政决策案例分析：新型行政决策模式之兴起

以下所讨论的案例都是最近几年发生的。需要说明的是，类似的案例从全国范围来看数量比较多，有些在时间上甚至要更早。[9]我们之所以选取这四个新近的案例，主要还是着眼于它们能够比较集中地展现新旧两种决策模式之间的差异、过渡过程的复杂性以及新决策模式的结构性要素。

（一）厦门p项目危机事件

要讨论中国行政决策过程中公众参与的兴起，就绕不开厦门二甲苯（para-ylene, p）项目危机事件。在这一事件中，行政机关面临公众对p项目的抗议，通过座谈会等形式来听取和吸纳民意，最终获得了一个双赢的局面。[10]就该事件中公众行动的性质而论，这并不是一场公众反对行政机关非法决定的抗议。应该说，在p项目的立项和审批过程中，政府决策在形式上并没有明显违反法律之处。然而，行政决策形式上符合法律，并不能保证其可接受性。这是因为法律制度本身就可能存在不合理之处。p项目虽然确实需经国家环境保护总局的批准，但问题是国家环境保护总局只有项目环境评估审批权，而没有规划环境评估审批权，因而一个合格的项目往往会导致极不合理的地区或产业规划布局。[11]国家环境保护总局缺乏对不合环境保护标准规划的否决权，这就给地方政府留下了过大的自由裁量权。在行使这一自由裁量权时，福建省厦门市政府采取的基本上是属于封闭式的管理主义决策模式，只征询了少数专家的意见，而没有向当地居民征求意见。可见，在决策者看来，公众的政策偏好对于决策来说并不重要。

概括起来，厦门p项目危机事件是一次在缺乏公众参与的制度保障环境之下，公众通过自发和临时的组织网络来反对不合理（而非不合法）的行政决策的努力。令人欣慰的是，这一努力得到了行政机关的积极回应。行政机关主动引进公众参与的程序技术，并构建对话平台来化解危机。虽然从厦门p项目危机事件中并没有发展出一套成熟的行政决策模式，但它体现了一种行政决策模式的转向：从行政机关与专家的封闭式决策模式转向对社会公众的开放式决策模式。事实证明，这一转向带来的是一个双赢的局面：公共危机得到解决，社会公众的诉求得到回应，而行政机关的权威也并未因此受损。

（二）上海磁悬浮事件

时隔不久，类似厦门p项目危机事件的公共危机在上海出现。[12]上海磁悬浮项目酿成公共危机，其原因与厦门p项目危机事件非常类似，那就是决策者对于政策的可接受性考虑不周，未能综合当地居民的政策偏好。这尤其表现在决策的公示方式上：决策只是在网站上公布，根本没有在媒体上发表，更谈不上在居民小区内张贴了，可见决策者本意就是不希望引起当地居民的关注。然而，当居民们知情之后，展现出强大的动员力，通过上访、“购物”和“散步”等形式，将此事变成一个公共危机，使得决策者不得不正视。在议程的设置上，来自公众的外部压力被证明起到了重大作用。

在上海磁悬浮事件持续的两年中，我们可以看到一个明显的转变，那就是从公众上访、上访失败后的上街到行政机关“下访”的转变。公众虽然一开始采取的是集体上访的形式，但并没有与行政机关实现成功沟通。在后来的座谈会和行政机关主动进行的“开放式听取意见”[13]阶段，实质性的对话和沟通才真正出现。这一过程展现出制度的局限性以及像座谈会和“开放式听取意见”这样的直接沟通方式在程序上的意义。在上海磁悬浮事件中，可以看到行政机关在厦门p项目危机事件中所采用的行政决策模式的扩展。尽管行政机关的最终决定尚无法得知，然而有理由期望，在公众参与之后，行政机关在决策时能够更多地考虑政策的可接受性，更多地体现公众的政策偏好。

（三）重庆出租车司机罢运事件

11月3日，因不满出租车公司的盘剥，重庆市主城区8000多辆出租车全城罢运，引起全市震动。[14]与前两个直接涉及公众与政府对抗的案例不同的是，这一事件涉及的是三方关系：劳

方、资方和政府。事情起因于重庆市既有的出租车行业管理体制中资方和劳方力量的失衡。由于包括重庆市在内的我国许多城市出租车行业实施许可经营制度，政府出售出租车许可证给出租车公司，出租车公司再将出租车许可证与车相配租给司机，从中收取很高的租金和管理费，因而导致出租车司机收入的大部分落到出租车公司手中。这是一种明显不合理的分配方式。我国宪法并无罢工权的规定，出租车司机以罢工方式表达利益诉求，其法律地位当然是可疑的。然而，面对出租车司机的罢运，重庆市政府并未采取压制的方法，而是迅速公开信息，进行沟通，引进公众参与，重新检讨出租车行业管制制度，并根据各方意见，对该制度进行了优化改革。如果说厦门市和上海市政府都是在持续的公众压力下开放公众参与渠道的话，那么重庆市政府的迅速反应，则明显汲取了先前其他城市公共危机的教训，非常可圈可点。（四）《湖南省行政程序规定》之实施事件

在以上事件中，公众参与的出现或多或少与公共危机有关，而沟通渠道的打开又与当地官员的开明程度有着密切关系。然而，将希望寄托在个别官员的开明作风上，公众参与的保障仍然是脆弱的。令人欣慰的是，在地方政府层面，已经出现了在行政决策中将公众参与程序予以法定化的努力，并取得一定的成果。《湖南省行政程序规定》的实施就是很好的例子。10月正式实施的《湖南省行政程序规定》第3章对“重大行政决策程序”作了专门规定，确定重大行政决策程序分为五步走，即调查研究、专家论证、公众参与、合法性审查或论证和集体决定。其中，调查研究和公众参与两个环节实际上都与公众参与有关。所谓调查研究，是指决策承办单位在拟定决策方案的草案之前全面、准确收集和掌握决策所需信息，结合实际情况并按照决策事项涉及的范围征求有关方面的意见并充分协商和协调。这一环节在很大程度上涉及对社会公众意见的调查，只是其主动权掌握在决策的行政机关手中。所谓公众参与，是指在决策方案的草案公布后，决策承办单位应当根据重大行政决策对公众影响的范围、程度等情况，通过座谈会、协商会、听证会、开放式听取意见等方式，广泛听取公众和社会各界的意见和建议。《湖南省行政程序规定》作为地方政府行政程序规章，在我国行政程序法出台之前制定，实际上具有“小行政程序法”的作用。

类似的行政决策模式转变的实践在各地政府的实践中层出不穷，这里不便一一列举。可以说，行政决策模式从封闭走向开放，已经成为诸多地方政府的共识。在行政官僚组织的基本结构并未发生根本变化的情况之下，何以出现地方政府积极推动参与式治理的现象呢？在笔者看来，就行政官僚组织本身的运作来说，一个极为重要的结构性因素是，来自最高层的政策目标指示已经发生了转变，并影响到相应的干部考核和提拔的运作。自从中央政府推行科学发展观以来，干部的考核指标变得更为均衡，除经济增长的政绩之外，公共服务、环境保护、社会稳定等内容的重要性迅速上升；在考核程序上，也更加重视民主测评、民意调查等程序技术。[15]此外，中央政府对于行政决策模式转变的重视，也给了地方政府官员以明确的激励，从而在局部地区引发了行政决策模式改革的政绩竞争。在以上案例研究的基础上，笔者试图提炼出正在形成的新的行政决策模式的一些基本特征，具体表现如下：

（1）在理念上，公共利益被认为是多元利益的合成，决策者既要认识到公共利益之所在，也要认识到那些具体利益和个别利益。决策者虽然肩负着认识公共利益并据之做出决策的任务，但它们并不自然就代表了公共利益。要完成这一任务，决策者需要公众的合作。

（2）在组织结构上，行政决策的组织结构虽然仍然是金字塔式的官僚科层制，但由于最高层推行科学发展观，在政策目标和干部考核指标中加入了公共服务、环境保护、社会稳定等内容，并在干部考核程序中加大了民意测评、民意调查等程序技术的运用，因而地方决策者已有一定的动力对本辖区内公众的要求做出积极回应。

（3）在议程设置上，行政机关及其智囊团体与公众分享议程设置权力。公众可以通过一定的行政程序提交建议，或者通过媒体以及公共舆论的压力来设置议程。

（4）在信息的获得和流通上，政务信息公开已经成为制度，行政机关被要求保障公众知情权，这使得截留政务信息变得日益困难。公众对于公共事务的关注度提高，往往积极主动地向决策者提供关于自身利益的信息，决策者在决策过程中也日益重视公众自主提供的信息。

（5）在利益的代表和表达渠道上，决策者在传统的指定的利益代表和表达渠道之外，日益承认多元的利益代表和表达渠道。座谈会、协商会、听证会等临时的利益代表和表达渠道得到重视与广泛运用。

（6）在政策的接受上，公众对于政策的接受不仅被视为与政策执行成本相关的一个因素，而且是衡量决策质量的一个重要指标。决策者倾向于承认公众对于政策的低接受度表明决策者在决策阶段对于公众的偏好缺乏有效的综合。

（7）在政策的反馈和纠错机制上，反馈和纠错机制得到加强。公众通过提交意见、舆论监督或其他机制如行政诉讼和行政复议来对决策错误进行反馈和纠正，决策者将批评性的政策反馈视为改进决策的积极资源。

三、参与式治理模式：合法性、理念及制度要素

上文从七个方面描述了行政决策参与式治理模式的特征，然而，这只是一个外在视角的描述。“世界大趋势”显然不能构成引入参与式治理模式的充分理由，毕竟处在不同发展阶段的国家，国情有很大不同。有益于别国的做法，未必就适合我国。那么，参与式治理模式适合我国吗？要回答这个问题，就需要我们对这一模式的合法性、理念以及制度要素等几个方面进行解读。

（一）参与式治理模式之合法性

参与式治理模式与管理主义模式最大的差异是两者对公众参与的态度。在参与式治理模式中，公众被视为利益相关者，是需要在治理过程中紧密团结、分享政策影响力的伙伴。而在管理主义模式中，行政机关是管理的主体，由其自行设定管理目标，寻找实现目标的手段并作出选择，然后执行决策。在这一图景中，公众是消极的管理客体。引进公众参与，是否能为行政决策带来更大的合法性呢？答案是肯定的。事实上，自20世纪80年代以来，在全世界范围内，行政管理过程中公众参与的重要性都在加强。[16]将公众参与引入行政过程，分享对行政决策的影响力，已经成为增强行政决策合法性的重要机制。它对于行政过程的意义在于以下两点：（1）弥补立法机关对行政机关控制的不足，使得行政机关的运作能够真正体现公众对公共利益的追求，从而提高政策的可接受性；（2）弥补专家在知识和信息上的不足，以便提高行政决策的质量，增强其合理性。

我国许多地方在行政决策中已经引入参与式治理模式。这并非理念设计的结果，更非自上而下推广运动的产物，而是在应对具体的公共危机的社会博弈之中脱颖而出的。这种自发性表明，参与式治理模式在我国是可行的，它与当下我国社会的具体情境存在着一种水融的关系。但是，在笔者看来，参与式治理模式并不仅仅是“行得通”而已，同时也具有深远的前瞻性意义，具体表现为以下几个方面：

1.工具性意义。就我国当下所处的这个历史时期而言，参与式治理模式尤其具有“救急”的意义。自从21世纪以来，我国进入了一个社会冲突高发期，数量急剧上升。值得注意的是，的增长是与我国经济迅速增长同步的。它并非我国经济发展缓慢或者衰退的结果，而是经济增长过程中公共政策出现偏差的结果。目前我国已经初步建立起公共危机应急机制，但要从根本上减少的发生，还需要疏导矛盾乃至防患于未然。这就需要改革行政决策机制，为长期以来被漠视的社会群体提供参与行政决策的渠道，让他们通过提升与自身切身利益相关的政策的质量来改变自身的处境，这一点恰恰是参与式治理模式的核心关怀所在。因此，在我国当下的社会矛盾高发期，参与式治理无疑可以起到释放

社会矛盾、促进社会和谐的作用。就未来而言，参与式治理模式的适用性将日益增长。从社会学的眼光来看，参与式治理模式的扩展与城市化进程密切相关。城市地区工商业发达，社会利益多元化程度、信息化程度和教育程度较高，公民个体的行动能力较强；同时，由于居住密集，集体行动所造成的社会影响力也更大，城市政府也最容易体会到决策信息不完整和政策接受度低所造成严重后果。可以说，城市化使得参与式治理模式得以顺利扩展。有数据显示，到底，我国已经有5.94亿人居住在城市，城市化率已达到44.9%。预计未来10到15年，我国城市化仍将保持年均0.8%-1%的增长速度。而根据中国社会科学院专家的测算，到2030年，我国城市化率有望达到65%。[17]面对如此迅速的城市化进程，在治理方式上，我国应当有所准备，以便及时化解在这个过程中积累的社会矛盾，并保证城市化之后的长治久安。笔者认为，参与式治理可与城市化进程同步进行。2.教育意义。我国20世纪的共和革命已经牢固地确立起“在民”的正当性，新中国更是提出了“人民当家作主”的口号。然而，在具体治理层面，公众参与治理的渠道却受到诸多限制。一个常常被提及的理由是，老百姓还不具备足够的自我治理能力，需要政党进行监护。然而，自我治理的能力并非天生的，而是在自我治理的实践过程中逐渐培育起来的。如果说在军阀割据、列强环峙的环境之下，将统一国家、建立现代民族国家基本制度和实现工业化等作为最紧迫的任务，推后培育公众自治能力的任务还情有可原的话，那么在今天各项基本的国家制度已经建立、工业化初步实现、基础教育普及、高等教育蓬勃发展的条件下，再推后这一任务则完全没有充分的理由。参与式治理就是倡导从那些与公众利益切身相关的微观领域入手，引入公众参与的实践，扎实培育公众的政治认知和政治行动能力。我们不能预设公众的利益感知和政策偏好是固定不变的。一旦进入协商程序，公众就能接触到不同的意见并与他人就各种个别利益和公共利益之间的关系进行讨论。通过这一反思性的过程，公众的利益感知和政策偏好都有可能发生缓慢的改变。公众的政治认知能力就是在这样的过程中得到逐步锻炼的。此外，与他人一起行动的经历也能使公众对荣誉、责任、权力等公共生活的基本要素有更深的体验，其政治行动能力获得切实的发展。

3.心理和文化上的意义。自我治理的实践，尤其是与同伴共同行动的经历，使得公众得以克服其心理上对于社会和他人的疏离感，提升相互信任和社会团结。[18]在近几年我国发生的中，最令人忧心的是无直接利益冲突的出现。这种冲突并非由最直接、最现实、最紧迫的具体利益问题引发，当事人只是借助一个非直接相关的导火索发泄不满。这种无直接利益冲突的出现，说明许多社会成员在心理上具有强烈的疏离感和压抑感。这种疏离感和压抑感无法通过正常的途径得到表达，因而通过暴烈的释放出来。那么，该如何消除这种疏离感和压抑感呢？在厦门p项目危机事件中，厦门市民的积极行政参与实际上已经提供了一个很好的范例：他们集合行动起来，保卫厦门的环境，保卫他们自己的家园。在共同行动的过程中，许多市民感觉到他们结成了一个命运的共同体，突然获得一种自我实现感。参与，在此意义上变成了一种有效的社会心理治疗方式。当然，参与过程中并不是没有紧张和对抗，利益关系紧张的社会阶层之间很可能会发生争执。然而，让这种紧张在行政程序中得到有序的表达和释放，总比让它在社会中郁积下来高明得多。伴随着疏离感和压抑感的释放，真正的主人翁精神有可能得以回归，这对于塑造一个和谐的社会来说，具有显而易见的积极意义。

4.对行政和政治改革的意义。就我国的行政和政治改革来说，参与式治理模式能够提供一套稳健的操作方案，促进改革有序进行。扩大公众有序的政治参与，就目标而言，就是要扩大公众的政治参与；就手段而言，则应当是有序的，不能出现发展中国家常见的秩序动荡。参与式治理本身就是一个有序参与的方案。它虽然着眼于宏观民主，但都是从微观民主开始努力的。它首先是一种增量改革，以既有的政治和行政组织为基本平台，逐步扩大公众的参与。在此过程中，逐步对一些结构性的限制作出调整。在操作上，参与式治理也具有相当大的弹性，可以根据不同地方的实际情况来作出调整。

综上所述，对于我国当下的社会情境而言，参与式治理既是可欲的，也是现实和稳健的。我们主张参与式治理模式最重要的理由不是所谓的世界潮流，而是它适合我国国情，能够解决我国的问题。

（二）参与式治理模式之理念

1.公共利益观念与行政机关的角色转型。在行政决策的管理主义模式下，当决策者的偏好与公众的偏好发生冲突的时候，经常会听到这样一种解释：决策者认识到了长远利益和全局利益，而公众只认识到眼前利益和局部利益，前者所认识到的利益才是真正的公共利益。长远利益和全局利益高于眼前利益和局部利益，这在理论上并不会招致强烈的反对。然而，这种理论在实践中已经被滥用，成为一种支配关系的辩护词。当公众发现，他们牺牲了眼前利益和局部利益却未能换来长远利益和全局利益的时候，这种辩护词的正当性就变得很无力了。不仅如此，市场经济的发展使得下面这样一种多元主义的公共利益观念也变得越来越流行：不存在什么先验的公共利益，也不需要去事先界定公共利益，关键在于保证市场的自由竞争，市场这只“看不见的手”会自动地将众多分散的个人利益整合成公共利益。这样一种观念落实到行政事务上，产生的是一种多元主义的行政理论，它将决策看作追求私利的个人和群体在政策市场中的竞争。虽然这种理论在解释行政过程时往往是富有洞见的，但当它试图将自身上升为一种规范性理论时，却存在极大的缺陷：它将参与行政过程的公众之间的关系看成是竞争性和对抗性的，从而难以通过公众达成合意以提升政策的可接受性以及节省行政资源。我们认为，对于公共利益概念的解构，不利于行政机关进行前瞻性的政策规划。

那么，参与式治理需要一种什么样的公共利益观念呢？显然，以上两种公共利益观都存在严重的缺陷。参与式治理需要在它们之间寻求中道。这是因为，一方面参与式治理反对放弃公共利益概念或掏空其实质内容，将其变成一个纯粹形式性的符号。就参与式治理而言，决策者需要以实质的公共利益概念为指导。另一方面，参与式治理也不接受在长远利益（全局利益）和眼前利益（局部利益）之间作粗暴的区分。长远利益（全局利益）和眼前利益（局部利益）的区别如果是真实存在的且决策者要坚持这种区别时，那么就应当给出理由，引导公众认识到公共利益的所在。参与式治理坚持的是这样一种公共利益观念：公共利益并不是树上的果子，成熟了自己掉下来，或者呆在原处等人采摘，而是决策者与各利益相关方在协商和沟通过程中发现的。这种发现的过程可能出现偏差，导致政策的理性和可接受性之间出现矛盾，用通俗的话来说，就是好政策往往得不到公众的理解和支持，而公众理解和支持的又未必是好政策。在这种情况下，参与式治理坚持公众的心理认同的重要性、坚持公众的主观幸福感也是公共利益的重要构成部分，它要求决策者将其与公众的协商和沟通继续下去，直至达成某种关于公共利益的共识。[19]然而，这并不是说，行政机关变得不重要了。我们必须看到，在一个多元化的社会里，公众内部也往往分歧重重，他们的参与并不自然地就威胁到行政机关的领导权，而只能说，公众参与的引入和行政过程的政治化对行政机关的领导能力提出了更高的要求。首先，有关行政程序的法律、法规和规章通常只是笼统地规定行政机关可以选择的程序技术，而将如何运用的自由裁量权交给行政机关。要行使好这些自由裁量权，行政机关需要积极运用自己的判断力，在每个具体的决策事项上，对公众参与的必要性、谁来参与、参与的形式和深度等问题

作出判断，使得决策既能提升质量和可接受性，又不至于过度耗费行政资源。其次，面对挑剔的公众，决策者不能像以往那样要求公众闭嘴，或者对公众的批评充耳不闻，而是必须与公众接触、讨论，建构信任，优化决策方案。这就需要行政机关具备强大的组织能力和公关能力。在这个意义上，可以说公众参与并不会削弱行政机关的能力；相反，它是对行政机关领导能力的进一步锤炼。2.从竞争到协商公众参与程序的精神。在一个利益多元化的社会，不同社会群体之间的利益分布不同，有时候甚至具有某种对抗性。在公众参与中，可以说有两种发现和实现公共利益的路径：竞争和协商。竞争性的参与实际上处于多元主义公共利益观念的指导之下。行政机关之外的利益相关方并不需要形成一个公共利益概念。他们竞相影响行政机关，期望行政机关的决策能更多地体现他们自身的利益。如同市场这只“看不见的手”将私人利益神奇地合成公共利益一样，公共利益也在这样的私人利益的竞争中得到实现。行政机关扮演中立的仲裁者角色，保证各方利益得到公平的代表和表达。在美国行政法上，在这样一种竞争性的参与理念指导下产生的行政管理模式被称为“利益代表模式”。[20]然而，晚近以来，在美国行政法学界，“利益代表模式”受到了“合作治理模式”的倡导者们的强烈攻击。“合作治理模式”的倡导者们认为，“利益代表模式”的对抗制导致了行政决策和实施过程的僵化，在解决管制问题时难以形成创新和合作。[21]对抗制产生了一种互不信任的行政文化，使得当事人在参与程序的过程中往往以诉讼为期望，提出比较极端的方案。作为决策者的行政机关在两个极端的方案之间，为息事宁人，往往和稀泥了事，从而影响决策的质量，最终也未必能提高决策的可接受性。而“合作治理模式”的倡导者则认为，不同的利益相关人虽然一开始可能在利益上有冲突，但通过广泛的参与和协商可以克服或转化冲突关系，构建信任，最终在决策者和利益相关方之间形成伙伴关系，共同进行决策。在这样一个治理模式中，行政机关不满足于一个消极仲裁者的角色，而是根据具体管制事项的性质，积极地扮演各种角色，如议程的提出者、协商的召集人和主持者、冲突的斡旋者以及技术资源、资金自主和组织支持的提供者，等等。行政机关虽然是最终的决策者，但管制的成功取决于行政机关和其他参与者的共同贡献。

“合作治理模式”所主张的通过协商求共识的进路非常契合我国当下的行政改革气氛。近年来，协商民主理论在我国方兴未艾，无论是学者还是政府官员对之都表现出浓厚的兴趣。协商民主理论在中国语境下，发生了许多变化。例如，协商民主原本是对于缺乏公共讨论的选举政治和缺乏合意的多元主义行政过程的修正和补充。而在我国，它被视为对于尚未发育的选举政治和竞争性的行政过程的替代模式。并且，这种突变本身还契合了我国政治和行政改革的某些根本性需要，即所谓有序参与的问题：既要推进公众的政治和行政参与，又要保持执政党和政府在参与过程中的政治整合力。在这一结构性的制约之下，协商而非竞争是自然的首选。在短期之内，强调协商和共识的“合作治理模式”相较于强调对抗性的“利益代表模式”必将获得人们更大的关注。

（三）参与式治理模式之制度要素

1.基础性制度。就基础性制度而言，有两项制度是至关重要的：一是政府信息公开制度；二是利益组织化制度。政府信息公开制度基于一个简单的道理：信息是决策的基础。如果参与决策的公众对于政府的活动一无所知，那么就根本无从监督政府，也根本不可能提出有意义的意见和建议。信息的共享是走向决策权力共享的第一步。鉴于官僚组织本身就具有截留信息的行为惯性，许多国家通过立法，将信息公开规定为政府的义务。《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）虽然以列举的方式规定了必须公开的政府信息，但美中不足的是，其并没有确立“公开为原则，不公开为例外”的原则。[22]一般来说，利益组织化的必要性来源于两个方面：一是行政机关在进行决策时，与分散的个人进行政策商议，其交易成本是巨大的。有效率的决策，从客观上要求分散的个人能够按照自身的利益结合成一些功能团体，并通过这些团体来代表和表达自身的利益。有了这样的利益代表和表达渠道，行政机关可以确信自身所获得的信息是具有代表性的，而由此产生的政策也能为未直接参与程序的那一部分社会公众所认可。二是由于不同社会群体所占据的资源和组织程度不同，因此在行政参与过程之中，利益组织程度高的强势利益集团很容易对政策产生过大影响，从而产生所谓“管制俘获”的现象；而弱势群体往往利益分散、组织程度低，无力在行政决策过程中有效地发出自己的声音。为使政策能真正体现社会公平，需要将分散的利益组织起来。利益组织化的发育，需要逐渐放松对公民结社权利的限制，使得多元利益群体得以建立自己的利益代表和表达团体。但是，这仍然不够，因为有了结社的权利，并不等于有结社的能力。正如美国学者奥尔森在《集体行动的逻辑》中指出的，大部分人都是搭便车者，并不愿承担集体行动的组织成本。[23]对于每日忙于生计的弱势群体来说，进行集体行动需要付出的高昂组织成本是单个人难以承担的。因此，我们可以看到，在工人有组建工会权利的美国，真正参与工会的工人相对于全体工人的比率一直保持在很低的水平。对于弱势群体，行政决策者需要给予特殊的对待，降低其利益代表和表达的组织成本。在这方面，笔者认为，可以考虑引入美国的“公共利益人”制度，为广泛而分散的利益提供代表。在美国，这种利益主要由私人律师和私营企业担任，有时行政机关也提供公共利益代表。[24]

2.支持性制度。除以上两项基础性制度之外，参与式治理模式的效能还需要以下几种制度的支持：（1）立法机关对行政机关的控制和监督。同级人民代表大会对行政机关的财政预算控制以及对具体行政机关和官员的监督，对于参与式治理的开展将起到极大的推动作用。尽管参与式治理在西方是由于立法机关对行政机关的控制和监督能力不足而产生的，但在我国，由于立法机关的控制和监督能力一直比较弱，因此需要将行政决策的参与式治理与立法机关的扩权齐头并进。在人民代表大会闭会期间，人民代表大会代表可以发挥其利益代表和表达功能，为参与式治理提供支持。（2）司法机关的审查。我们可以将行政诉讼看做一种行政决策反馈和纠错机制。它由行政机关、行政相对人和法院共同推进。在行政决策过程中被忽视的利益可以通过司法程序来表达。当然，由于我国行政诉讼在抽象行政行为、合理性审查方面的不足，增强司法审查的效能仍有很长一段路要走。（3）政治协商会议的辅助。作为一个利益代表和表达机构，政治协商会议在参与式治理过程中可以起到重要的辅助作用。政治协商会议委员的提案具有议程设置的意义。在决策过程中，政治协商会议委员可以密切联系一部分公众，反映公众的政策需求。（4）智库及专家咨询制度。在参与式治理的过程中，决策者和公众在很多涉及专门知识的事务上都需要专家的帮助。智库的建设以及专家咨询制度的发展，对于这一治理模式的推进无疑具有重要意义。（5）媒体的支持。媒体公开政务信息、反映民意是参与式治理的一个重要沟通平台。公众和决策者都可以通过媒体来设置议题

，就政策进行讨论乃至辩论；同时，媒体也是政策出台之后进行反馈和监督的重要平台。3.核心程序技术制度。就参与式治理的核心程序技术制度安排而言，以下几点是不可忽视的：

（1）明确公众参与的事项范围。有关参与式治理的程序规定有必要首先明确公众参与的事项范围。因为行政机关的决策往往受到技术、财政和时间等资源条件的限制，并不是在任何事情上都需要公众参与。目前统一的行政程序法在我国尚付阙如，有关公众参与的规定散见于诸多法律、法规和规章之中，缺乏系统性。例如，《中华人民共和国立法法》第58条、《行政法规制定程序条例》第12条，等等。其中，值得参考的是《湖南省行政程序规定》第35、38条有关公众参与事项的规定。

（2）赋予公众分享议程设置的权利。对公众而言，设置议程的权利往往比参与讨论的权利更为重要，因为议程如何设置在很大程度上已经事先限定了讨论的开展方式。只有赋予公众以影响议程设置的权利，才能保证公众在治理过程中不仅仅是处于被咨询的地位，而是可以在一定程度上掌握程序的主动权。在参与的程序上，有必要规定公众有提出决策事项建议的权利。此外，在参与决策的过程中，尤其是在听证会上，应当允许公众提出自己的政策草案。

（3）要求决策者在充分收集信息的前提下制定政策草案。在程序上，有必要规定决策者在保证决策质量和决策效率的同时展开调查研究，尽可能充分收集信息，并在此基础上制定政策草案。决策者需要收集的信息既包括与决策相关的事实信息，也包括有关公众价值偏好的信息。

（4）提供公开、公平、信息充分的公众参与渠道和沟通平台。有必要规定一系列公开的公众参与渠道，如公告与评论、座谈会、协商会、听证会、开放式听取意见，等等。对于涉及公众利益的重大决策事项，公告与评论应当提供基本的公众参与程序并在此基础上辅以其他程序技术。对于听证会的事项和程序，也应当有明确的规定。在对公众参与技术的选取上，应遵循公平原则即公众的意见能够获得公平表达。在决策过程中，决策者应考虑与该政策相关的公众构成以及利益组织化程度。很明显，如果要启动公众参与程序，决策的重要利益相关者需要在决策过程中有自己的利益代表，同时决策者还必须注意保证利益代表的均衡，不能将利益组织化程度低的利益相关者排除在外。此外，还应考虑公众内部是否存在重大的意见分歧，当制订中的政策对公众的接受性有较高需求的时候，决策者要努力弥合公众中的意见分歧，以求获得对政策的较高程度的支持。在这种情况下，让持有不同意见的各方得到恰当的代表，对于决策来说尤显重要。

行政决策论文篇3

论文摘要：在行政管理中，人们对经验决策颇有微词。但经验决策具有简便灵活、迅速及时、要求条件低、成本低廉四个特点，在行政管理中被广泛应用。因为经验决策具有启发性、创造性、可模仿性三大长处，符合行政决策科学、创新等原则。当然经验决策也有弱卢、，其成败难以预浏，依据较为模糊，在过分情绪化的社会、时代中不适用。行政管理中应尽力克服其弱点，发扬其长处，使之与科学决策有机配合。 论文关键词：行政管理 经验决策 在现代行政管理中，决策问题占有重要位置。故西蒙认为“管理就是决策”。要保证行政管理的高效益，就必须讲究行政决策的科学化。正因为如此，行政管理学对行政决策中的科学决策研究甚丰，成果累累。强调行政决策中的科学决策.这是对的。但人们言必称科学决策，好似它才是唯一正确的方法，这就太片面了。在现实生活中，仍有与科学决策相伴而行的另一种决策，就是经验决策。有的人将经验决策斥之为小农经济的产物。许多行政管理的论述对它提及但都颇有微词。据笔者的社会调查，在我国当代行政管理中，经验决策不仅大量存在，而且也较为有效。既然其广泛存在且行之有效，我们就应对其作用和特点进行重新认识。本文拟对此作点探讨。 一 经验决策是指领导人在决策时依据个人或集团的智慧、知识、能力和经验等个人素质作出的决策。笔者认为，经验决策在行政管理中广泛存在是因其自身有其独有的特点。 从特点来看，经验决策依靠的是领导者的知识、智慧、能力和经验，作出决策简便、灵活。领导人要作出大大小小的各种决策。如果这些决策都需要科学决策，都要以科学预测和科学计算为依据，都要按照特定程序用科学方法来进行，那么，领导人定要不堪重负，要为决策所累了。领导人进行行政管理，并不是只耽于决策之中，还有指挥、协调、监督、人事调配等等。如其精力为科学决策所耗尽，其另外的职能又谁来承担并完成呢?因之，领导人必须把大大小小的各种决策加以区分，哪些该应用复杂费时的科学决策，哪些该应用简便灵活的经验决策.然后再区别对待之。因为这个道理，领导人在行政管理中不得不大量使用经验决策的方法。否则，他就会成专司决策且不堪其苦的专职决策人员，而不是身负全局之领导了。 经验决策的另一个特点是迅速、及时。因为领导人在进行行政决策时，只需要把自己的知识、智慧、能力和经验加以运用就行了。 自己将昔日的经验回忆一遍，找出与此决策类似的事例来，然后借鉴前事处置之得失，就可作出决定来。其间所花费的时间就相对很少了。领导人在行政管理中的决策，定然包含着诸多类型，其轻重缓急也肯定不一样。有些决策是必须当机立断，需要你眉头一皱，计上心来的。如突发性事件，上级的紧急指令的贯彻等等。如果遇到这类事件，决策者不抓紧时间，不运用自己的智慧、知识和经验来作出迅速而及时的决策，只会贻误时机，使问题越发扩大，难以收拾，也会给行政工作带来重大的损失。正因为如此，领导人必须充分利用经验决策以应付紧急的、突发性事件。若这种情况下仍格守要科学决策，还去召集人讨论，再去设计方案，交由计算机运算，最后得出决断方案。那就是腐儒之为，误民误事之行了。 经验决策的另一特点是决策条件要求低，可在任何条件下作出。经验决策不象科学决策，需要进行科学运算的各种硬件设施和能设计和操作软件的人才，只需领导人把自己的知识、智慧、经验加以运用，进行一定程度的加工就行了。它不需要各种各样的设备，也不需要运用这些设备的人才。这样，作出经验决策，所受时间、地点和条件的限制少得多。领导人在行政管理中的决策，不可能完全都是在办公室里作出的，更不可能把这些硬件和软件都带上以便随时作出科学决策。可以说，除了许多重大决策，不确定决策和风险决策外，多数都是领导人利用经验决策来作出的。因之，在不具备科学决策的硬、软件条件的地方和情况下，经验决策仍然大有

行政决策论文篇4

论文关键词：行政管理经验决策

在现代行政管理中，决策问题占有重要位置。故西蒙认为“管理就是决策”。要保证行政管理的高效益，就必须讲究行政决策的科学化。正因为如此，行政管理学对行政决策中的科学决策研究甚丰，成果累累。强调行政决策中的科学决策.这是对的。但人们言必称科学决策，好似它才是唯一正确的方法，这就太片面了。在现实生活中，仍有与科学决策相伴而行的另一种决策，就是经验决策。有的人将经验决策斥之为小农经济的产物。许多行政管理的论述对它提及但都颇有微词。据笔者的社会调查，在我国当代行政管理中，经验决策不仅大量存在，而且也较为有效。既然其广泛存在且行之有效，我们就应对其作用和特点进行重新认识。本文拟对此作点探讨。

一、经验决策在行政管理中广泛存在是因其自身有其独有的特点

经验决策是指领导人在决策时依据个人或集团的智慧、知识、能力和经验等个人素质作出的决策。笔者认为，经验决策在行政管理中广泛存在是因其自身有其独有的特点。

从特点来看，经验决策依靠的是领导者的知识、智慧、能力和经验，作出决策简便、灵活。领导人要作出大大小小的各种决策。如果这些决策都需要科学决策，都要以科学预测和科学计算为依据，都要按照特定程序用科学方法来进行，那么，领导人定要不堪重负，要为决策所累了。领导人进行行政管理，并不是只耽于决策之中，还有指挥、协调、监督、人事调配等等。如其精力为科学决策所耗尽，其另外的职能又谁来承担并完成呢?因之，领导人必须把大大小小的各种决策加以区分，哪些该应用复杂费时的科学决策，哪些该应用简便灵活的经验决策.然后再区别对待之。因为这个道理，领导人在行政管理中不得不大量使用经验决策的方法。否则，他就会成专司决策且不堪其苦的专职决策人员，而不是身负全局之领导了。

经验决策的另一个特点是迅速、及时。因为领导人在进行行政决策时，只需要把自己的知识、智慧、能力和经验加以运用就行了。

自己将昔日的经验回忆一遍，找出与此决策类似的事例来，然后借鉴前事处置之得失，就可作出决定来。其间所花费的时间就相对很少了。领导人在行政管理中的决策，定然包含着诸多类型，其轻重缓急也肯定不一样。有些决策是必须当机立断，需要你眉头一皱，计上心来的。如突发性事件，上级的紧急指令的贯彻等等。如果遇到这类事件，决策者不抓紧时间，不运用自己的智慧、知识和经验来作出迅速而及时的决策，只会贻误时机，使问题越发扩大，难以收拾，也会给行政工作带来重大的损失。正因为如此，领导人必须充分利用经验决策以应付紧急的、突发性事件。若这种情况下仍格守要科学决策，还去召集人讨论，再去设计方案，交由计算机运算，最后得出决断方案。那就是腐儒之为，误民误事之行了。

经验决策的另一特点是决策条件要求低，可在任何条件下作出。经验决策不象科学决策，需要进行科学运算的各种硬件设施和能设计和操作软件的人才，只需领导人把自己的知识、智慧、经验加以运用，进行一定程度的加工就行了。它不需要各种各样的设备，也不需要运用这些设备的人才。这样，作出经验决策，所受时间、地点和条件的限制少得多。领导人在行政管理中的决策，不可能完全都是在办公室里作出的，更不可能把这些硬件和软件都带上以便随时作出科学决策。可以说，除了许多重大决策，不确定决策和风险决策外，多数都是领导人利用经验决策来作出的。因之，在不具备科学决策的硬、软件条件的地方和情况下，经验决策仍然大有市场。

经验决策的又一特点是决策成本低廉.行政管理也要严格遵循效益原则，力求用最少的耗费获得最大的收益。因此，力争在效益不变的情况下成本最低就是行政管理的重要目标了.行政决策也是这样，要讲究决策成本和决策收益。决策成本的增大必须以效益的增大为前提。科学决策就是要保证决策正确和效益最高，如果离开这个前提，科学决策就既无必要更无优越性。从前边所述来看，科学决策无论是时间、人力、物力和财力的耗费上都大大高于经验决策。这一特点就使科学决策在一定的范围、层次和内容上才有适用性和优越性。如果某一行政决策本来范围很窄，层次较低，内容也简单，无论如何科学决策，其收益都不可能太高，而且其成本还可能等于或超过收益。这时，如果用经验决策，出错的可能性又很小，其收益也不会比科学决策后少多少。而科学决策则成本很高，经验决策则成本较低。此时，经验决策就是决策者高明的选择了。在当前我国行政管理科学化的“热潮”中，有一种很危险的误区。就是借科学管理之名，把管理繁琐化。有时，

这种繁琐近乎于扰民害利。为科学管理而科学管理，不是为效益而讲科学管理。繁琐的结果，使管理成本大大增大。这不仅违反了现代管理的基本原则，也背离了科学管理追求的真正目标。在决策中过分强调科学决策而否定、轻视经验决策也是这一“热潮”的组成部分。这是当前行政管理中必须引起高度注意的倾向。笔者在某单位考察时发现，该单位领导人为了博取科学管理之名声，无论决定什么事情都要集体讨论研究，都要让一些专家、权威来参谋一下，然后才作出决定。为了下属人员的考核，竟制定了几十条规定，下属人员一年要填好几张表。我考察后不禁暗暗为之伤心:他已经走进了管理和决策白乞庆区。

二、经验决策在行政管理中被广泛运用，除了它本身的特点外，还因为它有自己独到的优势。

首先，经验决策具有启发性。行政决策者运用经验决策方式作出决策时，总是把自己以往的某些经验、知识，根据决策的目标、内容进行反复的思考，重新进行多种组合，从而形成一种新的认识，作出新的推断。如果没有以往经验的启发，他很难做出这种新的决定。而且事物总是有因果联系、历史联系的。此一问题虽然是新形势、新环境下的问题，但它与往昔这类问题之间的相似，就启发人们从那个问题的因果、历史联系去寻找问题出现的原因和解决问题的着眼点和契机。往往这种启发非常重要，可以说会引发行政领导人的灵感，使一些问题很容易解决。某县在八十年代中期钢铁紧俏之际，想办一个铁厂。县领导们进行了各种各样的调查，都拿不定办还是不办。这时，有一位老同志找到县长，说不能办。他也说不出理由。他只举了例子。该县在六十年代末就办了一个铁厂，这位老同志就是该厂负责人，虽然费尽了心力，但七十年代后期就垮了。这引起了县上的注意，就对该厂为什么垮了的原因进行调查、分析，最后决定不办。我想如果没有那经验的启发，县领导们还不知会举棋不定多久呢。

当然，领导人在进行经验的重新组合时，肯定还要运用自己的知识和智慧。但涌现于决策者脑海中的那些具有启发性的经验实例，确实起到了启迪和诱发作用，领导人受到这些启发而作出正确的选择和判断。难怪美国哈佛大学无论是经济管理还是行政管理专业的学生都必须学习管理案例分析课程，学校还规定学生必须熟记近干个管理案例呢。如果一个人毫无经验，遇到问题时，头脑里就会一片空白。而经验丰富的领导者则可能在无数掠过脑海的实例中去捕捉思维的契机，在一定经验的基础上，由此事物联想到彼事物，通过其间的内在逻辑联系，进行一系列的联想和推论，从而发现解决问题的方案。因此，在行政管理中，采用富有启发性的经验决策往往能使一些棘手的问题迎刃而解，使人陡感“柳暗花明又一村”。

其次，经验决策的另一优势是富有创造性。人们运用经验做决策，决不是将此事与彼事作简单的类比，对过去的经验作机械的模仿，而是对以往的经验进行重新组合。不仅如此，人们运用经验作决策时，还在时间上把过去的经验推广到另一个领域，即是对经验进行纵向和横向的推广，因此，他们是在利用已被扩展了的知识作决策，决策具有了创造性的长处。例如美国萨姆特市于1912年正式采用市议会—市经理制的城市行政管理模式，此后，美国许多城市都采用这种体制，但每个城市又不是机械的模仿，从而使市议会—市经理制形成各具特色的形式。这是经验在空间领域的扩展，在这种扩展中包含着新颖性和创造性。如果人们不以别地的经验作为决策的参照和依据，就不可能使这种既适应集中管理又适应分散民主的城市行政模式呈现多样化之色彩。

同样，人们以过去的经验为参照系，又会作出创造性的、完全不同于过去经验的决策。例如，十四大和八届人大对我国政府机构改革的思路，就与过去的完全不同，具有崭新的创造性的内容。这就是不只在精兵简政、如何让政府配置资源与市场配置资源“结合”上去进行机构改革，而是在划清政府和市场各自在资源配置中的功能的基础上，界定政府的职能，以确定机构如何改革。这才为中国的机构改革找到了走向成功的思路。

正因为经验决策本身包含有创造性的长处，才使以创新为原则的行政决策不可能离开经验决策，还必须倚重经验决策，让它发挥其长处。其实，就是在科学决策基础上提出若干种方案后，拥有决策权的行政首长仍然要根据自己的经验、智慧来作出决断。

经验决策的又一优势是具有可模仿性，因为这种可模仿性使决策问题变得简单、容易。行政工作是有周期性的，过去出现过的事情往往又会重演。历史常常是惊人的相似。如果前一周期出现过或处理过的问题又出现了，需要行政领导人作出决断时，他往往会援用前例之处理方法很简单、容易地作出决策。例如某地常遇涝灾，年年抗涝、防涝，因为是例行性的工作，·决策时只需按前面的方法办理就行了，充其量是在规模和程度上不同而已。决策的这种可模仿性使领导者决策工作量减少，有更多的时间去进行其它工作。若排除经验决策，行政领导者恐怕无时不在忙于科学决策中了。我们知道，不仅行政工作，

很多其它工作人们都是按习惯、按惯例来作出决定的。在美国法院的判决中，判例有时成为法官判决的依据。

三、行政管理中，经验性决策应用较广且具有一定的功效。但这并不是说经验决策就是完美的了，它也有其弱点。而这些弱点又是行政管理中必须加以注意，并予以克服的。

行政决策论文篇5

在战略性贸易政策理论研究中，Brander和Spen—cer(1981，1984，1985)描述了政府如何将外国生产者的垄断利润转移到国内生产者手中来，并得出结论：一国政府总存在出口补贴的单边干预动机。他们运用“第三国市场”模型，分析了一国政府通过对生产者干预如何提高本国生产者从双头垄断的共同出口市场中所获得利润的，在自由贸易和Coumot竞争的情况下，企业间会达成一个Coumot—Nash均衡，该产业最终趋于均衡状态。但当有一方政府进行干预时，竞争就会演变为Stackelberg竞争，有政府补贴的一方厂商就会处于Stackelberg领导者的地位，而外国竞争企业则处于跟随者的地位，外国企业会做出向本国企业让渡市场份额和利润的反应，此时，即产生利润转移效应。也就是说，政府已经承诺对行业的干预行为，并且外国企业也会认为，即使其拒绝退却而使得转移利润失败，补贴也会持续下去，此时的政府补贴成为可以置信的威胁。因此，政府最佳反应是给予一定的出口补贴。

Krugman(1984，1987，1992)设计了一个模型从保护幼稚产业的角度进行了战略方面的分析。他通过一个含有一种机会的非正统假定，从根本上改变了分析的焦点，该假定使一个国家通过限制进口的战略部署来实现另外一种福利。其分析依赖于两个基本要素：卖方的国际垄断和规模经济。对于卖方的国际垄断，类似Brander和Speneer的分析，他假定有两个企业，一个国内企业和一个外国企业，每个企业只生产单一产品，企业之间进行Coumot竞争，但有一点的差别是，Brander和Spencer仅分析第三国市场，而Krugman的模型允许产品向多个市场销售，这样，国内和国外市场由于政府的政策就有可能被分割开来。其结果是获得了一个多元市场的Cournot模型。对于规模经济，他通过给予本国生产者在本国市场上拥有特权的地位，这样，本国生产者可以获得一种较外国生产者在生产规模上的优势，这种规模上的优势即使在没有保护的市场上也将转化为较低的边际成本和较高的市场份额。规模经济的获得有静态的规模经济、动态规模经济以及干中学。而当一国政府把外国生产者从开放的市场中挤出的时候，干预行为会在竞争双方的边际成本上引起相反的变化，结果是国内生产者产量扩大，边际成本继续降低，而外国生产者产量减少，边际成本增加，这样就形成了从产量到边际成本再到产量的循环的因果关系链条，而这一循环过程就形成了进口保护和出口促进的机制。

二、我国战略性贸易政策的风险分析

1、扭曲的规模经济风险。规模经济是战略性贸易政策存在的理论假定，但在一些国家和一些行业却存在很大的扭曲。在相当多的国家和行业，规模经济的存在实际上并不是该行业存在着高效率与低成本，而有可能是政府垄断的结果，在中国就存在这种大量的情况。尽管目前我国国内市场巨大，规模经济明显，但是全国并没有形成统一有序的国内大市场，这种分割的国内市场严重阻碍着一些行业实施战略性贸易政策所需要的规模经济。另外，Markusen和Ven—ables(1988)以及Horstmann和Markusen(1986)认为，如果该行业是自由进入的，出口补贴给本国企业带来的利润会诱使新的企业加入，这将会造成行业集中度的降低，提高行业的平均成本，从而降低利润转移效应。对于中国来讲，如何设定行业准入机制，既保证行业的一定寡头垄断来保证规模经济的存在，又要保持企业的竞争能力，也是战略性贸易政策能否获益的重要因素。

2、微观基础的缺乏风险。在战略性贸易政策实施中需要通过一定的市场途径来进行。如果一国不存在微观基础，或者国内市场处于分割的状态，就会影响战略性贸易政策的实施效果。缺乏国内市场运行传导机制，政策就缺乏实施的渠道。目前中国，正处于经济体制转型中，市场主体、市场机制及市场体系等因素发育不全，创新机制还没有有效建立，在我国实施战略性贸易政策缺乏企业和企业家的推动。

3、竞争模式风险。Eaton和Grossman(1986)指出，根据战略贸易模型的Cournot竞争假定，每一厂商的最佳产出是假定对手的产量给定而推测出来的，但是，如果厂商进行的是Bertrrad竞争而非Coumot竞争，那么最佳政策应该是出口税而非补贴，因为出口税可以使得本国厂商做出不与外国厂商打价格战的承诺，这样，两家厂商可以维持较高程度的合谋；另外，他们认为，在Brander和Spencer模型中只有一个本国企业，如果本国企业的数目大于1，在确定政府干预政策时会出现相互矛盾的倾向，这种矛盾会存在于以出口补贴来转移利润的动机和传统的为改善贸易条件而施加出口税的动机之间，所以，只有当本国的企业数目不太大，出口补贴才是合理的。如果寡头双方致力于不变的推测变量，而且每一厂商的推测变量与其竞争对手的实际政策的反应是一致的，那么，租金转移到国内公司或利润转移是不可能的而自由贸易政策成了一种最优政策。

4、资源竞争风险。Dixit和Grossman(1986)放松了经济中只有一个寡头行业的假定，考虑了存在多个寡占行业的情况。他们研究了与一种固定供给资源相关的几个垄断性行业的情况，称之为“科学家”，其研究表明，当国内出口行业面临共同的外部环境，具有相同的生产能力时，被补贴厂商大量使用国内竞争性稀缺资源“科学家”，对其中一两个行业进行补贴，会把国内竞争性稀缺资源“科学家”从其他行业转移到被补贴的行业，从而使得被补贴行业的出口增加是以其他行业的规模缩小和出口萎缩为代价的，其代价往往要高于利润转移效应，因此自由贸易仍然是最佳选择。在中国很多行业都存在类似的资源竞争状况，如何化解不同行业对于同一资源竞争的状况将是中国战略性贸易政策能否顺利实施及实施能否获益的关键。

5、政府行为的非理性风险。政府干预论也忽略了特殊利益集团采用某些政策的可能性。当进行微观经济干预时，政府不可避免地要受到特殊利益集团的影响，这些集团随时准备获取更大的利益，而成本却由大的分散的集团承担，他们不能获得有关政策的所有信息。结果，政策的干预经常被误导。因此，进行经济决策时依靠政治和官僚的强制命令，而不是依靠经济手段，必然会降低国家福利。政府为了履行政策的承诺对厂商提供补贴时还存在着一个固有的道德公害问题。国内厂商会发现追求补贴比追求生产行为有更高的收益，这样只能增加依赖性。这种追求补贴的做法属于扭曲引起的直接的寻求非生产性利润的行为，是一种典型的寻租行为。

6、收入分配风险。Gruenspecht(1988)和Neary(1991，1994)认为在Brander和Spencer模型中，隐含了出口补贴和企业利润被同等对待的假定，政府并不关心国内收入的转移支付，但在实际生活中，筹集补贴资金会给经济带来扭曲的成本，这意味着1美元公共基金的机会成本大于1，另外两国企业的成本也被认为是一致的。Gruenspeeht和Neary分析了这种情况后得出结论，只有当公共基金的机会成本不太高时，出口补贴才是合理的。另外，政府的有效干预不可避免会产生有害的再分配效应。出口补贴将有助于把收入从社会其它方向转移给被保护行业的所有者和雇员。因为，受补贴的行业一般是高科技行业，这种收入的转移将或是表现在已被雇用的高薪熟练技术工人的工资增长或是股东超乎寻常利润的增加。

7、信息风险。Qiu(1994)从信息不对称的角度对战略性贸易政策实施的风险进行了分析。他首先假定外国企业的成本是公共知识，而本国企业有可能是高成本也有可能是低成本，本国企业完全了解自己，但外国企业和本国政府不了解。得出结论，在信息不对称时，如果企业进行的是Coumot竞争，那么政府倾向于设计分离政策，分离政策具有信号作用和信息甄别作用，提高社会福利。但如果企业进行的是Bet-trand竞争，政府将选择一个统一的政策，允许本国公司隐藏其信息，这样，利润转移效应较大。Wong(1991)、Brainard和Martimort(1992)以及Collie和Hviid(1993)也对不完全信息进行了类似的研究，从中可以得到一些共同的结论，其中之一就是政府政策对于信息依赖的重要性。而政府要获得这些信息却是几乎不可能的。

8、国外报复风险。Collie(1991)指出，战略性贸易政策的实施很容易引起对方国家的报复，尤其是在知识密集性行业。这样，即使政策是有效的，也只是一方受益另外一方受损，世界总体福利水平并没有上升，而只是全球福利的再调整。这种报复更可能发生于知识密集型的高科技产业中，那里与世界市场相关的规模经济被这些新理论的支持者假定为更具意义，因为，这些产业被普遍认为是至关重要的。

三、我国实施战略性贸易政策应注意的问题

总体上看，中国存在实施战略性贸易政策的条件和可能。具体说，市场化的总体推进程度已达到60％以上，市场在经济运行中发挥主导作用，政府有独立的决策能力，信息完备性比较差，但有改进的可能，并且在中国有一些特定的寡占行业，如汽车等行业(胡昭玲，2002)。但在实施过程中，必然会因条件的不完备而带来实施效果的弱化。具体实施过程中要注意以下几个问题：

行政决策论文篇6

关键词:

重大行政决策制度;问题;完善

一、我国重大行政决策制度体系的构建现状

我国探索和建立重大行政决策制度始于本世纪初。2004年国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》(国发〔2004〕10号)，首次从法治理念高度要求各级行政机关健全行政决策机制、完善行政决策程序、建立健全决策跟踪反馈和责任追究制度。2008年国务院印发《关于加强市县政府依法行政的决定》(国发〔2008〕17号)，提出完善市县政府行政决策机制，要求各级行政机关完善重大行政决策听取意见制度、推行重大行政决策听证制度、坚持重大行政决策集体决定制度、建立重大行政决策合法性审查制度和实施情况后评价制度以及行政决策责任追究制度等，并提出“未经合法性审查或者经审查不合法的，不得做出决策。”2010年国务院《关于加强法治政府建设的意见》(国发〔2010〕33号)，强调坚持依法科学民主决策，具体包括规范行政决策程序、完善行政决策风险评估机制、加强重大决策跟踪反馈和责任追究等，并首次强调“要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序”。2014年10月十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，再次强调“健全依法决策机制”，要求“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。”2014年下半年，国务院法制办公室组织起草《重大行政决策程序暂行条例(征求意见稿)》，并在湖南等地召开座谈会听取意见。2014年11月6日，国务院法制办公室副主任袁曙宏在国务院新闻办召开的新闻会上强调重大决策的程序也要法治化，目前国务院法制办公室正在制定重大行政决策程序条例〔1〕。

在地方层面，重庆、湖南、天津、江西、青海、广西、甘肃、浙江、内蒙古、江苏、山东、辽宁、广东、宁夏等14个省(区、市)出台了一系列重大决策程序方面的地方立法。特别是2015年地方立法呈现井喷式发展态式，先后出台了《江苏省行政程序规定》(江苏省人民政府令第100号)、《宁夏回族自治区行政程序规定》(宁夏回族自治区人民政府令第73号)、《甘肃省人民政府重大行政决策程序暂行规定》(甘肃省人民政府令第115号)、《内蒙古自治区重大行政决策程序规定》(内蒙古自治区人民政府令第209号)、《浙江省重大行政决策程序规定》(浙江省人民政府令第337号)、《辽宁省重大行政决策程序规定》(辽宁省人民政府令第297号)等规章。上述省(区、市)还制定了一系列重大行政决策听证会和专家咨询论证等方面的配套制度，如《重庆市行政决策听证暂行办法》(重庆市人民政府令第171号)、《湖南省人民政府重大行政决策专家咨询论证办法》(湘政办发〔2011〕41号)、《广东省重大行政决策专家咨询论证办法(试行)》(粤府办(2012)37号)、《广东省重大行政决策听证规定》(粤府令第183号)、《江西省重大行政决策事项听证办法》(赣府厅发〔2014〕39号)等。未出台立法的省市大多出台了重大行政决策程序方面的规范性文件，如云南省印发了《云南省人民政府重大决策听证制度实施办法》(云政办发〔2009〕41号);北京市下发了《北京市人民政府办公厅关于健全市政府重大行政决策和行政规范性文件合法性审查工作机制的通知》(京政办发〔2011〕73号)，湖北省制定了《湖北省人民政府重大行政决策程序规定(试行)》(鄂政发〔2013〕27号)，四川省了《四川省重大行政决策程序规定》(川府发〔2015〕24号)、《四川省行政决策合法性审查规定》(川办发〔2015〕3号)等。北京市人大常委会法制办公室、北京市行政法学会和中国政法大学法治政府研究院还共同主办了“《北京市行政程序条例》立法调研会”〔2〕。此外，苏州、贵阳、西安、连云港、东莞、广州、大连、武汉、赣州、成都、中山、昆明、鞍山等数百个省以下地方政府也先后制定了重大行政决策方面的规章或规范性文件。湖南省全部市州和县市区政府均出台了重大行政决策制度方面的规范性文件，其中湘乡市制定了《湘乡市人民政府重大行政决策程序实施办法》、《湘乡市人民政府重大行政决策事项听证办法》等8项制度。综上，我国探索建立和实施重大行政决策制度已有10年左右历史，目前已基本形成以3个国务院文件为主体、14个省级政府规章和数百个地方政府规范性文件为补充的重大行政决策制度体系。然而在这一纷繁复杂的制度体系背后却存在诸多问题。本文拟对这些问题逐一分析并提出解决方案。

二、我国重大行政决策制度存在的主要问题

(一)重大行政决策概念模糊不清。决策之于行政管理不可或缺，以至美国行政学家西蒙认为“管理就是决策”、“无决策，即无行政”〔3〕。重大行政决策是从行政决策衍生的概念。但长期以来，行政决策是行政管理学概念，并未纳入行政法学概念范畴，在毛雷尔、盐野宏等人权威的《行政法学总论》中根本找不到这一概念〔4〕。我国传统行政法理论及现行行政法教材中也基本没有明确使用本概念〔5〕。2004年以来，国务院先后颁布《全面推进依法行政实施纲要》等3个重要文件，从法治高度提出依法、科学、民主决策具体要求，从而将长期处于政策性宣传或程序性理念地位的“重大行政决策”提升到了行政法学概念范畴。这一转变对推进依法行政、加快建设法治政府，防止违法决策具有重要现实意义，然而却给传统的行政法学概念体系带来了冲击。长期以来，行政行为以其对象是否特定为标准划分为抽象行政行为和具体行政行为。但无论抽象行政行为还是具体行政行为，都会有决策阶段，因此重大行政决策难以融入上述概念体系。这导致了各地重大行政决策程序立法体例的混乱和“重大行政决策事项”认定难现象，最终造成各地精心构建的重大行政决策制度体系有实际被架空的危险。1．各地立法对“重大行政决策”概念的表述模糊。典型表述有以下3种:(1)先对“重大行政决策”概念内涵简单表述，之后列举概念外延的6－8种情形。一般表述为:本规定所称重大行政决策，是指由县级以上地方人民政府(有的含政府部门及乡镇人民政府)依照法定职权，对关系本行政区域经济社会发展全局、社会涉及面广、与公民、法人和其他组织利益密切相关的下列事项作出的决定:……。如，《四川省重大行政决策程序规定》第3条、《湖北省人民政府重大行政决策程序规定(试行)》第4条、《湖南省行政程序规定》第31条、《江苏省行政程序规定》第27条等。(2)对“重大行政决策”概念未作任何表述，直接列举6－8种情形。如，《江西省县级以上人民政府重大行政决策程序规定》第3条、《甘肃省人民政府重大行政决策程序暂行规定》第2条等。(3)在上述一种方式的基础上要求行政机关制定并向社会公布决策事项目录或年度目录。如，《浙江省重大行政决策程序规定》第2条第2款规定:“具体决策事项，由决策机关根据前款规定并结合决策中的相关因素确定;决策机关根据实际需要，可以制订决策事项目录，向社会公布。”由于各地立法对“重大行政决策”表述模糊，导致行政机关对“重大行政决策事项”认识不一。如，湖南湘乡市在向43个单位征求与自己职能相关的政府重大行政决策事项时，有14个单位提出增加本单位财政预算和人员编制、理顺行政机关内部管理体制、新建办公楼的事项，有5个单位提出行政许可、法律政策的执行事项，有17个单位提出各种规划的编制和调整，有9个单位提出涉及民生的各种政策的制定，有9个单位提出重大建设项目事项〔6〕。另一方面，行政权具有公共性与私人性双重属性，行政权的私人性可能在行政管理实践中表现出扩张的负效应〔7〕。因概念模糊导致“重大”很难量化(如，多少万元的项目和多大面积的片区规划修改才算重大行政决策)，加之各级政府法定职权不同(县级政府的重大决策对于省级政府可能只是普通决策)以及政府部门法定职权的千差万别，在决策机关行使自由裁量权自行制定决策事项目录的情况下，一些行政机关简单照抄立法或规范性文件的规定，可能故意制定同样笼统、模糊或根本不具有操作性的决策事项目录，以逃避重大行政决策立法制约。2．概念定性不准导致一些地方立法对“重大行政决策程序”的位置编排存在逻辑问题。行政决策作为从行政管理学引入的概念，目前在行政法学理论中存在较大争议，主要有“行为论”、“决定论”和“过程论”三种观点〔8〕。本文持“行为论”，因为“行为”既包含作出行为的过程，也可包含行为作出后的主要表现形式———决定。如，《浙江省重大行政决策程序规定》第20条规定:“决策后，决策机关应当按照规定制发公文”。笔者认为，重大行政决策行为应涵盖了抽象行政行为和具体行政行为(多数情况下属抽象行政行为)。如，学者罗豪才将纳入重大行政决策范围的事项分为6类〔9〕，其第5类“重大项目类”的相当一部分应属具体行政行为;《浙江省重大行政决策程序规定》第2条列举的“由政府组织实施的对相关群体利益可能造成较大影响的重大建设项目”也可能属具体行政行为。又如，湖南湘乡市调查发现，作为县一级政府行政决策有其特殊性，很多情况下行政执法与行政决策很难区分，如涉及新增或延伸客运班车线路、旧城改造拆迁许可等，既是行政许可事项，因其涉及广大群众的切身利益，又可以作为政府的重大行政决策来办理〔10〕。然而，一些地方出台的《行政程序规定》事实上将重大行政决策行为定性为抽象行政行为，导致其对“重大行政决策程序”的位置编排出现逻辑错误。以《湖南省行政程序规定》和《江苏省行政程序规定》为例，两个规章将重大行政决策程序(第3章)、行政执法程序(第4章)平行编排殊为不妥，因为重大行政决策并非全部是抽象行政行为，执法程序中作出重大行政决定也可能存在重大行政决策程序。同理，《湖南省行政程序规定》第3章“行政决策程序”下分两节设置“重大行政决策”和“规范性文件制定”，也不妥当。3．概念模糊造成各地纳入重大行政决策范围的事项差别较大。如，《湖南省行政程序规定》第31条、《四川省重大行政决策程序规定》第3条将“编制各类总体规划、重要的区域规划和专项规划”、“重要的行政事业性收费以及政府定价的重要商品、服务价格的确定和调整”列举为重大行政决策事项;《甘肃省人民政府重大行政决策程序暂行规定》第2条将“提出地方性法规草案、制定政府规章”、“编制或调整各类总体规划、重要的区域规划和专项规划”、“重大突发公共事件应急预案的制定与调整”、“重要的公用事业价格、公益价格、自然垄断经营的商品和服务价格的制定或调整”列为重大行政决策事项;而《浙江省重大行政决策程序规定》第3条则将“突发事件应对、立法、城乡规划、土地利用总体规划、土地和房屋的征收与补偿、政府定价、地方标准制定等相关法律、法规另有决策程序规定的事项”，均排除在重大行政决策范围之外。

(二)重大行政决策的必经程序过于繁杂。四中全会《决定》和国务院及地方立法规定的重大行政决策必经程序或法定程序一般有5至7个。国务院《关于加强法治政府建设的意见》要求“要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。”十八届四中全会要求“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序”。国务院法制办公室起草的《重大行政决策程序暂行条例》规定未履行“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定”程序的，不得作出决策〔11〕。地方层面，《湖南省行政程序规定》第3章规定重大行政决策程序包括调查研究、公众参与、专家论证、合法性审查、集体讨论决定等5个步骤;《江西省县级以上人民政府重大行政决策程序规定》第7条规定:政府作出重大行政决策应当经过调查研究、专家论证、征求意见、部门协调、合法性审查、集体讨论、结果公开等7个程序;《甘肃省人民政府重大行政决策程序暂行规定》第3条、《湖北省人民政府重大行政决策程序规定(试行)》第5条将“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定”作为法定程序。笔者认为，决策程序应实行决策成本与决策效益并重的原则。明确重大行政决策的必经程序或法定程序，可以减少决策失误和提高决策公信力，减少决策执行的阻力，从而减少决策执行成本。但另一方面，行政决策效率是决策科学化的重要环节，应实行决策成本与决策效益并重的效率原则〔12〕。重大行政决策成本主要包括时间成本和物质成本。一是时间成本。如，《武汉市人民政府重大行政决策程序规定》规定:公开征求意见时间一般情况下不得少于30日;以听证会方式征求公众意见的，听证会举行30日前应当向社会公布听证代表的名额、报名条件以及具体报名办法并接受报名;重大行政决策合法性审查的期限为10个工作日，重大、疑难、复杂的决策草案的审查期限可以延长10个工作日。上述程序加上承办单位实施这些程序的准备时间，一项重大行政决策至少可能会耗费3个月左右时间。二是物质成本。如，《湖北省人民政府重大行政决策程序规定(试行)》规定:决策承办单位应当邀请相关领域5名以上专家或委托专业研究机构对决策的必要性和可行性等问题进行咨询;决策承办单位分类委托有关专门研究机构就草案进行风险评估;听证会代表的人数不得少于15人。实施这些程序，承办单位要支付劳务费、交通费(对象为听证会公众代表)和专家咨询费、风险评估费等，再加上时间成本，必然会大大增加行政成本、降低行政效率。部分决策承办单位为了“省事”，往往以承办事项不属重大行政决策事项等借口来逃避立法约束。

(三)重大行政决策程序的事前、事中、事后监督和落实机制存在较多缺失。1．事前。(1)由于重大行政决策概念模糊，一些行政机关为了“省事”，特别是在决策事项属社会敏感问题或涉及本地方、本部门利益的情况下，往往以该事项不属重大行政决策事项为借口来逃避立法约束。如，自2010年以来，湖南省连续6年将重大行政决策纳入依法行政考核的重要内容，但每年都有不少机关以本机关决策事项不属重大决策来抗辩考核扣分。(2)一些行政机关制定重大行政决策事项目录时，故意提高标准甚至将某些“重大事项”不纳入目录。如，武汉黄鹤楼公园未召开听证会将门票从50元提高到80元。遭到公众质疑后，湖北省物价局表示该省所有旅游景点的门票都未列入《湖北省价格听证目录》，因此调价不需要听证〔13〕。又如，长沙岳麓书院与新开放的中国书院博物馆实行统一售票，门票由每人次30元调整为每人次50元。遭到质疑后，湖南省物价部门表示:目前湖南省游览参观点只有年购票参观人次50万以上的重要风景名胜景区才列入听证目录，而岳麓书院尚未达到该标准，因此不在听证目录之列〔14〕。2．事中。由于缺少监督机制，决策听证、专家论证、风险评估、合法性审查等程序往往难以落实。(1)听证代表和参与论证的专家及评估机构的选取缺少监督机制。各地立法大多规定由决策承办单位或起草单位具体组织实施这些程序。专家论证、风险评估专业性较强，专家和评估机构多为承办单位指定;听证代表名义上是“随机选取”，但在决策事项属社会敏感事项或涉及本地方、本部门利益的情况下，承办单位往往优先选取甚至内定一些“说好话”、“好说话”的代表或专家。因此，在耗费大量人力物力后，这些程序往往成为“走过场”。一些地方如《湖北省人民政府重大行政决策程序规定(试行)》明确规定“申请人超过预定听证会代表人数的，由申请人自行推荐产生或决策承办单位采取随机选取的方式产生”，但实际操作中随机与否无人监督，承办单位基本可以掌控听证会代表人选，这样出现“逢听必涨”、“逢涨必听”现象也就不足为怪了。(2)意见公布和反馈机制存在较大缺失。国务院文件及多数地方立法对公布和反馈听证意见及意见采纳情况仅作简单规定;对是否公布和反馈专家论证意见、风险评估结论则未作任何规定，如《甘肃省人民政府重大行政决策程序暂行规定》第9条规定:“重大行政决策事项承办单位对条件不成熟或其他原因未能吸纳的公众意见，视情况以适当方式说明理由或作出解释”。其后果是:少数承办单位大胆将合理意见置之不理，社会公众甚至直接参与听证、论证和评估的代表和专家均难以知晓最终意见采纳情况，对决策进行依法监督也就无从谈起。(3)对法制机构依法履行职务的保障机制未作规定。合法性审查由决策机关的法制机构实施，而法制机构作为决策机关的下属机构，很难违背决策机关负责人的意志独立地提供审查意见;相反，很多时候不得不按决策机关负责人的思路绞尽脑汁地寻找证明该事项可以“变通”的法律依据。此外，政府法制机构的设置和人员配备难以适应日益繁重的工作任务，特别是市、县一级政府法制机构力量薄弱。资料显示，全国县级政府中尚有15%未设法制机构〔15〕。本轮机构改革法制机构被进一步削弱。如在2014—2015年度机构改革中，湖南省除衡阳市外，其余13个市州基本撤并了县级政府法制机构。3．事后。违法决策的确认和纠正程序有待进一步明确。与法律对其他违法行为设立了法律责任时效制度不同，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》建立了堪称“史上最严厉”的重大决策终身责任追究制度。国务院文件和地方立法则对重大决策责任追究作了具体规定。然而令人奇怪的是，无论是国务院文件还是地方立法，对重大决策责任追究的前置程序，即如何确认和纠正违法决策行为的程序均未作任何规定。笔者认为，出现这一现象的原因是，重大行政决策作为从行政管理学引入的概念尚未融入行政法学概念体系，无论学术界还是立法实践均未公开承认重大行政决策涵盖了抽象行政行为和具体行政行为。有的学者甚至认为重大行政决策介于具体行政行为和抽象行政行为之间模糊不明的灰色地带，兼具这两种行政行为的双重属性〔16〕，这实际上是创设了第3种行政行为类型，显然不妥。上述错误观点导致目前立法层面既未将重大行政决策纳入抽象行政行为和具体行政行为的监督渠道，也不可能为其另创设新的监督渠道。

(四)各地重大行政决策程序方面立法或规范性文件的适用范围差别大。各地重大行政决策程序立法和规范性文件的适用范围明显不一，严重影响了国家法制统一。如，《浙江省重大行政决策程序规定》适用于本省县级以上人民政府及其部门;《江西省县级以上人民政府重大行政决策程序规定》适用于县级以上人民政府，乡镇人民政府、县级以上人民政府所属工作部门参照执行;《四川省重大行政决策程序规定》适用于县级以上人民政府;《甘肃省人民政府重大行政决策程序暂行规定》适用于省政府及省政府直属特设机构、直属机构、部门管理机构、直属事业单位。

三、解决问题的对策

重大行政决策影响到更多人的利益，相对于实施行政管理的执行权而言，处于上游的决策权更加需要规范。决策程序制度是行政机关进行自我约束，从源头上预防和消除违法行为的“过滤器”和“防火墙”。目前，多数省级政府已出台重大行政决策程序立法或规范性文件，但这些立法或规范性文件存在位阶低、约束力弱、权威不足等问题，加上重大行政决策概念模糊以及相应监督、落实机制的缺失，一些重要程序往往得不到有力执行甚至被束之高阁。我国行政程序规定散见《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》、《行政强制法》等单行法律，制定统一的《行政程序法》尚需较长过程。因此，在国家尚未制定《行政程序法》的情况下，国务院应尽快出台《重大行政决策程序条例》，明确重大行政决策事项、主体、权限、程序和责任，以建立全国统一的、刚性的、操作性强的重大行政决策程序制度。重点从以下几个方面进行规范:

(一)准确界定重大行政决策概念的内涵和外延。笔者认为，对“重大行政决策”概念进行定义在把握“对经济社会发展有重大影响、涉及重大公共利益或与公众利益密切相关”等内涵的同时，应采用列举法和排除法从外延上对重大行政决策事项及非重大行政决策的事项进行明确，并重点把握以下几点:1．重大行政决策应限定在经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等外部行政事项范围内。政府内部事务管理和人事任免、突发事件应急处理以及依法应当保密的事项不纳入重大行政决策范围。但重大突发事件应急预案的制定和调整(不包括突发事件的应急处理)，提出地方性法规草案、制定政府规章，编制或调整各类总体规划、重要的区域规划和专项规划，重要的公用事业价格、公益价格、自然垄断经营的商品和服务价格的制定或调整应纳入重大行政决策范围，并明确这些事项的决策程序同时适用相关法律、法规的规定。2．应区分“重大行政决策”与“重大行政决策程序”。重大行政决策程序是重大行政决策的环节，如公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等，从法律属性看属行政机关内部行为，具有不可诉性;重大行政决策则是经法定程序作出的行政行为，主要包括具体行政行为和抽象行政行为(主要形式为行政规范性文件)，直接或间接影响公民、法人和其他组织的合法权益，依法可以申请行政复议、提起行政诉讼或申请规范性文件审查。3．推行重大行政决策事项目录制度并实行动态管理。重大行政决策事项目录是在界定重大行政决策内涵和外延(定性)之后，对其进行定量的重要手段，因此应全面推广。此外，少数地方推行重大行政决策事项年度目录制度(一些学者也极力推崇)，但笔者认为这一制度过于繁琐且不严肃(同一事项在不同年度可能纳入或不纳入目录)，加之各级行政机关事务繁多，逐年制定目录根本不具有操作性，目前只宜探索而不应全面推广。

(二)重大行政决策的必经程序或法定程序应技术性减少。重大行政决策制度的必经程序或法定程序过于繁杂，应适当简化，以降低行政成本、提高行政效率。笔者通过梳理归纳出:各地重大行政决策一般包括调查研究、公众参与、决策听证(实际为公众参与的高级形态)、专家论证、风险评估、合法性审查、廉洁性评估、集体讨论决定、实施后评价、责任追究等。这些程序可以分为3类:第一类是承办单位的日常工作，包括调查研究、廉洁性评估、实施后评价、责任追究(需追责的情况下实施)。第二类是因重大行政决策事项特殊性质而应当实施的程序，包括专家论证、风险评估。这类程序不应成为必经程序，理由是:只有专业性较强的决策事项需组织专家论证，只有涉及公共安全、社会稳定、环境保护等方面且意见分歧较大的决策事项需实施风险评估，这两类事项在全部重大行政决策事项中所占比重并不大。第三类是必经程序，如公众参与、合法性审查、集体讨论决定。立法对于第一类程序只需作概括性规定，由行政机关按日常工作实施。对第二类程序，立法应明确必须实施这类程序的事项的特殊性质，以及这些程序的操作步骤和具体要求。对于第三类程序，立法应作出可操作性的具体规定。通过技术性减少必经程序，使专家论证、风险评估成为某些特殊决策事项的必经程序，仅保留公众参与、合法性审查、集体讨论决定等3项必经程序，可大大提高行政决策效率、降低行政成本。《浙江省重大行政决策程序规定》在这方面进行了有益探索，该规章虽然规定了公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等程序，但其第7条规定仅合法性审查、集体讨论决定两项属必经程序。因此，应明确规定重大行政决策程序包括调查研究、公众参与、决策听证、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定以及实施后评价、责任追究等，但只有公众参与、合法性审查、集体讨论决定等3项程序为必经程序。在此基础上重点明确决策听证、专家论证、风险评估的适用范围、实施程序及具体要求，并使之成为一些特殊决策事项的必经程序。可作以下规定:1．除法律、法规、规章规定应当听证的外，重大行政决策事项涉及社会公众切身利益并且各方面意见有重大分歧，或者较多利害关系人要求听证的，应当举行听证。2．对专业性较强的重大行政决策事项，承办单位应当邀请相关领域专家或者委托有关专业机构对决策事项的必要性、科学性、可行性等内容进行论证。3．对直接关系人民群众切身利益且涉及面广、容易引发社会稳定问题的重大决策事项，包括涉及征地拆迁、农民负担、国有企业改制、环境生态、社会保障、公益事业等方面的重大工程项目建设、重大政策制定以及其他对社会稳定有较大影响的重大决策事项，作出决策前应进行风险评估。

行政决策论文篇7

中图分类号：D63-3 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2013）05-0018-03

所谓决策，是人们为了实现特定目标，在广泛收集有关信息并科学分析的基础上，从若干备选方案中选定最优方案的过程。[1，2]一切具有自主行为能力的主体，大到国家、政党，小到家庭、个人，只要面临选择，就需要做出决策。对不同制度、不同情境、不同主体决策行为的研究，便形成了各种各样的决策理论和模型，其中决策目标、决策主体和决策过程是决策理论的研究核心。

对于一个国家来说，其公共政策的决策模式，往往是社会文化、政治传统、政治制度、政治体制等诸多因素作用下的产物。[3，4]当前，推动政治体制改革，促进决策科学化和民主化已经成为社会各界的广泛共识。政策环境影响评价作为一种在西方国家早已广泛使用的决策辅助制度，[5，6，7]应该尽快引入到我国公共政策的制定过程中去，发挥从决策源头防范环境风险、减小资源环境代价、缓和社会矛盾、保障决策科学化的功能。为此，梳理国际上有重要影响力的决策理论和决策模型，并分析其与我国决策实践的关联性，对于我国开展政策环评具有重要指导意义。

一、 决策模式及其对政策环评的影响

决策模式是对决策过程的抽象表达，一般涉及决策目标、决策主体和决策原则三个方面内容。研究者从不同学科、不同角度、不同情境出发所概括出来的决策模式存在显著差异，也适用于不同的决策体系。政策环评作为一项决策辅助制度，其有效性首先取决于所采用的决策模式。

1. 决策目标属性决定政策环评的难度。政策一般为问题导向，即针对特定的社会问题设计。但是，为了更好地指导政策行动，监测政策过程，以及评估政策效果，往往需要预先确定政策目标。政策目标是设计政策方案的依据，也是预测政策影响的基础。如果政策目标明确、单一，则政策方案往往也比较具体，如此则政策实施的环境影响也容易预测。反之，如果政策目标模糊、多元，且目标之间存在冲突，则政策实施的不确定性较大，其环境影响也难以预测。

2.决策主体属性决定政策环评的深度。如果政策主体坚持理性决策，必然会对各个备选方案进行深入论证，政策环评也须深入开展。反之，如果政策主体受自身的利益和偏好影响较大，对多方案比选不感兴趣，则政策环评也难以深入进行。如果决策者的价值取向和目标不统一，则最终方案往往是利益集团博弈和妥协的结果，决策过程中政策环评同样难以深入开展。在威权社会中，精英决策往往占据主导地位，如此则对政策实施的环境后果更加没有兴趣，政策环评也经常处于可有可无的位置。

3. 决策过程属性决定政策环评的方法。理性决策需要从社会、经济、环境等多个维度对政策实施的可能影响进行定量分析，综合判断各个备选方案的净收益，因此成本—收益分析是最核心的分析方法。相反，如果用于决策的时间和资源有限，或者决策主要是出于社会道德层面的考量，或者最终决策是利益集团博弈的结果，则难以对决策方案比选投入太多精力。相应地，政策环评使用的方法也应以定性分析为主，其主要功能一是防范决策可能隐藏的重大环境风险，二是制定减缓环境影响的具体措施。

二、国际上主要决策理论及其对我国政策环评的启示

1.主要决策理论及其对比分析。1929—1933年席卷世界主要资本主义国家的经济危机，宣告了产业革命以来一直占据主导地位的自由放任市场经济思潮的结束，主张对经济系统进行国家干预的凯恩斯主义随之兴起，这是政策科学得以起步发展的社会基础。[8]第二次世界大战结束后，旨在为政府干预经济提供理论和方法支持的政策科学迅猛发展。上世纪六七十年代，一些决策理论和模型相继成型。从目前来看，比较有代表性的决策理论有完全理性模型、有限理性模型、渐进模型、系统模型等。[1，2，3，4，9]在决策理论的形成和发展过程中，经济学、政治学、管理学、社会学、运筹学等学科做出了重要贡献。如表1所示。

2.适用于我国决策过程的决策理论。在所有的决策理论中，完全理性模型建立的时间较早，对其他理论具有不同程度的影响。有限理性模型和渐进模型都是在批判传统理性模型的基础上形成的，混合扫描理论则是传统理性模型和渐进主义模型的综合。由于不同决策模型适用的政治情景和理论基础不同，因而在我国的适用性也存在显著差异。其中，系统模型、混合扫描理论和制度理论主要建立在理论推导的基础之上，其实用性难以证实；博弈理论、团体理论和公共选择理论主要适用于存在多个利益团体，特别是存在多个政党的西方政治体制，在我国尚缺乏基本的制度基础。从目前来看，尽管完全理性模型的理论前提在实践中很难满足，但却为科学决策提供了一条理想路径，事实上已成为决策者的共同追求目标。除此之外，根据我国议行合一的政治体制，有限理性模式、渐进模式和精英理论应该也是三种比较符合我国决策实践的理论模型。

3.主要决策理论与政策环评的关系分析。鉴于完全理性模型在决策理论中的巨大影响力和对科学决策的重要指导作用，应将之作为我国开展政策环评的基本参照。有限理性模型是在修正完全理性模型的基础上发展起来的，但其秉持的决策原则与完全理性模型并无本质区别；渐进模型主要适用于政策持续干预的领域，适用于延续性政策；精英理论强调政治精英在决策过程中的主导作用，但在精英主导的社会中，其决策通常也是渐进式的，而非革命性的。因此，上述决策理论之间并不是完全独立的关系，只是适用的政治情景和理论前提不同。为此，政策环评在程序上应坚持完全理性模型的决策思路，在方法上则可根据具体决策采用的模式选择更具可操作性的评价方法。四种决策理论与政策环评的关系见表2。

三、政策环评的基本程序探讨

尽管完全理性模式受到了多方面的质疑和批评，但其基于理性“经济人”假设推导出来的决策过程却揭示了人类分析问题、解决问题的普遍规律。该理论适用性不强的原因并不是决策程序有问题，而是决策者并不能完全满足实现理性决策的所有条件。事实上，在决策实践中，我们大多也是自觉或不自觉地采用理性主义的模式来分析和解决问题。对于环境影响评价，无论是建设项目环评，还是战略环评，目前基本上都采用了完全理性的决策程序。之所以如此，与人类追求决策科学化的初衷有直接关系。因此，政策环评也应根据这一模式来制定自己的评价程序。

一般而言，决策过程大致包括问题界定、目标确立、方案设计、方案比选和确定、政策执行、政策评估、政策调整等几个阶段。为充分发挥政策环评的决策辅助作用，应紧密围绕政策周期的各个阶段来开展工作，力求将政策环评融入决策过程，如此才能取得最佳效果。基于以上考虑，在政策问题界定阶段，应同步研究有关资源环境问题与需要解决的政策问题之间的关联性。在政策目标确立后，政策环评工作应正式介入，分析政策目标中是否隐含重大环境风险，并据此调整政策目标和指标。待备选方案确定并完成细部设计后，可将每个政策方案看作一个给定情景，预测各政策方案实施可能导致的影响。在评价内容上，应以资源和环境影响为主，兼顾社会、经济影响。最终决策应在综合考虑社会、经济和资源环境影响的基础上做出，这也是政策环评有别于建设项目环评的一个重要特征。选定最优政策方案后，就需要制订具体的行动计划，进入政策执行阶段，使资源环境影响从预测变为现实。在政策执行过程中，伴随着政策评估和政策监测活动的开展，应适时开展政策环境影响中期评价，将评估结论作为改进政策行动的重要依据。一个政策周期结束后，通常会开展正式的政策评估（事后评估），西方国家一般称之为公共政策评估。在这个阶段，也应把政策环评作为重要内容，其结论可用于指导下一轮政策的制定。总体而言，与政策过程相融合，政策环评应分为事前评价、中期评价和事后评价三种类型或三个阶段。

四、结语

我国已有近40年的建设项目环评历史，规划环评正式纳入法律要求也已将近10年，下一步的工作重点无疑是政策环评。然而，国内迄今对政策环评的研究严重不足，仅限于对个别行业和领域的框架性探索。[10，11，12]从理论上讲，作为决策辅助制度的政策环评，在评价内容和重点上必须与相应的决策模式相协调，在评价程序上应与人类分析和解决问题的基本框架相一致，本文就是针对上述问题的若干探索。总体来看，我国政策环评从理论探索到普遍开展，仍有很长的路要走。今后应重点加强政策环评的评价对象、管理程序、评价方法、评价重点等方面的研究，并尽快形成技术规范。在推进路径上，应首先从事前评价开始，逐步扩展到中期评价和事后评价，循序渐进地扩展政策环评参与国家综合决策的广度和深度。

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行政决策论文篇8

中图分类号：d73 文献标识码：a 文章编号：1005-4812（2013）04-0032-38

外交政策研究在西方被称为外交政策分析或外交决策学，研究决策者与所处环境之间在不同层次上的互动过程和互动内容。在传统的外交政策研究中，一些学者通过描述和解释各国的外交政策来分析国家之间的关系变化，研究决定外交政策的国家间实力对比、国际规范，使外交政策学成为国际关系研究的重要组成部分；另一些学者大量使用比较政治研究方法，关注外交政策本身如何形成，因而外交政策学一度被称为比较外交政策学。在交叉学科兴起的背景下，外交政策学作为国际关系学科和比较政治学科的有机结合点，在研究范畴和研究方法上需要全新的解析和建构。本文旨在梳理外交政策研究的发展脉络，并尝试在比较政治与国际关系的交叉研究方向上对其未来发展作一粗浅说明。

一、外交政策学的发展脉络

外交政策学作为一个独立的研究领域形成于二战以后，受当时政治学学科中比较政治学和国际关系理论研究迅速发展的影响，在较短的时间内形成了三种不同的研究路径，分别为“外交决策论”、“比较外交政策论”和“外交政策环境论”。

1.外交决策论

1954年，施耐德（richard snyder）、布鲁克（henry bruck）和萨宾（burton sapin）发表《决策：国际政治研究的一个路径》一文，文中提出“国家即决策者”，开启了外交政策学的第一条研究路径“外交决策论”，主张在国家层面研究外交政策，将国内政治体系和国际政治体系有机地结合在一起。1970年以后，外交决策论逐渐发展出两大分支，一派认为外交政策是国内各种政治组织间相互作用的结果，另一派认为外交决策是国内特定决策集团内部相互作用的结果。

前一派的代表人物首推埃里森（grahamallison）。在1971年出版的《决策的本质：解释古巴导弹危机》一书中，埃里森分别用理性决策模型、组织过程模型和政府政治模型对肯尼迪政府在古巴导弹危机中的决策进行了分析，他对组织过程模型和政府政治模型的分析都强调了外交决策过程与国内各种政治组织之间的关系，使外交决策变为一个受政治组织规则支配并被政治组织之间的权力斗争所左右的过程。此后，他进一步将组织过程模型发展为组织行为模型，将政府政治模型发展为官僚政治模型，将外交决策看作是一个各种政府组织和官僚之间讨价还价的过程。此外，纽斯塔特（richard neustadt）和亨廷顿（samuel huntington）等学者也对外交决策过程中的政治组织进行了研究，为该学术派别的形成作出了贡献。

后一派的代表人物为詹尼斯（irving janis）。1972年，詹尼斯出版《群体思维造成的牺牲》一书，对美国政府在珍珠港事件、猪湾事件、水门事件、马歇尔计划、古巴导弹危机、越南战争扩大事件和朝鲜战争扩大事件中的决策过程展开了分析，认为外交决策是政府内部小集团的行为，一旦决策集团具有高度凝聚力，就很容易为维护群体内部的团结一致和行动一致而陷入群体思维，从而导致决策惨败。为了说明决策集团在何种情况下会陷入群体思维，詹尼斯提出了一个包括一系列变量在内的单线因果关系模型。此后，外交决策中的小集团现象开始受到学界的关注，赫尔曼（margaret herman）和彼得森（randall peterson）等人都相继采用案例研究和实验研究方法对此进行了后续研究，决策集团中的领导能力变量、权力结构变量、群体发展阶段变量、群体构成原则变量都被看作是影响决策质量的重要因素而加以研究。

2.比较外交政策论

1966年，罗西瑙（james rosenau）发表《预理论与外交政策》一文，认为外交政策理论应运用政策科学和系统的研究方法，开发出适用广泛的一般理论，开启了

外交政策学的第二条研究路径，即“比较外交政策论”。比较外交政策研究试图发掘出适合不同地区不同国家的外交政策一般理论，强调理论的系统性、跨国性和多层次性。其研究侧重两个方面：外交模型的构建和外交行为数据库的构建。

比较外交政策论的模型构建，是开发外交政策一般理论的第一步，也是建立研究假设的过程。同比较政治学一样，比较外交政策的模型构建也深受阿尔蒙德（gabriel almond）“结构一功能”（structurn-funcfional）模型和伊斯顿（david easton）“投入一产出”（input-output）模型的影响，广泛运用了体系、结构、功能等概念，甚至有一些分析模式直接来自比较政治理论。如罗西瑙的链接政治模型（linkage politics model）就认为影响外交政策有五个投入因素，即外部因素、国内社会因素、政府结构因素、决策者的角色因素和决策者的个人因素，这些投入因素以大小、发达程度和开放性为标准划分为的不同国家类型依次以不同的顺序对外交决策产生影响。继罗西瑙之后，布雷彻、威肯费尔德和莫斯着手研究国际纷争和外交危机的关系，先后整理出《国际危机手册》和《外交政策危机手册》，囊括了1929年到1979年在全球278个国家发生的627件外交危机事件，从危机状况、关联国家、引发危机的势力、危机的程度、纷争的程度、超级大国和国际机构介入的程度等方面收集整理了相关数据，为比较研究的展开提供了资料。 而外交行为数据库的构建则为检验外交政策一般理论提供了依据。除布雷彻、威肯费尔德和莫斯在外交危机数据库和鲁梅尔在国家特征数据库上的贡献外，麦克利兰（charles mcclelland）主导的世界事件相互关系调查数据库、阿扎（edward azar）主导的冲突与和平数据库、赫尔曼（chades hermann）等人主导的各国事件比较研究数据库、泰勒（charles taylor）和乔迪斯（david jodice）主导的世界政治和社会指标数据库都为比较外交政策研究的科学化作出了贡献。数据库的盛行，导致外交政策研究主要运用调查统计方法。然而，各式各样的调查统计方法并没有促进外交政策一般理论的诞生，反而使研究陷入了纷杂的数据之中，原本明晰的问题变得复杂起来，看似复杂的研究却只得出了一些常识性结论，这使比较外交政策的研究在1980年代进入了反省时期，期待在研究方法上得到新的突破。梅斯基塔（b，buenode mesquita）引入的期望效用理论（expected utility theory）和博弈理论在外交决策方面的发展，是比较外交政策研究的新发展。

3.外交政策环境论

1956年，斯普劳特夫妇（harold and margaret sprout）出版了《国际政治语境下的人与环境关系的假设》一书，开启了外交政策学的第三条研究路径，即“外交政策环境论”。外交政策环境论将研究比喻为开启决策的“黑匣子”（black-box），把重心放在对决策者个人心理认知过程的研究上，认为影响外交决策的各种客观环境因素必须通过决策者的主观环境（即认知过程）才能对决策结果产生实际性的作用，不被决策者主观认知的客观决策因素对决策不会产生任何影响。根据影响决策者主观认知因素的类型，外交环境论可以分为国际、国内和个人三个层面。

从国际层面来研究决策者认知的学者强调国家之间的相互印象对决策者的影响，决策者的认知来自相对国家的行为特征。唐肯（george duncan）和西沃森（randolph siverson）是该领域的拓荒者，贝利（william berry）、约翰（freeman john）和乔布（brian job）利用马尔科夫链（markov chain）开发出了对国家层面认知的测量方法，认为国家之间过去的合作或敌对行为直接影响今后决策者在相关外交决策中的认知，其认知类型包括对冲突敏感的认知、对冲突迟钝的认知、封闭型认知和开放型认知四种。

从国内层面来研究决策者认知的学者，认为国家政治体制、意识形态和历史文化对决策者的认知产生重要影响。如汤普森（kenneth thompson）和麦克迪斯（roy macridis）将政府类型分为民主政权、独裁政权、共产主义政权、民主社会主义政权等类型，认为不同的政府类型有不同的外交选择。奈（joseph nye）的“软实力”概念和古里恩（edmund gullion）的“公共外交”概念，均强调文化、教育机构和媒体等多种主体在外交决策中的参与。

从个人层面来研究决策者认知的学者，主张成长环境、教育背景、价值观等因素影响决策者的认知，特别是在集权政治体系和

机状况下，决策者的个人因素在决策中至关重要。这方面的代表性人物有赫尔曼（margaret hermann），其研究将领导人的个性与外交决策联系在一起。此外，霍尔斯蒂（ole holsfi）还研究了领导人的信念体系与国家印象之间的关系，巴伯（james barber）和乔治（alexander george）等人还对决策者的领导类型进行了分类。

二、外交政策学的研究视角

在外交政策学的研究路径中，既可以看到比较政治学中对国内结构因素的分析，又可以看到国际关系中对国际体系因素的分析，具有明显的交叉性。这种交叉性使外交政策学以国家为界分为两大研究层次：国内结构层次和国际体系层次；三大研究视角：国内政治视角、国际政治视角、国内——国际政治视角。

1.国内政治视角

以权力和利益为基础展开研究的现实主义学派认为，最理想的外交政策是不受国内其他政治因素影响，完全为国家利益最大化服务的外交政策。在这样的认识基础上，国内政治结构就成为了外交政策研究的重要因素。因为，根据国内政治结构的不同，国家利益的定义也不同，国家利益在外交政策中的反映程度也不同。国内政治结构的分析，一方面从政治体制人手，一方面从政治行为体人手。

政治体制是比较政治学中常用的一个概念，由政府组织、政治人、市民团体和一般市民共同构成。在伊斯顿的影响下，政治体制的研究主要围绕“投入”、“产出”、“需要”、“支持”和“反馈”之间的关系展开。在外交政策的制定过程中，同样的“投入”经过不同的政治体制会“产出”不同的外交政策，不同的政治体制不仅有不同的外交“需要”，而且面临不同的国内“支持”状况。这样，找出政治体制中影响外交决策不同的因素，再以这些因素的变化为标准将政治体制加以分类，就成为研究政治体制与外交政策关系的首要任务。这类研究将注意力放在政府结构、议会结构及政府与议会之间的关系上，关注政府首脑的合法性和权限大小、政府与议会关系、议会中的政党关系、政权交替时的连贯性等具体因素。从政治体制人手来分析外交政策，使外交决策成为了国内政治研究的一部分，虽然可以将国内决策理论成果运用到外交政策分析中，但是却很难找出一般决策和外交决策之间的差异性。

政治行为体的研究是指，将国内政治行为体分类后，选择并研究特定行为体与外交政策之间的关系。前文中提到的群体思维模型就是研究决策小集团与外交政治之间的关系。另外还有以国家元首为中心的首脑与外交研究，以经济组织为中心的利益集团与外交研究，以新闻媒体为中心的媒体与外交研究等等。这些研究，在方法上都超越了传统的政治学研究方法，广泛引入了社会学、法学、新闻学、经济学等学科的研究方法。

以上这些研究都把原因变量的范围限制在国内，忽视了国际体系与外交政策之间的相互作用，被国际关系学者认为还没有从政治学中脱离出来，对构建独立的国际关系研究范式意义不大。 2.国际政治视角

新现实主义认为，国家的行动虽然依托国内实力，但这种实力必须放在国际关系体系中加以审视，是相对实力而不是绝对实力决定着国家的行动样式。换句话说，是国家在国际体系中的位置影响国家行动。根据这样的思路，外交政策研究开始分析国际体系因素的作用，除比较外交政策论的类似倾向外，还有一些国际政治学者开始关注国际体系与外交政策之间的关系。华尔兹（kennethwaltz）、温特（alexanderwendt）、佐兹曼（johnzysman）等人就是其中的代表。

华尔兹将国家看作处于无政府状态的国际社会中的单一的、不可分割的行为体。以小到追求本国的生存，大到称霸世界为目标；对内增加自身实力，对外强化本国同盟并弱化他国同盟。在这样的理论假设下，华尔兹预见了战争的不可避免、实力均衡的形成和维持、两极体系的稳定性等等。温特认为国际社会的无政府状态是变化的，存在霍布斯、洛克和康德三种状态，在不同的文化状态下国家会作出不同的对外行动选择。佐兹曼联合善德海尔兹（wayne sandhiltz）、宝儒斯（michael borrus）等人研究经济外交政策，他们认为国际体系已经从无政府状态转变为相互依存状态，传统的军事、政治外交应该让位给经济外交；国家之间的双边和多边经济关系、地区经济合作程度、经济摩擦和冲突的大小影响着国家的外交政策。另外，主张霸权稳定论的学者认为，霸权国家为了维持霸权地位而在全球推行

自由经济体系。研究第三世界国家发展问题的依附理论学者认为，发达国家主导的不公正的国际体系是阻碍第三世界国家发展的根本原因。

单纯从国际体系来研究外交政策的理论，基本都处于框架和假设阶段，在理论发展和证明方面始终踏步不前，被认为仅从国际体系层面无法充分解释和预测外交政策的变化，国内体系和国际体系的统合势在必行。

3.国内——国际政治视角

虽然，外交政策学的发展需要国内结构分析方法和国际体系分析方法的结合，但如何结合学者们并未达成共识。一些学者侧重从国际体系层面研究外交政策，认为国内结构只是国际体系的中介变量，国际体系通过国内结构对外交政策产生影响。基欧汉（robert keohane）认为在综合考虑国内结构和国际体系因素时，国际体系因素应该总是放在优先考虑的位置，国际体系因素绝对不仅仅是对国内结构因素的补充。而那些侧重从全球治理的角度来研究外交政策的学者，并不赞同国内结构只是国际体系的中介变量的看法，认为国内结构变量不受国际体系限制单独发生作用的情况时有发生。古勒维奇（peter gourevitch）就认为像侵略、占领这样的国家行为很多时候并不是国际体系在国内结构上的简单反映，需要将国际体系和国内结构放在同等重要的地位上加以考虑。侧重从相互依存的角度来研究外交政策的学者，认为国内结构和国际体系因素的界线越来越模糊，国际社会的相互依存使国内因素也通过各种国际势力变得相互依存起来，以国家为界线的研究方法已经变得过时。安德森（perry anderson）、沃勒斯坦（immanuel wallerstein）等学者认为，早在400多年前国内因素和国际因素的相互依存在欧洲就早已出现，尤其是在战争和对外贸易中。15、16世纪的国际贸易引发了一些主要都市的兴衰和国家地位的改变，甚至导致资本主义制度的普遍建立和世界格局的变化。

国内结构和国际体系研究的结合克服了外交政策分析层面的单一性，但也产生了一些新的问题，最主要的是在结合的过程中应该选择哪些国内结构因素与国际体系因素。由于缺乏统一的标准，就造成了分析因素选择上的随意性。

三、外交政策学在交叉研究中的未来

正如外交政策分析学者所说：“尽管政治学的任何分支都不是完全独立的，但外交政策学的特殊性却在于它既研究国内也研究国际，从个人到国家，再到（国际）体系层次都进行分析，并努力将所有这些方面结合起来”。因而，外交政策学的发展，有赖于国际关系理论、比较政治学（区域和国别研究）乃至政策科学的结合。这种交叉研究，可以从以下三个方面加以考虑。

第一，就外交决策论来讲，可以将国际协商和国际组织中的多国互动内容纳入研究范围。在全球化时代，许多外交决策都不再仅由国家内部的政治人和组织决定，而是多个行为体跨国讨价还价的过程。普特南（robert putnam）将国际协商中外交决策的产生过程分为两个阶段，第一阶段是国际协商中各国代表之间的谈判过程，第二阶段是使谈判结果得到国内相关机构批准的过程。作为可以在第二阶段得到国内批准的谈判方案的集合，“赢集”的大小在各谈判阶段发挥的作用不同，而决定其大小的因素则包括国内制度、国内政治集团的偏好和国际谈判的战略。这种双层博弈理论对于研究外交政策中的多国互动是个有益的贡献，但国际体系的诸多因素（如谈判参与者之间的关系、国际体系的权力结构、国际规则和惯例）在国际协商中的作用还有待研究，这些国际体系因素如何与国内决策行为体相连接也有待探索。

第二，就比较外交政策论来讲，在目前还不能建立起囊括各种国内外因素并具有普遍适用性的一般理论的情况下，在国际组织或地区一体化问题上将国内外因素与外交政策结合起来研究不失为一种方法。国际组织是现代国家外交政策的产物，没有国家的主权让渡和相互合作就不会有国际组织。国际组织产生后同时也成为各国外交征战的场所。国家通过讨论、投票、决议等形式进行外交活动，这些外交活动与国内议会政治具有许多相似之处，不同的是国际组织中的外交行动直接受国际组织的体系因素和国内结构因素的共同影响。国家在国际组织中的地位和行为不仅影响其他国家的外交政策，而且影响国际体系。不同的国际组织、地区体系，其地位性质、一体化道路和各国的外交政策各不相同，必须结合国内国际因素加以研究。

第三，就国内因素和国际因素结合研

行政决策论文篇9

理论联系实际是原则，也是方法。然而，邓小平认为理论联系实际“只是一个原则，原则的运用还会遇到许多具体问题。……根据我们的经验，普遍真理与具体实际，二者结合很不容易”。对此学者们都有过研究、讨论和体会，有人从哲学角度研究命题的内涵、真谛；有人从思维科学角度探究命题的思维机制；有人从思想方法论的角度分析命题的基本要求；有人从操作层面上讨论命题的途径和方法；有人从实际工作角度谈论对命题的经验和体会等等。但是这些研究仍未能说明理论与实际实现有机联系的内在机理。基于此，本文从政策制定的视角对理论联系实际的内在机理进行探讨，以期对此研究有所拓展。

政策是把理论引向实际的操作者

理论联系实际的逻辑起点应当是从实际开始。能不能从理论开始呢？不能。因为理论作为系统的理性认识，是对某一事物的本质和规律的抽象概括，它对主体开展科学的实践具有指导的功能，但这种指导是方向性的而不具有直接性。如果可以从理论开始，就意味着让理论去直接规范主体的实践行为，这样很容易使主体陷入理论“教条”。因此，在如何学习和对待理论的问题上才特别强调主体要着眼于理论的运用，要把思维指向实际。那么，怎样使主体避免陷入理论“教条”，把理论引向实际呢？从政策科学看，理论必须通过具有“法则性”特征的政策作为中介，才能发挥对实践的指导功能。政策既是理论的具体化、规范化和实践化，又是实践经验的原则化。政策的实践性、可操作性、问题指向性决定了政策是把理论引向实际的操作者。

（一）政策的实践性

政策的实践性，表现在政策的制定源自实践的诉求，政策的效果要靠实践检测。一般来讲，政策研制的初衷就是要付诸实施的，其研制的全过程都是在设计如何付诸实施，怎样实施更好。政策的这一实践性特点使得研制政策的主体在认识上不可能困顿于既有的理论框架之中，必然要把思维指向实践，把理论的主张、观点放在政策研制中加以辨析、论证试验和转化。政策只有通过实践才能实现其目标和功能。政策实践是政策的执行和实施，其重要性要比政策制定更为重要，它决定了政策目标能否实现以及实现的程度和范围，也是检验政策正确与否的重要途径。

（二）政策的可操作性

“政策的可操作性，是指政策所确立的活动目标和所有行为方式、步骤均可以直接用于实践操作，并能借助于一定技术手段从质和量两个方面加以验证。”理论的内容是对事物本质和规律的反映，它是超越具体对象的科学抽象，反映着事物或现象之间本质、必然和普遍的联系，无法直接用于具体的实践操作。可操作性是政策与理论的实质区别，只有通过政策等中介手段才能将理论与实际有机链接起来。政策是根据具体的实际将理论转化为可操作的理性认识，政策所规定的行为应是可执行的行为。因此，不能将政策局限于纯理论，呈现不可操作性状况，要实现政策的目的，需从逻辑严密的角度出发，提供一套能够实现其特定目的的框架思路、步骤、方法、原则等具体的操作性内容。可见，政策的可操作性如何，决定着理论能否在特定问题的政策研究和政策制定中实际地广泛接受和运用。因此，理论只有转化为可供操作的政策，才能有效地用于指导实践。

（三）政策的问题指向性

政策的问题指向性，即政策是来解决实际问题的。政策问题是政策产生的根源，政策作为一种社会现象，就其政策方案来说，政策是将一般理论指向实际的问题；就政策本身来说，政策不是一个孤立的政策文本，而是一个由政策制定、政策执行、政策评估、政策调整、政策终结等一系列环节构成的动态过程。每项政策的产生都要以解决的问题为前提，都以有效地解决问题为最终目的。理论的抽象性使得它不能直接作用于实际，需要转换为有实际问题指向的政策才能发挥作用。理论联系实际就是要在联系实际过程别强化实际问题意识。政策因问题而存在、发展、运动。这就使得政策主体将理论与实际相结合时，思维不会停留在理论的框架中，而始终指向问题，即实际。因此，研究和解决实际问题，是政策制定的目标，是衡量政策正确与否的标准，是贯彻理论联系实际的关键。由此而言，政策是将理论引向实际的操作者。

政策是对实际问题进行理论思维的研究者

政策的制定始终是面对实际问题的，政策中的实际问题不是描述性的陈述，而是对实际问题的理性认识。所以，在如何对待实际问题上才特别强调主体要着眼于对实际问题的理论思考，着眼于新的实践和新的发展。制定政策必须分析实际，分析实际必须运用理论的思维方法。政策的理论性、价值取向性、行为准则性决定了政策是对实际进行理论思维的研究者。

（一）政策的理论性

政策的理论性首先指政策制定过程中政策主体受制于其所具有的理论背景或理论图示；其次是指政策主体运用一定的理论和方法来制定政策，其中最主要的是政策主体对实际问题的理论分析；再次是指政策文本中所蕴含的或者展现着某一理论的思维理念。政策活动从一开始规划设计时就存在着政策制定者的理性思考，政策理性认识活动贯穿于政策活动全过程，政策制定者运用自己的理论能够预见政策活动的进程和结果。政策制定是政策制定者对实际问题进行理性思维的结果，是从具体到抽象的过程。政策执行是对实际问题进行的理论思维过程和成果的正确与否的检验，是对原政策进行再认识、再思维的过程。政策制定者把一定理论看作达到政策目的的有效手段。此外，政策文本本身包含政策制定者运用的某些理论价值观念，它为决策者提供了一个解决实际问题的根本指导思想和基本的理论依据。正如美国经济政策学家丹尼尔•W•布罗姆利所言：“在政策科学领域中的经济学家首先必须探寻（或决定）那些受政策影响的人的目标——这是需要最大程度客观的活动——然后客观地利用理论来指出哪种方式能使完成这些目标的可能性变得最大”。

（二）政策的价值取向性

“政策的价值取向性是指政策与价值观密切相关。这是因为，政策必然涉及预期的目标是什么、鼓励采取什么行动去实现目标、惩罚哪些危及实现目标的行动等问题，回答这些问题都受价值观的指导。”价值取向不同，政策目标制定和政策执行方向便不同。政策制定者的偏好、个人愿望和目标，政策过程中的公正、公平和合理的价值要求及政策决策过程中涉及的社会价值和社会目标都会影响政策的制定。在一定意义上讲，政策本质上是关于社会价值的一种权威性的分配，具体则表现为制定者选择作为或不作为的行为，它本身就是一种价值选择。从政策过程来看，价值观的影响渗透到政策过程的各个环节之中。政策价值取向性在政策过程中对目标的确立、方案的选择、价值的判断方面起着重要的作用。政策制定的目的在于及时和有效地解决社会问题。能否将实际问题建构为政策问题，关键在于此实际问题是否与政策制定者所认定的价值标准相契合。政策主体以一定的价值观或价值尺度去考量某一实际问题，认清要解决实际问题所涉及的各种利害关系，进而形成解决问题的政策目标和方案。

（三）政策的行为准则性

政策的行为准则性，指“政策是政党和国家在一定历史时期为实现一定的目标而规定的行为准则和行动指南”。政策是理论指导实践的活动准则，如果说理论的本质是描述对象“是什么”，那么政策的本质则说明“如何做”。政策是社会群体的“行为准则或行为规范”，政策是为了解决实际中各种利益冲突，平衡各利益团体之间利益而制定的具有普遍约束力的行为准则，它是在解决实际问题的过程中产生的对个体的行为具有约束性和强制性的规则。政策属于活动规则的范畴，它一方面具有规则的指令性特点，强制人们贯彻执行，起着规范人的行为的作用；另一方面，政策的内容必须是可执行的行为，也就是可以直接用来指导人的实践操作。政策作为一种活动规则，是针对多数人和普遍性问题制定的，是要求社会成员普遍遵守的行为规范，它在调控整体社会实践过程中必然发挥着重要作用。

政策是理论与实际实现有机联系的成果呈现方式

相对于理论而言，政策是实际，是理论思维化了的实际。相对于实际而言，政策是理论，是可直接进入实践领域的理论，针对解决实际问题的具有可操作性的理论，它比理论更接近于实践，与实践衔接得更紧密，对实践的指导作用更直接。政策的中介性使得政策成为理论与实际联结的成果呈现方式。

政策的中介性指政策具有把理论与实际联结起来的中介特性。“从认识论的角度看，政策的本质被界定为理论联系实践的中间环节，因而具有理论与实践的二重特征。”“理论指导实践要以政策为中介，这是由理论和政策各自的特点决定的。”理论作为理性认识，反映事物的本质和规律，对实践不具有直接的操作性。理论必须通过具有实际特征的政策作为中介，才能发挥对实践的指导功能。政策是具有可操作性的理论，政策作为人们行为的准则，它舍弃了抽象的理论思维过程，舍弃了许多逻辑的演绎、归纳、推理和论证，直接告诉人们行动的原则、方法和途径。政策既是实践经验的原则化，也是基本理论的具体化。理论作为理性认识，反映事物的本质和规律，对主体实践行为只具有方向性而不具有直接调控性。政策作为指导人们行动的准则，虽然属于意识范畴，但它根源于客观事物及其发展规律。政策作为理论指导和与客观实际相结合的载体，应该是理论指导和客观实际的统一。

政策是理论与实际不可或缺的联系纽带和中介。政策作为居于两者之间的中介，则既要符合理论的普遍性要求，又要符合实际的特殊性要求。政策的中介性包含两层含义：一是政策具有理论性，而且越是高等级的政策就越是接近理论。虽然政策不具备抽象推理的理论形态，但它是对实践经验的总结，是实践经验的原则化和理论的具体化、操作化；二是政策具有实践性，而且越是低等级的政策越是接近于实践。政策的实施则完全属于一种实践活动，是理性的实践或实践的理性化。在理论通过政策作用于实践的同时，意味着实践亦在通过政策作用于理论。在“实践—认识—再实践—再认识”的循环中，通过政策中介这个支点，把实现理论和形成理论有机地统一起来。

参考文献：

1.杨晓伟.论政策是理论与实践的中介.晋阳学刊，1999（5）

2.丹尼尔•W•布罗姆利，陈郁等译.经济利益与经济制度—公共政策的理论基础[M].上海三联书店、上海人民出版社，1999

3.张尚仁.论政策的特性与本质.云南社会科学，2003（6）

行政决策论文篇10

行政决策是行政管理过程中最主要的内容和最关键的环节。美国决策理论学派的代表人物西蒙甚至认为“管理就是决策”。行政决策是指“具有行政决策权的组织或个人为了有效实现行政目标而从多种可能的行政方案中作出选择或者决定的过程。”①它既是一种行政行为，也是一种行政过程。

改革开放与社会主义现代化建设的总设计师邓小平，是具有世界性意义的伟人。纵观他改革开放以来的一系列重大决策，不由为其独到的眼光和精准的判断所折服。作为邓小平理论的重要组成部分，邓小平的决策思想及其发展对当代中国的行政决策实践有着重要的指导意义，与西方公共行政学相关的决策理论也有相似之处。

一、邓小平“实事求是”决策思想与西蒙有限理性决策模式

“实事求是”思想是马克思主义中国化理论成果的精髓。在不断的继承和发展中，邓小平的“实事求是”思想不仅集前人智慧，而且具有深远影响力和蓬勃生命力。邓小平指出：“实事求是，是无产阶级世界观的基础，是马克思主义的思想基础。过去我们搞革命所取得的一切胜利，是靠实事求是；现在我们要实现四个现代化，同样要靠实事求是。”②在邓小平看来，科学的行政决策必须建立在正确理解国内外环境的变化发展，完整、准确地分析把握中国国情的前提下作出，而不能仅从马恩的经典著作中寻找或照搬别国经验。

西蒙提出有限理性决策模式，对于原有的以亚当·斯密古典经济学理论为基础、以“经济人”假设为理论前提的完全理性决策模型进行了优化和完善。在他看来，人不可能实现全知全能的完全理性，提出有限理性的“行政人”假设。加之时间和认识上的限制，决策者仅能做出“满意”而非“最优”的决策。

比较二者可以发现，它们都坚持从实际情况出发，邓小平的“实事求是”决策思想在改革开放的具体决策实践中有充分的体现。他要求以科学的态度和求真务实的精神，坚持改革开放，又快又稳地建设有中国特色的社会主义道路，从而全面协调可持续发展。西蒙的有限理性决策模式也充分考虑到人的认知的有限性与社会环境的复杂性和变化性，由于很难实现最优的“完全理性”，从实际情况出发，最佳的即是实现“令人满意”。实现最优可能要花费更多的时间、精力、金钱等成本，而其意义并不大。

二、邓小平“摸着石头过河”决策思想与林德布罗姆渐进决策模式

与西蒙通过降低“令人满意”的标准来使决策令人满意不同，林德布罗姆提出要以“渐进主义”来弥补人的知识能力等方面的不足，从而实现决策的理性化、科学化。“新政策只是对过去政策作某种程度上的不断修正而已。”林德布罗姆主张从已有的政策出发，根据过去的经验和与社会的互动等对政策进行渐进的、局部的、边际性的调整。

邓小平“我们搞改革开放，像摸着石头过河，在探索中前进”这类话语被形象概括为“摸论”，如：由于城市改革的复杂性，可能会出些差错。但这影响不了大局，我们是走一步看一步，有不妥当的地方，改过来就是了。”③改革“对我们来说都是新事物，所以我们要摸索前进。”④根据邓小平的观点，决策需要在原有的既定决策的基础上进行适当的调整，始终结合当前的实际情况进行分析，是一个不断观察调整的过程。

邓小平的“摸论”与林德布罗姆的渐进主义决策模式很是相似，都很好的利用已有的经验，并结合实际情况进行不断修改完善，使得既有的决策既能逐步趋向于最佳“完全理性”状态，同时又与时俱进。

三、邓小平“以人民利益为原则”决策思想与戴伊、哈蒙·齐格勒精英决策模式

邓小平将实现人民的根本利益作为决策的根本原则、出发点和归宿。“调动了基层和人民的积极性，四个现代化才真正有希望。”⑤在他看来，不符合人民利益的决策无法得到人民的拥护，他特别强调调动人民的积极性，得到人民群众的支持，不断提高和改善人民的物质文化生活水平。他说：“群众是我们力量的源泉，群众路线和群众观点是我们的传家宝。”⑥，这在邓小平的很多决策实践中都有所体现，如在农村和城市的经济恢复发展方面，他说“对内搞活，也是对内开放，通过开放调动全国人民的积极性。农村经济一开放，八亿农民的积极性就起来了。城市经济开放，同样要调动企业和社会各方面的积极性。”⑦在谈到社会主义经济政策时，他也提出：“社会主义的经济政策对不对，归根到底要看生产力是否发展，人民收入是否增加，这是压倒一切的标准。空讲社会主义不行，人民不相信。”⑧这种以人民利益为原则的价值标准深深扎根于邓小平的决策思想中，使得他做出了一系列为人民谋利益的重大决策。

而托马斯·戴伊和哈蒙·齐格勒的精英决策模式则与之完全相反。在他们看来，公共政策的制定是由为数不多的掌权人物作出的，反映了处于统治地位的精英们的价值偏好，而不反映“人民”的要求。精英主义决策模式把民众视为消极冷漠和孤陋寡闻的，他们受社会精英的操纵和支配，决策的本质是精英价值偏好的结果。

这种精英决策模式与中国长期以来所实行的的社会主义制度有根本的区别。在中国，人民群众是占统治地位的阶级，因而国家领导人进行决策时以最广大人民的根本利益为原则。精英决策模式则体现出了西方国家的政治现实，即行政决策仅能体现出少数精英阶层的意志，而广大人民则是决策内容的被动接受者，人民只能通过政治选举等方式，表达自己的利益诉求，并期待能够在决策实践中有所体现。

总得来看，在当时的历史条件下，邓小平的决策思想构成了一套完整的体系，对我国的发展有深远的影响，是与中国实际联系极紧密的思想理论。而西方公共行政学者们的相关决策理论亦有可取之处。目前，我国正处于行政改革的转型时期，在正确分析当今国情与国际环境的基础上，必须既要继承和发展中国一直以来所运用的马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论等的决策思想，同时积极吸收西方公共行政学决策理论的精髓，以对我国行政决策的优化有所借鉴。

参考文献

[1]《邓小平文选》第二卷,人民出版社,1994

[2]《邓小平文选》第三卷,人民出版社,1994

[3]金太军,赵晖主编.《公共行政管理学新编》.华东师范大学出版社,2006年4月第1版

[4]严强主编.《公共行政学》.高等教育出版社,2009年12月第1版

[5]申俊喜主编.《邓小平行政管理理论研究》.中央文献出版社,2000年4月第1版

[6]郭济主编.《邓小平行政管理思想研究》.中央文献出版社,2001年6月第1版

注释

①严强主编：《公共行政学》，高等教育出版社，2009年12月第1版，第254页。

②《邓小平文选》第二卷，第143页。

③《邓小平文选》第三卷，第78页。

④《邓小平文选》第三卷，第174页。

⑤《邓小平文选》第三卷，第180页。

行政决策论文篇11

理论联系实际是原则，也是方法。然而，邓小平认为理论联系实际“只是一个原则，原则的运用还会遇到许多具体问题。……根据我们的经验，普遍真理与具体实际，二者结合很不容易”。对此学者们都有过研究、讨论和体会，有人从哲学角度研究命题的内涵、真谛；有人从思维科学角度探究命题的思维机制；有人从思想方法论的角度分析命题的基本要求；有人从操作层面上讨论命题的途径和方法；有人从实际工作角度谈论对命题的经验和体会等等。但是这些研究仍未能说明理论与实际实现有机联系的内在机理。基于此，本文从政策制定的视角对理论联系实际的内在机理进行探讨，以期对此研究有所拓展。

政策是把理论引向实际的操作者

理论联系实际的逻辑起点应当是从实际开始。能不能从理论开始呢？不能。因为理论作为系统的理性认识，是对某一事物的本质和规律的抽象概括，它对主体开展科学的实践具有指导的功能，但这种指导是方向性的而不具有直接性。如果可以从理论开始，就意味着让理论去直接规范主体的实践行为，这样很容易使主体陷入理论“教条”。因此，在如何学习和对待理论的问题上才特别强调主体要着眼于理论的运用，要把思维指向实际。那么，怎样使主体避免陷入理论“教条”，把理论引向实际呢？从政策科学看，理论必须通过具有“法则性”特征的政策作为中介，才能发挥对实践的指导功能。政策既是理论的具体化、规范化和实践化，又是实践经验的原则化。政策的实践性、可操作性、问题指向性决定了政策是把理论引向实际的操作者。

（一）政策的实践性

政策的实践性，表现在政策的制定源自实践的诉求，政策的效果要靠实践检测。一般来讲，政策研制的初衷就是要付诸实施的，其研制的全过程都是在设计如何付诸实施，怎样实施更好。政策的这一实践性特点使得研制政策的主体在认识上不可能困顿于既有的理论框架之中，必然要把思维指向实践，把理论的主张、观点放在政策研制中加以辨析、论证试验和转化。政策只有通过实践才能实现其目标和功能。政策实践是政策的执行和实施，其重要性要比政策制定更为重要，它决定了政策目标能否实现以及实现的程度和范围，也是检验政策正确与否的重要途径。

（二）政策的可操作性

“政策的可操作性，是指政策所确立的活动目标和所有行为方式、步骤均可以直接用于实践操作，并能借助于一定技术手段从质和量两个方面加以验证。”理论的内容是对事物本质和规律的反映，它是超越具体对象的科学抽象，反映着事物或现象之间本质、必然和普遍的联系，无法直接用于具体的实践操作。可操作性是政策与理论的实质区别，只有通过政策等中介手段才能将理论与实际有机链接起来。政策是根据具体的实际将理论转化为可操作的理性认识，政策所规定的行为应是可执行的行为。因此，不能将政策局限于纯理论，呈现不可操作性状况，要实现政策的目的，需从逻辑严密的角度出发，提供一套能够实现其特定目的的框架思路、步骤、方法、原则等具体的操作性内容。可见，政策的可操作性如何，决定着理论能否在特定问题的政策研究和政策制定中实际地广泛接受和运用。因此，理论只有转化为可供操作的政策，才能有效地用于指导实践。

（三）政策的问题指向性

政策的问题指向性，即政策是来解决实际问题的。政策问题是政策产生的根源，政策作为一种社会现象，就其政策方案来说，政策是将一般理论指向实际的问题；就政策本身来说，政策不是一个孤立的政策文本，而是一个由政策制定、政策执行、政策评估、政策调整、政策终结等一系列环节构成的动态过程。每项政策的产生都要以解决的问题为前提，都以有效地解决问题为最终目的。理论的抽象性使得它不能直接作用于实际，需要转换为有实际问题指向的政策才能发挥作用。理论联系实际就是要在联系实际过程别强化实际问题意识。政策因问题而存在、发展、运动。这就使得政策主体将理论与实际相结合时，思维不会停留在理论的框架中，而始终指向问题，即实际。因此，研究和解决实际问题，是政策制定的目标，是衡量政策正确与否的标准，是贯彻理论联系实际的关键。由此而言，政策是将理论引向实际的操作者。

政策是对实际问题进行理论思维的研究者

政策的制定始终是面对实际问题的，政策中的实际问题不是描述性的陈述，而是对实际问题的理性认识。所以，在如何对待实际问题上才特别强调主体要着眼于对实际问题的理论思考，着眼于新的实践和新的发展。制定政策必须分析实际，分析实际必须运用理论的思维方法。政策的理论性、价值取向性、行为准则性决定了政策是对实际进行理论思维的研究者。

（一）政策的理论性

政策的理论性首先指政策制定过程中政策主体受制于其所具有的理论背景或理论图示；其次是指政策主体运用一定的理论和方法来制定政策，其中最主要的是政策主体对实际问题的理论分析；再次是指政策文本中所蕴含的或者展现着某一理论的思维理念。政策活动从一开始规划设计时就存在着政策制定者的理性思考，政策理性认识活动贯穿于政策活动全过程，政策制定者运用自己的理论能够预见政策活动的进程和结果。政策制定是政策制定者对实际问题进行理性思维的结果，是从具体到抽象的过程。政策执行是对实际问题进行的理论思维过程和成果的正确与否的检验，是对原政策进行再认识、再思维的过程。政策制定者把一定理论看作达到政策目的的有效手段。此外，政策文本本身包含政策制定者运用的某些理论价值观念，它为决策者提供了一个解决实际问题的根本指导思想和基本的理论依据。正如美国经济政策学家丹尼尔•W•布罗姆利所言：“在政策科学领域中的经济学家首先必须探寻（或决定）那些受政策影响的人的目标——这是需要最大程度客观的活动——然后客观地利用理论来指出哪种方式能使完成这些目标的可能性变得最大”。

（二）政策的价值取向性

“政策的价值取向性是指政策与价值观密切相关。这是因为，政策必然涉及预期的目标是什么、鼓励采取什么行动去实现目标、惩罚哪些危及实现目标的行动等问题，回答这些问题都受价值观的指导。”价值取向不同，政策目标制定和政策执行方向便不同。政策制定者的偏好、个人愿望和目标，政策过程中的公正、公平和合理的价值要求及政策决策过程中涉及的社会价值和社会目标都会影响政策的制定。在一定意义上讲，政策本质上是关于社会价值的一种权威性的分配，具体则表现为制定者选择作为或不作为的行为，它本身就是一种价值选择。从政策过程来看，价值观的影响渗透到政策过程的各个环节之中。政策价值取向性在政策过程中对目标的确立、方案的选择、价值的判断方面起着重要的作用。政策制定的目的在于及时和有效地解决社会问题。能否将实际问题建构为政策问题，关键在于此实际问题是否与政策制定者所认定的价值标准相契合。政策主体以一定的价值观或价值尺度去考量某一实际问题，认清要解决实际问题所涉及的各种利害关系，进而形成解决问题的政策目标和方案。

（三）政策的行为准则性

政策的行为准则性，指“政策是政党和国家在一定历史时期为实现一定的目标而规定的行为准则和行动指南”。政策是理论指导实践的活动准则，如果说理论的本质是描述对象“是什么”，那么政策的本质则说明“如何做”。政策是社会群体的“行为准则或行为规范”，政策是为了解决实际中各种利益冲突，平衡各利益团体之间利益而制定的具有普遍约束力的行为准则，它是在解决实际问题的过程中产生的对个体的行为具有约束性和强制性的规则。政策属于活动规则的范畴，它一方面具有规则的指令性特点，强制人们贯彻执行，起着规范人的行为的作用；另一方面，政策的内容必须是可执行的行为，也就是可以直接用来指导人的实践操作。政策作为一种活动规则，是针对多数人和普遍性问题制定的，是要求社会成员普遍遵守的行为规范，它在调控整体社会实践过程中必然发挥着重要作用。

政策是理论与实际实现有机联系的成果呈现方式

相对于理论而言，政策是实际，是理论思维化了的实际。相对于实际而言，政策是理论，是可直接进入实践领域的理论，针对解决实际问题的具有可操作性的理论，它比理论更接近于实践，与实践衔接得更紧密，对实践的指导作用更直接。政策的中介性使得政策成为理论与实际联结的成果呈现方式。

政策的中介性指政策具有把理论与实际联结起来的中介特性。“从认识论的角度看，政策的本质被界定为理论联系实践的中间环节，因而具有理论与实践的二重特征。”“理论指导实践要以政策为中介，这是由理论和政策各自的特点决定的。”理论作为理性认识，反映事物的本质和规律，对实践不具有直接的操作性。理论必须通过具有实际特征的政策作为中介，才能发挥对实践的指导功能。政策是具有可操作性的理论，政策作为人们行为的准则，它舍弃了抽象的理论思维过程，舍弃了许多逻辑的演绎、归纳、推理和论证，直接告诉人们行动的原则、方法和途径。政策既是实践经验的原则化，也是基本理论的具体化。理论作为理性认识，反映事物的本质和规律，对主体实践行为只具有方向性而不具有直接调控性。政策作为指导人们行动的准则，虽然属于意识范畴，但它根源于客观事物及其发展规律。政策作为理论指导和与客观实际相结合的载体，应该是理论指导和客观实际的统一。

政策是理论与实际不可或缺的联系纽带和中介。政策作为居于两者之间的中介，则既要符合理论的普遍性要求，又要符合实际的特殊性要求。政策的中介性包含两层含义：一是政策具有理论性，而且越是高等级的政策就越是接近理论。虽然政策不具备抽象推理的理论形态，但它是对实践经验的总结，是实践经验的原则化和理论的具体化、操作化；二是政策具有实践性，而且越是低等级的政策越是接近于实践。政策的实施则完全属于一种实践活动，是理性的实践或实践的理性化。在理论通过政策作用于实践的同时，意味着实践亦在通过政策作用于理论。在“实践—认识—再实践—再认识”的循环中，通过政策中介这个支点，把实现理论和形成理论有机地统一起来。

参考文献：

1.杨晓伟.论政策是理论与实践的中介.晋阳学刊，1999（5）

2.丹尼尔•W•布罗姆利，陈郁等译.经济利益与经济制度—公共政策的理论基础[M].上海三联书店、上海人民出版社，1999

3.张尚仁.论政策的特性与本质.云南社会科学，2003（6）

行政决策论文篇12

理论联系实际是原则，也是方法。然而，邓小平认为理论联系实际“只是一个原则，原则的运用还会遇到许多具体问题。……根据我们的经验，普遍真理与具体实际，二者结合很不容易”。对此学者们都有过研究、讨论和体会，有人从哲学角度研究命题的内涵、真谛；有人从思维科学角度探究命题的思维机制；有人从思想方法论的角度分析命题的基本要求；有人从操作层面上讨论命题的途径和方法；有人从实际工作角度谈论对命题的经验和体会等等。但是这些研究仍未能说明理论与实际实现有机联系的内在机理。基于此，本文从政策制定的视角对理论联系实际的内在机理进行探讨，以期对此研究有所拓展。

政策是把理论引向实际的操作者

理论联系实际的逻辑起点应当是从实际开始。能不能从理论开始呢？不能。因为理论作为系统的理性认识，是对某一事物的本质和规律的抽象概括，它对主体开展科学的实践具有指导的功能，但这种指导是方向性的而不具有直接性。如果可以从理论开始，就意味着让理论去直接规范主体的实践行为，这样很容易使主体陷入理论“教条”。因此，在如何学习和对待理论的问题上才特别强调主体要着眼于理论的运用，要把思维指向实际。那么，怎样使主体避免陷入理论“教条”，把理论引向实际呢？从政策科学看，理论必须通过具有“法则性”特征的政策作为中介，才能发挥对实践的指导功能。政策既是理论的具体化、规范化和实践化，又是实践经验的原则化。政策的实践性、可操作性、问题指向性决定了政策是把理论引向实际的操作者。

（一）政策的实践性

政策的实践性，表现在政策的制定源自实践的诉求，政策的效果要靠实践检测。一般来讲，政策研制的初衷就是要付诸实施的，其研制的全过程都是在设计如何付诸实施，怎样实施更好。政策的这一实践性特点使得研制政策的主体在认识上不可能困顿于既有的理论框架之中，必然要把思维指向实践，把理论的主张、观点放在政策研制中加以辨析、论证试验和转化。政策只有通过实践才能实现其目标和功能。政策实践是政策的执行和实施，其重要性要比政策制定更为重要，它决定了政策目标能否实现以及实现的程度和范围，也是检验政策正确与否的重要途径。

（二）政策的可操作性

“政策的可操作性，是指政策所确立的活动目标和所有行为方式、步骤均可以直接用于实践操作，并能借助于一定技术手段从质和量两个方面加以验证。”理论的内容是对事物本质和规律的反映，它是超越具体对象的科学抽象，反映着事物或现象之间本质、必然和普遍的联系，无法直接用于具体的实践操作。可操作性是政策与理论的实质区别，只有通过政策等中介手段才能将理论与实际有机链接起来。政策是根据具体的实际将理论转化为可操作的理性认识，政策所规定的行为应是可执行的行为。因此，不能将政策局限于纯理论，呈现不可操作性状况，要实现政策的目的，需从逻辑严密的角度出发，提供一套能够实现其特定目的的框架思路、步骤、方法、原则等具体的操作性内容。可见，政策的可操作性如何，决定着理论能否在特定问题的政策研究和政策制定中实际地广泛接受和运用。因此，理论只有转化为可供操作的政策，才能有效地用于指导实践。

（三）政策的问题指向性

政策的问题指向性，即政策是来解决实际问题的。政策问题是政策产生的根源，政策作为一种社会现象，就其政策方案来说，政策是将一般理论指向实际的问题；就政策本身来说，政策不是一个孤立的政策文本，而是一个由政策制定、政策执行、政策评估、政策调整、政策终结等一系列环节构成的动态过程。每项政策的产生都要以解决的问题为前提，都以有效地解决问题为最终目的。理论的抽象性使得它不能直接作用于实际，需要转换为有实际问题指向的政策才能发挥作用。理论联系实际就是要在联系实际过程中特别强化实际问题意识。政策因问题而存在、发展、运动。这就使得政策主体将理论与实际相结合时，思维不会停留在理论的框架中，而始终指向问题，即实际。因此，研究和解决实际问题，是政策制定的目标，是衡量政策正确与否的标准，是贯彻理论联系实际的关键。由此而言，政策是将理论引向实际的操作者。

政策是对实际问题进行理论思维的研究者

政策的制定始终是面对实际问题的，政策中的实际问题不是描述性的陈述，而是对实际问题的理性认识。所以，在如何对待实际问题上才特别强调主体要着眼于对实际问题的理论思考，着眼于新的实践和新的发展。制定政策必须分析实际，分析实际必须运用理论的思维方法。政策的理论性、价值取向性、行为准则性决定了政策是对实际进行理论思维的研究者。

（一）政策的理论性

政策的理论性首先指政策制定过程中政策主体受制于其所具有的理论背景或理论图示；其次是指政策主体运用一定的理论和方法来制定政策，其中最主要的是政策主体对实际问题的理论分析；再次是指政策文本中所蕴含的或者展现着某一理论的思维理念。政策活动从一开始规划设计时就存在着政策制定者的理性思考，政策理性认识活动贯穿于政策活动全过程，政策制定者运用自己的理论能够预见政策活动的进程和结果。政策制定是政策制定者对实际问题进行理性思维的结果，是从具体到抽象的过程。政策执行是对实际问题进行的理论思维过程和成果的正确与否的检验，是对原政策进行再认识、再思维的过程。政策制定者把一定理论看作达到政策目的的有效手段。此外，政策文本本身包含政策制定者运用的某些理论价值观念，它为决策者提供了一个解决实际问题的根本指导思想和基本的理论依据。正如美国经济政策学家丹尼尔•w•布罗姆利所言：“在政策科学领域中的经济学家首先必须探寻（或决定）那些受政策影响的人的目标——这是需要最大程度客观的活动——然后客观地利用理论来指出哪种方式能使完成这些目标的可能性变得最大” 。

（二）政策的价值取向性

“政策的价值取向性是指政策与价值观密切相关。这是因为，政策必然涉及预期的目标是什么、鼓励采取什么行动去实现目标、惩罚哪些危及实现目标的行动等问题，回答这些问题都受价值观的指导。”价值取向不同，政策目标制定和政策执行方向便不同。政策制定者的偏好、个人愿望和目标，政策过程中的公正、公平和合理的价值要求及政策决策过程中涉及的社会价值和社会目标都会影响政策的制定。在一定意义上讲，政策本质上是关于社会价值的一种权威性的分配，具体则表现为制定者选择作为或不作为的行为，它本身就是一种价值选择。从政策过程来看，价值观的影响渗透到政策过程的各个环节之中。政策价值取向性在政策过程中对目标的确立、方案的选择、价值的判断方面起着重要的作用。政策制定的目的在于及时和有效地解决社会问题。能否将实际问题建构为政策问题，关键在于此实际问题是否与政策制定者所认定的价值标准相契合。政策主体以一定的价值观或价值尺度去考量某一实际问题，认清要解决实际问题所涉及的各种利害关系，进而形成解决问题的政策目标和方案。

（三）政策的行为准则性

政策的行为准则性，指“政策是政党和国家在一定历史时期为实现一定的目标而规定的行为准则和行动指南”。政策是理论指导实践的活动准则，如果说理论的本质是描述对象“是什么”，那么政策的本质则说明“如何做”。 政策是社会群体的“行为准则或行为规范”，政策是为了解决实际中各种利益冲突，平衡各利益团体之间利益而制定的具有普遍约束力的行为准则，它是在解决实际问题的过程中产生的对个体的行为具有约束性和强制性的规则。政策属于活动规则的范畴，它一方面具有规则的指令性特点，强制人们贯彻执行，起着规范人的行为的作用；另一方面，政策的内容必须是可执行的行为，也就是可以直接用来指导人的实践操作。政策作为一种活动规则，是针对多数人和普遍性问题制定的，是要求社会成员普遍遵守的行为规范，它在调控整体社会实践过程中必然发挥着重要作用。

政策是理论与实际实现有机联系的成果呈现方式

相对于理论而言，政策是实际，是理论思维化了的实际。相对于实际而言，政策是理论，是可直接进入实践领域的理论，针对解决实际问题的具有可操作性的理论，它比理论更接近于实践，与实践衔接得更紧密，对实践的指导作用更直接。政策的中介性使得政策成为理论与实际联结的成果呈现方式。

政策的中介性指政策具有把理论与实际联结起来的中介特性。“从认识论的角度看，政策的本质被界定为理论联系实践的中间环节，因而具有理论与实践的二重特征。”“理论指导实践要以政策为中介，这是由理论和政策各自的特点决定的。”理论作为理性认识，反映事物的本质和规律，对实践不具有直接的操作性。理论必须通过具有实际特征的政策作为中介，才能发挥对实践的指导功能。政策是具有可操作性的理论，政策作为人们行为的准则，它舍弃了抽象的理论思维过程，舍弃了许多逻辑的演绎、归纳、推理和论证，直接告诉人们行动的原则、方法和途径。政策既是实践经验的原则化，也是基本理论的具体化。理论作为理性认识，反映事物的本质和规律，对主体实践行为只具有方向性而不具有直接调控性。政策作为指导人们行动的准则，虽然属于意识范畴，但它根源于客观事物及其发展规律。政策作为理论指导和与客观实际相结合的载体，应该是理论指导和客观实际的统一。

政策是理论与实际不可或缺的联系纽带和中介。政策作为居于两者之间的中介，则既要符合理论的普遍性要求，又要符合实际的特殊性要求。政策的中介性包含两层含义：一是政策具有理论性，而且越是高等级的政策就越是接近理论。虽然政策不具备抽象推理的理论形态，但它是对实践经验的总结，是实践经验的原则化和理论的具体化、操作化；二是政策具有实践性，而且越是低等级的政策越是接近于实践。政策的实施则完全属于一种实践活动，是理性的实践或实践的理性化。在理论通过政策作用于实践的同时，意味着实践亦在通过政策作用于理论。在“实践—认识—再实践—再认识”的循环中，通过政策中介这个支点，把实现理论和形成理论有机地统一起来。

参考文献：

1.杨晓伟.论政策是理论与实践的中介.晋阳学刊，1999（5）

2.丹尼尔•w•布罗姆利，陈郁等译.经济利益与经济制度—公共政策的理论基础[m].上海三联书店、上海人民出版社，1999

3.张尚仁.论政策的特性与本质.云南社会科学，2003（6）