县级经济论文篇1

同志2007年6月25日在中央党校省部级进修班的重要讲话中指出:转变经济发展方式，是在探索和把握我国经济发展规律的基础上提出的重要方针，也是从当前我国经济发展的实际出发提出的重大战略。要更深刻、更白觉地把握经济发展规律，下更大的决心、采取更有力的措施提高经济发展质量和效益。”要发展县域工业和县域经济，就必须切实转变经济增长方式或经济发展方式，从根本上实现由粗放型增长方式向集约型增长方式转变。

一、充分认识转变县域经济增长方式的重要性和紧迫性在县域工业和县域经济的发展中，尽快实现经济增长方式的转变，具有重要的意义。

(一)转变经济增长方式，是落实科学发展观，实现县域工业和县域经济又好又快发展的需要

科学发展观的核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。不同的经济增长方式，折射和反映出不同的发展观。传统的粗放型增长方式，主要依靠生产要素的数量扩张，表现为高投人、高消耗、高污染、低效益。这种增长方式，是与科学发展观的基本要求相背离的。县域工业和县域经济采用传统的粗放型增长方式，虽然也有发展，但这种发展是畸形的，不可持续的，我们曾为此付出过惨重的代价。因此，必须坚持以科学发展观为指导，尽快转变增长方式，实现又好又快的发展，切实把县域丁业和县域经济引上全面、协调、可持续发展的轨道。

(二)转变县域经济增长方式。是贯彻“工业反喃农业、城市支持农村”的方针.推进社会主义新农村建设的需要

在党的十六届四中全会上，同志提出了“两个趋向”的重要论断:“纵观一些工业化国家发展的历程，在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向;但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向。’护各县(市)应根据中央的要求和安排，既要充分调动广大农民的积极性，又要加速转变增长方式，认真贯彻“工业反喃农业、城市支持农村”的方针，把这两方面的力量有机地结合起来，在积极推进城乡统筹发展的前提下，把社会主义新农村建设卓有成效地不断推向前进。

(三)转变县域经济增长方式，是探索和坚持走出一条适合县域特点的新型工业化道路的需要

实现工业化是县域发展的必然趋势和必经发展阶段。党的十六大提出并阐明了我国新型工业化道路的基本内涵，这就是以信息化带动工业化，以工业化促进信息化，走出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发展的新?}1工业化路子。县域工业和县域经济如何发展，尽管因县(市)情不同而有不同的发展思路、发展模式、发展路子，但总体思路、根本路子则必须体现中央的要求，必须坚定不移地走新型工业化道路。坚持走新型工业化道路，必然要求转变经济增长方式。只有转变经济增长方式才能更好更快地发展县域工业和县域经济，走出一条适合县域特点新型工业化道路。

（四）转变县域经济增长方式，是实施“工业兴桂，’.“工业兴县”战略，推进社会主义和谐杜会建设的需要

广西“十一五”规划纲要明确提出了“全面实施工业兴桂战略”。实施“工业兴桂”、“工业兴县，，、“工业强县”战略，发展县域工业和县域经济，都是构建社会主义和谐}啥所不可或缺的重要内容和重要任务。如果不转变增长方式，仍然按传统的粗放型增长方式去发展县域工业和县域经济，不仅不能实现县域工业和县域经济的持续快速协调健康发展，而且还会引发和加剧各种经济社会矛盾，从而影响和阻碍社会主义和谐社会的建设。实践证明，没有县域工业的健康发展，就没有县域经济的健康发展，也不利于人民的安居乐业和社会的和谐毛瓷定。因此，转变增长方式，必将有力地促进“工业兴桂”、“工业兴县”战略的实施，有力地促进社会主义和谐社会的构建。

总之，转变增长方式意义重大，任务艰巨。我们必须从战略的高度和时代的要求上去深化认识，增强自觉性和紧迫感，切实把转变增长方式作为一项关系县域经济社会全局的重要任务抓紧抓好。

二、传统经济增长方式在发展县域工业和县域经济中存在的问题及原因

要转变增长方式，除了充分认识转变增长方式的重耍性和紧迫性外，还必须对传统的粗放型增长方式在县域所造成的主要问题及其原因有一个清醒的、理性的认识。

(一)主要问题

1工盲目追求GDP增长速度，忽视人民群众的物质文化需求

发展的根本目的，是为了满足人民群众日益增长的物质文化需求。尤其在改革开放后的新时期，人们的物质文化需求出现了多元化、多样化的趋势。20多年来，我国县域工业和县域经济的发展，基本上走的是粗放型增长的道路。在粗放型增长方式下，许多县(市)一味地追求GDP的增长速度，盲目追求上项目、增加投人、扩大生产规模，由此引发和导致个人、企业、政府都进人‘短线竞争”状态。其最大弊端就在于忽视了以人为本，没能从根本上满足人民群众日益增长的物质文化需求。这种竞争和竞赛尽管在短期内也可能会“大见成效”但由于没有把出发点和着眼点放在人民利益的基点之上，因而是片面的、不可取的。

2效率仍然不高，效益相对低下

在粗放型增长方式下，人们片面追求高投人、高速度、高指标，企图通过扩大生产规模和依靠各种资源的大量消耗，去刺激和实现经济的快速增长，从而造成投人产出效率不高，效益相对低下。这种快速度增长由于缺乏科学技术支撑，缺乏质量和效益.尤其是与资源环境的突出矛盾，因而同样是不可取的，是一种有水分的、不可持续的发展速度。

3能源资源过多耗费，生态环境受到破坏

多年来，县域经济的增长基本上是靠消耗大量的物质资源实现的，由此导致经济社会发展与人口、资源、环境、生态之间的矛盾日益尖锐，资源短缺、生态恶化、环境污染，已成为制约县域工业和县域经济发展的瓶颈。2005年我国GDP约占世界5%，但消费的原煤、铁矿石、钢材、氧化铝、水泥却占世界25%至40%02004年我国消费煤炭19亿吨，原油约3亿吨，粗钢2.R亿吨，水泥9.7亿吨。这些数字说明了我国单位产出的消耗太高，也说明了粗放型增长方式的不合理性。多年来，为了发展县域经济，各地都在大力推行工业化和城镇化战略，涌现了大量的县域乡镇企业。这些劳动密集型企业技术含量低，生产丁艺落后，能源资源消耗大，且污染严重。又由于县域经济的主体仍然是传统农业经济，为了提高农作物的产量，大量使用甚至滥用化肥、农药，也导致水、土资源恶化，生态环境受到不同程度的破坏。

4工业污染严重，人民群众的生命健康和安全受到威胁

在粗放型增长方式下，伴随着经济的快速增长和资源、能源的过度消耗，由此又带来了二氧化碳、二氧化硫以及其他废气、废水和废弃物的大量排放，从而对环境造成严重污染，直接威胁到人民群众的生命健康和安全。目前，我国因工业污染所造成的环境恶化状况令人担忧。2005年初，瑞士达沃斯世界经济论坛公布了最新的“环境可持续指数评价”，在全球144个国家和地区的排序中，中国位列第133位。在全世界污染最严重的20个城市中，有16个在中国。另据中科院2006年2月28日的租006中国可持续发展战略报告》，对世界59个主要国家的资源绩效水平进行排序，我国位列绩效最差国家之一，排在第54位。

5.企业缺乏自主创新能力，在国际市场竞争中处于劣势

由于县域范围内的劳动者平均受教育程度较低，职业教育、技能培训机构没有发展起来，企业的技术开发、自主创新能力不足，品牌意识不强，从而使企业在市场竞争中处于劣势。当今的国际竞争十分剧烈，国际竞争在很大程度上是人才竞争和知识产权的竞争。谁拥有人才，谁掌握了知识产权，谁就掌握了主动。如果我们不尽快转变经济增长方式，不能拥有更多的人才和知识产权，在复杂而剧烈的国际竞争中就将处于被动地位。

(二)原因分析

以上我们分析了采用传统的粗放型增长方式发展县域工业和县域经济所带来的几个主要问题。存在这些问题的原因是多方面的，下面从四个方面作简要分析。

1、片面性认识

传统的粗放型增长方式之所以能在县域经济中占主导地位，从认识论根源上看，主要在于各级领导思想认识上的片面性。在县域范围内，对要不要发展，为什么要发展和为谁发展等问题的认识，各级领导是一致的、无争议的。但对于发展什么和怎样发展这些问题的认识就有分歧了。许多领导总想通过扩大投资规模、依靠各种资源的大量消耗去实现县域经济的快速增长，把主要精力放在增长速度的提高和数量的扩大上，甚至把它作为压倒一切的任务。这种对发展的片面性认识，这种对速度与质量、速度与效益及经济发展与人口、资源、环境等关系的非理性认识，是传统增长方式普遍存在并产生一系列问题的思想根源。

2体制性漳碍

经济增长方式是由生产关系决定的，尤其与生产关系中的经济管理体制有着紧密的联系。有什么样的经济管理体制，就有什么样的经济增长方式。在计划经济体制下，经济增长的方式必然是粗放的。当我国建立起社会主义市场经济体制以后，客观上要求实现增长方式由粗放型向集约型转变。早在“九五”期间，中央就明确提出要实现经济增长方式的根本性转变。但10多年来，这种转变进展缓慢，效果不大。其中一个带根本性的原因，就在于体制。一方面，旧体制的安全退出和新体制的建立完善，是一个渐进的历史过程。另一方面，政府的各项改革尚未完全到位，政府的职能尚未彻底转变。政府在市场竞争中的主体地位应当退出，让位给企业。政府管理经济的力式、手段应当进一步改善。地方政府和官员的政绩考核，应按中央的要求相应调整此外，特别是国有企业的改革也未完全到位，预算软约束等问题尚未解决。所有这些，都是新旧增长方式长期以来不能此消彼长、去旧留新的体制。

3历史性原因

我国的封建社会长达二千多年，小农经济的生产方式、增长方式是非常粗放、落后的。建国后，我国长期实行的是计划经济，与此相适应的增长方式则是传统的粗放型增长方式。计划经济是短缺经济，计划经济时代的最紧迫、最现实的任务，是解决有无追求总量的增长。即便发展到了今天这个水平，我闰的基础设施仍相对落后，解决住房、交通问题的任务仍很繁重，我国农村的绝对贫困人口尚有2600多万，城市中尚有2200万人口需要政府给予最低生活补贴，解决城乡劳动力就业问题的压力增大，如此等等。在一个相当长的时期内，保持一个相对高的发展速度，还是非常必要、非常重要的。

4.习惯性势力

传统的粗放型增长方式有较强的惯性和顽固性。人们在长期的计划经济和粗放型增长方式条件下生产、生活，也已形成一种思维定势。要彻底转变经济增长方式，需积以时日，而非朝夕之功，一戚而就。从世界产业发展趋势看，市场竞争将更为激烈，我国将成为未来5年世界产业竞争和发展的激烈竞争空间。从国内发展趋势看，目前以地区为竞争实体的基本格局并没改变，各地区之间的竞争所依赖的仍然主要是各种在短期内可以见效的投资项目和“优惠”政策竞赛。“开发”和“招商”仍将是地区问竞争最主要的‘主题词”。在这种情况下，无论是企业还是政府，都难以完全舍弃粗放型增长方式。由此可见，转变经济增长方式不可能自动实现，必须有根本性的观念转变和重大的举措，才能冲破旧增长方式的惯性束缚和思维定势的藩篱，完成经济增长方式的历史性转折。

以上的分析表明，粗放型增长方式所导致和遗留的问题很多，其原因也很复杂。尽管这种增长方式在某些地方还有存在的时问和空间，但从长远看，它是不可持续的，必然要为新的增长方式所取代。

三、转变增长方式，促进县域工业和县域经济发展

在县域范围内切实转变经济增长方式，以便促进县域工业和县域经济又好又快地发展，任务十分艰巨，要做的工作和要解决的问题很多。浅见以为，当前应着重抓好以下几项工作。

(一)明确方向，全面贯彻落实科学发展观

县域各级领导一定要进一步树立和全面贯彻科学发展观，把发展这个党执政兴国的第一要务抓紧抓好，要用发展的办法解决县域经济社会发展的所有问题，包括解决转变增长方式的问题。要克服思想认识上的片面性和绝对性，正确解决发展什么和怎么发展等县域经济发展的重大问题。要正确认识和处理速度与效益的关系，既要争取较快的发展速度，但又不能片面追求发展速度，要坚持速度、结构、质量、效益的有机统一。对GDP的增长要有理性的认识，单纯追求GDP，一切为了GDP，把GDP作为唯一目标，作为衡量发展成败的唯一标准，甚至不惜以盲目建设、污染环境、破坏资源、降低效益为代价，是与科学发展观相违背的。要在科学发展观指导下解放思想，更新观念，创新发展思路，落实发展举措，转变增长方式，坚持走符合县域特点的新型工业化道路。

(二》深化改革，建立健全转变增长方式的体制和机制

转变增长方式，需要有相应的体制和机制作保障和支撑。要加快完善社会主义市场经济体制，在不断提高宏观调控水平的同时，要更加充分地发挥市场配置资源的基础性作用。要充分鼓励市场竞争，维护良好的竞争秩序，使企业真正成为市场竞争的主体，而地方政府要进一步规范政府的职能和行为，不能以竞争主体的角色参与市场竞争。不断地改善管理方式，努力实现由过去直接干预经济到现在的依法管理、科学管理经济的角色转换。此外还要进一步深化干部人事制度改革，继续深化投资体制改革和国有企业改革，等等。通过深化改革，以创新的体制和机制来促进、支持、确保增长方式的彻底转变。

(三)发展教育，加快高素质创新型人才队伍建设

经济增长方式的转变，县域工业和县域经济的发展最终取决于高素质创新型的人才。为此，必须大力发展县域教育，建立有效的教育投人机制，加强基础教育，完善农村教育体系，扩大教育覆盖面。要认真贯彻科学发展观和科学人才观，坚持党管人才的原则，在县域加快党政人才、企业经营管理人才和专业技术人才这三支队伍建设，同时抓紧培养专业化高技能人才和农村实用人才。县域企业是转变增长方式的重要阵地。要加快培养优秀企业家、优秀经营管理者和优秀思想政治工作者，使他们在转变增长方式中发挥中坚作用，使企业进一步增强自主创新能力，在激烈的国内外市场竞争中能站稳脚跟，开拓创新，立于不败之地。

(四)优化结构，继续推进县域经济结构战略性调整

调整和优化经济结构是转变经济增长方式的主要途径和重要内容。由于县域经济的主体多数仍然是传统农业经济，因而必须继续巩固和加强农业的基础地位。要因地制宜扬长避短，大力发展特色农业项目，积极推进农业标准化生产。大力培育农副产品加工龙头企业，实现农业产业化经营，打造有鲜明特色的强势农产品品牌，提高生产品的核心竞争力，促进县域经济的发展。要改组、改造传统产业，以信息化带动工业化，坚定不移地走新型工业化道路。要坚决依法淘汰落后工艺技术，关闭破坏资源、污染环境和不具备安全生产条件的企业。要发展高新技术产业和先进制造业。加快发展服务业，提高服务业的比重。通过经济结构的调整、优化，进一步增强技术创新能力，提高经济增长的科技含量，为经济增长方式的彻底转变提供技术基础和技术支撑。

(五)立足县情，努力建设资源节约型社会和环境友好型壮会

我国资源总量较大，种类比较齐全，但人均资源量少，资源浪费现象相当严重。我国人均水资源量仪为世界平均水平的27%左右，但农业灌溉用水利用系数为0.4,是国外先进水平的一半。工业万元产值用水量为100立方米，是国外先进水平的10倍。矿产资源回收率低，总回收率仅为30%，比国外先进水平低20个百分点以上。机动车油耗水平比欧洲高25%，比日本高20%，货车百吨公里油耗比国际先进水平高123%，内河船舶油耗比国际先进水平高10%-20%。

同样，我国环境形势也很严峻，主要污染物排放量总量远远超过环境容量，一些地方老百姓喝不上干净水，吸不到新鲜空气，1/3的国土受到酸雨影响，噪声扰民相当严重;生态恶化，水土流失、土地沙化仍在发展，林地流失严重,90%以上的天然草原在退化，10%~15%的高等植物物种处于濒危状态，有害外来物种人侵加剧;各类环境纠纷日益增多，环境问题投诉以年均30%的速度增加。

县级经济论文篇2

东部地区财政“省直管县“和扩权强县试点取得显著成效后，学术界对“省直管县“财政体制的分析和研究日渐增多。作为省以下财政体制改革的一大创举，省直管县改革在党和国家重要文件、领导人讲话中均有提及。省直管县改革作为当今理论与实践中的重大问题，已经得到学术界深入讨论。总结归纳相关研究的阶段性成果，并从中挖掘进一步研究和提升的空间，对于完善“省直管县”体制改革相关问题研究具有十分重要的借鉴意义。本文选取核心期刊论文进行梳理，从“省直管县”体制改革研究的研究内容和研究方法两个方面做以简要述评。

从研究方法上看，早期关于省直管县改革的研究多为定性分析和规范分析，主要是以经济学的相关理论为支撑，分析“市管县”体制的弊端，“省管县”的理论逻辑和现实动因。在“省直管县”财政改革研究的深入阶段，分析方法主要包括规范分析，实地调研和实证分析研究，并运用经济学，政治学，法学等相关学科内容研究各地实践经验和存在的问题，提出推进省直管县改革的思路。此外，由于试点县的增多以及试点时间的推移，样本数据的出现使得定量分析称为可能，也使得研究更趋于科学，细化，也使得研究成果更具说服力。

从研究内容上看，学术界展开了全方位的探讨，视角日趋全面，主要集中在以下几个方面：

1.地方政府层级与“省直管县”

研究认为，当前我国五级政府层级成本高，行政效率低下，阻碍了经济、社会的协调发展，因此减少政府层级改革是客观要求和必然趋势。[1]委托层级多偏多，信息不对称，上级政府缺乏能力和动力监督若干层级的下级政府，容易形成道德风险，因此有必要较少政府财政层级。[2]“省直管县”改革有利于降低行政成本，提高政府政策信息传递的准确性、有效性和管理的绩效。

2.“省直管县”对县级财政的影响

有观点认为，省直管县改革提高了县级政府的财政自给率，但其政策效应呈边际效益递减趋势，其中改革对县级市、富裕县和规模较大县的政策效应最明显。[3]还有研究指出，省直管县并不能从根本上解决县乡财政困难，[4]这是因为县级政府为经济增长而竞争的激励更强，改革难以孕育县域经济发展的的内生动力。此外，贾俊雪等通过实证分析得出，财政收入分权水平提高有利于增强县级财政的自自给能力，实现县级财政解困，而包括撤乡并镇改革和省直管县体制创新在内的政府治理结构改革在增强县级财政自给能力和改善财政状况方面没有取得明显成效，其中省直管县体制创新反而不利于县级财政自给能力的增强。[5]

3.“省直管县”对县域经济发展的影响

不少研究认为，省直管县改革较少政府层级，赋予县级更多资金，优惠政策，资源和发展的自，决策权，有力推动了县域经济发展。高军等利用江苏省51个县（市）空间面板数据进行分析发现，“省直管县”财政体制对经济增长的作用主要是通过县（市）扩权而产生的“政府竞争效应”实现的。[6]也有研究指出，郑新业等基于河南省数据研究发现，省直管县改革提高了被直管县经济增长率1.3个百分点，并且是经济分权，而非财政分权构成了增长的源泉。[7]李猛的研究视角聚焦于省直管县对宏观经济的全面影响，研究改革方案能否促进经济稳定和持续繁荣。其研究结果表明：政府层级体制对宏观经济的影响具有不确定性，改革的关键点不在于省直管县这一具体形式，而是在于转变政府职能的同时缓解县乡财政困境。当县乡财政困境得到明显缓解时，省直管县有利于中国经济平稳较快增长，如果县乡财政困境未能根本解决，省直管县不利于中国经济平稳较快增长。[8]

4.“省直管县”与县级政府公共产品供给

地方政府在进行省直管县改革中出现了一个不太乐观的趋势，即随着省直管县改革的不断推进，县级政府获得更多的经济自，使其发展经济的能力增加，可能造成其为了追逐政绩而忽视公共服务的状况发生。生产性公共服务供给得到了强化，而服务性公共服务并没有得到改善。因此，在实施省直管县改革之后，省级政府应该加大对县级政府的监督和约束，以此来制约县级政府的建设冲动。

小结

总的来看，理论界有关“省直管县”体制改革的研究成果，可谓数量众多，角度各异，其中不乏一些真知灼见，但各地实践的条件、模式和效果也不相同，改革在诸多方面存在着问题，仍然有进一步提升和拓展的研究空间。鉴于此，未来关于省直管县的研究应该集中在以下几个方面：1.重点研究省直管县改革对解决县乡财政困难的影响程度和路径，对县域经济发展的影响程度和路径。分析导致改革成效差异的原因，倡导因地制宜，即使是同一省内，改革的模式也不必然相同。2.财政体制与行政体制融合问题，研究省直管县改革如何从财政直管过渡到行政直管。3.省直管县改革促进县级财政收入增长的同时，能否增强县级政府提供社会管理和公共产品的能力。民众是否享受到了省直管县改革带来的效益，财政是否趋向于民主。

制度的创新源于人们对现存制度的不满意或不满足，追求更优制度的心态，即由制度非均衡到均衡的过程。因此，对“省直管县”财政改革的研究成果进行梳理，明确改革的难点和重点，探寻因地制宜、循序渐进的财政体制改革路径，有利于完善财政管理体制，推动制度创新，发展县域经济，缩小城乡差距，促进县域公共产品的有效供给，实现社会公平和财政民主。（作者单位：四川大学经济学院）

参考文献：

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[2] 贾康，于长革.“省直管县”财政改革的意义、内容及建议[J].中国税务，2010（4）

[3] 刘佳，马亮，吴建南.省直管县改革与县级政府财政解困――基于6省面板数据的实证研究[J].公共管理学报，2011（7）

[4] 庞明礼，李永久，陈翻.“省管县”能解决县乡财政困难吗？[J].中国行政管理，2009（7）

[5] 贾俊雪，郭庆旺，宁静.财政分权、政府治理结构与县级财政解困[J].管理世界，2011（1）

县级经济论文篇3

中图分类号：D0355 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2015）004-0000-03

县级行政隶属关系变更涉及省直管县、市管县、撤县并区等情况，党的十报告和《国家新型城镇化规划（2014-2020）》中均提出对具备行政区划变更条件的县可有序改市[1]，这两个重要文件表明对县的管理一直是党和国家理顺纵向政府间关系的重要手段，研究县级行政隶属关系变更的影响因素，对于优化行政层级和行政区划设置具有重要意义。

一、几种县级行政隶属关系的争论

县级行政隶属关系的变更形成了行政层级的变化。新中国成立初实行大区-省-县-乡四级层级制，其中一级和二级之间设有专区专员公署，三级和四级之间设有区公所，二者属于准行政层次，1954年撤销行政委员会，缩减直辖市①，之后虽几多变更，但基本形成三级层级制。1979年在省县之间设立地区行政公署，80年代后期取消区公所一级的准行政层次。1982年、1983年国家开始试点推行市管县管理体制②，随着1986年设市条件的提高和1999年标准的降低③，经过十多年市管县的发展逐渐形成四级管理体制④，同时在个别地区仍存在二级、三级管理体制，这些地区主要是少数民族地区。

县级隶属关系变更具体包括从市管县管理体制到省直管县体制，从省直管县体制到市管县体制，从省直管县或市管县体制到撤县并区体制等。然而关于省直管县和市管县的争论一直存在，学术界对此的相关研究成果丰富，鉴于笔者曾对这两种情况做过综述[2]，因此，这里不再赘述；同样，撤县并区也面临着理论和实践的争论。

而与撤县改区相近的概念，还有撤县并区、撤县设区和撤县建区，在撤县改区的效应方面，无论从广州市还是从番禺区的实践来看，“撤市设区”总体上是成功的。但是受政府职能转变和管理体制改革滞后的影响，“撤市设区”只能作为整合区域资源的途径之一，其作用有限。[3]浙江宁波鄞州区因撤县建区模式促进了宁波的发展，使得宁波经济实力大增。[4]

然而更多的学者指出撤县改区的问题并提出对策建议，如撤县改区面临着与中心城市协调发展、区域环境恶化、城乡结合部规划等问题。[5]规划权限交接不到位，造成规划的脱节与失效、区域整体竞争力的提升不明显，同城而不同待遇的矛盾凸现是撤县设区的主要问题。[6]在市场经济尚不发达的中部地区，“撤县改区”措施削弱了原县级行政单元的自主自治能力，由于配套的政策、发展措施以及设施建设滞后，还导致中心城市蔓延以及扩大城乡差异等负面影响。[7]我国特大城市“撤县改区”模式也是顺应城市化发展的需要而出现的，其结果是扩大了城市发展的地域空间，但是也导致了城市不断向城市边缘区蔓延。[8]

二、市县经济联系的分类与隶属关系变更

市县经济联系是区域经济分工情况的具体反映，这种分工情况反映了既定的市县地位，也反映了在原有市场化程度条件下的资源配置方向，要素流动情况。市县的经济联系是影响隶属关系变更效果的重要因素，这种经济联系是指地级市与县级行政区划之间的要素流动，主要包括资金、人才、信息等方面。批评“省管县”的一个重要观点是省管县改革切断了市县的经济联系，促使区域内的经济体分割，影响了要素的流动，也就造成了虚体的行政经济区，认为市管县管理体制可以把资源集中，要素在区域内正常流动。按照方向及影响程度，我们可以把市县的经济联系概括为经济集聚、经济均衡、经济离散和经济辐散

（一）经济集聚与隶属关系变更

经济集聚是一种常见的市县经济关系类型，指市域经济是区域内的经济增长中心，具有强大的吸附和辐射能力，市是区域的资本要素聚集中心，同时市发挥其辐射带动作用，促进周边县市的经济发展；县是市的原料供应地，也是市的消费市场，市县关系是一种县向市集聚，市吸附县的关系，可以说中国大部分的县都属于此类经济联系模式。

这种模式如果采用市管县体制，将使县沦为市的原料供应地，促使县经济发展模式单一，很难较快的发展，市县的经济发展差距会进一步拉大，造成所谓“市刮县”局面；同时，如果采取省管县体制会带来管理权限的扩大，但其基础设施、社会发展程度无法承接省赋予的新的社会管理权限，造成资源的浪费，如果实际操作过程中市县关系紧张，还会带来发展困境，加之行政层级的减少，管理幅度的扩大，加大省的管理难度和财政负担。故经济集聚地区仍应以市管县管理体制为主，同时更加注重培育县的市场化程度，以备承接下一步的省直管县管理权限。

（二）经济均衡与隶属关系变更

市县均衡是一种相对较多的市县经济关系类型，指市域经济和县域经济实力相当，处于一种均衡状态，市和县都是区域内的经济增长中心，同时发挥吸附和辐射作用，其他县是市和均衡县的消费市场和原料供应地，一般而言，处于经济均衡状态的市和县分工相对明确，发展结构不同，不会产生明显的竞争关系，属于经济合作关系，发挥资源互补作用；同时也存在着市通过管理权限、人事任免等方面的优势争夺县的市场和资源的现象。

这种模式一般存在于东部沿海省份市场化程度相对较高，地区差异较小的地区。此类模式如果采取市管县体制，会限制县的发展，但同时也会促进要素的自由流动，随着管理权限的提高，县会取得较快的经济发展。如果采取省直管县会提高县发展活力，同时加大市县的竞争，如果进行财政省直管县则可能使县处于一种人事任命受制于市，财政听命于省的尴尬局面。故此类经济联系的市县，在行政管理体制改革方面应小心行事，需要进一步研究市和县的具体情况。

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[13]王德忠.区域经济联系定量分析初探[J].地理科学，1996，116（1）：51-57.

注释：

①行政委员会为1952年设立，是大区政府所改，作为中央政府的代表机关。1954年根据《关于撤销大区一级行政机构和若干省市建制的决定》撤销6个大区，同时将11个直辖市改为省辖市。

②1982 年，中共中央提出“在经济发达地区将省辖中等城市周围的地委、行署与市委、市政府合并，由市管县”，1983 年 2 月，中共中央、国务院印发了《关于地市州党政机关机构改革的若干问题的通知》明确提出市管县，同年还印发了《关于地市州机构改革中应注意的几个问题的通知》。

③1986年颁布《关于变更设市标准和市领导县条件的报告》，1999年颁布《关于变更地区建制有关问题的通知》

县级经济论文篇4

中图分类号：D625 文献标识码：A

1市管县体制改革的背景

上世纪80年代初，中央下发文件提出合并地委行政公署，推行市管县体制改革试点。首先在江苏省进行试点改革，撤销所有的地区而改建市，原地区所辖的县归地级市领导。随即在全国推行市管县体制。截止2014年底，全国共有地级行政建制333个，其中地级市283个，占地级行政建制总数的85%；地级市所领导县的数量占全国县级单位总数的70%以上，人口占总人口80%以上，市管县体制逐步发展成为我国主导性的地方行政管理体制。至此，也形成了我国省、市、县、乡，四级地方行政层级管理体制。

纵观国内外的行政层级的设立，我国是世界上行政层级最多的国家。四级行政层级制度的设立时基于当时的具体国情，我国是地域辽阔，人口众多的大国，在计划经济体制下，四级行政层级制度有利于政府的行政管理①。虽然世界各国的政治制度，文化背景等具体国情不同，行政层级的设立也有很大的差别，但是，地方行政层级设置的总体状况及其发展仍然具有一定的趋势。

市管县体制在改革之初顺应了改革开放，由计划经济体制向市场经济体制转变的趋势。促进了城市的发展，同时，对于统筹城乡的发展具有积极的意义。随着改革开放的深入，经济的快速发展，市管县体制的弊端越来越明显，市县矛盾越来越突出，城乡收入差距逐渐扩大，这一在计划经济体制下设立的行政体制已不适合时代的发展，成为当前我国推进政治体制、经济体制改革的一大障碍。

2市管县体制存在的问题

市管县作为一种行政组织制度，不仅存在管理方面的缺陷，也制约着县域经济的发展。

2.1行政体制存在的问题

在行政效率方面，根据管理扁平化理论，在组织的领导层和执行层之间的过渡层级应当尽量简化，这样可以使决策最快地传递至底层，从而提高组织的效率。中间管理层级的减少，领导层能清晰地掌握组织的运行状况。同样管理扁平化理论适用于行政机构中，层级越少，越有利于命令的准确传达，从而提高行政效率。首先，市管县降低了中央、省的决策命令向基层的传达速度和效率，影响了上级政府对基层政策执行情况的监督和反馈。随着信息化的发展，网络技术的应用，信息的传达越来越快捷方便，通讯的及时有利于上级行政掌握下级的动态，有利于提高行政效率，使上级扩大管理弧度提供了可能，信息技术的及时性，快捷性，更加要求信息的传达要有直达性，中间层级的存在只会降低行政效率，市管县体制已不适应信息化发展的要求。其次，市管县体制增加行政审批的手续、时间。随着市场经济的发展，中小企业迅速发展壮大，审批手续的繁多，严重制约企业对市场的反应机制，不利于中小企业的市场竞争。县政府缺乏一定的经济管理权和社会管理权，许多的行政权限需要向上级政府请示批准，不利于政府职能的发挥。第三，在市场经济体制下，县政府需要更多的资金、资源来发展本区域内的经济，需要更多的决策权限来改革政治经济制度促进经济的发展，提高人民生活水平。行政层级由层级化向扁平化过渡，减少中间层级，扩大管理弧度，提高行政效率，成为行政区划改革的方向。

地级市在履行对所在县的管理职能时，制定的行政决策，无法兼顾到各县的具体情况。在市领导县的体制中，市处于中心地位，在区域经济发展过程中，市的基础设施建设，社会福利，医疗文化水平往往处于优先的地位，导致城市的经济社会发展水平远远高于其他乡镇的社会经济发展，使得城乡居民收入差距逐渐扩大。许多领导为在有限的期限内，做出明显的政绩，往往集中力量大力建设市的基础设施，发展市域经济，截留县的有限资源，甚至利用县的经济发展资源资本来建设地级市，出现所谓的“市压县，市刮县”“小马拉大车”的现象。

2.2引导经济能力不足

地级市作为一定区域的中心城市，是区域内经济文化中心，医疗卫生及第三产业服务中心，物资资料，工农业产品生产加工集散中心。在经济文化上对区域内具有聚集力，向心力和吸引力。而县城也作为一定区域的中心，其经济职能更偏向于对农业的服务，为农业提供工业支持，同时加工农产品，是农业物资的聚散地。随着经济的发展，县城作为区域中心的职能逐渐完善，经济文化，医疗卫生，工业产品，第三产业迅速发展，就全国范围来说，县城已经基本上能够满足农民的经济文化，医疗卫生等需求。地级市和县的经济辐射范围和关联度本应该是相互促进，相互补充的关系，但市管县体制，在政治制度上将市的经济腹地扩大，削弱了县的经济向心力。

2.3限制城市化进程

城市化进程是经济发展，社会现代化的必然趋势，改革开放以来我国城市化迅速发展。在中国的城市化进程中，由于中国人口基数大，农村人口达到9 亿，人口集中向大城市流动，尤其是直辖市，省会城市城市人口迅速增加，人口的集中给大中型城市带来一系列社会问题；人口的增加给城市基础设施，文化、卫生、医疗、教育、带来压力，过度的城市化也推动了房价的飞快上涨。

为减少城市化的压力，城市化方针国务院出台文件是鼓励中小城市的发展，同时推行就地城镇化。所谓“就地城镇化”，就是农村人口不向大中城市迁移，而是以中小城镇为依托，加快和优先发展中小城市尤其是小城镇，通过发展生产和增加收入，发展社会事业，提高自身素质，改变生活方式，过上和城市人一样的生活。取消市管县体制，推行省管县，提高县、镇的行政地位，鼓励县域经济发展，引导人口向县城集中，推动就地“城镇化”，是县向市的方向发展，走出另一条具有中国特色的，符合中国国情的城市化道路。

3市管县体制改革的方向

市管县体制的改革主要是强县扩权，取消市县分等，推行省管县，实现市县平级，在推行改革中不能一刀切，应注意以下几点：

（1）取消市管县体制，推行省管县，保留现行市县等级。行政层级的减少，会使公务人员职位晋升更加困难。同时，市作为一定区域的政治经济文化中心，在生产服务上的功能是县无法替代的，具有重要作用。保留现在的市县等级也是人事干部制度和司法制度改革的需要，若完全实现市县的平等平级，干部管理升迁制度发生改变，干部的升迁空间压缩，打击了干部的积极性。省管县的推行必将影响到现行司法制度，给两审终审制带来困难，在司法制度上是否继续维持 “市管县”体制，还是一起由省司法系统管辖，还需要充分的理论研究和实践摸索。

（2）在市管县体制改革中，要给予市一定的经济腹地，不能所有的县都由省来管辖。根据美国学者弗里德曼的区域空间结构的演变理论，其认为后工业化空间区域结构的基本特征是经济中心与其地区缩小差距形成功能一体化的空间结构体系。随着中心与地区界限的逐渐消失，区域将最终走向空间一体化。对于和所在市经济联系密切，关联度较高，地域相邻，交通联系方便，在经济上相互促进，具有与市区域经济一体化的趋势的县，应该仍然归由原来市管辖，市作为区域经济中心，其经济发展具有聚集和扩散效应，在经济扩散过程中将会与周围经济联系密切的县形成网络式空间结构，最终走向区域经济一体化。但依然要在市所管辖的县进行扩权，推动县的经济发展。

（3）重新合理划分各地方政府的行政管理职能和权限。改革市管县，推行省管县，四级行政层级变为了三级地方行政层级，管理幅度扩大。必须重新合理调整各级政府的管理职能。对于省政府来说，应该是宏观的经济社会规划，分配各个县的发展资源，将更大的权力下放到市县。

（4）在现阶段，县的发展仍然具有一定的趋势。未来，随着经济的迅速发展，人口的聚集，县都会达到建市的标准，县这一行政层级将会消失，将会形成省，市，镇，三级地方行政体制。对于镇的发展，从浙江省的发展情况可以看出，由于区域经济一体化进程，县对周围城镇是经济的聚集与吸引，辐射强度，关联度高，城镇将会利用自身优势朝着经济职能专门化发展，随着就地城镇化的推进，将不会有城镇升级为县，最终将会形成省，市，县，三级地方行政体制，这是未来中国区域经济一体化的特征。

参考文献

县级经济论文篇5

中图分类号：F12 文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2016）01-0077-02

一、县域经济发展模式的理论归纳

中国有关县域经济发展模式的研究，最早出现在各地政府的区域发展规划报告和政策文件中，尤其是十以来，国家提出“通过创新推动县域经济跨越式发展”号召以来，学术界和各级政府从不同领域对县域经济的发展模式进行理论研究和实践摸索，研究成果不断涌现。

（一）各级政府对县域经济发展模式的研究

自改革开放以来，尤其十以来，各地方政府针对本县域的实际探索出了各自县域经济发展的宝贵经验，并形成了理论框架体系。比较有代表性的是北京顺义、山东诸城、四川邓峡等贸工农一体化、工商一体化发展模式；广东东莞、江苏昆山、四川邛崃等政企分开的县域经济发展改革模式；江苏江阴、四川双流、福建石狮、山东寿光等简政放权、完善乡镇功能的经验和模式。2012年重庆市出台了重庆市县域经济发展规划，设立“两江新区”建设和实施“两翼”农户增收工程等模式带动县域经济发展。2013年河南省出台了加快县域经济发展的六种模式，即工业强县型发展模式、非公经济推动型发展模式、对外开放型发展模式、特色产业集聚型发展模式、农业现代化推动型发展模式和劳动力推动型发展模式。[1]

（二）学术界对县域经济发展的研究

经济学家吴敬琏（2002）指出，推动地方小微企业发展是解决当前县域经济发展中“三农”问题的主要手段；王盛章等（2006）认为，中国县域经济的发展可根据本县域的实际选择不同的发展模式，根据各地实际情况总结出了顺德模式、嵊州模式、义乌模式、海宁模式；王青云（2012）认为，中国的县域经济发展可以总结为七大模式，包括江苏昆山模式、广东顺德模式、浙江嵊州模式、山东龙口模式、四川双流模式、浙江海宁模式以及河南新郑模式；王景龙（2013）提出，县域经济的发展，一定要因地制宜，挖掘增长极，合理统筹规划，把经济转型和产业结构调整与当地的生态、新能源以及三农等问题结合起来，走可持续发展的创新型道路。[2]

天津大学和春军（2010）在其博士论文《产业协调与县域经济发展的理论与系统研究》、吉林大学崔征（2011）在其博士论文《内陆落后地区县域经济突破的实证研究》、沈阳农业大学何丹（2012）在其博士论文《辽宁省森林旅游产业发展与县域经济增长关系研究》以及武汉大学周维现（2013）在其博士论文《中国欠发达县域经济发展研究》中对我国县域经济发展现状、特点以及县域经济发展应当选择的模式进行了系统研究和论证。[3]

二、产业创新对黑龙江省县域经济发展的作用

（一）改变黑龙江省县域经济的增长方式

随着地方经济发展模式和产业结构的调整，粗放型发展模式越来越不适应当前县域经济发展实际，迫切需要确立和实施产业创新的经济增长方式。依靠产业创新实现县域产业结构升级，使县域经济在新形势下加速发展。2013年，黑龙江省出台了《关于进一步促进县域经济加快发展的实施意见》，对县域经济发展给予政策和资金支持。各县（市）围绕黑龙江省“十大重点产业”上大项目，加快培育壮大县域特色产业园区、县域特色优势主导产业。[4]全省各县（市）紧紧抓住区位优势、增长极和产业创新基础，结合农业现代化和城镇化发展的实际情况，找出优势产业，确定不同的园区定位，形成了以产业创新为依托的各具特色县域经济增长方式。

（二）改造和提升黑龙江省县域传统产业层次

从黑龙江省县域经济发展情况来看，创新产业所占比重仍然偏低。由于产业创新力度不够，传统产业的潜能没有得到充分发挥。通过产业创新，加快传统产业升级，推广应用新的产业技术是县域经济发展的重点方向。黑龙江省五常市提出了“依托哈尔滨大都市、打造五常新模式”的发展战略，充分依托省会城市哈尔滨在资金、技术、人才等优势，及时调整工作重心，注重产业提升和产业结构调整，从一个农业县发展成一个新型的工业城市。

（三）提高黑龙江省县域特色产业的综合竞争实力

针对黑龙江省县域经济发展的实际，实施产业创新对高新技术产业具有带动效应，对特色产业发展具有支撑效应，对县域产业园区建设中具有推动效应。产业创新是县域优势产业发展，推动地方经济和社会进步的重要支柱。黑龙江省宝清县依托煤炭资源和农畜产品优势，加快推进重点产业结构升级和改造，发挥重大项目的支撑作用，现已形成煤电化和绿色食品加工两大优势产业为核心的多样化格局，有效提升了县域特色和主导产业的综合竞争实力。

（四）培育黑龙江省县域经济发展的新增长点

劳动密集型产业已经成为阻碍黑龙江县域经济发展的屏障，产业结构不合理，各种发展矛盾突出。经济转型、产业结构调整已经成为黑龙江县域经济发展的当务之急。其中，产业创新不仅可以吸引产业创新型人才，还可以引来创新型项目，这也是黑龙江县域经济发展的新增长点。黑龙江省肇东市通过产业创新，努力打造低空经济产业、高端装备制造产业、有机绿色产业、生物医药产业、石油化工产业、县域文化产业、现代化大农业、现代化物流业、新型材料产业等县域经济新的增长点。

三、基于产业创新的黑龙江省县域经济发展模式的路径选择

既然研究黑龙江省县域经济的发展模式必然面临县域经济竞争优势的选择，那么以黑龙江省县域所拥有的产业优势为依据划分县域经济的类型，可能更有现实针对性，至少对于产业竞争优势的培育和创新是非常有指导意义的。据此，笔者参考季建业等的研究成果，把县域经济发展模式分为四类：工业创新型县域经济、农业创新型县域经济、第三产业创新型县域经济和资源禀赋创新型县域经济。[5]

（一）工业创新型县域经济

工业创新型县域经济是指该县域已基本完成工业化改造和升级，在县域经济结构中，工业在产值和就业比重中均处于主导地位。农村工业成为县域经济发展的支柱产业，乡镇工业蓬勃生机。工业创新型县域经济可以具体分为三种情况。

第一，中心城市依托型工业化。其主要特征是发挥距离中心城市较近的区位优势，利用中心城市科技、人才和产业优势，围绕中心城市产业延伸等配套需求，承接中心城市的辐射延生功能，兴建县域工业园区和开发区，创造良好的县域投资环境，积极实施县域工业创新和改造，鼓励发展多种所有制工业经济。黑龙江省五常、双城、肇东、宾县等县（市）可以充分依托哈尔滨在资金、技术和人才等综合优势，及时调整县域经济发展重心，注重产业结构升级和改造，注重产业园区培育，注重传统产业结构调整，完成从一个农业县向新型工业城市转型升级，围绕哈尔滨打造城市圈经济，努力打造高端制造、生物化工、石油加工、现代物流等新兴产业。

第二，内生型工业化。内生型工业经济根植于传统地域文化和传统产业基础，通过传统工业的全面升级和改造使县域经济全面发展。黑龙江省宝清、鸡东、集贤、密山、安达、延寿等县市可以依托煤炭资源、畜牧产业和水产业的地方优势，不断加强产业项目建设步伐，发挥优势产业的龙头带动作用，逐步形成煤电化开发和绿色食品加工等地方主导产业为依托的内生型工业化新格局。

第三，开放型工业化。开放型工业化是依托三资企业发展带动县域经济全面发展。黑龙江省绥芬河、东宁、同江有效利用口岸优势，抓好中俄经贸产业合作转型升级的大好时机，全力打造对俄经贸合作新优势。积极引入光伏发电、服装鞋帽和木材加工等生产企业落户，全力打造能源矿产、跨境连锁加工、绿色有机食品等地方产业集群。

（二）农业创新型县域经济

县域农业尽管是弱式产业，但如果重视农业产业链的经营，强化农业创新和政策扶持，农业也能成为县域经济发展的重要驱动力。参考全国县域农业发展和创新模式，郊县产业新布局、新型农产品加工、农业现代经营等农业创新模式就带动了许多农民依靠农业致富，促进了县域经济发展。

黑龙江省肇州、肇源、五常、绥滨、方正、尚志等县（市）是黑龙江省的传统农业大县，农产品仍处于封冻期，品牌如何发展、销售模式如何改进、产业化如何经营、政策如何支持等是肇东县域经济发展要长期研究的课题。新经济条件下，肇东可以紧紧围绕优势资源，以工业园区为平台，通过引进产业项目，全面发展地方绿色食品产业，促进肇东县域经济又好又快地发展。

（三）第三产业创新型县域经济

县域第三产业一般为日常生产、生活服务型产业，包括的具体行业非常广泛，就业容量和潜力也非常巨大。随着县域经济发展水平不断提升，第三产业将成为未来县域经济发展的重要领域。第三产业创新型县域经济不是指服务业在整个县域经济中所占比重偏重，而是指通过县域服务业的发展带动地方三大产业全面进步和发展的模式。

黑龙江省的杜尔伯特、林甸、嘉荫、五大连池、漠河等县（市）可以把“旅游兴县”作为实现县域经济跨越式发展的重要引擎和突破口，以自然风光、独特地理环境、边境口岸等为依托，有效整合自然生态、人文历史、民俗文化等资源，逐步把旅游业打造成黑龙江省县域经济的黄金产业。

（四）资源禀赋产业创新型县域经济

资源禀赋产业创新型县域经济注重发掘地方自然、社会、经济、技术等禀赋和特质，以资源禀赋优势为基础，有效整合县域产业结构、生产布局、经营管理和战略规划等政策要素。

近几年来，我国亚麻产业发展迅速，亚麻生产规模世界第二，亚麻产品出口世界第一，亚麻经济已经成为某些地方经济的主要支柱。黑龙江省由于得天独厚的地理优势，成为全国亚麻种植的高产区，主要集中在兰西、青冈、克山等县市。黑龙江省要不断挖掘亚麻市场潜能，因地制宜，利用自身区域优势，把黑龙江亚麻经济做大做强。

产业创新型县域经济既可以由政府启动，也可以由民间直接参与，但当产业创新的个别要素向全要素创新延伸时，依靠地方政府或民间机构的某一方创新驱动都无法实现县域经济的产业全面创新。因此，发展产业创新型县域经济的长期目标是以民间机构创新为主，政府推动创新为辅，双方各自在不同领域进行产业创新分工与合作，共同促进黑龙江省县域经济的发展和进步。

参考文献：

[1] 梁兴辉，王丽欣.中国县域经济发展模式研究综述[J].经济纵横，2009（2）.

[2] 赵 伟.县域经济发展模式：基于产业驱动视角[J].武汉大学学报，2007（7）.

县级经济论文篇6

中图分类号：F127　文献标识码：A　文章编号：1006－1096(2009)05－0068－04　收稿日期：2009－06－06

在我国特定时期形成的典型的城乡“二元结构”问题，严重影响了我国现代化目标的实现和社会经济的可持续发展，成为进入21世纪之后制约国民经济整体快速发展的主要因素，成为新时期社会主义和谐社会构建中的一大障碍。在党中央、国务院连续五年出台“中央一号文件”，统筹城乡发展，构建和谐社会的同时，各级地方政府更是从地方实际情况出发，积极探索新时期实现城乡一体化的有效途径。其中浙江省通过实施“强县扩权”改革，极大促进县域经济发展、降低城乡差距的成功做法，仿佛给当前我国城乡一体化发展提供一条崭新的途径。

强县扩权是在暂时不涉及行政区划层级的情况下，将一部分归属于地级市的经济管理权和社会管理权直接赋予经济强县，以推进县域经济发展(刘君德，贺曲夫，胡德，2007)。浙江强县扩权的成功实施，引发湖北、山东、河南、河北、湖南、吉林等省竞相跟进，强县扩权遂成实践工作者与理论研究者共同关注的焦点之一。目前国内关于强县扩权的研究集中于以下几个方面：一是关于市管县体制弊端与强县扩权必要性的研究(伍开昌，2003；王克群，2005；邓平辉，2006；李丹阳，2004；孙学玉，2006等)。二是关于强县扩权实践和可行性的研究(邓平辉，2006；张迎新，张小琳，2005；孙学玉，2007；李珍刚，2006等)。三是关于强县扩权实施中出现问题及对策的研究(于新恒、王丽慧，2006；吴海峰，2007等)。四是关于强县扩权改革促进县域经济发展成效的研究(王克群，2005；李珍刚，2006)。从上述文献梳理中可知，关于强县扩权与城乡一体化之间关系的理论研究极为鲜见。

本文正是鉴于城乡一体化成为时展命题以及国内十几个省份“强县扩权”实践的发展，力图在理论上证明强县扩权这一政策与权力层面的改革因素对于促进城乡一体化发展的作用机理。值得说明的是，基于理论分析的需要，本文把县(包括县级市)及其所辖行政区域视为乡村，把地级市所辖的市辖区视为城市，本文中所指的“市”仅指城市。

一、强县扩权促进县域经济发展

强县扩权促进县域经济发展的机理在于经济强县扩大的财权、事权能够激发县级政府发展经济、管理社会事务的积极性与主动性；在于拉进决策点与信息源的距离，降低管理成本，提高决策与管理效率；在于促进各种要素合理流动，促进县域产业结构优化升级；在于增加乡村基础设施建设，改进沟通状况；在于优化县域空间布局，形成合理的城镇聚落体系(见图1)。

(一)扩权提高县级部门工作积极性与主动性

依据管理学原理，管理权限(尤其是自主决策权)的增加有利于调动管理者的积极性(周三多，2006)。传统的市管县行政体制下，县级政府的一些经济社会权限被市级政府掌握，自主决策权较少，在很多情况下县级政府实际上就是等待上级政府的指示，按照上级政府的计划安排行事，既不享有权力也不承担责任，导致县级政府部门工作积极性、主动性、创造性不强。通过扩权改革，县级政府部门相应的经济、社会管理权限得到恢复或扩充，自主决策权得到制度上的保证。这种扩大的事权使得县级部门有了新的工作动力，提高了他们工作积极性、主动性和创造性。

从财政角度看，市管县体制偏重于为城市服务，整个区域的财力向城市集中，或多或少存在与县争利的问题，形成对乡村经济发展财力上的投入不足。扩权后县级财政大部分留在本县并用于本县的基础设施建设或公共事业支出，从而提高了县域居民的生活水平，拉动县域经济发展。同时，财政的“省直管县”，避免了市对县的财政截留，减少了中间环节财力的流失，使得省对县的各项补助、转移支付、资金扶持的力度加大，时效增强。因而，这种扩大的财权也提高了县级政府部门工作积极性。

(二)扩权降低管理成本、提高决策效率

按照管理学原理，决策点与信息源距离越近，决策越能做到及时准确，效果也就越好(周三多，2006)168～169。在市管县体制下，作为决策点的市级政府距信息源(乡村事务)较远，中间有县级政府过渡环节，信息在向上或向下传递的过程中速度慢且失真度高，导致决策效率低下，效果不良。同时市管县体制下，市既管所辖城区的城市经济社会发展，也管县域经济社会发展，其精力必然有所分散，而且极易采取“城市偏向”政策。而扩权以后，县级政府成为决策点，县级政府距信息源较近，能够对乡村事务及时做出决策部署，并且县级政府由于所辖地区主要是农村地区，因而可以集中精力处理农村事务，繁荣县域经济。(见图2)

从长远来看，强县扩权是“省直管县、市县分治”改革的前期环节。强县扩权后的市县分治将减少政府管理层次，而管理层次减少必然降低管理成本，提高管理效率(孙学玉，2007)。如图2，地方政府管理层级将由四个减少到三个，地级市将只管理市辖区的社会经济事务，从而达到精简机构、节约财政事业经费、降低管理成本的目的；而县级政府将摆脱市级政府相关制度束缚，更快投身于县域经济发展。

(三)扩权促进要素合理流动，优化县域产业结构

按照新古典经济学的观点，资本、劳动等资源要素的空间转移遵循趋利性原则。扩权以前，由于城市偏向政策的存在，城市是区域经济发展中心，资源要素大多向城市集中。而扩权以后，经济强县成为新的区域发展中心，资源要素将流向以县域为代表的乡村地区。这种要素的空间转移方向变化将促进县域产业结构的优化升级，表现在：首先，扩权促进县域工业发展。一是企业所得税等税权下放有利于留利于企业，扩大企业积累，鼓励企业投资扩大再生产，促使企业规模扩大，发展增速。二是部分项目直接申报有利于激发企业的投资热情，促使企业增加固定资产投资和技术改造投资，推动企业发展。三是部分审批权扩大简化企业办事手续，减轻企业负担并节省办事时间，使得企业能够尽快抓住市场机遇，扩大发展。四是招商引资审批权的扩大将为县域工业发展注入更多活力。其次，扩权促进农业发展。扩权在促进要素向工业集中，吸纳更多农村剩余劳动力的同时。为农村留下较多的种田能手和人均耕地(常年在农村的劳动力实际耕种的土地面积增加)，从而为农业规模化经营和产业化经营提供条件，将间接促进农业发展。同时，扩权政策中关于农业项目审批权下放将有利于改善农业基础设施，促

进农业发展；关于农民进城务工、农业科技人才培养方面的扩权政策，将鼓励农民自我发展壮大。最后，扩权促进第三产业发展。扩权在促进县域工业快速发展的同时，为工业服务的相关产业，如金融、保险、电信、医疗等将面临重大发展机遇，将促使县域外部的相关人才、资金等流向县域第三产业，间接促进第三产业发展。同时，扩权政策中关于市场体系建设、金融体系建设、旅游业发展等权限的下放将有助于繁荣县域贸易、金融，提高第三产业发展水平。

(四)扩权促进县域基础设施完善，改进沟通状况

现代县域经济活动的质量与效率越来越取决于基础设施网络化的运行能力。基础设施是支撑和保障社会经济活动运行的基础结构要素，包括交通运输、邮电通信、给排水和供电等生产性设施，以及商业、科技、教育、卫生、文化、金融、保险等社会公用设旋和公共生活服务设施。基础设施建设对县域经济发展意义重大，而扩权能够推动县域基础设施建设加快。扩权使经济强县有财力投资于基础设施建设。基础设施具有公共品性质，其主要供给来源是政府部门，而充足的可支配财政收入是政府提供基础设施建设的基本保证。市管县体制下，地级市成为县级财政“抽水机”(邓平辉，2006)，抽走大量县级财政资金，使得县级政府无财力投资于区域内基础设施建设。扩权使县级政府可支配财政收入增加，而鉴于基础设施在经济发展中的先行作用，县级政府在足够财政收入下首先投资于基础设施建设，改进县域基础设施状况。扩权使经济强县有权力投资于基础设施建设。市管县体制下，地级市政府在“城市偏向”的政策下，不仅倾向于把县级的财政收入用于城市公共基础设施的建设，而且倾向于把基础设施建设投资项目分布在市区内，使得广大县域没有足够权力投资县域基础设施建设。扩权后的“项目直接申报”将改变这一情况，基础设施建设项目更多流向县域。

(五)扩权优化县域空间组织结构，形成合理经济布局

区域空间组织结构布局直接影响着区域经济发展，合理的布局是经济健康协调发展的一种反映。扩权能够促进县域空间组织结构合理布局。

扩权使县域城镇聚落体系优化。中心镇是县域中区位较优、实力较强、对周边农村和乡镇辐射力较大、发展前景广阔、能与市县城镇体系有机融合的城镇。它既是县域内一定片区的中心，也是若干一般小城镇(集镇)的中心，起着片区首位城镇的作用。市管县体制下，县域既无财力也无权力对辖区内城镇聚落体系进行优化调整。扩权以后，扩权县能够更好地依据自身发展优势，选择若干中心镇优先扶持，充分发挥中心镇的带动作用，提高城镇化水平，优化聚落布局。

二、强县扩权促进城市经济调整

强县扩权政策在使得权力资源流向县域的同时，也使得地级市经济社会权限减弱而成为利益流出体。从理论上讲，地级市政府必然会采取不支持扩权改革的态度。但是，市县分治是发达国家普遍的城乡治理经验(陈国申，李广，2007)，也是中国城乡关系的改革方向。因而，对于城市政府而言。更为理性的选择不是抵制强县扩权政策而是重新对城市经济进行发展定位，突出特色，与县域互补发展。

(一)扩权促使城市发展都市经济

扩权实施后，经济强县可摆脱地级市的管辖束缚而集中精力发展自身经济，而地级市而不得不转变经济发展思路，大力发展城市经济，突出城市经济的特色，形成与县域经济互补的经济发展态势。扩权促使城市经济发展重新定位。

扩权使得城市经济发展以第三产业为主导方向。扩权以前，地级市政府统筹市县发展：在传统县域，由于地域比较宽广，农业在地区生产总值中占较大比重，农民占人口总数的绝大多数，因而主要适合发展工业和农业，第三产业很少考虑；而在城市，由于地域空间狭窄，人口密集，高楼林立，地价高昂，资金、物资流量大，因而主要适合发展第二产业和第三产业。扩权以后，城市由于自然资源和劳动力成本的限制将更少发展生产型工业和农业，而以第三产业，尤其是具有现代服务业作为主要发展趋向。

扩权促使城市发展都市型工业。扩权以前，地级市所辖工业既有现代都市工业特征也有传统工业特征，但主要以传统生产型工业或农村工业为主。而扩权以后，传统的生产性工业或农村工业大多流向县域，城市由于基础设施较好而开始向后工业社会的知识经济型工业转化。现代都市型工业，包括附加值更高的高新技术产业和清洁工业，将成为城市经济发展的主要努力点。

扩权促进城市农业加速向第三产业转型。扩权以前，城市农业已不是重要产业，存在发展定位与转型问题。扩权以后，基于城市发展定位改变，城市农业将加紧进行产业结构调整，将在为城市提供配套服务的前提下加速向第三产业转移。

(二)扩权促进城市服务功能更趋完善

扩权以前，依据“――中心理论”(鄢洪斌，袁嫒，2004)，城市为中心，县域为，中心的服务功能较强。扩权以后，经济强县成为新的区域经济发展中心，城市和县(尤其是县级市)之间将存在着竞争关系。此时城市应重新定义自身服务功能，将不得不通过优化服务功能，吸引优秀的人力、物力资源向城市集聚，否则将丧失发展的先行优势。因而，扩权将促使城市不得不进一步优化完善各项服务功能。

扩权突出城市文化中心地位。传统县域文化消费一般比较落后，较为重视物质产品消费，而城市文化消费较高。尽管城乡居民恩格尔系数不断降低，文化消费水平都在不断提高，但作为文化资源较为丰富的城市，具有发展文化产业的先天优势。因而扩权以后，城市必须突出其文化优势，把文化与文化产业纳人城市经济的总体发展规划，在做大做强文化资源的同时，向县域乡村辐射这种文化资源。也只有如此，才能保持其文化优势。

扩权明确中心城市的经济辐射功能。强县扩权要淡化的实际上是市、县之间的行政隶属关系而非这两个区域之间经济上的联系。对地级市而言，市管县体制下形成的经济联系不仅不能消除，而且要充分利用以增强自身发展实力，强化自身聚集功能和辐射功能。事实上，地级市只有通过经济辐射与服务功能的增强，才能在扩权后同样将县域纳入自身发展的势力范围。

扩权突出城市创新产生、扩散与传播功能。扩权虽然从根本上激发了县域经济主体发展经济的自主性和积极性，但也激发了地级市发展更高经济形态的积极性和创造性。地级市由于拥有先进的基础设施，优良的文化氛围，而更易成为创新型人才和大中型企业研发中心的集聚地。因而，扩权以后，城市为谋求更高经济形态，将不得不加大创新力度，维持创新中心的地位，同时继续发挥“增长极”对创新的扩散和传播作用。

(三)扩权促进城市中的弱县经济发展

强县扩权在理论上对经济弱县的经济发展也有一定的促进作用，首先，经济强县扩权的示范效应将激励弱县加快经济发展。目前国内大多数省份进行的是“强县扩权”改革，较少省份进行的是“扩权强县”改革，二者存在差别，前者针对经济强县进行，后者主要针对经济弱县进行。对经济强县扩权而对经济弱县仍然保持现有行政管理关系，说明

“经济发展”是扩权的前提条件之一。由于权力扩张是管理者追求的目标之一，因而，弱县政府为在下一轮扩权改革获得与地级市同等的经济社会管理权限，将不得不首先使辖区内经济得以快速发展。因而，强县扩权的示范效应将调动弱县发展经济的积极性，促进弱县经济发展。其次，市对经济弱县的扶持力度可能加大。扩权以后，原经济强县在一定程度上成为城市经济发展的竞争者，而原地级市失去对经济强县的控制以后，为了增加对经济强县的竞争优势，将不得不把经济弱县纳入城市整体发展规划，由此可能加大对所辖经济弱县的扶持力度。这种扶持可能是转移支付的增加，也可能是对弱县的投资增加，但都在一定程度上使弱县经济得以发展，使城市经济得以调整。

三、强县扩权促成城乡竞争合作关系形成

发达国家由城乡二元对立到城乡协调发展的关键在于城乡地位平等基础上的城乡竞争合作关系的形成。同样，我国强县扩权政策促进城乡一体化发展的关键也在于此。

县级经济论文篇7

自秦推行郡县制以来的2700余年里，县一直作为我国基层政区单元，保持了相对的稳定。构成了我国政治稳定、经济发展、社会安定的基石。同时，对县的研究也一直是中国学术界进行研究的一个领域[1]。改革开放以后，随着我国社会科学的恢复和发展，近30年来，对县政的研究又进入了一个新的阶段。当前学界主要是从政治学、历史学、行政管理学等学科出发来研究中国的县政问题。

目前，在对中国当代县政改革的研究中主要存在四大进路：一是从县域经济发展的角度来论述县政的改革，即对“强县扩权”、改革“市管县”体制的研究。二是从县职能转变、完善机制等角度提出的县政改革。三是从县级财政解困角度对县政改革的探讨。四是从农村综合治理角度提出的县政改革。下面我们逐一予以分述：

一、从县域经济发展角度展开的对“强县扩权”、改革“市管县”体制的研究

从县域经济发展角度讲，不少学者认为目前的“市管县”体制存在诸多问题，而且随着市场经济的发展、城市化进程的加快，其弊端和局限性日益突出。主要表现在：第一，规模小、辐射功能弱的地级市，“小马拉大车”，并未带动所辖县发展。第二，普遍存在市“吃”县、市“刮”县、市“卡”县、市“压”县、市“挤”县现象，市县矛盾突出。第三，经济绩效并不突出，等等。[2]

基于此，目前，在我国许多省区都开始了“强县扩权”的改革。即在暂时不涉及行政区划层级的情况下，将一部分归属于地级市的经济管理权和社会管理权直接赋子经济强县（市），以推进县域经济的发展。许多学者对此寄予厚望[3]。

刘君德提出要理性看待“强县扩权”改革，认为它只是在现有行政管理体制框架下对市县经济和社会管理权限的调整，具有过渡性质。在市场化进程中“市管县”体制由于失去了原有的制度支撑条件和相适应的制度环境，其体制绩效越来越不明显，暴露出制约区域经济一体化进程的问题。在这种情况下，如何建立一种适应经济社会发展和社会制度变迁进程的行政管理体制，就成为当前中国行政管理体制改革面临的重大课题。他认为，通过行政区划体制创新，构建“省直管县（市）”的扁平化公共行政体制，减少行政层级，可以较好地克服市管县体制的弊端，促进区域经济的健康发展。[4]

此外，杜钢健、吴理财、孙学玉、宫桂芝等论者也主张改变市管县体制，实行省直管县。也有学者对“省管县”带来的负面影响表示了担忧。[5]

王健、鲍静等则认为，由于目前我国行政区经济现象的存在，在不改变政府职能的前提下，单靠行政区划的调整解决行政区划与区域经济一体化的冲突，只能陷入行政区划调整―――新的区域经济一体化与行政区划的冲突――行政区划再调整的恶性循环。同样，市管县体制之所以难以适应区域经济一体化的发展要求，关键不在于行政区划，而在于背后的政府职能转变的滞后问题。根据上述理由，他们认为“复合行政”是解决行政区经济问题上的一种新思路。[6]

二、从政府职能转变、完善机制等角度提出的县政改革建议

我国县级政府就自身而言，面对外部行政生态环境的变化，自身在职能、机构、能力等方面也存在诸多的不足，需要不断地加以改进。宋德福认为，作为上层建筑的组成部分，县级政府的职能不是一成不变的，它要随着社会经济、政治、文化的发展而发展，随着国家形势和任务的变化而变化，随着政治体制、经济体制改革的进程而不断作出调整，以保持与外部环境条件相适应，满足社会公众的需要[7]。尹廷分析了市场经济条件下县政府行为能力的不足，主要表现在：一是县政府的权威影响不足；二是县政府的自组织能力不足，主要是县政府自主管理权力不足，决策体系不完善、财政自给程度不高；三是县政府的执行能力不足，包括中观调控能力与公共服务能力不足[8]。有学者提出了在知识经济时代的今天，县级政府的回应能力明显不足。[9]

而要如何使政府转变职能并完善机制，学者也作了多方面的探索。唐代望认为：县级政府职能由“全能政府”向“有限政府”转变；政府机构数量由“大政府”向“小政府”转变；管理理念由传统社会的“‘自’本位”向现代社会的“民本位”转变。[10]

毛寿龙、李梅指出，在政府与市场的关系中，政府是强者，市场是弱者，根据弱者优先的原则，必须优先考虑市场，建立以市场为基础的县级政府。如果一项事务，由私人干比县级政府干好，那么就应该由私人干；如果两者干得一样好，为了鼓励私人的积极性，并避免的危害，也应该由私人干。[11]

宋亚平根据自身任湖北省咸宁市咸安区委书记的工作经验，认为要改革当前县行政体制弊端，一是要重新审视政府责任和重新整合政府职能。从中央到地方都应该树立“有限能力政府”和“有限责任政府”的新观念；二是全面清理和大幅减少行政性审批；三是积极引入现代企业的管理模式。包括竞争激励机制和淘汰机制、成本核算机制等；四是尽快建立和完善社会保障体系，保障机构改革顺利进行；五是完善现行财政管理体制。建立公共财政、实行“县财省管”等。[12]

与上述改革思路不同的是，于建嵘、李连江提出：一是按照地方自治原则建立县域政治，其二是按照分权原则建立县域司法制衡。建立县域自治，一是要重新对县政领导进行政治定位，建立民众对县政领导的政治授权程序，同时让他们负起刚性的政治责任；二是发挥地方政治精英对地方政治的主导作用。具体到制度层面的要求，就是要改变目前县级政权的异地为官和任期制度。而建立县域司法制衡就是在一个县的区域内，司法部门与县政权分离。为了防止县法院和县检察院与县级政权建立不合法的关系，中央政府可以考虑实行司法人员的流动回避制。[13]这些探讨具有重要的开创意义。

此外，陆凯阳、刘中连、尤光付、邵英华等在他们的学位论文中也对完善县政府机制进行了探讨。

三、从县级财政解困角度展开的县政改革研究

暴景升《当代中国县政改革研究》是目前看到的明确地从县财政改革的切入点论述中国当代县政改革的专著。他认为县级政府作为一级重要的地方政府，和其他政府层级一样经历了经济体制和政治体制的转型过程，目前仍处于这个转变的过程中。但是，不论是政治改革还是经济改革似乎都不到位，经济的市场化水平仍然较低，政府对经济资源的控制依然强而有力。看来，单纯的政治体制改革，或者经济体制改革无法解决县级政府所面临的挑战。而且不管是经济问题还是政治问题，如近年来所面临的财政困境、政治腐败、领导体制上的个人专断问题，都集中反映在财政上。因此，通过财政制度改革建立公共财政制度是解决县级问题的根本出路。[14]

张若愚《论当前行政层级改革》从市管县体制的弊端出发，在分析了中国古代传统县政区与国外的经验后，提出：行政区划改革涉及的主要问题是利益调整问题。所包含的核心内容是各级政府行政权（包括事权财权、资源配置权等）和行政责任的界定。但由于种种原因，目前直接对行政区划进行调整存在一定的难度，因此可以首先对财政层级结构进行改革，即财政层级改革先行于行政层级改革，以前者带动后者，最终实现行政区划改革的既定目标。并提出了“扁平化财政管理体制”，即：一是缩减财政层级，避免财政浪费；二是在缩减财政层级的同时，规范各级问财权划分；三是按照效率和公平的原则，进一步规范事权划分。[15]

闫天池、杨松建认为：解决当前县级财政困难单靠中央政府财政扶贫是不行的，最根本出路在于县本级，贫困县要大力发扬自力更生的精神，促进县域经济发展，从开源和节流两个方面出发，解决县级财政困难问题。[16]

四、从农村综合治理角度提出的县政改革设想

近年来，随着农业税的取消和“建设社会主义新农村”目标的提出，农村综合治理改革问题已进入政府和学者的议事议程。徐勇从乡村治理的角度提出“县政―乡派―村治”的构想。其中，“县政”是指县成为国家在农村的基层政权，独立承担法律责任，直接对本县政务和人民负责。在国家治理体系中，县拥有更多的自，主要根据规则――遵守而不是命令――服从关系行使权力。即国家明确规定县所拥有的权限，并主要运用法律等方式管辖县政事务，而不是直接的行政干预。为了保证县级政府成为一级责任政府，在县一级实行县人大代表和县长双直接选举。县人大代表职业化，专事议事与监督。县长民选，对本县行政事务全面负责。为了防止地方主义和离心倾向，可以通过垂直式的党组织系统和司法系统的影响，保证党的路线、方针、政策和国家法律在县域内的贯彻实施。[17]

于建嵘认为农村综合治理改革的突破口在县。因为乡镇虽然是一级政府，但不是完整的政府，人大没有办法开会，没有检察院、没有法院也没有公安，有很多职能他承担不了。所以不能总抓着乡镇这一方面来做文章，乡镇改革一定要和整个县的改革相结合。农村综合改革实际上考察的是县的改革。主导中国农村发展的是县而不是乡镇，这一点应该首先树立起来。先考虑好县的定位，再考虑乡的定位。[18]

张德元也提出“变乡镇改革为县政改革如何？”他认为，如果不改革县政只改乡镇是不能起到较大效果的。并从县政改革与乡镇改革相比的重要性、可行性、安全性等角度作了论述。[19]

除了以上对建国后县政的研究之外，政府官员、学者、媒体记者等也对现实中进行的一些较为敏感的县政改革试验做了报道和关注。如宋亚平在湖北省咸宁市咸安区旨在塑造“有限责任政府”的政府机关干部“下海”分流等内容的“咸安改革”、张锦明县人大代表常任制等内容的“雅安改革”、仇和整顿县政的改革等等[20]。

总之，近30年来对建国后县政，学者在县级政权的运行体制、决策过程、行政生态、县政府职能、县政改革等问题上展开了研究。与前两个时段的研究相比，学界对建国后县政的研究不仅在研究县政的时代、主题上发生了变化，在运用的方法上也逐步呈现出了多元化的特色；不仅对当代中国县政的现状予以关注与研究，学者们也在试图借鉴西方的学术资源，如“有限政府”理论、“治理与善治”理论、政府行为“决策―输出”理论等，并做出了一些重要的尝试。然而，从所研究的主题和取得的成果来看，仍显零散。尚没有形成明显的较为统一的研究方法、研究概念、研究问题与研究范式等。综上所述，近30年来，学界对中国县政的研究，在中国封建社会的县政、民国时期的县政、建国后的县政及其改革等方面都有涉及并不断深化。取得了重要的研究进展。这些研究成果对于丰富我国历史学、政治学等学科相关理论知识具有重要意义，并已初步形成为中国学界理

论研究的一个独立领域，而所存在的不足则为我们继续拓展、深化和提高提供了新的空间。

注释：

[1]在我国传统古代社会，就可散见时人、学者对县政的议论与记述，如海瑞《海瑞集》、名幕汪祖辉《病榻梦痕录》等，但却是比较零散、不系统的。在我国20世纪三四十年代形成了中国县政研究的第一批成果，如程方《中国县政概论》（商务印书馆1939年版）、陈柏心《中国县政改造》（重庆国民图书出版社1942年版）、胡次威《民国县制史》（大东出版社1948年版）等。但之后，随着战争与革命带来的社会宏观政治、经济、社会、文化等方面的急剧变革，人们所关注的焦点自然也转向了这些宏大的事项上，而对作为社会、政治基层单元的县政研究则出现了停顿。直到改革开放之后，学界对中国县政的研究才又重新开始。

[2]王吉平.理论界对市管县体制改革的探讨[J].兰州学刊，2005（5）.

[3]如《廉政望》2006年第1期登载了一组“中国进入‘扩权强县’”的文章.

[4]刘君德.论“强县扩权”与政区体制改革[J].杭州师范学院学报，2006（6）.

[5]孙学玉.当代中国行政结构扁平化的战略构想[J].中国行政管理，2004（3）.

[6]王健，鲍静，刘小康，等.“复合行政”的提出―――解决当代中国区域经济一体化与行政区冲突的新思路[J].中国行政管理，2004（3）.

[7]宋德福.中国行政管理与改革[M].中国法制出版社，2001：32-33.

[8]尹廷.浅议县级政府行为能力之不足[J].江西行政学院学报，1999（4）.

[9]王凤云.提升我国县级政府回应能力的途径研究[J].广西社会科学，2004（4）.

[10]唐代望.现代政府的历史性转变[N].广州日报，1998-05-19.

[11]毛寿龙，李梅.有限政府的经济分析[M].上海三联出版社，2000：115.

[12]宋亚平.解决县级行政体制弊端的几点建议[J].决策咨询，2002（2）.

[13]于建嵘，蔡永飞.对话：县政改革是中国改革新的突破口[N].南方周末，2007-09-12.

[14]暴景升.当代中国县政改革研究[M].天津人民出版社，2007：349-356.

[15]张若愚.论当前行政层级改革――对取消“市管县”的思考[J].宁波工程学院学报，2007（8）.

[16]闫天池，杨松建.我国县级财政困难的解决对策[J].东北财经大学学报，2003（5）.

[17]徐勇.县政、乡派、村治：乡村治理的结构性转换[J].江苏社会科学，2002（2）.

县级经济论文篇8

分税制改革将要二十年之际，回顾中国财政分权的历程，以及财政分权对中国经济增长的影响是非常有意义的。分税制改革对于中国经济，似乎是锦上添花，对当时紧张的中央财政来说，必然是雪中送炭。

近年来，学术界对分税制改革的讨论和研究从未中断过，学者们对于分税制改革的极大热情，不仅因为其是中国财政分权体制中的一个新的里程碑，还因为伴随着社会经济不断地发展、财税体制不断的调整，理论界对财政分权对中国发展的影响产生了越来越多的分歧。

“县乃国之基”，县域经济是中国国民经济最基本的经济单元。中国两千八百多个县以及县级市的发展决定了中国未来城镇化发展的速度以及质量。最新统计数据显示，县域的面积占到全国国土面积的百分之九十几，人口占到全国人口总额的百分之六十八，“郡县治、天下安”，县域经济的发展深深的影响了中国经济发展的方向。所以本文从县域经济分权的角度，研究财政分权的问题。

本文的创新之处在于从县域经济发展的视角，研究县和省级以下经济体之间的财政分权效应。由于分税制改革，中央规定了中央和省之间的税收分成比例，所以前人的研究大多集中在研究中央和省之间的分权对各个省经济的促进作用或者省之间公共品的供给。而省级以下政府财政收入的划分没有政策做出强制规定，由各个省根据实际情况而决定。一般来说，主要是上级政府单方面决定了和下级政府的税收分成比例，下级政府保留部分的讨价还价权力。这样的分配模式不仅使得各个地区之间地方政府财权形成差异，而且这种不规范不固定的模式，使得财权由县向市，由市向省集中，而事权却又层层下放，财权和事权的不对等使得县级政府财政日益困难，不能有效的履行公共品支出的职能。所以本文采用县级数据，是希望从基层政府的视角，研究财政分权对经济的影响。

本文研究的不足之处在于，由于县域经济的数据相对来说比较匮乏，数据缺失等原因造成数据质量不高，缺乏上级对各个县之间的转移支付以及县的预算外收入等数据使得不能多角度、更深入的研究县域的财政分权问题。

一、 文献综述

Hayek于1945指出，地方政府相对于中央政府，能更准确获得地方资讯，做出较优的决策。Stigler在1957提出了最优分权理论，在其发表的《地方政府功能的有理范围》主要思想是，民众有权选择公共品以及公共服务的种类和规模，而地方政府由于更接近选民，相比于中央政府更提供满足所辖区域公众偏好的公共品。在文中虽然肯定了地方政府提供公共品的效率，但是并没有中央财政支出的合理性以及必要性。他认为中央政府在解决区域间协调发展和地方政府之间摩擦等宏观的问题时更有优势。Oates于1972年在《财政联邦主义》一书中提出了著名的“分权定理”。书中论证了公共品以及公共服务分散决策的效率。即假设提供的公共品总量以及成本相同，相比之下，地区之间提供不同的公共品使得所辖区域居民分别达到帕累托最优，以及在每一个区域提供同质等量的公共品使得整体达到最优，前者比后者总体福利要高或者至少不低于后者。Oates认为中央政府和地方政府之间存在信息不对称，地方政府由于更接近自己的公众，拥有比中央政府更多关于公共品偏好的信息。他是从信息的角度进行了论证，和Stigler的观点保持一致。在其后1999年的研究中，他进一步说明，如果中央政府具有和地方政府一样多的信息，且中央政府能根据不同偏好在各地提供异质的公共品，同样可以获得公共品有效率提供的结果。但是这个前提假设不成立，所以分散化决策的财政分权还是得到了支持。

对于具有中国特点的财政分权，许多学者认为财政分权对经济增长以及公共品的供给是有积极的作用的。Lin和Liu（2000）用我国省级面板数据，研究了财政分权对人均GDP的影响，认为分税制改革前财政分权推动了中国经济增长。其用边际分成率来度量财政分权。沈坤荣和付文林（2005）区分预算内外财政收支与经济增长的关系，发现预算内财政收支对经济增长计量上正向显著，但是预算外财政收支与经济增长的关系不显著。张晏（2005）采用多种分权指标来度量财政分权，无论从全国范围还是分区域考察，财政分权对中国经济增长具有促进作用。

Schleifer（2000）通过对中国和俄罗斯的财政分权效果的比较研究。探讨政治制度框架的区别对财政分权效应的影响。Bird（1995）研究认为，财政分权制约转轨经济发展问题在于，地方政府的权力和责任十分不对等，使得地方政府伸出“搜取之手”。Bardhan（2002）从公众对政府的监督出发，探讨中国的国情与传统财政联邦主义的理论前提不符造成理论和现实的差距。

二、 实证

（一）理论模型

本文中计量模型的来源为经典的柯布-道格拉斯生产函数：

对（1）式两边微分等于：

在上式中，Y为地区生产总值；A为技术水平；K为资本，标志投资对经济的影响；N为劳动力，标志人口因素对经济发展影响。以上为本问实证用到的基本方程，但是考虑到现实的复杂性以及在中国特定的大环境下，增长极大的受到其他因素的影响，文中在做计量方程时会加入控制变量。

（二）计量方程

根据zhang和zou（1998）以及张晏和龚六堂（2005）等前人的研究，本文把回归模型设定为如下形式：

方程（3）对全国范围内的样本进行回归面板回归。为了再细化研究分权对各个区域间影响，方程（4）设置了区域虚拟变量，把全国范围内样本分为东、中、西部地区。东部地区省份包括北京、上海、广东、天津、河北、辽宁、江苏、浙江、福建、山东、海南共计11个省及直辖市；中部地区省份包括山西、湖北、湖南、吉林、黑龙江，安徽、江西、河南共计8个省；西部地区省份包括广西、四川、重庆、贵州、云南、内蒙古、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆共计11个。省下辖县数据由于数据质量以及政治地位等特殊原因，在样本中予以剔除。

方程中，下标i代表不同的县域个体，t代表不同的时期，本文中为两期；GDPG_Y代表经济发展指标；为截距项，由于采用固定效应，所以每个个体截距项不同，用右下角的i表示；Xit代表劳动力增长率和人口增长率的差值（Ng）和人均基础建设投资增长率（Investg）；FDit是分权指标，采用了支出分权和收入分权两个财政分权的指标；Mit是控制变量，包括税负（Tex）、所有制（Owe）、城镇化率（City）。为了控制内生性问题，控制变量都采用增长率基期的值。

（三）计量指标的说明以及变量间统计结果

本文中指标选取了2000、2003、2006年三年的县级、市级、省级样本数据，本文中数据除基础建设投资（invest）外，GDP、财政收入和支出，以及本文中另外一个计量方程中的因变量各项公共品的支出，均以2000年为基期，用GDP平减指标进行平减。本文中所用数据大多来自《中国县（市）社会经济统计年鉴》，部分来自于《中国区域经济统计年鉴》和《中国城市统计年鉴》，CEIC等。

FD：分权指标，支出分权的计算方法为，县人均财政支出/（县人均财政支出+市人均财政支出+省人均财政支出）。由于研究省以下财政分权的效应，所以没有包括中央的分权。

Gdpg：人均GDP增长率，经济增长的度量指标，在本模型中作为因变量。

Ng：劳动力增长率和人口增长率的差值。

Investg：基础建设投资增长率。

Txt：税负水平，用各地区的预算内财政收入和当地的GDP的比值度量，代表的是广义的税负水平。

Owe：公有制经济占比，国有和集体单位从业人员除以所有就业人员。

City： 城市化率，非农业人口和总人口的比值。

East、Middle、West：为标志区域的虚拟变量，在相应区域的值为1，其余为0，比如东部城市，East值为1 ，Middle和West的值为0.

（四）计量结果

在全国范围内来看，支出分权对于经济增长的影响在10%内不显著，但收入分权对经济增长在1%水平下显著为负；分区域来看，支出分权对东部地区经济增长效应在1%水平下显著为负，对中部和西部地区不显著；而收入分权对东、中、西部地区都在1%水平下显著为负。支出分权越大，本地政府的支出责任越重，地方政府谋求提高财政收入，一方面努力吸引新增投资扩大税基，另一方面大搞土地财政等方式提高预算外收入。地方政府相互之间激烈和同质化的竞争以低廉的价格提供工业用地和税收方面的优惠开展。同时抬高地价获得高额的土地出让金以支持地方基础设施建设。收入分权占比越大，说明省以下的分配体系中越倾向于把财政收入留在县一级的政府，县级政府获得的分成越大。则县级政府越有动力扩大税基，进行 “竞次”竞争。

从支出分区域的效应来看，由于东部地区经济发达，转移支付比例较低，税收缺口更多需要依靠提高向企业的税征税以及进行土地拍卖等预算外收入弥补。中西部地区采取竞争获得的增额税基提高税收的效应不大，更多的会谋求转移支付。而东部地区由于有利的地理位置和良好的投资环境，大多数企业投资也是在东部地区的县之间进行选择，使得东部各县域之间的竞争更为激烈，这种过度的竞争使税率和工业地价都偏离最优水平。地方政府过低的均衡税率和低廉的工业地价使得地方财力不足，从业削减民生类公共品的支出，又通过拍卖商住用地的土地出让金支持基础设施建设。高昂的土地出让金进一步抬高房价，使得这些东部地区流动人口不能扎根，出现回流现象，进而中国的人口城镇化进程减速，不利于中国经济进一步的发展。从收入分权上看，无地区差别，财政激励在各区域都会引起地方政府采用不利于经济发展的决策。

三、 结论

中国式的财政分权由于中国特殊的政治经济体制下，对经济发展的促进作用不明显，甚至从某些方面阻碍了经济的发展。这种阻碍关系在东部地区尤为明显。税负越高越利于经济的增长，说明现在我国的税负水平低于最优值，也从侧面印证了前面所提到的地方政府“竞次”竞争的行为。地方政府之间进行非合作的博弈，得到次优的结果。

参考文献：

[1]沈坤荣，付文林.中国财政分权制度与经济增长[J].管理世界，2005，（1）：3l一39

[2]Wallace.E.Oates.Fiscal Federalism[M]. New York：Harcourt Brace Jovanovich，1972.

县级经济论文篇9

（一）县级党校发展的历史及困境

1．建国到改革开放时期，各级党校纷纷兴起

随着新民主主义革命的胜利，新中国的建设需要大量的干部。解决这个根本性的问题的重要办法之一就是各级纷纷建设党校。1948年中央党校(这时校名是马列学院)开办招生，同时期各中央分局，各省、地、市及部分县，相继创办了党校，各级党校积极开展干部培训工作，极大地缓解了各地干部严重缺乏的局面，为迎接新中国的诞生及建设，作了重要的干部准备。

2．改革开放到中国入世，各级党校充分发展

党的十一届三中全会召开，党和国家的整个生活，进入了一个新的时期，各项事业百事待兴，各级党校适时复校招生，大力培训各类干部，实事求是，一切从实际出发，理论联系实际，实践是检验真理的唯一标准这些党的思想路线的基本内涵，在广大党员、干部和人民群众的头脑中得以确立，为中国的改革开放及经济发展奠定了思想基础。

3．中国社会进入转型时期，县（市）级党校举步维艰

随着经济的发展，信息及交通的高速度行进，一体化的的蔓延，中国社会进入一个转型期，于是对人才的需求更加具体化，对干部素质的要求也随之提升，干部培训也就提到了一个很重要的地位。各类高校及各种培训机构充分发挥自己的市场机制和师资优势，纷纷抢占着不同的培训资源，就连主体班的培训也纷纷倾往省市党校，市场机制和师资不居优势的县级党校逐步被迫边缘。随之而来的经费紧张、师资滞后、撤并合校，使得一些县级党校的性质也发生了改变。《条例》规定：“党校是在党委直接领导下培养党员领导干部和理论干部的学校，是党委的一个重要部门。”合并后的县级党校，既不由县委直接领导，也不是县委的一个重要部门。培训对象也由各级领导干部转成了未成年的青少年学生。结果必然导致党校的性质和体制改变，干部培训的“主阵地、主渠道”的作用得不到充分体现。

（二）县级党校（市）的重要性及必要性

1．基层党员干部加强党性锻炼的熔炉

县级党校是基层党员干部加强党性锻炼的熔炉。县级党校根据形势发展的需要，与时俱进地强化思想政治教育，通过轮训培训、下基层巡回宣讲等形式加强了形势教育、理想信念教育和中国特色社会主义理论体系教育等，巩固了党的思想理论阵地，使基层党员干部深入学习理解了党的创新理论，坚定了正确的政治方向和社会主义的理想信念，保证了基层改革开放沿着正确方向推进，发挥了基层思想理论教育阵地的作用。县级党校作为思想理论战线的重要阵地只能抓紧，不能放松，更不能放弃。

2．县域基层领导干部培训常态化的要求

基层领导干部在区域经济社会发展的第一线，直接面向广大群众，党的路线方针政策能否真正贯彻落实到基层，基层领导干部是关键，同时他们也是县域经济社会发展的引领者和生力军。县级党校肩负着培训本区域党员领导干部、公务员、村干部的任务，是基层党员干部教育培训的主阵地、主渠道。事实上，县级党校已成为本地经济社会发展的引擎。

3．省直管县改革后的必然性决策参谋

科研是县级党校的一项重要工作。县级党校充分利用自己密切联系基层、联系广泛的优势，就区域经济社会发展的重大问题如特色经济、民营经济发展、基层党建、新农村建设、招商引资等组织专题调研，取得了不少调研、科研成果。县级党校发挥自身的理论优势，结合本地实际宣讲、阐释党的理论政策，为县乡党委政府正确贯彻落实党的理论路线方针政策建言献策，保证了党的理论政策在基层的贯彻落实。党校教师对基层群众的创造和典型事件，进行总结提炼，在党校讲台上宣讲交流，对基层领导学习和决策也具有借鉴意义。基层党校通过安排参训学员进行社会调查研究，并把学员调研成果报上报作为决策参考，发挥了基层党校的参谋作用。

（三）县级党校发展的趋势及路径

根据世界部分地区经济一体化及中国高校跨校聘任教授的成功经验，可对地、县级党校进行一些教学工作的整合。中共中央办公厅印发了《2010—2020年干部教育培训改革纲要》，提出“要深化市(地)、县(市)党校(行政学院)办学体制改革。县级党校(行政学院)可作为市(地)级党校(行政学院)分校,由市(地)级党校(行政学院)统筹教学工作。按照少而精、突出特色的原则,大力推进部门、行业干部教育培训机构优化整合。”

1．加强（市）地级党校对县（市）级党校的教学统筹

加强（市）地级党校对县（市）级党校的培训业务的整合，市（地）级党校和县（市）党校的关系由原来的指导关系进一步加强到业务的统筹安排上。将师资进行整合，统一安排业务。县级党校相当于是市（地）级党校的分校（指业务上），只负责培训（外包培训）后勤等日常工作，县级党校优秀的教师可以充实（市）地级党校的师资队伍（业务上）。从而保证整个在党校师资得以更好地将教学、科研、实践进行融合，从而提高每个教师的教学水平和整个教师队伍的整体实力。

2．党校实现统筹教学，有利干部教育的专业化、多元化

随着社会、经济的发展，针对不同层次、不同类别干部的实际需求，需要精选和确定不同的培训内容。按照“要求学什么就讲什么、现在缺什么就补什么”的要求，科学合理安排教学内容，努力使党校教学贴近县域实情，贴近社会实际，贴近学员需求。

整合大党校的教学革局后，党校的干部教育培训工作能更好的适应新形势下干部培训要求，培训师资能针对干部培训需求，创新培训理念，创新培训模式，创新培训内容，不断开创干部教育培训工作新局面，发挥好实效性。

3．建立干部教育培训长效机制、确保培训工作取得实效

首先要保障培训经费，只有将培训经费纳入财政预算，并随着财政收入的增长而增长，才能使干部培训工作不打折扣；其次要保障培训学习时间，学员所在单位在学员受训期间不得安排其工作，以保证学习时间；其三要加强各类班次的日常管理，完善考勤制度、请假制度等，用制度进行管理，严肃校规校纪，提高学员的组织纪律性；其四要坚持训用结合制度。把干部培训学习与使用有机结合起来，将学员参加培训的考核结果作为使用干部的重要依据之一，并与干部的评优选优、晋职晋级结合起来，以提高干部参加学习的主动性和自觉性。

参考资料：

1．《中国共产党党校工作条例》，中共中央，2008年9月3日

2．王仲清：《党校教育的历史沿革》，中共中央党校学报，1997年第3期

3. 庞本康：《贯彻科学发展观、推进党校事业又好又快发展——对贵州省县级党校基本情况的调查报告》，中共贵州省委党校学报，2008.4( 总 116 期)

4. 陈文勇：《县级党校的困境及发展思路》，中国教师

县级经济论文篇10

一、历史发展

所谓市管县体制，是指地级市对其周围县实施领导的体制。它以经济发达的城市为核心，依据行政权力关系，带动周围农村地区共同发展，形成城乡一体的区域整体。建国后，随着城市行政区的发展，市领导县体制开始出现。1958年，国务院先后批准京、津、沪三市和辽宁省全部实行市领导县体制，并逐步在一些经济较发达地区试点并推广。为了加快城乡一体化建设步伐，推进行政机构改革，1982年，中央下达了改革地区体制，实行市管县体制的通知。此后，地市合并，城市升格，建立市管县体制成为行政改革的主要取向。目前来看，市管县体制已成为各省市区最基本的区划模式，构成了最基本的纵向权力结构体系。这一体制的施行，使我国行政区划由宪法规定的四级制向五级制转化，成为世界上少数的多级制国家之一。

二、改革的必要性

1.市管县体制违背宪法

我国宪法第三十条规定，地方行政区域划分为省(自治区、直辖市)、县(自治县、自治州、县、市)、乡(民族乡、镇)三级制。但是，在现行的行政管理体系中，我们看到在省、县之间又多了一级建制——地区或地级市，并逐渐演变成了“市管县”格局，使我国实际运行中的地方行政区划转化为四级制，这在本质上是违背宪法原则的。

2.市管县体制运行中的弊端

1)管理效率降低，管理成本增大。增加和强化地方行政层次，不仅影响信息传递的速度和效率，而且在政治体制改革滞后、政府职能没有根本转变的情况下，增加行政层级反而可能加剧城乡之间的矛盾。在市领导县体制下，县的自较小，资源配置成本增高、效益低，而且，增设一个地级行政层次，管理机构和行政人员增多，管理成本加大。

2)市职能定位不清，市县竞争加剧。市管县限制了县级政府自治能力的发挥，市政府职能定位不清，对县的主动辐射与带动作用有限。由于市县财政体制的相对独立，在市场经济背景下，市县在经济发展中竞争多于合作，其结果往往是县(县级市)被束缚，缺乏应有的活力。不改变现有体制，各种经济利益冲突就会加剧，制约地区经济发展。

3)管理幅度不平衡，违背科学管理原则。经济发达地区城市数量多、规模大，市领导的县数量少；经济欠发达地区城市数量少、规模小，市领导的县数量反而多。这与行政管理原则相悖。管理幅度过小，会使管理事务繁琐化，增加管理负担。

4)实行城乡统一治理，不符合国际规律。由城乡合治走向城乡分治，是各国行政管理的一个客观规律。城市和农村是有着本质差异的两种完全不同的地域，在人口结构与密度、产业结构以及社会组织结构等方面，都有着极大的差异，实行市管县体制，不利于针对城乡的各自特点进行分类管理。

三、改革理论概述

在市管县体制改革的问题上，学者们提出很多独创性意见，观点主要有以下几种：

1.省直管县论。这种观点在理论界较为盛行，按照进行程度和改革规模的不同可分为市县分治和缩省扩县两种观点，后者是前者的延伸和推进。

1)市县分治。建立省管县体制的实质是省直接领导县，市县分治，这也是省管县体制实行的最基本方式。市县分治只是撤销市管县行政体制，地级市仍然保留，把市和县处于同一竞争平台，共同受治于省。在市县分治体制下，要加强地级市的建设，发挥区域性中心城市的带动作用

2)缩省扩县。在市县分治基础上，实施省直管县体制，实质上扩大了省一级的管理幅度。为了保持合理的管理幅度，理论上有两种选择：缩省或者并县。戴均良认为从国内外的经验和管理需要出发全国可以设50～60个省级建制，在划小省区的同时，可以合并规模过小的县。学术界对此观点意见不一，大多数认为大规模重新划分和调整省级区划不可行，但可以适当调整个别省级行政区划。

2.市协县论。这是在取消“市管县”传统概念基础上建立的一种新型的城乡综合协作概念，即取消市县之间的上下行政隶属关系，建立互相协作的平行互动关系。统筹城乡规划，建立城乡协作的行政管理体制和均等化的公共服务保障体制，通过改革探索，加快经济社会快速健康协调发展。

3.扩权强县论。扩权强县也是改革“市管县”体制弊端的有效途径，为大多数学者所认可。操作方式是在中央政策和法律允许以及原有行政区划不变的情况下，赋予部分县与市相同的经济、社会管理权，包括审批权、税收权和人事任免权等“扩权强县”改革的直接受益者是原有“市管县”体制下处于弱势或不公平待遇的县级地区，它们在改革中获得了更大的经济发展权限，并得以重新分配资源。

4.复合行政论。所谓复合行政，就是在经济全球化背景下，为了促进区域经济一体化，实现跨行政区公共服务，跨行政区划、跨行政层级的不同政府之间，吸纳非政府组织参与，经交叠、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作机制。复合行政旨在转变政府职能，注重政府内部职能的整合与转化，引入公共治理理念，协调城乡合作以实现发展目标。

四、体制改革的理性思考与设想

从实践中看，扩权强县的改革模式在各地方应用较为广泛，但也遇到了很多问题：强县扩权政策与国家体制与法律法规不适应，权力难以真正下放；经济强县的财权和事权不匹配，基础财政压力日益增大；土地、工商、税务等垂直管理部门在扩权政策中定位模糊；县级政府扩权后，省级政府管理半径增加，缺乏对县级政府权力的有效监督。此外，在省直管县试点改革方面，据调查结果显示，总体效果不错，但也同样面临着政策与法律、法规不适应、省级政府管理压力大等问题。另外几种市管县改革的理论方法，也在理论解释和具体实践方面存在诸多问题，亟需进一步探讨解决。

可见，对市管县体制改革现有理论进行理性思考和改革创新十分必要。本文在结合省直管县和扩权强县等多种理论的优势和中国国情的基础上，提出“扩权自治”的改革设想，以期对市管县改革问题的解决有所裨益。

扩权与自治相结合，自上而下扩权，自下而上推进自治，二者同时进行、相互补充，最终达到减少行政层级、提高行政效率的目的。充分肯定省直管县体制的优越性，撤销地级市行政级别，实行城市级别统一化，并且市、县分治，处于同一行政级别并且接受省的直接领导管辖。在此基础上，进一步调整省、市县级行政单位的数量和管理幅度，增加省级行政单位数量，限制市管辖的区域范围，实行县级行政单位的升级与合并。给予市、县更多的行政权力，充分发挥地方自主性，提高地方活力。逐步扩大县级以下自治范围，随着城市化的推进，乡镇将逐渐融入县，自治体系也将随之提升，最终取消乡、镇行政层级，实现从中央到地方三级制。具体操作如下：

(1)升级扩权

首先，增加省级行政单位数量，减少管理幅度，提高管理效率。重点考虑增加新的直辖市，将各省市中经济发展程度高、人口多的较大城市，比如从大连、青岛、南京、武汉、深圳、广州、西安等增设为直辖市，不再受原所在省管辖，直接由中央政府管辖。这些城市的选择都有一定的理由和基础，至少应有10～20个左右省级单位的空间，从原所在省剥离出来之后，将大大减少省级政府的管理压力。

其次，取消副省级和地级政权层次，市、县同级。本着城乡分治的原则，可将一些与中心城市有着密切关联、不可分割的县、市转型为市辖区，规定城市的行政管辖区域仅限于城市中心区域及其周边与其依托关系密切、可作为其郊区或者卫星城的地区。既减少省级政府的管理幅度，也解决了中心城市发展空间问题；原地级市管辖下的县或县级市按照大小和城市化发展程度进行升级或合并，面积较大、人口较多、城市化程度较高的县级行政单位可以升格为市；面积较小的、地理位置相邻的县适度合并，与其余不适合合并的县同样保留县级行政级别，并且与市同级，直接受省管辖。省直管市、县的有效管理应保持在在40～50个范围内，否则将导致管理失效。

(2)推进民主自治

市、县作为中央、省(直辖市、自治区)行政层级之下的第三级别，享有相同的自治权利。市下设区和卫星城，城市可以行使其各项法定职能以保证所辖区域的健康、高效、有序发展，实现辖区内部的民主自治，即将社区管理模式放大，自下而上进行扩大自治范围。至于县，短期内，仍要以乡、镇政府为下一级行政单位，但从长远来看，随着城市化进程的推进和基层民主范围的不断扩大、自治权的不断提升，如增强县乡领导干部选举的公开性、竞争性、选择性，有条件的地方进行直选试点，逐步建立对下问责制，建立县、乡，村民主的有效衔接，最终将实现从村级自治到乡镇自治，最后到县级政府的民主自治，从而取消乡、镇层级，实现从中央到地方的三级行政区划。

五、结语

行政区划事关中央与地方关系、条块关系、各级政府职能的合理设定以及未来民主体制、民主成本等重要问题，既要积极探索，有所创新，又要保持稳定，谨慎从事。实行“省管县”的改革，从目前的实践来看，必须按照中央的精神，按照“试点先行”的原则，在加强诸多配套改革的情况下，稳步推进，才能取得理想的效果。

[参考文献]

[1]孙学玉，当代中国行政结构扁平化的战略构想(J]，中国行政管理，2004，(3)

[2]周琦，析“市管县”体制的利弊，构“市协县”体制的设想(J]，传承，2008，(3)

县级经济论文篇11

一、引言

县域竞争力是指一个县域地区在科教、环境、卫生、社会、经济、政治等各个领域所达到的程度，它是对一个地区先进程度的综合反映，进而在此基础上与同级地区竞争所具有的对资源和市场的吸引力。在经济学的本质上，它体现了对区域资源配置的能力。我国目前对县域竞争力的研究还很少，现有的文献中多为对省级甚至国家层面的区域竞争力的研究，本文对县域竞争力进行研究，将进一步丰富对区域竞争力的研究范围，从而也为县域的发展提供一些借鉴因素。在研究方法上，现在国际上运用最广的为WEF法和IMD法，但是它们在进行评价时需要大量的评价指标做支撑，本文的研究对象为县域，考虑到指标获取上的难度，因此它们不适合对县域竞争力进行评价。突变级数评价法仅需要考虑指标在评价系统中的相对重要性，不需要对其赋予权重，因而减少了主观性，且进行评价时其所需指标较少，经综合考虑，本文将采用突变级数法对县域竞争力进行测量。

衡水市隶属于河北省，地处冀东南，华北平原的中北部，下辖1区、8县、2县级市，总人口约432.4万人，2015年GDP为1220.0亿元人民币，人均GDP为4428.2美元，GDP总量位于河北省11个地级市第11，人均GDP位于河北省第9，2015年衡水市十个县（包括县级市不包括区）的GDP总量为893.9亿元，占2015年衡水市GDP总量的73.7%，由此可见县域经济直接决定了整个衡水市的经济，因此促进县域经济的发展可直接推动整个地区的经济及竞争力的提升。

二、研究方法

（一）突变理论简介

突变理论是一门数学理论，它研究的是事物从一种稳定组态跃迁到另一种稳定组态的规律和现象，它用数学模型形象的描述了连续性行动在某种扰动因素影响下突然中断导致质变的过程。突变级数法是由突变理论演化而来，突变级数法首先将复杂的研究目标进行多层次分解，再用模糊数学和突变理论结合产生的突变―模糊隶属函数，由归一公式进行量化计算，最后得到一个参数，即求出总的隶属函数，从而得出对复杂目标的评价结果[1]。

（二）利用突变级数法对县域竞争力进行评价的步骤

1、建立突变级数评价的指标体系

根据本论文的研究目的，按突变级数的作用原理和影响因素，对研究目标进行逐层次的分解，然后将分解而成的各层指标排列成倒立树状结构评价指标体系，然后对各层次指标按重要性排序。突变级数法下状态变量的控制指标不能超过4个，所以对某项指标进行分解的子指标也不能超过4个[2]。

2、确定各层指标体系的突变系统模型并导出归一方程

突变理论主要研究的是势函数，势函数主要由控制变量指标和状态变量指标构成。常用的突变系统有三种类型：蝴蝶突变系统、尖点突变系统和燕尾突变系统，各类型的详解如图1，其中，f（x）表示势变量，x表示状态变量，a、b、c、d表示控制变量。

由表1中的归一公式对各子指标进行逐级递归运算，直至求出最终的评价指数。在对各系统进行归一前，各控制变量必须进行无量纲处理，使其转化为0～1之间的数值。

3、利用归一公式对系统进行逐层评价

根据导出的归一公式，由分解出的最底层指标逐级向上进行评价。需要指出的是，按归一公式在进行量化递归运算时，必须要考虑各控制变量“互补”和“非互补”状态。如果各控制变量呈“非互补”即各控制变量没有明显的关联作用，则采用“大中取小”的取值原则；相反，若呈现“互补”，则采用平均值法取值。

（三）指标体系的构建

由于县域竞争力的综合性，故其评价指标应该相对完整，且具有代表性，能比较充分的反应整个区域的竞争力。本文参考相关文献[3，4，5]，根据“三力体系”，将县域竞争力分为17个典型指标，具体指标体系，如表2。

（四）数据的收集与整理

研究所用数据主要来自《2014年河北省经济统计年鉴》。由于县域竞争力的基层指标在单位和取值范围上存在差异，故在利用指标对县域竞争力评价前，必须对基层指标进行无量纲处理，使其转化为[0，1]之间的数据[6]。本文采用公式（1）进行无量纲处理，处理后的数据如表3。

三、衡水十县竞争力评价与分析

（一）利用归一公式进行评价

根据图3的结果，利用突变级数法的归一公式由下至上逐层计算各级的竞争力，直至得到最终的综合指标即县域竞争力，以枣强县为例，计算其县域竞争力，如下：

1、利用三级指标计算二级指标

2、依以上方法可得出一级指标：A1=0.79612、A2=0.90962、A3=0.78901，进而得出总指标：县域竞争力（枣强）=0.93455。

同理，可分别求出衡水其他九县的二级指标、一级指标和总指标，具体数据如表4。

（二）评价结果分析

通过图4显示衡水十县的县域竞争力大体呈现三个梯度，在第一梯度，0.95以上有三个县，分别是安平县、冀州市、景县，他们总的竞争力相差很小，其中位于第一和第二的安平和冀州内部得分差异较大，而景县的内部得分很均衡，故安平和冀州在未来的发展上，要注意均衡发展，这样才能维持更长久的竞争力。第二梯度为0.90～0.95，分别有故城县、枣强县、阜城县、深州市四个县，从这四个县的内部得分中，可以看出他们在内部得分上相差很大，如故城，基础竞争力第一，而其他两项第7，故如果要谋求进一步发展，必须注意弥补自身的不足。第三梯度为0.90以下，有武邑县、武强县、饶阳县三个，这三个县在各项上得分均不高，故在其未来的发展之路上，应该积极向其他优势县学习发展经验。

四、结论与对策建议

本文按照县域竞争力的内涵，利用突变级数法分别对衡水市十个县（包括县级市）的县域竞争力进行评价，通过对结果分析得出十个县大体呈梯度排列，且所得分析结果基本与实际情况相符。为缩小各县之间的差距，提高衡水市整个地区的经济实力，应采用如下的对策建议：

第一，加强地区优势特色产业建设，通过发展产业集聚增加地区的经济实力。

由分析结果得出，位于第一梯度的安平县、冀州市、景县都是传统的工业强县，其中安平县被誉为“中国丝网之乡”，全县各类丝网企业小摊点有1.7万之多，从业人员12万余人，占全县三分之一；冀州市已被中国铸造协会命名为“中国短流程铸造示范基地”，其中采暖铸造企业已达200多家，就业人员35000人；景县自2007年以来先后被国家相关行业协会命名为“中国橡塑管业基地”、“中国铁塔制造基地”、“中国叉车货叉制造基地”，2013年橡塑管业规模以上企业有52家，从业人员6.7万人，货叉产量世界第一，通讯塔占国内市场60%。从这三个县的发展情况看，可知其经济发展具有明显的地方特色，其他县在发展中可借鉴这三个县，利用自身的比较优势发展符合自身的特色产业，以此实现经济增产，从而缩小差距。

第二，注重市场环境的培育和政府人员服务职能的提高。政府部门在地区经济发展中扮演者重要的角色，其自身素质某种程度上对地区经济有很大的影响，地方政府应积极制定各类有利于企业发展的政策，加强社会上各类行业组织协会的建设，为企业的发展扫除一切不必要的麻烦。政府部门可开设一些培训机构，定期邀请一些专家学者或企业家来进行授课，以提高本地区创业者或企业经营者的职业水平，为本地区的发展注入新鲜的血液。

第三，推进自主创新，加快传统产业优化升级。目前衡水市各县的产业多停留在低附加值、产业链低端、产值效益低下的产业中，这些企业基本都是中小企业，产品创新能力薄弱，产品同质化生产严重，无差别的产品和服务不仅带来了企业之间的恶性竞争和资源浪费，同时也也降低了产品质量和服务。因此，各地区可通过引进人才或与大学院校合作以加大创新力度，加快地区差异化生产力度，延长产业链，淘汰落后产能，以此提高整个地区的经济水平和综合竞争力。

（作者单位：西南大学经济管理学院）

参考文献：

[1] 陈晓红，彭佳，吴小瑾，基于突变级数法的中心企业成长性评价研究模型研究[J].财经研究，2004（11）：5-15.

[2] 孟浩，王艳慧.基于突变评价法的研究型大学知识创新综合评价[J].运筹与管理，2008（6）：80-87.

[3] 刘泽亮，程凌，孟庆刚.基于突变理论的上市公司业绩评价[J].青岛大学学报，2003，（2）：16-19.

县级经济论文篇12

[中图分类号]D262

[文献标识码]A

[文章编号]1672-2426(2009)09-0048-04

2005年6月．国务院总理在农村税费改革工作会议上明确提出：“具备条件的地方．可以推进‘省直管县’试点”。十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中也明确提出“减少行政层级”；“理顺省级以下财政管理体制．有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制。”2009年中央一号文件明确提出：“推进省直接管理县(市)财政体制改革．将粮食、油料、棉花和生猪生产大县全部纳入改革范围。稳步推进扩权强县改革试点，鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县(市)的体制。”由此可见，实行省直管县，是今后我国行政体制改革的一项十分重要的内容。本文拟对实行省直管县的意义、依据、可行性等问题进行探讨，希望有助于深化地方政府体制改革，更好地实现地方经济和社会的全面协调可持续发展。

一、实行省直管县行政体制的重意义

现阶段，我国地方政府积极实行省直管县行政体制．有着极其重大的意义。

1　是克服机构重叠，减少行政成本的需要。“市”成为一级实在的政府后，按照我国科层制设置要求就相应地增设了人大、政协等权力组织，扩充了相关的职能部门．造成管理层次多、管理幅度小、增加行政成本的现象。推行市管县以后，我国行政区划的层级由省县乡三级变为省市县乡四级。凡是县与省之间需要上情下达或下情上达的问题，无论是政策性的还是业务性的，本来可以直接沟通，但现在都要经过地市级中转。很显然，信息传递多了一个中间环节，影响了信息传递的速度，也增加了行政管理的成本。实行省直管县，最终减少市地级这个行政层次，可以节约人力、物力、财力，从而大幅度降低行政成本。

2　是扩大县的自，推动城乡经济协调发展的需要。实行省管县体制，实质上是对公共行政权力和社会资源的重新配置，从根本上促进县域经济的发展。在实行市管县体制下，市县之间有了明确的隶属关系和等级关系。由于市县都是一级相对独立的经济利益主体，一旦牵涉到利益关系，地市级城市往往利用其有利的行政地位，以各种形式侵夺县的利益。因此，在市管县体制下，县普遍认为，市对市区和县有亲疏之分，市领导县不是市帮县、市带县，而是“市卡县”、“市吃县”和“市压县”，其结果是严重压抑了县级的积极性和创造性，制约了县域经济的发展。这也是导致城乡发展不协调的重要体制原因。要贯彻落实党的十六大提出发展壮大县域经济，实现城乡统筹和科学发展，就必须克服这一体制性的根本障碍，对县域经济发展作出合理的制度安排．推行省直管县的行政体制。

3　是转变政府管理职能．提高政府管理效率的需要。行政学揭示出这样一条规律．管理幅度与管理层级之间存在着一种内在的对应关系，即在地方政府组织系统中，管理幅度大就会减少管理层级，相反，管理幅度小就必然增加管理层级。而管理幅度大小，既受技术条件的制约，也受管理目的和管理理念的影响。在传统社会，受交通、通讯等技术条件的限制，管理手段比较落后，组织的管理幅度不可能太宽，必须增加管理层级，实行层层控制，这就成为维系组织运行的必然选择。在现代社会，交通和通讯技术比较先进，不仅大大提高了组织的控制手段和控制能力，而且也为扩大组织的管理幅度提供了强有力的技术支撑。与此同时，当今世界日趋激烈的国际竞争和市场竞争，要求政府由过去自上而下的控制型组织转变为自主创新型组织，要求组织结构向扁平化方向发展。这是一种适应经济、政治发展和社会变革的全球性潮流。组织结构的扁平化，毫无疑问会促使地方政府管理更加符合实际，更加机动灵活，更加富有创新精神，从而大幅度地提高地方政府管理系统的效能，提高行政效率。

4　是克服市管县体制各种弊端，创新行政管理体制的需要。1982年以来在我国推行市管县体制，是一定历史条件下的产物。它带有明显的计划经济体制色彩，其根本目的是借用行政手段推动城乡经济共同发展。26年来的实践表明，市管县体制只是在一些地方部分地实现了改革的预定目标，而在许多地方暴露出一些预料不到的问题：一是市管县体制不仅扩大了各中心城市的行政“地盘”，而且由于管理县的市权力比较大，导致一些中心城市随意向外扩张，造成了大量的土地资源浪费。二是在计划经济体制下所形成的一系列维系“城市偏向政策”的制度并没有改变。由于城市政府职能转变不到位，没有真正达到“以城带乡”、“城乡互补”的共同协调发展的目的。三是市管县体制下建立起来的市县行政隶属关系加剧了市县之间的矛盾。由于市对县的领导主要不是建立在市依靠自身强大经济实力对县的辐射上，也不是建立在市凭借自身的资本、技术、信息和文化优势给周边的县提供全方位的服务上，而是建立在行政隶属关系加强对“县”的领导，对县域经济发展施加过多的不必要的行政干预，从而加剧了市县之间的矛盾。在个别地方，市县之间的利益冲突还引起市县关系的紧张，对社会稳定产生了极为不利的影响。四是市与县在发展问题上具有同构性。在较发达地区，由于县有足够的经济实力和市抗衡，导致相互之间各自为政，各谋自身的发展，造成严重的重复建设和产业结构的趋同，既浪费了资源，又降低了经济发展的整体效益。因此，要克服市管县体制的各种弊端，就必须改革市管县体制，实行省直管县的行政体制。

二、实行省直管县行政体制的理论和实践依据

研究省管县问题，必须明确一个概念：“省管县”改革是指：省、市、县三者县”二级管理体制，对县的管理由现在的“省管市一市管县”模式变为“省管县”模式，其内容包括人事、财政、计划、项目审批等原由市管理的所有方面。我们要改革的“市管县”体制中的“市”特指“一般的地级市”，而不含宪法中所规定的“直辖市和较大的城市的市”。从研究试验成果来看，实行省直管县行政体制有以下理论和实践依据：

(一)实行省直管县行政体制的理论依据

1　生产力决定论。影响行政结构的最重要因素是生产力发展水平和经济管理体制，其中生产力发展水平对行政结构起决定性的作用。就代表生产力发展水平的基础设施而言，在过去，受交通、通讯等技术手段和发展水平的限制，上下政令传递较慢，为了实行有效的管理控制，在省、县之间设置地区行

署或地级市是很有必要的。如今，现代化的高速公路、铁路系统、因特网等先进便捷的设施，使时空范围大大压缩，这就为减少行政管理层级和扩大行政管理幅度奠定了物质基础。行政管理结构也应当尽快向国际惯例和国际先进水平靠拢，逐步由“四级制”向“三级制”过渡。

2　经济体制决定论。在过去计划经济体制下，计划管理项目涵盖国民经济和社会的方方面面，对经济社会领域几乎是无所不包，无所不管，而所有这些由省直接计划管理到县的确有难度，因此不得不增加行政层级，缩小省级的管理幅度。现在我国已经基本建立了市场经济体制，市场发育日趋成熟，市场对经济要素的配置整合、优化发挥着基础性作用，过去的无限政府已变成了今天的有限政府，计划经济体制作为“市管县”的体制性基础已经不存在了，所以“市管县”体制也应该淡出。

3　行政效率决定论。行政科学的一般原理认为：行政层次越多，管理成本就会越高，行政效率反而越低。因而世界上大多数国家的地方行政体制实行“两级制”，即州(郡)――县，县以下为地方自治组织，我国则为“省一市一县一乡四级制”。市管县，行政层次过多，特别是市县职责不清，市对县过分干预，县级的自越来越小，影响县域经济的快速发展。因此，改革“市管县”体制势在必行。

4　系统结构决定论。有关专家根据统计模型运算得出的优化结论认为，我国上一级行政单位与下一级行政单位之间的行政管理关系由目前的“省一市一县”三级管理体制转变为“省一市、之间的数量之比(即行政管理幅度)应为1:50。而现在的实际情况是，我国一个省平均只管理10个左右的地级市，省与市之间的管理幅度仅为10，而市与县之间管理幅度平均为5―6，管理幅度明显过小，与1:50的优化管理幅度相比相差太大。要达到优化管理的目标，只有减少管理层级，增加行政管理幅度。

5　城乡统筹发展决定论。城市是人口和资源高度集中的经济、社会空间，在产业上以二、三产业为主，居民绝大部分为非农人口；而县域则是人口和资源较为分散的经济社会空间，在产业上以一、二产业为主，农业人口所占的比重较大。由于“市管县”体制主要依靠权力性手段来维持，存在着城市侵占县级农村地区利益的趋向。市、县垂直管理导致了城乡分层和两极化，不利于城乡均衡发展。而市、县平行管理则有利于城乡的资源平衡配置，实现均衡发展。科学发展观要求统筹城乡发展，只有市、县在体制上实现平等，才能从根本制度上实现发展机会的平等。

6　依法治政决定论。“市管县”体制不适应市场经济的法治原则．从中央与地方的权力划分来看。中央管宏观．即法律和宏观经济社会政策的制定；省级政府管中观；县级政府管微观，即法律的实施和政策的执行。《宪法》规定地方行政区划分省、县和乡镇三级，但没有规定地级市可以管县。可以说，省直管县具有宪法依据；相反．市管县则没有宪法依据。政府层级过多，存有诸多弊端：(1)上情难以及时准确地下达，下情也难以及时准确地上达。(2)中央下放的权力，很容易被中间环节截留．致使县级的自难以得到落实。(3)不符合当今世界组织结构扁平化的趋势，不利于调动市县和乡镇政府的主动性和创造性。中央、省、县三级分权和职能定位无论在法律上还是在现实中都非常明晰。解决政府层级过多的问题，唯一出路就是用“减法”，严格按照《宪法》规定，实行由省直接管理县的行政体制。

(二)实行省直管县行政体制的实践依据

1　国外地方行政体制的实践依据。美国长期以来保持联邦～州一地方的三级政府框架，并以此配备国家三级财政体制且相对独立；法国自20世纪80年代实行地方行政区划改革以来，采取了从中央一大区一省一市镇的四级政府模式．这四级政府已经是发达资本主义国家中纵向层次最多的了；德国政府结构自上而下划分成联邦、州和地方三级政府，实行三级独立财政体制，即联邦政府、州政府和地方政府均在财政管理上拥有独立权力，互不依赖。

2　中国地方行政体制实践的依据。综观中国历史，我国只是在很短的时期内建立过多级行政层次，在更加广大的历史空间内我国政府的行政层级一直保持在三层上下。据统计，从秦至民国末2100多年，我国地方政权有290年为两级制，占13.6％；有610年为虚三级制，占28.7％；有600年为三级制，占28.2％；有276年为三、四级并存制，占13％；有350年为多级制，占16.5％。放眼全世界，中国的五级行政体制也是独一无二的。特别是中国改革开放以来，1992年发端，2002年形成高潮，中国的浙江、湖北、广东、安徽、山东等省市实行“强县扩权”、推行省管县的财政体制。并在经济管理方面形成了近似于“省管县”的三种改革模式：一是人事、财政、经济管辖权综合下放模式，以浙江省为代表，这种改革模式的成效是显著的；二是财政权单一下放模式，以湖北省为代表，是一种非常有益的尝试，改革取得了明显成效；三是权力全部下放模式．以海南省为代表，这是一种比较彻底的改革模式。前两种渐进式改革模式仍然处于改革的中间阶段，第三种“省管县”模式是改革的最终目标。可以说，强县扩权“体制经过多年的运行，取得了显著成效；行政效率提高了，经济上的自由度增大了，发展活力增加了，财政调控能力增强了。”应该说，多年来有效的实践和探索，为实行省直管县行政体制提供了成功的实践依据。

三、实行省直管县行政体制的条件及可行性

行政管理层级与幅度并不存在绝对的标准，必须根据本地的地理位置、经济发展水平、技术条件以及政府职能等多种情况来考虑。随着我国国民经济发展水平的迅速提高，实行省管县体制的基本条件已经具备。

1　实行省管县体制的经济和政治体制条件已经基本具备。随着30年来改革开放的深入及市场经济体制的逐步完善，市场经济打破了传统体制下的政府管理模式，资源配置由政府主导型转向市场主导型，政府大量的微观经济管理职能转向宏观调控。事务性工作明显减少，上级政府不再向下级政府分配物资和下达计划指标。特别是近些年，行政审批制度改革取得了较大进展。这从根本上减轻了中央和省级政府的工作量，为省直管县提供了可能。省级政府及其所属部门的管理幅度可以增大，省完全有能力直接领导几十个县。2009年中央一号文件明确提出：“鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县(市)的体制。”目前全国经济发展、政治稳定，政府改革力度加大，基本具备了进行省直管县改革的一些条件及可行性。

2　实行省管县体制的基本物质技术条件已经基本具备。现代交通和通讯的快速发展使得省与县之间的实际空

间成倍地缩小，省县政府之间传递信息的流程明显缩短，联络已相当便捷。现代交通工具的发达，使得省与县之间的空间距离变得越来越短。以经济较发达的山东为例，目前省府所在地济南东到威海4小时、西到菏泽2小时、南到临沂2小时、北到德州1小时．已经形成了4小时交通圈。可以说，省直接领导县的技术已经打破。

3　实行省管县体制的经济社会环境已经基本具备。山东一直被认为是全国经济发展最好的省份之一。2008年全省实现生产总值(GDP)31072.1亿元，比上年增长12.1％，高出全国3.1％。地方财政一般预算收入1956.9亿元，比上年增长16.8％。居民储蓄存款余额为14382.2亿元，占全国的6.6％，新增额及同比多增额均创十年新高。城镇居民年人均可支配收入为16305元，高出全国524元；农村居民年人均纯收入5641元，高出全国880元。经济的平稳较快增长，财政收支结构的趋优，城乡居民生活水平改善提高，这为进行省管县改革提供了较为宽松的经济社会环境。

4　实行省管县体制的理论和实践支持条件已经基本具备。如前所述，公共管理创新需要政府扁平化改革。从国外政府管理创新的经验来看，政府逐渐扁平化管理也是大势所趋，最终有利于减少行政成本和提高行政工作效率。去年10月在中国行政管理学会第五次全国代表大会上国务委员、国务院秘书长马凯指出，要进一步探索省直管县的行政体制，管理半径大一些、扁平化一些，方向定了，步子就好迈了。

回顾省管县的历程，也可以看到省管县实践经验的可行性。浙江1983年始在财政上实施省直管县。并分别在1992年、1997年、2002年、2006年四次对经济强县进行扩权，使之拥有更大的财政、经济和社会事务管理自。2005年浙江省将县(市)党政一把手的任命权收归省管。从而强化了省对县的直接管理权限。通过改革促进了省域经济协调发展。2007年5月。安徽省政府宣布无为县等12个县实行扩大经济社会管理权限试点，标志着“省管县”改革在全国范围内正式开始。2003年12月，山东省出台了《关于加快县域经济发展的意见》，列出了30个经济强县和30个经济欠发达县，分别明确采取不同的扩大经济自的政策，使县级地方财政收入达到1197.6亿元，比上年增长18.4％，其中，47个县(市、区)地方财政收入超过10亿元。山东“扶弱促强”实践证明：有利于增强县域经济发展的自主性；有利于增强省域经济社会发展的整体协调性和布局特色性；有利于增强地方政府政策信息传递的时效性。正如今年5月31日在全省政府机构改革大会上省委书记姜异康讲的那样：“要进一步理顺关系，落实责任，把可以交给市、县政府管理的事权放下去；推进省直接管理县的财政体制改革试点，进一步扩大县级政府社会管理和经济管理权限”。自2002年起，湖北、河南、广东、江西、河北、辽宁等省也先后开始了“扩权强县”的改革。截至目前，全国有23个省市实行了“省管县”试点，覆盖面超过了全国非民族自治区域的2/3。这些探索，为实行“省直管县”提供了良好的借鉴。

四、实行省直管县行政体制亟待解决的主要问题

1　理性务实的制度设计。一些专家认为，在社会转型时期，对落后制度的冲击往往比较重要，而随着市场经济体制的确立．对新制度的设计和完善往往变得更为关键。“省管县”不是全新的设计，更不是拍脑袋设计出来的东西。它本身就有一种延续性、现实性。大家知道，中国历史上有2200多年历史的郡县制，原本就具有极强的生命力，“不论朝代如何兴替，政府体系如何变化．县级政府始终是最稳定的一个层级”。“省管县”不是一个无可挑剔的制度，它只是利弊权衡之后的选择。实行省直管县后，浙江的县域经济确实发展得比较好，关键在于它们有一个好的制度枢架，有明确的省、县的职责定位。有切实可行的“两保两挂”、“二八分成”的具体设计，即在确保中央“两税”完成和县财政收支平衡的前提下，实行省补助、奖励与地方收入挂钩的办法，地方收入增长越多，省财政的补助奖励也就越多．省县财政增量采取“二八”分成方法。还要有对关键部位细节安排的周全考虑，没有理性务实的制度设计及适度的制度扬弃，就很难达到省管县的预期效果。

2　积极稳妥的改革步骤。从国家层面来看．目前省直管县改革的政策限于“有条件的地方可以推进试点”的阶段，还需要各地的实践经验。从理论探讨的角度来看，省直管县改革，第一个步骤是目前改革试点的各省主要对试点县的财政进行直管、直管主要干部，并适当下放经济管理权，但仍维持市对县的行政领导地位。第二个步骤应当是市和县分治，相互不再是上下级关系，统一由省直管，重新定位市和县的功能。第三个步骤是市的改革，扩大市辖区范围，临近的县或镇乡或可改为市辖区，整合市级城市的经济社会发展。总的方向是，适时撤销传统意义上直管县的地级市，市县分管，实现省直管县。

3　坚持市、县分治的思路。推进省管县体制改革的主要内容是实行“市县分治”．“市县分治”将改变原来市县的行政归属和管理理念，市县脱钩，省直接领导县。具体要解决好三个问题：一是明确市、县关系职能。从行政建制角度。恢复市(地)、县的本来属性，它们不再具有行政隶属关系，各自管理本辖区范围内的事务。市的职能有增有减，县的职能也要合理扩充。按照国际通例，市是城市型的行政建制，县是广域型的行政建制。市作为城市型的政区，主要管理本市的市区和郊区，不再管理农村区域；县作为广域型的政区，直接管理县属的乡镇。实行“市县分治”，将立足于让“市”和“县”处在一个相对公平的地位上，二者通过市场力量进行优化重组，以达到加快区域经济发展的目的。二是合理确定市的行政级别。实行省直管县体制，这并不意味着马上撤销地级市．只是撤销市管县行政体制，地级市目前仍然保留。确定市的行政级别至少有两种思路：维持现状，即已经是地级市的仍然为地级市。但要注意解决为了实行市管县才升格为地级市且规模较小市大县不服的问题。重组市辖区建制，需要对市和市辖区的机构、规模和职能等进行调整，或在原来城区内按地域和产业原则进行调整增设，或将邻近的县划为5个左右的市辖区，以拓展城市发展空间，进一步发挥区域中心城市在经济社会发展中的重要作用。三是加强县级党委政府创新能力建设。瑞典人汤姆・R・伯恩斯在《结构主义的视野：经济与社会的变迁》中指出，“由规则系统引起的权力分配可以在不同程度上被认识和利用。”这种认识和利用的程度就决定了权力赋予的效果，而这种效果的达成又取决于县级党委政府自身的创新能力。“这种(能力)差异使某些

参与者比其他人更有能力建构积极性的增长(例如学习与技术发展过程)，更有能力阻止或抑制他们活动系统中的停滞或“萧条”的“恶性循环”。所以实行省管县的过程之中，县级党委政府组织创新能力的建设务必要进一步加强。

4　建立省对县的监督管理机制。具体来说，加强对县财政的约束，建立对县财政的立体监管体系。全面掌握县级财政基本情况，促进县级财政科学、合理安排预算；建立科学的省对县考核指标体系，客观评价县级财政运行情况和努力程度；建立合理的省对县激励性财政机制，采取超收返还、以奖促增、以奖代补等多种激励方式，激发各地缓解县乡财政困难的内在动力。避免县级财政管理半径激增造成的“管理真空”问题。加强省对城乡规划建设调控权，妥善协调县域内部以及县域与周边区域的关系，促进生产要素的合理分工和流动，实现资源集约利用和城镇有序发展，避免县域层面开发遍地开花和无序建设。

5　地方省级行政配套改革。如果省直管县改革有实质性进展，在客观上又提出一个非常重要的问题，省直管县能不能管得过来?目前。省区内市县数超过100个的有24个省区，市县数在49个之下的有9个。现在的山东省级区划里县级单位有140个，河北省内的市县数多达185个。应该说。我国省级政府的管理规模和幅度普遍较大。从理论及实践的情况来看．省直管县的有效管理大体应在50个左右．省直接面对如此多的县，也会有不少问题。如果坚持推进省直管县的行政体制改革，这就需要把省级区划单位缩小，或者以地域空间为基础兼顾经济、环境、传统和习惯等因素合并某些偏远地区的过小的县(市)，或者把市级城市的区县个数增至五至六个。以减少省直接领导县的数量．这样山东省政府还要管理50多个市(地市级)、县。借鉴中外区划的经验，中央可考虑今后数年或数十年以增设直辖市、分拆和重组等方式适当增加省级政府的数量，至少应达到50个左右省级单位的空间，从发展方向上看，“广建诸侯而少其力”，这样有利于发挥中央和地方政府两方面的积极性。因此，改革省级行政区划体制。增加省级区划的数量．缩小省区面积和管辖人口，是发展社会主义市场经济、建设社会主义民主政治、合理开发自然资源和实现国家长治久安的必然要求，也是减少行政层级、实行省直管县的重要条件。

省管县改革涉及到省级政府的管理幅度、地级市政府利益分配、行政区划调整、机构改革、人员分流等众多复杂问题，是一个十分艰巨的系统工程，不可能毕其功于一役。但是，只要我们理论工作者和实际工作者从实际出发，积极探索，善于总结，就一定会深化省管县体制改革，再创我国经济社会发展的体制新优势。

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