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前言
近期建设规划作为城市建设的实施规划,是城市总体规划从宏观蓝图走向实施管理的必经之路,是调控和引导城市近期建设的重要依据。长久以来,城市总体规划被认为是城市规划管理的根本大法,城市规划的编制者和执行者以它的综合性、科学性、先导性和完整性引为自豪。然而在整个规划的实践过程中,这种对城市用地空间的终极蓝图式的设计却总难以适应以项目建设为主体的城市建设的需要,经常使规划管理者处于被动的局面,使不少新出现的项目很难在总体规划这部“大法”中找到适用的条款。城市总体规划的宏伟蓝图也不可能在近期建设中简单照搬照套,而全社会都要求规划工作者必须在每个时期都要拿出能解决现实问题的分阶段措施,在国务院出台的《关于加强城乡规划监督管理的通知》中,突出强调了城市近期建设规划的重要性,国务院贯彻落实《通知》文件也都出台,对制定和实施近期建设规划提出明确要求,并明确指出近期建设规划是落实城市总体规划的重要步骤,是城市近期建设项目安排的依据。《城乡规划法》第三十四条城市、县、镇人民政府应当根据城市总体规划、镇总体规划、土地利用总体规划和年度计划以及国民经济和社会发展规划,制定近期建设规划,报总体规划审批机关备案。近期建设规划应当以重要基础设施、公共服务设施和中低收入居民住房建设以及生态环境保护为重点内容,明确近期建设的时序、发展方向和空间布局。近期建设规划的规划期限为五年。其实,“近期建设”从来就是“城市总体规划”的一项必要内容。只不过在以往的总体规划编制中往往将它置于总体内容的最后章节,城市总体规划是在宏观层面上对整个城市及其各个系统的发展进行整体的把握和调控,时间较长,因此,缺乏对当前城市建设的具体指导内容。在市场经济主导下,城市建设环境不定因素较多,对“近期建设规划”进行检讨、更新和滚动修编应该是及时发现问题,解决城市问题的一个好举措。
1影响近期建设规划实施的因素
1.1近期建设规划编制的内容
由于近期建设规划的规划内容组成并没有明确规定,各编制主体都结合城市自身的特点进行不同的改进,目前对于近期建设规划编制内容组成并没有形成统一认识。近期建设规划内容的适应性是决定规划实施效果的关键所在,倘若规划内容本身适应性不强,又何以冀望规划得以实施。即便规划依靠强制手段得以实施,也达不到其良好地控制和引导城市发展的作用,反而会给城市发展带来障碍,甚至是难以弥补的过失。就目前近期建设规划编制的内容来看,有以项目规划侧重为主和以结构生长侧重为主两种方式。以项目规划为侧重的编制方式主要通过滚动实施项目库的方式实现重点地区的建设,从而带动其他地区的建设。以结构生长为侧重的近期建设规划方式主要从结构实施的方面考虑,通过重点地区的实施朝着总体规划的目标方向前进。不管偏重哪种方式的近期建设规划编制,在规划内容部分都有一定程度上的不足。在城市结构方面,对于城市结构的引导作用不够有力,使得城市结构的增长距规划设想目标较远。在重点地区判断方面,规划判断的区位基本正确,但对于重点地区何时展开建设的时机把握存在偏差。在重点地区土地利用布局方面,两种侧重的规划方式没有充分地发挥规划的控制和引导作用,致使重点地区土地布局建设效果较差。实施措施,按理应该成为近期建设实施的有力保障,但很多城市近期建设规划中的实施措施有些缺失,有些又过于原则化,没有发挥作用。
1.2近期建设规划所处的地位
近期建设规划所处的地位,在一定程度上决定了近期建设规划编制内容的组成,也影响着近期建设规划的实施。2006年《城市规划编制办法》出台,其中将近期建设规划单独作为一个章节来说明,并将近期建设规划作为实施总体规划的重要手段,然而对于近期建设规划如何定位并没有明确说明。2008年《中华人民共和国城乡规划法》中第三章城乡规划实施章节中也突出了近期建设规划的地位。从2002年国家颁布一系列关于实施近期建设规划政策到近期建设规划的编制和实施,各编制主体对于近期建设规划定位及编制内容并无采取同一方式进行。如广州、深圳编制时采取以项目规划为侧重的近期建设规划,而渭南、肇庆采取以结构生长为侧重的近期建设规划。不同城市编制主体对近期建设规划的编制内容、工作方法、技术路线、编制成果和保障措施等都有着不同的认识,在审批及实施管理方面也有不同的操作方式,使得近期建设规划实施的效果受到一定影响。
1.3发展模式的惯性
每个城市的发展都是逐步累积的过程,存在着旧城区与新城区同时存在的现象。在漫长的城市建设过程中,旧城区由于发展时间较长容易存在一些问题,近期建设规划考虑到旧城区解决问题的同时,还要与新区良好衔接,并充分发挥近期建设规划的协调作用,即在近期建设规划编制中都考虑旧区改造和新区建设同步进行。但就实施情况来看,旧区改造的力度却没有新区建设的强度那么大,究其原因是受到发展惯性模式影响,城市地方特色得不到延续发展,城市的生成环境得不到真正的改善,形成城市空间松散性的发展,造成城市空间的发展连续性、完整性和时序性受到影响。
2 城市近期建设的策略实施
在城市近期建设策略的具体实施过程中,我们应该有条不紊,实实在在的依据总体规划,积极解决城市近期建设时的重点、发展方向与建设时序。
2. 1 明确技术路线
近期建设规划作为城市总体规划的重要组成部分,是城市建设的实施规划,是城市总体规划从宏观蓝图走向实施管理的必经之路,是调控和引导城市近期建设的重要依据。从传统编制方法来看,城市近期建设规划仅作为城市总体规划的一个专项,在编制城市总体规划时进行编制,主要根据城市总体规划的要求,确定近期建设目标、内容和实施部署,并对城市近期内发展布局和主要建设项目作出安排,为各单项工程设计提供依据。
2. 2 动态修正总体规划
在对城市总体规划执行情况总结检讨的基础上,结合新的变化因素、现状城市建设状况及近期建设规划,修正与完善总体规划用地布局,真正使城市总体规划由规划期末的终极蓝图转变为适应城市发展的动态战略,真正体现城市规划的编制是一个动态的、长期的、连续的过程,使规划更富有实际操作意义。
2. 3 突出规划重点
根据要求,近期建设规划的基本任务是明确近期内实施城市总体规划的发展重点和建设时序;确定城市近期发展方向、规模和空间布局,自然遗产与历史文化遗产保护措施;提出城市重要基础设施和公共设施、城市生态环境建设安排的意见。由于市场经济体制下,我国城市建设规模和速度出现前所未有的景象,如何适应经济社会发展的要求,适应社会主义市场经济运行机制的需要,增强规划的指导性和可操作性,是近期建设规划编制的一个重要原则。针对工业经济发展的强劲势头与发展空间不足的矛盾和城市生态环境污染严重等实际情况,规划重点解决城市发展空间不足和城市生态环境建设问题,突出对城市重要基础设施和公共设施、城市生态环境等建设项目的具体安排。
2. 4 注重规划实施
由于传统的城市近期建设规划编制内容过粗,过于注重规划布局,没有落实到具体的项目,不能满足城市建设项目审批的要求,因而近期建设规划失去了指导意义,不能有效地得到实施,在一定程度上也助长了决策的随意性。根据城市发展策略和功能安排,规划从“城市经营”的角度对影响城市发展的重大项目进行策划安排,以项目和项目建设的时序带动城市不同地区的发展。同时根据建设重点,通过列表分区域对重点建设项目作出具体安排,分析建设项目的投资渠道,并对重点建设项目在图纸上进行布点落实,为政府制定年度计划提供参考,有效指导城市建设。
2. 5 倡导阳光规划
城市建设与公众利益密切相关,需要最大限度的提高公众参与范围,为增强城市近期建设规划的科学合理性,协调公共利益与私人、团体利益之间的冲突,实现公共利益与各私人利益的最大化,实现规划为最广大人民群众服务的目的。城市近期建设规划在根据各单位上报的近期建设项目计划基础上加以编制,同时通过新闻媒体、公示等多种途经及时向社会公布。通过对公众意见的及时整理、吸纳,充分反映了广大市民的意愿,因而,得到市民的支持,将有利于规划建设的进一步实施。
增强近期建设规划的思考
近期建设规划的实效性,并不是意味着城市建设必须与规划设想完全吻合,部分内容的改动并不意味着近期建设规划的失败。在近期建设规划实施的过程中,规划应对市场做出积极的反应以减少市场带来的外部效应,并积极地推动城市的建设。近期建设规划的编制是以城市总体规划为依据的,同时它也是推动城市总体规划的实施工具,因此,应该巩固近期建设规划作为实施总体规划的工具。考虑到改进后的近期建设规划是作为实施总体规划的重要工具,且具有动态性、连续性及其本身统筹性的特点,近期建设规划的编制内容由城市结构、重点地区及其土地利用布局和实施措施组成。在规划内容方面,为了增强近期建设规划编制的适应性,增强使其能更好地适应近期年限内城市开发建设与规划管理的需要,应加强城市结构的引导;加强重点地区设的控制和引导;促使实施政策向空间政策的转化,加强与相关规划、政策的结合;从而提高其实施的效率。
中图分类号:TU984文献标识码: A
1、引言
新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化。新型城镇化从城乡分割的现实出发,从统筹城乡发展的高度,要求着重发展小城镇,把大城市的工业向县城或者小城市扩散,以从根本上改变工业布局和城市人口的分布。
2012年6月,山东省人民政府了《山东省人民政府关于开展“百镇建设示范行动”加快推进小城镇建设和发展的意见》文件。为此,山东省开展了“百镇建设示范行动”,首先在全省范围内选取100个具有代表性的小城镇进行规划编制。本文从山东省小城镇总体规划的编制体系与主体内容演变过程出发,剖析小城镇总体规划编制中存在的若干问题,进而阐述新型城镇化背景下小城镇总体规划编制的创新探索,以期对未来小城镇编制的方向与路径提出有益技术支持。
2、案例与数据
2.1 案例概况
桃村镇地理位置是胶东半岛中部、栖霞市域的东南部、牙山山脉东麓。桃村镇东临牟平区,南靠海阳市,北接福山区,西与栖霞市的庙后、唐家泊两镇接壤,该地属三县(市)交界处(图2-1)。
桃村镇域东西长23公里,南北宽15公里,镇域面积276.22平方公里,辖113个行政村,2012年总人口11.5万人,是烟台市区域面积最大、辖村数量和人口数量第二的中心镇。
2012年全镇社会生产总值32亿元,财政收入6730万元,农民人均纯收入11000元。
2.2 案例综合发展条件分析
对桃村镇发展条件,采取SWOT分析(表2-1)。在规划编制中,考虑抓住政策发展机遇,充分利用其区位交通、产业发展及资源禀赋优势,改善并提升其产业现状弱点,迎接产业发展、土地利用、生态保护等的挑战。
表2-1 桃村镇SWOT分析
优势(S) 劣势(W) 机遇(O) 挑战(T)
区位条件优越 企业规模小,
抗风险能力差 区域发展环境改善 城市发展与土地供给矛盾大
交通条件便利 产品科技含量低 “百镇示范行动”政策机遇 生态环境压力大
多元化产业集群出具雏形 产业链条不完善 区域产业流转机遇 行政空间管理制约
资源禀赋良好 -- -- --
政策优势 -- -- --
3、山东省小城镇规划发展历程及存在问题
3.1 山东省小城镇规划发展历程及编制特点
山东省一直持续对小城镇总体规划进行多方位、多角度的探索和实践,随着上位法的变更,小城镇总体规划的内涵、侧重点发生了一定变化。原有的小城镇总体规划是基于城镇用地布局、空间形态和设施配置等进行统一规划布局,是一种偏向于物质空间形态、缺乏人文关怀的“碎片式”规划编制。而新一轮的小城镇总体规划呈现出以城乡统筹来带动城镇化的“体系式、全覆盖”的编制特征。相比之前的小城镇总体规划,其规划内容呈现出由“单一式”的物质空间规划转向“多元化”规划的特征。
3.2 山东省原有小城镇规划存在的主要问题
基于以往小城镇总体规划的实施效果上,通过分析若干小城镇总体规划实例,可以看出,主要存在以下四个方面的问题:
(1)总体规划的落地实施问题
小城镇总体规划存在不同程度上的与上位规划(主要是指城市总体规划、控制性详细规划和土地利用总体规划)脱节的情况,出现了规划“落地难”问题。其根本原因是由于缺乏城镇总体规划实施“落地”的统筹机构和实施机制。这一机制包括统筹资金、政策和管理等方面。
(2)总体规划的用地集约问题
小城镇总体规划与用地集约节约之间存在一定矛盾,普遍存在用地指标超标、用地指标缺口大等问题,且缺乏鼓励小城镇土地整理、集约节约利用的配套政策、周转地块机制等。原有规划普遍已不能适应集约化经营发展战略对城镇用地空间布局整体性的要求。
(3)总体规划的公众参与问题
小城镇总体规划的编制过程中缺乏公众参与机制,从而导致民众意愿与政府规划不能够协调统一。小城镇规划的组织主体为政府,编制主体为设计单位,而是实施主体为民众,与民众切身利益关系不紧密。以往小城镇规划通常是设计单位按照规范编制,未能充分考虑民众意愿,使得规划实施缺乏动力,造成发展诉求超出规划预期。
(4)总体规划的经济发展问题
传统小城镇总体规划往往是对上位规划政策的落实或者是被动解决问题,关注的问题集中在设施、环境等方面问题,缺乏对经济发展项目的有效引导。虽然对城镇环境改善起到了一定的积极作用,但从发展模式来看,缺乏对“内生型”经济发展项目的挖掘。
(5)总体规划的近期建设规划问题
通常来说,在小城镇总体规划的近远期建设规划中,远期规划内容较全,近期规划相对粗线条,而实际工作中受到政府任期制度的制约,近期规划不能很好的指导当前建设,甚至产生了近期建设与总体规划相违背的现象。这一情况已成为当前小城镇总体规划实施中的冲突问题。
4、山东省“百镇示范建设行动”规划编制的创新探索
4.1 规划落地问题――以“三规合一”统筹小城镇总体规划
“规划落地难”是传统小城镇总体规划的一大问题。其根本原因在于小城镇自身发展远远超出了规划预期。城镇总体规划通过与城市总体规划、控制性详细规划、土地利用总体规划的协调可以解决传统城镇规划的“落地难”问题。
(1)城镇总体规划与城市总体规划、控制性详细规划协调
具体来说,保证桃村镇总体规划与上位规划(主要指城市总体规划、控制性详细规划协调)确定的重点问题(道路、重大市政基础设施、重点功能区规划)相协调。而针对部分上位规划与现实矛盾突出的问题,本轮规划建议近期做相应整治规划,并予以远期微调,实现城镇总体规划与上位规划协调。
(2)城镇总体规划与土地利用总体规划协调
通常来说,城镇总体规划需根据土地利用规划的建设用地范围来进行编制。但这一常规做法,不能满足城镇总体规划的长远发展要求。本次桃村镇总体规划在建设用地总量不变且不涉及基本农田保护区的前提下,灵活调整土地利用规划的用地斑块,以期优化城镇建设用地布局。同时,适时调整近远期用地规划,即近期严格按照土地利用总体规划进行编制,而远期在确保建设用地总量不变且不涉及基本农田保护区的前提下,通过调整用地斑块和用地指标方式,实现城镇总体规划与土地利用总体规划的和谐统一。
4.2 集约用地问题――逐步实现“三个集中”
小城镇总体规划通过政府推动、政策支持、市场运作,推动“三个集中”,即产业向园区集中、人口向镇区集中、居住向社区集中,努力把城镇培育成为县城成长的新载体,创业发展的新平台、人才聚集的新高地。以桃村镇总体规划为例,“三个集中”具体表现为:一是产业向园区集中,将桃村较为突出的优势产业(包括机械制造业、生物医药业、食品加工业、针织服装业)集中在六个特色业园区中(图4-1);二是人口向镇区集中,由人口稀疏的山地丘陵地居民点向镇区平原地区集中(图4-2);三是居住向社区集中,即加大旧村改造和合村并点力度(图4-3),全面推进住房质量的提升和住宅产业化,同时住宅开发建设集约化,在规划期内城镇建设鼓励以二类居住用地成片开发、集中建设,在社区内完善配套服务设施。
4.3 公众参与问题――建立公众参与机制
小城镇总体规划应先强调“以人为本”、“民主参与”,满足人的需求、生存的需求、发展的需求。基于以上认知,本轮小城镇总体规划在编制过程中,建立起了包括问卷调查、入户走访、民众座谈的“三位一体”的公众参与机制,力图大力拓展民众参与广度、调动其参与积极性,最广泛地听取意见和建议。
(1)前期问卷调查和入户走访。在这一过程中,重点听取桃村镇民众代表对于本次规划的意见和建议,了解桃村的产业发展、公共设施、道路交通、公共空间、环境卫生、绿化景观等现状以及使用情况、使用评价等,充分感受通过本次规划需要解决的重点难点问题,征询民众对于本次规划涉及的各个方面的规划需求和意愿。
(2)编制过程中的民众座谈及意见征询。在编制过程中,民众座谈分为规划解读、规划讨论、规划答疑三个环节。规划解读环节,主要由编制单位的规划技术人员针对总体规划的初步成果,向民众代表进行介绍;规划讨论环节,由民众代表分组讨论,规划技术人员详细记录民众意见;规划答疑环节,由技术人员对民众问题进行汇总,集中答疑。
4.4 小城镇发展问题――经济发展项目实现由“输血式”向“造血式”转变
原有小城镇总体规划大多需要依靠政府“输血”,即将规划侧重点放在经济发展项目引进、完善设施、美化环境等方面,需要依靠政府的大量资金投入。“百镇示范建设行动”根据小城镇的区域发展基础和资源优势条件,提出了利用其独特的资源优势构建现代产业体系、通过土地流转的方式大力发展特色现代农业以及加快发展现代服务业等经济发展模式,并通过制定小城镇近期建设项目库,实现小城镇的“造血式”发展。
(1)利用小城镇独特资源优势构建现代产业体系
如桃村镇可发挥独特的区位、交通和产业基础优势,以烟台港口、青荣城际铁路的建设为契机,以产业升级和产业聚集为着力点,以招商引资和自主创业为新动力,完善产业发展环境,优化产业布局,调整产业结构,提升产业竞争力,体现桃村镇的产业特色,体现可持续的、科学发展观的整体思想,达到“高效、环保、节能、新型”的发展目标。具体分为三个方面:一是桃村镇可依托现有资源以及产业基础,发展以汽车配件为主的制造业,并延长产业链条;二是依托交通优势,发展现代物流业;三是依托现有产业品牌,打造具有国内国际影响力的品牌。
(2)通过土地流转大力推进特色现代农业发展
小城镇将部分农户手中的土地集中出租给农业企业,在确保粮食安全的前提下,加快发展果蔬、渔业、畜牧业等特色农业,推进传统农业向高产、优质、高效、生态、安全农业转变。如在桃村镇大力发展以大樱桃、无公害苹果、香椿种植以及特色畜禽养殖为主的城郊型特色农业,使农民既能得到收入,又有就业机会,收入大幅提高。
(3)依托镇驻地设施加快发展现代服务业
如桃村镇依托现有镇驻地设施,大力发展现代服务业。引导支持大中城市的工商企业到桃村镇区开展产业开发、信息咨询、金融保险、商业连锁物资配送、农产品批发等经营活动,提高服务业在经济结构中的比重(约占总产值的30%左右,其中商贸物流占总产值的20%),促进城镇一二三产业融合发展。具体措施包括:一是加快农用物资交易中心、商贸中心、建材装饰材料市场和百佳国际农产品交易中心的建设、运营和整合步伐;二是利用烟凤疏港公路优势,着力培育五大物流企业,强化引导扶持,使其膨胀规模、滚动发展。
4.5 近期建设规划问题――建立近期建设项目库
以桃村镇总体规划为例,针对近期建设规划实施中出现的若干问题,本轮规划制定了近期建设项目库(图4-4),内容涵盖居住片区项目、公共管理与公共服务设施项目、工业和仓储项目、道路与交通设施项目、公用设施项目、绿地与广场设施项目七大类34项。同时,按照规划战略性、空间聚集性、问题导向性、实施带动性原则,确定了各类近期建设项目分别对规模、建设方式、投资估算、投资方式和实施时间,以引领近期建设实施。
5、对小城镇总体规划的建议
(1)实施分类引导的差别化规划方法
在规划方法上,根据各类小城镇在不同区域、不同发展阶段下的发展目标,科学构建发展路径,引导分类规划建设,实施差别化小城镇规划技术模式。改变传统小城镇规划建设管理的“一刀切”模式,综合考虑重点功能区发展、产业发展规划、镇村体系发展布局规划、镇区规划、公用设施及专项规划、城市建设控制标准等因素,从而形成多样化、适应性的城镇格局。
(2)出台编制技术等技术标准
在规划技术上,针对现有国内小城镇总体规划编制方法、方式及技术标准不完善的情况,应尽快出台有关系列补充文件。同时,针对新型城镇化背景下,小城镇总体规划出现的新问题、新矛盾在编制方法和技术标准上给予相应的指导性文件。
(3)实施村庄规划的创新机制
在公众参与上,建议逐步建立镇政府、规划设计单位与民众的沟通桥梁,保证规划编制的现状调研、规划编制、征询意见、方案审议等环节有效衔接。建议实施“四位一体”的公众参与机制,包括问卷调查和民众访谈、规划工作征询、规划公示、民众审议四个环节。通过加强各群体的沟通协调,实现对小城镇总体规划的有效实施和监督。
参考文献
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[5]曾德水. 小城镇总体规划与土地利用总体规划的协调. 山西建筑. 2010(2).
中图分类号:TU984.11 文献标识码: A 文章编号:
前言:
城市总体规划是通过确定城市未来发展目标,制定实现这些目标的途径、步骤和行动纲领,并引导和控制社会实践来干预城市发展。具体方式是提供城市空间发展的战略,控制土地使用及其变化。因此,在市场经济条件下,如何运用规划手段通过市场来有效配置城市各类资源,取得较好的城市经济、社会、生态效益,是当前非常值得思考的课题之一。
一、城市制定与落实总体规划的现状
(一)各个城市在重新修编城市总体规划中,普遍重视通过总体规划,抓住机遇,以规划土地的价格信号来优化城市空间结构的配置;形成城市高新技术、支柱产业和都市型工业的合理分工,实施跨越式发展。主要表现:
1.从城市产业空间调整入手来带动产业结构调整。
2.通过提高城市化水平,促进城市能及的提升。
3.通过总体规划,使直接利用外资、土地批租、金融市场三者形成合力,建立起城市经济增长新的动力机制。为了追求低的交易成本,引起了要素土地、资本、劳动的空间聚集,表现为城市的兴起及城市的扩张。
(二)各个城市在重新修编城市总体规划中,普遍重视了从实际出发,求真务实,对城市未来的发展进行了比较准确的定位
在城市经济发展中,只有准确地进行城市定位,才能给整个城市带来良好广阔的发展机遇与空间。区域或城市定位突出的特征是它的科学性、动态性。在实践中,我们关注更多的是定位时的科学性,而往往忽略了随着经济社会发展、内外环境变化,定位所客观存在着的动态性。在此次重新修编城市总体规划时,各个城市在既重视历史现状,又着眼于未来发展,对城市功能和发展方向进行了恰当地定位。
(三)各个城市在重新修编城市总体规划中,普遍重视生态城市总体空间的设计
各个城市在城市城市总体规划中都突出强调,要从根本上避免以往国内城市项目开发建设中所谓“三通一平”做法中的“一平”。所谓“一平”损害了城市中原有自然环境的融洽和平衡,现在则要尽力补偿以往对自然资源“大破坏”所造成的损失,重新建立城市的人工生态系统。从国内绝大多数城市的现状看,作为人居环境主要部分的城市环境,最大的不足是人工化、商业化痕迹太强而自然化不足。
(四)各个城市在重新修编城市总体规划中,都高度重视和严格规定保护城市历史文化
城市由文化领跑,文化在深层本质上是指向人的。从城市文化出发,一个城市的历史就是一个城市的文脉;城市是不同时代的建筑、历史街区的集合,每栋建筑都是独特的文化记忆,它是城市历史与形象的载体。可以说,历史建筑是不可复制的,再精美的复制品也不可能有原有建筑的历史感。因此,各城市在重新修编城市总体规划中,都高度重视和严格规定保护城市的历史文化。
二、现行城市总体规划存在的主要问题
(一)城市总体规划的实效常常与城市发展存在偏差
有的城市总体规划往往滞后于城市的发展,不能满足城市发展对用地的要求。有的城市总体规划刚刚审批下来,城市实际人口和用地规模已经达到或者超过了城市规划的目标。这种情况在我国东部沿海城市,尤其是经济发达的小城市更为常见:也有的城市总体规划过于超前,使得按照城市总体规划建设的总体设施、文化社会设施等处于闲置状态。这种情况在我国内陆经济落后地区较为常见。
(二)城市总体规划的空间常常与实际存在偏差
城市实际发展的空间形态、空间结构与城市总体规划并不一致,按照城市总体规划的城市空间形态和结构难以形成。企业和市民的用地选择、对城市工作和生活的环境爱好与城市总体规划不一致,造成城市规划的工业区、商业住宅区、商业网点等难以满足要求或无法达到预期效果。
(三)城市总体规划所确定的发展力方向常常与实际并不一致
为城市规定性质及发展方向是现行城市总体规划的一项重要内容,但现行的城市总体规划由于城市领导者追求政绩,往往存在着偏好规模、求全贪大的情况,主观性强,高估较多。如有许多省、市城市将发展目标定位为国家性大城市,许多县级小城市将发展目标定位中等发达城市,实际上只有其中少部分能够实现。
(四)城市总体规划应激性不强,缺乏灵活性
现行城市总体规划的规划期限一般是二十年,在如此长的时间里,很难对其中发生的种种变化作出准确、详尽的预测。特别是当今科技发展日新月异,经济全球化,区域竞争日趋激烈,不确定因素大大增加,这给城市的未来发展增加了许多变数。一旦其中一些大的因素发生变化,就不得不修改规划。最近几年,许多地方的城市总体规划就因此作了多轮的修编。
三、改革城市总体规划的建议
(一)正确把握远期规划和近期规划的关系
在城市发展和建设中,政府始终面临的一个问题是:如何在有限的时间内,利用有限的资源做有限的事情。基于这种情况,应正确把握“务虚”和“务实”的关系。一方面,应强化远景规划,落实好城市结构,布局形态,土地利用等问题,使城市决策者看清自己现在的决策对未来发展的影响,从更长远的角度更广阔的视野把握城市的发展;另一方面夯实近期规划(即“务实”)。滚动编制的近期建设规划应将城市具体的建设项目于政府“五年”计划、年度计划和城市远期规划有机结合,建立近期建设项目库并进行投资与财务分析。解决总体规划实施时序的问题,确定城市总体规划分阶段实施的内容,帮助政府决定在恰当的时机以恰当的方式采取最恰当的行动。
(二)注重与城市其他部门的协调与衔接
城市外部环境的复杂多边性,城市总体规划编制技术内容的综合性,城市规划的社会性,城市各阶层目标价值取向的多元性特征,以及城市规划向导与各级团体和市民利益的密切相关性等等,决定了一个科学合理的总体规划不可能是依靠个别技术精英闭门造车所能及,必然是多方参与、协作式规划的产物。城市规划的实施将依赖于城市中的各类组织和个人,规划师只是其中的一部分。从根本上讲,规划的实施并不是由规划师或者规划部门来进行的,而是由整个社会来运作的。要保障规划的实施,较为务实的做法就是寻求总体规划与“计划”之间的结合。一方面,在编制总体规划时,应当以“计划”确定的发展目标以及发展方针为依据,“计划”强调的建设项目,其选址和布局必须符合城市总体规划的要求;另一方面,总体规划所确定的城市基础设施和公共设施建设项目,应当分期分批地落实到“计划”中,才能保障城市规划意图得到实现。
(三)增强规划内容的强制性与灵活性
新时期的城市总体规划要从指导功能布局、用地安排,转向以资源环境为出发点,指导城市的可持续发展,从确定性质、规模、指标,转向控制合理的环境容量和科学合理的建设标准:从确定发展什么,转向保护什么,即从以开发建设为重点转向以资源利用和空间管制为重点。具体的编制工作中,要淡化规划年限,强化规划阶段;淡化用地性质,突出市场经济对土地资源的配置;淡化具体用地布局规划,突出空间结构规划在总体规划中的主导地位。以有效引导和调控城市发展为目标,合理确定总体规划阶段强制性内容和指导性内容,强化总体规划的强制性内容,突出指导性内容的适应性,以应对市场经济条件下城市发展的不确定性。
(四)注重城市总体规划作为城市公共政策的特征
城市总体规划的编制,绝非仅仅是城市规划部门开展的一项技术工作。而是政府部门实际运作的一个政治过程,是政府行政和制定政策的依据。城市总体规划只有与城市政策的各个方面相结合,将规划确立的城市发展目标和发展战略的原则、准则、布局以及规划所确定的行动步骤转化为这些政策的一部分,通过政府及其各部门的政策支持才能最终落实,才能得到全面的贯彻落实,才能真正实现所期望达到的城市空间关系,规划的目标才能更好实现。而城市总体规划作为城市未来空间发展的指引,也应当成为整个城市及其各部门制定政策的依据。
城市总体规划对城市建设和发展发挥着“规划先导”的作用。在加快推进城市化的过程中,不仅要制定一个科学的城市总体规划,更要落实好城市总体规划,才能使城市总体规划发挥它应有的实效性。
参考文献:
总结评价上一轮规划的实施情况,开展经济建设、社会发展与生态保护中土地利用的重大战略问题研究,分析全县土地利用现状和土地开发利用潜力,核定土地利用现状数据,开展土地利用专项规划编制工作,提出规划期间土地利用的目标和原则,按照上级下达的规划控制指标,确定全县土地利用结构,科学划分土地利用区域,合理安排土地利用的产业空间布局;确定重点工程建设项目用地;提出保障规划实施的政策措施;建立和完善规划管理信息系统。
规划修编以年为规划基期年,2010年为近期目标年,2020年为规划目标年。规划范围为本县行政管辖范围内的全部土地。
二、资料收集
收集具有真实性、现实性和权威性的资料,是做好规划编制工作的前提条件。
(一)基本要求
1.资料应采用政府统计部门和主管部门核准的资料,以确保资料的可靠性。
2.资料数据统一采用国际标准单位,小数点后保留2位小数。
3.收集从年至今能满足近10年有关分析评价所需资料。
(二)主要内容
1.经济社会基础资料
在县发改局、统计局、国土资源局、建设局、交通局、水利局、林业局、农业局、规划局、计生委、旅游局等相关部门收集经济社会发展资料。
2.现状资料
收集各有关部门行业土地利用、区域划分、产业空间布局的现状资料及现状图。
3.规划及专项调查资料
收集人口发展预测、经济社会发展规划年年各部门中长期规划及行业用地、区域划分、空间布局的规划资料,尤其注意收集重点项目、重点区域的规划资料和相关的规划图件。
三、分析与预测
(一)资料整理
对收集的资料进行整理汇总,分析资料的真实性、现实性和权威性,对主要的综合性数据,要形成电子版本,便于参与专项规划编制的各单位互通信息、数据共享。
(二)用地现状分析评价
1.分析评价自年以来土地利用的总规模、结构布局、重点项目建设与实施和用地总量增减变化情况。分析效益增量与用地增量之间关系,年均用地增加量等。
2.分析土地利用投资强度、土地利用率、土地节约集约利用水平和土地利用单位面积产量、产能、产值与税收效益,以及各类型用地单位产值占地面积,并与国内外进行横向对比分析,对建国以来的历史数据进行纵向对比分析。
3.从土地利用现状情况,全面分析土地利用在投资强度、利用率、利用效益和土地生态环境建设等方面存在的主要问题及产生问题的原因。
(三)指标预测
1.分析趋势
根据规划区域内的社会、经济发展和土地利用状况,预测规划期内用地的规模及远景发展趋势。
2.预测依据
指标预测的依据包括县国民经济与社会发展第十一个五年规划、上级相关规划目标、相关行业“十一五”规划、各部门专业性建设项目用地定额标准等。
3.预测原则
规划指标的预测要依据定额标准进行。采用标准要充分考虑节约和集约利用土地,在同一取值范围内尽可能取下限值。
行业用地指标预测应充分与其他相关部门行业规划相协调,避免重复建设项目用地。对多部门共同利用、可能产生重复统计的面积,要提出协调的意见和建议。
4.预测方法
(1)人口预测。人口规模的预测主要有自然增长法和回归分析法;城镇人口预测主要有劳动力平衡法和单因素分析法。
(2)用地预测。城乡居民点建设用地预测主要有总体平衡法、人均定额指标控制法和回归分析法;独立工矿用地预测主要有用地定额法;交通、水利用地预测根据其行业标准,采用用地定额指标法;建设用地需求量预测要根据《湖南省国土资源厅关于修订〈建设用地定额〉指标(试行)的通知》(湘国土资发〔〕26号)的相关规定和行业标准进行。
(3)其他预测方法。指标预测还应进行纵向和横向对比分析。纵向为对本行业用地的历史数据进行分析,找出用地变化趋势规律,测算规划期间的用地需求;横向与国内相似县份进行比较,分析在同等经济水平下的用地需求量。
5.预测结果可行性分析
要对规划指标预测结果进行可行性分析,从资金保障、区位条件、资源容量、生态保护等方面进行可行性分析。
四、专题研究与专项规划
(一)专题研究
1.专题设置
根据工作方案要求,本次总体规划共设置4个重大问题专题研究:
(1)县土地利用总体规划(—2010)实施评价;
(2)县耕地和基本农田保护研究;
(3)县城乡建设用地规模和布局研究;
(4)县土地利用与生态建设协调发展研究。
以上专题均由湖南师范大学资源与环境科学学院承担。
2.专题研究内容
专题研究内容根据省国土资源厅和市国土资源局有关文件要求确定。
3.专题研究成果
专题研究成果由专题研究报告、图件、附表组成。
(二)专项规划
1.专项规划及承担单位
根据县实际情况,共设置12个专项规划:
(1)县开发园区用地规划,由县发改局、工业园负责;
(2)县城镇建设用地规划,由县规划局负责;
(3)县城乡居民点建设用地规划,由县规划局、新村办负责;
(4)县交通用地规划,由县交通局、公路局负责;
(5)县水利设施用地规划,由县水利局负责;
(6)县电力行业用地规划,由水电责任公司和郴电国际分公司负责;
(7)县耕地及基本农田保护规划,由县国土资源局负责;
(8)县土地开发整理规划,由县国土资源局负责;
(9)县农业用地规划,由县农业局、畜牧局负责;
(10)县林地保护利用规划,由县林业局负责;
(11)县自然保护区规划,由县林业局负责;
(12)县旅游用地规划,由县旅游局负责。
2.专项规划的内容要求
(1)基本要求
各专项规划主要内容:①明确规划指导思想、战略目标和规划原则;②对用地数量和结构在全县各乡镇进行分解;③结合部门“十一五”规划的相关内容,确定土地利用区域及空间布局,明确土地用途管制要求;④提出行业节约集约利用土地目标和提高土地产出效率措施;⑤明确本行业用地生态保护及防止水土流失、土地污染的措施和办法;⑥明确重点项目的数量、各项目的用地面积、结构和空间布局;⑦提出规划实施的保障措施。
(2)其他要求
①县城镇建设用地规划应分析全县城镇体系发展历史、布局和区域基础,剖析全县城镇用地现状及存在问题;按照走新型城镇化道路的要求,确定全县城镇体系的等级规模结构和空间分布,预测确定县城及其他建制镇和重点集镇建设用地控制规模,提出城镇建设用地节约集约利用的主要途径,制定规划的实施保障措施。②城乡居民点建设用地规划应把握全县城镇体系规划要点,明确城镇村各级用地总规模,以大比例尺图件明确县城及其他建制镇和重点集镇建设用地控制规模和空间布局,提出建设新农村用地调整的原则、方针、步骤和优化村庄布局方案。③水利设施用地规划应对全县水土流失现状和演变的趋势进行分析,对预防整治水土流失的任务做出安排,明确水土保持监管和保护的地区和项目。④土地开发整理规划应对上轮规划实施以来土地开发整理工作取得的效果及存在问题进行分析;对耕地后备资源及开发整理潜力进行分析;对各地区实现耕地占补平衡的能力和异地补充平衡提出方案。⑤林地保护利用规划应提出全县在规划期内的生态退耕目标与地区分布,划分林业用地功能区,提出林业用地各功能区的管制规则;⑥农业用地规划应提出规划期内畜牧、水产、园地的用地总规模与地区分布,提出园地、养殖水面、牧草地的重点建设项目用地及区域布局,制定规划实施的保障措施。
3.专项规划成果要求
专项规划成果包括规划文本、规划说明、规划图件和规划数据集。
专项规划文本一般采用章节格式,要求语言精练,表述清楚,依据充分,分析透彻,重点突出,资料准确,数据齐全,方案可行;各专项规划的基本内容应当有准确的现状分析,明确的指导思想,合理的规划目标和指标,有切实可行的结构调整方案、用地布局方案及切实的保障措施。
专项规划说明一般采用章节格式,内容包括规划编制的工作过程、规划采用基础数据的来源、规划中重大问题的解决办法、规划用地指标的预测方法和依据、规划目标确定的依据、上级规划落实情况、土地用途管制规则确定的原则与依据和与其他规划协调的情况等内容。
规划图件一般应包括行业土地利用现状图件和行业土地利用规划图,必要时可补充相关专题图件。规划图件编制应达到行业技术规范标准并符合土地利用专项规划图件的要求。
规划数据集主要由行业发展现状数据、相关基础数据、规划成果数据等构成。
五、总体规划大纲编制
(一)编制要求
1.综合专题研究的成果。将前期工作阶段中重大问题的研究结论进行汇总和综合,作为编制规划大纲的基础和依据,在此基础上结合县经济社会发展的趋势,形成全县土地利用战略的总体思路。
2.汇总专项规划的初步成果。主要是对各行业、各部门的用地需求进行协调平衡,形成土地利用规划初步方案。
3.初步落实上级土地利用总体规划的控制指标。根据郴州市规划要求,对分配到我县的各项指标进行分解并具体落实。
4.落实全县经济社会发展主要目标,特别是需要在土地利用方面实施的约束性、预期性目标。
5.初步划分土地利用的功能和用途区域。以各专项规划的要求为基础,以保障全县经济社会发展规划目标为原则,开展区域划分工作。
规划大纲初步方案要采用多方案筛选和比较,按国民经济社会发展目标要求进行取舍。
乡镇规划大纲在县级规划大纲和控制指标指导下,结合各乡镇具体情况,参照以上方法编制。
(二)大纲文本内容
规划大纲格式要求为篇章式结构。要求用词精炼,重点突出,文字规范,措辞准确,有理有据。内容应包括:1.引言,主要介绍规划大纲的内容;2.总则,主要包括规划指导思想、规划原则、规划依据、规划期限和范围;3.对上轮土地利用总体规划的实施评价结论;4.土地利用现状及潜力分析;5.土地利用战略;6.规划方针、主要目标、主要控制指标和本轮规划与上轮规划的衔接等;7.土地利用结构与布局,重点简述规划对土地利用结构的调整和对土地利用布局的安排;8.规划分区和空间管制;9.规划方案的可行性、效益和环境影响评价;10.规划实施的保障措施和机制创新。
(三)大纲说明编制要求
规划大纲说明应明确规划编制的指导思想、目标、原则及重点;总结规划大纲编制的流程;说明规划大纲编制的技术路线;对基础数据的采用进行说明;列出主要规划指标的预测方法和依据;说明规划分区的方法和依据;分析规划大纲编制过程中重大问题的解决方法;说明规划大纲编制阶段完成的主要规划成果。
(四)规划大纲成果
包括规划大纲文本、说明、图件三部分。规划大纲图件中要有专题研究与专项规划的现状图、分析预测图,专项规划的规划设想及示意图,总体规划图。
六、规划协调与平衡
(一)协调的原则
1.以保障全面建设小康社会目标与经济社会发展目标的用地需求为准则;
2.落实上级土地利用总体规划中分配给我县的约束性指标;
3.坚持《土地管理法》规定的土地利用总体规划编制原则。
(二)协调的内容
1.土地利用现状数据。统一采用国土资源部门确定的土地利用分类、总面积、结构等标准。
2.人口与经济发展主要指标。现状数据应采用统计部门的法定数据,规划数据应主要采用发改委确定的各项指标,其他有关数据应采用专业部门的权威数据。
3.专项规划用地指标。专项用地规划指标的协调以上级土地利用总体规划下达给我县的约束性指标及有关用地定额标准为基础进行协调。
4.空间布局的协调。依据我县国民经济发展规划和有关发展战略,对全县范围的用地空间布局进行协调。
(三)综合平衡
以全县国土总面积和上级下达给我县土地利用的约束性规划指标为依据,以确保我县社会经济健康快速发展为准则进行综合平衡。
各项规划指标应分解落实到乡镇,并作为编制乡镇土地利用总体规划的基本依据。
(四)协调平衡的方法
主要是召开专家、领导、部门和乡镇负责人参加的咨询会议,协调部门之间和乡镇之间规划出现的问题,形成处理意见和建议报县规划领导小组审定。
七、用地布局与重点项目
(一)产业用地布局与用地分区相结合。各专项规划根据本行业用地分区的要求,凡涉及“分区”和“区域保护”等方面内容的,应编制分区规划图,并在规划中对不同区域用地提出相应的管制规则和用地措施。
(二)用地空间布局与相关规划相协调。各专项规划进行产业用地分区时,应考虑相关规划的分区,避免造成冲突。如在基本农田保护规划中划入基本农田保护区的地域不能再设置为建设用地区。
(三)应突出重点项目和重点工程。各专项规划应以重点项目表的形式进行汇总,表中应体现重点项目的投资额度、用地规模(特别是占用农用地和耕地的数量)、用地选址、用地时序和占用耕地的补充及占用基本农田的补划等内容。
重点项目安排应符合“十一五”规划,符合产业发展规划,投资应达到一定的额度要求,符合国家产业政策;项目选址应符合相关限制性规划的要求,要与土地利用总体规划相衔接;凡是在城镇规划圈内的重点项目用地,不列入重点项目表,主要统计独立选址的重点用地项目,以避免与城镇规划用地相冲突,造成用地的重复计算。总体规划应根据我县经济社会发展的趋势筛选各专项规划中的重点项目,合理安排重点项目用地。
八、总体规划成果
(一)总体规划成果组成
县级总体规划成果由主件和附件两部分组成。主件包括总体规划文本、总体规划编制说明、数据集和规划图件;附件包括专项规划、专题研究报告及其他相关成果。
乡级规划成果由总体规划文本、总体规划说明、规划图件构成。
(二)总体规划文本
总体规划文本应采用条文格式,做到内容全面、重点突出、思路正确、结构严谨、语言精炼、措辞规范。文本内容应达到以下要求:
1.最大限度的满足经济社会发展对土地的需求。在指标控制下,确保建设用地布局合理。对不同条件下各乡镇的土地利用指标进行分类控制,提出与之相应的用地要求。
2.促进土地资源的节约集约利用。明确土地集约节约利用的现状指标和规划指标,明确规划期内土地节约集约利用潜力和规划目标。
3.实行严格的耕地保护政策。明确对耕地的保护,特别是对基本农田的保护,合理确定耕地保有量和基本农田的保护面积,并把耕地和基本农田保护指标分解到各乡镇,制定合理的耕地和基本农田保护措施。
4.实行严格的土地用途管制。制定土地用途管理规划政策。实行用地区域性重点控制,建制镇建设用地规模逐个控制,集镇和村庄建设用地规模总量控制,对基本农田、各类园区、各类保护区等要按区域进行用地规划控制。
5.实行用地指标控制。耕地占补平衡、新增建设用地、耕地开发、土地复垦、土地整理等指标要分解落实到乡镇。
6.落实用地项目。确定重点建设项目布局、用地规模及耕地占补平衡方案。
(三)总体规划文本说明
“说明”是针对总体规划文本的说明,一般采用章节式结构。在对上一轮规划实施情况及存在问题、规划修编的必要性、规划的指导思想和原则、编制规划的工作过程、基础资料的来源、指标分析、方案的形成、规划方案论证修改、协调与平衡、公示与听证的过程、成果图件的编制方法等进行说明的同时,应着重对规划主要内容的说明。
规划主要内容的说明,一般包括:土地利用现状;人口分析预测;规划期间土地供需状况;规划目标确定的依据和指标落实的情况、反馈协调情况;各类用地结构与布局调整指标确定的方法和依据;土地用途分区及其管制规则、管制用途确定的方法和依据;土地整理、复垦、开发安排的依据;生态建设和环境保护用地安排的依据;规划供选方案的论证和评价;与其它相关规划的协调情况;拟定规划实施措施的依据。
(四)总体规划图件
包括县及各乡镇土地利用现状图()、县及各乡镇土地利用总体规划图(2006—2020)、县重点建设项目布局图(2006—2020)、县及各乡镇土地利用分区图(2006—2020)。
1.土地利用现状图
现状图应准确反映土地利用现状的分类、面积和分布范围,其它内容应适当综合,各地类的现状面积应为经过核定的年10月31日止的数据。成图制作中,按比例尺调整的技术要求进行各要素的综合处理。
2.土地利用总体规划图
规划类图件包括土地利用总体规划图、重点建设项目布局图、土地利用分区图等。应主要反映各类土地利用区,重点项目,城镇、集镇、交通、水域、水利工程等用地规划的位置、面积及范围。要定性、定量、定位、定序地反映规划期内不同时段的土地利用信息。要以核定后的现状图为工作底图,将土地利用分区、基本农田保护区、重点建设项目、重点土地开发整理项目的位置和范围等主要规划内容准确地标示在图面上。成图制作中,以保证定位准确为原则,增、减底图地物信息,同时按图面信息负载能力,附以标准详细的文字注记。
(五)总体规划成果的公示
总体规划成果形成后应组织专家咨询委员会进行审查,对主要规划指标的方案实行听证、公示制度,广泛征求社会各界意见。技术单位根据公示期间收集的意见,经过筛选整理后,选择合理的意见修改完善成果。
九、规划数据库建设
规划数据库建设是信息化建设的重要工程之一,是实现规划信息化管理的基础,是土地利用总体规划重要成果内容。本轮规划要求建立覆盖全县的1:1万土地利用总体规划数据库。
(一)成果内容
1.图件成果:土地利用总体规划图(县、乡图及国际标准分幅图)、城镇规模控制图、基本农田保护图及其它专题图件。
2.数据成果:含数据库体、标准分幅数据、指标数据。
3.表格成果:各类指标表及通过数据库输出的成果表格。
4.文字成果:技术设计书、技术报告、工作报告、自检报告。
5.部分建库中间成果:作业情况记录等。
(二)数据库建设成果要求
数据成果:文件命名、属性结构符合国家和省相关标准规范要求;关键字段值不为空且字段数据正确、内容齐全;要素采集误差和接边误差符合精度要求,无图形错误和矢量化丢漏现象;要素分层正确;图形拓朴关系正确;数据库运行正常,查询、统计、分析结果正确;图形、属性不重不漏,数量齐全。
图件成果:符合国家及省里相关标准规范要求,图内要素描述正确,图外整饰规范。