公共管理的基本原理篇1

1.资金分配不合理、不合规。一是未按照考核结果分配资金。如：有的县区虽然对卫生服务机构进行了绩效考核，但仍然按年初服务的任务数拨付分配专项资金。二是分配资金依据与实际服务工作量存在差异。如：有的县区实际享受补助预防接种的次数比中国儿童预防接种信息管理系统中数据大，有的县区分配给卫生服务机构的资金分别比实际工作量少。

2.违规挤占专项资金。一是其他专项工作经费挤占专项资金，如有的县区将违规将专项资金用于结核病防治、艾滋病防治、地方病防治、应急病药品更新、霍乱等其他专项工作。二是有的违规利用专项资金购买电脑、电视机、相机、办公桌椅等设备。三是有的卫生管理部门违规在利用专项资金发放津贴、补贴、奖金等，有的专项资金95%用于人员经费用。四是有的违规开支招待费、房屋维修费、车辆维修费、学习考察费等与基本公共卫生服务无关的支出。

3.存在服务不到位现象。一是不同居民的体检结果完全相同，如不同的居民心电图检查结果完全相同。二是同一居民每年体检结果均为同一次记录。三是有的居民健康档案中反映的服务项目和调查结果不完全相符。四是有的居民体检时间不符合现实逻辑。如居民档案中反映有的服务机构对孕产妇的产前检查、产后访视日期均相同，完全不符合现实逻辑。

4.卫生服务机构设置、管理体制不够科学。一是卫生服务机构未按规定属地设置，如：有的卫生服务中心下设的服务站服务范围和位置均不在卫生服务中心所属的街道办事处管理范围。二是基层卫生服务机构管理、考核和业务指导分别由不同单位负责，如有的卫生服务站由县（区）卫生局直接管理和考核，但业务指导却由社区卫生服务中心负责，不利于管理。

5.健康教育宣传不到位。部分服务机构的健康教育宣传的内容和次数未达要求；有的档案资料不能反映健康教育宣传的真实性；有的健康教育宣传活动资料难以反映实际宣传教育工作。

6.档案管理不统一、不规范、不准确。一是有的服务内容不统一或不合规，同样的慢性病人享受服务内容不相同，如有的乡镇糖尿病、高血压病居民每年均有4次心电图、血糖检查记录，1次B超、血常规检查记录，而有的乡镇同类慢性病人居民却只有每年1次的肝功能、血常规、心电图等检查。二是居民健康档案管理方式不统一，档案有的由乡镇卫生院管理，有的由村卫生所管理。三是档案格式、内容不统一。四是有的健康档案建立不合规，如有的社区服务中心为居民建立的档案中仅有一张基本信息表，另外还存在居民档案信息不准确的现象。

二、存在问题的原因

1.基本公共卫生服务项目、服务人群不断增加与现有医疗资源相对缺乏的矛盾较为突出。国家自2009年启动基本公共卫生服务以来，服务内容由最初的9大类21项扩大到11大类48项，这些工作均由基层医疗机构完成，基本公共卫生服务项目、服务人群不断增加与基层现有医疗资源相对缺乏的矛盾日益突出，导致服务工作数量和质量难以得到保证。

2.相关政策的不完善影响了公共卫生服务工作的积极开展。一是各年度的服务项目不断变化，导致服务内容不能相对固定，影响服务工作质量；二是专项资金使用范围不明确和不切实际，导致服务机构难以正确使用资金；三是上级卫生行政部门要求的服务管理率与实际存在一定的差异，导致基层卫生机构难以完成，影响了工作的积极性；四是上级财政转移支付资金按户籍人口分配与当前人员的流动性的矛盾致使部分地区服务工作量和资金不匹配。

公共管理的基本原理篇2

二

根据经济社会发展阶段特征及社会主义国家性质，我国基本公共服务体系构建主要包括六大基本原则：

1、人本性原则。以医疗公共管理为例，生命健康权是公民享有的最基本的人权，医疗卫生服务体系是为公众健康服务的，源于对健康的需求，公众产生了对医疗卫生服务的利用，从这个意义上来说，医疗卫生服务体系的人本特征是它得以存在的最基本理由。同时，人本性还体现在医疗卫生服务过程中，贯彻着“以人为本”的理念，尤其是在医疗服务中要“一切以病人为中心”。从历史唯物主义的角度来看，人不是纯粹的自然物，不是单纯的生物人，而是生活在一定社会关系中的社会人。如果在医疗诊治过程中，医方只注重人的生物性而不注重人的社会性，就会陷入旧的生物医学模式中，忽视人的社会因素、心理因素，忽视人格尊严，扭曲医患关系。随着时代的发展，人们生活水平不断提高，社会竞争日益激烈，生活压力加大，疾病谱和死因谱发生了显著的变化，单纯的生物医学模式已经不能适应这种变化，一些新变化带来的新的健康问题，只有用新的医学模式才能解决，由此，生理-心理-社会医学模式被提出，并为人们所接受，这一转变，对医疗服务模式产生了巨大影响，医疗服务领域的理念由原来的“以疾病为中心”转换为“以病人为中心”，以人为本成为了新型医患关系的伦理基础。

2、公益性原则。政府提供的服务是对全体居民的福利，具有公益性。基本公共服务是政府的应尽之职，是公民应享之利，不适用市场交换原则。比如，医疗卫生行业的公益性指的是基本医疗服务的普遍可及性和普遍可负担性，所谓普遍可及性指的是城乡居民能够很方便的看病就诊，即解决看病难问题；所谓普遍可负担性指的是城乡居民能够以可承受的价格看病，也就是解决看病贵问题。④如果按照这个定义来考察基本医疗卫生体系的公益性，无论是内容层面还是支撑层面都体现很充分。在普遍可及性方面，抓住了卫生资源公平配置这个根本。卫生资源从广义上讲，是指用于卫生服务的所有生产力要素的集合，从狭义上讲，卫生资源是指用于提供卫生服务的人、财、物，即硬性卫生资源。⑤无论是从广义还是狭义的概念来说，卫生资源都是一种稀缺资源，它是有限的，然而人对健康的欲求是无限的，对卫生服务的需求也是不确定的。卫生资源如何配置才能最大限度的促进国民的整体健康，才能最大限度地实现国民的基本人权？公平配置无疑是最为合理的回答。在普遍可负担性方面，则主要从改变卫生服务的筹资方式上寻求了突破，用保障卫生筹资的公平来降低了居民的医药负担。具体来讲就是健全和完善新型农村合作医疗、城镇居民基本医保和城乡大病救助及城镇职工医疗保险，提高保险支付比例，降低居民个人负担。

3、服务性原则。从一方面看，所谓服务是指一方以提供活劳动的形式满足另一方某种特殊需要，并使对方从中受益的一种有偿或无偿的活动。由此可见基本医疗卫生服务的服务性特征是不言而喻的，除了基本医疗卫生服务主体提供的的公共产品和准公共产品—公共卫生服务和基本医疗服务，具备服务的基本特征：无形性、变异性、不可分割性和不可贮存性⑥之外，还具有其自身的特殊性，一是公益性与伦理性；二是时效性与连续性；三是技术性与规范性；四是消费的或然性；五是信息的不对称性。从另一方面来说，基本医疗卫生服务体系构建的主体是涉及基本医疗卫生服务内容体系和支撑体系的各级政府及其公共管理机构，客体是提供基本医疗卫生服务和相关支撑的实施机构，二者所共同指向的作用对象是基本医疗卫生服务和相关支撑行为，基本医疗卫生服务体系构建的主体客体和作用对象三者之间的关系究其本质也是一种服务。发生在主客体之间的服务行为既有服务的一般特点，也具有公共服务的特征，体现着服务的无私性，行为的合法性，职权的有限性，运作的民主性，管理的绩效性以及过程的伦理性。

4、均等性原则。政府公正性主要体现为公平公正地面对广大社会成员，在配置资源方面要公平公正，在提供机遇方面要公平公正，在给予服务方面要公平公正，在分享成果方面要公平公正，归根结底在制度建设方面要公平公正。从根本上说，加强政府公正性职能，就是要建设一个职权法定、依法行政、有效监督、高效便民的法治政府。服务型政府必须具备公开性，公开、透明是服务型政府履行公共服务职能的本质要求，公开政务、公开政情是服务型政府有效履行公共服务职能的重要保障。以基本医疗卫生服务为例，公正理念在基本医疗卫生服务体系中的具体表现就是其服务的均等化。因此，国家的作用在于改变那些不利于个人拥有均等机会的状况。如：保证医疗保险能够覆盖那些低收入、无购买力的人群。这一定义的重点在于“机会”，它是一种过程型的公正。它反映了英美的传统：给予每个人机会，而不是让全体成员享受成果。瑞典学者卡尔耶曾提出过卫生公正的四种不同形式：服务的可及性相同；在相同情况下接受的治疗相同；按照需要进行治疗，而不管接受治疗的数量是否相同；健康水平相同，即结果相同。我国构建的基本医疗卫生服务体系，体现了罗尔斯的“最大最小”原则，即在坚持平等自由原则基础上，承认公共服务在群体间可以存在差异，但公共服务的提供必须有助于社会最弱势群体状况的改善，这种差异必须对弱势群体最为有利；也遵循着均平原则，即基准的公共服务的供给水平应该平均，是底线完全平等；强调的是享有基本医疗卫生服务的机会与权力平等及最终健康结果的相对公平。

5、科学性原则。基本公共服务体系的科学性，体现在坚持科学行政上。科学性的出发点一是来自于树立科学思想；二是来自于建立科学制度。积极建立体现科学发展观要求的文化事业发展综合评价体系，使之与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设统一起来，促进社会全面进步和人的全面发展；三是来自于运用科学方法。基本公共服务体系围绕着提高行政效率、降低行政成本、整合行政资源、加强调查研究、搞好总体设计（规划）、促进体制改革进行。

6、创新性原则。一是基本公共服务观念创新，坚持以人为本，树立公共服务的成本意识、效率意识、公平意识，切实把公共服务作为各级政府的一项基本职责；二是基本公共服务体系的创新，努力实现公共服务的制度化、公共化和社会化，建立适合中国国情的公共服务制度，要实现三个转向，从“管理型政府”转向“服务型政府”等；三是基本公共服务的技术创新；四是基本公共服务的管理创新，包括制定公共服务的长远规划与发展战略，以公共服务为导向，提升核心竞争力、影响力，整合资源，以建立公共财政体制为保障，为全面建设小康社会提供充足优质的公共服务动力。

三

目前，我国公共管理领域尚存在诸多问题，其产生的原因是多方面的，从公共管理伦理的角度来分析，则主要是由于公共管理思维陈旧，公共管理制度不健全，公共管理价值异化，公共管理道德失范所致。笔者认为，从加强公共管理伦理建设的角度来推进基本公共服务体系构建需要从以下几方面入手。

1、转变公共管理思维。公共管理思维是公共管理主体在长期的公共管理认识和实践中形成的带有一定普遍性和稳定性的思维结构模式。一定的公共管理思维方式总是一定历史时代的产物，是在一定历史实践基础上形成和发展的。构建基本公共服务体系要求我国公共管理主体在管理理念、体制、程序等方面都要进行相应的扬弃，其中思维方式的转换是最为根本的。我国各级公共管理主体在构建基本公共服务体系中能否充分发挥主导作用，在很大程度上取决于其是否挣脱了了传统不良思维惯性控制，培养了适合公共服务发展要求的思维方式。我国传统社会遗留下来的“官本位”思维、“权本位"思维、“人治”思维等思维方式，都会对基本公共服务体系形成消极的影响。因此，需要转变陈旧的思维方式，实现从“官本”思维到“民本”思维的转化；从政府“权力本位”思维向“责任本位”思维转变；从“义务本位”思维向公民“权利本位”思维转化；从“人治型”思维向“法治型”、“德治型”思维转化，以适应和推进基本公共服务体系构建。

2、健全公共管理制度。制度是指建立在一定社会生产力发展水平基础上，反映该社会的价值判断和价值取向，由行为主体所建立的调整交往活动主体之间以及社会关系的具有正式形式和强制性的规范体系。基本公共服务体系构建是我国基本公共管理制度建设的具体任务。政府层面，要推进服务型政府建设，让公共服务职能不断发展成为政府的重要职能。切实转变政府管理方式，实现由传统的控制型，审批型转变成服务型体制。坚持政事分开，政企分开，政府与市场中介组织分开等原则，简政放权，管办分离。健全政府责任体系，落实问责制。建立健全基本公共服务政府行政承诺制度，听证制度，信息查询咨询制度及监测评价制度等。财政层面，要完善公共财政制度：一是确立公共财政投入重点领域与范围，把公共财力更多投向公共服务领域；二是完善财政转移支付制度，推进税收返还、一般性转移支付、专项转移支付制度改革，加大对财力薄弱地方政府的财政转移支付规模和力度；三是推进预算制度改革，合理分配公共财政；四是改革现行税制，拓宽地方政府财源。⑦

公共管理的基本原理篇3

公共经济学脱胎于财政学,在与政治学交叉后又分支出了政府经济学。公共经济学在发展过程中与财政学、政府经济学、当代西方经济学、公共管理学等多个学科有着较为密切的关系,同时与福利经济学、公共政策学、政治学、管理学、伦理学等也有着交叉、渗透和关联。

根据最一般的定义,公共经济学是对经济效率、分配和政府经济政策的研究。这一学科包含的主题相当分散,如应对外部性存在而导致的市场失灵、逃税的动机分析,以及对官僚决策的解释。为了涉及所有这些方面,公共经济学已经从原先仅仅注重研究政府征税和支出,演变为现在关注政府与经济互动的每一个方面。公共经济学试图同时理解政府如何以及应该做出什么决策。〔2〕

新公共管理运动以经济、效率、科学和理性作为公共部门管理的价值取向,凸显管理技术和专业管理在公共部门与公共领域的运用,认为公共部门应引入私人部门的管理方法、模式和思想。〔3〕信息不对称和经济人行为往往使得公共产品提供者抬高公共产品的提供成本,抑或通过权力寻租以谋取部门和私人经济利益,加上政府经济活动的成本软约束带来公共部门高昂的运行成本,致使公共部门效率低下。针对这些弊端,新公共管理的倡导者呼吁必须革新与再造公共管理的流程和模式,于是管理学与经济学开始强强融合,相互渗透。〔4〕基于这样的背景,公共经济学在公共管理类的教学中也因此就显得非常的必要和重要。

公共经济学是以政府或其他公共部门直接配置资源的经济活动及决策过程为研究对象的一门经济学分支学科。〔5〕需要强调指出的是,作为公共管理类公共基础课的公共经济学学科有其特定的属性,可以从以下四个方面了解它的特定涵义:第一,它是一门经济学,但却不同于传统财政学仅着重制度描述,而注重运用经济学的分析工具分析解决实际问题;第二,公共经济学研究公共部门直接配置资源的活动,不包括政府使用经济杠杆引导资源配置的间接调控行为;第三,公共经济学研究公共部门活动的决策机制,突显公共产品与公共选择理论的内容;第四,活动的主体是政府,但同时也包括公共企业和其他公共部门。

二、公共经济学在公共管理类本科教学中的问题与成因分析

公共经济学以政府为主体的公共部门的经济活动为研究对象,研究公共部门从事经济活动的方式方法、主要经济效应及其与社会管理目标的关系,研究体系以公共产品和公共选择两大理论作为支柱,以政府与市场的关系、公共收支、预算管理、公债管理、收入再分配和国民经济宏观调控作为主要内容。

目前,在公共管理类教学实践中,公共经济学的教学存在问题较多,如教学目标比较模糊、教学内容与专业特点衔接不够、缺乏专门针对公共管理类的本科教材、教学模式单一、学生知识背景不同造成接受程度不一、考核方式不够科学等问题,不过最突出的问题归结为一点就是公共经济学的教学效果不尽人意。造成这一问题的原因,可以从两个方面进行解释:从学生层面来讲,在学习过程中,公共管理类学生普遍感到这门课程理论性很强,对数学基础要求较高;而公共管理类专业的学生文科出身较多,他们对公共经济学中出现的模型公式以及数理推导理解上存在困难,这在一定程度上不利于对政府经济行为及其经济社会效应的正确理解,也因此降低了同学们对公共经济学的学习兴趣。另外,公共经济学的先修课程是西方经济学(微观经济学和宏观经济学),公共管理类本科生接受的西方经济学多是在一个学期讲完,而经济类本科生往往用两个学期来讲授,因此公共管理类学生的经济学思维训练和熏陶方面不如经济类本科生那样规范和熟练,加上公共经济学教学内容体系庞大,综合性较强,这也无形中降低了学生的学习积极性,进而影响了教学效果。从教育工作者层面来讲,由于公共经济学在中国尚属一门崭新的学科,多数教师对其教学目标还不是很清晰,对教学内容体系的认识与把握尚不够清晰准确,教学方法的运用还不够科学,一定程度上影响了公共经济学的教学效果,阻碍了该学科合理的理性发展。这就要求公共经济学的教育工作者对以上问题进行认真思考,拷问我们现行的教学体制,建构一套完整科学合理的公共经济学教学体系,在此基础上探讨适用于公共管理类本科生的教学方法,以促进公共管理类学生的公共经济学整体教学水平的提高。

三、直面公共管理类本科生的公共经济学教学建议

笔者在高校从事公共管理类本科生公共经济学一线教学多年,从教学实践中有一些切身体会,认为公共管理类的公共经济学教学效率的提高应从以下几个方面进行联动:

首先,应根据公共管理类不同专业就业取向制定不同教学目标。例如, 行政管理专业学生就业取向:进入党政机关、企事业单位、社会团体及中介组织从事人事行政管理工作与其它相关管理工作者居多,当然也有诸多选择继续深造。因此,我们可以将行政管理专业的公共经济学教学目标设计为:扎实掌握公共经济学的基本理论,了解政府在公共收入与公共支出方面的职能及其原理,学会分析政府现行的公共政策目标和原理,着重培养学生敏捷的思维、组织协调能力与良好的沟通交流技巧。公共管理专业学生的就业取向:进入文教、体育、卫生、环保、社会保险、民政、城市管理等行政事业单位从事管理工作,当然也有不少选择继续深造的。因此,该专业的教学目标可设计为:掌握公共经济学的基本理论,了解政府公共收入与公共支出职能、相关公共政策及其原理,了解政府税收制度和政府管制制度,擅长组织协调、规划及人际交流等。劳动与社会保障专业学生的就业取向:进入政府机关、劳动与社会保障部门、民政部门、各级工会组织、大中型企事业单位、社区部门以及非政府组织等从事劳动与社会保障工作与管理,选择继续深造的学生也不少。因此,我们将劳动与社会保障专业的公共经济学教学目标设计为:掌握公共经济学的基本理论,了解政府公共收支职能与原理,掌握劳动与社会保障方面的支出安排与国家相关政策法规,掌握税收、预算、公债、国家管制等基本原理与制度,着重培养扎实的理论分析能力、良好的社会沟通与实践能力。当然,在总体教学目标上,还应体现多维度,使学生对公共经济学中的基本原理、基本知识及其在现代社会中的应用有较深刻的理解和认识,同时学会观察公共经济问题,培养分析解决实际公共部门运转中存在问题的能力。

公共管理的基本原理篇4

一、公共管理类本科教学中对公共经济学的学科再认识

公共经济学脱胎于财政学，在与政治学交叉后又分支出了政府经济学。公共经济学在发展过程中与财政学、政府经济学、当代西方经济学、公共管理学等多个学科有着较为密切的关系，同时与福利经济学、公共政策学、政治学、管理学、伦理学等也有着交叉、渗透和关联。

根据最一般的定义，公共经济学是对经济效率、分配和政府经济政策的研究。这一学科包含的主题相当分散，如应对外部性存在而导致的市场失灵、逃税的动机分析，以及对官僚决策的解释。为了涉及所有这些方面，公共经济学已经从原先仅仅注重研究政府征税和支出，演变为现在关注政府与经济互动的每一个方面。公共经济学试图同时理解政府如何以及应该做出什么决策。〔2〕

新公共管理运动以经济、效率、科学和理性作为公共部门管理的价值取向，凸显管理技术和专业管理在公共部门与公共领域的运用，认为公共部门应引入私人部门的管理方法、模式和思想。〔3〕信息不对称和经济人行为往往使得公共产品提供者抬高公共产品的提供成本，抑或通过权力寻租以谋取部门和私人经济利益，加上政府经济活动的成本软约束带来公共部门高昂的运行成本，致使公共部门效率低下。针对这些弊端，新公共管理的倡导者呼吁必须革新与再造公共管理的流程和模式，于是管理学与经济学开始强强融合，相互渗透。〔4〕基于这样的背景，公共经济学在公共管理类的教学中也因此就显得非常的必要和重要。

公共经济学是以政府或其他公共部门直接配置资源的经济活动及决策过程为研究对象的一门经济学分支学科。〔5〕需要强调指出的是，作为公共管理类公共基础课的公共经济学学科有其特定的属性，可以从以下四个方面了解它的特定涵义：第一，它是一门经济学，但却不同于传统财政学仅着重制度描述，而注重运用经济学的分析工具分析解决实际问题；第二，公共经济学研究公共部门直接配置资源的活动，不包括政府使用经济杠杆引导资源配置的间接调控行为；第三，公共经济学研究公共部门活动的决策机制，突显公共产品与公共选择理论的内容；第四，活动的主体是政府，但同时也包括公共企业和其他公共部门。

二、公共经济学在公共管理类本科教学中的问题与成因分析

公共经济学以政府为主体的公共部门的经济活动为研究对象，研究公共部门从事经济活动的方式方法、主要经济效应及其与社会管理目标的关系，研究体系以公共产品和公共选择两大理论作为支柱，以政府与市场的关系、公共收支、预算管理、公债管理、收入再分配和国民经济宏观调控作为主要内容。

目前，在公共管理类教学实践中，公共经济学的教学存在问题较多，如教学目标比较模糊、教学内容与专业特点衔接不够、缺乏专门针对公共管理类的本科教材、教学模式单一、学生知识背景不同造成接受程度不一、考核方式不够科学等问题，不过最突出的问题归结为一点就是公共经济学的教学效果不尽人意。造成这一问题的原因，可以从两个方面进行解释：从学生层面来讲，在学习过程中，公共管理类学生普遍感到这门课程理论性很强，对数学基础要求较高；而公共管理类专业的学生文科出身较多，他们对公共经济学中出现的模型公式以及数理推导理解上存在困难，这在一定程度上不利于对政府经济行为及其经济社会效应的正确理解，也因此降低了同学们对公共经济学的学习兴趣。另外，公共经济学的先修课程是西方经济学（微观经济学和宏观经济学），公共管理类本科生接受的西方经济学多是在一个学期讲完，而经济类本科生往往用两个学期来讲授，因此公共管理类学生的经济学思维训练和熏陶方面不如经济类本科生那样规范和熟练，加上公共经济学教学内容体系庞大，综合性较强，这也无形中降低了学生的学习积极性，进而影响了教学效果。从教育工作者层面来讲，由于公共经济学在中国尚属一门崭新的学科，多数教师对其教学目标还不是很清晰，对教学内容体系的认识与把握尚不够清晰准确，教学方法的运用还不够科学，一定程度上影响了公共经济学的教学效果，阻碍了该学科合理的理性发展。这就要求公共经济学的教育工作者对以上问题进行认真思考，拷问我们现行的教学体制，建构一套完整科学合理的公共经济学教学体系，在此基础上探讨适用于公共管理类本科生的教学方法，以促进公共管理类学生的公共经济学整体教学水平的提高。

三、直面公共管理类本科生的公共经济学教学建议

笔者在高校从事公共管理类本科生公共经济学一线教学多年，从教学实践中有一些切身体会，认为公共管理类的公共经济学教学效率的提高应从以下几个方面进行联动：

首先，应根据公共管理类不同专业就业取向制定不同教学目标。例如，行政管理专业学生就业取向：进入党政机关、企事业单位、社会团体及中介组织从事人事行政管理工作与其它相关管理工作者居多，当然也有诸多选择继续深造。因此，我们可以将行政管理专业的公共经济学教学目标设计为：扎实掌握公共经济学的基本理论，了解政府在公共收入与公共支出方面的职能及其原理，学会分析政府现行的公共政策目标和原理，着重培养学生敏捷的思维、组织协调能力与良好的沟通交流技巧。公共管理专业学生的就业取向：进入文教、体育、卫生、环保、社会保险、民政、城市管理等行政事业单位从事管理工作，当然也有不少选择继续深造的。因此，该专业的教学目标可设计为：掌握公共经济学的基本理论，了解政府公共收入与公共支出职能、相关公共政策及其原理，了解政府税收制度和政府管制制度，擅长组织协调、规划及人际交流等。劳动与社会保障专业学生的就业取向：进入政府机关、劳动与社会保障部门、民政部门、各级工会组织、大中型企事业单位、社区部门以及非政府组织等从事劳动与社会保障工作与管理，选择继续深造的学生也不少。因此，我们将劳动与社会保障专业的公共经济学教学目标设计为：掌握公共经济学的基本理论，了解政府公共收支职能与原理，掌握劳动与社会保障方面的支出安排与国家相关政策法规，掌握税收、预算、公债、国家管制等基本原理与制度，着重培养扎实的理论分析能力、良好的社会沟通与实践能力。当然，在总体教学目标上，还应体现多维度，使学生对公共经济学中的基本原理、基本知识及其在现代社会中的应用有较深刻的理解和认识，同时学会观察公共经济问题，培养分析解决实际公共部门运转中存在问题的能力。

公共管理的基本原理篇5

【论文摘要】公物法可以归入行政组织法、给付行政法、经济行政法、环境法、行政行为法或者公共设施法。不得违背公物命名目的、平等对待、利益衡量以及保障利用人合法权益是其不可缺少的基本原则。基于我国国情，我国有必要制定《公物管理法通则》。其内容应当围绕公物公共用途的保护，结合公物管理行为的特点，重点规范公物管理行为。 【论文关键词】公物；公物管理法通则；基本原则；公共用途 【正文】 我国公物立法目前采取的是分散、多级立法的模式，并且仅仅在公路、航道等少数领域制定了相关的规范，如《公路法》、《水法》、《航道管理条例》等。现行公物立法普遍存在的问题是，围绕公物公共用途保护而确立的一般规则没有得到体现，使用人和公物附近居民应当享有的权利缺乏系统规定，且严重缺乏防止公物管理权力滥用的条款。由于缺少整体的思路来规范我国公物的设置、利用与管理行为，致使公物使用致害事故频发，公物使用商业化、地方化、贵族化的现象严重，公物在实际生活中并没有能有效发挥其保障公民基本权利的积极作用，因此，尽快制定我国《公物管理法通则》就显得非常的迫切。为了推进我国公物立法的进程，本文首先对我国公物管理法的地位、基本原则进行探讨，然后结合笔者主持的国家社科基金课题“公物法研究”的成果，对我国公物立法的模式进行了探讨，以供广大读者讨论。 一、公物管理法的地位 公物管理法所调整的是行政主体在设置与管理公物以及公民利用公物的过程中所形成的各种社会关系。这种社会关系受到公物管理法调整的结果，即为公物管理法律关系。该法律关系的客体是公物，主要包括公众用公物、公营造物公物和行政财产。其主体包括行政主体和利用人，以及受公物运营影响的利害关系人，如公物的私法所有权人、与公物毗邻的不动产所有人、公物附近居民等。 关于公物管理法在行政法上的地位，理论上可以从不同的角度来观察： 一是行政组织法。公物，尤其是行政财产，是行政主体达成行政目的所不可缺少的物质手段，因而与作为人的手段的公务员相对应，理所当然应为行政组织法的重要一环，其地位与公务员法相当。 二是给付行政法。给付行政是指通过公共设施、公共企业等进行的社会、经济、文化性服务的提供，通过社会保障、公共扶助等进行的生活保护、保障，以及资金的交付、助成等，即通过授益性活动，积极地提高、增进国民福利的公行政活动。而通过公众用公物、公共设施、公共企业等的设置和经营来给公众提供日常的公共服务，则为给付行政的重要内容。因此，就有关调整公众用公物和公共设施中的公物之设置、利用与管理关系的法律而言，公物法属于给付行政法。 三是经济行政法。公路、航道、机场、铁路网等公物的建设与修缮，本身意味着全国性、区域性或地方性的经济基础设施的开发，是农业经济向工业经济转化的一个必要条件。不仅公众可以通过对公物的利用而获得经济利益，而且公物附近不动产价值也将因此增加或减少。再者，人工公物的设置是通过公共工程建设或者政府采购活动完成的，在本身耗费国家大量财政资金的同时，也使建筑商或者供应厂商获得了可观的经济利益，从而成为政府对市场经济进行宏观调控的重要手段。政府如果不能平等对待所有的市场主体，就必然破坏市场的公平竞争秩序。因此，可以将公物管理法纳入经济行政法的范畴。 四是环境法。由于公物的存在及其利用，对公物周围的环境产生负面影响，包括制造噪音、大气污染与水污染等，因而有必要将对环境的考虑作为公物管理的重要一环来考虑，同时为更好地解决公物与环境的问题，还应将公物法作为环境法的一环来论述。“对于人类长期构筑起来的社会性环境，即像道路、港湾和桥梁之类生活必不可缺的要素，或者人类在历史上构筑起来的文化遗产等，作为能够广泛地丰富人类生活的资源，也是有价值的；在如此之意义上，它们也应包含于这个‘环境’之中。”事实上，我国的《水法》、《自然保护区条例》、《江苏省湖泊保护条例》等法律法规本身就是环境法的一部分。因此，就有关公众用公物的立法而言，将其放入环境法的范畴也是合适的。 五是行政行为法。公物已经成为保障所有公民基本人权，提高所有公民基本生活水平，维护社会公平所不可或缺的重要物质基础。公民要具体行使宪法确认的基本权利和自由，如言论自由、人身自由、游行与示威自由、受教育权等，都离不开对公众用公物的利用，如 对博物馆的利用是对公民进行文化活动自由的保障。与此相对应，公物管理者的职责就在于保护公物命名所确立的公共用途不受侵犯，并对使用者使用公物的活动进行管理。正是从人权保障的角度出发，公物法的重点就应当是如何围绕公物公共用途的保护，规范和控制公物管理者的行为，以确保使用者能够自由、免费（或低费）和平等利用公物。因此，公物管理法可归入行政行为法的范畴。 六是公共设施法。公共设施在德国是指公共机构（例如学校、医院、博物馆等公营造物）和公物（包括免费供公众使用的公众用物和为确定目的而供使用的行政财产）的总称。而在日本，公共设施则主要是为了取代传统的公营造物而出现的概念，不仅包括公众用公物，也包括公营造物以及狭义的公企业。在我国台湾地区，也有将公物法放入公共设施法中加以研究者，认为公共设施法包括公物法、公营造物法、公企业法和公用负担法。因此，我们也可以将公物法纳入公共设施法的范畴。 二、公物管理法的基本原则 任何一部法律的制定，都要确立其基本原则，以便为该法的执行、解释与适用提供一个基本的指导思想，弥补该法的漏洞与不足。除了行政法的一般原则外，公物管理法的基本原则至少应包括以下几个： 1．不得违背公物命名目的的原则。不管是何种类型的公物，其特定目的都是通过行政主体的命名行为确定的。这种命名行为既确定了公物的公共用途，也明确了公物管理权力的权限范围以及私法所有权人的“剩余财产权”的界限。不仅公物管理机关实施的行为不得损害公物命名所确立的公共目的的实现，不能妨碍使用者进行符合公物目的的使用，而且公物利用人不得采取任何损害公物本来目的的利用措施，以及作为公物的私法财产权人只能在不损害公物公共用途的范围内行使其对公物的“剩余财产权”。 2．平等对待原则。将某种财产设定为公物，就是为了实现社会的公平和正义，确保公众对该项财产的利用不因公民的自然特征或者社会特征而有所区别或受到限制。如果有使用者被限制对公物加以利用或者不能从中得到好处，其基本权利和自由的实现就将面临严重的障碍。例如，公物收费一旦过高，穷人就可能无法对公物加以利用，其实质就是对穷人实行变相的歧视，从而使得道路、公园、公立学校等公共设施变成只有有钱人才能利用的“特权人的设施”，穷人或弱势人群的受教育权等基本权利就将成为空中楼阁。因此，许多国家都确立了公物使用上的平等原则，例如日本《地方自治法》第244条规定：“普通公共地方团体只要没有正当的理由不得拒绝居民利用公共设施。普通地方公共团体就居民利用公共设施一事不得采取不当的歧视性措施”。同理，为保障公民基本权利的实现，维护市场主体之间的公平竞争，我国也应确立公物使用上的平等对待原则。 3．利益衡量原则。狭义的利益衡量原则指的是比例原则，包括适当性、必要性和均衡性三个子原则。该原则作为行政法的基本原则，同样适用于公物的设置与管理领域。不仅公物管理机关为维护公共利益、确保公物目的的实现而采取限制利用人的权利和自由的措施，必须遵守这一原则，而且公物设置机关在决定是否用纳税人的钱来设置公物以及设置怎样的公物、采取怎样的设置方式与程序时也必须遵守这一原则，必须权衡所追求的目的确实能够带来的利益以及所花费的成本之间是否相称。广义的利益衡量原则是指公物管理机关在作出任何一项决定前必须合理权衡各种相互冲突的利益和矛盾，要求在设置、管理和废止公物的过程中必须全面考虑方方面面的影响，并对相互冲突的利益按照“量广质高”标准进行公正、合理的权衡。例如，行政机关在决定是否在城市道路两侧设置停车泊位时，就面临公共交通的安全畅通与机动车停车需要之间的冲突、城市道路建设主管部门、城市道路交通主管部门等部门之间的利益冲突、机动车静止交通出行者与自行车、行人出行者之间的利益冲突、机动车流动交通与静止交通出行者之间的利益冲突、政府有关部门的利益与路外收费停车场经营者的利益之间的冲突等。对于这种多元利益冲突，单纯运用比例原则已经无法解决，相反必须运用利益衡量方法，作出一个使得各方的利益得以协调和兼顾的决定，或者在利益无法协调时根据“量广质高”标准作出相应的衡量决定。 4．保障利用人合法权益的原则。这一原则是宪法的基本人权保障原则在公物法中的具体体现。由于公物是公民基本权利和自由得以实现的物质保障，因此，不仅应当在公物法上确认每个利用人对公物应当享有的权利，以防止行政机关滥用公物管理权，而且 必须在制度建设上严格控制公物设置所需要的费用，确保公物的质量，保障公众对公物设置过程的参与；应严格控制公物收费的范围、标准及其用途，明确利用许可的存在范围、条件和标准，完善有关公物利用的许可程序，明确公物管理者的法律责任，加强对公物管理机关的监督力度。 三、我国公物立法模式之选择 公物立法的法体模式主要有以下几种：一是统一法典模式；二是类型化单行法模式；三是完全未类型化的单行法模式；四是单行法与判例法相结合模式。 第一种模式是指全国制定所有公物均统一适用的法典，如制定《公物管理法通则》。在统一法典模式下，并不排除单行法律、法规可以根据管理不同公物的具体情况制定具体规定的必要性。 第二种模式是全国并未制定出所有公物均统一适用的法典，但是针对不同类型的公物制定出了相对统一的单行法。例如，《公路法》就是对所有类型的公路均适用的法律。按照这样一种立法模式，我国就应相应制定《湖泊管理法》、《河流管理法》、《海洋管理法》、《公园管理法》等对同一类型公物均适用的法律、法规。 第三种模式是根本不制定适用于所有公物的《公物管理法通则》，有关公物的管理，完全通过有关没有类型化的单行法律、法规、规章来规范，如《青海湖管理条例》、《中山陵公园管理条例》。按照这样的立法模式，我国就必须花费巨大的立法成本，方能制定出依法管理公物所需要的成千上万的单行法律、法规或规章。 第四种模式是指全国没有制定出所有公物均适用的《公物管理法通则》，但却结合各类公物不同的功用与特点制定出了有关公物管理的单行法律、法规等，只不过由于这些单行法不可能预见到公物管理领域发生的所有问题，因此，还需要借助行政法院的判例来规范公物管理行为，以弥补成文法之不足。这种模式主要为法国、德国目前所采用。 鉴于我国目前并不具备建立判例制度的条件，而第三种模式又要花费过大的立法成本，因此，第三种模式和第四种模式并不符合我国的国情。从我国的实际情况看，我国需要结合第一种模式和第二种模式作为我国公物立法模式：一方面必须根据公物管理法的基本原则，制定出统一的《公物管理法通则》，并围绕公物公共用途的保护，结合公物管理行为的特点，重点规范公物管理行为，从而为各个领域的公物管理提供基本的规则和准绳；另一方面需要在对公物进行科学分类的基础上，对不同类型的公物进行立法。如合并《公路法》、《铁路法》以及《航道管理条例》，制定出统一的《道路管理法》。 【注释】 [日]成田赖民、荒秀、南博方等编：《现代行政法》，有斐阁双书1982年版，第251-252页。转引自杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第329页。 Narita， Arahide， Minami etc. Modern Administrative Law [M]. Tokyo: Yuhikaku， 251-252 (1982). See Yang Jianshun. Administrative Law in Japan [M]. Beijing: China Legal Publishing House， 329 (1998). [日]盐野宏：《行政法》，杨建顺 译，法律出版社1999年版，第766-767页。 Sionohirosi. Administrative Law[M]. Translated by Yang Jianshun. Beijing:Law Press， 766-767 (1999). [日]大须贺明编：《生存权》（文献选集日本宪法第7卷），三省堂1977年版，第205页。 Osuga Akira. The Ri ght of Existence[C]. Tokyo: Sansendo， 205 (1977). 王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第343页。 Wang Mingyang. Administrative Law in France[M]. Beijing: China University of Politic Science and Law Press， 343 (1988). [德]平特纳：《德国普通行政法》，朱林 译，中国政法大学出版社1999年版，第164页。 Pintner. Common Administrative Law in German [M]. Translated by Zhu Lin， Beijing: China University of Politic Science and Law Press， 164 (1999). 翁岳生主编：《行政法》，中国法制出版社2002年版，第470页。 Weng Yuesheng. Administrative Law [M]. Beijing: China Legal Publishing House， 470 (2002). “量的最广”是指受益人的人数最多，尽可能使最大多数人均沾利益；“质的最高”则是针对受益人强度而定，即凡是与人类生存愈有密切关联的要素，就越具有“质的最高”之性质。转引自马纬中：《应予衡量原则之研究——以行政计划为中心》，载城仲模主编：《行政法之一般法律原则》（二），三民书局股份有限公司1997年版，第509页。 

公共管理的基本原理篇6

【正文】

我国公物立法目前采取的是分散、多级立法的模式，并且仅仅在公路、航道等少数领域制定了相关的规范，如《公路法》、《水法》、《航道管理条例》等。现行公物立法普遍存在的问题是，围绕公物公共用途保护而确立的一般规则没有得到体现，使用人和公物附近居民应当享有的权利缺乏系统规定，且严重缺乏防止公物管理权力滥用的条款。由于缺少整体的思路来规范我国公物的设置、利用与管理行为，致使公物使用致害事故频发，公物使用商业化、地方化、贵族化的现象严重，公物在实际生活中并没有能有效发挥其保障公民基本权利的积极作用，因此，尽快制定我国《公物管理法通则》就显得非常的迫切。为了推进我国公物立法的进程，本文首先对我国公物管理法的地位、基本原则进行探讨，然后结合笔者主持的国家社科基金课题“公物法研究”的成果，对我国公物立法的模式进行了探讨，以供广大读者讨论。

一、公物管理法的地位

公物管理法所调整的是行政主体在设置与管理公物以及公民利用公物的过程中所形成的各种社会关系。这种社会关系受到公物管理法调整的结果，即为公物管理法律关系。该法律关系的客体是公物，主要包括公众用公物、公营造物公物和行政财产。其主体包括行政主体和利用人，以及受公物运营影响的利害关系人，如公物的私法所有权人、与公物毗邻的不动产所有人、公物附近居民等。

关于公物管理法在行政法上的地位，理论上可以从不同的角度来观察：

一是行政组织法。公物，尤其是行政财产，是行政主体达成行政目的所不可缺少的物质手段，因而与作为人的手段的公务员相对应，理所当然应为行政组织法的重要一环，其地位与公务员法相当。

二是给付行政法。给付行政是指通过公共设施、公共企业等进行的社会、经济、文化性服务的提供，通过社会保障、公共扶助等进行的生活保护、保障，以及资金的交付、助成等，即通过授益性活动，积极地提高、增进国民福利的公行政活动。[1]而通过公众用公物、公共设施、公共企业等的设置和经营来给公众提供日常的公共服务，则为给付行政的重要内容。因此，就有关调整公众用公物和公共设施中的公物之设置、利用与管理关系的法律而言，公物法属于给付行政法。

三是经济行政法。公路、航道、机场、铁路网等公物的建设与修缮，本身意味着全国性、区域性或地方性的经济基础设施的开发，是农业经济向工业经济转化的一个必要条件。不仅公众可以通过对公物的利用而获得经济利益，而且公物附近不动产价值也将因此增加或减少。再者，人工公物的设置是通过公共工程建设或者政府采购活动完成的，在本身耗费国家大量财政资金的同时，也使建筑商或者供应厂商获得了可观的经济利益，从而成为政府对市场经济进行宏观调控的重要手段。政府如果不能平等对待所有的市场主体，就必然破坏市场的公平竞争秩序。因此，可以将公物管理法纳入经济行政法的范畴。

四是环境法。由于公物的存在及其利用，对公物周围的环境产生负面影响，包括制造噪音、大气污染与水污染等，因而有必要将对环境的考虑作为公物管理的重要一环来考虑，同时为更好地解决公物与环境的问题，还应将公物法作为环境法的一环来论述。[2]“对于人类长期构筑起来的社会性环境，即像道路、港湾和桥梁之类生活必不可缺的要素，或者人类在历史上构筑起来的文化遗产等，作为能够广泛地丰富人类生活的资源，也是有价值的；在如此之意义上，它们也应包含于这个‘环境’之中。”[3]事实上，我国的《水法》、《自然保护区条例》、《江苏省湖泊保护条例》等法律法规本身就是环境法的一部分。因此，就有关公众用公物的立法而言，将其放入环境法的范畴也是合适的。

五是行政行为法。公物已经成为保障所有公民基本人权，提高所有公民基本生活水平，维护社会公平所不可或缺的重要物质基础。公民要具体行使宪法确认的基本权利和自由，如言论自由、人身自由、游行与示威自由、受教育权等，都离不开对公众用公物的利用，如对博物馆的利用是对公民进行文化活动自由的保障。与此相对应，公物管理者的职责就在于保护公物命名所确立的公共用途不受侵犯，并对使用者使用公物的活动进行管理。正是从人权保障的角度出发，公物法的重点就应当是如何围绕公物公共用途的保护，规范和控制公物管理者的行为，以确保使用者能够自由、免费（或低费）和平等利用公物。[4]因此，公物管理法可归入行政行为法的范畴。

六是公共设施法。公共设施在德国是指公共机构（例如学校、医院、博物馆等公营造物）和公物（包括免费供公众使用的公众用物和为确定目的而供使用的行政财产）的总称。[5]而在日本，公共设施则主要是为了取代传统的公营造物而出现的概念，不仅包括公众用公物，也包括公营造物以及狭义的公企业。在我国台湾地区，也有将公物法放入公共设施法中加以研究者，认为公共设施法包括公物法、公营造物法、公企业法和公用负担法。[6]因此，我们也可以将公物法纳入公共设施法的范畴。

二、公物管理法的基本原则

任何一部法律的制定，都要确立其基本原则，以便为该法的执行、解释与适用提供一个基本的指导思想，弥补该法的漏洞与不足。除了行政法的一般原则外，公物管理法的基本原则至少应包括以下几个：

1．不得违背公物命名目的的原则。不管是何种类型的公物，其特定目的都是通过行政主体的命名行为确定的。这种命名行为既确定了公物的公共用途，也明确了公物管理权力的权限范围以及私法所有权人的“剩余财产权”的界限。不仅公物管理机关实施的行为不得损害公物命名所确立的公共目的的实现，不能妨碍使用者进行符合公物目的的使用，而且公物利用人不得采取任何损害公物本来目的的利用措施，以及作为公物的私法财产权人只能在不损害公物公共用途的范围内行使其对公物的“剩余财产权”。

2．平等对待原则。将某种财产设定为公物，就是为了实现社会的公平和正义，确保公众对该项财产的利用不因公民的自然特征或者社会特征而有所区别或受到限制。如果有使用者被限制对公物加以利用或者不能从中得到好处，其基本权利和自由的实现就将面临严重的障碍。例如，公物收费一旦过高，穷人就可能无法对公物加以利用，其实质就是对穷人实行变相的歧视，从而使得道路、公园、公立学校等公共设施变成只有有钱人才能利用的“特权人的设施”，穷人或弱势人群的受教育权等基本权利就将成为空中楼阁。因此，许多国家都确立了公物使用上的平等原则，例如日本《地方自治法》第244条规定：“普通公共地方团体只要没有正当的理由不得拒绝居民利用公共设施。普通地方公共团体就居民利用公共设施一事不得采取不当的歧视性措施”。同理，为保障公民基本权利的实现，维护市场主体之间的公平竞争，我国也应确立公物使用上的平等对待原则。

3．利益衡量原则。狭义的利益衡量原则指的是比例原则，包括适当性、必要性和均衡性三个子原则。该原则作为行政法的基本原则，同样适用于公物的设置与管理领域。不仅公物管理机关为维护公共利益、确保公物目的的实现而采取限制利用人的权利和自由的措施，必须遵守这一原则，而且公物设置机关在决定是否用纳税人的钱来设置公物以及设置怎样的公物、采取怎样的设置方式与程序时也必须遵守这一原则，必须权衡所追求的目的确实能够带来的利益以及所花费的成本之间是否相称。广义的利益衡量原则是指公物管理机关在作出任何一项决定前必须合理权衡各种相互冲突的利益和矛盾，要求在设置、管理和废止公物的过程中必须全面考虑方方面面的影响，并对相互冲突的利益按照“量广质高”标准[7]进行公正、合理的权衡。例如，行政机关在决定是否在城市道路两侧设置停车泊位时，就面临公共交通的安全畅通与机动车停车需要之间的冲突、城市道路建设主管部门、城市道路交通主管部门等部门之间的利益冲突、机动车静止交通出行者与自行车、行人出行者之间的利益冲突、机动车流动交通与静止交通出行者之间的利益冲突、政府有关部门的利益与路外收费停车场经营者的利益之间的冲突等。对于这种多元利益冲突，单纯运用比例原则已经无法解决，相反必须运用利益衡量方法，作出一个使得各方的利益得以协调和兼顾的决定，或者在利益无法协调时根据“量广质高”标准作出相应的衡量决定。

4．保障利用人合法权益的原则。这一原则是宪法的基本人权保障原则在公物法中的具体体现。由于公物是公民基本权利和自由得以实现的物质保障，因此，不仅应当在公物法上确认每个利用人对公物应当享有的权利，以防止行政机关滥用公物管理权，而且必须在制度建设上严格控制公物设置所需要的费用，确保公物的质量，保障公众对公物设置过程的参与；应严格控制公物收费的范围、标准及其用途，明确利用许可的存在范围、条件和标准，完善有关公物利用的许可程序，明确公物管理者的法律责任，加强对公物管理机关的监督力度。

三、我国公物立法模式之选择

公物立法的法体模式主要有以下几种：一是统一法典模式；二是类型化单行法模式；三是完全未类型化的单行法模式；四是单行法与判例法相结合模式。

第一种模式是指全国制定所有公物均统一适用的法典，如制定《公物管理法通则》。在统一法典模式下，并不排除单行法律、法规可以根据管理不同公物的具体情况制定具体规定的必要性。

第二种模式是全国并未制定出所有公物均统一适用的法典，但是针对不同类型的公物制定出了相对统一的单行法。例如，《公路法》就是对所有类型的公路均适用的法律。按照这样一种立法模式，我国就应相应制定《湖泊管理法》、《河流管理法》、《海洋管理法》、《公园管理法》等对同一类型公物均适用的法律、法规。

第三种模式是根本不制定适用于所有公物的《公物管理法通则》，有关公物的管理，完全通过有关没有类型化的单行法律、法规、规章来规范，如《青海湖管理条例》、《中山陵公园管理条例》。按照这样的立法模式，我国就必须花费巨大的立法成本，方能制定出依法管理公物所需要的成千上万的单行法律、法规或规章。

第四种模式是指全国没有制定出所有公物均适用的《公物管理法通则》，但却结合各类公物不同的功用与特点制定出了有关公物管理的单行法律、法规等，只不过由于这些单行法不可能预见到公物管理领域发生的所有问题，因此，还需要借助行政法院的判例来规范公物管理行为，以弥补成文法之不足。这种模式主要为法国、德国目前所采用。

鉴于我国目前并不具备建立判例制度的条件，而第三种模式又要花费过大的立法成本，因此，第三种模式和第四种模式并不符合我国的国情。从我国的实际情况看，我国需要结合第一种模式和第二种模式作为我国公物立法模式：一方面必须根据公物管理法的基本原则，制定出统一的《公物管理法通则》，并围绕公物公共用途的保护，结合公物管理行为的特点，重点规范公物管理行为，从而为各个领域的公物管理提供基本的规则和准绳；另一方面需要在对公物进行科学分类的基础上，对不同类型的公物进行立法。如合并《公路法》、《铁路法》以及《航道管理条例》，制定出统一的《道路管理法》。

【注释】

[1] [日]成田赖民、荒秀、南博方等编：《现代行政法》，有斐阁双书1982年版，第251-252页。转引自杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第329页。

Narita， Arahide， Minami etc. Modern Administrative Law [M]. Tokyo: Yuhikaku， 251-252 (1982). See Yang Jianshun. Administrative Law in Japan [M]. Beijing: China Legal Publishing House， 329 (1998).

[2] [日]盐野宏：《行政法》，杨建顺 译，法律出版社1999年版，第766-767页。

Sionohirosi. Administrative Law[M]. Translated by Yang Jianshun. Beijing:Law Press， 766-767 (1999).

[3] [日]大须贺明编：《生存权》（文献选集日本宪法第7卷），三省堂1977年版，第205页。

Osuga Akira. The Right of Existence[C]. Tokyo: Sansendo， 205 (1977).

[4] 王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第343页。

Wang Mingyang. Administrative Law in France[M]. Beijing: China University of Politic Science and Law Press， 343 (1988).

[5] [德]平特纳：《德国普通行政法》，朱林 译，中国政法大学出版社1999年版，第164页。

Pintner. Common Administrative Law in German [M]. Translated by Zhu Lin， Beijing: China University of Politic Science and Law Press， 164 (1999).

公共管理的基本原理篇7

公平是公共管理的核心价值理念，也是公共管理理论研究的核心价值范畴。在学术界，学者们从不同的学科背景出发对公平作出了不同的理解，主要包括边沁功利主义的公平观、亚当斯管理学角度的公平观、罗尔斯社会学角度的公平观以及平均主义的公平观。公共管理是一个由政治学、经济学、社会学与管理学等学科构成的综合性学科，对公共管理中公平的理解也就由于人们学术背景的差异而不同。因此，在构建社会主义和谐社会的背景下，重新理解公共管理中的公平是十分必要的。

一、公共管理的本质属性是针对不同社会群体进行的社会价值分配，这决定了公共管理中的公平应该是社会学意义的群体公平。即在社会不同群体间实现的公平

虽然学术界基于不同学科背景的公平观为我们解读公共管理中的公平提供了基本的学科视角，但是我们不能简单套用上述公平观来理解公共管理中的公平。马克思主义基本原理告诉我们，理解任何一项社会活动的核心价值理念，都必须从这项社会活动的本质属性出发，使这一核心理念符合这项社会活动的本质属性。那么，公共管理的本质属性是什么呢?

公共管理是向社会提供公共物品的活动。为了有效地向社会提供公共物品，公共管理必须解决为谁提供公共物品以及提供什么公共物品这两个公共管理的基本问题。在可以用来提供公共物品的社会公共资源稀缺(有限)的前提下，公共管理解决这两个基本问题的过程也就是对社会公共资源进行分配的过程。具体说来：解决为谁提供公共物品的问题就是实现社会公共资源在消费主体方向上的分配(配置)过程(如，在有限公共财政支出的制约下，政府将这一财政支出用于为偏远地区修公路还是为城市建广场)；解决提供什么公共物品的问题就是实现社会公共资源在消费形态方向上的分配(配置)过程(如，同样是在有限公共财政支出的制约下，政府利用这一公共财政支出是为贫困群体解决住房问题还是解决子女教育问题)。因此，从公共管理解决的基本问题出发考察，公共管理的本质属性是对社会公共资源进行的分配。从社会公共资源具有的价值角度分析，公共管理的本质属性也就是对社会价值的分配。

与针对个体进行分配的提供私人物品的市场管理活动不同，公共管理对社会价值的分配是针对社会不同的群体而不是个体进行的，这是因为公共管理直接提供的是公共物品而不是私人物品。按照西方经济学的论述，公共物品是具有可分享性的物品，也是具有非排他性的物品。可分享性是指某人对公共物品的使用并不影响他人的使用；非排他性是指不能剥夺任何公民对公共物品的使用权利。在西方经济学对公共物品上述论述的基础上，需要进一步讨论的问题是：公共物品的可分享性与非排他性的具体体现是什么?对此，我们的回答是：第一，公共物品的可分享性与排他性是在一定的地区内实现的，是对一定地区内社会成员的可分享性与非排他性。也就是说，一个地区的社会成员可以平等分享该地区为每一位社会成员普遍性提供的公共物品，但并不接受其他地区的社会成员分享这一公共物品。具体例证就是，在实行联邦制国家结构形式的西方国家，社会福利主要由各成员国政府(州、省)负责提供，各成员国政府提供的社会福利是有差别的，各成员国的公民可以分享本成员国政府提供的社会福利，但不可以分享其他成员国提供的社会福利。第二，公共物品的可分享性与非排他性是在一定社会阶层(群体)内实现的，是对一定社会阶层成员的可分享性与非排他性。也就是说，一定社会阶层(群体)的社会成员可以分享社会为这一阶层(群体)成员选择性提供的公共物品，但并不接受其他阶层的社会成员分享这一公共物品。具体的例证就是，任何一位残疾人都可以免费享用市内公共交通、任何一位老年人都可以免费进入市内公园，但非残疾人、非老年人则不拥有这一权利。根据对公共物品的可分享性与非排他性的理解，我们可以将公共管理的本质属性进一步表述为：针对社会不同群体进行的社会价值的分配。

既然公共管理的本质属性是针对社会不同群体进行的社会价值的分配，公共管理中的公平也就应该是社会学意义上的群体公平，是在社会不同群体间实现的群体公平。

二、公共管理的根本目标是实现公共利益。这决定了公共管理中的公平应该是分配结果的公平。也就是使全体社会成员或大多数社会成员平等分享公共利益

公共管理的根本目标是通过提供公共物品来最大限度地实现公共利益。对于公共利益的认识，学术界存在着比较大的认识分歧，“甚至有些学者，如公共选择学派的代表人物詹姆斯·布坎南、肯尼斯·阿罗，根本否认公共利益的存在，认为‘公共利益是一种神话”～。布坎南等人之所以否认公共利益的存在，是基于公共选择理论的基本假设——理性人(经济人)假设。他们认为：根据理性人(经济人)假设，人们在政治决策中的动机与在市场决策中的动机是一致的，都是追求个人利益的最大化，而个人的偏好是不同的，并且每个人都有充分的决策信息与足够的决策能力。因此，人们无法形成共同的需求，也就无法形成公共利益。事实上，公共利益不仅是客观存在的，而且其内涵也是比较清晰的。公共利益这一概念，是由公共与利益两个基本概念构成的。公共的含义是共同的、公众的，而利益则是“人们为了生存、享受和发展所需要的资源和条件”。。因此，我们可以将公共利益理解为：公共利益是公众为了生存、享受与发展所需要的资源和条件。如果将公众为了生存、享受与发展的需要概括为需求，我们也可以将公共利益理解为：公共利益是满足公共需求的资源和条件。显然，公共管理对公共利益的实现是通过满足公共需求完成的，公共需求的满足是公共管理对社会价值分配的结果。因此，与提供私人物品的市场管理不同，公共管理中的公平应该是结果的公平，是对社会价值分配结果的公平。

如何考量公共管理对社会价值分配结果的公平呢?公共管理的目标是满足公共利益，考量公共管理对社会价值分配结果的公平也就是考量公共管理对公共利益的实现程度。公共利益是满足公共需求的资源和条件，公共需求的主体是民众，公共利益的实现程度也应该由民众评定。在现代民主制度的背景下，民众对公共利益的评定是通过民主机制、依据民主决策规则进行的。尽管不同政治体制下的民主机制是不同的，但是民主决策的规则却是一致的，那就是全体一致规则与绝对多数规则。在采取全体一致规则的情况下，实现了全体民众所需求的利益即民众的整体利益也就是实现了公共利益；在采取绝对多数规则的情况下，实现了大多数(含全体)民众所需求的利益即民众普遍需求的个体利益也就是实现了公共利益。所谓实现公共利益，包含两个要素：一是提供的利益为民众(全体或大多数)所需求，这是由公共利益的公共性决定的；二是提供的利益为民众(全体或大多数)所分享，这是由公共利益的可分享性决定的。我国学者陈庆云等人认为，公共利益应该具有分享性，而且“实际上分享人数的多寡并不是决定公共利益的惟一因素，决定是否真正构成公共利益的基本特征是“是否具有社会分享性”。由此可知，考量公共管理对公共利益的实现程度，也就是考量公共管理是否提供了为全体民众所需求或大多数民众所需求的利益以及这一利益是否为民众所分享。因此，考量公共管理对社会价值分配结果的公平，也就是考量公共管理是否使全体社会成员或大多数社会成员平等地分享了公共利益。

实现全体社会成员或大多数社会成员平等分享公共利益，这是一个动态的、整体的平衡过程。由于公共资源的有限性与民众利益需求的多元性及差异性，在一定的历史时期内，一项公共管理很难同时满足所有民众的利益需求。一般说来，一项公共管理总是在满足一部分民众利益需求的同时抑制另外一部分民众的利益需求或者是在满足民众某一方面利益需求的同时抑制民众另一方面的利益需求(这正是公共管理对社会价值分配这一本质属性的体现)。因此，公共管理要不断地对利益需求受抑制的群体(如弱势群体)或利益需求受抑制的方面予以补偿，用动态的、整体的利益平衡过程来渐进地实现社会价值分配结果的公平，使公共管理尽可能地逼近使全体社会成员共同分享公共利益这一理想目标。

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三、公平与效率分属公共管理的不同理性层面。公平是公共管理价值理性的核心。效率是公共管理工具理性的核心。效率是为实现公平服务的

对于公平与效率的关系，学术界已经多有论述，这些论述大都是抽象的，缺乏将公平与效率的关系放在具体的社会活动中的具体分析。事实上，在不同的历史阶段或不同的社会活动中，公平与效率的含义是不同的，二者之间的关系也是不同的。那么，公共管理中的公平与效率的含义及其关系如何呢?

对于公共管理中公平的含义，我们已经进行了一定的讨论：公共管理中的公平是在社会不同群体间实现的分配结果的公平，是使全体社会成员或大多数社会成员平等分享公共利益。我们再来讨论公共管理中效率的含义。公共管理中使用的效率概念来源于经济学。在经济学中，关于效率有两个含义：一是资源利用效率，是指利用有限的资源实现收益最大化的程度；二是资源配置效率，是指利用有限资源实现效用最大化的程度。经济学中效率的概念涉及了微观与宏观经济两个方面：资源利用效率是微观经济问题，属于企业管理范畴；资源配置效率是宏观经济问题，属于政府宏观调控范畴。公共管理中，效率一词的含义仍然是经济学中的含义。惟一的问题是：公共物品的提供不以赢利为目的，有些公共物品也不存在经济收益。为解决这一问题，我们可以将收益理解为社会收益与经济收益的统一。这样，在公共管理中使用效率这一概念时，既与经济学的效率概念保持了一致，又符合了公共管理的特点。

在公共管理中，处理公平与效率关系的基本准则是：从公平原则出发并注重效率。这一基本准则有三个含义：(1)公共管理必须以公平为基本出发点。第一，公共物品的可分享性与非排他性决定了公共管理必须从公平原则出发，不能以不公平的方式剥夺任一民众的消费权力。第二，公共管理的国民经济再分配性质，决定了公共管理必须从公平原则出发，将公平放在公共管理的首位。公共管理是国民经济的再分配过程，尽管各国的分配原则有所不同，但在国民经济再分配过程中，都要贯彻公平原则。从处理效率与公平关系的角度出发，可将世界各国的收入分配原则分为两类：效率优先与公平优先(尽管公平优先的国家是少数)。在公平优先的国家，再分配过程必然要贯彻公平优先的分配原则，以进一步实现公平。在效率优先的国家，国民经济的一次分配必然要形成社会收入的差异，甚至会导致尖锐的社会矛盾。为缓和由一次分配形成的社会矛盾，维护社会稳定并在公共选择中获取大多数人的支持，政府在国民经济再分配中，也必然要贯彻公平原则。(2)公共管理也要充分注重效率。经济学基本原理表明，公共资源是有限(稀缺)的，在有限资源的制约下，公共管理必须注重利用有限资源提供更多与效用更大的公共物品，以提高公共管理的效率。(3)公共管理中的效率是在公平统领下的效率。同其他经济活动一样，作为国民经济再分配过程的公共管理也必须解决生产什么、怎样生产、为谁生产这三个基本问题。与其他经济活动不同的是，公共管理解决这三个基本问题的顺序是：先解决为谁生产，再解决生产什么与怎样生产。这是因为：公共管理对社会价值分配的本质属性，要求公共管理首先要解决将社会价值分配给谁，即为谁生产公共物品的问题，在解决了为谁生产公共物品这一根本问题之后，公共管理才能考虑为这些人生产什么样的公共物品以及怎样生产这些公共物品。公共管理解决上述基本问题的顺序并以公平为基本出发点，决定了公共管理必须将公平放在首位，用公平来统领效率。具体说来就是：公共管理在决定为谁生产公共物品时从公平出发，在决定生产什么公共物品与怎样生产这些公共物品时注重效率。

至此，我们可以看出：在公共管理中，公平作为公共管理价值理性的核心，始终是第一位的；效率作为公共管理工具理性的核心，是为价值理性服务的，也就是为公平服务的。我国的公共管理理论研究是在借鉴西方公共管理理论与介绍西方公共管理改革运动的基础上展开的。诚然，西方的公共管理理论与英国撒切尔政府和美国里根政府率先开展的西方国家的新公共管理(改革)运动是以提高公共管理效率为中心的。但是，我们必须清醒地看到，这一理论与运动是在西方资本主义国家已经在公共管理中比较好地实现了公平的前提下进行的。认识到这一点，会使我们在努力提高我国公共管理效率的同时，始终坚持公共管理中的公平并将其放在首位，避免再次出现前一时期我国社会某些公共管理领域(如医疗、教育等领域)存在的为了追求效率而显失公平的社会现象。

四、公共管理是以公共权力为核心展开的，只有实现公共管理中公共权力的合理分配，才能从根本意义上实现公共管理的公平

公共管理的基本原理篇8

公平是公共管理的核心价值理念，也是公共管理理论研究的核心价值范畴。在学术界，学者们从不同的学科背景出发对公平作出了不同的理解，主要包括边沁功利主义的公平观、亚当斯管理学角度的公平观、罗尔斯社会学角度的公平观以及平均主义的公平观。公共管理是一个由政治学、经济学、社会学与管理学等学科构成的综合性学科，对公共管理中公平的理解也就由于人们学术背景的差异而不同。因此，在构建社会主义和谐社会的背景下，重新理解公共管理中的公平是十分必要的。

一、公共管理的本质属性是针对不同社会群体进行的社会价值分配，这决定了公共管理中的公平应该是社会学意义的群体公平。即在社会不同群体间实现的公平

虽然学术界基于不同学科背景的公平观为我们解读公共管理中的公平提供了基本的学科视角，但是我们不能简单套用上述公平观来理解公共管理中的公平。马克思主义基本原理告诉我们，理解任何一项社会活动的核心价值理念，都必须从这项社会活动的本质属性出发，使这一核心理念符合这项社会活动的本质属性。那么，公共管理的本质属性是什么呢?

公共管理是向社会提供公共物品的活动。为了有效地向社会提供公共物品，公共管理必须解决为谁提供公共物品以及提供什么公共物品这两个公共管理的基本问题。在可以用来提供公共物品的社会公共资源稀缺(有限)的前提下，公共管理解决这两个基本问题的过程也就是对社会公共资源进行分配的过程。具体说来：解决为谁提供公共物品的问题就是实现社会公共资源在消费主体方向上的分配(配置)过程(如，在有限公共财政支出的制约下，政府将这一财政支出用于为偏远地区修公路还是为城市建广场)；解决提供什么公共物品的问题就是实现社会公共资源在消费形态方向上的分配(配置)过程(如，同样是在有限公共财政支出的制约下，政府利用这一公共财政支出是为贫困群体解决住房问题还是解决子女教育问题)。因此，从公共管理解决的基本问题出发考察，公共管理的本质属性是对社会公共资源进行的分配。从社会公共资源具有的价值角度分析，公共管理的本质属性也就是对社会价值的分配。

与针对个体进行分配的提供私人物品的市场管理活动不同，公共管理对社会价值的分配是针对社会不同的群体而不是个体进行的，这是因为公共管理直接提供的是公共物品而不是私人物品。按照西方经济学的论述，公共物品是具有可分享性的物品，也是具有非排他性的物品。可分享性是指某人对公共物品的使用并不影响他人的使用；非排他性是指不能剥夺任何公民对公共物品的使用权利。在西方经济学对公共物品上述论述的基础上，需要进一步讨论的问题是：公共物品的可分享性与非排他性的具体体现是什么?对此，我们的回答是：第一，公共物品的可分享性与排他性是在一定的地区内实现的，是对一定地区内社会成员的可分享性与非排他性。也就是说，一个地区的社会成员可以平等分享该地区为每一位社会成员普遍性提供的公共物品，但并不接受其他地区的社会成员分享这一公共物品。具体例证就是，在实行联邦制国家结构形式的西方国家，社会福利主要由各成员国政府(州、省)负责提供，各成员国政府提供的社会福利是有差别的，各成员国的公民可以分享本成员国政府提供的社会福利，但不可以分享其他成员国提供的社会福利。第二，公共物品的可分享性与非排他性是在一定社会阶层(群体)内实现的，是对一定社会阶层成员的可分享性与非排他性。也就是说，一定社会阶层(群体)的社会成员可以分享社会为这一阶层(群体)成员选择性提供的公共物品，但并不接受其他阶层的社会成员分享这一公共物品。具体的例证就是，任何一位残疾人都可以免费享用市内公共交通、任何一位老年人都可以免费进入市内公园，但非残疾人、非老年人则不拥有这一权利。根据对公共物品的可分享性与非排他性的理解，我们可以将公共管理的本质属性进一步表述为：针对社会不同群体进行的社会价值的分配。

既然公共管理的本质属性是针对社会不同群体进行的社会价值的分配，公共管理中的公平也就应该是社会学意义上的群体公平，是在社会不同群体间实现的群体公平。

二、公共管理的根本目标是实现公共利益。这决定了公共管理中的公平应该是分配结果的公平。也就是使全体社会成员或大多数社会成员平等分享公共利益

公共管理的根本目标是通过提供公共物品来最大限度地实现公共利益。对于公共利益的认识，学术界存在着比较大的认识分歧，“甚至有些学者，如公共选择学派的代表人物詹姆斯·布坎南、肯尼斯·阿罗，根本否认公共利益的存在，认为‘公共利益是一种神话”～。布坎南等人之所以否认公共利益的存在，是基于公共选择理论的基本假设——理性人(经济人)假设。他们认为：根据理性人(经济人)假设，人们在政治决策中的动机与在市场决策中的动机是一致的，都是追求个人利益的最大化，而个人的偏好是不同的，并且每个人都有充分的决策信息与足够的决策能力。因此，人们无法形成共同的需求，也就无法形成公共利益。事实上，公共利益不仅是客观存在的，而且其内涵也是比较清晰的。公共利益这一概念，是由公共与利益两个基本概念构成的。公共的含义是共同的、公众的，而利益则是“人们为了生存、享受和发展所需要的资源和条件”。。因此，我们可以将公共利益理解为：公共利益是公众为了生存、享受与发展所需要的资源和条件。如果将公众为了生存、享受与发展的需要概括为需求，我们也可以将公共利益理解为：公共利益是满足公共需求的资源和条件。显然，公共管理对公共利益的实现是通过满足公共需求完成的，公共需求的满足是公共管理对社会价值分配的结果。因此，与提供私人物品的市场管理不同，公共管理中的公平应该是结果的公平，是对社会价值分配结果的公平。如何考量公共管理对社会价值分配结果的公平呢?公共管理的目标是满足公共利益，考量公共管理对社会价值分配结果的公平也就是考量公共管理对公共利益的实现程度。公共利益是满足公共需求的资源和条件，公共需求的主体是民众，公共利益的实现程度也应该由民众评定。在现代民主制度的背景下，民众对公共利益的评定是通过民主机制、依据民主决策规则进行的。尽管不同政治体制下的民主机制是不同的，但是民主决策的规则却是一致的，那就是全体一致规则与绝对多数规则。在采取全体一致规则的情况下，实现了全体民众所需求的利益即民众的整体利益也就是实现了公共利益；在采取绝对多数规则的情况下，实现了大多数(含全体)民众所需求的利益即民众普遍需求的个体利益也就是实现了公共利益。所谓实现公共利益，包含两个要素：一是提供的利益为民众(全体或大多数)所需求，这是由公共利益的公共性决定的；二是提供的利益为民众(全体或大多数)所分享，这是由公共利益的可分享性决定的。我国学者陈庆云等人认为，公共利益应该具有分享性，而且“实际上分享人数的多寡并不是决定公共利益的惟一因素，决定是否真正构成公共利益的基本特征是“是否具有社会分享性”。由此可知，考量公共管理对公共利益的实现程度，也就是考量公共管理是否提供了为全体民众所需求或大多数民众所需求的利益以及这一利益是否为民众所分享。因此，考量公共管理对社会价值分配结果的公平，也就是考量公共管理是否使全体社会成员或大多数社会成员平等地分享了公共利益。

实现全体社会成员或大多数社会成员平等分享公共利益，这是一个动态的、整体的平衡过程。由于公共资源的有限性与民众利益需求的多元性及差异性，在一定的历史时期内，一项公共管理很难同时满足所有民众的利益需求。一般说来，一项公共管理总是在满足一部分民众利益需求的同时抑制另外一部分民众的利益需求或者是在满足民众某一方面利益需求的同时抑制民众另一方面的利益需求(这正是公共管理对社会价值分配这一本质属性的体现)。因此，公共管理要不断地对利益需求受抑制的群体(如弱势群体)或利益需求受抑制的方面予以补偿，用动态的、整体的利益平衡过程来渐进地实现社会价值分配结果的公平，使公共管理尽可能地逼近使全体社会成员共同分享公共利益这一理想目标。

三、公平与效率分属公共管理的不同理性层面。公平是公共管理价值理性的核心。效率是公共管理工具理性的核心。效率是为实现公平服务的

对于公平与效率的关系，学术界已经多有论述，这些论述大都是抽象的，缺乏将公平与效率的关系放在具体的社会活动中的具体分析。事实上，在不同的历史阶段或不同的社会活动中，公平与效率的含义是不同的，二者之间的关系也是不同的。那么，公共管理中的公平与效率的含义及其关系如何呢?

对于公共管理中公平的含义，我们已经进行了一定的讨论：公共管理中的公平是在社会不同群体间实现的分配结果的公平，是使全体社会成员或大多数社会成员平等分享公共利益。我们再来讨论公共管理中效率的含义。公共管理中使用的效率概念来源于经济学。在经济学中，关于效率有两个含义：一是资源利用效率，是指利用有限的资源实现收益最大化的程度；二是资源配置效率，是指利用有限资源实现效用最大化的程度。经济学中效率的概念涉及了微观与宏观经济两个方面：资源利用效率是微观经济问题，属于企业管理范畴；资源配置效率是宏观经济问题，属于政府宏观调控范畴。公共管理中，效率一词的含义仍然是经济学中的含义。惟一的问题是：公共物品的提供不以赢利为目的，有些公共物品也不存在经济收益。为解决这一问题，我们可以将收益理解为社会收益与经济收益的统一。这样，在公共管理中使用效率这一概念时，既与经济学的效率概念保持了一致，又符合了公共管理的特点。

在公共管理中，处理公平与效率关系的基本准则是：从公平原则出发并注重效率。这一基本准则有三个含义：(1)公共管理必须以公平为基本出发点。第一，公共物品的可分享性与非排他性决定了公共管理必须从公平原则出发，不能以不公平的方式剥夺任一民众的消费权力。第二，公共管理的国民经济再分配性质，决定了公共管理必须从公平原则出发，将公平放在公共管理的首位。公共管理是国民经济的再分配过程，尽管各国的分配原则有所不同，但在国民经济再分配过程中，都要贯彻公平原则。从处理效率与公平关系的角度出发，可将世界各国的收入分配原则分为两类：效率优先与公平优先(尽管公平优先的国家是少数)。在公平优先的国家，再分配过程必然要贯彻公平优先的分配原则，以进一步实现公平。在效率优先的国家，国民经济的一次分配必然要形成社会收入的差异，甚至会导致尖锐的社会矛盾。为缓和由一次分配形成的社会矛盾，维护社会稳定并在公共选择中获取大多数人的支持，政府在国民经济再分配中，也必然要贯彻公平原则。(2)公共管理也要充分注重效率。经济学基本原理表明，公共资源是有限(稀缺)的，在有限资源的制约下，公共管理必须注重利用有限资源提供更多与效用更大的公共物品，以提高公共管理的效率。(3)公共管理中的效率是在公平统领下的效率。同其他经济活动一样，作为国民经济再分配过程的公共管理也必须解决生产什么、怎样生产、为谁生产这三个基本问题。与其他经济活动不同的是，公共管理解决这三个基本问题的顺序是：先解决为谁生产，再解决生产什么与怎样生产。这是因为：公共管理对社会价值分配的本质属性，要求公共管理首先要解决将社会价值分配给谁，即为谁生产公共物品的问题，在解决了为谁生产公共物品这一根本问题之后，公共管理才能考虑为这些人生产什么样的公共物品以及怎样生产这些公共物品。公共管理解决上述基本问题的顺序并以公平为基本出发点，决定了公共管理必须将公平放在首位，用公平来统领效率。具体说来就是：公共管理在决定为谁生产公共物品时从公平出发，在决定生产什么公共物品与怎样生产这些公共物品时注重效率。

至此，我们可以看出：在公共管理中，公平作为公共管理价值理性的核心，始终是第一位的；效率作为公共管理工具理性的核心，是为价值理的，也就是为公平服务的。我国的公共管理理论研究是在借鉴西方公共管理理论与介绍西方公共管理改革运动的基础上展开的。诚然，西方的公共管理理论与英国撒切尔政府和美国里根政府率先开展的西方国家的新公共管理(改革)运动是以提高公共管理效率为中心的。但是，我们必须清醒地看到，这一理论与运动是在西方资本主义国家已经在公共管理中比较好地实现了公平的前提下进行的。认识到这一点，会使我们在努力提高我国公共管理效率的同时，始终坚持公共管理中的公平并将其放在首位，避免再次出现前一时期我国社会某些公共管理领域(如医疗、教育等领域)存在的为了追求效率而显失公平的社会现象。四、公共管理是以公共权力为核心展开的，只有实现公共管理中公共权力的合理分配，才能从根本意义上实现公共管理的公平

公共管理的基本原理篇9

    公平是公共管理的核心价值理念,也是公共管理理论研究的核心价值范畴。在学术界,学者们从不同的学科背景出发对公平作出了不同的理解,主要包括边沁功利主义的公平观、亚当斯管理学角度的公平观、罗尔斯社会学角度的公平观以及平均主义的公平观。公共管理是一个由政治学、经济学、社会学与管理学等学科构成的综合性学科,对公共管理中公平的理解也就由于人们学术背景的差异而不同。因此,在构建社会主义和谐社会的背景下,重新理解公共管理中的公平是十分必要的。

    一、公共管理的本质属性是针对不同社会群体进行的社会价值分配,这决定了公共管理中的公平应该是社会学意义的群体公平。即在社会不同群体间实现的公平

    虽然学术界基于不同学科背景的公平观为我们解读公共管理中的公平提供了基本的学科视角,但是我们不能简单套用上述公平观来理解公共管理中的公平。马克思主义基本原理告诉我们,理解任何一项社会活动的核心价值理念,都必须从这项社会活动的本质属性出发,使这一核心理念符合这项社会活动的本质属性。那么,公共管理的本质属性是什么呢?

    公共管理是向社会提供公共物品的活动。为了有效地向社会提供公共物品,公共管理必须解决为谁提供公共物品以及提供什么公共物品这两个公共管理的基本问题。在可以用来提供公共物品的社会公共资源稀缺(有限)的前提下,公共管理解决这两个基本问题的过程也就是对社会公共资源进行分配的过程。具体说来:解决为谁提供公共物品的问题就是实现社会公共资源在消费主体方向上的分配(配置)过程(如,在有限公共财政支出的制约下,政府将这一财政支出用于为偏远地区修公路还是为城市建广场);解决提供什么公共物品的问题就是实现社会公共资源在消费形态方向上的分配(配置)过程(如,同样是在有限公共财政支出的制约下,政府利用这一公共财政支出是为贫困群体解决住房问题还是解决子女教育问题)。因此,从公共管理解决的基本问题出发考察,公共管理的本质属性是对社会公共资源进行的分配。从社会公共资源具有的价值角度分析,公共管理的本质属性也就是对社会价值的分配。

    与针对个体进行分配的提供私人物品的市场管理活动不同,公共管理对社会价值的分配是针对社会不同的群体而不是个体进行的,这是因为公共管理直接提供的是公共物品而不是私人物品。按照西方经济学的论述,公共物品是具有可分享性的物品,也是具有非排他性的物品。可分享性是指某人对公共物品的使用并不影响他人的使用;非排他性是指不能剥夺任何公民对公共物品的使用权利。在西方经济学对公共物品上述论述的基础上,需要进一步讨论的问题是:公共物品的可分享性与非排他性的具体体现是什么?对此,我们的回答是:第一,公共物品的可分享性与排他性是在一定的地区内实现的,是对一定地区内社会成员的可分享性与非排他性。也就是说,一个地区的社会成员可以平等分享该地区为每一位社会成员普遍性提供的公共物品,但并不接受其他地区的社会成员分享这一公共物品。具体例证就是,在实行联邦制国家结构形式的西方国家,社会福利主要由各成员国政府(州、省)负责提供,各成员国政府提供的社会福利是有差别的,各成员国的公民可以分享本成员国政府提供的社会福利,但不可以分享其他成员国提供的社会福利。第二,公共物品的可分享性与非排他性是在一定社会阶层(群体)内实现的,是对一定社会阶层成员的可分享性与非排他性。也就是说,一定社会阶层(群体)的社会成员可以分享社会为这一阶层(群体)成员选择性提供的公共物品,但并不接受其他阶层的社会成员分享这一公共物品。具体的例证就是,任何一位残疾人都可以免费享用市内公共交通、任何一位老年人都可以免费进入市内公园,但非残疾人、非老年人则不拥有这一权利。根据对公共物品的可分享性与非排他性的理解,我们可以将公共管理的本质属性进一步表述为:针对社会不同群体进行的社会价值的分配。

    既然公共管理的本质属性是针对社会不同群体进行的社会价值的分配,公共管理中的公平也就应该是社会学意义上的群体公平,是在社会不同群体间实现的群体公平。

    二、公共管理的根本目标是实现公共利益。这决定了公共管理中的公平应该是分配结果的公平。也就是使全体社会成员或大多数社会成员平等分享公共利益

    公共管理的根本目标是通过提供公共物品来最大限度地实现公共利益。对于公共利益的认识,学术界存在着比较大的认识分歧,“甚至有些学者,如公共选择学派的代表人物詹姆斯·布坎南、肯尼斯·阿罗,根本否认公共利益的存在,认为‘公共利益是一种神话”~。布坎南等人之所以否认公共利益的存在,是基于公共选择理论的基本假设——理性人(经济人)假设。他们认为:根据理性人(经济人)假设,人们在政治决策中的动机与在市场决策中的动机是一致的,都是追求个人利益的最大化,而个人的偏好是不同的,并且每个人都有充分的决策信息与足够的决策能力。因此,人们无法形成共同的需求,也就无法形成公共利益。事实上,公共利益不仅是客观存在的,而且其内涵也是比较清晰的。公共利益这一概念,是由公共与利益两个基本概念构成的。公共的含义是共同的、公众的,而利益则是“人们为了生存、享受和发展所需要的资源和条件”。。因此,我们可以将公共利益理解为:公共利益是公众为了生存、享受与发展所需要的资源和条件。如果将公众为了生存、享受与发展的需要概括为需求,我们也可以将公共利益理解为:公共利益是满足公共需求的资源和条件。显然,公共管理对公共利益的实现是通过满足公共需求完成的,公共需求的满足是公共管理对社会价值分配的结果。因此,与提供私人物品的市场管理不同,公共管理中的公平应该是结果的公平,是对社会价值分配结果的公平。  如何考量公共管理对社会价值分配结果的公平呢?公共管理的目标是满足公共利益,考量公共管理对社会价值分配结果的公平也就是考量公共管理对公共利益的实现程度。公共利益是满足公共需求的资源和条件,公共需求的主体是民众,公共利益的实现程度也应该由民众评定。在现代民主制度的背景下,民众对公共利益的评定是通过民主机制、依据民主决策规则进行的。尽管不同政治体制下的民主机制是不同的,但是民主决策的规则却是一致的,那就是全体一致规则与绝对多数规则。在采取全体一致规则的情况下,实现了全体民众所需求的利益即民众的整体利益也就是实现了公共利益;在采取绝对多数规则的情况下,实现了大多数(含全体)民众所需求的利益即民众普遍需求的个体利益也就是实现了公共利益。所谓实现公共利益,包含两个要素:一是提供的利益为民众(全体或大多数)所需求,这是由公共利益的公共性决定的;二是提供的利益为民众(全体或大多数)所分享,这是由公共利益的可分享性决定的。我国学者陈庆云等人认为,公共利益应该具有分享性,而且“实际上分享人数的多寡并不是决定公共利益的惟一因素,决定是否真正构成公共利益的基本特征是“是否具有社会分享性”。由此可知,考量公共管理对公共利益的实现程度,也就是考量公共管理是否提供了为全体民众所需求或大多数民众所需求的利益以及这一利益是否为民众所分享。因此,考量公共管理对社会价值分配结果的公平,也就是考量公共管理是否使全体社会成员或大多数社会成员平等地分享了公共利益。

    实现全体社会成员或大多数社会成员平等分享公共利益,这是一个动态的、整体的平衡过程。由于公共资源的有限性与民众利益需求的多元性及差异性,在一定的历史时期内,一项公共管理很难同时满足所有民众的利益需求。一般说来,一项公共管理总是在满足一部分民众利益需求的同时抑制另外一部分民众的利益需求或者是在满足民众某一方面利益需求的同时抑制民众另一方面的利益需求(这正是公共管理对社会价值分配这一本质属性的体现)。因此,公共管理要不断地对利益需求受抑制的群体(如弱势群体)或利益需求受抑制的方面予以补偿,用动态的、整体的利益平衡过程来渐进地实现社会价值分配结果的公平,使公共管理尽可能地逼近使全体社会成员共同分享公共利益这一理想目标。

    三、公平与效率分属公共管理的不同理性层面。公平是公共管理价值理性的核心。效率是公共管理工具理性的核心。效率是为实现公平服务的

    对于公平与效率的关系,学术界已经多有论述,这些论述大都是抽象的,缺乏将公平与效率的关系放在具体的社会活动中的具体分析。事实上,在不同的历史阶段或不同的社会活动中,公平与效率的含义是不同的,二者之间的关系也是不同的。那么,公共管理中的公平与效率的含义及其关系如何呢?

    对于公共管理中公平的含义,我们已经进行了一定的讨论:公共管理中的公平是在社会不同群体间实现的分配结果的公平,是使全体社会成员或大多数社会成员平等分享公共利益。我们再来讨论公共管理中效率的含义。公共管理中使用的效率概念来源于经济学。在经济学中,关于效率有两个含义:一是资源利用效率,是指利用有限的资源实现收益最大化的程度;二是资源配置效率,是指利用有限资源实现效用最大化的程度。经济学中效率的概念涉及了微观与宏观经济两个方面:资源利用效率是微观经济问题,属于企业管理范畴;资源配置效率是宏观经济问题,属于政府宏观调控范畴。公共管理中,效率一词的含义仍然是经济学中的含义。惟一的问题是:公共物品的提供不以赢利为目的,有些公共物品也不存在经济收益。为解决这一问题,我们可以将收益理解为社会收益与经济收益的统一。这样,在公共管理中使用效率这一概念时,既与经济学的效率概念保持了一致,又符合了公共管理的特点。

    在公共管理中,处理公平与效率关系的基本准则是:从公平原则出发并注重效率。这一基本准则有三个含义:(1)公共管理必须以公平为基本出发点。第一,公共物品的可分享性与非排他性决定了公共管理必须从公平原则出发,不能以不公平的方式剥夺任一民众的消费权力。第二,公共管理的国民经济再分配性质,决定了公共管理必须从公平原则出发,将公平放在公共管理的首位。公共管理是国民经济的再分配过程,尽管各国的分配原则有所不同,但在国民经济再分配过程中,都要贯彻公平原则。从处理效率与公平关系的角度出发,可将世界各国的收入分配原则分为两类:效率优先与公平优先(尽管公平优先的国家是少数)。在公平优先的国家,再分配过程必然要贯彻公平优先的分配原则,以进一步实现公平。在效率优先的国家,国民经济的一次分配必然要形成社会收入的差异,甚至会导致尖锐的社会矛盾。为缓和由一次分配形成的社会矛盾,维护社会稳定并在公共选择中获取大多数人的支持,政府在国民经济再分配中,也必然要贯彻公平原则。(2)公共管理也要充分注重效率。经济学基本原理表明,公共资源是有限(稀缺)的,在有限资源的制约下,公共管理必须注重利用有限资源提供更多与效用更大的公共物品,以提高公共管理的效率。(3)公共管理中的效率是在公平统领下的效率。同其他经济活动一样,作为国民经济再分配过程的公共管理也必须解决生产什么、怎样生产、为谁生产这三个基本问题。与其他经济活动不同的是,公共管理解决这三个基本问题的顺序是:先解决为谁生产,再解决生产什么与怎样生产。这是因为:公共管理对社会价值分配的本质属性,要求公共管理首先要解决将社会价值分配给谁,即为谁生产公共物品的问题,在解决了为谁生产公共物品这一根本问题之后,公共管理才能考虑为这些人生产什么样的公共物品以及怎样生产这些公共物品。公共管理解决上述基本问题的顺序并以公平为基本出发点,决定了公共管理必须将公平放在首位,用公平来统领效率。具体说来就是:公共管理在决定为谁生产公共物品时从公平出发,在决定生产什么公共物品与怎样生产这些公共物品时注重效率。

    至此,我们可以看出:在公共管理中,公平作为公共管理价值理性的核心,始终是第一位的;效率作为公共管理工具理性的核心,是为价值理性服务的,也就是为公平服务的。我国的公共管理理论研究是在借鉴西方公共管理理论与介绍西方公共管理改革运动的基础上展开的。诚然,西方的公共管理理论与英国撒切尔政府和美国里根政府率先开展的西方国家的新公共管理(改革)运动是以提高公共管理效率为中心的。但是,我们必须清醒地看到,这一理论与运动是在西方资本主义国家已经在公共管理中比较好地实现了公平的前提下进行的。认识到这一点,会使我们在努力提高我国公共管理效率的同时,始终坚持公共管理中的公平并将其放在首位,避免再次出现前一时期我国社会某些公共管理领域(如医疗、教育等领域)存在的为了追求效率而显失公平的社会现象。  四、公共管理是以公共权力为核心展开的,只有实现公共管理中公共权力的合理分配,才能从根本意义上实现公共管理的公平

公共管理的基本原理篇10

   [关键词] 全球化 国际公共事务管理 合法性 全球治理

   作者简介：

   王乐夫：男，(1941.8-),海南省定安县人，中山大学行政管理研究中心主任，政治与公共事务学院院长，教授，博士生导师。主要研究领域：行政理论与领导科学、公共管理等。

   李伟权：男，（1974.8-），广东博罗县人，中山大学行政管理研究中心，行政管理专业在读博士研究生，研究方向：行政理论与领导决策，公共管理。

   一、全球化与国际公共问题的治理

   全球化发展所带来的一个直接后果就是全球化问题的增多与现有政治实体管理能力不足之间的矛盾加剧。和平与发展是当代的主题。然而，随着文明社会的发展，国际之间的政治、经济文化之间的斗争与问题越来越迫切需要各民族国家进行更多的合作。世界需要包括国家、国际组织、非政府组织在内的各社会主体的协调与合作。这就是全球治理。更有甚者提出全球公民社会的思想，强调发展跨国社会力量，弥补政治权力的遗漏。这都是强调在全球问题上以多元主义取代以前单纯以国家为中心的思想。

   在上个世纪初期，即有人提出要建立“世界政府”，但在当时的国际背景下是十分不现实的。随着社会的进步，经济与科技的发展，国际民主进程的加快，设立国际组织进行国际公共问题的处理，不仅是必要的而且是可行的。现在，除了联合国外，各种区域性的国际组织、专门性的国际组织如雨后春笋，层出不穷。与实践相比，我们的理论则相对落后。建立国际公共事务管理机制的必要性表现在下列几个方面：一是经济全球化需要建立国际公共管理机制。经济全球化使各国经济联系日益密切，一损俱损、一荣俱荣。市场失灵、贫富两极分化等经济问题必须各国共同努力，协调一致，才能圆满解决。二是国际人权状况的改善需要建立国际公共管理机制。人权从根本上讲，是一个国家的内政。但是，不可否认的是现代文明下，人权也有一定的国际标准。生存权、发展权、尊严权、平等权等均是人权的不可或缺的部分。为改善国际人权状况，避免因人权问题干涉别国内政，侵犯国家主权，应当建立具有法律效力的国际人权管理机构，领导国际人权改善方面的工作。三是保障国际公共安全需要建立国际公共管理机制。发生在美国的9.11事件表明国际恐怖主义分子的活动已经具有明显的国际化趋势，而反恐怖主义的国际协作相形见绌。为了同恐怖主义斗争，维护国际公共安全，建立负有国际公共安全管理职能的管理机构势在必行。四是解决国际流行疾病、解决人类环境污染等环保问题需要建立国际公共管理机制。艾滋病已经成为人类共同的敌人；酸雨、臭氧洞、土地沙漠化、物种灭绝预示着人类的生存环境日益恶化。为了解决上述各国共同面临的问题，必须建立国际公共管理机构，对相关事务进行管理。五是反对霸权主义、强权政治需要建立国际公共管理机制。长期以来，超级大国实施霸权主义、强权政治的一个借口是：国际事务需要管理而无人能够担当此项任务，正是它以对国际负责的姿态管理各国事务。因此，我们在反对霸权主义、强权政治的同时，应当看到国际公共事务的公共管理是历史发展的客观要求；只有建立国际公共管理组织圆满完成国际公共管理职能，才能更彻底地反对霸权主义、强权政治。六是提高国际公共事务管理效率需要建立国际公共管理机制。在各国的公共管理职能中，有一些是国际通行的内容。如果将这些职能统一起来，使各国能够充分协调，既可以改善管理的效果，也可以提高管理效率。

   在国际公共事务的确定上，国际公共事务是指主权国家以外的，影响国家发展、人类生存的政治、经济、文化、军事、环境以及其它必须依靠国际社会进行共同治理才能解决的公共性事务。这些国际公共事务具有下列特征：第一，国际性。国际公共管理不涉及或几乎不涉及国家内部和私人性的事务。只有这些事务上升为国际社会必须关注的、不处理会影响国际社会正常秩序发展的，也就是具有了国际性的，才是国际公共管理的一项内容。第二，公共性。国际公共管理是以社会公众包括国家、地区、企业和个人作为服务对象的，一般来说，只要具备了该组织管理的对象属性，就可以纳入组织的管理范围之中。国际公共事务是公益性的公共事务，它的解决不仅仅是为了个别国家或地区，而是有益于全世界的。并不是着眼于现在，而着眼于将来的公共事业和公益事业。第三，共同管理的特性。国际公共事务必定是需要多种权力主体进行管理的事务。只有上升为需要多种权力主体进行管理，这类事务才能具有公共性。而且，没有多种权力主体形成共识进行问题的处理，就不可能或者说是难解决的。

   国际公共管理问题包括国际公共权力、国际公共利益与国家利益、国际公共管理组织、公民的基本人权问题、国际经济发展问题、国际公共环境问题、国际公共安全问题、国际文化问题，国际和平与发展问题等等方面的问题。国际公共管理并不同于国际政治学的研究范围，它更加注重的是对国际公共事务的管理与问题的解决上面，是要建构一个国际公共管理的体系来实现全球的共同治理。

   国际公共管理的基础建立在全球化之上。 全球问题是人类面临的共同困境，问题的解决也在很大程度上仰仗各国政府及相关组织的共同行动，如果可以用一个概念加以描述的话，那就是治理。 它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式制度安排。治理的好处在于它既涉及主权又与主权无绝对联系，它允许非政府组织及非制度安排发挥作用，有时是绝对作用。因此，认为全球化已经导致国际共同管理事务存在和有必要性的人自然认同治理的可能，就是以威胁主权国家为由反对国际公共事务管理的人，也较能接受治理，国际治理成为人们的共识。国际治理包含了三个基本含义：一是治理针对的对象是单个国家无法单独完成的全球性问题，需要相关主体的合作；二是治理的主体是多元的。通常包括民族国家、政府间组织、非政府组织及个人。这些主体在问题解决中具有互补协作功能。三是全球治理和区域治理一样，是多层次治理。从总体看，它涵盖了区域、国家、次国家三个层次。全球治理的结构包括，在纵向上，全球治理并不只是全球性问题的治理，而是全球范围的治理。在横向上，全球治理包含文化价值、伦理观与制度因素。其中制度是核心，制度分为活动实体与活动规则。全球治理的基础是全球公民社会的建立与成熟。

   国际公共管理并不是建立全球性的政治管理体系或是行政管理架构，也是不建立全球性的世界政府对全世界的政治、经济、文化等进行干预的机制，而是确立一个国际公共事务的处理规则，是对国际公共问题的管理系统工程，是一个协调解决机构，是要确定每一项事关全球命运的事务的管理主体来对问题的处理，从而避免人类为问题不能够尽快解决而陷入困难，导致人类发展的停滞不前，甚至是人类的灭亡。因此，确立国际公共事务管理的主体及其权力，是当前国际发展一项重要的任务。

   二、全球化背景下国际公共事务管理主体的合法性基础

   在全球化的背景之下，国际公共事务的处理比以前更加成熟，首先，经济与科技的发展为国际公共管理提供物质基础。经济的发展为国际公共管理提供雄厚的物资基础。科技尤其是信息技术、交通运输技术等的飞速发展为国际公共管理提供先进的手段。其次，开放的国际政策和趋势为国际公共管理提供思想认识基础。自近代以来，世界的整体趋势走向开放。闭关锁国已经为绝大多数国家所不为。世界贸易组织已经有140多个成员国。这表明建立国际公共管理已经有一定的思想认识基础。再次，已经存在的国际组织为国际公共管理提供组织基础。国际公共管理组织已经在一定领域、一定区域内存在。联合国、奥林匹克委员会、欧盟、东盟等已经担当一些国际公共管理职能。这为完善国际公共管理组织打下基础。第四，全球的区域治理实践说明构建国际治理体系的可能性。国际格局的变化，国际政治联合趋势加强，国际经济一体化、国际军事冲突与对抗、跨区域文化交流、全球性社会问题日益增多这些都构成了国际公共管理需要解决的问题。

   实际上，现阶段各国在处理国际问题的效率是低下的，其原因在于缺乏一个有效的公共管理机制，尤其是对国际公共事务管理主体的合法性存在着许多争议与分歧。这就是全球化背景下国际公共事务管理主体的合法性问题。国际公共管理的主体是存在的，并且已经在一定程度上发挥着其国际公共事务处理的重要作用。那么，国际公共管理主体的合法性由哪些方面组成？其合法性的基础是什么？

   1、合法性及其讨论

   “合法性”是一个内涵非常复杂的概念。它的形容词legitimate（合法的或具有合法性的）的词典意思包括：1）根据法律的，符合法律的；2）与既定的规章、原则、标准相一致的；3）合法婚姻所生的；4）符合推理规则的，有逻辑的，并因而有效力的；5）以继承权的原则为依据的；6）正当的（justified）；7）正常的或通常类型的。“合法性”概念被用来表明具有这些属性。概括地说，“合法性”表明某一事物具有被承认、被认可、被接受的基础，至于具体的基础是什么（如某条法律、规则、标准或逻辑），则要看实际情境而定。合法性是指符合某些规则，而法律只是其中一种比较特殊的规则，此外的社会规则还有规章、标准、原则、典范以及价值观、逻辑等等。因此，合法性的基础可以是法律程序，也可以是一定的社会价值或共同体所沿袭的先例。

   “合法性”概念在社会科学中的使用有广义和狭义之分。广义的合法性概念被用于讨论社会的秩序、规范 ，或规范系统。 它运用于社会领域，比法律、政治更广的范围，并且潜含着广泛的社会适用性。狭义的合法性概念被用于理解国家的统治类型或政治秩序。 在国际政治中，国际公共管理主体的存在并不是一种统治，而是管理或治理。所以国际管理主体并不是合法统治。合法统治是合法秩序的多种形式之一，它包含着被统治者对统治的承认。 国际文化多元主义则把国际公共管理主体的合法性承认引申为群体与群体的关系（平行的承认） 、管治者与被管治群体的关系（“上”对“下”的承认），它构成了一个共同体内异质文化群体的“承认的政治”，特定的文化或者具有特定文化的群体通过这种过程获得自己的合法性。

   从政治哲学理念中规范意义上来理解合法性对理解国际公共管理主体的合法性有一定的借鉴意义。在西方，最早将权力合法性上升为评估权力首要因素的是卢梭。 合法的权力来自于服从而不是强力。但是，作为国家来说，暴力是权力合法性来源之一。对暴力权利的垄断被人们称为国家的主权权力，它是近代以来国家权力合法性的依据之一。但是国家权力的合法性还必须有其他依据。“国家所代表的是一种公共权力。公共权力不同于以追求自身利益为目的的掠夺性(predatory)的权力。它的首要职能是为国家内的人民提供秩序，提供安全，使他们能够过一种有安全的生活。” 国家权力的“理由”基于一种权力与责任、权威与义务相对应的原则。主权权力的基本职能是为主权属下所有成员提供公共产品。 国家履行这些职责构成国家权力合法性的依据，构成国家垄断使用暴力的权利与税收权利的依据，也构成国家要求臣民服从的“合法性”(legitimacy)依据。

   2、国际公共管理主体的合法性基础

   全球化条件下，到底国际公共管理机制才是具有合法性的机制，其主体合法性如何确定？国际公共管理主体的合法性基础是否也像主权国家一样呢？它显然是很不相同的。一般来说，国家权力的来源可以有传统的权力、暴力权力和提供公共产品的责任权力，还可以是民主权力。而国际公共管理主体的权力合法性容易受到质疑。因为它有许多不稳定的合法性因素。国际公共管理主体是存在的，而且在国际关系中也发挥着重要的作用。

   从西方现代政治哲学传统中，国家权力的合法性有两个基本标准。一是最高标准，从民主制度的根本原则出发，政治统治的合法性必须建立在被统治者同意并对被统治者有所交待(accountable)的基础上。二是最低标准，即权力与义务的统一。统治者掌握政治统治权力的基本预设是它能够为被统治者提供具有普遍意义的公共产品。同理，国际公共管理主体权力的合法性也应当符合这两个标准，或者至少是符合最低标准。即国际公共管理主体应当是体现国家主权民主选择的权利，是国家或世界公民选举出来的。这就是管治合法性的基础。管治是主权国家权力的让度。事实上，按照这个标准，现在所谓的国际公共管理主体都缺乏必要的合法性依据。这就注定了是其合法性的先天不足。现今国际公共管理主体还不具有对世界上人民有所交代即对全世界负责任的机制。国际公共权力合法性的标准之一是它必须具有普遍性，即在这种权力对所统辖的范围内普遍适用同一原则。但事实上，这种权力的普遍性还存在着争议，它往往不是遵循民主的原则，而是遵循利益与强制的原则建立起来的。一般来说，国际公共管理主体的合法性主要体现在下列几个方面：

   第一，国际公共事务管理权力的共同让度是主体合法性的首要基础。

   人们希望国际公共管理存在的基础是建立在西方近代自由主义传统中的理想主义原则与反映弱小国家利益与诉求的平等原则结合在一起，这样才能够最终确定国际社会普遍承认的主体合法性的地位。它应当以平等主权原则为基础，寻求全球化环境下最大可能的国际合作，并寻求在主权国家转让部分权力的基础上实现某种全球化国际公共管理。在国际公共事务管理的过程中，核心是主权平等原则。实际上，这就涉及到两个问题，国家的主权是不是绝对的？如果不是，它应当在多大程度上让度其权力，让度哪些权力？国际公共事务在当今的发展条件下，国际社会应当确立这样一个原则，即在坚持平等主权的前提下，主权国家在自己领土范围内并不拥有绝对权力，而是必须承认对国家主权权力的适用范围、方式应该有所限制。不管怎么样，国际公共管理主体的合法性还是应当建立在国家权力、公民权力以及社会力量的让度基础之上的。这实际上是创始契约所规定的权利转让。

   联合国的作为国际公共事务管理主体的合性地位的基础最重要的是来自于国家权力的让度。但是，由于主权国家权力让度并没有很明确，而且大多数属于“低政治化”的权力让度，所以尽管理论上联合国是公认的国际公共事务管理的主体，但由于其权力来源的有限性和不稳定性，导致了其公共管理权力具有先天的缺陷，在涉及到“高政治化”的问题上缺乏主体完全意义上的合法性基础。

   第二，从权力与义务统一的角度来说，国际公共管理主体应当为所管理的对象提供基本公共产品，这是合法性基础之二。

   这是其“所然”的合法性。主体的管理性确立了权利，提供公共产品则是主体的普遍性的义务。同国家的产生一样，许多国际公共管理主体的产生是经过一定的历史传统或是由于其超强的国际事务处理能力而得到国际社会所公认的，之所以它会成为国际公共事务管理的主体，在于其为国际社会提供了一种可供参考并可以在实践中起着效用的公共产品，或是一套规则、机制，或是一种理念如保护珍稀动物。世界贸易组织由于其在世界经济发展上制定的一系列国际经济运行规则，以及其有效的经济争端处理机制，从而成为了世界市场经济发展公共产品的最大提供者，正是因为这套规则与机制，它成为了除联合国外最重要的国际公共管理主体之一。其合法性地位也最高。联合国在提供公共产品上也是作用巨大的，因而在一定程度上它补充了权力让度合法性上的不足。

   第三，国际公共事务主体的合法性最理想根基是来自于民主的选择，即以主权国家、世界公民或全球公民的共同选择。

   除了创始契约所规定的主权国家权利转让和管理主体为所属地区提供公共产品的依据外，国际公共管理主体的权力合法性依据必须与民主原则联系在一起。国际公共事务管理主体的权力必须受到民主机制的制约，从而使权力的行使者对权力实施的对象有所交代。 国际公共管理主体的权力无论是建立在传统之上，还是建立在强权之上。按照卢梭的理论，所有这些权力都是不合法的。真正合法的权力只有一种，即建立在人们自由选择基础上的权力。自由意味着自主。 对于一个国家来说，民主的制度是唯一可以既建立权威又不丧失自由的制度。一切不民主的制度都是非法的制度，都是对人民的奴役。在国际公共事务的管理过程中，按照民主选择的原则来选择管理主体，并赋予其相应的权力，事实上是很难行得通的。

   第四，国际公共管理主体的合法性还建立在人类可持续发展的全球共识思想基础上。

公共管理的基本原理篇11

宪政是现代国家运用宪法管理国家的政治制度，我国宪法学家张友渔先生曾经指出：“所谓宪政，就是拿宪法规定国家体制、政权组织以及政府和人民相互之间的权利义务关系，而使政府和人民都在这些规定之下，享受应享受的权利，负担应负担的义务，无论谁都不许违反和超越这些规定而自由行动的这样一种政治形态”。豍显然，公共管理是宪政国家重要的组成部分，宪政基本原则与现代公共管理之间存在一系列的矛盾和冲突，并由此构成了公共管理模式创新的内在张力。

（一）权利保障原则与部门条块化的冲突

宪政的基本价值追求就是对人权的保障，“宪政的本质就是用宪法和法律来限制政府专横的权力保障公民的基本权利”，豎宪法以根本大法的形式对公民的基本权利加以确认和保障成为近代宪法鲜明的主旨。从制度安排的角度讲，应本文由收集整理当“以保障个人基本权利作为国家机关职权的确立和执行的底线”，豏这有利于保障公民的合法权利免受国家权力的非法入侵与伤害，同时可以“以权利制约权力”。尊重人的主体性和个体性，以公民的权利为出发点和归宿，是近代宪法的真谛。然而，目前我国以分工为基础、以各司其职和层级节制为特征的传统官僚制日益导致了行政业务之间、政府各部门之间、各地方政府之间、垂直部门与地方政府之间、各行政层级之间的分割，形成了“碎片化”的分割管理模式。豐随着网络化、信息化的快速发展，这种管理模式的缺陷日益凸显，既妨碍了政府整体效能的实现，又妨碍了服务政府的建设，对保障公民的基本全力带来了极大不便。

（二）权力制约原则与公共权力拓张的风险

在马克思主义的视阈中，国家是社会发展到一定历史阶段的产物，并有其萌芽、异化与回归的过程。权力制约原则认为权力需要制约，国家权力的各部分之间相互监督、彼此牵制，以保障公民权利。然而，国家公共权力的回归需要经历过一个漫长的历史过程，在这个过程中，限制和制约公共权力成为了公共利益最大化的前提条件。正如黄健荣指出：“没有宪政保障和制约的公共管理尤如沙滩上的楼阁一样，而没有规范和有效的公共管理的支撑，宪政则如同空中楼阁”，豑公共权力与公共利益的辩证关系需要统一于宪政的现实基础之上。

（三）法治原则与市场化政府行为的矛盾

法治也称“法的统治”，是指“统治阶级按照民主原则把国家事务法律化、制度化，并严格依法进行管理的一种治国理论、制度体系和运行状态”，豒公平和正义成为法治原则的核心内容。对于中国公共管理而言，法治原则是一项基本内容。然而随着市场化改革，中国公共服务的供给主体结构由单一的政府供给转向政府公共部门、市场企业组织及社会非营利组织多元参与，关键问题是：在社会公共服务产品购买过程中，政府管理部门能否做到公开、透明和规范？如何改变社会公共服务产品的“临时性”？政府把本应承担的公共服务责任推给市场，容易引发公共服务供给过程中政府与市场的错位，“不少公立服务机构偏离甚至抛弃了公共服务机构的定位与定向，产生了大量的趋利行为，少数甚至成了自行其是的营利机构，陷入了畸形市场化与产业化的困境。公立服务机构在体制上的严重缺陷是造成近些年来所谓的‘上学难’与‘看病难’等一系列社会问题的重要根源。”豓显然，中国公共管理和公共服务改革在实现效率的同时，在一定程度上牺牲了公平和正义的法治原则。

二、宪政视阈下公共管理创新的模式分析

构建一种有效、合理的公共管理模式成为一种必然选择。目前学界对公共管理模式的认识存在着诸多见仁见智的观点，但分类依据都缺乏整体性的视角，很难为我们提供一种具有普遍性和科学性的范式。在宪政视阈下，以公共权力的组织形态为依据，公共管理的模式可以分为分割管理模式、整体管理模式和服务型管理模式三种类型。

（一）“市场主导-效率优先”模式

该模式强调效率和合法性，公共管理具有高效的管理能力以及这种效能得到了宪政支持，但是没有价值诉求。在市场经济条件下，市场竞争是产生效率的前提，因此我们可以此种范式视为一种由市场主导的公共管理模式。在这种范式下，政府不仅需要积极完善市场秩序，创造各类市场活动主体公平竞争的环境，而且还需要根据市场的竞争机制，解决公共服务产品的供需问题。因此，这种模式一定程度上能够克服官僚体制下公共服务的政府单一供给模式，有助于纠正传统公共服务的失效现象。但是，为公共利益而进行的公共管理同样有可能面临着如何代表和实现公众要求和愿望的合法性，即政治学意义的合法性的挑战。

（二）“分权融合-公平至上”模式

高模式强调价值和公民政治诉求，公共管理由明确的政治价值诉求，而且有宪政支持，但是缺乏高效率的管理效率。在当下的社会条件下，公平、正义、民主的价值诉求成为一种主流，该模式能够凸显公共行政的公共利益指向和公民指向，将公共服务的范式建立在民主治理框架的基础上，但是对与高效率相关的管理技术、体制安排和行政程序并没有具体的主张，而且认为以市场价值作为公共行为的主要导向，无法克服市场失效带来的价值问题，即市场在限制垄断、提供公共品、约束个人的极端自私行为、克服生产的无政府状态、降低统计成本等方面存在着内在的局限，尤其在实现社会公平方面更是无能为力。

（三）“多元竞合——均等共享”模式

此种模式能够比较清晰地反映出当前我国公共服务的供给状况，最突出的特征就是激发各级地方政府以及市场主体和社会主体在公共服务供给方面的能量，以期推动公共服务总量和质量的迅速提升。但是，由于我国现行宪法仍存在着公民基本权利与自由保障乏力、国家权力分配体制不明确、秩序缺位和面临宪法实施困境等宪政缺失，官僚体制的弊端依然存在，整个公共管理体系存在着明显的缺陷和不足。在缺乏宪政支持的背景下，基于不同的利益定位和实现机制，不同供给主体对公共服务供给具有不同的目的，容易导致公共服务供给过程中不公平的现象产生。

三、宪政视阈下公共管理模式创新的路径

公共管理的基本原理篇12

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2015.18.167

[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2015）18-0-01

公共管理是一个随着社会发展而兴起和完善的概念，笼统而言，其主要是指对社会的公共事务所进行的一系列的管理活动。具有现代意义的公共管理是以西方的社会结构以及理论体系为基础发展起来的，与公共行政管理之间存在密切联系，是传统的公共行政管理与政治学、法学、管理学相分离而独立出来的一大新概念。公共管理在本质上而言，是一个历史范畴。可见，在不同社会的不同历史时期，公共管理的内涵不同，随着历史的不断演变，公共管理的内涵也在发生着不同的变化。

1 公共管理的内涵衍变

20世纪初期，是西方古典行政管理理论的产生与形成时期，这一时期，在坚持行政同政治相分离的前提下，对国家行政组织以及行政效率进行研究，并探讨行政管理的原则，将科学的管理理论运用于行政研究中，奠定了行政管理的基本框架，为行政管理的发展打下基础。同时，由于政治与行政相分离，忽视了政治因素在管理过程中产生的重要作用，且没有充分重视人际关系、非正式组织及外界环境等对管理的主要影响。20世纪30至60年代，传统的行政管理工作在原来的基础上得到了进一步完善和发展。该时期人际关系学说、决策理论的兴起对行政管理理论的完善和发展起到了积极作用。人际关系学说使公共行政管理开始注重人的作用，而决策理论中强调政治与行政之间的关系，两者不可完全独立。同时，这一时期传统的公共行政管理理论广泛吸收了政治、社会和运筹等方面的理论，使公共行政管理理论的综合性以及应用性得到了极大提高。由于该时期国际经济的自由化趋势，使得人们对公共管理进行反思，从而思考政府管理的创新及出路，对于公共管理的改革产生了重要影响。20世纪80至90年代，整个社会都产生了翻天覆地的变化，受时代背景的影响，公共管理出现了重要的改革运动，其标志之一是公共管理代替了行政管理。综合上述公共管理内涵的发展历程，认为公共管理主要是指政府及其他相关机构，围绕社会经济发展和公众要求这一核心，对涉及公众利益的各种公共事务所实施的有效管理。

2 公共管理学的纵向学科框架

公共管理学是现代管理科学的有机组成部分，是对公共管理理论进行研究，并不断探讨其结论的新知识体系。其主要包含以下几大方面的基本内容。

2.1 基本概念

公共管理的基本概念是公共管理学体系构建的基础和前提，对于公共管理基本概念的理解可以从以下几个方面进行。首先，抽象意义上也就是笼统概念上的理解，公共管理主要是对公共事务的管理活动。因此，只要存在公共事务或者公共组织活动，那么就存在公共管理。其次，公共管理分为初始、传统、以及现代三大部分。就初始的公共管理而言，其主要是原始的公共组织管理，而传统公共管理主要是指国家产生后对公共事务进行的一系列的管理活动，在20世纪80年代后经过理论变革而形成的公共管理则称之为现代公共管理。在对公共管理体系进行构建的过程中，需就这三大方面的公共管理进行分析、比较和探讨。再次，公共管理的基本概念所存在的狭义及广义方面的探讨。最后，在理解公共管理的基本观念的过程中要充分考虑公共管理的公共性、社会性及管理性的特征。充分认识到公共管理是一种注重原则及绩效的管理活动，注意公共管理所肩负的使命。

2.2 逻辑起点

逻辑起点的确定对于理论体系的形成有着至关重要的作用，只有在正确、恰当的逻辑起点的基础上，才能形成科学的理论体系。公共管理是以解决公共问题为最终目标的活动，可见公共问题是公共管理学体系在构建过程中的逻辑起点，在公共管理学体系构建的过程中以公共问题方案的制定和实施为中心。

2.3 核心内容

在公共管理的过程中，公共领导贯穿在公共管理的各个环节以及具体的过程中，在一定程度上体现出中心枢纽的地位，在公共管理的过程中发挥着主导型的作用，这决定了在公共管理过程中共领导是核心，在一定程度上制约和影响着其他要素作用的发挥。

2.4 基本问题

在公共管理过程中要从维护社会公平的角度出发，切实使用公共权力，维护公共利益，从而使社会中的每一个成员在社会生活中拥有同等机会、享受平等权利。由此可见，社会公平问题是公共管理研究的基本问题。公共管理研究的基本问题的明确界定，为公共管理学的研究提供了明确的发展方向，关系着公共管理学体系的进一步发展和完善。

2.5 公共管理改革

公共管理是一个历史性的范畴，因此，公共管理要随着社会的不断进步而不断革新，并贯穿于公共管理活动的始终，从而实现公共管理的与时俱进，不断提升公共管理的有效性、科学性。可见，公共管理改革在公共管理学体系中占据着重要地位，是公共管理学的重要组成部分。

3 结 语

在我国，公共管理是刚刚兴起的一大概念，我国对公共管理学的研究尚处于初始阶段，这在一定程度上决定了无论是对公共管理内涵的理解还是公共管理学学科架构的构建尚处在不断研究和探讨之中。