乡村社会治理的问题篇1

在全面建设小康社会的进程中，以“三农问题”为核心的乡村发展成为关乎社会持久发展和国家稳定富强的关键问题。在乡村社会由传统熟人社会向现代陌生人社会转型过渡的半熟人社会背景下，乡村治理改革的有效实施将为实现全面小康社会奋斗目标注入强劲动力。

一、半熟人社会的意涵

费孝通先生认为存在两种不同性质的社会，“一种并没有具体目的，只是因为在一起生长而发生的社会；一种是为了要完成一件任务而结合的社会。” 前者是普遍遵循共同礼仪习俗的熟人社会，后者是崇尚法理契约的陌生人社会，在两者之间，存在着一种传统与现代、静态与动态、尚礼与尚理的过程性社会状态，学术界普遍称之为半熟人社会（或半陌生人社会）。

半熟人社会是指现代化进程中，传统乡村共同体消解、基层公共组织弱化、道德和权威走向危机而现代性乡村秩序尚未完全建立时的乡村社会主体基础性价值和社会性价值混乱的过程性社会状态。首先，半熟人社会是由熟人社会向陌生人社会转变过渡的过程；其次，半熟人社会是乡村社会生活方式、社会秩序、价值观念的混乱状态，社会成员更多地表现为自私自利、急功近利、迷惘无助和自我丧失等；再次，半熟人社会的核心在于成员的主体性价值下降和社会服务衰退，新旧社会生活秩序和价值规范体系相互冲击，社会成员内心道德律令及社会状态左右摇摆以致杂乱无章。

二、“半熟人社会”背景下中国乡村治理存在的问题

在熟人社会向陌生人社会转型的半熟人社会，社会关系的变化与调整导致乡村治理面临诸多问题。

（一）乡村社会关系恶化

首先，原子化的乡村社会成员“各自为政”。传统熟人社会下，由于生产力水平低和天然的血缘关系，乡村社会成员之间在生产生活中结成紧密联系。随着现代性因素强势渗入，尤其是家庭生产技术水平和生活水平的提高，核心家庭的生产成果足以满足其生存和发展的需要，家庭之间的联系日趋减少，乡村社会成员关系日益冷漠。同时，原子化的乡村社会注重对自身利益进行理性化算计的保有，对乡村社会公共事务参与的积极性直线下降。

其次，经济社会分化导致乡村社会关系不和谐。传统熟人社会中超稳的经济和社会文化分层形成了较为清晰的社会结构和权威体系，并且被乡村社会内部各阶层人群所认同。而百年社会变革导致乡村社会内部结构在内外部影响的失衡。部分成员通过各种途径实现经济力量上升的同时，要求与之相对应的社会政治地位，但具有超稳特点的社会结构及文化心理变迁远远慢于经济分化的速度，法理型社会的制度和精神体系尚未完整架构，导致不同群体及个体对自身地位和相互间关系的不满，甚至对立。

再次，乡村社会身份认同和信仰缺失。以市场经济为代表的现代化发展是一把双刃剑，一方面能够极大地促进经济社会发展，并推动相应的政治文化进步，另一方面也渗透着个人主义、拜金主义、消费主义、唯科学主义等思想。在熟人社会向陌生人社会转变过程中的半熟人社会背景下，乡村社会传统的秩序维护和道德约束体系被打破，而适应法理社会的制度体系和道德准则尚未建立，乡村演变为带有显著功利思想的、短视的、迷惘无助的、道德沦丧甚至充满戾气的社会，乡村成员迷失了自身在乡村中的身份定位和社会认同，同时丧失了对乡村道德约束甚至宗教的敬畏信仰。

（二）乡村治理理念政府化

系统论认为，在严重的内外部压力下，政治系统会应对各种环境压力做出迅速反应，通过自身系统的调整和改变适应内外部环境的变化需求，从而保障系统本身的持续性和对内外部环境的适应性。乡镇政府和乡村自治组织作为乡村治理的主要组织者和直接参与者，其受到的内外部压力决定了其理念趋向政府化。

首先，乡镇政府作为国家政权体系的基层组织和乡村治理的直接领导者，上级政府的目标责任追究制度使乡镇政府必须认真做好政策落实工作，同时乡村治理本身的针对性、灵活性和优化性使乡镇政府必须遵循乡村治理的规律进行有针对性的引导、筹措和实施管理。为了能够使乡村治理的上下压力得到有效舒缓，乡镇政府往往选择折中方案，在治理中确保上级政府对乡村治理的各项投入，从作为基层政府的角度入手理顺自己和定位自己。

其次，自治组织的最优化安排选择了政府化的治理理念。乡镇政府作为乡村治理的领导者和组织者，其行政目标的达成需将目标责任进一步细化为乡村组织的目标基础上实现，行政的压力迫使乡村自治组织必须确立与乡镇政府组织相适应的政府化的组织形态。与此同时，乡村自治组织本身承担的部分行政职能和乡村社会成员对自传统社会以来的权力依附心理，导致乡村自治组织在实质上超出了自治管理、民主协商的范畴，成为乡村社会成员的领导机构和国家政权的乡村机构。自治组织在内外部压力作用下的最优化安排形成了组织政府化的模式。

（三）乡村治理机制缺失

在作为半熟人社会的乡村治理转型期中，无论是乡村社会精神转换和制度变迁，还是乡村社会成员自身定位和行为规范的模糊不清，都造成了乡村治理的机制建设偏差、滞后或缺失。

首先，乡村治理机制赢利化。乡村治理的目的在于实现乡村社会的和谐有序和持续发展，保障乡村社会的最优化和最大化进步。而在半熟人社会的背景下，乡村治理中无论是乡村治理组织还是乡村社会成员奉行各自为政的理性化算计，都在维护和增加自身的利益。面对个体和组织之间对各自利益维护和增长的诉求，乡村社会呈现出经济市场主体之间的利益博弈气氛，无论是乡村治理主体还是乡村治理行为都显现出乡村治理的赢利化状态，偏离了乡村治理的目的本质。

其次，乡村治理机制滞后。传统熟人社会的协调有序的内部沟通机制为市场经济的自由平等和利益对抗精神所摧毁，但未能建立起与陌生人社会相对应的平等主体的法理性机制，混乱的乡村治理理念和现状导致乡村治理主体对守旧自保和冒险激进左右摇摆，最终往往导致面对飞速发展的乡村社会状况却不敢想，更不敢做。乡村治理理念的裹足不前导致乡村治理机制发展的滞后。

再次，乡村治理机制缺失。在传统熟人社会稳定的社会定位和有效的内部协调沟通机制被理性化进程打破后，乡村社会不同层面均产生大量的传统与现代、乡村与城市、习惯与规范等的冲突，内部协调机制已没有消减冲突的能力，而对外部诉求的内在思想和制度安排准备不足，加之没有适合于转型进程中的合理机制安排，冲突愈演愈烈。

三、“半熟人社会”背景下中国乡村治理的对策

（一）优化治理结构，探索乡村治理新格局

首先，理顺权力关系。“在一个只具有有限政治参与的体制内，传统的乡村精英分子的支持已足以使政治保持稳定。而在政治意识和政治参与正在拓宽的制度内，农民就成了决定性的集团。” 乡村治理的权力无论是自上而下还是自下而上来说都源自于人民，乡村治理必须紧紧依靠乡村成员的认同和参与，因此，要从选举制度变革入手，切实落实直选制度，转变原来自上而下的授权为选举授权，在乡村权力与授权主体之间建立紧密联系，从而确保权力的有效服务。

其次，理顺乡村治理主体间的关系。各主体间的关系历来是乡村治理的难点和重点，要明确乡镇与村之间的党组织领导关系，充分发挥党的先锋模范作用、发扬创业精神、贯彻全心全意为人民服务的根本宗旨，坚持党的路线、方针和政策。同时，破除过去政府的全面干预模式，政府治理回归到法律规定的服务位置上来，为村集体及村民的自治发展奠定良好的体制环境和保障服务。

（二）建立以法律规定性为基础的自主性秩序社会

由于半熟人社会转型的过程性、重构性特征，乡村治理的法律法规体系建设存在明显不足，如制度不完善，存在制度或程序的薄弱甚至空白；制度的执行力不足；制度的反馈和追责渠道受阻等等。从制度构建过程来看，“包括建立议程、界定问题、设计方案、预测结果、比较和抉择方案以及方案的合法化等环节，” 程序复杂，周期漫长，并且制度执行的有效性问题尚待检验。在这种半熟人社会的背景下，应在宪法及既定相关法律法规基础上，通过乡村社会成员的广泛参与，以确立建立在协商共议基础上的、符合当地特点的、具有基本行为规范作用的自主性、本地化制度，填补由熟人社会向陌生人社会转变过程中的制度间隙。

（三）着力发展基于乡村素质提升的全面教育

半熟人社会中乡村社会成员急功近利、迷惘无助、道德沦丧等现象在很大程度上是由于教育程度低下造成的，必须大力发展乡村全面教育。其中，要着重发展旨在全面扫除文盲、提升乡村社会基础教育整体水平的乡村义务教育，并依此建立消除乡村“懒汉”、提升乡村社会生产生活能力的技能教育平台，全面提升乡村民众知识水平和道德素质。在此过程中要注意：第一，转变教育理念，从乡村社会及乡村民众出发，摒弃原有“高深莫测”的理论教育，变自上而下的精英教育理念为自下而上的通识教育理念；第二，转变教育方式，思想政治教育和乡村治理能力教育既有理论指导，也有现实案例讲解。基层政府和乡村自治组织将知识和能力具体化、细节化，贴近现实，走进农户，在实践中学道理、学能力，在“触摸可及”的乡村治理实践中逐步实现半熟人社会背景下的我国乡村治理变革。

参考文献

乡村社会治理的问题篇2

【中图分类号】C912.82 【文献标识码】A

在许多人记忆中，中国传统乡村尽管没有城市的繁华发达和热闹时尚，但山明水秀、绿意融融、空气清新、民风淳朴、安静祥和。这样的乡村，令曾经到过那里和从那里走出来的人都无限眷恋，都怀有抹不去的乡愁。但是，曾几何时，传统乡村的这些美好在当代乡村已不复存在，取而代之的是一系列“乡村病”。

乡村病是指发生在乡村的、由于城乡发展不均衡而导致的各种社会弊病。本文所提“乡村社会病”是指乡村中存在的除政治、经济以外的其他社会问题，主要涉及农村社会事业、基础设施、社会治安、环境保护等。

“乡村社会病”的表现

20世纪90年代后，我国城乡差距日益拉大。为了解决这一问题，我国启动了城乡发展一体化改革。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》再次强调：“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”。

在法学视角中，城乡发展一体化是指通过制度变革和渐进过程，更好地解决农业、农村、农民问题，打破并最终消除城乡二元结构的壁垒，促使城乡均衡发展，使乡村与城市获得平等的发展机会，使农民与市民享有平等权利，享受平等的物质文明、政治文明和精神文明。

从总体看，我国城乡发展一体化改革成效显著。改革开放后，我国率先推进农村改革，农村面貌发生巨大变化。近年来，中央坚持把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，不断加大强农、惠农、富农政策力度，农业基础地位得到显著加强，乡村社会事业得到明显改善，统筹城乡发展、城乡关系调整取得重大进展。但由于欠账过多、基础薄弱，我国城乡发展不平衡、不协调的矛盾依然比较突出。乡村社会病就是这些不平衡、不协调的突出表现。

乡村社会事业发展滞后。由于历史形成的城乡发展不平衡，我国广大乡村地区社会事业滞后是一个不争的事实。乡村基础教育薄弱，其主要表现是经费投入不足和办学条件差。近些年来，由于学龄人口减少、城镇化进程加快，一些地方施行撤点并校。撤点并校在改善乡村学校办学条件、提高办学效益和质量的同时，也带来了部分学生上学路程远、上下学交通安全存在隐患、生活成本增加等新问题。与工业化、城镇化进程相伴随，农民到非农领域就业已成为一种常态，由此产生出“农民工”这一特殊社会群体。近些年来，农民工的就业环境有所改善，但从总体看仍不乐观。

此外，已覆盖我国广大乡村的新型农村合作医疗制度，在使农民受益的同时也存在保障和理赔范围窄、保障水平低等问题。虽然各级财政对新农合的补贴逐年增加，2014年的补助标准已达320元，但由于我国医疗价格水平不断上涨，显然无法给农民医疗带来足够保障。当前，乡村老年人留守现象十分普遍，新农保制度实施5年来，主要存在的问题是保障水平低。据估算，即便按每年500元的档次缴费，农民每月能领取的养老金总额也仅有129元。

乡村社会基础设施建设落后。国家发改委2011年10月的《农村基础设施建设发展报告（2011）》在肯定近年来农业基础设施建设取得成效的同时，也指出了问题，例如，卫生服务体系的发展不能满足农民日益增长的需求，卫生机构不同程度地存在条件简陋、装备缺乏、布局不合理、急救医疗服务能力和水平差等问题；文化设施落后于城市，文化人才结构与布局不合理，公共文化设施运转费用无保障机制等。这说明，创新和完善农村基础设施和公共服务设施决策、建设、运行管护机制，切实解决基础设施建设城乡脱节、重城市轻农村的问题，仍是我国全面建设小康社会面临的艰巨任务。

乡村社会治安堪忧。近些年来，乡村“空心化”现象日益凸显，即留守乡村的多是妇女、儿童和老人。乡村空心化引发了乡村治安案件的一些新特点，包括盗窃侵财类案件发案率高、开赌场、由邻里纠纷和家庭矛盾引发的治安案件增加、村霸乡霸活动抬头等。2013年12月23日在中央农村工作会议上发表讲话时指出：农村社会治安不容乐观，一些地方违法犯罪活动不少，黑恶势力活动时有发生，和利用宗教进行非法活动仍然较多。他还说，要严厉打击扰乱农村生产生活秩序、危害农民生命财产安全的涉农犯罪，坚决打掉农村涉黑涉恶团伙，维护农村社会稳定。上述讲话既反映了乡村社会治安的真实状况，同时也指明了乡村社会治安治理的任务和目标。

乡村环境污染加剧。近些年来，由于环境保护工作力度加大，城市环境污染有所缓解，工业污染比重得到控制并有所下降。但是，伴随制造业的发展和城镇化进程的推进，许多高污染企业不断向乡村和山区转移，导致乡村环境污染和人居环境脏乱差。乡村环境污染遍及各个方面，包括水污染、土壤污染、农药污染、化肥污染、农膜污染、禽畜养殖污染等。在一些发达地区，乡村已变成“大工厂”，工业废气、废水、固体废弃物随意排放，乡村环境污染（特别是水污染）十分严重。乡村环境污染已成为乡村社会发展、农民身心健康和农业转型升级的巨大障碍。不仅如此，近些年来，乡村环境污染还引发了多起，对社会稳定形成严重威胁。

“乡村社会病”的由来

乡村社会病的形成是我国长期实行重城市、轻乡村政策的结果。这种城乡政策偏差在不同历史时期有不同的表现。改革开放前，城乡政策偏差主要表现在对乡村社会发展抑制过多、剥夺过重；改革开放后，城乡政策偏差主要表现在一些地方对乡村社会发展支持保护不足，由此导致不仅没能彻底解决历史欠账，而且还增添了一些新问题，例如乡村环境污染问题。

改革开放前的城乡政策偏差。1978年以前，国家对乡村社会发展抑制过多、剥夺过重，以至伤了乡村社会的“元气”。在政治上，农民虽然有平等地位之名，但却无工农平等之实；在经济上，工农价格剪刀差使农民长期受到“取予不均”的不公平待遇，特别是用命令方式、以国家强力推进的农业合作化和化运动，使乡村和广大农民的利益遭受长期损害。新中国成立后，中国共产党领导经济建设，由于对经济建设任务的艰巨性、复杂性估计不足，因而制定、实施违背科学和社会发展规律的城乡政策，实为一种必然。

改革开放后的城乡政策偏差。1978年以后，我国高度重视农业、农村、农民问题，在农村实施了土地承包经营制度，近些年来又推行了城乡发展一体化改革，力图纠正长久以来造成我国城乡社会发展不平衡的政策偏差，实现城乡社会均衡发展。但是，由于一些地方对乡村社会发展支持保护不足，我国乡村社会发展仍面临诸多问题。

例如，对村民自治保护不足。20世纪80年代初，我国一些乡村出现了自发形成的农民自治组织，引起了最高立法机关的关注。1982年《宪法》在第一百一十一条设置了“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织”的规定。1998年11月，九届全国人大常委会五次会议通过了《村民委员会组织法》，村民自治获得法律依据。但是，《村民委员会组织法》在一些地方执行不力，村民自治程度和实质效能都不高，村民自治虚化，甚至异化为村委会自治、村干部自治，严重挫伤了村民自治的积极性。由于村民自治虚化，很多事关乡村社会发展的事项任由村干部独断专行。对于此类问题，一些乡镇政府视而不见或者无所作为。

再如，对农民非农化保护不足。长期以来，我国实行以户籍管理为核心的城乡隔离制度，将人口划分为市民和农民两种身份，农民无权享受就业、住房、医疗、养老等社会福利，也不能在城乡间自由流动。1978年以后，伴随国家城乡体制改革各项政策的实施，农村劳动力开始流动、转移，中国社会亦开始成为一个流动社会。1982年，国务院《关于疏通城乡商品流通渠道扩大工业品下乡的决定》，要求打破地区封锁，按经济合理原则组织商品流通，初步放宽了城乡限制；1984年，国务院《关于农民进入集镇落户问题的通知》，允许农民在口粮自理的情况下移居小城镇；1985年，公安部《关于城镇暂住人口的暂行规定》，允许农民进城开店、打工、兴办服务业等，确立了与城镇户口相衔接的流动人口管理制度。

到20世纪80年代末，农村外出务工劳动力已经由改革开放初期不到200万人迅速增加到3000万人，形成了“农民工”社会群体。这一社会群体的形成拓宽了农民就业渠道、增加了农民收入、为城市劳动密集型产业提供了低成本劳动力、促进了城市建设与繁荣、为乡村发展带来了资金等。从传统农业国家向现代工业国家转型，农民非农化是一种历史趋势，农民就业也是乡村社会发展的重要内容，我国各级各地政府应当主动因应并积极保护，但这种保护在许多地方并不积极，以至农民工的一些问题长期得不到解决，例如劳动安全卫生条件差、超时间超强度劳动、工资待遇低、劳动合同签订率低、缺乏劳动技能培训、享受不到基本社会保障、享受不到城市公共服务、维权困难、身份转换难等。对农民非农化保护不力，限制了农民向非农领域转移，限制了农村土地流转，归根结底是阻滞了我国从传统农业国向现代工业国转型的历史进程。

“乡村社会病”治理中的乡政

事实上，乡村社会发展的所有问题都与政府活动有关。在各级政府中，乡镇政府离乡村最近。乡镇政府所处的这一位置，使得乡镇政府在乡村社会问题治理、促进城乡发展一体化的过程中，既有压力，又有优势。本着“守土有责”的理念，我国各地乡镇政府要有为、有担当，做好应做之事。那么，治理乡村社会问题，乡镇政府要做好哪些应做之事呢？

认清乡权的特点。按照《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定的乡镇政府的七项职权可以看出乡权的特点主要有二：执行性和增益性。首先，乡权全部是执行性的，例如执行法律、本级人大的决议、上级行政机关的决定等。当然，乡权也包括决策权，但这种决策本质上是“二次决策”，甚至是“三次决策”，是对上位法和上位决策的乡地化，目的是使上位法和上位政策在本乡得到更好的执行。其次，乡权不包括行政处罚、行政强制等执法权，乡权行使的全部目的就是保护、维护、保障农民各项权利权益。认清乡权这两大特点十分重要，乡权的执行性和增益性，明确了乡权行使的范围，框定了乡权运行的方向。也就是说，只要将乡权用于忠实执法，积极为农民增益，乡权的运用就是正当的，握有乡权的乡镇政府就是一个负责任的政府。

将乡镇政府的职能重心转到乡村社会发展。我国政府系统的结构就像“金子塔”，金子塔内部分层，处于最上层的是中央政府，处于最底层的是乡镇政府。与其他级别政府不同的是，乡镇政府不设职能部门，乡权行使和政府职能履行主要依靠内设科室和“七站八所”。作为国家行政管理的基础，乡镇政府在推进城乡发展一体化改革中责任重大，必须将政府职能重心转到促进乡村社会发展和乡村社会问题治理上。

但是，乡镇政府职能转变的前提是县政府职能转变。现时，乡镇政府除了要履行国家法律赋予的职能，还要应对上级行政机关的各项达标任务。在有些地方，上级与乡镇政府签订的各种责任书多时达近40种，少时也有20多种，许多都是“一票否决”责任书，乡镇政府成了为上级打工的政府，消耗了大量的人力、物力。因此，要求乡镇政府转变职能，首先县政府要转变职能，并形成与乡镇政府职能相适应的工作考核评价体系，取消各种脱离实际的达标升级活动，将乡镇政府的工作真正引导到为农民办实事和提供公共服务上来。

治理乡村社会问题要先易后难，渐次推进。乡村社会问题多，先解决什么，后解决什么，在哪个问题上切入，在哪个问题上扩展，包括乡镇政府在内的各级政府要统筹安排，渐次推进。在这方面，赣州市的做法值得借鉴。在新农村建设中，赣州市做的第一件事就是乡村环境整治。这是一件农民关心、要求强烈、受益直接、短期见效的事，这件事做好了，农民见到了新农村建设的成效，后面的事情就好做了。赣州市许多农村环境脏乱差，垃圾乱堆、淤泥不清、厕所乱建、蚊蝇遍地、道路不通。赣州市用一年多时间主抓“三清三改”。三清即清垃圾、清淤泥、清路障；三改即改水、改厕、改路，乡村容貌有了很大改观。这件事做后，赣州市又启动了“农民知识化工程”、农民培训基地建设等工作，新农村建设初见成效。

推动乡村社会发展要科学设计，因地制宜。乡村社会问题的治理要讲科学、用智慧、巧设计、顺乎自然、因地制宜，不搞大轰大嗡、大拆大建、劳民伤财。在这方面，海南琼海市的做法值得借鉴。十以来，琼海市确立了“打造田园城市，构建幸福琼海”的发展战略，据调研，目前，全市建成文明生态村1754个，占全市自然村总数的67%，有8个村镇被评为全国文明村镇，广大农民群众得到美的享受，养成美的德行，过上美的生活，城乡之间、乡村之间各美其美，美美与共，构筑起“城在园中、村在景中、人在画中”的美丽家园。在建设美丽乡村中，琼海市精心设计，巧借山形水势，依山顺水，不占田、不填塘、不砍树、不拆房，农民就地城镇化。琼海市新乡村既保留了传统乡村的清新自然，也兼顾了现代生活的时尚典雅，乡村真正成了农民的家园、市民的公园、游客的乐园。琼海市乡村治理的思路和做法，对海南省各地有普遍意义，对我国中西部地区生态环境同类型的农村也有示范作用。

乡村社会治理的问题篇3

以\"乡政村治\"为主体内容的行政体制改革是近些年来对民族乡村生活干预最大的外在因素之一，它引发了乡村治理结构上的巨大调整。

从地方回应的角度来看，民族乡村基于特殊的文化传统与社会资本结构而具有了较大的特殊性，因而特别值得关注。

一、民族乡村治理的外部推力：基层行政体制改革（一）乡村生活秩序的重构：治理结构的视角。\"乡政村治\"的基层行政体制改革自1982年《宪法》规定设立村民委员会，作为一种为中国农村治理量身打造的制度形式，\"村治\"被赋予了推动中国农村社会向现代社会转变的期望。从本质上讲，选择\"乡政村治\"的改革模式有意识地革除掉先前\"政社一体\"的基层权力结构，重新以市场经济理念为指导、以整合乡村精英与传统权威为手段、按民主理念重新设计的乡村现代化的建设方案。\"乡政\"将先前直接深入到村寨的行政权力终止在乡镇政府一级，作为地方治理主体的地方政府在逐步转变自己的角色定位，从而释放出乡村的管理空间给民间进行自我管理。乡村权力调整给村民自治提供了治理空间，在这一权力的调整过程中，村民、村两委、经济组织以及其他利益团体与政府实行有效的合作并完善乡村治理是一个重要问题。

（二）民族乡村治理的压力与动力。在\"村治\"的过程中，来自于外部和内部的压力对村民自治进程提出了挑战。村民自治组织和村民在自我管理中的知识水平和技能是影响村民自治的制约因素之一，也为乡村治理带来了内在压力。由于在广大乡村中，受传统习俗等社会资本因素影响，如何选择乡村治理的方式是摆在\"村治\"过程中的一个难题。另外，在我国民族乡村中，不同民族间由于组织文化的差异，公民的参与意识也因而存在显著不同。乡村自治的真正实现与公民参与意识的提升有密切联系。因此如何提升村民的公民参与意识也是民族乡村治理中面临的压力之一。同时，行政干预还将在一定时期内存在，这构成了对村民自治的外部压力。虽然在\"村治\"过程中面临许多压力，但是基层行政体制改革是在科学发展观指导下最终实现乡村生活现代化的重要途径，也是民族乡村治理的强大动力。因此要以改革为动力，不断突破面临的各种压力和制约瓶颈，在改革和创新中推进民族乡村的治理。

二、民族乡村治理的内部动力：民族社会资本（一）\"社会资本\"的分析框架。罗伯特·帕特南认为，社会资本指的是社会组织的特征，诸如信任、规范、以及网络，他们能够通过促进合作行为提高社会的效率[1]，他并从\"信任\"、\"互惠的规范\"、\"公民的参与网络\"的分析视角对意大利地区进行了研究。我国少数民族在漫长的岁月中形成的具有民族特色的社会资本因素。

譬如：家支在凉山彝族乡村治理中的发挥整合资源、凝聚人心、内部控制、强化认同的积极功能[2]，而本文仅以苗族为蓝本，揭示民族社会资本因素对乡村治理的影响。罗伯特·帕特南的研究方法为我们研究民族社会资本影响下的乡村治理提供了有用的分析框架。

（二）以\"社会资本\"为主体的调查情况。

2008年1月，课题组成员到黔东南苗族侗族自治州雷山县的西江苗寨进行了调查。根据社会资本的分析框架，我们在问卷设计中特别考察了苗族乡村生活中的信任、规范、网络三个维度的情况。通过对问卷的统计（如下表）与分析，揭示贵州苗族社会资本在乡村治理中的状况：

1.网络关系的现代化有助于乡村的民主管理如表所示，通过对问题1、2、3、5、12的回答情况统计，可以看出多数人认为民族乡村应当按民族管理方式进行治理，缺乏现代化的参与意识。问题4和问题6这二个涉及选举的问题考察了影响选举的不同因子。第一个因子是\"家族的影响力\"如何的问题，第二个因子涉及\"亲情\"和\"友情\"。问卷结果显示，聚族而居的苗族并不完全地顺从宗族的影响，他们大多数非常看重选举的责任和意义，并且在一定程度上将这种选举责任看得高于亲情和友情，这显示出苗族在组织上的成熟与理性，是促进参与网络完善的推动力量。

3.传统权威与规范在村治中受到重视第7、8考察的是村民关于自治主体、自治原则的相关看法。对问题7的统计说明，在与新政策相比较的情况下，大多数人还是选择了老规矩。对问题8的统计表明如果打算在苗族乡村当中发现一种可以取代老年苗族的地位而居于苗族乡村生活中心位置的群体相当困难。

尊重老年人，尊重生活经验的积累，尊重传统智慧，在苗族乡村中已经不只是涉及到伦理道德问题，更深切的意义是表明了苗族社会进行组织与管理所进行的集体选择，这种选择源于历史但是在当下仍然有着深刻的影响。 4.信任关系的边界在调整中不断扩展第9、10、11个问题则集中于测试村民对信任对象的选择，这一组问题所反映的核心是苗族村民如何选择信任对象以及对组织化的乡村生活的基本态度。有72.2％的村民表示出对民间组织的依赖，认为参加民间组织会获得帮助。这种认识与苗族历史以来的共济共助传统相互说明。这表明在社会网络建设的过程当中，基于血缘关系所建立的强联系正在逐步为基于地缘关系的弱联系所平衡，邻里之间的空间联系已经在相当大的程度上侵蚀了曾经是单纯的血缘组织内部所拥有的高度信任。苗族乡村社会的组织因子既有血缘联系的传统也会有地缘关系的发展。这组答案似乎暗示了一种综合了血缘与地缘的网络关系会不断地在苗族乡村社会中发育出来的可能。

三、完善民族乡村治理的路径：行政改革与社会资本互动从上面分析，可以看出，基层行政体制改革与民族社会资本分别从外部和内部两个层面对民族乡村治理产生影响，为此我们从以下几个方面探讨完善民族乡村治理的路径。

（一）构建\"政府引导\"与\"多元参与\"结合的治理结构。以\"乡政村治\"为主体内容的基层行政体制改革来自于国家层面的推动，在民族乡村治理中，政府依然将担当重要角色，但应逐步在民族乡村治理中转变自己的角色定位，由\"政府主导\"逐步过渡到\"政府引导\"；协调村民、家族、民间的村民组织、经济组织以及其他利益团体的利益关切；发挥政府和多元主体在治理结构中处理共同事务中的不同作用以及建立它们之间的相互协调与合作的体系[3]。构建\"政府引导\"与\"多元参与\"结合的治理结构要发挥民族乡村的社会网络的重要作用。在乡村治理的过程中，实现存在着复杂的利益冲突和矛盾，而科学运用民族乡村的社会网络资源有助于提升乡村治理的现代化水平、增强不同治理主体间的协调与配合，缓解和化解矛盾、增加他们在处理共同事务中的能力、提升村民的认同感。

要重视家族关系、友情、亲情关系对网络关系的影响，减少社会网络的外部性，促参与网络的完善，使民族乡村的网络关系在乡村治理中发挥积极功效。

（二）健全\"行政权力\"与\"乡村话语\"信任的合作模式。由于行政权力长期的影响，乡村生活中产生的行政依赖和行政权力的影响力还将在一定时期存在，行政权力在乡村自治过程中退出后仍将拥有一定影响力。但随着行政体制改革的推进，行政权力在苗族村寨中的影响应逐步减小。从现实来看，权力的调整和转移是一个复杂的过程，既要认识到行政权力在\"村治\"过程中退出是改革的要求，也要看到在基层行政体制改革中权力和制度的惯性的存在。因此，在民族乡村治理中，应使村民能够有效的表达意见观点和利益诉求，建立村民之间的信任关系、建立政府与村民互信的关系，构建两者的信任合作模式，使行政权威和乡村话语共同在乡村秩序重构的过程中发挥作用。而构建两者之间信任合作的模式，建立健全乡村话语表达的渠道应

从以下几点进行思考：一是不断增加村民的参与意识和民主意识，提升村民的政治14参与能力；二是使村民话语表达规范化，保证乡村秩序的稳定；三是建立畅通的乡村利益表达渠道，完善参与参与网络；四是促进政府和村民之间信任关系的形成，促进国家和乡村的互动。

（三）完善\"体制内精英\"与\"体制外精英\"合作的规范体系。体制内精英是村民中拥有正式权力资源的人，体制外精英是村民中拥有传统资源及其他资源、在村民中有一定影响的人，比如苗族中的老年人群体等。为促进体制内精英和体制外精英的合作，要完善体制内精英和体制外精英合作的规范化制度体系。完善关于体制内精英和体制外精英合作的规范体系可以从以下几个方面进行：一是要完善关于体制内精英和体制外精英合作的法律法规，使两者之间的合作有规范化、制度化保障，促进体制内精英与体制外精英互信与合作关系的形成；二是要为体制内和体制外精英合作提供有效机制，提供组织保证；三是要有相关的道德规范和制约，对其道德方面进行规范和约束，能够使其更好的遵守相关规范，实现村民利益；四是要逐步建立体制内和体制外精英合作的监督体系，对\"体制内精英\"与\"体制外精英\"合作的过程进行监督；五是要加大投入，促进苗乡经济发展，尽快缓解劳动力持续外流的势头[4]。

（四）实现\"发展目标\"与\"认同目标\"互融的目标愿景。在民族乡村生活重塑过程中既要实现民族乡村的发展目标，促进民族乡村生活的现代化又要重视民族文化传统，在经济社会发展的过程中获得村民对国家的认同。只有不断促进农村的经济社会的发展，才能使民族乡村融入到现代化发展中。因此在民族乡村政策的制定与实施中要考虑民族乡村区域发展的特殊性和社会资本结构的状况以及经济发展的非均衡性，使民族地区在共享改革发展成果的同时，保持民族特色、并在社会资本与改革的互动中不断重塑民族乡村秩序，完善民族乡村治理，实现民族乡村的永续繁荣和发展，这样才能促进广大村民对国家的认同，实现农村的稳定和发展。因此在民族乡村治理的目标愿景规划方面要根据民族乡村的社会资本等状况，使民族乡村既融入现代化发展之中又具有民族特色，构建不断现代化的民族乡村自然地方面貌，实现民族乡村的全面协调与可持续发展。

参考文献

[1]罗伯特·帕特南.使民主运转起来[M].

江西人民出版社，2001.195.

乡村社会治理的问题篇4

以\"乡政村治\"为主体内容的行政体制改革是近些年来对民族乡村生活干预最大的外在因素之一，它引发了乡村治理结构上的巨大调整。

从地方回应的角度来看，民族乡村基于特殊的文化传统与社会资本结构而具有了较大的特殊性，因而特别值得关注。

一、民族乡村治理的外部推力：基层行政体制改革（一）乡村生活秩序的重构：治理结构的视角。\"乡政村治\"的基层行政体制改革自1982年《宪法》规定设立村民委员会，作为一种为中国农村治理量身打造的制度形式，\"村治\"被赋予了推动中国农村社会向现代社会转变的期望。从本质上讲，选择\"乡政村治\"的改革模式有意识地革除掉先前\"政社一体\"的基层权力结构，重新以市场经济理念为指导、以整合乡村精英与传统权威为手段、按民主理念重新设计的乡村现代化的建设方案。\"乡政\"将先前直接深入到村寨的行政权力终止在乡镇政府一级，作为地方治理主体的地方政府在逐步转变自己的角色定位，从而释放出乡村的管理空间给民间进行自我管理。WWw.133229.CoM乡村权力调整给村民自治提供了治理空间，在这一权力的调整过程中，村民、村两委、经济组织以及其他利益团体与政府实行有效的合作并完善乡村治理是一个重要问题。

（二）民族乡村治理的压力与动力。在\"村治\"的过程中，来自于外部和内部的压力对村民自治进程提出了挑战。村民自治组织和村民在自我管理中的知识水平和技能是影响村民自治的制约因素之一，也为乡村治理带来了内在压力。由于在广大乡村中，受传统习俗等社会资本因素影响，如何选择乡村治理的方式是摆在\"村治\"过程中的一个难题。另外，在我国民族乡村中，不同民族间由于组织文化的差异，公民的参与意识也因而存在显著不同。乡村自治的真正实现与公民参与意识的提升有密切联系。因此如何提升村民的公民参与意识也是民族乡村治理中面临的压力之一。同时，行政干预还将在一定时期内存在，这构成了对村民自治的外部压力。虽然在\"村治\"过程中面临许多压力，但是基层行政体制改革是在科学发展观指导下最终实现乡村生活现代化的重要途径，也是民族乡村治理的强大动力。因此要以改革为动力，不断突破面临的各种压力和制约瓶颈，在改革和创新中推进民族乡村的治理。

二、民族乡村治理的内部动力：民族社会资本（一）\"社会资本\"的分析框架。罗伯特·帕特南认为，社会资本指的是社会组织的特征,诸如信任、规范、以及网络,他们能够通过促进合作行为提高社会的效率[1]，他并从\"信任\"、\"互惠的规范\"、\"公民的参与网络\"的分析视角对意大利地区进行了研究。我国少数民族在漫长的岁月中形成的具有民族特色的社会资本因素。

譬如：家支在凉山彝族乡村治理中的发挥整合资源、凝聚人心、内部控制、强化认同的积极功能[2]，而本文仅以苗族为蓝本，揭示民族社会资本因素对乡村治理的影响。罗伯特·帕特南的研究方法为我们研究民族社会资本影响下的乡村治理提供了有用的分析框架。

（二）以\"社会资本\"为主体的调查情况。

2008年1月，课题组成员到黔东南苗族侗族自治州雷山县的西江苗寨进行了调查。根据社会资本的分析框架，我们在问卷设计中特别考察了苗族乡村生活中的信任、规范、网络三个维度的情况。通过对问卷的统计（如下表）与分析，揭示贵州苗族社会资本在乡村治理中的状况：

1.网络关系的现代化有助于乡村的民主管理如表所示，通过对问题1、2、3、5、12的回答情况统计，可以看出多数人认为民族乡村应当按民族管理方式进行治理，缺乏现代化的参与意识。问题4和问题6这二个涉及选举的问题考察了影响选举的不同因子。第一个因子是\"家族的影响力\"如何的问题，第二个因子涉及\"亲情\"和\"友情\"。问卷结果显示，聚族而居的苗族并不完全地顺从宗族的影响，他们大多数非常看重选举的责任和意义，并且在一定程度上将这种选举责任看得高于亲情和友情，这显示出苗族在组织上的成熟与理性，是促进参与网络完善的推动力量。

3.传统权威与规范在村治中受到重视第7、8考察的是村民关于自治主体、自治原则的相关看法。对问题7的统计说明，在与新政策相比较的情况下，大多数人还是选择了老规矩。对问题8的统计表明如果打算在苗族乡村当中发现一种可以取代老年苗族的地位而居于苗族乡村生活中心位置的群体相当困难。

尊重老年人，尊重生活经验的积累，尊重传统智慧，在苗族乡村中已经不只是涉及到伦理道德问题，更深切的意义是表明了苗族社会进行组织与管理所进行的集体选择，这种选择源于历史但是在当下仍然有着深刻的影响。

4.信任关系的边界在调整中不断扩展第9、10、11个问题则集中于测试村民对信任对象的选择，这一组问题所反映的核心是苗族村民如何选择信任对象以及对组织化的乡村生活的基本态度。有72.2％的村民表示出对民间组织的依赖，认为参加民间组织会获得帮助。这种认识与苗族历史以来的共济共助传统相互说明。这表明在社会网络建设的过程当中，基于血缘关系所建立的强联系正在逐步为基于地缘关系的弱联系所平衡，邻里之间的空间联系已经在相当大的程度上侵蚀了曾经是单纯的血缘组织内部所拥有的高度信任。苗族乡村社会的组织因子既有血缘联系的传统也会有地缘关系的发展。这组答案似乎暗示了一种综合了血缘与地缘的网络关系会不断地在苗族乡村社会中发育出来的可能。

三、完善民族乡村治理的路径：行政改革与社会资本互动从上面分析，可以看出，基层行政体制改革与民族社会资本分别从外部和内部两个层面对民族乡村治理产生影响，为此我们从以下几个方面探讨完善民族乡村治理的路径。

（一）构建\"政府引导\"与\"多元参与\"结合的治理结构。以\"乡政村治\"为主体内容的基层行政体制改革来自于国家层面的推动，在民族乡村治理中，政府依然将担当重要角色，但应逐步在民族乡村治理中转变自己的角色定位，由\"政府主导\"逐步过渡到\"政府引导\"；协调村民、家族、民间的村民组织、经济组织以及其他利益团体的利益关切；发挥政府和多元主体在治理结构中处理共同事务中的不同作用以及建立它们之间的相互协调与合作的体系[3]。构建\"政府引导\"与\"多元参与\"结合的治理结构要发挥民族乡村的社会网络的重要作用。在乡村治理的过程中，实现存在着复杂的利益冲突和矛盾，而科学运用民族乡村的社会网络资源有助于提升乡村治理的现代化水平、增强不同治理主体间的协调与配合，缓解和化解矛盾、增加他们在处理共同事务中的能力、提升村民的认同感。

要重视家族关系、友情、亲情关系对网络关系的影响，减少社会网络的外部性,促参与网络的完善，使民族乡村的网络关系在乡村治理中发挥积极功效。

（二）健全\"行政权力\"与\"乡村话语\"信任的合作模式。由于行政权力长期的影响，乡村生活中产生的行政依赖和行政权力的影响力还将在一定时期存在，行政权力在乡村自治过程中退出后仍将拥有一定影响力。但随着行政体制改革的推进，行政权力在苗族村寨中的影响应逐步减小。从现实来看，权力的调整和转移是一个复杂的过程，既要认识到行政权力在\"村治\"过程中退出是改革的要求，也要看到在基层行政体制改革中权力和制度的惯性的存在。因此，在民族乡村治理中，应使村民能够有效的表达意见观点和利益诉求，建立村民之间的信任关系、建立政府与村民互信的关系，构建两者的信任合作模式，使行政权威和乡村话语共同在乡村秩序重构的过程中发挥作用。而构建两者之间信任合作的模式，建立健全乡村话语表达的渠道应

从以下几点进行思考：一是不断增加村民的参与意识和民主意识，提升村民的政治14参与能力；二是使村民话语表达规范化，保证乡村秩序的稳定；三是建立畅通的乡村利益表达渠道，完善参与参与网络；四是促进政府和村民之间信任关系的形成，促进国家和乡村的互动。

（三）完善\"体制内精英\"与\"体制外精英\"合作的规范体系。体制内精英是村民中拥有正式权力资源的人，体制外精英是村民中拥有传统资源及其他资源、在村民中有一定影响的人，比如苗族中的老年人群体等。为促进体制内精英和体制外精英的合作，要完善体制内精英和体制外精英合作的规范化制度体系。完善关于体制内精英和体制外精英合作的规范体系可以从以下几个方面进行：一是要完善关于体制内精英和体制外精英合作的法律法规，使两者之间的合作有规范化、制度化保障，促进体制内精英与体制外精英互信与合作关系的形成；二是要为体制内和体制外精英合作提供有效机制，提供组织保证；三是要有相关的道德规范和制约，对其道德方面进行规范和约束，能够使其更好的遵守相关规范，实现村民利益；四是要逐步建立体制内和体制外精英合作的监督体系，对\"体制内精英\"与\"体制外精英\"合作的过程进行监督；五是要加大投入，促进苗乡经济发展，尽快缓解劳动力持续外流的势头[4]。

（四）实现\"发展目标\"与\"认同目标\"互融的目标愿景。在民族乡村生活重塑过程中既要实现民族乡村的发展目标，促进民族乡村生活的现代化又要重视民族文化传统，在经济社会发展的过程中获得村民对国家的认同。只有不断促进农村的经济社会的发展,才能使民族乡村融入到现代化发展中。因此在民族乡村政策的制定与实施中要考虑民族乡村区域发展的特殊性和社会资本结构的状况以及经济发展的非均衡性，使民族地区在共享改革发展成果的同时，保持民族特色、并在社会资本与改革的互动中不断重塑民族乡村秩序，完善民族乡村治理，实现民族乡村的永续繁荣和发展，这样才能促进广大村民对国家的认同，实现农村的稳定和发展。因此在民族乡村治理的目标愿景规划方面要根据民族乡村的社会资本等状况，使民族乡村既融入现代化发展之中又具有民族特色，构建不断现代化的民族乡村自然地方面貌，实现民族乡村的全面协调与可持续发展。

参考文献：

[1]罗伯特·帕特南.使民主运转起来[m].

江西人民出版社,2001.195.

乡村社会治理的问题篇5

本文将首先摆出困扰我国乡镇政府的一些问题，并尝试从政府间体制上进行分析，找出它们的体制性原因；然后对乡镇政府的历史发展轨迹进行简单的梳理，探寻乡镇组织的发展规律；文章还试图从“国家”与“民间社会”之外的“第三领域”（thirdrealm）[2]维度来探讨乡镇政府的独特属性。在这些分析中，还将穿插对当前的一些乡镇改革思路的评论。在这样的基础上，作者会提出自己的改革思路和具体的政策建议。

一、困扰乡镇政府的一些问题

乡镇政府似乎是因为农民负担、村民自治和乡镇债务等问题才成为近年来社会和各级政府关注的一个焦点，其实，它自80年代初重建以来[3]，就一直被一些问题所困扰着。最初主要是“条块分割”问题，随后是乡镇机构膨胀问题，以及村民自治对乡镇政府传统权威的挑战问题，接下来是加重农民负担问题，与之相随的是农村税费改革及乡镇财政困境等问题[4].这些问题的相继出现，实际上亦从另一个方面说明，对于乡镇政府如何建设（或改革）至今都没有找到一条切实可行的路径。

（一）“条块分割”问题。所谓“条块分割”问题，实际上是乡镇政府与县级政府职能部门设在乡镇的“七站八所”之间的“管理”关系不顺的问题。尽管在不同的时期设在乡镇的站所名称、形式、数量不尽相同，但基本上都是这样的，即：有利可图的站所一般都是由县直部门直接管理或者以其为主导、乡镇政府辅助管理，而一些无利可图的站所则被视为“包袱”甩给乡镇政府管理，并由乡镇财政供养。例如，财政、工商、税务、公安、司法、土地、水电、信用社、交通等站所基本上由“条条”管理；文化、广播、卫生院、中小学、农技等事业单位基本上下放给乡镇政府管理[5].如此一来，那些设在乡镇、由上级主管部门直接管理的站所，势必会在相当程度上瓜分和肢解乡镇政府的大部分权能，同时，又与乡镇政府争夺乡村资源特别是财税资源，使乡镇政府在“权、能、利”三个方面皆不能成为一级完备、统一、效能的政府，以致乡镇政府无法有效领导和管理本区域内政治、经济、教育、科学、文化和社会等各项事业。[6]

（二）乡镇机构膨胀问题。乡镇机构的膨胀，主要发生在1980年代中后期。随着农村家庭责任制的推行以及体制的瓦解，那时候的村级组织趋于瘫痪和半瘫痪，习惯于行政控制的乡镇政府组织，为了因应乡村基层组织的这一变化，以及出于实际的社会管理、征收税费、计划生产和实施家庭计划生育的需要，最初的反映（无论是自觉或者不自觉的）几乎无一例外是增加人员、扩充机构。在这种情况下，这一时期的乡镇出现了机构和人员的膨胀现象。乡镇政府从最初“政社分开”时的党委、政府“两套班子”很快扩大为“五套班子”甚至六套班子，它们分别是乡镇党委、政府、人大（主席团）、纪委、人武部和一些地区成立的乡镇政协（联络组），以及一些经济发达地区成立的乡镇经济组织。同时，乡镇政府原来的一些部门助理员设置到此时也分别演化为相应的专门机构，它们要么成为乡镇政府的内设机构，即专职办公室（如民政、计生、企业办公室等）、委员会（如农经委、教委等）或站、所（如统计站、经管站、财政所等），要么成为乡镇政府的下属单位，属于所谓的“七站八所”之类机构（如公安派出所、司法所、土管所、税务所、工商所、城建所、电管站、计划生育服务站等站所），改由上级主管部门管理[7]，这些新设的机构不少为自收自支单位，其工作人员也相应增加，大多为乡镇自行聘用（非国家编制人员）。据国家统计局等11个部委对全国1020个有代表性乡镇的抽样调查，平均每个乡镇党政内设机构为16个，其人员平均158人，超过正常编制的2-3倍；平均每个乡镇下属单位为19个，其人员达290余人，严重超编。依靠收费度日或直接向农民摊派、榨取，往往是确保这些新增机构日常运转的主要手段。

（三）村民自治对乡镇政府传统权威的挑战。1988年以后，“村民自治”渐次在中国大陆村一级得以推行。[8]众所周知，在村民自治实行之前，传统的乡村关系是一种行政隶属关系。在这种关系中，村级组织无论是最初的“村政府”、时期的“生产大队”或是后来的“村公所”乃至“村委会”，都是乡镇政权向下延伸、对乡村社会进行行政控制的一级政权或准政权组织，在功能上，它主要地代表“国家”对乡村社会进行管理，是自上而下国家机器的最基础的组成部分[9].然而，村民自治制度却赋予了“村委会”组织一种全新的内容和规范，在村民自治制度中，村委会不再是隶属于乡镇政权的下级组织，而是“村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，同时，法律还明确规定乡镇政府“对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”。这样一来，单从制度、结构而言，乡镇政权成为了国家政权在乡村社会的行政“末梢”，乡村关系在一定程度上反映了国家与乡村社会关系。从这个意义上而言，村民自治制度重新界定了国家与乡村社会的关系，从而形成了所谓的“乡政村治”的政治格局。由于“乡政”的权力来源、权力结构和管理体制并没有随着村民自治的推行、发展而进行适应性改革，使“乡政”与“村治”之间关系处于一种体制性紧张乃至冲突状态（关于这一点，后文将展开论述）；尤其是村级直接民主选举，内在地激发了乡村人民的民主意识和民主诉求，他们基于自身经济利益、政治权利等方面的考量，要求改变乡镇政府传统的权威来源方式，将民主直选扩大到乡镇一级，进一步开放乡镇政治，并实际地参与到乡村治理的诸项事务之中。

（四）农民负担问题。“撤社建乡”以后，农民负担问题日渐暴露出来。到了1990年，各种向农民征收的项目已达149项之多。1991年农民负担约占上年人均纯收入的13%，已经远远超过了5%的控制线。此后，虽然国家加大了对农民负担的治理、整顿力度，但是农民负担问题不但未有明显好转，相反地却愈演愈烈，成为我国农村地区最注目的焦点问题之一[10].在对加重农民负担的挞伐中，乡镇政府一时成为加重农民负担的众矢之的。客观地说，乡镇政府对于加重农民负担的确负有一定的责任，但是乡镇政府未必就是加重农民负担的“罪魁祸首”。正如前面所述，在“条块分割”体制下，其实有相当一部分从农民身上汲取的经济资源（包括各种税费、摊派）通过“条条”被上级政府部门所拿走。另一方面，则通过所谓的逐级“财政包干”以及随后实行的偏重失衡的分税制（加之政府间自上而下的压力型支配式政治体制的配合），从乡镇财政直接进行抽取，自下而上地流向上级政府[11].事实上，乡镇政府的实际所得非常少，特别是分税制以后，真正留给乡镇政府的法定税收都是一些分散、小额、难收的税种，乡镇政府为了征收这些税收不但耗费了它大量的精力，而且极容易与农民产生直接的利益冲突。

虽然我国自上而下地实行了财政体制的分税制改革，但是各级政府并未同步地进行相应的分权改革，上下级政府间的权力关系仍然是一种绝对的支配关系，上级政府可以凭借下级政府无法干预的权力，不但可以制定有利于自己的分税规则，甚至可以任意平调下级政府的资源，而且同时还可以将一些事务和原本由本级生产的公共品任务分配给下级政府。以致最终形成这样一种状况，即：财税资源自下而上逐级向上集中，各种任务、指标却自上而下地逐级分解、落实给基层政府。处在最基层的乡镇政府境遇最糟，他们在完成上级的财税征缴任务之后，乡镇财政的制度内收入已所剩无几。可怜的乡镇财政制度内收入在乡村公共品生产和供给方面尚且付之阙如，还要承担大量自上而下交办的各项事务（其中有不少事务本不属于乡镇政府），这就迫使乡镇政府不得不在制度外“另辟蹊径”、自谋财路，而这些最终势必转化为农民负担，由此也就不难理解农民负担问题何以愈演愈烈了。

（四）农村税费改革与乡镇财政困境问题。农村税费改革2000年首先在安徽全省进行试点，随后又先后在江苏、湖北和浙江等20个省份全面展开。据最新报道，目前试点地区的农业人口已达6.2亿，约占全国农业人口总数的3/4；试点地区减负幅度一般在30％以上（个别地区达到40%以上），农民得到的好处预计在300亿元以上[12].由此可以反观，过去农民被剥夺的情况。

农村税费改革表面上似乎是为了整治日益泛滥的农村“三乱”问题而进行的减轻农民负担、让民休养生息之举，实则是挽救1980年代中后期以来“国家”在乡村社会日渐加深的治理性危机。从这个意义上来说，与其说农村税费改革是农村分配关系和经济利益的调整，毋宁说是国家合法性在乡村社会重建的一种尝试和努力（能否取得实际的效果，有待观察）。这种努力，主要是通过这样两个途径达成的：一是取消一些不合理收费项目，将另一些收费项目并入农业税收中合并征收，从而将农民负担降低并控制（或固定）在某一可以接受的范围之内，农民由于获得实际的经济利益（实惠）对“国家”增进了信任和拥护；二是取消乡镇财政的非预算收入，将乡镇财政的收支纳入预算管理。在随后的改革中，又将乡村教师的工资收归县财政统一发放，并对乡镇财政实行“统管”。这些措施的良苦用心显而易见，说白了就是规范和约束乡镇政府的行为，以免他们向农民乱收费、乱集资和乱摊派。很显然，乡镇政府沦为这场改革的一个牺牲品或代罪羔羊——因为无论是基层民众还是某些上层政府官员乃至一些学者都将农民负担问题归咎于乡镇政府。

其实，在农村地区推行村民自治，也是一种国家重建的目的。实行村民自治以后，国家通过赋予农民一定的自治权，即通过所谓的民主选举、民主管理、民主决策和民主监督以及村务公开，重新赢得了农民对国家政策的服从和对国家义务的遵守。国家在农民的心目中树立了权威，农民则把不满和愤懑撒在一些“粗暴”的乡村干部身上，常常指责他们违背了国家的政策和法律。[13]在推行村民自治中，国家同样地将乡镇政府推向了农民的反对者一边。从目前的村民自治的发展来看，乡村之间的支配性关系的确是村民自治发展的主要障碍。从今年媒体大肆炒作的“潜江事件”来看，也反映了这一点[14].但是，乡村关系实际上只是自上而下支配式政府间关系链条的一个环节而已，换言之，这种支配式政府间体制决定了乡村之间的冲突的必然性，只要乡镇政府仍然是支配性政治体系的一部分。

再回到农村税费改革这个问题上来。农村税费改革在减轻农民负担的同时，势必会减少乡村财政的收入特别是乡镇财政的收入，并因此导致乡镇财政收支的缺口问题。与此同时，乡镇财政原来遗留下来的巨大债务问题也将无法化解。换言之，乡镇财政面临严重的收支缺口和债务压力，并将长期化。农村税费改革以后（2000年），安徽省农业两税（农业税和农业特产税）及附加是37.61亿元，比改革前49.25亿元（包括改革前的农业税、特产税、乡统筹和村提留中的公益金、管理费）减少了11.64亿元，再加上被取消的屠宰税和农村教育集资5.26，全省乡村两级政策内减少财力就达16.90亿元。其中，乡镇财政减收13.96亿元，平均每个乡镇减少收入75.46万元。虽然目前的转移支付填补了乡镇85%的政策内减收，但是，在税费改革之前，乡镇财政除了政策内的收入以外，还有政策外的收入。农村税费改革几乎完全取消了乡镇财政的政策外收入，因此，安徽省乡镇实际减少收入远远大于75.46万元。有人估计，安徽省平均每个乡镇因为农村税费改革减收至少有90万元。而在农村税费改革之前，根据安徽省财政部门的调查，全省乡镇一级财政原来就平均负债达303万元。这也就是说，农村税费改革对乡镇财政而言不啻为“雪上加霜”。

根据国家农业部1999年的一项全面清查，截至1998年底，全国乡村两级的实际债务达到3259亿元，其中乡级债务高达1776亿元，平均每个乡镇负债为408万元。而且，最近几年这一负债情况有增无减。[15]背负如此的高额债务，在农村税费改革的刚性约束下，乡镇财政的困境（或危机）势必又会引发对乡镇政府新的合法性危机。实际上，乡镇政府始终处在“两难”的困境之中。即：为了生产和供给乡村公共品，就不得不加重农民负担，因为依据现有的分税制和县乡财政体制，乡镇财政的制度内收入十分有限，而且其主体税源都是一些数额小、分散的和难以征收的税种；如果不加重农民负担，就不能生产、供给基本的乡村公共品，满足广大乡村人民日益增长的公共需求。在这两难之中，乡镇政府面临着双重的合法性挑战：一方面，如果不能满足乡村人民基本的公共需求，生产和供给最起码的乡村公共品，乡镇政府的存在价值就被置疑；另一方面，如果为了生产和供给基本的乡村公共品而加重农民负担超出了农民接受的界限，乡镇政府的合法性同样会大打折扣。农村税费改革虽然减轻了农民负担，但是同时却又将乡镇政府推向了另一种合法性危机之中，由于他受财力所限和规范化财政的刚性束缚，他不可能有效生产和供给乡村公共品而满足乡村人民日益增长的公共需要。[16]二、针对这些问题人们提出的改革思路

针对这些问题，人们提出了种种改革思路，这些思路不外乎是：（1）要么主张加强乡镇政府的建设，将它建设为一级完备（或完全）的农村基层政府组织；（2）要么主张虚化乡镇政府，将之改为县级政府的派出机构，实行“县政、乡派”；（3）要么主张撤销乡镇政府，实行（类似于村民自治那样的）社区性“乡镇自治”。

起初，人们基于“条块分割”体制瓜分或肢解了乡镇政府的权能，有不少人主张，应该加强乡镇政府的建设，将县级政府设在乡镇的机构下放给乡镇政府管理，使之成为一个完备的政府组织。后来，另有一些学者认为，乡镇政府与其不能成为一级完全的政府组织，倒不如将之改为县级政府的派出机构，在乡镇设立“乡公所”或“镇公所”。甚至有个别人因此主张干脆撤销乡镇政府，实行“乡镇自治”。

实行村民自治以后，基于村民自治的发展对乡镇政府传统权威的挑战，人们对于乡镇政府的建设或改革又是歧见纷纭：有人认为，“乡政村治”是中国特色的农村政治模式，它是新的历史时期治理农村的最好的政治模式[17]，主张“加强乡政，完善村治”；有人则认为“乡政村治”这一治理结构随着市场化、现代化和民主化的发展，其不适应性愈来愈明显，而主张“县政、乡派与村治”，以实现乡村治理的结构性转换[18]；有的主张将“乡政”下沉到原行政村一级，将“村治”局限在自然村之内[19]；有的主张实行“乡治、村政、社有”[20]；也有人主张村委会准政权化，赋予村委会一定的行政强制权，使村委会具有一定程度的政权性质和地位[21]；同时，也有人主张从“乡镇长直选”开始，实行“乡镇自治式民主”改革[22]；还有人主张在村民自治的基础上，实行“乡镇自治”或“乡（镇）民自治”，将国家的基层政权单位进一步收缩到县一级[23].如此众多的歧见，也不外乎加强农村政权建设、实行“乡派”或“乡镇自治”三种改革路径。

然而，在乡镇机构膨胀、农民负担和乡镇财政危机等问题上，人们对于乡镇政府何去何从似乎又趋向一致，即实行“乡派”或者“乡镇自治”，几乎没有人主张要加强乡镇政府的建设，因为他们基本上都是将乡镇机构膨胀、农民负担和乡镇财政等问题归咎于乡镇政府本身，认定乡镇政府是这些问题（特别是农民负担问题）的始作俑者。例如，有人就认为，乡镇政府形同“三要政府”[24]，“养了不少不该养的人，收了不少不该收的钱，做了不少不该做的事”，已经没有必要再设立为一级政府，因而主张撤销乡镇政府。

事实上，农民负担问题，（历史地来看）并非简单的是乡镇政府与农民之间的利益分配不公的问题，从更深层次上反映了我国二元社会结构的不平衡关系。即使撤销了乡镇政府，未必就能从根本上改变这种关系。根据有关资料，自1950－1978年间，国家通过工农业产品剪刀差从农民身上隐蔽性获取5100亿元，通过农业税收从农民身上直接征收978亿元，而同期国家财政对农业的支出为1577亿元，也就是说，国家从农民身上净提取4500亿元；1979－1994年间，国家通过工农业产品剪刀差又取得收入15000亿元，通过农业税收获取1755亿元，同期对农业的各项支出为3769亿元，国家净提取12986亿元；1994－2000年间，农民交纳的税金和各项费用为9733亿元，国家向农业投入5986亿元[25].从农民负担这一角度，主张撤销乡镇政府或实行“乡派”者，其潜在的前提似乎是：乡镇政府是加重农民负担的“万恶之源”，只要撤销了乡镇政府就能从根本上解决农民负担问题。——这种想法，未免过于简单！

同样地，针对乡镇财政问题，有许多学者认为撤销乡镇政府、实行“乡派”或者撤销乡镇财政，就能解决问题。他们开出的“药方”仍然没有摆脱这种简单的思维方式和“头痛医头”的窠臼。客观而言，乡镇财政之所以陷入困境，固然与乡镇政府有关，特别是在发展乡镇企业上形成的债务，与乡镇政府不无关系，但是在相当程度上，乡镇财政的问题是由于现有的偏重失衡的政府间财税体制造成的。[26]一些人之所以在农民负担、乡镇财政这样的问题上出现简单的思维定式，主要是由于他们将分析问题的视阈局限于乡镇政府本身，而忽视了上下级政府间权力结构、财税体制等制度性因素更为根本的影响作用。因而，其改革思路难免有诸多疏漏之处。

三、县、乡、村关系：体制性冲突

接下来，我们不妨具体地考察一下县乡之间的关系。一方面，县级政府直接通过财政、人事、考核等直接控制乡镇政府，另一方面则通过县级政府职能部门设在乡镇的“七站八所”肢解乡镇政府的权力和财政（如前文所述）。这样一来，乡镇政府不但不是一级责权利相统一的政府，而且由于它的决策权甚至相当一部分行政权掌握在县级政府及其部门手中，它成了县级政府事实上的派出机构，主要地执行县级政府的指令。这种县乡关系，由于法律规定乡镇政府除了执行本级人民代表大会的决议以外还要执行上级政府的决定和命令[27]，而具有一定的“合法性”。

县乡之间的这种关系，在总体性支配型政治社会中，原本是没有什么问题的。例如，在制度中，不单县与乡之间是这种行政支配关系，乡与村之间也是这种行政支配体制。而且在体制中，“公社”本身并非这一体制的重心，体制的重心在生产大队和生产队——即所谓“三级所有、队为基础”。当时的“公社”实际上只起到国家“代言人”的角色，起“上传下达”之作用，因而，它在这种体制中似乎不存在什么问题。虽然在那时农民负担并不比现今轻许多，甚至有研究指出时期农民负担与上年农民纯收入的比例最高达35.2%（1970年），最低也有20%（1962年），一般在25%左右，而且，这些数据尚未将那一时期极为严重的工农业产品“剪刀差”和大量无偿调用农业劳动力计入在内[28].然而当时并没有人将农民负担问题归咎于乡镇（或“公社”），甚至根本就没有意识到农民负担问题的存在及其严重性（当然这与当时的隐蔽性征收方式有关，更主要的还是由于这种上下一贯的支配性体制起着作用）。

撤社建乡以后，农民负担问题才逐渐跟乡镇政府联系起来。乡镇政府重建不到两年，中共中央、国务院就发出了《关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》。该通知说，“近几年来，党中央、国务院三令五申，要求切实减轻农民负担，但是大部分地方农民负担仍然不断增加。农民依法纳税和合理上交集体提留是必要的，现在的问题是，除此以外，还要交纳各种摊派款项。有些地方摊派项目达几十种，人均负担十几元、几十元。同时还有各种名目的乱收费、乱罚款、乱集资，远远超过农民的负担能力”[29].虽然这份文件没有明确所指，但是很明显乡镇政府是难逃其咎的。

但是，自从实行村民自治以后，乡村之间的行政支配关系不再具有合法性，乡镇政府成为了自上而下支配性行政体系的末稍，于是，农民负担等“三农”问题才渐次归咎到乡镇政府身上。

目前的农村基层管理体制存在着严重的结构性冲突。一方面，县与乡之间继续维持着原来的行政支配关系，乡镇政府承受着自上而下的行政“压力”；另一方面，乡镇政府又面临着自下而上乡村自治力量发展的挑战，两种不同的力量同时在乡镇层次交汇，不但暴露和激化了乡镇本身的体制性矛盾，而且还将农村的其它一些问题（例如农民负担问题）也聚集到乡镇一级。因而，乡镇政府成为当前“三农”问题的一个主要矛盾集结体，这也从一个方面凸现了乡镇政府改革的重要性。

很显然，在这种情况下，将乡级政府改为县级政府的派出机构，虽然一时可以缓解乡镇政府的体制性矛盾，但是作为派出机构的“乡（镇）公所”仍然不能从根本上解决这一结构性冲突，甚至还会将这一冲突进一步延伸到县级政府。实行“乡派”，对于县级政府而言无疑于“引火烧身”。

或许有人认为，实行“乡镇自治”顺应了农村基层自治性民主发展的需要，是顺理成章的首选改革之策。因为实行“乡镇自治”以后，乡与村之间的权力冲突必然消失；由于撤销了乡级政府，又在相当程度上减轻了农民负担，化解了原有乡镇体制的矛盾。但是，只要县级政府仍然是支配性行政体系的一部分，这同样会将原来发生在乡镇一级的体制性矛盾上延至（或上交给）县级政府，势必导致“国家”与乡村社会在更大的范围内发生冲突，加剧农村社会的震荡。由此可见，乡镇政府的改革，势必还会牵涉到县、乡、村（乃至地、市[30]）整个政治体制的整体性设计和重新安排（关于这一方面，徐勇有独到的见解[31]，不再赘述）。

四、对当前几种流行的改革思路的简单评价

尽管村民自治对乡镇政府的传统权威提出了挑战，乡镇本身的问题也已成堆，但是这并不意味着乡镇政府体制会发生诱致性自行变迁。乡镇政府的改革，在相当程度上是一种政府自身的改革，更主要地依赖政府的制度安排或外在的强制性制度变革[32].很显然，乡镇政府的改革，首先必须符合“国家”的利益，有利于“国家”对乡村社会的治理。

从“国家”这一角度而言，是否设立乡镇政府，主要取决于两个因素：（1）是否有利于政权的稳定、维护“国家”对乡村社会的管理；（2）是否有利于“国家”从乡村社会汲取资源。首先，保留乡镇这一层级政府有利于政权的稳定。由于乡镇政府处于“国家”与乡村民间社会的居间地位，它在国家与基层民众之间扮演着其他组织无可替代的作用——它是调整二者力量的一个极其重要的平衡器，亦是二者博弈的一个主要场域，甚至是二者冲突的一个不可置换的缓冲区间。一旦实行“乡派”或者撤销乡镇政府，“国家”与基层民众之间就缺少必要的调节、缓冲和磨合的“中介”组织（机制），二者之间不可避免的矛盾或冲突势必会处于“短兵相接”的状态之中。一旦发生这种情况，就比较难以解决彼此之间的矛盾或冲突。然而，乡镇政府却能在一定意义上扮演着介于“国家”与基层民众之间的一种“中介”角色，对于缓解、调节国家与基层民众的关系起着不可忽视的作用。

其次，撤销乡镇政府不便于乡村管理。建国初期，我国农村主要实行“小乡制”，由于不便“管理”，于是又在县、乡之间设立了“区”的建制；后来，“撤区并乡”以后，有些地方（如湖北、广东等地农村）发现乡镇的规模过大，“管不过来”，于是又在乡镇以下（乡、村之间）设立“管理区”、“片”等非正式的管理层级。而这些非正式组织往往更容易偏离“国家”的性质，蜕变为一种“赢利型经纪人”（entrepreneurialbrokerage），它们不但加剧对农民的剥夺，侵害农民的利益，而且由于它们通常借用国家的权威，干些损公肥私的事，也会损害国家的利益和形象。与其设置一些非正式组织，毋宁保留乡镇政府这一正式组织。乡镇政府的改革，不在于撤销与否，关键在于它是一个什么样的政府。

更为重要的是，现有的乡镇政府体制，便于“国家”从乡村社会提取资源。我国的经济建设和现代化只能倚赖于自身的资源，不可能走西方发达资本主义国家那种殖民式发展道路。农村改革以后，虽然国家从乡村社会汲取的资源有逐渐减少的趋向，但是乡村资源至今仍然是我国经济发展的主要资源。

最好的改革思路应该是，既有利于国家对乡村社会的治理，又有利于农村基层民主和农村社会的发展。

如果从乡村民主这一视角来看，实行“乡派”显然不利于农村基层民主的发展，因为，作为县政府的派出机构，乡镇公所更加具有“官僚化”的性格。由于乡镇公所与村民自治组织的权力来源、权力结构的不同，乡村之间既有的体制性紧张不但不能舒解甚至会进一步激化、升级；甚至还会将这一体制性紧张关系进一步扩展到县级政府——实行“乡派”，对于县级政府而言无疑于“引火烧身”。况且，一旦实行“乡派”也就不存在所谓的乡镇民主选举问题，派出机构的负责人从法理上而言理应由上级组织指定或直接任命；而从村级民选直接过渡到县级民选似乎更加困难，农村基层民主的发展由于缺少乡镇层次的必要过渡而将阻滞不前。

在这一点上，我们可以从台湾农村基层民主化进程中汲取经验。台湾的民主化进程是从村到乡再到县逐级向上发展的，只有在上级政府普遍实行民选以后，再可以反过来推行“乡派”或者乡镇长“官派”。

另外，它也不利于生产或提供乡村社区地方性公共品或公共服务，因为从公共品的生产和供给角度而言，政府的层级越低，越符合社区地方性需要。一旦实行“乡派”，县级政府往往只会考虑全县的“平衡”而不会顾及乡村社区地方性特别的公共需求。而且，更糟糕的可能是，在目前的体制下，县级政府更有兴趣将公共资源投入到“县城”（或市政）的建设上来和一些“形象工程”、“政绩工程”上面，根本不顾及人民的公共需求。

而“乡镇自治”在现阶段更不可能推行，因为它既不便于国家对乡村社会的行政管理和社会整合，也不利于从乡村社会提取资源。更为重要的是，它本身缺乏自治的基础条件：一是当前的村民自治还不足以发展为更高层级的社区自治形式，即便村民自治本身也还存在不少问题没有解决好；二是在一个范围较大的乡镇范围内实行“自治”，具有许多难以克服的实际困难，首先是乡村人民之间不甚了解，因为乡镇社会不同于村庄社会，村庄社会是一个“熟人社会”，大家彼此“心肝也了然”[33].有许多人以美国“乡镇自治”为例，认为在中国也可以推行“乡镇自治”。其实，美国的乡镇规模相当小，其人口也不过于我国的一个村庄。因此，“乡镇自治”至少在目前而言是一个可爱的想法而已。

虽然“乡镇自治”不可行，但是我国的乡镇政府改革则完全可以借鉴“乡镇自治”的一些做法，将“乡镇自治”的某些民主机制引进到我国的乡镇政府体制中，通过“引进”、“嫁接”来改良现有的乡镇政府体制，优化乡镇权力结构，实现国家权力与乡村民间权力、国家民主与基层社区性民主的“对接”，形成可欲的良性互动关系。——这实际上就是笔者主张的“乡政自治”式改革。

五、“第三领域”中的乡镇政府

目前对于乡镇问题的讨论，仍然没有走出“国家”（state）或“社会”（civilsociety）两个极端的分析范式，要么从“国家”的角度来规划乡镇政权的建设，要么从所谓的乡村民间社会“自治”的传统来设计“乡镇自治”（或“乡民自治”）的蓝图。实际上，这些“国家化”或“去国家化”（de-stateification）的改革思路，都没有看到乡镇组织处于“国家”和乡村社会之间的“第三领域”的特性。

“第三领域”（thirdrealm）这一概念，是由黄宗智（PhilipC.C.Huang）提出来的。他认为：“第三领域”是“国家”与“社会”共同作用并且双方都参与其间的一个特殊领域。在这个领域中，“单纯从社会组织或国家权能出发，都无法领会其内涵”：“我们可以讨论国家或者社会或者两者一起对第三领域的影响，但却不会造成这一区域会消融到国家里或社会里或者同时消融到国家与社会里的错觉。我们将把第三领域看作具有超出国家与社会之影响的自身特性和自身逻辑的存在”[34].诚如黄宗智所言：“如果就清代与民国而言，用社会自主与国家权力的理想型对立来描绘中国是一种误导，那么对于国家权力比先前任何时候都更具渗透性和覆盖性的当代中国，这就更会引人误入歧途了。从社会整合与国家政权建构两过程的并行来衡量，共产党革命导致国家政权建构剧烈加速与推展，使得两方面的关系更不平衡。虽然整个社会组织的范围急剧缩小，但正式国家机构的规模却成倍增大，其结果是……传统第三领域大幅度的国家化。更有甚者，除了正式国家机构的控制范围在扩大外，党与国家还把第三领域的剩余部分大片地彻底制度化，以尽量扩大其影响力。”尽管如此，这种“第三领域”仍然“不完全属于正式政府，也不完全属于民间社会，依其结构，它同时包括了两方面的影响因素”。如果说集体时期发生的主要是第三领域的国家化，那么在改革时期则是大幅度的社会化与“去国家化”。[35]依据这个分析范式，我们大致可以将当代中国农村的政治社会划分为三个部分：乡镇以上属于国家部分，行政村以下属于民间社会部分，而乡镇和行政村主要（但也不完全）处在“第三领域”。在第一部分，主要是由正式的制度规约的，受国家权力的直接支配；在第二部分，主要是由民间传统或习俗规范的，受血缘和地缘等自然权力的支配；在第三部分，通常是受国家权力和自然权力的共同作用，并由正式的制度和非正式的乡规民约所制约。由此，我们可以比较容易理解：为什么行政村一级（即使是在实行村民自治以后）总是带有准政权的性质。正如一些学者所论述的，在自然村以下是“熟人社会”，而在行政村一级却不再完全是“熟人社会”，只能称之为“半熟人社会”。而且，自然村和行政村的权力来源、结构形态和运作方式也不尽相同。以至有人提出以准政权的形式来建构村民委员会[36].其实，不仅在自然村和行政村之间有差异，乡镇与其上的任何层级政府也不尽相同。这也从另一方面说明了乡镇政府不可以简单地仿照上级政府模式进行建设，换言之，乡镇政府根本不必要建设成为组织功能完备的一级官僚化组织；作为最基层的一级政府组织，它必须建构在中国乡村社会的具体实际以及国家在农村基层政权建设的历史传统的基础之上。

首先，乡镇政府处于国家正式权力组织序列的最末稍，上接国家而下联农民，这种特殊的居间地位使它在实际的权力运作中受到国家和乡村民间社会双重力量的交互作用。

其次，它直接面对乡民而治，这种面对面的治理形式决定了它必须摆脱科层制一贯的“官僚”作风和冷峻的政权面孔，保持较高的亲民性。换言之，像乡镇政府这样的基层组织的权威必须建构在国家与乡村社会双重的合法性认同的基础上。如果它只得到国家的合法性，得不到乡村基层社会的认同的话，它很难在乡村社会真正立足，并达致国家对乡村社会治理的目的；只有它融入到乡村社会中去，才会真正实现国家在乡村社会的善治。

第三，尽管它是一种国家机构，但是它的组成人员却主要地来自乡村社会。在实行公务员制度之前，乡村干部队伍基本上是由乡村社会供给的，许多乡镇干部在招聘之前他们本身就是农民，直到转为国家正式干部之前他们还保留着农民身份；实行公务员制度以后，这种状况渐次有了变化，但是进入乡镇公务员队伍的毕业学生、退伍安置的军人基本上也是出身于农村，他们的父母、亲人都是农民，无论是在天然的情感上还是在实际的日常交往中，他们都与农民结成了纷繁复杂的亲密关系，这就决定了他们在实际执行国家的政策和法令时，往往会考虑农民的切身利益（当然也不排除自身利益的考量）。即使在高度国家化的体制中，国家也不得不倚赖经常性政治运动来排除乡村干部队伍中的“异己”分子，以便于国家政策的在乡村社会的贯彻和推行[37].再从经济基础来看，乡镇政府也不同于其上的任何一级政府组织。农村改革以后恢复重建的乡镇政府，在相当程度上仍然继承了体制“政社合一”的遗产，这些遗产显然包括公社的各种集体经济形式，其中有相当一部分直接演变为后来的“乡镇企业”，它们组成了“乡政”的主要经济基础。“从经济上看，这些集体当然与国家单位不同。它们在理论上属于集体所有，而非国家所有”：“从政治方面，这些集体被认为既非官僚国家的组织部分，亦非民间的组成部分，而是介于两者之间的事物”[38].与这种经济基础相适应的还有我国乡镇特殊的财税体制，这种财税体制的本质是由乡镇社区（农民）直接供养乡级政府人员。这些特性都决定了乡镇政府不应当简单地套用上级政府的模式来建构，也不可能依靠自上而下的机构改革来解决当前的乡镇问题，当前的乡镇问题在相当程度上正是由于忽视了乡镇政府的这些特性而一味强调了国家政权建设的后果。

由此可见，处在“第三领域”中的乡镇政府并不是一级完全的政权组织，也不应成为纯粹的国家机器，它的理想角色定位是“官民合作”组织——既是国家设在乡村最基层的政权组织机构，同时又是乡镇社区治理的主体单位，代表乡镇人民进行自我治理。

六、“官民合作”：历史根据与现代治理的要求

我认为，乡镇政府目前的困境，除了没有认清它处于“第三领域”的特性以外，还与以下两个方面的原因不无关系：一是它没有与历史上中国乡村社会基层组织的发展很好地衔接上；二是它没有与时俱进地适应农村改革以来乡村社会、经济和政治转型和发展的需要，进行适应性改革。

首先，乡镇政府的建设不能简单地割断历史，应该遵从历史发展的内在规律（或“潜规则”）。目前的乡镇政府困局，在一定程度上应该归咎于1949年以后中国大陆乡镇政权建设粗暴地打断了历史本来的既有发展脉络。在历史上，乡镇组织始终在“官”、“民”两个极端构成的谱系之间变换，无论在任何皇权制度下，乡镇组织始终都不是纯粹的“官僚”组织或“民间组织”，那种认为皇权在乡村社会“是挂名的，是无为的”或者乡村社会是自治的想法都是虚妄的，这样的社会在历史上从来都不曾有过。虽然近代以降，“国家”权力加剧了对乡村社会的扩张，但是，在1949年以前，各种近代“国家”政权基本上都没有改变乡镇组织“半官半民”或“亦官亦民”的性质。直到1949年以后，才在乡镇一级正式设立了国家政权组织，甚至将政权组织直接延伸到村庄社会之中，彻底摧毁了乡镇组织的“官”“民”两重性。这种情况，在体制下达到了它的极至状态。

制度最终还是坍塌了。1980年代初期虽然撤销了并恢复重建了乡镇政府，但是其基本的建设思路仍然没有改变，在相当程度上承续了体制一贯的国家主义路线，没有主动适应大陆乡村社会、经济和政治转型的要求。

我国乡村社会、经济和政治的转型主要肇始于农村家庭责任制的推行。家庭责任制的实行，不仅是经营方式的改变，它首先促进了非农经济的发展和农民的分化，形成新的利益主体和阶层结构，同时，乡村社会的流动性和异质性也逐渐增强。这些经济、社会的变化，必然促使乡村政治随之变迁，一是有多种利益要求通过政治渠道进行表达，相应地就必须建构多元的、参与式乡村政治，而不是通过自上而下的任命单向地建构农村基层政府；二是要求乡村政治更加开放、平等；三是在社会、经济和政治之间建立一种民主合作的关系，而不是政治单方面控制或吸纳社会、经济的关系。随后的市场化改革更进一步地推动和加剧了乡村政治民主化转型的进程——他不但要求政治与社会之间进行分权，而且要求政治从经济中退出，主要由市场对资源进行配置。乡村社会、经济和政治的这一系列变迁，势必要求新时期的乡镇政府进行相应的改革。

顺便说一句，乡镇政府的改革，不在于“建设”（statebuilding）与“改革”之间的区别，也不在于“强化”或“撤消”与否，而在于它的性质、职能的根本性转换和结构性优化，即建构一个什么样的政权组织——是威权式还是民主式，是支配性还是合作性，是传统的管理（控制）型还是现代的治理型？

正如前文所说，当前的一些改革思路，要么不能跳出“国家化”的思维定式，主张加强乡镇政权建设；要么基于“乡村自治”的美好理想，主张乡镇组织“去国家化”或“民间化”。这些改革思想，实际上在相当程度上还没有认识到当前乡镇政府建设或改革的实质，是改造乡镇政府的性质（即建立一个什么样性质的基层政府），而不是乡镇政府的去留问题。

“国家化”改革或“去国家化”改革，这两个极端的想法，既不符合中国乡村社会组织传统的发展逻辑，也不符合当今社会基层政府治理变迁的要求。与传统的政府统治（或管理）（government）不同，现代治理（governance）指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现[39]：“治理”更加强调政府与社会、市场之间的分权乃至与私人之间的合作，总而言之，“治理是各种公共的或私人的个人、机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程”[40].正是基于中国乡村组织历史发展的这种逻辑要求和现实的治理需要，笔者才提出了“国家”与乡村社会相融合作的改革思路——即，实行“乡政自治”，将乡镇政府改造为“官民合作”组织。

需要进一步说明的是，我们虽然主张将乡级政府改造为“官民合作”组织，却不是简单地要回复到传统乡村社会中去，但是也不能简单地、粗暴地割断历史，也就是说，一方面要合理汲取传统社会的基层管理资源，另一方面，要顺应现代社会、经济和政治发展的要求有所创新和进步。

从本质上而言，“官民合作”与“亦官亦民”（或“半官半民”）还是有着根本性的分野：“亦官亦民”或“半官半民”究其实质是一种“绅治”方式，他之所以呈现出“亦官亦民”或“半官半民”的特征，主要的是由“绅权”的两面性决定的；而“官民合作”则是一种现代政府治理形式，他主张政府与社会全面的、积极的、多元的民主合作，主张乡村人民民主参与社区治理，而不是由政府单方面的控制、管理和支配乡村人民。

七、“乡政自治”：最好的改革选择

基于乡村组织历史的发展逻辑、现实的乡村治理要求和对乡镇政府“第三领域”特性的认识，笔者认为“乡政自治”是当前乡镇政府改革最好的选择。所谓“乡政自治”，就是及时开放乡镇领导人的竞争性选举、重新配置乡镇的权力，建立和扩大乡镇政府与乡村社会新型的多元的民主合作机制，扩展乡村人民民主参与乡镇政治的管道，使之有足够的政治权力参与到乡镇政府的选举、决策、监督、治理等诸多层面和各种事务当中，使国家与乡村民间社会在乡镇社区治理中达成全面、积极和有效的合作。简言之，实行“乡政自治”，就是将乡镇政府改革为“官民合作”组织。

“乡政自治”与“乡镇自治”虽然只有一字之差，却是两种完全不同的概念。前者是在乡镇政府维持国家政权组织的基本前提下，增强乡镇政府的自主性，彻底改变它依附于县级政府的状况，使之真正成为乡镇社区有效治理的主体单位；后者则是取消乡镇政府的国家（政权）的属性，将他变成完全的社会自治组织。前者是一种制度内的增量民主改革；后者则是一种制度外的改革方式。前者重在国家与社会的相融和合作；后者则是对国家主义（准确的说是全能国家主义）的一种反动，主张社会自治力量的扩张。因此，对于前者而言，国家与社会可以实现可欲的双赢或互强；对于后者而言，国家与社会之间只能存在“你进我退、彼强此弱”式零和博弈格局。

实行“乡政自治”，首先必须“解构”和“重置”县乡政府间体制。“解构”现有的支配性政府体制最关键的是改变县对乡的人事决定权，乡镇领导人应该由乡镇人民直接选举产生，乡镇政府部门负责人由乡镇人大直接任命。其次，还要在县乡之间进行适当的分权改革，规范县乡各自的权力范围和限度，乡镇政府有权拒绝执行县级政府不合理的指令和分派的任务。原来设在乡镇的“七站八所”经过优化重组以后尽量放给乡镇政府直接管理，以增强乡镇政府的统一权能；这些“站所”的财务应纳入乡镇财政实行统一管理，使乡镇政府成为一级责权利相统一的政府。

实行“乡政自治”，最主要的是将乡镇政府改造为“官民合作”组织，建立民主合作的乡镇权力运行机制。仅仅“解构”县乡之间的支配式体制是不够的，如果没有建立有效的民主机制，“乡政自治”有可能异化为乡镇政府的恶性自治而肆意侵犯农民的权益；仅仅建立民主机制仍然是不够的，如果没有积极的合作机制加以配合，乡镇政府很难在乡镇社区治理中发挥主导性作用。只有在乡镇真正建立起民主合作式运行机制，使乡村人民有足够的政治权力参与到乡镇政府的选举、决策、监督、治理等诸多层面和各种事务当中，在乡镇社区治理中达成全面、积极和有效的合作，才能切实解决当前的乡镇问题、破解“三农”问题的症结，实现国家在乡村社会的“善治”。

当前的许多乡镇问题乃至“三农”问题之所以发生并日趋严重，可以说在相当程度上是由于缺乏真正有效的民主合作机制引起的。在没有建立有效的民主机制（特别是基层民众对政府的民主制衡机制）之前，乡镇政府的权力运行主要依靠上级政府自上而下的监督和约束，虽然上级政府对下级政府具有绝对的支配权力，但是下级政府由于具有上级政府无法比拟的信息优势，往往可以凭借这种信息的不对称来扩张权力或不恰当的运用权力。“在中央政策本身具有相当权威性的情况下，基层政府无论是对上级政府，还是对农民，都具有充分理由来扩大管制政策的实施范围和力度，并巧立名目、从中渔利”[41]，这就不难理解为什么中央的政策会在基层政府的实际执行中会走样，农民负担为什么在“三令五申”的情况下有增无减！问题的严重性还不仅如此，如果没有自下而上的民主监督机制，由于利益的一致性，上级政府不但可以包容、纵容下级政府的不当行为，甚至还会为了某种利益而“合谋”，共同侵害农民的合法权益。正是由于这个原因，笔者才认为不但要改变县乡政府间的“支配－依附”式关系，还要使乡村人民切实有效地参与乡镇政治，建立自下而上的民主制衡机制，规范乡镇政府的行为；至于乡镇社区性公益事业（如乡村道路建设、区域性水利工程等），不应（也不可能）完全指望国家或上级政府来投资建设，而应该在民主的机制上由政府与农民合作办理。

实行“乡政自治”，还必须重新配置乡镇权力，切实优化乡镇权力结构。如何改善乡镇党委的领导，充分发挥乡镇党委、乡镇政府和乡镇人大的各自职能，使乡镇政府和乡镇人大依法自主性地开展工作，是乡镇改革的一个主要问题。其中，最重要的还是切实转变乡镇党委的领导方式，依据宪法和有关法律，进一步具体明确乡镇党委、乡镇政府和乡镇人大权力的合法性限度、范围，将乡镇党委的领导纳入法制化、制度化轨道，防止乡镇党委权力的扩张和滥用。乡镇党委应在加强对乡镇政府、乡镇人大的政治领导与组织协调上，重新建构法理化权威。

同时，要切实提升乡镇人大在乡镇权力结构中的基础性地位，在乡镇人事任免和社区民主决策、以及对乡镇行政行为的民主监督等方面发挥主导性作用。这里的人事任免对象主要是乡镇部门负责人，实行“乡政自治”以后，乡镇长应由乡镇人大选举改为乡镇人民直接选举产生。有人担心会因此削弱乡镇人大的权能，认为乡镇领导人的民选与提高乡镇人大权威有矛盾[42].其实不然，在一贯的做法中，将民主选举视为基层人大的一个主要权能，表面上看似乎是提高了基层人大的地位，实质上却使之沦为一种表决仪式；乡镇人大的主要权能应该体现在“议”上，而不是所谓有其名无其实的“选举”上。所谓“议”就是对乡镇社区范围内重大事项进行“议论”，并做出“决议”；同时，对乡镇政府的行政行为进行“评议”，发挥民主监督的作用。简而言之，加强乡镇人大的建设主要是加大乡镇人大的民主决策和民主监督作用，将决策权真正交给乡镇人大，将监督权切实落实到位。为此，乡镇人大制度应进行相应的改革，其一，有必要建立乡镇人大的日常办事机构或常设机构；其二，乡镇人大代表应实行专任制，人数不要太多，以便于经常性开展活动，提升工作效率；其三，逐步实行“开放式会议制度”（opentownmeeting）[43]，不断扩大普通民众参与公共事务的运行机制。

除了改善乡镇党委的领导方式、提升乡镇人大权能以外，还要进一步规范和调适乡镇党、政关系。实行“乡政自治”以后，乡镇党、政组织由于权力来源和组织原则的不同，势将面临类似于村民自治背景下村、支两委那样的体制性紧张与冲突问题[44].这个问题如果解决不好，势必影响“乡政自治”的运行质量。当前一些地方进行的乡镇选举制度改革（如四川的乡镇“公选”或“公推直选”、湖北杨集的“海推直选”等），在这个方面进行了尝试性探索——由于乡镇党委和乡镇政府领导人同时实行了一定范围的民主选举，在相当程度上改善了二者之间的体制性权力紧张关系[45]；然而，即便二者都同时进行了一定形式的民主选举，但是却并不意味着同时建诸于民主机制上的两种不同的组织会自觉消除冲突。因此，在民主的机制中有必要引进“协调”或“合作”机制（然而这个方面常常被人所忽视，至今还没有这个方面的试验和探索），以进一步调适二者的关系。为此，我建议乡镇党政领导人选举采用“联合竞选制”（或称之为“联选制”）方式[46].所谓“联合竞选制”，简单地说，就是乡镇党委书记候选人和乡镇长候选人联合起来竞选[47]，这样做不但可以协调乡镇党委书记和乡镇长之间的关系，而且有利于乡镇党委和乡镇政府的团结合作，促进“乡政自治”的良性运行。

乡村社会治理的问题篇6

本文将首先摆出困扰我国乡镇政府的一些问题，并尝试从政府间体制上进行分析，找出它们的体制性原因；然后对乡镇政府的历史发展轨迹进行简单的梳理，探寻乡镇组织的发展规律；文章还试图从“国家”与“民间社会”之外的“第三领域”（third realm ）[2]维度来探讨乡镇政府的独特属性。在这些分析中，还将穿插对当前的一些乡镇改革思路的评论。在这样的基础上，作者会提出自己的改革思路和具体的政策建议。

一、困扰乡镇政府的一些问题

乡镇政府似乎是因为农民负担、村民自治和乡镇债务等问题才成为近年来社会和各级政府关注的一个焦点，其实，它自80年代初重建以来[3]，就一直被一些问题所困扰着。最初主要是“条块分割”问题，随后是乡镇机构膨胀问题，以及村民自治对乡镇政府传统权威的挑战问题，接下来是加重农民负担问题，与之相随的是农村税费改革及乡镇财政困境等问题[4].这些问题的相继出现，实际上亦从另一个方面说明，对于乡镇政府如何建设（或改革）至今都没有找到一条切实可行的路径。

（一）“条块分割”问题。所谓“条块分割”问题，实际上是乡镇政府与县级政府职能部门设在乡镇的“七站八所”之间的“管理”关系不顺的问题。尽管在不同的时期设在乡镇的站所名称、形式、数量不尽相同，但基本上都是这样的，即：有利可图的站所一般都是由县直部门直接管理或者以其为主导、乡镇政府辅助管理，而一些无利可图的站所则被视为“包袱”甩给乡镇政府管理，并由乡镇财政供养。例如，财政、工商、税务、公安、司法、土地、水电、信用社、交通等站所基本上由“条条”管理；文化、广播、卫生院、中小学、农技等事业单位基本上下放给乡镇政府管理[5].如此一来，那些设在乡镇、由上级主管部门直接管理的站所，势必会在相当程度上瓜分和肢解乡镇政府的大部分权能，同时，又与乡镇政府争夺乡村资源特别是财税资源，使乡镇政府在“权、能、利”三个方面皆不能成为一级完备、统一、效能的政府，以致乡镇政府无法有效领导和管理本区域内政治、经济、教育、科学、文化和社会等各项事业。[6]

（二）乡镇机构膨胀问题。乡镇机构的膨胀，主要发生在1980年代中后期。随着农村家庭责任制的推行以及人民公社体制的瓦解，那时候的村级组织趋于瘫痪和半瘫痪，习惯于行政控制的乡镇政府组织，为了因应乡村基层组织的这一变化，以及出于实际的社会管理、征收税费、计划生产和实施家庭计划生育的需要，最初的反映（无论是自觉或者不自觉的）几乎无一例外是增加人员、扩充机构。在这种情况下，这一时期的乡镇出现了机构和人员的膨胀现象。乡镇政府从最初“政社分开”时的党委、政府“两套班子”很快扩大为“五套班子”甚至六套班子，它们分别是乡镇党委、政府、人大（主席团）、纪委、人武部和一些地区成立的乡镇政协（联络组），以及一些经济发达地区成立的乡镇经济组织。同时，乡镇政府原来的一些部门助理员设置到此时也分别演化为相应的专门机构，它们要么成为乡镇政府的内设机构，即专职办公室（如民政、计生、企业办公室等）、委员会（如农经委、教委等）或站、所（如统计站、经管站、财政所等），要么成为乡镇政府的下属单位，属于所谓的“七站八所”之类机构（如公安派出所、司法所、土管所、税务所、工商所、城建所、电管站、计划生育服务站等站所），改由上级主管部门管理[7]，这些新设的机构不少为自收自支单位，其工作人员也相应增加，大多为乡镇自行聘用（非国家编制人员）。据国家统计局等11个部委对全国1020个有代表性乡镇的抽样调查，平均每个乡镇党政内设机构为16个，其人员平均158人，超过正常编制的2-3倍；平均每个乡镇下属单位为19个，其人员达290余人，严重超编。依靠收费度日或直接向农民摊派、榨取，往往是确保这些新增机构日常运转的主要手段。

（三）村民自治对乡镇政府传统权威的挑战。1988年以后，“村民自治”渐次在中国大陆村一级得以推行。[8]众所周知，在村民自治实行之前，传统的乡村关系是一种行政隶属关系。在这种关系中，村级组织无论是最初的“村政府”、人民公社时期的“生产大队”或是后来的“村公所”乃至“村委会”，都是乡镇政权向下延伸、对乡村社会进行行政控制的一级政权或准政权组织，在功能上，它主要地代表“国家”对乡村社会进行管理，是自上而下国家机器的最基础的组成部分[9].然而，村民自治制度却赋予了“村委会”组织一种全新的内容和规范，在村民自治制度中，村委会不再是隶属于乡镇政权的下级组织，而是“村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，同时，法律还明确规定乡镇政府“对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”。这样一来，单从制度、结构而言，乡镇政权成为了国家政权在乡村社会的行政“末梢”，乡村关系在一定程度上反映了国家与乡村社会关系。从这个意义上而言，村民自治制度重新界定了国家与乡村社会的关系，从而形成了所谓的“乡政村治”的政治格局。由于“乡政”的权力来源、权力结构和管理体制并没有随着村民自治的推行、发展而进行适应性改革，使“乡政”与“村治”之间关系处于一种体制性紧张乃至冲突状态（关于这一点，后文将展开论述）；尤其是村级直接民主选举，内在地激发了乡村人民的民主意识和民主诉求，他们基于自身经济利益、政治权利等方面的考量，要求改变乡镇政府传统的权威来源方式，将民主直选扩大到乡镇一级，进一步开放乡镇政治，并实际地参与到乡村治理的诸项事务之中。

（四）农民负担问题。“撤社建乡”以后，农民负担问题日渐暴露出来。到了1990年，各种向农民征收的项目已达149项之多。1991年农民负担约占上年人均纯收入的13%，已经远远超过了5%的控制线。此后，虽然国家加大了对农民负担的治理、整顿力度，但是农民负担问题不但未有明显好转，相反地却愈演愈烈，成为我国农村地区最注目的焦点问题之一[10].在对加重农民负担的挞伐中，乡镇政府一时成为加重农民负担的众矢之的。客观地说，乡镇政府对于加重农民负担的确负有一定的责任，但是乡镇政府未必就是加重农民负担的“罪魁祸首”。正如前面所述，在“条块分割”体制下，其实有相当一部分从农民身上汲取的经济资源（包括各种税费、摊派）通过“条条”被上级政府部门所拿走。另一方面，则通过所谓的逐级“财政包干”以及随后实行的偏重失衡的分税制（加之政府间自上而下的压力型支配式政治体制的配合），从乡镇财政直接进行抽取，自下而上地流向上级政府[11].事实上，乡镇政府的实际所得非常少，特别是分税制以后，真正留给乡镇政府的法定税收都是一些分散、小额、难收的税种，乡镇政府为了征收这些税收不但耗费了它大量的精力，而且极容易与农民产生直接的利益冲 突。

虽然我国自上而下地实行了财政体制的分税制改革，但是各级政府并未同步地进行相应的分权改革，上下级政府间的权力关系仍然是一种绝对的支配关系，上级政府可以凭借下级政府无法干预的权力，不但可以制定有利于自己的分税规则，甚至可以任意平调下级政府的资源，而且同时还可以将一些事务和原本由本级生产的公共品任务分配给下级政府。以致最终形成这样一种状况，即：财税资源自下而上逐级向上集中，各种任务、指标却自上而下地逐级分解、落实给基层政府。处在最基层的乡镇政府境遇最糟，他们在完成上级的财税征缴任务之后，乡镇财政的制度内收入已所剩无几。可怜的乡镇财政制度内收入在乡村公共品生产和供给方面尚且付之阙如，还要承担大量自上而下交办的各项事务（其中有不少事务本不属于乡镇政府），这就迫使乡镇政府不得不在制度外“另辟蹊径”、自谋财路，而这些最终势必转化为农民负担，由此也就不难理解农民负担问题何以愈演愈烈了。

（四）农村税费改革与乡镇财政困境问题。农村税费改革2000年首先在安徽全省进行试点，随后又先后在江苏、湖北和浙江等20个省份全面展开。据最新报道，目前试点地区的农业人口已达6.2亿，约占全国农业人口总数的3/4；试点地区减负幅度一般在30％以上（个别地区达到40%以上），农民得到的好处预计在300亿元以上[12].由此可以反观，过去农民被剥夺的情况。

农村税费改革表面上似乎是为了整治日益泛滥的农村“三乱”问题而进行的减轻农民负担、让民休养生息之举，实则是挽救1980年代中后期以来“国家”在乡村社会日渐加深的治理性危机。从这个意义上来说，与其说农村税费改革是农村分配关系和经济利益的调整，毋宁说是国家合法性在乡村社会重建的一种尝试和努力（能否取得实际的效果，有待观察）。这种努力，主要是通过这样两个途径达成的：一是取消一些不合理收费项目，将另一些收费项目并入农业税收中合并征收，从而将农民负担降低并控制（或固定）在某一可以接受的范围之内，农民由于获得实际的经济利益（实惠）对“国家”增进了信任和拥护；二是取消乡镇财政的非预算收入，将乡镇财政的收支纳入预算管理。在随后的改革中，又将乡村教师的工资收归县财政统一发放，并对乡镇财政实行“统管”。这些措施的良苦用心显而易见，说白了就是规范和约束乡镇政府的行为，以免他们向农民乱收费、乱集资和乱摊派。很显然，乡镇政府沦为这场改革的一个牺牲品或代罪羔羊——因为无论是基层民众还是某些上层政府官员乃至一些学者都将农民负担问题归咎于乡镇政府。

其实，在农村地区推行村民自治，也是一种国家重建的目的。实行村民自治以后，国家通过赋予农民一定的自治权，即通过所谓的民主选举、民主管理、民主决策和民主监督以及村务公开，重新赢得了农民对国家政策的服从和对国家义务的遵守。国家在农民的心目中树立了权威，农民则把不满和愤懑撒在一些“粗暴”的乡村干部身上，常常指责他们违背了国家的政策和法律。[13]在推行村民自治中，国家同样地将乡镇政府推向了农民的反对者一边。从目前的村民自治的发展来看，乡村之间的支配性关系的确是村民自治发展的主要障碍。从今年媒体大肆炒作的“潜江事件”来看，也反映了这一点[14].但是，乡村关系实际上只是自上而下支配式政府间关系链条的一个环节而已，换言之，这种支配式政府间体制决定了乡村之间的冲突的必然性，只要乡镇政府仍然是支配性政治体系的一部分。

再回到农村税费改革这个问题上来。农村税费改革在减轻农民负担的同时，势必会减少乡村财政的收入特别是乡镇财政的收入，并因此导致乡镇财政收支的缺口问题。与此同时，乡镇财政原来遗留下来的巨大债务问题也将无法化解。换言之，乡镇财政面临严重的收支缺口和债务压力，并将长期化。农村税费改革以后（2000年），安徽省农业两税（农业税和农业特产税）及附加是37.61亿元，比改革前49.25亿元（包括改革前的农业税、特产税、乡统筹和村提留中的公益金、管理费）减少了11.64亿元，再加上被取消的屠宰税和农村教育集资5.26，全省乡村两级政策内减少财力就达16.90亿元。其中，乡镇财政减收13.96亿元，平均每个乡镇减少收入75.46万元。虽然目前的转移支付填补了乡镇85%的政策内减收，但是，在税费改革之前，乡镇财政除了政策内的收入以外，还有政策外的收入。农村税费改革几乎完全取消了乡镇财政的政策外收入，因此，安徽省乡镇实际减少收入远远大于75.46万元。有人估计，安徽省平均每个乡镇因为农村税费改革减收至少有90万元。而在农村税费改革之前，根据安徽省财政部门的调查，全省乡镇一级财政原来就平均负债达303万元。这也就是说，农村税费改革对乡镇财政而言不啻为“雪上加霜”。

根据国家农业部1999年的一项全面清查，截至1998年底，全国乡村两级的实际债务达到3259亿元，其中乡级债务高达1776亿元，平均每个乡镇负债为408万元。而且，最近几年这一负债情况有增无减。[15]背负如此的高额债务，在农村税费改革的刚性约束下，乡镇财政的困境（或危机）势必又会引发对乡镇政府新的合法性危机。实际上，乡镇政府始终处在“两难”的困境之中。即：为了生产和供给乡村公共品，就不得不加重农民负担，因为依据现有的分税制和县乡财政体制，乡镇财政的制度内收入十分有限，而且其主体税源都是一些数额小、分散的和难以征收的税种；如果不加重农民负担，就不能生产、供给基本的乡村公共品，满足广大乡村人民日益增长的公共需求。在这两难之中，乡镇政府面临着双重的合法性挑战：一方面，如果不能满足乡村人民基本的公共需求，生产和供给最起码的乡村公共品，乡镇政府的存在价值就被置疑；另一方面，如果为了生产和供给基本的乡村公共品而加重农民负担超出了农民接受的界限，乡镇政府的合法性同样会大打折扣。农村税费改革虽然减轻了农民负担，但是同时却又将乡镇政府推向了另一种合法性危机之中，由于他受财力所限和规范化财政的刚性束缚，他不可能有效生产和供给乡村公共品而满足乡村人民日益增长的公共需要。[16]

二、针对这些问题人们提出的改革思路

针对这些问题，人们提出了种种改革思路，这些思路不外乎是：（1）要么主张加强乡镇政府的建设，将它建设为一级完备（或完全）的农村基层政府组织；（2）要么主张虚化乡镇政府，将之改为县级政府的派出机构，实行“县政、乡派”；（3）要么主张撤销乡镇政府，实行（类似于村民自治那样的）社区性“乡镇自治”。

起初，人们基于“条块分割”体制瓜分或肢解了乡镇政府的权能，有不少人主张，应该加强乡镇政府的建设，将县级政府设在乡镇的机构下放给乡镇政府管理，使之成为一个完备的政府组织。后来，另有一些学者认为，乡镇政府与其不能成为一级完全的政府组织，倒不如将之改为县级政府的派出机构，在乡镇设立“乡公所”或“镇公所”。甚至有个别人因此主张干脆撤销乡镇政府，实行“乡镇自治”。

实行村民自治以后，基于村民自治的发展对乡镇政府传统权威的挑战，人们对于乡镇政府的建设或改革又是歧见纷纭：有人认为，“乡政村治”是中国特色的农村政治模式，它是新的历史时期治理农村的最好的政治模式[17]，主张“加强乡政，完善村治”；有人则认为“乡政村治”这一治理结构随着市场化、现代化和民主化的发展，其不适应性愈来愈明显，而主张“县政、乡派与村治”，以实现乡村治理的结构性转换[18]；有的主张将“乡政”下沉到原行政村一级，将“村治”局限在自然村之内[19]；有的主张实行“乡治、村政、社有”[20]；也有人主 张村委会准政权化，赋予村委会一定的行政强制权，使村委会具有一定程度的政权性质和地位[21]；同时，也有人主张从“乡镇长直选”开始，实行“乡镇自治式民主”改革[22]；还有人主张在村民自治的基础上，实行“乡镇自治”或“乡（镇）民自治”，将国家的基层政权单位进一步收缩到县一级[23].如此众多的歧见，也不外乎加强农村政权建设、实行“乡派”或“乡镇自治”三种改革路径。

然而，在乡镇机构膨胀、农民负担和乡镇财政危机等问题上，人们对于乡镇政府何去何从似乎又趋向一致，即实行“乡派”或者“乡镇自治”，几乎没有人主张要加强乡镇政府的建设，因为他们基本上都是将乡镇机构膨胀、农民负担和乡镇财政等问题归咎于乡镇政府本身，认定乡镇政府是这些问题（特别是农民负担问题）的始作俑者。例如，有人就认为，乡镇政府形同“三要政府”[24]，“养了不少不该养的人，收了不少不该收的钱，做了不少不该做的事”，已经没有必要再设立为一级政府，因而主张撤销乡镇政府。

事实上，农民负担问题，（历史地来看）并非简单的是乡镇政府与农民之间的利益分配不公的问题，从更深层次上反映了我国二元社会结构的不平衡关系。即使撤销了乡镇政府，未必就能从根本上改变这种关系。根据有关资料，自1950－1978年间，国家通过工农业产品剪刀差从农民身上隐蔽性获取5100亿元，通过农业税收从农民身上直接征收978亿元，而同期国家财政对农业的支出为1577亿元，也就是说，国家从农民身上净提取4500亿元；1979－1994年间，国家通过工农业产品剪刀差又取得收入15000亿元，通过农业税收获取1755亿元，同期对农业的各项支出为3769亿元，国家净提取12986亿元；1994－2000年间，农民交纳的税金和各项费用为9733亿元，国家向农业投入5986亿元[25].从农民负担这一角度，主张撤销乡镇政府或实行“乡派”者，其潜在的前提似乎是：乡镇政府是加重农民负担的“万恶之源”，只要撤销了乡镇政府就能从根本上解决农民负担问题。——这种想法，未免过于简单！

同样地，针对乡镇财政问题，有许多学者认为撤销乡镇政府、实行“乡派”或者撤销乡镇财政，就能解决问题。他们开出的“药方”仍然没有摆脱这种简单的思维方式和“头痛医头”的窠臼。客观而言，乡镇财政之所以陷入困境，固然与乡镇政府有关，特别是在发展乡镇企业上形成的债务，与乡镇政府不无关系，但是在相当程度上，乡镇财政的问题是由于现有的偏重失衡的政府间财税体制造成的。[26]一些人之所以在农民负担、乡镇财政这样的问题上出现简单的思维定式，主要是由于他们将分析问题的视阈局限于乡镇政府本身，而忽视了上下级政府间权力结构、财税体制等制度性因素更为根本的影响作用。因而，其改革思路难免有诸多疏漏之处。

三、县、乡、村关系：体制性冲突

接下来，我们不妨具体地考察一下县乡之间的关系。一方面，县级政府直接通过财政、人事、考核等直接控制乡镇政府，另一方面则通过县级政府职能部门设在乡镇的“七站八所”肢解乡镇政府的权力和财政（如前文所述）。这样一来，乡镇政府不但不是一级责权利相统一的政府，而且由于它的决策权甚至相当一部分行政权掌握在县级政府及其部门手中，它成了县级政府事实上的派出机构，主要地执行县级政府的指令。这种县乡关系，由于法律规定乡镇政府除了执行本级人民代表大会的决议以外还要执行上级政府的决定和命令[27]，而具有一定的“合法性”。

县乡之间的这种关系，在总体性支配型政治社会中，原本是没有什么问题的。例如，在人民公社制度中，不单县与乡之间是这种行政支配关系，乡与村之间也是这种行政支配体制。而且在人民公社体制中，“公社”本身并非这一体制的重心，人民公社体制的重心在生产大队和生产队——即所谓“三级所有、队为基础”。当时的“公社”实际上只起到国家“代言人”的角色，起“上传下达”之作用，因而，它在这种体制中似乎不存在什么问题。虽然在那时农民负担并不比现今轻许多，甚至有研究指出人民公社时期农民负担与上年农民纯收入的比例最高达35.2%（1970年），最低也有20%（1962年），一般在25%左右，而且，这些数据尚未将那一时期极为严重的工农业产品“剪刀差”和大量无偿调用农业劳动力计入在内[28].然而当时并没有人将农民负担问题归咎于乡镇（或“公社”），甚至根本就没有意识到农民负担问题的存在及其严重性（当然这与当时的隐蔽性征收方式有关，更主要的还是由于这种上下一贯的支配性体制起着作用）。

撤社建乡以后，农民负担问题才逐渐跟乡镇政府联系起来。乡镇政府重建不到两年，中共中央、国务院就发出了《关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》。该通知说，“近几年来，党中央、国务院三令五申，要求切实减轻农民负担，但是大部分地方农民负担仍然不断增加。农民依法纳税和合理上交集体提留是必要的，现在的问题是，除此以外，还要交纳各种摊派款项。有些地方摊派项目达几十种，人均负担十几元、几十元。同时还有各种名目的乱收费、乱罚款、乱集资，远远超过农民的负担能力”[29].虽然这份文件没有明确所指，但是很明显乡镇政府是难逃其咎的。

但是，自从实行村民自治以后，乡村之间的行政支配关系不再具有合法性，乡镇政府成为了自上而下支配性行政体系的末稍，于是，农民负担等“三农”问题才渐次归咎到乡镇政府身上。

目前的农村基层管理体制存在着严重的结构性冲突。一方面，县与乡之间继续维持着原来的行政支配关系，乡镇政府承受着自上而下的行政“压力”；另一方面，乡镇政府又面临着自下而上乡村自治力量发展的挑战，两种不同的力量同时在乡镇层次交汇，不但暴露和激化了乡镇本身的体制性矛盾，而且还将农村的其它一些问题（例如农民负担问题）也聚集到乡镇一级。因而，乡镇政府成为当前“三农”问题的一个主要矛盾集结体，这也从一个方面凸现了乡镇政府改革的重要性。

很显然，在这种情况下，将乡级政府改为县级政府的派出机构，虽然一时可以缓解乡镇政府的体制性矛盾，但是作为派出机构的“乡（镇）公所”仍然不能从根本上解决这一结构性冲突，甚至还会将这一冲突进一步延伸到县级政府。实行“乡派”，对于县级政府而言无疑于“引火烧身”。

或许有人认为，实行“乡镇自治”顺应了农村基层自治性民主发展的需要，是顺理成章的首选改革之策。因为实行“乡镇自治”以后，乡与村之间的权力冲突必然消失；由于撤销了乡级政府，又在相当程度上减轻了农民负担，化解了原有乡镇体制的矛盾。但是，只要县级政府仍然是支配性行政体系的一部分，这同样会将原来发生在乡镇一级的体制性矛盾上延至（或上交给）县级政府，势必导致“国家”与乡村社会在更大的范围内发生冲突，加剧农村社会的震荡。由此可见，乡镇政府的改革，势必还会牵涉到县、乡、村（乃至地、市[30]）整个政治体制的整体性设计和重新安排（关于这一方面，徐勇有独到的见解[31]，不再赘述）。

四、对当前几种流行的改革思路的简单评价

尽管村民自治对乡镇政府的传统权威提出了挑战，乡镇本身的问题也已成堆，但是这并不意味着乡镇政府体制会发生诱致性自行变迁。乡镇政府的改革，在相当程度上是一种政府自身的改革，更主要地依赖政府的制度安排或外在的强制性制度变革[32].很显然，乡镇政府的改革，首先必须符合“国家”的利益，有利于“国家”对乡村社会的治理。

从“国家”这一角度而言，是否设立乡镇政府，主要取决于两个因素：（1）是否有利于政权的稳定、维护“国家”对乡村社会的管理；（2）是否有利于“国 家”从乡村社会汲取资源。首先，保留乡镇这一层级政府有利于政权的稳定。由于乡镇政府处于“国家”与乡村民间社会的居间地位，它在国家与基层民众之间扮演着其他组织无可替代的作用——它是调整二者力量的一个极其重要的平衡器，亦是二者博弈的一个主要场域，甚至是二者冲突的一个不可置换的缓冲区间。一旦实行“乡派”或者撤销乡镇政府，“国家”与基层民众之间就缺少必要的调节、缓冲和磨合的“中介”组织（机制），二者之间不可避免的矛盾或冲突势必会处于“短兵相接”的状态之中。一旦发生这种情况，就比较难以解决彼此之间的矛盾或冲突。然而，乡镇政府却能在一定意义上扮演着介于“国家”与基层民众之间的一种“中介”角色，对于缓解、调节国家与基层民众的关系起着不可忽视的作用。

其次，撤销乡镇政府不便于乡村管理。建国初期，我国农村主要实行“小乡制”，由于不便“管理”，于是又在县、乡之间设立了“区”的建制；后来，“撤区并乡”以后，有些地方（如湖北、广东等地农村）发现乡镇的规模过大，“管不过来”，于是又在乡镇以下（乡、村之间）设立“管理区”、“片”等非正式的管理层级。而这些非正式组织往往更容易偏离“国家”的性质，蜕变为一种“赢利型经纪人”（entrepreneurial brokerage ），它们不但加剧对农民的剥夺，侵害农民的利益，而且由于它们通常借用国家的权威，干些损公肥私的事，也会损害国家的利益和形象。与其设置一些非正式组织，毋宁保留乡镇政府这一正式组织。乡镇政府的改革，不在于撤销与否，关键在于它是一个什么样的政府。

更为重要的是，现有的乡镇政府体制，便于“国家”从乡村社会提取资源。我国的经济建设和现代化只能倚赖于自身的资源，不可能走西方发达资本主义国家那种殖民式发展道路。农村改革以后，虽然国家从乡村社会汲取的资源有逐渐减少的趋向，但是乡村资源至今仍然是我国经济发展的主要资源。

最好的改革思路应该是，既有利于国家对乡村社会的治理，又有利于农村基层民主和农村社会的发展。

如果从乡村民主这一视角来看，实行“乡派”显然不利于农村基层民主的发展，因为，作为县政府的派出机构，乡镇公所更加具有“官僚化”的性格。由于乡镇公所与村民自治组织的权力来源、权力结构的不同，乡村之间既有的体制性紧张不但不能舒解甚至会进一步激化、升级；甚至还会将这一体制性紧张关系进一步扩展到县级政府——实行“乡派”，对于县级政府而言无疑于“引火烧身”。况且，一旦实行“乡派”也就不存在所谓的乡镇民主选举问题，派出机构的负责人从法理上而言理应由上级组织指定或直接任命；而从村级民选直接过渡到县级民选似乎更加困难，农村基层民主的发展由于缺少乡镇层次的必要过渡而将阻滞不前。

在这一点上，我们可以从台湾农村基层民主化进程中汲取经验。台湾的民主化进程是从村到乡再到县逐级向上发展的，只有在上级政府普遍实行民选以后，再可以反过来推行“乡派”或者乡镇长“官派”。

另外，它也不利于生产或提供乡村社区地方性公共品或公共服务，因为从公共品的生产和供给角度而言，政府的层级越低，越符合社区地方性需要。一旦实行“乡派”，县级政府往往只会考虑全县的“平衡”而不会顾及乡村社区地方性特别的公共需求。而且，更糟糕的可能是，在目前的体制下，县级政府更有兴趣将公共资源投入到“县城”（或市政）的建设上来和一些“形象工程”、“政绩工程”上面，根本不顾及人民的公共需求。

而“乡镇自治”在现阶段更不可能推行，因为它既不便于国家对乡村社会的行政管理和社会整合，也不利于从乡村社会提取资源。更为重要的是，它本身缺乏自治的基础条件：一是当前的村民自治还不足以发展为更高层级的社区自治形式，即便村民自治本身也还存在不少问题没有解决好；二是在一个范围较大的乡镇范围内实行“自治”，具有许多难以克服的实际困难，首先是乡村人民之间不甚了解，因为乡镇社会不同于村庄社会，村庄社会是一个“熟人社会”，大家彼此“心肝也了然”[33].有许多人以美国“乡镇自治”为例，认为在中国也可以推行“乡镇自治”。其实，美国的乡镇规模相当小，其人口也不过于我国的一个村庄。因此，“乡镇自治”至少在目前而言是一个可爱的想法而已。

虽然“乡镇自治”不可行，但是我国的乡镇政府改革则完全可以借鉴“乡镇自治”的一些做法，将“乡镇自治”的某些民主机制引进到我国的乡镇政府体制中，通过“引进”、“嫁接”来改良现有的乡镇政府体制，优化乡镇权力结构，实现国家权力与乡村民间权力、国家民主与基层社区性民主的“对接”，形成可欲的良性互动关系。——这实际上就是笔者主张的“乡政自治”式改革。

五、“第三领域”中的乡镇政府

目前对于乡镇问题的讨论，仍然没有走出“国家”（state ）或“社会”（civil society）两个极端的分析范式，要么从“国家”的角度来规划乡镇政权的建设，要么从所谓的乡村民间社会“自治”的传统来设计“乡镇自治”（或“乡民自治”）的蓝图。实际上，这些“国家化”或“去国家化”（de-stateification ）的改革思路，都没有看到乡镇组织处于“国家”和乡村社会之间的“第三领域”的特性。

“第三领域”（third realm ）这一概念，是由黄宗智（Philip C.C.Huang）提出来的。他认为：“第三领域”是“国家”与“社会”共同作用并且双方都参与其间的一个特殊领域。在这个领域中，“单纯从社会组织或国家权能出发，都无法领会其内涵”：“我们可以讨论国家或者社会或者两者一起对第三领域的影响，但却不会造成这一区域会消融到国家里或社会里或者同时消融到国家与社会里的错觉。我们将把第三领域看作具有超出国家与社会之影响的自身特性和自身逻辑的存在”[34].诚如黄宗智所言：“如果就清代与民国而言，用社会自主与国家权力的理想型对立来描绘中国是一种误导，那么对于国家权力比先前任何时候都更具渗透性和覆盖性的当代中国，这就更会引人误入歧途了。从社会整合与国家政权建构两过程的并行来衡量，共产党革命导致国家政权建构剧烈加速与推展，使得两方面的关系更不平衡。虽然整个社会组织的范围急剧缩小，但正式国家机构的规模却成倍增大，其结果是……传统第三领域大幅度的国家化。更有甚者，除了正式国家机构的控制范围在扩大外，党与国家还把第三领域的剩余部分大片地彻底制度化，以尽量扩大其影响力。”尽管如此，这种“第三领域”仍然“不完全属于正式政府，也不完全属于民间社会，依其结构，它同时包括了两方面的影响因素”。如果说集体时期发生的主要是第三领域的国家化，那么在改革时期则是大幅度的社会化与“去国家化”。[35]依据这个分析范式，我们大致可以将当代中国农村的政治社会划分为三个部分：乡镇以上属于国家部分，行政村以下属于民间社会部分，而乡镇和行政村主要（但也不完全）处在“第三领域”。在第一部分，主要是由正式的制度规约的，受国家权力的直接支配；在第二部分，主要是由民间传统或习俗规范的，受血缘和地缘等自然权力的支配；在第三部分，通常是受国家权力和自然权力的共同作用，并由正式的制度和非正式的乡规民约所制约。由此，我们可以比较容易理解：为什么行政村一级（即使是在实行村民自治以后）总是带有准政权的性质。正如一些学者所论述的，在自然村以下是“熟人社会”，而在行政村一级却不再完全是“熟人社会”，只能称之为“半熟人社会”。而且，自然村和行政村的权力来源、结构形态和运作方式也不尽相同。以至有人提出以准政权的形式来 建构村民委员会[36].其实，不仅在自然村和行政村之间有差异，乡镇与其上的任何层级政府也不尽相同。这也从另一方面说明了乡镇政府不可以简单地仿照上级政府模式进行建设，换言之，乡镇政府根本不必要建设成为组织功能完备的一级官僚化组织；作为最基层的一级政府组织，它必须建构在中国乡村社会的具体实际以及国家在农村基层政权建设的历史传统的基础之上。

首先，乡镇政府处于国家正式权力组织序列的最末稍，上接国家而下联农民，这种特殊的居间地位使它在实际的权力运作中受到国家和乡村民间社会双重力量的交互作用。

其次，它直接面对乡民而治，这种面对面的治理形式决定了它必须摆脱科层制一贯的“官僚”作风和冷峻的政权面孔，保持较高的亲民性。换言之，像乡镇政府这样的基层组织的权威必须建构在国家与乡村社会双重的合法性认同的基础上。如果它只得到国家的合法性，得不到乡村基层社会的认同的话，它很难在乡村社会真正立足，并达致国家对乡村社会治理的目的；只有它融入到乡村社会中去，才会真正实现国家在乡村社会的善治。

第三，尽管它是一种国家机构，但是它的组成人员却主要地来自乡村社会。在实行公务员制度之前，乡村干部队伍基本上是由乡村社会供给的，许多乡镇干部在招聘之前他们本身就是农民，直到转为国家正式干部之前他们还保留着农民身份；实行公务员制度以后，这种状况渐次有了变化，但是进入乡镇公务员队伍的毕业学生、退伍安置的军人基本上也是出身于农村，他们的父母、亲人都是农民，无论是在天然的情感上还是在实际的日常交往中，他们都与农民结成了纷繁复杂的亲密关系，这就决定了他们在实际执行国家的政策和法令时，往往会考虑农民的切身利益（当然也不排除自身利益的考量）。即使在高度国家化的人民公社体制中，国家也不得不倚赖经常性政治运动来排除乡村干部队伍中的“异己”分子，以便于国家政策的在乡村社会的贯彻和推行[37].再从经济基础来看，乡镇政府也不同于其上的任何一级政府组织。农村改革以后恢复重建的乡镇政府，在相当程度上仍然继承了人民公社体制“政社合一”的遗产，这些遗产显然包括公社的各种集体经济形式，其中有相当一部分直接演变为后来的“乡镇企业”，它们组成了“乡政”的主要经济基础。“从经济上看，这些集体当然与国家单位不同。它们在理论上属于集体所有，而非国家所有”：“从政治方面，这些集体被认为既非官僚国家的组织部分，亦非民间的组成部分，而是介于两者之间的事物”[38].与这种经济基础相适应的还有我国乡镇特殊的财税体制，这种财税体制的本质是由乡镇社区（农民）直接供养乡级政府人员。这些特性都决定了乡镇政府不应当简单地套用上级政府的模式来建构，也不可能依靠自上而下的机构改革来解决当前的乡镇问题，当前的乡镇问题在相当程度上正是由于忽视了乡镇政府的这些特性而一味强调了国家政权建设的后果。

由此可见，处在“第三领域”中的乡镇政府并不是一级完全的政权组织，也不应成为纯粹的国家机器，它的理想角色定位是“官民合作”组织——既是国家设在乡村最基层的政权组织机构，同时又是乡镇社区治理的主体单位，代表乡镇人民进行自我治理。

六、“官民合作”：历史根据与现代治理的要求

我认为，乡镇政府目前的困境，除了没有认清它处于“第三领域”的特性以外，还与以下两个方面的原因不无关系：一是它没有与历史上中国乡村社会基层组织的发展很好地衔接上；二是它没有与时俱进地适应农村改革以来乡村社会、经济和政治转型和发展的需要，进行适应性改革。

首先，乡镇政府的建设不能简单地割断历史，应该遵从历史发展的内在规律（或“潜规则”）。目前的乡镇政府困局，在一定程度上应该归咎于1949年以后中国大陆乡镇政权建设粗暴地打断了历史本来的既有发展脉络。在历史上，乡镇组织始终在“官”、“民”两个极端构成的谱系之间变换，无论在任何皇权制度下，乡镇组织始终都不是纯粹的“官僚”组织或“民间组织”，那种认为皇权在乡村社会“是挂名的，是无为的”或者乡村社会是自治的想法都是虚妄的，这样的社会在历史上从来都不曾有过。虽然近代以降，“国家”权力加剧了对乡村社会的扩张，但是，在1949年以前，各种近代“国家”政权基本上都没有改变乡镇组织“半官半民”或“亦官亦民”的性质。直到1949年以后，才在乡镇一级正式设立了国家政权组织，甚至将政权组织直接延伸到村庄社会之中，彻底摧毁了乡镇组织的“官”“民”两重性。这种情况，在人民公社体制下达到了它的极至状态。

人民公社制度最终还是坍塌了。1980年代初期虽然撤销了人民公社并恢复重建了乡镇政府，但是其基本的建设思路仍然没有改变，在相当程度上承续了人民公社体制一贯的国家主义路线，没有主动适应大陆乡村社会、经济和政治转型的要求。

我国乡村社会、经济和政治的转型主要肇始于农村家庭责任制的推行。家庭责任制的实行，不仅是经营方式的改变，它首先促进了非农经济的发展和农民的分化，形成新的利益主体和阶层结构，同时，乡村社会的流动性和异质性也逐渐增强。这些经济、社会的变化，必然促使乡村政治随之变迁，一是有多种利益要求通过政治渠道进行表达，相应地就必须建构多元的、参与式乡村政治，而不是通过自上而下的任命单向地建构农村基层政府；二是要求乡村政治更加开放、平等；三是在社会、经济和政治之间建立一种民主合作的关系，而不是政治单方面控制或吸纳社会、经济的关系。随后的市场化改革更进一步地推动和加剧了乡村政治民主化转型的进程——他不但要求政治与社会之间进行分权，而且要求政治从经济中退出，主要由市场对资源进行配置。乡村社会、经济和政治的这一系列变迁，势必要求新时期的乡镇政府进行相应的改革。

顺便说一句，乡镇政府的改革，不在于“建设”（state building）与“改革”之间的区别，也不在于“强化”或“撤消”与否，而在于它的性质、职能的根本性转换和结构性优化，即建构一个什么样的政权组织——是威权式还是民主式，是支配性还是合作性，是传统的管理（控制）型还是现代的治理型？

正如前文所说，当前的一些改革思路，要么不能跳出“国家化”的思维定式，主张加强乡镇政权建设；要么基于“乡村自治”的美好理想，主张乡镇组织“去国家化”或“民间化”。这些改革思想，实际上在相当程度上还没有认识到当前乡镇政府建设或改革的实质，是改造乡镇政府的性质（即建立一个什么样性质的基层政府），而不是乡镇政府的去留问题。

“国家化”改革或“去国家化”改革，这两个极端的想法，既不符合中国乡村社会组织传统的发展逻辑，也不符合当今社会基层政府治理变迁的要求。与传统的政府统治（或管理）（government）不同，现代治理（governance）指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现[39]：“治理”更加强调政府与社会、市场之间的分权乃至与私人之间的合作，总而言之，“治理是各种公共的或私人的个人、机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程”[40].正是基于中国乡村组织历史发展的这种逻辑要求和现实的治理需要，笔者才提出了“国家”与乡村社会相融合作的改革思路——即，实行“乡政自治”，将乡镇政府改造为“官民合作”组织。

需要进一步说明的是，我们虽然主张将乡级政府改造为“官民合作”组织，却不是简单地要回复到传统乡村社会中去，但是也不能简单地、粗暴地 割断历史，也就是说，一方面要合理汲取传统社会的基层管理资源，另一方面，要顺应现代社会、经济和政治发展的要求有所创新和进步。

从本质上而言，“官民合作”与“亦官亦民”（或“半官半民”）还是有着根本性的分野：“亦官亦民”或“半官半民”究其实质是一种“绅治”方式，他之所以呈现出“亦官亦民”或“半官半民”的特征，主要的是由“绅权”的两面性决定的；而“官民合作”则是一种现代政府治理形式，他主张政府与社会全面的、积极的、多元的民主合作，主张乡村人民民主参与社区治理，而不是由政府单方面的控制、管理和支配乡村人民。

七、“乡政自治”：最好的改革选择

基于乡村组织历史的发展逻辑、现实的乡村治理要求和对乡镇政府“第三领域”特性的认识，笔者认为“乡政自治”是当前乡镇政府改革最好的选择。所谓“乡政自治”，就是及时开放乡镇领导人的竞争性选举、重新配置乡镇的权力，建立和扩大乡镇政府与乡村社会新型的多元的民主合作机制，扩展乡村人民民主参与乡镇政治的管道，使之有足够的政治权力参与到乡镇政府的选举、决策、监督、治理等诸多层面和各种事务当中，使国家与乡村民间社会在乡镇社区治理中达成全面、积极和有效的合作。简言之，实行“乡政自治”，就是将乡镇政府改革为“官民合作”组织。

“乡政自治”与“乡镇自治”虽然只有一字之差，却是两种完全不同的概念。前者是在乡镇政府维持国家政权组织的基本前提下，增强乡镇政府的自主性，彻底改变它依附于县级政府的状况，使之真正成为乡镇社区有效治理的主体单位；后者则是取消乡镇政府的国家（政权）的属性，将他变成完全的社会自治组织。前者是一种制度内的增量民主改革；后者则是一种制度外的改革方式。前者重在国家与社会的相融和合作；后者则是对国家主义（准确的说是全能国家主义）的一种反动，主张社会自治力量的扩张。因此，对于前者而言，国家与社会可以实现可欲的双赢或互强；对于后者而言，国家与社会之间只能存在“你进我退、彼强此弱”式零和博弈格局。

实行“乡政自治”，首先必须“解构”和“重置”县乡政府间体制。“解构”现有的支配性政府体制最关键的是改变县对乡的人事决定权，乡镇领导人应该由乡镇人民直接选举产生，乡镇政府部门负责人由乡镇人大直接任命。其次，还要在县乡之间进行适当的分权改革，规范县乡各自的权力范围和限度，乡镇政府有权拒绝执行县级政府不合理的指令和分派的任务。原来设在乡镇的“七站八所”经过优化重组以后尽量放给乡镇政府直接管理，以增强乡镇政府的统一权能；这些“站所”的财务应纳入乡镇财政实行统一管理，使乡镇政府成为一级责权利相统一的政府。

实行“乡政自治”，最主要的是将乡镇政府改造为“官民合作”组织，建立民主合作的乡镇权力运行机制。仅仅“解构”县乡之间的支配式体制是不够的，如果没有建立有效的民主机制，“乡政自治”有可能异化为乡镇政府的恶性自治而肆意侵犯农民的权益；仅仅建立民主机制仍然是不够的，如果没有积极的合作机制加以配合，乡镇政府很难在乡镇社区治理中发挥主导性作用。只有在乡镇真正建立起民主合作式运行机制，使乡村人民有足够的政治权力参与到乡镇政府的选举、决策、监督、治理等诸多层面和各种事务当中，在乡镇社区治理中达成全面、积极和有效的合作，才能切实解决当前的乡镇问题、破解“三农”问题的症结，实现国家在乡村社会的“善治”。

当前的许多乡镇问题乃至“三农”问题之所以发生并日趋严重，可以说在相当程度上是由于缺乏真正有效的民主合作机制引起的。在没有建立有效的民主机制（特别是基层民众对政府的民主制衡机制）之前，乡镇政府的权力运行主要依靠上级政府自上而下的监督和约束，虽然上级政府对下级政府具有绝对的支配权力，但是下级政府由于具有上级政府无法比拟的信息优势，往往可以凭借这种信息的不对称来扩张权力或不恰当的运用权力。“在中央政策本身具有相当权威性的情况下，基层政府无论是对上级政府，还是对农民，都具有充分理由来扩大管制政策的实施范围和力度，并巧立名目、从中渔利”[41]，这就不难理解为什么中央的政策会在基层政府的实际执行中会走样，农民负担为什么在“三令五申”的情况下有增无减！问题的严重性还不仅如此，如果没有自下而上的民主监督机制，由于利益的一致性，上级政府不但可以包容、纵容下级政府的不当行为，甚至还会为了某种利益而“合谋”，共同侵害农民的合法权益。正是由于这个原因，笔者才认为不但要改变县乡政府间的“支配－依附”式关系，还要使乡村人民切实有效地参与乡镇政治，建立自下而上的民主制衡机制，规范乡镇政府的行为；至于乡镇社区性公益事业（如乡村道路建设、区域性水利工程等），不应（也不可能）完全指望国家或上级政府来投资建设，而应该在民主的机制上由政府与农民合作办理。

实行“乡政自治”，还必须重新配置乡镇权力，切实优化乡镇权力结构。如何改善乡镇党委的领导，充分发挥乡镇党委、乡镇政府和乡镇人大的各自职能，使乡镇政府和乡镇人大依法自主性地开展工作，是乡镇改革的一个主要问题。其中，最重要的还是切实转变乡镇党委的领导方式，依据宪法和有关法律，进一步具体明确乡镇党委、乡镇政府和乡镇人大权力的合法性限度、范围，将乡镇党委的领导纳入法制化、制度化轨道，防止乡镇党委权力的扩张和滥用。乡镇党委应在加强对乡镇政府、乡镇人大的政治领导与组织协调上，重新建构法理化权威。

同时，要切实提升乡镇人大在乡镇权力结构中的基础性地位，在乡镇人事任免和社区民主决策、以及对乡镇行政行为的民主监督等方面发挥主导性作用。这里的人事任免对象主要是乡镇部门负责人，实行“乡政自治”以后，乡镇长应由乡镇人大选举改为乡镇人民直接选举产生。有人担心会因此削弱乡镇人大的权能，认为乡镇领导人的民选与提高乡镇人大权威有矛盾[42].其实不然，在一贯的做法中，将民主选举视为基层人大的一个主要权能，表面上看似乎是提高了基层人大的地位，实质上却使之沦为一种表决仪式；乡镇人大的主要权能应该体现在“议”上，而不是所谓有其名无其实的“选举”上。所谓“议”就是对乡镇社区范围内重大事项进行“议论”，并做出“决议”；同时，对乡镇政府的行政行为进行“评议”，发挥民主监督的作用。简而言之，加强乡镇人大的建设主要是加大乡镇人大的民主决策和民主监督作用，将决策权真正交给乡镇人大，将监督权切实落实到位。为此，乡镇人大制度应进行相应的改革，其一，有必要建立乡镇人大的日常办事机构或常设机构；其二，乡镇人大代表应实行专任制，人数不要太多，以便于经常性开展活动，提升工作效率；其三，逐步实行“开放式会议制度”（open town meeting ）[43]，不断扩大普通民众参与公共事务的运行机制。

除了改善乡镇党委的领导方式、提升乡镇人大权能以外，还要进一步规范和调适乡镇党、政关系。实行“乡政自治”以后，乡镇党、政组织由于权力来源和组织原则的不同，势将面临类似于村民自治背景下村、支两委那样的体制性紧张与冲突问题[44].这个问题如果解决不好，势必影响“乡政自治”的运行质量。当前一些地方进行的乡镇选举制度改革（如四川的乡镇“公选”或“公推直选”、湖北杨集的“海推直选”等），在这个方面进行了尝试性探索——由于乡镇党委和乡镇政府领导人同时实行了一定范围的民主选举，在相当程度上改善了二者之间的体制性权力紧张关系[45]；然而，即便二者都同时进行了一定形式的民主选举，但是却并不意 味着同时建诸于民主机制上的两种不同的组织会自觉消除冲突。因此，在民主的机制中有必要引进“协调”或“合作”机制（然而这个方面常常被人所忽视，至今还没有这个方面的试验和探索），以进一步调适二者的关系。为此，我建议乡镇党政领导人选举采用“联合竞选制”（或称之为“联选制”）方式[46].所谓“联合竞选制”，简单地说，就是乡镇党委书记候选人和乡镇长候选人联合起来竞选[47]，这样做不但可以协调乡镇党委书记和乡镇长之间的关系，而且有利于乡镇党委和乡镇政府的团结合作，促进“乡政自治”的良性运行。

结语

总而言之，当前的乡镇问题不能简单地归咎于乡镇政府，从目前的组织体制而言，它是支配性政府间体制造成的；从历史上来看，它是革命后国家权力强制性植入（嵌入）乡村社会打破乡村社会原生权力运行逻辑的结果。现实的治理需要和历史的发展逻辑，都认为只有将乡镇政府改造为“官民合作”组织，实行“乡政自治”，才能从根本上破解目前的乡镇难题，最终达致国家在乡村社会的善治。

但是，很显然“乡政自治”是不可能在支配性政府间体制环境中得以有效运行，单单“解构”县乡之间的压力型体制是不够的，乡镇问题乃至“三农”问题的最终解决端赖我国政府间体制从支配式向民主合作式全面转型。

注释:

[1]可参见拙作：“乡政新论”，《开放时代》2002年第5期。

[2]黄宗智（Philip C.C.Huang）：“中国的‘公共领域’与‘市民社会’？——国家与社会间的第三领域”，载邓正来、J.C.亚历山大编：《国家与社会：一种社会理论的研究路径》，中央编译出版社，2002年1月第1版，第429-430页。

[3]1983年10月12日，中共中央、国务院联合发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，要求“把政社分开，建立乡政府。同时，按乡建立乡党委，并根据生产的需要和群众的意愿逐步建立经济组织。要尽快改变党不管党、政不管政和政企不分的状况”。自此以后，全国普遍恢复重建了乡镇政府。

[4]除了这些问题，萧唐镖还胪列了农产品卖难与农民收入增长停滞问题、农村劳动力转移与农民就业问题、农村人才外流与枯竭问题、小城镇建设与农村城市化问题、土地问题、稳定问题等（参见萧唐镖：“二十余年来大陆的乡村建设与治理：观察与反思”，《二十一世纪》双月刊2003年8月号）。我认为萧先生指出的问题固然重要，也在一定程度上与乡镇有关，但主要不是困扰乡镇政府的问题。

[5]各个乡镇站所的具体管理方式在不同的地区和不同的时期都不尽相同。仅以乡镇财政所为例，有的地方由乡镇政府直接管理，县财政部门仅有业务指导权；大部分地区，则以县财政部门管理为主，其人、财、物均由县财政部门实际控制。又如安徽省，在农村税费改革之前，乡镇财政所基本上由县财政部门直接管理；农村税费改革以后，省里要求将乡镇财政所下放给乡镇政府管理，但是直到目前还有近1/3的乡镇财政所仍然没有改变“条条”管理的体制。到2001年以后，安徽省的农村中小学统一收归县教育部门管理。

[6]在“条块分割”中，几乎每一个站所与乡镇政府的具体关系都不尽相同，这些具体关系主要体现在这些乡镇站所的设置、组织、人财物的管理、财政来源、运行机制、规范性职能以及实际发挥的作用、历史兴衰等方面。为了说清这一问题，作者准备选择一个乡镇进行实证调查，具体分析它们之间的关系。关于“条块分割”问题，有兴趣者还可以进一步参见曹锦清著：《黄河边的中国——一个学者对乡村社会的观察与思考》，上海文艺出版社，2000年9月第1版。

[7]安徽省乡镇的这些机构大致是在1992年“撤区并乡”时成立的。例如，在此之前，乡镇政府一般设置司法助理员，撤区并乡后，这一职位分别演化为公安派出所、司法所，甚至在有些规模较大的乡镇还成立“法庭”组织；与此同时，在乡镇党委内，则设立“政法委员”或“政法干事”等职位。而在“撤区并乡”之前，有关政法、司法、公安乃至法院、检察院等方面的日常事务基本上是由乡镇司法助理员具体承担的。

[8]早在1980年底广西宜山、罗城两县农村就出现了“村民委员会”组织。1982年12月五届全国人大五次会议通过的新宪法（第111条）确认了“村委会”的法律地位；1983年10月12日，中共中央、国务院联合发出的《关于实行政社分开建立乡政府的通知》第七项内容专门论及“村民委员会”，对村委会的性质、设立和职能作了明确规定；经过反复讨论、酝酿，1987年11月24日六届全国人大常委会第二十三次会议终于制定了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，该法于1988年6月1日起在全国试行；直到1998年11月4日九届全国人大常委会第五次会议才正式通过修订后的《村民委员会组织法》，结束该法长达10年的试行历史。

[9]最典型的莫过于“队为基础，三级所有”的人民公社体制。在这种体制中，生产大队和生产队实际上都是高度集中的农村政权体系的一部分。

[10]关于农民负担问题的详细分析，建议参见俞德鹏：“农民负担问题的社会和法律分析”，《二十一世纪》2001年2月号（总第六十三期）。

[11]关于乡镇财政与农民负担之间关系的讨论，请进一步参见拙作：“农村税费改革与‘乡政’角色转换”，《经济社会体制比较》2001年第5期。

[12]参见中国农村研究网（http：/www.ccrs.org.cn/big%5Cncsfggsd.htm ）。

[13]参见拙作：“村民自治与国家重建”，《经济社会体制比较》2002年第4期。

[14]关于“潜江事件”的评述，请参见拙作：“当前乡村民主发展的主要问题及其原因——以‘潜江现象’为案例的分析”，中国农村研究网。

[15]贺军伟：“乡村债务问题的现状、成因及对策”，《经济要参》2002年第45期。

[16]参见拙作：“农村税费改革对乡镇财政的影响及其后果”，载《二十一世纪》网络版第5期。

[17]对此论述较多的是华中师范大学中国农村问题研究中心张厚安教授。

[18]参见徐勇：“县政、乡派、村治：乡村治理的结构性转换”，《江苏社会科学》2002年第2期。

[19]参见中共湖北省委组织部、湖北省社会经济调查队课题组：“村级管理方式研究”，《中国农村经济》1997年第8期。

[20]参见沈延生：“村政的兴衰与重建”，《战略与管理》1999年第6期。

[21]曾军：“村委会准政权化设想初探”，《社会主义研究》1997年第5期。

[22]李凡、寿慧生、彭宗超、肖立辉：《创新与发展——乡镇长选举制度改革》，东方出版社，2000年11月第1版，第49页。

[23]参见郑法、于建嵘、周绍金、綦彦臣等前引文。

[24]白沙洲：“中国乡镇政府形同‘三要政府’”，http://www.chinesenewsweek.com/109/ChinaAffairs/8930.html.[25]参见陈光焱：“论农村税费改革的定律约束和取向选择——兼评所谓‘黄宗羲定律’”，《财政研究》2002年第8期。

[26]关于乡镇财税体制的分析，可进一步参见拙作：“农村税费改革对乡镇财政的影响及其后果”，载《二十一世纪》网络版第5期。

[27]请参阅宪法第107条规定和地方组织法的相关规定。奇怪的是这些法律仅仅规定乡镇政府不但要执行本级人大的决议以外还要执行上级政府的决定和命令，而县级以上的政府都只规定执行本级人大的决议，对本级人大负责。

[28]参见林万龙：“乡村社区公共产品的制度外筹资：历史、现状及改革”，《中国农村经济》2002年第7期。

[29]中共中央、国务院：《关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》（中发〔1985〕21号），1985年10月31日。

[30]关于市县体制的改革，可参见拙作：“三农视野下的 市管县体制”，《决策咨询》2003年第10期。

[31]参阅徐勇：“乡村治理结构改革的走向——强村、精乡、简县”，《战略与管理》2003年第4期。

[32]请进一步参见林毅夫关于强制性制度变迁的论述：“诱致性变迁与强制性变迁：关于制度变迁的经济学理论”，载R.科斯、A.阿尔钦、D.诺斯等著：《财产权利与制度变迁》，第397页。

[33]关于“熟人社会”、“半熟人社会”和“公共社会”的讨论，可以参见贺雪峰的有关作品。

[34]黄宗智：“中国的‘公共领域’与‘市民社会’？——国家与社会间的第三领域”，载邓正来、J.C.亚历山大编：《国家与社会：一种社会理论的研究路径》，中央编译出版社，2002年1月第1版，第429-430页。

[35]参见黄宗智，前揭文，第436-437、439页。

[36]参见曾军，前揭文。

[37]参见黄树民：《林村的故事——1949年后的中国农村变革》，素兰、纳日碧力戈译，生活·读书·新知三联书店2002年3月北京第1版。

[38]参见黄宗智，前揭文，第438页。

[39]参见〔美〕詹姆斯·N ·罗西瑙（James N.Rosenau）主编：《没有政府的治理》（Governance Without Government ：Order and Change in World Politics ），张胜军、刘小林等译，江西人民出版社2001年9月第1版，第5页。

[40]全球治理委员会：《我们的全球伙伴关系》，牛津大学出版社，1995年版，第23页；转引自俞可平主编：《治理与善治》，第4页。

[41]参见陶然、刘明兴、章奇：“农民负担、政府管制与财政体制改革”，《经济研究》2003年第4期。

[42]参见中共四川省委组织部课题组：“关于公选、直选乡镇领导干部与党的领导问题的调查与思考”，《马克思主义与现实》（双月刊）2003年第2期。

[43]所谓“开放式会议”制度，是指居民可以自由出席并参与关于切身利益方面的社区性事务的讨论、决策。详尽论述可以参见高新军：“美国地方政府治理概览——对美国麻萨诸塞州两个地方政府的调查”，未刊稿。

[44]例如在四川省，由于乡镇长“公选”的普遍推行，“公选”出来的乡镇长与乡镇党委之间的利益冲突问题一下子凸现出来。据四川省委组织部最近的一份问卷调查表明，“公选”干部（主要是乡镇长）与基层组织（主要指乡镇党委）的利益冲突“明显”和“比较明显”的分别占20.74%和40.43%；另外冲突“不明显”的为24.60%；只有14.23%“不存在”冲突。这份调查报告指出：“如果实行严格意义上的直选或人大代表差额选举乡镇长，党委、政府的利益冲突可能变得比较尖锐。在曾经进行过乡镇长直选‘试验’的步云乡和实行乡镇长‘公推公选’的地方，党委、政府的关系已经出现了一些微妙的变化。例如，这些乡镇政府主要是按照乡镇长竞选中提出的施政措施，而不是执照党委决策开展工作，而且在很大程度上主导本乡镇工作，乡镇党委不得不做出某些让步。调查同时发现，也有少数乡镇党政关系紧张，争权夺利严重。这部分乡镇约占3－5%左右。”参见中共四川省委组织部课题组：“推进农村基层民主过程中的利益冲突与协调问题研究”，《马克思主义与现实》2003年第2期。

乡村社会治理的问题篇7

作者：谈慧娟，罗家为

“三农”问题是农业文明向工业文明过渡中不可回避的重要问题，中国在现代化进程中不可避免地出现了工农失衡和城乡失衡的现象。随着工业化和城镇化的提速，这一问题愈加严重，成为制约社会经济发展与国家长治久安的重大问题。21世纪以来，党中央连续15年将一号文件锁定在农业农村农民工作上，“三农问题”成为全党和全国工作的重中之重。党的十九大更是提出了乡村振兴战略，为接下来“三农”问题的理论研究和实践发展指明了方向，提供了基本遵循。中央农村工作会议进一步指出：“实施乡村振兴战略是我们党‘三农’工作一系列方针政策的继承和发展，是中国特色社会主义进入新时代做好‘三农’工作的总抓手。”

一、乡村振兴战略提出的时代逻辑

改革开放以来，在计划经济向市场经济转轨进程中，工业化与城镇化发展进入快车道，大量农村人口流入城市。2011年，我国城市常住人口首次超过农村常住人口，标志着中国社会结构实现了一个历史性转变，即以乡村型社会为主体开始转向以城市型社会为主体。①近年来，城镇化率继续以年均提高1.23个百分点的速度发展，2017年常住人口城镇化率达到了58.52%。②随着工业化和城镇化的不断推进，乡村社会遭到了前所未有的冲击，传统上相对封闭、静止的社会经济结构被打破，边界模糊、开放流动的城乡关系初步形成。与此同时，受“重城轻乡“建设方针和城乡二元结构的影响，城乡之间社会经济与基本公共服务供给发展严重失衡，大量产业、人口、劳动力等资源向大城市集聚，进一步加速了乡村社会的衰败，形成了严重的“三农”问题，影响了社会的可持续发展和国家的长治久安。

“三农”问题最早是由温铁军于1996年提出来的，主要指的是“农业、农村、农民”问题。［1］2000年时任湖北省监利县棋盘乡党委书记的李昌平上书朱镕基总理，一句“农民真苦、农村真穷、农业真危险”引起了国家对“三农”问题的高度关注［2］(P16-31)。2003年《政府工作报告》首次强调“农业、农村、农民”问题关系我国改革开放和现代化建设全局，要巩固和加强农业基础地位。尽管“三农”问题逐渐成为党和国家关注的焦点，但究竟何谓“三农”问题，学界尚未给予明确的界定。华生认为“土地分配”“税赋负担”“农民流亡”是“旧三农”问题，“农地流转和规模经营”“农地非农使用”“农民离乡进城务工”是“新三农”问题［3］；应星在“土地-治理-民情”三重分析框架下，认为“土地问题”“治理问题”“民情问题”是当前的“新三农”问题［4］；李培林将全球化与中国社会快速转型过程中产生的“农民工”“失地农民”和“农业村落终结”视为“新三农”问题［5］；项继权将工业化和城镇化进程中衍生的“农村空心化”“农业边缘化”“农民老龄化”称为当前亟待解决的新“三农”问题［6］。

不难看出，随着经济社会的发展以及城乡关系的转型，“三农”问题的复杂性和严重性也不断加剧，并引发了学界的大讨论，思想观点不尽相同。不过，这些讨论也有其共性，即城乡发展已经严重失衡，“三农”问题已经到了不得不花大力气解决的历史时刻了，实施乡村振兴战略迫在眉睫。

党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入了新时代，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。新中国成立以来，国家长期采取优先发展城市和工业的现代化建设策略，通过“工占农利”的方式［7］，从农业源源不断地汲取剩余，支持工业化建设，致使城乡差距不断拉大，城乡失衡日益严重，农业农村逐渐边缘化。乡村振兴战略是着眼全面建设小康社会和社会主义现代化强国所作出的战略决策，是中国建设现代化强国的大事，没有农业、农村和农民的发展与富裕，中国梦就是不完整的［8］，没有农业农村的现代化，就不能称之为现代化国家。可以说，当前最大的不充分就是农业农村发展不充分，最大的不平衡就是城乡经济社会发展不平衡，如果不能满足数以亿计的农民对美好生活的需要，这一社会矛盾将难以破解，并随时面临激化的可能。

从马克思主义空间正义的视角来看，城乡矛盾的根源是空间价值的生产、分配和消费权力的空间秩序失衡。［9］随着城市化的发展，依托于城乡空间的劳动力、资本、生产和消费也逐渐形成了梯次结构，资本最先向城市集聚，高素质的劳动力、现代化的生产组织方式以及广阔的消费市场形成了城市的产业集群。相对而言，农村由于融资困难、生产者决策才能缺失、消费市场与城市的隔离，农业生产者从直接面向市场需求的决策者转变为面向产业链核心企业“需求约束”的决策响应者，“屈从于分工、屈从于他被迫从事的某种活动”［10］（P556），丧失了产业链中的主动权，逐渐沦为城市的附庸。可以说，随着城镇化的发展，这一资本——产业——市场的运行逻辑严重扭曲了城乡产业链中生产、分配和消费的价值，并在产业联合中不断固化和延续，造成了城乡空间正义的消解。

结构功能理论认为，社会是具有一定结构或组织化形式的系统，构成社会的各个组成部分，以其有序的方式相互关联，并对社会整体发挥相应的功能。［11］作为传统的农业大国，农业农村一直是中国社会的重要组成部分和基本底色。近现代以来，随着工业化和城镇化的快速发展，农业农村的社会功能发生了变化，原来的生产、生活、交往、居住、消费、社保、文化传承等功能逐渐弱化，共同体逐渐消解，乡村社会逐渐走向衰败的边缘。当前，乡村社会集生产功能、生态与闲暇功能、文化传承功能、社会稳定功能、主体发展功能为一体［12］，对整个中国社会经济的发展依然至关重要。乡村系统作为社会大系统的一个子系统，它的衰落不仅将削弱乡村社会特有的功能，也将对整合社会系统功能的发挥产生巨大影响，不利于社会系统的稳定运行。

党的十九大报告提出了乡村振兴战略，从产业发展、乡风文明、生态环境、社会治理、农民生活五个方面提出了二十字的总要求，为继续做好“三农”工作提供了基本遵循。同时，这一战略的提出有力地驳斥了乡村衰败论，也为解决“三农”问题提供了一个崭新的历史机遇期。

二、新时代乡村振兴的多维意涵

乡村振兴战略以市场化、工业化和新型城镇化为渊源和底色，以实现农业农村现代化、破解“三农”问题为最终目标，具有鲜明的时代性，蕴含着丰富的理论意涵。

（一）农业产业由“边缘衰落”到“现代转型”

改革开放以来，家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制提高了农民的生产积极性，推动了我国农村生产力的一次大解放，基本解决了全国人民的温饱问题。21世纪以来，中国加入WTO，改革开放向纵深发展，社会主义市场经济、工业化、城镇化发展不断提速，家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制开始遭遇困境。一方面，社会主义市场经济体制不断发展并向乡村社会延伸，取消农业税后，农业生产商品化和货币化趋势加强，以土地碎片化为特征的小农经营无法应对农产品市场化与货币化的大潮，小农经营被大市场所裹挟，农业产业和农民权益遭到严重损害。另一方面，户籍制度改革以及城镇化的发展打破了乡村社会相对静止和封闭的状态，大量农村青壮年劳动力开始流向城市，加入到工业化大潮中，其结果是，大量土地抛荒，妇女务农、农业兼业化以及“老人农业”大行其道，乡村社会内生性经济基础薄弱。［13］此外，由于制度缺陷以及运营、监督主体的缺失，统分结合的双层经营体制在实践中逐渐走样，集体经济“统”的功能在部分地区丧失殆尽，政经不分现象较为普遍，经营混乱，产权虚置，产业基础薄弱。从1978年到2015年，我国农业占GDP的比重由28.2%逐渐下降到8.6%，2017年第一产业增长率约为第二产业增长率的一半。②由此观之，在工业化和城镇化高歌猛进的同时，农业是被逐渐边缘化的。

近年来，随着农地流转和农业适度规模经营的发展，乡村社会开始出现一些乡村旅游、农业综合体、休闲山庄、农产品电商等新业态，产生了家庭农场、农民专业合作社、种植大户、龙头企业等新型农业生产经营主体，顺应了市场经济发展以及农业现代化的潮流。这些新业态和新型经营主体为农业现代化的发展注入了活力。不过，农业现代化的发展仍然面临着一些旧有体制机制的束缚，乡村振兴的提出为实现传统农业产业向现代农业转型、巩固农业的基础性地位具有划时代的意义。

（二）人与自然由“对立破坏”到“和谐共生”

我国幅员辽阔，人口众多，长期以来就是农业大国，无论工业化和城镇化如何发展，都将有数以亿计的人将长期在乡村社会居住。为生活在乡村地区的人民创造舒适的生活和居住环境是民生建设的重要一环，也是尊重自然规律，保护环境，实现人与自然和谐相处的重要途径。长期以来，我国农业生产力水平不高，在温饱问题没有解决的情况下，农业生产主要靠不断增加化肥、农药、劳动力等资源投入，不惜通过开垦林地、草地和围湖造田等方式来增加农业产量，采取的是一种粗放型的发展方式，消耗了大量的资源，资源和环境承载力遭到严重破坏，乡村社会的居住环境每况愈下。同时，在农业税取消之前，农业剩余主要被用于工业化的原始积累，乡村社会的饮水、用电、垃圾回收、交通、污水处理、绿化、保洁等基础设施和公共服务投入和供给严重不足，农村人居环境与城市差距不断拉大，成了“脏乱差”和落后的代名词。近年来，随着农业税的取消以及新农村建设的推进，国家开始向乡村社会输入资源，以村容整洁为目标来改善居住环境。国家通过项目制、一事一议、农村社区建设试点等方式将大量资源输入乡村社会，投入到基础设施建设、基本公共服务、退耕还草、退耕还林、退田还湖等领域，促进了乡村社会人居环境的改善以及生态环境的保护。

不过，尽管当前乡村社会的生态环境和人居环境都有所改善，但同样面临着严峻的挑战。传统破坏尚未修复，新式污染源又进入了乡村，近年来小汽车越来越多，大量燃放烟花爆竹，每到春节，道路拥挤和大气污染问题不断加重。乡村振兴战略的提出是对社会主义新农村工作的全面升级，在村容整洁的基础上，还要注重生态环境的保护，依靠自然、顺应自然、保护自然，形成节约资源和保护环境的空间格局，树立“金山银山就是绿水青山”的发展理念，实现人与自然和谐共生。

（三）乡土文化由“传统消解”到“现代重建”

文化对社会具有一定的整合与导向作用，文化对社会的影响力是深层的、广泛的、潜移默化的，习近平总书记指出，“文化自信是更基础、更广泛、更深厚的自信”③。我国具有深厚的历史文化传统，乡村社会的文化源远流长，其中影响较为深远的主要有宗族文化以及熟人社会。在传统乡村社会中，宗族既发挥着社会治理的功能，也是社会救助的重要组织形式，正如许烺光所说，中国农民是生活在“祖荫”下的④。中华人民共和国建立初期，中国共产党的政权建设以及人民公社化运动对宗族组织产生了严重的破坏。20世纪80年代以来，国家推行“送法下乡”、市场经济向农村的渗透以及乡村社会走向开放流动，宗族复兴的可能性进一步遭到破坏。［14］同时，中国传统社会是一种熟人社会⑤，村落乃蜂窝状结构的相对封闭场域［15］(P453)，习俗和村规民约对村民具有较强的约束作用。改革开放之后，在工业化与城镇化的推动下，乡村社会的开放性和流动性不断增强，农村由熟人社会开始向半熟人社会乃至陌生人社会发展。［16］在半熟人社会抑或陌生人社会中，个体呈现出“脱域”⑥的状态，社会走向个体化与原子化，农村社区认同总体趋向消解，熟人社会的互助、习俗以及村规民约的功能大幅削弱。

显然，在开放流动、急剧转型的社会中，传统乡土文化逐渐式微，已经无法承担起维系社会运转的文化整合与导向功能，加之现代法律契约、制度话语体系尚未建立起来，乡村社会道德滑坡，人情关系逐渐货币化，互助网络土崩瓦解，社会失范现象愈演愈烈，文化振兴迫在眉睫。新时代文化振兴是传统村落文化与现代文化的融合发展，既包含了传统村落的邻里互助、熟人社会、家风、村规民约，也要与时俱进，融入现代要素，正确处理好传统村落文化与现代城镇文化、社会主义核心价值观之间的关系，还要注意传统优秀文化载体的保护与利用。

（四）治理形态由“乡政村治”到“德法并用”

乡村社会在快速转型过程中产生了一系列社会问题，逐渐成为社会治理的热点话题。在漫长的封建社会，皇权止于县，乡村社会主要由地主、乡绅、宗族等地方精英主导社会自治。中国共产党推行乡村革命、基层政权建设、人民公社化等运动之后，党政权力实现了对乡村社会的高度整合与全面控制，传统的地方自治开始解体，全能主义管理模式在乡村社会兴起。改革开放以后，村民自治成为当前我国农村基层群众自治的重要制度载体，是当前乡村社会的主要治理形式。但是，在“乡政村治”模式的主导下，作为村庄治理主要主体的村民委员会成了党和国家在基层社会的执行者，民主选举与村庄治理相脱节，其治理绩效大打折扣。［17］同时，宗族、乡绅等地方精英在国家政权建设的过程中遭到了严重破坏，现代社会的多元文化也对乡村社会的传统道德秩序造成严重冲击，传统习俗、道德观念在维系乡村社会秩序方面的作用大为削弱。此外，中国传统社会是一种“无讼社会”，依靠法律制度和诉讼手段解决矛盾纠纷并非传统社会调解矛盾的主流方式，这一惯习也被保留下来。由于法治国家、法治政府与法治社会建设的滞后，乡村社会的基层行政机构依法行政、依法治理的意愿和能力也尚待提高。正因如此，尽管国家积极通过“送法下乡”等政策措施来开展乡村社会普法运动，推动法治乡村建设，但是收效甚微。

乡村振兴提出健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，赋予了乡村治理更加丰富的内涵，自治即基层群众自治，法治即依法治村，德治即以德治村，强调将现代法治和传统道德融入村民自治制度之中。它的提出，是以传统到现代以来维系乡村社会治理变迁的行政、道德和法律三种元素为基础和参照，具备了深厚的历史逻辑和渊源，同时也适应了我国乡村社会发展的现实情况。

（五）发展成果由“城乡分化”到“统筹共享”

社会主义的本质是共同富裕，中国共产党的初心是为人民谋幸福，为民族谋复兴。改革开放以来，我国社会经济发生了翻天覆地的变化，人民生活水平不断提高，一部分人在社会主义市场经济的发展中率先致富，过上了小康生活。然而，由于历史、国家政策、产业形态、基础条件等方面的原因，我国城乡收入一直保持着较大的差距，广大乡村地区还存在大量的绝对贫困人口，农民低收入也容易产生代际贫困问题，造成恶性循环，制约着全面小康社会的实现。纵观改革开放的时间轴，1978年我国城镇居民家庭人均可支配收入为343.4元，农村居民家庭人均可支配收入为133.6元，前者是后者的2.6倍。随着市场化、工业化以及城镇化的发展，城乡收入差距不断拉大，到2002年，城乡人均可支配收入差距首次超过3倍，在2007年达到了改革开放以来的最高点3.33倍。2010年以来，随着社会主义新农村建设、精准扶贫等政策的实施以及农村社会保障投入的增加，城乡收入差距开始逐渐缩小，2014年下降到3倍以下。⑦2017年城镇居民人均可支配收入36396元，增长8.3%，农村居民人均可支配收入13432元，增长8.6%，二者的差距进一步缩小到2.7。②从城乡人均可支配收入的变化来看，我国城乡人均收入差距大致经历了先扩大后缩小的过程，这一现象与国家对乡村社会的政策变化密切相关。

不难看出，改革开放以来我国全体居民收入不断增加，城乡收入差距一直存在。尽管近年来有所缩小，但是农民收入依然较低，城乡之间生活水平还存在较大的差距，农民生活相对贫困问题依然严峻。乡村振兴的提出是中国共产党立党为公、执政为民思想的具体表现，是对长期以来城乡收入差距所导致的乡村社会衰落的现实回应，也是落实共享发展理念，让农民公平享受改革发展成果，在新时代增强农民获得感的必然要求。

三、盘活资源效率与重建文化价值：新时代乡村振兴的发展路径

显然，党的十九大报告提出的乡村振兴战略为乡村社会的发展指明了方向，即按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。而中央农村工作会议提出了走中国特色社会主义乡村振兴道路，即走城乡融合发展之路、共同富裕之路、质量兴农之路、绿色发展之路、文化兴盛之路、乡村善治之路、特色减贫之路，进一步明确了乡村振兴的发展道路。这些战略布局、政策设计以及道路选择蕴含了深刻的理论逻辑，概言之，实施乡村振兴战略需盘活资源效率与重建文化价值并举。

（一）加强农业农村制度建设，释放农业农村制度红利

有恒产者有恒心，无恒产者无恒心。农业生产的周期性决定了其需要稳定的制度作支撑，因此要继续巩固和完善农村基本经营制度，释放农业农村发展的制度红利。现有研究表明，受制度环境与路径依赖的影响，农地制度在变迁过程中形成了“制度黏性”［18］，因此农村经营制度的建设和变革离不开当前的制度环境和长期以来形成的路径依赖。我国农地制度经历了土地改革、合作化运动、人民公社化和家庭承包经营为基础统分结合的双层经营制度四个发展阶段，这一制度变迁是社会、经济发展与转型的结果，在一定时期内解放了农业生产力。随着工业化、城镇化以及农业现代化的发展，“农地流转”蓬勃发展，新型经营主体开始兴起，形成了农地所有权、承包权和经营权“三权分置”，适应了当前的农业发展阶段。十九大报告提出：完善“承包地”分置制度，第二轮承包地到期后再延长三十年，为乡村振兴的长期稳步发展提供了制度保障，给各类农业生产经营者吃了“定心丸”。

新时期，在继续坚持农地集体所有、家庭承包经营为基础统分结合的双层经营体制的同时，要积极探索集体经济统一经营、适度规模经营与家庭承包经营的实践形式，构建“三位一体”的农业经营制度体系，为乡村振兴提供制度保障。一方面，我国依然有近6亿农民长期居住在农村，加上2.8亿的农民工往返于城乡之间，短期内中国大部分农民和农民工离不开土地。因此，家庭经营在相当长的时期内依然是农业经营的主要方式，必须毫不动摇地坚持家庭联产承包责任制。另一方面，随着户籍制度改革和城乡一体化的推进，市场化、城镇化与农业现代化发展迅速，农地适度规模经营也是大势所趋，推进农地流转和规模经营相关制度建设也迫在眉睫。同时，集体经济是农村经济的重要组成部分，是关系党在农村执政基础和执政地位的重大政治问题，要探索集体经济的实践模式，推动集体经济产权制度改革，加快建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的农村集体经济组织产权制度。不可忽视的是，我国精准扶贫已进入攻坚期，尽管取得了可喜的成就，但依然存在3000万左右的绝对贫困人口，扶贫工作制度的一些弊端也逐渐凸显出来。因此，要进一步完善中国特色减贫之路，对现有制度进行调试，以最大限度地调动社会扶贫力量以及贫困户的脱贫决心和信心，决胜全面建成小康社会。

（二）健全城乡融合发展体制机制，破除生产要素流动性障碍

自中华人民共和国成立以来，我国城乡关系先后经历了“城乡分治”“城乡统筹”“城乡一体化”的发展阶段。［19］总体而言，“城乡统筹”与“城乡一体化”建设取得了一定的成绩，促进了城乡之间生产要素的流动和交换，一定程度上激活了乡村社会沉睡的资源要素，提高了农民的财产性收入。然而，当前城乡二元结构依然存在，城乡之间在土地、人口、产业、技术、金融、基本公共服务等方面存在一定的差距，城乡一体化水平不高。基于此，党的十九大报告提出了城乡融合、推进农业农村现代化的发展策略。

一是逐步建立城乡统一的建设用地市场，实现城乡之间同地同权，土地征收、宅基地改革以及集体经营性建设用地入市要充分保障农民的财产收益权和意愿，集体土地收益要兼顾国家、集体、个人，适当提高农民土地收益，通过土地要素的进一步市场化，推动城乡融合发展。［20］二是稳步实施农村“政经分开”“户产分离”，允许“市民下乡”，实现城乡之间人口和劳动力的自由流动。三是有计划地逐步放开市场，允许资本下乡，加强工商资本涉农管理和监督，加大农村基础设施、现代物流建设投入，利用互联网+电子商务打破城乡之间在地域和空间上的边界，从而实现城乡之间生产要素和商品的自由流动和等价交换。四是加强农村金融服务体系建设，赋予农民承包地经营权、集体经营性建设用地使用权、林木所有权、生产设备与农产品抵押权，解决农民融资难的问题，加大政府投入，向规模经营者宣传农业保险政策，探索符合实际的互助合作保险模式［21］，建立普惠金融制度，有效规避农业发生系统性金融风险。五是坚持农业农村优先发展，加大财政支农力度，打破城乡二元的户籍制度，消除依附在户籍制度之上的养老、医疗、教育等基本公共服务的不均衡，稳步推进基本公共服务均等化进程，建立新型工农城乡关系。

（三）构建现代农业“四大体系”，破解小农户与大市场的衔接问题

家庭联产承包责任制的大发展时期也是我国社会主义市场经济快速推进、乡村社会大转型时期，在这一过程中，家庭经营与市场交换的矛盾逐渐暴露出来，并不断加剧。当前，小农户与大市场之间的矛盾是影响农业生产与经营的关键问题。党的十九大报告在乡村振兴战略中提出了构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系以及社会化服务体系，力图破解这一难题。

一是调整农业产业结构，延长产业链。充分发挥资源禀赋与比较优势，合理调整农业产业结构，提高农业经济效益、生态效益和社会效益。要认真贯彻落实习近平绿色发展思想，秉承“不负绿水青山方得金山银山”的理念，依靠自然，顺应自然，保护自然，将产业发展与生态文明建设结合起来；大力发展乡村旅游、特色小镇、农家乐等生态旅游产品，构建生态农业产业体系。同时，延伸产业链条，在初级农产品的基础上进行深加工与包装，增加农产品附加值，让农业贯通二、三产业，构建农业产业的融合发展体系。二是用现代科技武装农业，转变农业生产方式。加大农业科技投入与农技推广的力度，提高农业科技的转换率，转变农业要素投入结构，从以劳动力和资源投入为主转向以金融和科技投入为主，从生产、收割、贮藏、加工、运输、销售上全面增加科技含量，提高农业综合生产能力。三是探索多种形式的适度规模经营，培育新型农业经营主体。鼓励和引导农民工返乡创业，积极扶持家庭农场、农民专业合作社、农业协会、龙头企业等新兴农业生产经营主体，通过规模经营提高农业生产的比较收益；科学处理好农业规模经营与“四大体系”、适度性与多样性之间的关系，实现农业规模经营的适度性和形式多样性的统一。［22］四是健全农业社会化服务体系。要以主体多元化、内容系统化、性质社会化和方式灵活化为目标，加快去“部门化”进程，积极探索公益性服务与经营性服务相结合、专项服务与综合服务相协调的社会化服务体系。

（四）夯实农业农村治理基础，推进乡村社会治理现代化

如前所述，当前乡村社会治理正在经历大转型，无论是传统的德治、改革开放以来的“乡政村治”还是现代社会的法治都未能实现与村民自治的良性衔接，乡村社会治理状况堪忧。党的十九大报告提出健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍，赋予了乡村治理更加丰富的内涵，为推进乡村治理的现代化提供了基本遵循。

一方面，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系意味着将法治和德治融入村民自治的制度实践中，充分发挥德治与法治在乡村治理中的作用。乡村社会拥有深厚的历史文化传统，在几千年的发展变化中，形成的一整套道德伦理规范在一定时期内是维系社会稳定运动的基础力量。尽管在市场化与城镇化进程中遭到了一定的冲击，但道德伦理的用作仍然不可忽视，尤其是在推动乡村社会协商治理上具备天然的优势，要积极挖掘和加以利用。另一方面，要构建乡村治理法治体系，改变传统上行政化、随意的治理方式，全面实行依法治村，推进乡村治理的法治化；加强普法宣传，继续推行“送法下乡”，开展法律进课堂、进村庄、进社区、进机关等活动，推动法治乡村社会建设；提高乡镇干部依法行政能力，增强村干部依法办事水平。

不可忽视的是，人才断层、人才流失是当前乡村社会发展的重大难题，农村的转型、农业的现代化、乡村的振兴归根到底要靠以农民为主体的“三农”工作队伍共同推动。为此，要推进“三农”工作队伍建设，大力开发乡村人力资源。加强党员干部“三农”问题的理论修养，选拔一批经验丰富、素质过硬、作风正派的党员干部，配强基层党组织、政府与自治组织，发挥党员干部的先锋堡垒作用；积极培养现代职业农民，通过政府引导、农民自愿、社会参与的方式，加强农民职业技能培训，重点挖掘致富能手、返乡农民工等乡村精英人才资源，形成示范带动作用。

乡村社会治理的问题篇8

本文将首先摆出困扰我国乡镇政府的一些问题，并尝试从政府间体制上进行分析，找出它们的体制性原因；然后对乡镇政府的历史发展轨迹进行简单的梳理，探寻乡镇组织的发展规律；文章还试图从“国家”与“民间社会”之外的“第三领域”（third realm ）[2]维度来探讨乡镇政府的独特属性。在这些分析中，还将穿插对当前的一些乡镇改革思路的评论。在这样的基础上，作者会提出自己的改革思路和具体的政策建议。

一、困扰乡镇政府的一些问题

乡镇政府似乎是因为农民负担、村民自治和乡镇债务等问题才成为近年来社会和各级政府关注的一个焦点，其实，它自80年代初重建以来[3]，就一直被一些问题所困扰着。最初主要是“条块分割”问题，随后是乡镇机构膨胀问题，以及村民自治对乡镇政府传统权威的挑战问题，接下来是加重农民负担问题，与之相随的是农村税费改革及乡镇财政困境等问题[4].这些问题的相继出现，实际上亦从另一个方面说明，对于乡镇政府如何建设（或改革）至今都没有找到一条切实可行的路径。

（一）“条块分割”问题。所谓“条块分割”问题，实际上是乡镇政府与县级政府职能部门设在乡镇的“七站八所”之间的“管理”关系不顺的问题。尽管在不同的时期设在乡镇的站所名称、形式、数量不尽相同，但基本上都是这样的，即：有利可图的站所一般都是由县直部门直接管理或者以其为主导、乡镇政府辅助管理，而一些无利可图的站所则被视为“包袱”甩给乡镇政府管理，并由乡镇财政供养。例如，财政、工商、税务、公安、司法、土地、水电、信用社、交通等站所基本上由“条条”管理；文化、广播、卫生院、中小学、农技等事业单位基本上下放给乡镇政府管理[5].如此一来，那些设在乡镇、由上级主管部门直接管理的站所，势必会在相当程度上瓜分和肢解乡镇政府的大部分权能，同时，又与乡镇政府争夺乡村资源特别是财税资源，使乡镇政府在“权、能、利”三个方面皆不能成为一级完备、统一、效能的政府，以致乡镇政府无法有效领导和管理本区域内政治、经济、教育、科学、文化和社会等各项事业。[6]

（二）乡镇机构膨胀问题。乡镇机构的膨胀，主要发生在1980年代中后期。随着农村家庭责任制的推行以及人民公社体制的瓦解，那时候的村级组织趋于瘫痪和半瘫痪，习惯于行政控制的乡镇政府组织，为了因应乡村基层组织的这一变化，以及出于实际的社会管理、征收税费、计划生产和实施家庭计划生育的需要，最初的反映（无论是自觉或者不自觉的）几乎无一例外是增加人员、扩充机构。在这种情况下，这一时期的乡镇出现了机构和人员的膨胀现象。乡镇政府从最初“政社分开”时的党委、政府“两套班子”很快扩大为“五套班子”甚至六套班子，它们分别是乡镇党委、政府、人大（主席团）、纪委、人武部和一些地区成立的乡镇政协（联络组），以及一些经济发达地区成立的乡镇经济组织。同时，乡镇政府原来的一些部门助理员设置到此时也分别演化为相应的专门机构，它们要么成为乡镇政府的内设机构，即专职办公室（如民政、计生、企业办公室等）、委员会（如农经委、教委等）或站、所（如统计站、经管站、财政所等），要么成为乡镇政府的下属单位，属于所谓的“七站八所”之类机构（如公安派出所、司法所、土管所、税务所、工商所、城建所、电管站、计划生育服务站等站所），改由上级主管部门管理[7]，这些新设的机构不少为自收自支单位，其工作人员也相应增加，大多为乡镇自行聘用（非国家编制人员）。据国家统计局等11个部委对全国1020个有代表性乡镇的抽样调查，平均每个乡镇党政内设机构为16个，其人员平均158人，超过正常编制的2-3倍；平均每个乡镇下属单位为19个，其人员达290余人，严重超编。依靠收费度日或直接向农民摊派、榨取，往往是确保这些新增机构日常运转的主要手段。

（三）村民自治对乡镇政府传统权威的挑战。1988年以后，“村民自治”渐次在中国大陆村一级得以推行。[8]众所周知，在村民自治实行之前，传统的乡村关系是一种行政隶属关系。在这种关系中，村级组织无论是最初的“村政府”、人民公社时期的“生产大队”或是后来的“村公所”乃至“村委会”，都是乡镇政权向下延伸、对乡村社会进行行政控制的一级政权或准政权组织，在功能上，它主要地代表“国家”对乡村社会进行管理，是自上而下国家机器的最基础的组成部分[9].然而，村民自治制度却赋予了“村委会”组织一种全新的内容和规范，在村民自治制度中，村委会不再是隶属于乡镇政权的下级组织，而是“村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，同时，法律还明确规定乡镇政府“对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”。这样一来，单从制度、结构而言，乡镇政权成为了国家政权在乡村社会的行政“末梢”，乡村关系在一定程度上反映了国家与乡村社会关系。从这个意义上而言，村民自治制度重新界定了国家与乡村社会的关系，从而形成了所谓的“乡政村治”的政治格局。由于“乡政”的权力来源、权力结构和管理体制并没有随着村民自治的推行、发展而进行适应性改革，使“乡政”与“村治”之间关系处于一种体制性紧张乃至冲突状态（关于这一点，后文将展开论述）；尤其是村级直接民主选举，内在地激发了乡村人民的民主意识和民主诉求，他们基于自身经济利益、政治权利等方面的考量，要求改变乡镇政府传统的权威来源方式，将民主直选扩大到乡镇一级，进一步开放乡镇政治，并实际地参与到乡村治理的诸项事务之中。

（四）农民负担问题。“撤社建乡”以后，农民负担问题日渐暴露出来。到了1990年，各种向农民征收的项目已达149项之多。1991年农民负担约占上年人均纯收入的13%，已经远远超过了5%的控制线。此后，虽然国家加大了对农民负担的治理、整顿力度，但是农民负担问题不但未有明显好转，相反地却愈演愈烈，成为我国农村地区最注目的焦点问题之一[10].在对加重农民负担的挞伐中，乡镇政府一时成为加重农民负担的众矢之的。客观地说，乡镇政府对于加重农民负担的确负有一定的责任，但是乡镇政府未必就是加重农民负担的“罪魁祸首”。正如前面所述，在“条块分割”体制下，其实有相当一部分从农民身上汲取的经济资源（包括各种税费、摊派）通过“条条”被上级政府部门所拿走。另一方面，则通过所谓的逐级“财政包干”以及随后实行的偏重失衡的分税制（加之政府间自上而下的压力型支配式政治体制的配合），从乡镇财政直接进行抽取，自下而上地流向上级政府[11].事实上，乡镇政府的实际所得非常少，特别是分税制以后，真正留给乡镇政府的法定税收都是一些分散、小额、难收的税种，乡镇政府为了征收这些税收不但耗费了它大量的精力，而且极容易与农民产生直接的利益冲突。

虽然我国自上而下地实行了财政体制的分税制改革，但是各级政府并未同步地进行相应的分权改革，上下级政府间的权力关系仍然是一种绝对的支配关系，上级政府可以凭借下级政府无法干预的权力，不但可以制定有利于自己的分税规则，甚至可以任意平调下级政府的资源，而且同时还可以将一些事务和原本由本级生产的公共品任务分配给下级政府。以致最终形成这样一种状况，即：财税资源自下而上逐级向上集中，各种任务、指标却自上而下地逐级分解、落实给基层政府。处在最基层的乡镇政府境遇最糟，他们在完成上级的财税征缴任务之后，乡镇财政的制度内收入已所剩无几。可怜的乡镇财政制度内收入在乡村公共品生产和供给方面尚且付之阙如，还要承担大量自上而下交办的各项事务（其中有不少事务本不属于乡镇政府），这就迫使乡镇政府不得不在制度外“另辟蹊径”、自谋财路，而这些最终势必转化为农民负担，由此也就不难理解农民负担问题何以愈演愈烈了。

（四）农村税费改革与乡镇财政困境问题。农村税费改革2000年首先在安徽全省进行试点，随后又先后在江苏、湖北和浙江等20个省份全面展开。据最新报道，目前试点地区的农业人口已达6.2亿，约占全国农业人口总数的3/4；试点地区减负幅度一般在30％以上（个别地区达到40%以上），农民得到的好处预计在300亿元以上[12].由此可以反观，过去农民被剥夺的情况。

农村税费改革表面上似乎是为了整治日益泛滥的农村“三乱”问题而进行的减轻农民负担、让民休养生息之举，实则是挽救1980年代中后期以来“国家”在乡村社会日渐加深的治理性危机。从这个意义上来说，与其说农村税费改革是农村分配关系和经济利益的调整，毋宁说是国家合法性在乡村社会重建的一种尝试和努力（能否取得实际的效果，有待观察）。这种努力，主要是通过这样两个途径达成的：一是取消一些不合理收费项目，将另一些收费项目并入农业税收中合并征收，从而将农民负担降低并控制（或固定）在某一可以接受的范围之内，农民由于获得实际的经济利益（实惠）对“国家”增进了信任和拥护；二是取消乡镇财政的非预算收入，将乡镇财政的收支纳入预算管理。在随后的改革中，又将乡村教师的工资收归县财政统一发放，并对乡镇财政实行“统管”。这些措施的良苦用心显而易见，说白了就是规范和约束乡镇政府的行为，以免他们向农民乱收费、乱集资和乱摊派。很显然，乡镇政府沦为这场改革的一个牺牲品或代罪羔羊——因为无论是基层民众还是某些上层政府官员乃至一些学者都将农民负担问题归咎于乡镇政府。

其实，在农村地区推行村民自治，也是一种国家重建的目的。实行村民自治以后，国家通过赋予农民一定的自治权，即通过所谓的民主选举、民主管理、民主决策和民主监督以及村务公开，重新赢得了农民对国家政策的服从和对国家义务的遵守。国家在农民的心目中树立了权威，农民则把不满和愤懑撒在一些“粗暴”的乡村干部身上，常常指责他们违背了国家的政策和法律。[13]在推行村民自治中，国家同样地将乡镇政府推向了农民的反对者一边。从目前的村民自治的发展来看，乡村之间的支配性关系的确是村民自治发展的主要障碍。从今年媒体大肆炒作的“潜江事件”来看，也反映了这一点[14].但是，乡村关系实际上只是自上而下支配式政府间关系链条的一个环节而已，换言之，这种支配式政府间体制决定了乡村之间的冲突的必然性，只要乡镇政府仍然是支配性政治体系的一部分。

再回到农村税费改革这个问题上来。农村税费改革在减轻农民负担的同时，势必会减少乡村财政的收入特别是乡镇财政的收入，并因此导致乡镇财政收支的缺口问题。与此同时，乡镇财政原来遗留下来的巨大债务问题也将无法化解。换言之，乡镇财政面临严重的收支缺口和债务压力，并将长期化。农村税费改革以后（2000年），安徽省农业两税（农业税和农业特产税）及附加是37.61亿元，比改革前49.25亿元（包括改革前的农业税、特产税、乡统筹和村提留中的公益金、管理费）减少了11.64亿元，再加上被取消的屠宰税和农村教育集资5.26，全省乡村两级政策内减少财力就达16.90亿元。其中，乡镇财政减收13.96亿元，平均每个乡镇减少收入75.46万元。虽然目前的转移支付填补了乡镇85%的政策内减收，但是，在税费改革之前，乡镇财政除了政策内的收入以外，还有政策外的收入。农村税费改革几乎完全取消了乡镇财政的政策外收入，因此，安徽省乡镇实际减少收入远远大于75.46万元。有人估计，安徽省平均每个乡镇因为农村税费改革减收至少有90万元。而在农村税费改革之前，根据安徽省财政部门的调查，全省乡镇一级财政原来就平均负债达303万元。这也就是说，农村税费改革对乡镇财政而言不啻为“雪上加霜”。

根据国家农业部1999年的一项全面清查，截至1998年底，全国乡村两级的实际债务达到3259亿元，其中乡级债务高达1776亿元，平均每个乡镇负债为408万元。而且，最近几年这一负债情况有增无减。[15]背负如此的高额债务，在农村税费改革的刚性约束下，乡镇财政的困境（或危机）势必又会引发对乡镇政府新的合法性危机。实际上，乡镇政府始终处在“两难”的困境之中。即：为了生产和供给乡村公共品，就不得不加重农民负担，因为依据现有的分税制和县乡财政体制，乡镇财政的制度内收入十分有限，而且其主体税源都是一些数额小、分散的和难以征收的税种；如果不加重农民负担，就不能生产、供给基本的乡村公共品，满足广大乡村人民日益增长的公共需求。在这两难之中，乡镇政府面临着双重的合法性挑战：一方面，如果不能满足乡村人民基本的公共需求，生产和供给最起码的乡村公共品，乡镇政府的存在价值就被置疑；另一方面，如果为了生产和供给基本的乡村公共品而加重农民负担超出了农民接受的界限，乡镇政府的合法性同样会大打折扣。农村税费改革虽然减轻了农民负担，但是同时却又将乡镇政府推向了另一种合法性危机之中，由于他受财力所限和规范化财政的刚性束缚，他不可能有效生产和供给乡村公共品而满足乡村人民日益增长的公共需要。[16]

二、针对这些问题人们提出的改革思路

针对这些问题，人们提出了种种改革思路，这些思路不外乎是：（1）要么主张加强乡镇政府的建设，将它建设为一级完备（或完全）的农村基层政府组织；（2）要么主张虚化乡镇政府，将之改为县级政府的派出机构，实行“县政、乡派”；（3）要么主张撤销乡镇政府，实行（类似于村民自治那样的）社区性“乡镇自治”。

起初，人们基于“条块分割”体制瓜分或肢解了乡镇政府的权能，有不少人主张，应该加强乡镇政府的建设，将县级政府设在乡镇的机构下放给乡镇政府管理，使之成为一个完备的政府组织。后来，另有一些学者认为，乡镇政府与其不能成为一级完全的政府组织，倒不如将之改为县级政府的派出机构，在乡镇设立“乡公所”或“镇公所”。甚至有个别人因此主张干脆撤销乡镇政府，实行“乡镇自治”。

实行村民自治以后，基于村民自治的发展对乡镇政府传统权威的挑战，人们对于乡镇政府的建设或改革又是歧见纷纭：有人认为，“乡政村治”是中国特色的农村政治模式，它是新的历史时期治理农村的最好的政治模式[17]，主张“加强乡政，完善村治”；有人则认为“乡政村治”这一治理结构随着市场化、现代化和民主化的发展，其不适应性愈来愈明显，而主张“县政、乡派与村治”，以实现乡村治理的结构性转换[18]；有的主张将“乡政”下沉到原行政村一级，将“村治”局限在自然村之内[19]；有的主张实行“乡治、村政、社有”[20]；也有人主张村委会准政权化，赋予村委会一定的行政强制权，使村委会具有一定程度的政权性质和地位[21]；同时，也有人主张从“乡镇长直选”开始，实行“乡镇自治式民主”改革[22]；还有人主张在村民自治的基础上，实行“乡镇自治”或“乡（镇）民自治”，将国家的基层政权单位进一步收缩到县一级[23].如此众多的歧见，也不外乎加强农村政权建设、实行“乡派”或“乡镇自治”三种改革路径。

然而，在乡镇机构膨胀、农民负担和乡镇财政危机等问题上，人们对于乡镇政府何去何从似乎又趋向一致，即实行“乡派”或者“乡镇自治”，几乎没有人主张要加强乡镇政府的建设，因为他们基本上都是将乡镇机构膨胀、农民负担和乡镇财政等问题归咎于乡镇政府本身，认定乡镇政府是这些问题（特别是农民负担问题）的始作俑者。例如，有人就认为，乡镇政府形同“三要政府”[24]，“养了不少不该养的人，收了不少不该收的钱，做了不少不该做的事”，已经没有必要再设立为一级政府，因而主张撤销乡镇政府。

事实上，农民负担问题，（历史地来看）并非简单的是乡镇政府与农民之间的利益分配不公的问题，从更深层次上反映了我国二元社会结构的不平衡关系。即使撤销了乡镇政府，未必就能从根本上改变这种关系。根据有关资料，自1950－1978年间，国家通过工农业产品剪刀差从农民身上隐蔽性获取5100亿元，通过农业税收从农民身上直接征收978亿元，而同期国家财政对农业的支出为1577亿元，也就是说，国家从农民身上净提取4500亿元；1979－1994年间，国家通过工农业产品剪刀差又取得收入15000亿元，通过农业税收获取1755亿元，同期对农业的各项支出为3769亿元，国家净提取12986亿元；1994－2000年间，农民交纳的税金和各项费用为9733亿元，国家向农业投入5986亿元[25].从农民负担这一角度，主张撤销乡镇政府或实行“乡派”者，其潜在的前提似乎是：乡镇政府是加重农民负担的“万恶之源”，只要撤销了乡镇政府就能从根本上解决农民负担问题。——这种想法，未免过于简单！

同样地，针对乡镇财政问题，有许多学者认为撤销乡镇政府、实行“乡派”或者撤销乡镇财政，就能解决问题。他们开出的“药方”仍然没有摆脱这种简单的思维方式和“头痛医头”的窠臼。客观而言，乡镇财政之所以陷入困境，固然与乡镇政府有关，特别是在发展乡镇企业上形成的债务，与乡镇政府不无关系，但是在相当程度上，乡镇财政的问题是由于现有的偏重失衡的政府间财税体制造成的。[26]一些人之所以在农民负担、乡镇财政这样的问题上出现简单的思维定式，主要是由于他们将分析问题的视阈局限于乡镇政府本身，而忽视了上下级政府间权力结构、财税体制等制度性因素更为根本的影响作用。因而，其改革思路难免有诸多疏漏之处。

三、县、乡、村关系：体制性冲突

接下来，我们不妨具体地考察一下县乡之间的关系。一方面，县级政府直接通过财政、人事、考核等直接控制乡镇政府，另一方面则通过县级政府职能部门设在乡镇的“七站八所”肢解乡镇政府的权力和财政（如前文所述）。这样一来，乡镇政府不但不是一级责权利相统一的政府，而且由于它的决策权甚至相当一部分行政权掌握在县级政府及其部门手中，它成了县级政府事实上的派出机构，主要地执行县级政府的指令。这种县乡关系，由于法律规定乡镇政府除了执行本级人民代表大会的决议以外还要执行上级政府的决定和命令[27]，而具有一定的“合法性”。

县乡之间的这种关系，在总体性支配型政治社会中，原本是没有什么问题的。例如，在人民公社制度中，不单县与乡之间是这种行政支配关系，乡与村之间也是这种行政支配体制。而且在人民公社体制中，“公社”本身并非这一体制的重心，人民公社体制的重心在生产大队和生产队——即所谓“三级所有、队为基础”。当时的“公社”实际上只起到国家“代言人”的角色，起“上传下达”之作用，因而，它在这种体制中似乎不存在什么问题。虽然在那时农民负担并不比现今轻许多，甚至有研究指出人民公社时期农民负担与上年农民纯收入的比例最高达35.2%（1970年），最低也有20%（1962年），一般在25%左右，而且，这些数据尚未将那一时期极为严重的工农业产品“剪刀差”和大量无偿调用农业劳动力计入在内[28].然而当时并没有人将农民负担问题归咎于乡镇（或“公社”），甚至根本就没有意识到农民负担问题的存在及其严重性（当然这与当时的隐蔽性征收方式有关，更主要的还是由于这种上下一贯的支配性体制起着作用）。

撤社建乡以后，农民负担问题才逐渐跟乡镇政府联系起来。乡镇政府重建不到两年，中共中央、国务院就发出了《关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》。该通知说，“近几年来，党中央、国务院三令五申，要求切实减轻农民负担，但是大部分地方农民负担仍然不断增加。农民依法纳税和合理上交集体提留是必要的，现在的问题是，除此以外，还要交纳各种摊派款项。有些地方摊派项目达几十种，人均负担十几元、几十元。同时还有各种名目的乱收费、乱罚款、乱集资，远远超过农民的负担能力”[29].虽然这份文件没有明确所指，但是很明显乡镇政府是难逃其咎的。

但是，自从实行村民自治以后，乡村之间的行政支配关系不再具有合法性，乡镇政府成为了自上而下支配性行政体系的末稍，于是，农民负担等“三农”问题才渐次归咎到乡镇政府身上。

目前的农村基层管理体制存在着严重的结构性冲突。一方面，县与乡之间继续维持着原来的行政支配关系，乡镇政府承受着自上而下的行政“压力”；另一方面，乡镇政府又面临着自下而上乡村自治力量发展的挑战，两种不同的力量同时在乡镇层次交汇，不但暴露和激化了乡镇本身的体制性矛盾，而且还将农村的其它一些问题（例如农民负担问题）也聚集到乡镇一级。因而，乡镇政府成为当前“三农”问题的一个主要矛盾集结体，这也从一个方面凸现了乡镇政府改革的重要性。

很显然，在这种情况下，将乡级政府改为县级政府的派出机构，虽然一时可以缓解乡镇政府的体制性矛盾，但是作为派出机构的“乡（镇）公所”仍然不能从根本上解决这一结构性冲突，甚至还会将这一冲突进一步延伸到县级政府。实行“乡派”，对于县级政府而言无疑于“引火烧身”。

或许有人认为，实行“乡镇自治”顺应了农村基层自治性民主发展的需要，是顺理成章的首选改革之策。因为实行“乡镇自治”以后，乡与村之间的权力冲突必然消失；由于撤销了乡级政府，又在相当程度上减轻了农民负担，化解了原有乡镇体制的矛盾。但是，只要县级政府仍然是支配性行政体系的一部分，这同样会将原来发生在乡镇一级的体制性矛盾上延至（或上交给）县级政府，势必导致“国家”与乡村社会在更大的范围内发生冲突，加剧农村社会的震荡。由此可见，乡镇政府的改革，势必还会牵涉到县、乡、村（乃至地、市[30]）整个政治体制的整体性设计和重新安排（关于这一方面，徐勇有独到的见解[31]，不再赘述）。

四、对当前几种流行的改革思路的简单评价

尽管村民自治对乡镇政府的传统权威提出了挑战，乡镇本身的问题也已成堆，但是这并不意味着乡镇政府体制会发生诱致性自行变迁。乡镇政府的改革，在相当程度上是一种政府自身的改革，更主要地依赖政府的制度安排或外在的强制性制度变革[32].很显然，乡镇政府的改革，首先必须符合“国家”的利益，有利于“国家”对乡村社会的治理。

从“国家”这一角度而言，是否设立乡镇政府，主要取决于两个因素：（1）是否有利于政权的稳定、维护“国家”对乡村社会的管理；（2）是否有利于“国家”从乡村社会汲取资源。首先，保留乡镇这一层级政府有利于政权的稳定。由于乡镇政府处于“国家”与乡村民间社会的居间地位，它在国家与基层民众之间扮演着其他组织无可替代的作用——它是调整二者力量的一个极其重要的平衡器，亦是二者博弈的一个主要场域，甚至是二者冲突的一个不可置换的缓冲区间。一旦实行“乡派”或者撤销乡镇政府，“国家”与基层民众之间就缺少必要的调节、缓冲和磨合的“中介”组织（机制），二者之间不可避免的矛盾或冲突势必会处于“短兵相接”的状态之中。一旦发生这种情况，就比较难以解决彼此之间的矛盾或冲突。然而，乡镇政府却能在一定意义上扮演着介于“国家”与基层民众之间的一种“中介”角色，对于缓解、调节国家与基层民众的关系起着不可忽视的作用。

其次，撤销乡镇政府不便于乡村管理。建国初期，我国农村主要实行“小乡制”，由于不便“管理”，于是又在县、乡之间设立了“区”的建制；后来，“撤区并乡”以后，有些地方（如湖北、广东等地农村）发现乡镇的规模过大，“管不过来”，于是又在乡镇以下（乡、村之间）设立“管理区”、“片”等非正式的管理层级。而这些非正式组织往往更容易偏离“国家”的性质，蜕变为一种“赢利型经纪人”（entrepreneurial brokerage ），它们不但加剧对农民的剥夺，侵害农民的利益，而且由于它们通常借用国家的权威，干些损公肥私的事，也会损害国家的利益和形象。与其设置一些非正式组织，毋宁保留乡镇政府这一正式组织。乡镇政府的改革，不在于撤销与否，关键在于它是一个什么样的政府。

更为重要的是，现有的乡镇政府体制，便于“国家”从乡村社会提取资源。我国的经济建设和现代化只能倚赖于自身的资源，不可能走西方发达资本主义国家那种殖民式发展道路。农村改革以后，虽然国家从乡村社会汲取的资源有逐渐减少的趋向，但是乡村资源至今仍然是我国经济发展的主要资源。

最好的改革思路应该是，既有利于国家对乡村社会的治理，又有利于农村基层民主和农村社会的发展。

如果从乡村民主这一视角来看，实行“乡派”显然不利于农村基层民主的发展，因为，作为县政府的派出机构，乡镇公所更加具有“官僚化”的性格。由于乡镇公所与村民自治组织的权力来源、权力结构的不同，乡村之间既有的体制性紧张不但不能舒解甚至会进一步激化、升级；甚至还会将这一体制性紧张关系进一步扩展到县级政府——实行“乡派”，对于县级政府而言无疑于“引火烧身”。况且，一旦实行“乡派”也就不存在所谓的乡镇民主选举问题，派出机构的负责人从法理上而言理应由上级组织指定或直接任命；而从村级民选直接过渡到县级民选似乎更加困难，农村基层民主的发展由于缺少乡镇层次的必要过渡而将阻滞不前。

在这一点上，我们可以从台湾农村基层民主化进程中汲取经验。台湾的民主化进程是从村到乡再到县逐级向上发展的，只有在上级政府普遍实行民选以后，再可以反过来推行“乡派”或者乡镇长“官派”。

另外，它也不利于生产或提供乡村社区地方性公共品或公共服务，因为从公共品的生产和供给角度而言，政府的层级越低，越符合社区地方性需要。一旦实行“乡派”，县级政府往往只会考虑全县的“平衡”而不会顾及乡村社区地方性特别的公共需求。而且，更糟糕的可能是，在目前的体制下，县级政府更有兴趣将公共资源投入到“县城”（或市政）的建设上来和一些“形象工程”、“政绩工程”上面，根本不顾及人民的公共需求。

而“乡镇自治”在现阶段更不可能推行，因为它既不便于国家对乡村社会的行政管理和社会整合，也不利于从乡村社会提取资源。更为重要的是，它本身缺乏自治的基础条件：一是当前的村民自治还不足以发展为更高层级的社区自治形式，即便村民自治本身也还存在不少问题没有解决好；二是在一个范围较大的乡镇范围内实行“自治”，具有许多难以克服的实际困难，首先是乡村人民之间不甚了解，因为乡镇社会不同于村庄社会，村庄社会是一个“熟人社会”，大家彼此“心肝也了然”[33].有许多人以美国“乡镇自治”为例，认为在中国也可以推行“乡镇自治”。其实，美国的乡镇规模相当小，其人口也不过于我国的一个村庄。因此，“乡镇自治”至少在目前而言是一个可爱的想法而已。

虽然“乡镇自治”不可行，但是我国的乡镇政府改革则完全可以借鉴“乡镇自治”的一些做法，将“乡镇自治”的某些民主机制引进到我国的乡镇政府体制中，通过“引进”、“嫁接”来改良现有的乡镇政府体制，优化乡镇权力结构，实现国家权力与乡村民间权力、国家民主与基层社区性民主的“对接”，形成可欲的良性互动关系。——这实际上就是笔者主张的“乡政自治”式改革。

五、“第三领域”中的乡镇政府

目前对于乡镇问题的讨论，仍然没有走出“国家”（state ）或“社会”（civil society）两个极端的分析范式，要么从“国家”的角度来规划乡镇政权的建设，要么从所谓的乡村民间社会“自治”的传统来设计“乡镇自治”（或“乡民自治”）的蓝图。实际上，这些“国家化”或“去国家化”（de-stateification ）的改革思路，都没有看到乡镇组织处于“国家”和乡村社会之间的“第三领域”的特性。

“第三领域”（third realm ）这一概念，是由黄宗智（philip c.c.huang）提出来的。他认为：“第三领域”是“国家”与“社会”共同作用并且双方都参与其间的一个特殊领域。在这个领域中，“单纯从社会组织或国家权能出发，都无法领会其内涵”：“我们可以讨论国家或者社会或者两者一起对第三领域的影响，但却不会造成这一区域会消融到国家里或社会里或者同时消融到国家与社会里的错觉。我们将把第三领域看作具有超出国家与社会之影响的自身特性和自身逻辑的存在”[34].诚如黄宗智所言：“如果就清代与民国而言，用社会自主与国家权力的理想型对立来描绘中国是一种误导，那么对于国家权力比先前任何时候都更具渗透性和覆盖性的当代中国，这就更会引人误入歧途了。从社会整合与国家政权建构两过程的并行来衡量，共产党革命导致国家政权建构剧烈加速与推展，使得两方面的关系更不平衡。虽然整个社会组织的范围急剧缩小，但正式国家机构的规模却成倍增大，其结果是……传统第三领域大幅度的国家化。更有甚者，除了正式国家机构的控制范围在扩大外，党与国家还把第三领域的剩余部分大片地彻底制度化，以尽量扩大其影响力。”尽管如此，这种“第三领域”仍然“不完全属于正式政府，也不完全属于民间社会，依其结构，它同时包括了两方面的影响因素”。如果说集体时期发生的主要是第三领域的国家化，那么在改革时期则是大幅度的社会化与“去国家化”。[35]依据这个分析范式，我们大致可以将当代中国农村的政治社会划分为三个部分：乡镇以上属于国家部分，行政村以下属于民间社会部分，而乡镇和行政村主要（但也不完全）处在“第三领域”。在第一部分，主要是由正式的制度规约的，受国家权力的直接支配；在第二部分，主要是由民间传统或习俗规范的，受血缘和地缘等自然权力的支配；在第三部分，通常是受国家权力和自然权力的共同作用，并由正式的制度和非正式的乡规民约所制约。由此，我们可以比较容易理解：为什么行政村一级（即使是在实行村民自治以后）总是带有准政权的性质。正如一些学者所论述的，在自然村以下是“熟人社会”，而在行政村一级却不再完全是“熟人社会”，只能称之为“半熟人社会”。而且，自然村和行政村的权力来源、结构形态和运作方式也不尽相同。以至有人提出以准政权的形式来建构村民委员会[36].其实，不仅在自然村和行政村之间有差异，乡镇与其上的任何层级政府也不尽相同。这也从另一方面说明了乡镇政府不可以简单地仿照上级政府模式进行建设，换言之，乡镇政府根本不必要建设成为组织功能完备的一级官僚化组织；作为最基层的一级政府组织，它必须建构在中国乡村社会的具体实际以及国家在农村基层政权建设的历史传统的基础之上。

首先，乡镇政府处于国家正式权力组织序列的最末稍，上接国家而下联农民，这种特殊的居间地位使它在实际的权力运作中受到国家和乡村民间社会双重力量的交互作用。

其次，它直接面对乡民而治，这种面对面的治理形式决定了它必须摆脱科层制一贯的“官僚”作风和冷峻的政权面孔，保持较高的亲民性。换言之，像乡镇政府这样的基层组织的权威必须建构在国家与乡村社会双重的合法性认同的基础上。如果它只得到国家的合法性，得不到乡村基层社会的认同的话，它很难在乡村社会真正立足，并达致国家对乡村社会治理的目的；只有它融入到乡村社会中去，才会真正实现国家在乡村社会的善治。

第三，尽管它是一种国家机构，但是它的组成人员却主要地来自乡村社会。在实行公务员制度之前，乡村干部队伍基本上是由乡村社会供给的，许多乡镇干部在招聘之前他们本身就是农民，直到转为国家正式干部之前他们还保留着农民身份；实行公务员制度以后，这种状况渐次有了变化，但是进入乡镇公务员队伍的毕业学生、退伍安置的军人基本上也是出身于农村，他们的父母、亲人都是农民，无论是在天然的情感上还是在实际的日常交往中，他们都与农民结成了纷繁复杂的亲密关系，这就决定了他们在实际执行国家的政策和法令时，往往会考虑农民的切身利益（当然也不排除自身利益的考量）。即使在高度国家化的人民公社体制中，国家也不得不倚赖经常性政治运动来排除乡村干部队伍中的“异己”分子，以便于国家政策的在乡村社会的贯彻和推行[37].再从经济基础来看，乡镇政府也不同于其上的任何一级政府组织。农村改革以后恢复重建的乡镇政府，在相当程度上仍然继承了人民公社体制“政社合一”的遗产，这些遗产显然包括公社的各种集体经济形式，其中有相当一部分直接演变为后来的“乡镇企业”，它们组成了“乡政”的主要经济基础。“从经济上看，这些集体当然与国家单位不同。它们在理论上属于集体所有，而非国家所有”：“从政治方面，这些集体被认为既非官僚国家的组织部分，亦非民间的组成部分，而是介于两者之间的事物”[38].与这种经济基础相适应的还有我国乡镇特殊的财税体制，这种财税体制的本质是由乡镇社区（农民）直接供养乡级政府人员。这些特性都决定了乡镇政府不应当简单地套用上级政府的模式来建构，也不可能依靠自上而下的机构改革来解决当前的乡镇问题，当前的乡镇问题在相当程度上正是由于忽视了乡镇政府的这些特性而一味强调了国家政权建设的后果。

由此可见，处在“第三领域”中的乡镇政府并不是一级完全的政权组织，也不应成为纯粹的国家机器，它的理想角色定位是“官民合作”组织——既是国家设在乡村最基层的政权组织机构，同时又是乡镇社区治理的主体单位，代表乡镇人民进行自我治理。

六、“官民合作”：历史根据与现代治理的要求

我认为，乡镇政府目前的困境，除了没有认清它处于“第三领域”的特性以外，还与以下两个方面的原因不无关系：一是它没有与历史上中国乡村社会基层组织的发展很好地衔接上；二是它没有与时俱进地适应农村改革以来乡村社会、经济和政治转型和发展的需要，进行适应性改革。

首先，乡镇政府的建设不能简单地割断历史，应该遵从历史发展的内在规律（或“潜规则”）。目前的乡镇政府困局，在一定程度上应该归咎于1949年以后中国大陆乡镇政权建设粗暴地打断了历史本来的既有发展脉络。在历史上，乡镇组织始终在“官”、“民”两个极端构成的谱系之间变换，无论在任何皇权制度下，乡镇组织始终都不是纯粹的“官僚”组织或“民间组织”，那种认为皇权在乡村社会“是挂名的，是无为的”或者乡村社会是自治的想法都是虚妄的，这样的社会在历史上从来都不曾有过。虽然近代以降，“国家”权力加剧了对乡村社会的扩张，但是，在1949年以前，各种近代“国家”政权基本上都没有改变乡镇组织“半官半民”或“亦官亦民”的性质。直到1949年以后，才在乡镇一级正式设立了国家政权组织，甚至将政权组织直接延伸到村庄社会之中，彻底摧毁了乡镇组织的“官”“民”两重性。这种情况，在人民公社体制下达到了它的极至状态。

人民公社制度最终还是坍塌了。1980年代初期虽然撤销了人民公社并恢复重建了乡镇政府，但是其基本的建设思路仍然没有改变，在相当程度上承续了人民公社体制一贯的国家主义路线，没有主动适应大陆乡村社会、经济和政治转型的要求。

我国乡村社会、经济和政治的转型主要肇始于农村家庭责任制的推行。家庭责任制的实行，不仅是经营方式的改变，它首先促进了非农经济的发展和农民的分化，形成新的利益主体和阶层结构，同时，乡村社会的流动性和异质性也逐渐增强。这些经济、社会的变化，必然促使乡村政治随之变迁，一是有多种利益要求通过政治渠道进行表达，相应地就必须建构多元的、参与式乡村政治，而不是通过自上而下的任命单向地建构农村基层政府；二是要求乡村政治更加开放、平等；三是在社会、经济和政治之间建立一种民主合作的关系，而不是政治单方面控制或吸纳社会、经济的关系。随后的市场化改革更进一步地推动和加剧了乡村政治民主化转型的进程——他不但要求政治与社会之间进行分权，而且要求政治从经济中退出，主要由市场对资源进行配置。乡村社会、经济和政治的这一系列变迁，势必要求新时期的乡镇政府进行相应的改革。

顺便说一句，乡镇政府的改革，不在于“建设”（state building）与“改革”之间的区别，也不在于“强化”或“撤消”与否，而在于它的性质、职能的根本性转换和结构性优化，即建构一个什么样的政权组织——是威权式还是民主式，是支配性还是合作性，是传统的管理（控制）型还是现代的治理型？

正如前文所说，当前的一些改革思路，要么不能跳出“国家化”的思维定式，主张加强乡镇政权建设；要么基于“乡村自治”的美好理想，主张乡镇组织“去国家化”或“民间化”。这些改革思想，实际上在相当程度上还没有认识到当前乡镇政府建设或改革的实质，是改造乡镇政府的性质（即建立一个什么样性质的基层政府），而不是乡镇政府的去留问题。

“国家化”改革或“去国家化”改革，这两个极端的想法，既不符合中国乡村社会组织传统的发展逻辑，也不符合当今社会基层政府治理变迁的要求。与传统的政府统治（或管理）（government）不同，现代治理（governance）指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现[39]：“治理”更加强调政府与社会、市场之间的分权乃至与私人之间的合作，总而言之，“治理是各种公共的或私人的个人、机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程”[40].正是基于中国乡村组织历史发展的这种逻辑要求和现实的治理需要，笔者才提出了“国家”与乡村社会相融合作的改革思路——即，实行“乡政自治”，将乡镇政府改造为“官民合作”组织。

需要进一步说明的是，我们虽然主张将乡级政府改造为“官民合作”组织，却不是简单地要回复到传统乡村社会中去，但是也不能简单地、粗暴地割断历史，也就是说，一方面要合理汲取传统社会的基层管理资源，另一方面，要顺应现代社会、经济和政治发展的要求有所创新和进步。

从本质上而言，“官民合作”与“亦官亦民”（或“半官半民”）还是有着根本性的分野：“亦官亦民”或“半官半民”究其实质是一种“绅治”方式，他之所以呈现出“亦官亦民”或“半官半民”的特征，主要的是由“绅权”的两面性决定的；而“官民合作”则是一种现代政府治理形式，他主张政府与社会全面的、积极的、多元的民主合作，主张乡村人民民主参与社区治理，而不是由政府单方面的控制、管理和支配乡村人民。

七、“乡政自治”：最好的改革选择

基于乡村组织历史的发展逻辑、现实的乡村治理要求和对乡镇政府“第三领域”特性的认识，笔者认为“乡政自治”是当前乡镇政府改革最好的选择。所谓“乡政自治”，就是及时开放乡镇领导人的竞争性选举、重新配置乡镇的权力，建立和扩大乡镇政府与乡村社会新型的多元的民主合作机制，扩展乡村人民民主参与乡镇政治的管道，使之有足够的政治权力参与到乡镇政府的选举、决策、监督、治理等诸多层面和各种事务当中，使国家与乡村民间社会在乡镇社区治理中达成全面、积极和有效的合作。简言之，实行“乡政自治”，就是将乡镇政府改革为“官民合作”组织。

“乡政自治”与“乡镇自治”虽然只有一字之差，却是两种完全不同的概念。前者是在乡镇政府维持国家政权组织的基本前提下，增强乡镇政府的自主性，彻底改变它依附于县级政府的状况，使之真正成为乡镇社区有效治理的主体单位；后者则是取消乡镇政府的国家（政权）的属性，将他变成完全的社会自治组织。前者是一种制度内的增量民主改革；后者则是一种制度外的改革方式。前者重在国家与社会的相融和合作；后者则是对国家主义（准确的说是全能国家主义）的一种反动，主张社会自治力量的扩张。因此，对于前者而言，国家与社会可以实现可欲的双赢或互强；对于后者而言，国家与社会之间只能存在“你进我退、彼强此弱”式零和博弈格局。

实行“乡政自治”，首先必须“解构”和“重置”县乡政府间体制。“解构”现有的支配性政府体制最关键的是改变县对乡的人事决定权，乡镇领导人应该由乡镇人民直接选举产生，乡镇政府部门负责人由乡镇人大直接任命。其次，还要在县乡之间进行适当的分权改革，规范县乡各自的权力范围和限度，乡镇政府有权拒绝执行县级政府不合理的指令和分派的任务。原来设在乡镇的“七站八所”经过优化重组以后尽量放给乡镇政府直接管理，以增强乡镇政府的统一权能；这些“站所”的财务应纳入乡镇财政实行统一管理，使乡镇政府成为一级责权利相统一的政府。

实行“乡政自治”，最主要的是将乡镇政府改造为“官民合作”组织，建立民主合作的乡镇权力运行机制。仅仅“解构”县乡之间的支配式体制是不够的，如果没有建立有效的民主机制，“乡政自治”有可能异化为乡镇政府的恶性自治而肆意侵犯农民的权益；仅仅建立民主机制仍然是不够的，如果没有积极的合作机制加以配合，乡镇政府很难在乡镇社区治理中发挥主导性作用。只有在乡镇真正建立起民主合作式运行机制，使乡村人民有足够的政治权力参与到乡镇政府的选举、决策、监督、治理等诸多层面和各种事务当中，在乡镇社区治理中达成全面、积极和有效的合作，才能切实解决当前的乡镇问题、破解“三农”问题的症结，实现国家在乡村社会的“善治”。

当前的许多乡镇问题乃至“三农”问题之所以发生并日趋严重，可以说在相当程度上是由于缺乏真正有效的民主合作机制引起的。在没有建立有效的民主机制（特别是基层民众对政府的民主制衡机制）之前，乡镇政府的权力运行主要依靠上级政府自上而下的监督和约束，虽然上级政府对下级政府具有绝对的支配权力，但是下级政府由于具有上级政府无法比拟的信息优势，往往可以凭借这种信息的不对称来扩张权力或不恰当的运用权力。“在中央政策本身具有相当权威性的情况下，基层政府无论是对上级政府，还是对农民，都具有充分理由来扩大管制政策的实施范围和力度，并巧立名目、从中渔利”[41]，这就不难理解为什么中央的政策会在基层政府的实际执行中会走样，农民负担为什么在“三令五申”的情况下有增无减！问题的严重性还不仅如此，如果没有自下而上的民主监督机制，由于利益的一致性，上级政府不但可以包容、纵容下级政府的不当行为，甚至还会为了某种利益而“合谋”，共同侵害农民的合法权益。正是由于这个原因，笔者才认为不但要改变县乡政府间的“支配－依附”式关系，还要使乡村人民切实有效地参与乡镇政治，建立自下而上的民主制衡机制，规范乡镇政府的行为；至于乡镇社区性公益事业（如乡村道路建设、区域性水利工程等），不应（也不可能）完全指望国家或上级政府来投资建设，而应该在民主的机制上由政府与农民合作办理。

实行“乡政自治”，还必须重新配置乡镇权力，切实优化乡镇权力结构。如何改善乡镇党委的领导，充分发挥乡镇党委、乡镇政府和乡镇人大的各自职能，使乡镇政府和乡镇人大依法自主性地开展工作，是乡镇改革的一个主要问题。其中，最重要的还是切实转变乡镇党委的领导方式，依据宪法和有关法律，进一步具体明确乡镇党委、乡镇政府和乡镇人大权力的合法性限度、范围，将乡镇党委的领导纳入法制化、制度化轨道，防止乡镇党委权力的扩张和滥用。乡镇党委应在加强对乡镇政府、乡镇人大的政治领导与组织协调上，重新建构法理化权威。

同时，要切实提升乡镇人大在乡镇权力结构中的基础性地位，在乡镇人事任免和社区民主决策、以及对乡镇行政行为的民主监督等方面发挥主导性作用。这里的人事任免对象主要是乡镇部门负责人，实行“乡政自治”以后，乡镇长应由乡镇人大选举改为乡镇人民直接选举产生。有人担心会因此削弱乡镇人大的权能，认为乡镇领导人的民选与提高乡镇人大权威有矛盾[42].其实不然，在一贯的做法中，将民主选举视为基层人大的一个主要权能，表面上看似乎是提高了基层人大的地位，实质上却使之沦为一种表决仪式；乡镇人大的主要权能应该体现在“议”上，而不是所谓有其名无其实的“选举”上。所谓“议”就是对乡镇社区范围内重大事项进行“议论”，并做出“决议”；同时，对乡镇政府的行政行为进行“评议”，发挥民主监督的作用。简而言之，加强乡镇人大的建设主要是加大乡镇人大的民主决策和民主监督作用，将决策权真正交给乡镇人大，将监督权切实落实到位。为此，乡镇人大制度应进行相应的改革，其一，有必要建立乡镇人大的日常办事机构或常设机构；其二，乡镇人大代表应实行专任制，人数不要太多，以便于经常性开展活动，提升工作效率；其三，逐步实行“开放式会议制度”（open town meeting ）[43]，不断扩大普通民众参与公共事务的运行机制。

除了改善乡镇党委的领导方式、提升乡镇人大权能以外，还要进一步规范和调适乡镇党、政关系。实行“乡政自治”以后，乡镇党、政组织由于权力来源和组织原则的不同，势将面临类似于村民自治背景下村、支两委那样的体制性紧张与冲突问题[44].这个问题如果解决不好，势必影响“乡政自治”的运行质量。当前一些地方进行的乡镇选举制度改革（如四川的乡镇“公选”或“公推直选”、湖北杨集的“海推直选”等），在这个方面进行了尝试性探索——由于乡镇党委和乡镇政府领导人同时实行了一定范围的民主选举，在相当程度上改善了二者之间的体制性权力紧张关系[45]；然而，即便二者都同时进行了一定形式的民主选举，但是却并不意味着同时建诸于民主机制上的两种不同的组织会自觉消除冲突。因此，在民主的机制中有必要引进“协调”或“合作”机制（然而这个方面常常被人所忽视，至今还没有这个方面的试验和探索），以进一步调适二者的关系。为此，我建议乡镇党政领导人选举采用“联合竞选制”（或称之为“联选制”）方式[46].所谓“联合竞选制”，简单地说，就是乡镇党委书记候选人和乡镇长候选人联合起来竞选[47]，这样做不但可以协调乡镇党委书记和乡镇长之间的关系，而且有利于乡镇党委和乡镇政府的团结合作，促进“乡政自治”的良性运行。

结语

总而言之，当前的乡镇问题不能简单地归咎于乡镇政府，从目前的组织体制而言，它是支配性政府间体制造成的；从历史上来看，它是革命后国家权力强制性植入（嵌入）乡村社会打破乡村社会原生权力运行逻辑的结果。现实的治理需要和历史的发展逻辑，都认为只有将乡镇政府改造为“官民合作”组织，实行“乡政自治”，才能从根本上破解目前的乡镇难题，最终达致国家在乡村社会的善治。

但是，很显然“乡政自治”是不可能在支配性政府间体制环境中得以有效运行，单单“解构”县乡之间的压力型体制是不够的，乡镇问题乃至“三农”问题的最终解决端赖我国政府间体制从支配式向民主合作式全面转型。

注释:

[1]可参见拙作：“乡政新论”，《开放时代》2002年第5期。

[2]黄宗智（philip c.c.huang）：“中国的‘公共领域’与‘市民社会’？——国家与社会间的第三领域”，载邓正来、j.c.亚历山大编：《国家与社会：一种社会理论的研究路径》，中央编译出版社，2002年1月第1版，第429-430页。

[3]1983年10月12日，中共中央、国务院联合发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，要求“把政社分开，建立乡政府。同时，按乡建立乡党委，并根据生产的需要和群众的意愿逐步建立经济组织。要尽快改变党不管党、政不管政和政企不分的状况”。自此以后，全国普遍恢复重建了乡镇政府。

[4]除了这些问题，萧唐镖还胪列了农产品卖难与农民收入增长停滞问题、农村劳动力转移与农民就业问题、农村人才外流与枯竭问题、小城镇建设与农村城市化问题、土地问题、稳定问题等（参见萧唐镖：“二十余年来大陆的乡村建设与治理：观察与反思”，《二十一世纪》双月刊2003年8月号）。我认为萧先生指出的问题固然重要，也在一定程度上与乡镇有关，但主要不是困扰乡镇政府的问题。

[5]各个乡镇站所的具体管理方式在不同的地区和不同的时期都不尽相同。仅以乡镇财政所为例，有的地方由乡镇政府直接管理，县财政部门仅有业务指导权；大部分地区，则以县财政部门管理为主，其人、财、物均由县财政部门实际控制。又如安徽省，在农村税费改革之前，乡镇财政所基本上由县财政部门直接管理；农村税费改革以后，省里要求将乡镇财政所下放给乡镇政府管理，但是直到目前还有近1/3的乡镇财政所仍然没有改变“条条”管理的体制。到2001年以后，安徽省的农村中小学统一收归县教育部门管理。

[6]在“条块分割”中，几乎每一个站所与乡镇政府的具体关系都不尽相同，这些具体关系主要体现在这些乡镇站所的设置、组织、人财物的管理、财政来源、运行机制、规范性职能以及实际发挥的作用、历史兴衰等方面。为了说清这一问题，作者准备选择一个乡镇进行实证调查，具体分析它们之间的关系。关于“条块分割”问题，有兴趣者还可以进一步参见曹锦清著：《黄河边的中国——一个学者对乡村社会的观察与思考》，上海文艺出版社，2000年9月第1版。

[7]安徽省乡镇的这些机构大致是在1992年“撤区并乡”时成立的。例如，在此之前，乡镇政府一般设置司法助理员，撤区并乡后，这一职位分别演化为公安派出所、司法所，甚至在有些规模较大的乡镇还成立“法庭”组织；与此同时，在乡镇党委内，则设立“政法委员”或“政法干事”等职位。而在“撤区并乡”之前，有关政法、司法、公安乃至法院、检察院等方面的日常事务基本上是由乡镇司法助理员具体承担的。

[8]早在1980年底广西宜山、罗城两县农村就出现了“村民委员会”组织。1982年12月五届全国人大五次会议通过的新宪法（第111条）确认了“村委会”的法律地位；1983年10月12日，中共中央、国务院联合发出的《关于实行政社分开建立乡政府的通知》第七项内容专门论及“村民委员会”，对村委会的性质、设立和职能作了明确规定；经过反复讨论、酝酿，1987年11月24日六届全国人大常委会第二十三次会议终于制定了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，该法于1988年6月1日起在全国试行；直到1998年11月4日九届全国人大常委会第五次会议才正式通过修订后的《村民委员会组织法》，结束该法长达10年的试行历史。

[9]最典型的莫过于“队为基础，三级所有”的人民公社体制。在这种体制中，生产大队和生产队实际上都是高度集中的农村政权体系的一部分。

[10]关于农民负担问题的详细分析，建议参见俞德鹏：“农民负担问题的社会和法律分析”，《二十一世纪》2001年2月号（总第六十三期）。

[11]关于乡镇财政与农民负担之间关系的讨论，请进一步参见拙作：“农村税费改革与‘乡政’角色转换”，《经济社会体制比较》2001年第5期。

[12]参见中国农村研究网（http：/.cn/big%5cncsfggsd.htm ）。

[13]参见拙作：“村民自治与国家重建”，《经济社会体制比较》2002年第4期。

[14]关于“潜江事件”的评述，请参见拙作：“当前乡村民主发展的主要问题及其原因——以‘潜江现象’为案例的分析”，中国农村研究网。

[15]贺军伟：“乡村债务问题的现状、成因及对策”，《经济要参》2002年第45期。

[16]参见拙作：“农村税费改革对乡镇财政的影响及其后果”，载《二十一世纪》网络版第5期。

[17]对此论述较多的是华中师范大学中国农村问题研究中心张厚安教授。

[18]参见徐勇：“县政、乡派、村治：乡村治理的结构性转换”，《江苏社会科学》2002年第2期。

[19]参见中共湖北省委组织部、湖北省社会经济调查队课题组：“村级管理方式研究”，《中国农村经济》1997年第8期。

[20]参见沈延生：“村政的兴衰与重建”，《战略与管理》1999年第6期。

[21]曾军：“村委会准政权化设想初探”，《社会主义研究》1997年第5期。

[22]李凡、寿慧生、彭宗超、肖立辉：《创新与发展——乡镇长选举制度改革》，东方出版社，2000年11月第1版，第49页。

[23]参见郑法、于建嵘、周绍金、綦彦臣等前引文。

[24]白沙洲：“中国乡镇政府形同‘三要政府’”，/109/chinaaffairs/8930.html.[25]参见陈光焱：“论农村税费改革的定律约束和取向选择——兼评所谓‘黄宗羲定律’”，《财政研究》2002年第8期。

[26]关于乡镇财税体制的分析，可进一步参见拙作：“农村税费改革对乡镇财政的影响及其后果”，载《二十一世纪》网络版第5期。

[27]请参阅宪法第107条规定和地方组织法的相关规定。奇怪的是这些法律仅仅规定乡镇政府不但要执行本级人大的决议以外还要执行上级政府的决定和命令，而县级以上的政府都只规定执行本级人大的决议，对本级人大负责。

[28]参见林万龙：“乡村社区公共产品的制度外筹资：历史、现状及改革”，《中国农村经济》2002年第7期。

[29]中共中央、国务院：《关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》（中发〔1985〕21号），1985年10月31日。

[30]关于市县体制的改革，可参见拙作：“三农视野下的市管县体制”，《决策咨询》2003年第10期。

[31]参阅徐勇：“乡村治理结构改革的走向——强村、精乡、简县”，《战略与管理》2003年第4期。

[32]请进一步参见林毅夫关于强制性制度变迁的论述：“诱致性变迁与强制性变迁：关于制度变迁的经济学理论”，载r.科斯、a.阿尔钦、d.诺斯等著：《财产权利与制度变迁》，第397页。

[33]关于“熟人社会”、“半熟人社会”和“公共社会”的讨论，可以参见贺雪峰的有关作品。

[34]黄宗智：“中国的‘公共领域’与‘市民社会’？——国家与社会间的第三领域”，载邓正来、j.c.亚历山大编：《国家与社会：一种社会理论的研究路径》，中央编译出版社，2002年1月第1版，第429-430页。

[35]参见黄宗智，前揭文，第436-437、439页。

[36]参见曾军，前揭文。

[37]参见黄树民：《林村的故事——1949年后的中国农村变革》，素兰、纳日碧力戈译，生活·读书·新知三联书店2002年3月北京第1版。

[38]参见黄宗智，前揭文，第438页。

[39]参见〔美〕詹姆斯·n ·罗西瑙（james n.rosenau）主编：《没有政府的治理》（governance without government ：order and change in world politics ），张胜军、刘小林等译，江西人民出版社2001年9月第1版，第5页。

[40]全球治理委员会：《我们的全球伙伴关系》，牛津大学出版社，1995年版，第23页；转引自俞可平主编：《治理与善治》，第4页。

[41]参见陶然、刘明兴、章奇：“农民负担、政府管制与财政体制改革”，《经济研究》2003年第4期。

[42]参见中共四川省委组织部课题组：“关于公选、直选乡镇领导干部与党的领导问题的调查与思考”，《马克思主义与现实》（双月刊）2003年第2期。

[43]所谓“开放式会议”制度，是指居民可以自由出席并参与关于切身利益方面的社区性事务的讨论、决策。详尽论述可以参见高新军：“美国地方政府治理概览——对美国麻萨诸塞州两个地方政府的调查”，未刊稿。

[44]例如在四川省，由于乡镇长“公选”的普遍推行，“公选”出来的乡镇长与乡镇党委之间的利益冲突问题一下子凸现出来。据四川省委组织部最近的一份问卷调查表明，“公选”干部（主要是乡镇长）与基层组织（主要指乡镇党委）的利益冲突“明显”和“比较明显”的分别占20.74%和40.43%；另外冲突“不明显”的为24.60%；只有14.23%“不存在”冲突。这份调查报告指出：“如果实行严格意义上的直选或人大代表差额选举乡镇长，党委、政府的利益冲突可能变得比较尖锐。在曾经进行过乡镇长直选‘试验’的步云乡和实行乡镇长‘公推公选’的地方，党委、政府的关系已经出现了一些微妙的变化。例如，这些乡镇政府主要是按照乡镇长竞选中提出的施政措施，而不是执照党委决策开展工作，而且在很大程度上主导本乡镇工作，乡镇党委不得不做出某些让步。调查同时发现，也有少数乡镇党政关系紧张，争权夺利严重。这部分乡镇约占3－5%左右。”参见中共四川省委组织部课题组：“推进农村基层民主过程中的利益冲突与协调问题研究”，《马克思主义与现实》2003年第2期。

乡村社会治理的问题篇9

治理，是指政府治理或公共治理，是公共权威为实现公共利益而进行的管理活动和管理过程。治理与统治存在着异同，统治的主体是政府权力机关，而治理的主体可以是政府组织，也可以是非政府的其他组织，或政府与民间的联合组织。统治的着眼点是政府自身，而治理的着眼点则是整个社会。农村问题是中国革命、建设和改革的根本问题，是中国社会的核心问题。农村问题反映到政治层面，是乡村治理的有效性问题。随着改革开放不断深入，经济社会事业不断发展，农村社会利益格局深刻调整，城乡一体化、新型农村城镇化等新格局的问题和矛盾日益凸显，人民群众对基本公共服务均等化的要求不断提高，改革已进入“深水区”、“攻坚期”。要加大资源投入力度，建立和完善乡镇社会治理体制机制，切实为农民群众提供优质高效服务，让其享受市民待遇，共享改革发展成果。

一、问题的研究背景、目的和意义

农村城市化的进程是由以农业为主的传统乡村社会向以工业和服务业为主的现代城市社会逐渐转变的历史过程。进入21世纪，中国城市经济社会事业快速发展，同时也带动了农村的不断发展。但总体上看，农村发展仍然相当滞后，人民群众对物质财富和精神财富的追求有更高的期望。因此，促进农村健康、快速、可持续发展已成为一个极为紧迫和现实的重大课题。我国农村发展既面临着巨大的发展机遇，也存在着许多问题和面临着巨大的挑战。农村发展面临的一系列问题和挑战中，不完善、不科学的社会治理体制已成为一切问题的核心。加强乡镇社会治理体制研究，强化党的坚强领导核心地位，不断发展经济社会事业，是为了让人民群众过上安逸富足的生活，推进国家治理体系和治理能力现代化，促进社会和谐，实现长治久安。

二、中国乡镇社会治理体制存在的问题

（一）公共机构设置不科学，乡镇政府服务职能难以发挥

公共机构设置不科学，乡镇内设机构不合理，服务效率不高。乡镇政府是一级政权组织，依法治理本地区政治、经济、文化和各项社会事务，是中国政权体系实现统一领导的客观需要。随着改革的深入和形势的变化，一些行政职能权限相继从乡镇体制中剥离，实行了垂直管理。但一些行政职能责任和义务却没有随之剥离，使乡镇常常面临有责无权、有事难管的窘境。乡镇职能正在被弱化，乡镇政府成了“有限的权力无限的责任”政府。乡镇内设机构遵循与上级机构、部门对等对口的设置模式，通常每个乡镇有15--30个“站、办、所”，既有省、市、县直机关向下延伸管辖的站办所，又有归乡镇政府管辖的站办所。延伸的站办所虽在乡镇，但人财物权仍由上级单位掌管，造成指挥调度不灵，责、权、利难以相互统一，机构运转效率不高。缺少足够的精力、人力、物力、财力投入为民服务、为民办事。基层机构人员素质不高，存在“”问题，责任意识不强，大局观念淡薄，宗旨和服务意识不强，服务效率低下，乡镇政府服务职能难以发挥。

（二）公共财政资源短缺，难以保障基本公共服务均等化

根据“一级政府，一级财政”的原则，乡镇设置内设机构财政所。由于大多数乡镇不具备区域位置优势，基础设施条件落后，经济发展水平不高，导致乡镇财政资源极其有限。分税制财政体制改革和取消农业税后，中央与地方存在“中央钱多地方钱少”的现象。乡镇政府财力不足，难以保障公共事业的发展。以上级转移支付方式满足公共产品的供给、分配带有很大随意性，出现跑“部”“钱”进现象，滋生权力寻租问题。财政收入逐级上移，责任逐级下移。“土财政体制”的存在，乡镇需上缴部分财税供上级政府使用。乡镇自行承担自身运转所有经费，财政严重入不敷出。有些乡镇举借大量债务，财政收不抵支，无力偿债，“面临破产的可能性”。财政供养人员未统筹安排，存在人情财政情况。涉及人民群众最直接利益的人口计生、教育、医疗卫生、社会保障、环境、就业等项目支出，无财力安排。缺乏有效的财政财务监管，乱收乱支现象有时极为普遍。

（三）乡镇政府职能转变滞后，严重阻碍农村经济发展进程

乡镇体制不合理，权力和责任不对等，乡镇权力被缩小、职能被收缩，责任并未减少。“全能政府”的模式未根本转变，部分乡镇工作还在靠传统的行政体系和行政手段，工作上无所不包、无所不管，政事不分，村委会的自治权利被弱化，政社不分，村级职能政府化。考核乡镇政绩指标体系不够合理，导致乡镇由被迫玩“数字游戏”。考核机制存在缺陷，干部队伍素质不高，乡镇干部的工作围绕上级安排，难以围绕农村工作。乡镇政府履行职能主要依靠行政推动，难以依法履行职责。公共服务职能薄弱，行政管理与命令难以有效满足社会需要，制约农村经济发展，激发新的社会矛盾，影响农村社会的稳定。乡镇干部观念转换不到位，缺乏组织资源和人力资源，工作自主性差，为民服务意识淡薄，农村公共产品不足，农村社会保障日益困难，农村文化教育缺乏，农村土地承包纠纷增多，乡镇职能转变缓慢，作用难以充分发挥，严重阻碍农村经济社会发展进程。

乡村社会治理的问题篇10

中图分类号：D638文献标识码：A文章编号：1003-0751（2014）03-0005-07

一、联村社区问题的提出

城乡发展一体化是破解中国“三农”问题、破除城乡二元结构的根本之举，将给农村社会带来历史性的深刻变化。近些年来，农村城镇化、基本公共服务均等化、农村基层社会管理创新等形成的“合力”推动着农村基层管理体制的变革。其重要表现之一，就是设置农村社区。农村社区的设置现实中主要有两种类型，即“一村（指行政村，下同）一社区”和“几村一社区”。“一村一社区”，就是以一个原有行政村为单元设置社区，虽然它也潜存着“社区”与“行政村”的关系问题，但相对比较简单。“一村一社区”还有一种情况，就是几个行政村合并后建立一个社区，可称为“并村社区”。“并村社区”实际上已合并为一个行政村，在实质性并村社区，其“社区”与“行政村”的关系与“一村一社区”基本类似。“几村一社区”，又称“多村一社区”或“跨村社区”、“联村社区”，即覆盖数个行政村范围的农村社区，其目的，内涵了提高公共品供给效益、加快城镇化集聚效应、优化农村基层综合管理的多重追求。

由于“联村社区”是自“撤社建乡”后，国家政权第一次大规模往乡镇以下延伸，因此受到学界和社会的广泛关注。实践中也面对以下一些突出问题：乡镇（街道）政府到底该不该设置跨行政村范围的社区、建立（派出）治理机构？社区与域内各行政村在组织关系上应怎样建构，是行政领导式的关系还是指导式的关系？社区与行政村在农村公共品供给关系上应怎样构建，是各管各的还是整合运行？农村公共服务与管理的日常工作平台应该由谁来搭建，是政府还是行政村？正确认识和解决这些问题，直接关系到农村社区今后的发展命运。

二、联村社区建设正当性及其治理难点的理论分析

在多村的范围内建立统一的社区，在当下的中国显然非民间力量可为，而是政府的“建构秩序”，是一种政府行为。在“多村一社区”的背后，是敏感的“乡―村关系”，而乡―村关系又反映了“国家―社会”的关系，体现了“行政权”与“自治权”之间的张力。“乡―村关系”目前的法律定位是“乡政村治”，具体来说，乡镇是最底层的国家行政体，村是社会基层的群众自治体。因而，乡―村关系不是“领导―被领导”的行政从属关系，而是“指导―协助”的关系。乡镇政府指导和支持村民自治组织开展自治但不干预村民自治范围内的事务；村民自治组织协助乡镇政府开展工作。“多村一社区”的建构可能会对原有“乡―村关系”的取向带来改变。其中，必须正确认识和处理相互关联着的三个重要问题：一是乡镇（街道）政府该不该建构跨行政村范围的社区？二是乡镇政府该不该在联村社区建立（派出）治理机构？三是社区治理机构与社区内行政村到底应该是一种什么样的关系？

笔者认为，在农村人口相对集中居住的地区构建联村社区具有正当性。在中国的山区，自然村落数量众多、空间分散，人口集聚规模小，因而往往采取“一村一社区”的建构模式。但是，这种模式也显示出了明显的不足：相对于公共服务设施建设的大量投入而言，它的服务人群过少，公共服务设施势能过剩，投入效益不高；随着我国城镇化速度的加快，在未来的数十年内大量农村人口将向城镇转移，届时，星星点点的以目前行政村为单位建设的社区基本设施，有可能成为历史的遗迹，这将造成历史性的浪费；向农民提供均等化的基本公共服务本该是政府要承担的事情，政府没有能力向繁星一样散布的农村社区提供均等的服务管理人员。因此，在农村人口相对集中居住的地区构建联村社区，一者有利于提高公共服务设施等资源的使用效益；二者有利于顺应并引导广大乡村向小城镇发展；三者也增加了政府承担农村公共服务和管理成本的现实可行性。所谓“联（跨）村社区”，就是在保留行政村体制不变的基础上，根据地域相近、人缘相亲、道路相连、生产生活相似的原则，把若干行政村组合为一个综合服务区域，其远景目标是发展为一个中心村乃至小城镇。

既然在农村人口相对集中居住的地区构建联村社区具有正当性，那么，这种社区治理机构由政府来构建并派出，在当下的中国也就势所必然。这不仅是因为基本公共服务的提供是政府的职责，还因为中国目前民间还远远不具备自组织的能力，特别是不具备村际之间合作共治的能力。在“一村一社区”模式下，关系单一，社区不构建自己的组织体系和运作框架，完全依靠行政村的组织体系运作，但在“多村一社区”模式中势所难行。既然在农村人口相对集中居住的地区构建联村社区具有正当性，既然社区的治理机构在当下中国必须由政府来派出，那么，就会遇到一个最关键的问题：社区机构与区域内的行政村到底应建构一种什么样的关系？

联村社区治理机构与各行政村的关系本质上反映的是“乡―村关系”，即“政府管理”与“基层自治”的关系。村民自治制度推行20多年来一个始终存而未解而又事关制度核心价值的问题，是基层政府行政权力之“手”不断向村民自治域有意无意地延伸，侵蚀村民的自治权利，致使村民委员会严重“行政化”。这一问题为许多学者所诟病。新世纪新阶段，伴随城乡发展一体化、农村城镇化的快速推进，伴随政府公共服务大举下乡、基层社会管理携手联治，我国农村社会又踏上了新一轮的历史性转型进程，“乡―村关系”又出现了一系列历史性变化。我们应该站在新的历史平台上来审视城乡发展一体化进程中的“乡―村关系”。“站在新的历史平台上审视”，不是说城乡一体化发展了，农村基层群众的自治就可以取消了，可有可无了，也不是说村民委员会的“行政化”就变得合理了，而且应当加强了；而是说，我们应该远瞻一下城乡发展一体化目标实现后的中国，“乡―村关系”、村民自治将是一种怎样的状况，即今后的目标（理想）模式是什么？我们应该探讨，以目标模式为方向、适应现阶段特征的阶段性模式应该是什么？在构建阶段性模式过程中，会出现哪些渐进式的必要的过渡？

对于实现城乡发展一体化后中国“乡―村关系”、村民自治的目标模式，我们虽不能描出清晰的样式，但有一点是肯定的，就是随着城镇化的推进，大量的农村人口、一定的土地将被转移出来，现有的分散的、封闭性较强的以村庄为单元的自治将被打破，将被组合成为更大的基层群众自治体，转型为更大范围内的农村基层群众自治。更大范围和规模的基层群众自治体的负责人，将更多地承担起国家政策的落实、国家法律的执行等政府委托的公共事务，即在当好村民“当家人”的同时，更多地扮演政府“人”的角色，从这个意义上说，村民自治组织的“行政化”会不减反增。这里的“行政化”不是指被广泛诟病的损害村民集体权益的“行政化”，而是指负责人工作性质上更多承接政府下传事务，负责人身份上更多具有“公职”倾向，自治体类型上更多显示“类地方自治”的色彩①。

接着我们来思考目前阶段的阶段性模式。农村城镇化、政府服务下乡、社会管理整合“合力”齐下，客观上提出了适当扩大农村最基层自治单元以适应城乡发展一体化进程的要求，各地尤其是平原、盆地区域的“并村热”因而就有了它的内驱力。但是，农村最基层自治单元的提升，现实中遭到了分散的、封闭的以村庄为单元的自治的不同程度的抵制，操作中也遇到了一些较难解决的实际问题，也就是说，城乡发展一体化趋势下的扩大农村最基层自治单元的客观要求与现有的以村庄为单元的自治发生了矛盾。正是在这样的背景下，一种过渡的模式诞生了，这就是“联村社区”；正是在这样的社区里，遭遇了“社区”与“行政村”两者的博弈关系。

联村社区中“社区”与“行政村”关系问题的实质在于，在城乡一体化发展的现阶段，在现有“乡政村治”体制下，国家行政域与村级自治域这两个治理域和治理体系如何有效勾连。显然，这两个治理域和治理体系相互交叉渗透，关系复杂。就联村“社区”来说，它是在不变更行政村（村民自治单元）的基础上建立的，因此我们一方面要尊重社区内各行政村自治权利的完整性，一方面要考虑如何使社区不被虚置，能真正运作起来，要考虑如何在两者的交叉渗透中逐步养成真正的“社区”意识，建成真正的“基层社会生活共同体”，以便为下一阶段提升基层自治体的单元或层级奠定基础。基于这样的治理思路，我们既要努力克服各行政村囿于自身利益而对社区建设有形无形的抵制，防止因狭小地域限制和狭隘利益羁绊而拖延、妨碍社区建设，让社区的整合能力抵达各行政村；又要精准选择国家力量和事务进入村庄的路径，以免损害村民自治法定制度。

三、联村社区治理机构设置的三种类型及其评析

1.实践中的三种不同类型

联村社区组织的基本工作内容是提供跨村公共服务与管理，其领导、管理机构是“社区××委员会”，服务与管理平台是“社区公共服务中心”。作为社区领导机构的社区委员会的性质、职能定位，是确立“社区”与“行政村”关系的关键。这实际上也是建构什么样的乡村基层治理机构问题。从现实视角观之，设立联村社区确是因应农村公共服务、综合管理和城镇化进程的现实之需，那么，社区治理机构的设置必须考虑两个基本问题：一是社区治理机构必须有统筹区域内公共服务和公共管理的能力，使得社区能有效地运作起来，因而必须给它以起码的赋权；二是对社区治理机构的赋权，必须以不侵害村庄自治权利为限度。

具体到联村社区治理机构的性质，到底是建构一个行政性的权力机构，还是建立一个带有一定行政色彩的协调机构，还是建立一个其他什么性质的组织？这考验着主政者的智慧。目前实践中主要有三种类型设计。

一是政府派出机构直接领导域内村级组织。浙江舟山2006年前后实行农村“社区管理委员会”制度。其特征是：（1）社区管理委员会领导域内各村的村级组织，统管跨村社区范围内的几乎所有事务。（2）社区管理委员会主任由乡镇（街道）党（工）委、政府（办事处）按干部任用程序决定“选派”、“任命”，故而往往是乡镇（街道）下派的带薪干部。（3）社区管理委员会委员5―7人，由乡镇（街道）“选配”各村村主任担任，其工作导向职业化、专业化，“进社区管委会后，他们就成为国家买单的脱产干部（要求坐班）”（当地干部言）。

二是设立行政协调性组织但不干涉域内各行政村的工作。山东诸城建立“社区发展委员会”。其特征是：（1）社区及其机构的设立以不改变行政村与乡镇（街道）政府的原有关系为前提。（2）社区发展委员会在乡镇（街道）政府的领导下，围绕社区化建设、服务与管理发挥协调指导作用。（3）社区发展委员会不是一级行政管理机构，与社区内各村庄及其他单位不存在上下级隶属关系，不干涉村级内部事务。②

三是联合党委领导各行政村党组织。浙江宁波在联村社区设置“社区联合党委”。为使联村社区能有效地运作起来，宁波进行了独辟蹊径的探索：（1）首先在联村社区设置“社区联合党委”，作为域内公共服务和公共管理的最高决策机构，对区域内政府型公共服务和管理的提供，实行统筹领导，同时成立行政性的“社区委员会”，作为“社区联合党委”决策的牵头执行机构。（2）社区联合党委的书记，由乡镇（街道）干部兼任，委员由各村党支部书记担任。（3）社区联合党委下属支部采取“1+N”模式。“1”为综合支部，“N”为各村党支部，联合党委与“1”和“N”之间，是严格的领导与被领导的上下级关系。

2.对三种不同类型的评析

基于前面的理论分析，我们认为，浙江舟山农村“社区管理委员会”模式是一种错误的选择。“社区管理委员会”实际上成了乡镇（街道）政府（办事处）的一个行政性的派出机构。通过乡镇（街道）政府伸向社区的这只“脚”――“管委会”的作用，很大程度上把法律规定的乡镇（街道）政府与行政村的“指导―协助”关系，转化为“命令―执行”的关系。这就有可能冲击、损害、动摇法定的村民自治制度。③前述论及，随着城乡发展一体化的推进，现有的分散的、封闭性较强的以村庄为单元的自治将被打破，转型为更大范围内基层群众自治体，自治体会更多具有“类地方自治”类型④，因而会更多承接政府下传事务，负责人会更多具有“公职”倾向⑤。但是，第一，“类地方自治”既不同于西方资本主义国家的地方自治，也不同于我国历史上有过的“村公所”，它是村民自治的一种演进发展，它与村民自治具有同样的国情根基――农村土地等资产的集体所有制，它与村民自治具有同样的使命――管理好以村（组）为单元的集体土地等资产。只要农村的集体土地所有制不改变，中国就难以搞西方式的地方自治，地方政府就没有充分的合法性直接介入村庄的治理。目前情况下试图直接介入，就必然以损害村民自治、损害村民利益为代价。第二，即使是向“类地方自治”模式迈进，也须经过许多过渡环节，舟山想一步求成，显然犯了急躁冒进的错误。另外，舟山虽然在农村社区也建立了党组织，但事实上把社区管理委员会置于社区党组织之上，社区管理委员会成为实际上的社区“老大”，这也违背了农村同级党组织居领导核心地位的根本原则，犯了大忌。⑥

诸城的“社区发展委员会”同样具有乡镇（街道）政府派出机构的性质，也就是说，我们依然可以把“社区发展委员会”看做是乡镇政府的影子和化身。这类组织架构下延村庄，在政府基本公共服务下乡背景下是势所难免的，但往往会成为扭曲乡―村关系的离异性力量。与舟山“社区管理委员会”不同的是，诸城给“社区发展委员会”的定位是“协调”、“指导”（各行政村），而不是领导与管理。“社区发展委员会”与村级组织的职能区分与相互关系是：社区是政府延伸在农村的政府性公共服务提供和农村基层社会管理的中间平台，“社区发展委员会”不是以生产经营为主的经营性组织；村委会侧重村级管理和村级集体资产的经营；乡镇（街道）政府及其部门需社区协助完成的行政事务或临时性工作，要与社区进行协商，并坚持“权随责走、费随事转”；村党支部、村委会需支持社区服务与建设，配合社区服务中心开展服务工作。⑦

我们认为，诸城的“社区发展委员会”模式比较好地设计了联村社区组织的职能定位及其与村级组织的关系，基本上没有造成对村民自治权利的新的侵害。具体来说，第一，它没有借此强化“乡―村关系”范畴中的乡镇政府的权力，即没有趁势侵害村级自治体的权利。第二，借助跨村社区这个公共平台，通过乡―村之间的互利共赢，还可能使乡―村关系走向和谐。若果能如此，就是一个成功的模式。但让人隐忧的是，社区发展委员会作为乡镇（街道）政府的派出机构，能不能收得住伸向行政村的欲望之手。“尽管诸城市规定农村‘社区’不干涉社区内各村事务，村党组织和村委会在乡镇（街道）党（工）委、政府（办事处）的领导下积极支持社区建设；但是，如何处理社区与行政村的关系，仍是亟待破解的难题。”⑧

宁波“社区联合党委”模式，既不同于舟山“社区管理委员会”模式，也不同于诸城“社区发展委员会”模式。第一，与舟山不同，宁波选择了一条特殊的解决路径，巧妙地规避了对村庄自治权利的明显侵犯。舟山模式选择的是一条“行政路线图”，设立乡镇（街道）政府的派出机构“社区管理委员会”，诸城也基本如此，设立行政性的“社区发展委员会”。宁波的设计者们则与此不同，走的是一条“党组织路线图”，通过党组织的创新设计来解决问题。在联村社区建立“联合党委”和行政性的“社区委员会”，“联合党委”上承乡镇（街道）党（工）委，下辖各行政村的党组织（支部或总支），这样就把乡镇（街道）党（工委）委与行政村党组织的上下级领导与被领导关系（符合规定），变成了联合党委对各村党组织的领导与被领导关系。由联合党委领导各村党组织，再由各村党组织去领导各村村民自治组织（符号党规和《村民委员会组织法》规定）。就联村社区内的公共服务事务乃至政务，由联合党委作出决定、社区委员会牵头督促，再由各村党组织负责在村里贯彻落实，联合党委在社区有效发挥着领导作用。可见，联合党委实际上是乡镇（街道）党（工）委因为应联村社区建设需要延伸在社区的一个机构，承继了乡镇（街道）党（工）委的职权，目的是作为“核心”统一领导社区层面的公共事务与公共服务。宁波的“社区联合党委”与舟山的“社区管委会”，同为派出机构（或派出组织），但宁波是从党委系统上作组织延伸，这条“党组织路线”，合理又合法（符合党规）。与浙江舟山市的“制度外创新”相比，宁波的这种“制度内创新”在现有的体制下，不失为聪明之举，显示出其合理性和正当性优势。⑨第二，宁波的解决路径，又有效克服了社区治理组织运作乏力的困境。诸城的设计避免了社区组织对原有村级治理结构的冲击，但也易造成社区治理组织权能不足，难以整合社区内的建设资源，社区建设要求难以在各行政村贯彻落实等问题。诸城的农村社区运行过程中“很少看到村委会成员和村民参与的身影”，“这是将‘农村社区’与村民自治视为两个不同的事物”。⑩宁波设计中的“联合党委”则可避免这一点。“联合党委”的实际权能和运行效率甚至不亚于舟山的“管委会”。从中国特有的政治架构来看，中国共产党是既领导各级政权、又领导基层社会的法定的领导党，各级党组织特别是政权中的党组织本身就与政权机构一起运行，乡镇政权中的党组织则与农村基层社会的党组织形成垂直性的领导与被领导关系。多重因素的作用，使“联合党委”的效用更强更大，对各行政村更具有统摄力。

当然，宁波“联合党委”的强势，也自然会引发如舟山“管委会”一样的“侵权”之忧。从体制上说，乡镇（街道）党（工）委与各行政村党组织的关系不同于乡镇（街道）政府（办事处）与各村民委员会的关系，它历来不是“指导―协助”的关系，而是“命令―执行”的关系。由此而生发的农村党―政―村民自治体的复杂关系，是导致村民自治“行政化”、自治权“空置”的重要原因。如乡镇党委政府有可能借助于乡―村党组织的隶属关系和村级党组织对村民自治的领导关系，而把乡政村治变成实际上的上下从属关系。但这是一个“老毛病”，它虽不是因“联合党委”才产生的，却要防止因“联合党委”的设置而加重。也就是说，宁波设计的通过党组织系统对各行政村实施领导的“党组织路线图”，从形式上看完全是在现有体制之内的运作，但也隐藏着侵害各行政村自治权利的可能性，应予谨防。

四、联村社区公共品的供给主体及其关系分析

乡村社会治理的问题篇11

中图分类号：C911 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）32-0075-02

一、善治是乡村治理的基本趋势

治理（Governance）主要用于与公共事务相关的管理活动和政治活动。全球治理委员会对治理进行了全面的界定：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和”[1]。我国学者则从不同角度分析治理和乡村治理的内涵，徐勇认为“乡村治理是通过公共权力配置与运作，对村域社会进行组织、管理和调控，从而达到一定目的的政治活动”[2]；党国英认为“乡村治理是指以乡村政府为基础的国家机构和乡村其他权威机构给乡村社会提供公共品的活动”[3]。可见，对社会的公共治理目标是能够使公众尽可能广泛地参与发展决策，保障公众政治自由和参与决策权利的政治意愿，“治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖”[4]。随着人类社会的进步与发展，“善治”（Good Governance）成为实现治理目标的重要范畴。“善治”就是良好的社会治理，它是使公共利益最大化的社会管理过程，是国家与公民社会良好合作的一种新颖关系，善治“是政治国家与市民社会的一种新颖关系和二者关系的最佳状态”[5]。

乡村善治就是通过治理农村社区以实现农村社区公共利益最大化的动态管理过程。善治理论提示我们乡村治理的根本改善有赖于形成乡镇政权和公民社会合作共治以实现公共利益最大化的多中心治理体系，善治理念是改善乡村治理的必然选择[6]。首先，善治理念所提倡的多中心理念，为我国乡村治理中各种组织性因素提供了完善其组织和人事的基本准则。其次，善治理论有助于实现我国乡村治理改革模式由国家权力本位型向公民权利本位型的转化。再次，善治理念所提倡的政府与社会的合作治理理念，有利于“信任”社会资本存量的提升和合作型治理精神和文化的培养。善治的网络治理理念有助于充分发挥多元主体尤其是政府之外的主体在改善乡村治理中的作用。

二、乡村善治是城乡统筹发展的必然要求

城乡统筹是我国解决三农问题和经济社会可持续发展的战略举措。城乡统筹是以改变城乡二元结构为目标，建立起社会主义市场经济体制下的平等、和谐、协调发展的工农关系和城乡关系，实现城乡经济社会一体化[7]。统筹城乡发展的实质就是解决三农问题，促进城乡二元结构向城乡统筹发展的有序转变。因此，城乡统筹发展的核心价值观正是实现城乡一体化发展，改变城乡二元结构是实现统筹发展的过程与手段，而城乡一体化是城乡经济社会融合协调的现代社会结构的实现状态，是统筹发展的价值目标。

城乡一体化发展目标的具体内容包括城乡经济一体化、社会一体化与城乡居民生活均等化。推动资源要素向农村配置、促进农业发展方式转变、缩小城乡公共事业发展差距和增强农业农村发展活力等战略举措正是围绕城乡一体化的具体目标实现而展开的，这与乡村善治的推进也是密不可分的。

（一）城乡经济一体化是城乡统筹的基本要求

城乡经济一体化可以构建更大的区域统一体和重建城乡之间的平衡。城乡经济一体化需要通过有效的乡村治理解决农村土地资源合理配置与农村土地有效利用的根本性问题。城乡统筹发展要求协调城乡资源配置关系，建立城乡统一的土地市场[8]。乡村善治的基本目标是充分发挥乡村自治的基本功能，完善农民集体组织的运行和决策机制，实现土地要素功能的一体化、土地要素地位的均等化与土地要素流动的自由化。

（二）社会一体化是经济一体化的延伸

实现城市与农村的融合和平等化，通过实行城乡空间结构优化、推进农业现代化和实施城乡生态环境一体化建设等措施实现城乡地位平等和城乡共同繁荣进步。从这个意义上讲，“城乡统筹是对区域经济系统中城市与乡村两个共生单元的综合考虑、相互兼顾，以保持二者协调、持续发展”[9]。因此，未来的乡村治理应当围绕农村社区形态的转变，充分发挥集体经济的社会化职能，为农村居民融入城乡一体化进程提供综合平台。

（三）城乡居民生活均等化是城乡统筹的最终目标

城乡居民共享社会经济发展的成果，统筹城乡发展正是通过增加农民收入、加强农民社会保障、增加农民权益等手段实现城乡和谐发展。一方面是城乡基本公共服务均等化问题，为城乡居民提供均等化的教育、医疗卫生、社会保障、文化等基本公共服务。另一方面实现农民的市民化，通过农村人口的城镇化以及农村人口待遇的普遍提高向市民转变。未来的乡村治理应当充分发挥农民的主体性作用，以保护农民权利特别是土地权利为核心，使农民能够以土地的权益来分享工业化、新型城镇化的成果，并建立保障城乡一体化进程中农民生存发展的长效机制。

三、美丽乡村建设过程中乡村善治的内在品质

乡村治理是一种复杂的社会政治现象，涉及国家的权力建构，影响农村的社会稳定。但由于历史和现实原因，乡村善治作为一种目标追求实施起来，在现实中仍存在着种种问题或困境。如何按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，对当前的农村治理模式进行调整和改革具有必要性和紧迫性。

美丽乡村建设是推进生态文明建设和深化社会主义新农村建设的新工程、新载体，是统筹城乡发展实践的又一重大创新。美丽乡村建设应以城乡发展一体化为主线，以提升农民生活品质为核心，着力构建有利于环境保护、生态建设和永续发展的农村产业结构形式、农村建设管理模式和农民生产生活方式。美丽乡村是实现美丽中国生态文明建设目标的核心内容，美丽中国战略是在中国建设生态文明的关键时期提出的，“体现了中国现阶段发展理念和发展思路的转变，是中国推动地方经济发展模式转型的重要手段”[10]。在美丽乡村建设进程中，需要积极贯彻“善治”的乡村治理理念，以谋求公共利益的最大化为最终目标，促进农村经济、社会发展和社区和谐，而这与社会主义核心价值观是密切联系的。

1.生态文明理念下的统筹性推进

美丽乡村建设首先应将新农村建设放在推进生态文明建设的发展格局中来谋划部署、统筹推进。美丽乡村是美丽中国的具体实施途径，“美丽中国”是一个集合和动态的概念，是全球可持续发展、绿色发展和低碳发展的中国实践，而生态文明建设是实现美丽中国的基础和保障[11]。美丽乡村建设是生态文明建设的重要内容，在城乡均衡发展的过程中实现生态富民与绿色乡村的基本目标。

2.以人为本理念下的主体性参与

以人为本是社会主义核心价值体系的本质要求，它渗透社会主义核心价值体系的基本内容。建设社会主义核心价值体系必须坚持以人为本的价值取向，尊重人民群众的主体地位，尊重人的合理利益与个性发展[12]。以人为本的基本理念需要培养村民的主体性意识，鼓励和保障农民直接参与乡村公共事务，这种参与应该是有序化的制度性参与。村民的主体性参与也符合直接性参与民主政治的治理理念，强调公民对公共行政和政治生活的直接参与，有利于激活公民精神和培养现代公民，是政治和行政民主最充分的体现。因此，村民的主动性和直接下的政治参与是乡村治理的重点，包括制度化参与和而非制度化参与都有利于提高村民自治的程度。

3.公平法治理念下的和谐性构建

公平和法治是善治的基本要求和根本保障，乡村法治和公平是解决中国乡村治理问题的重要保证。善治从本质上而言，是一种基于民主和法律的治理，亦即民主治理和依法治理，将管理社会事务和保护公民自由等都建立在法律的基础上。公平法治的治理理念是为了构建真正的乡村和谐，包括村民之间、村民与集体之间，以及村集体与乡镇之间协调合作的社会关系。乡村善治的实现要求在乡村治理主体上、乡村权力流向上和空间上的多中心，要求变单一的自上而下权力流向为上下左右互动的多元权力流向。通过对乡村和谐社会构建，能够促进乡村治理主体间对公共权威的高度认同和相互合作，增进公平与效率，因此完善我国乡村治理是建设社会主义新农村的重要内容，建设社会主义新农村是构建社会主义和谐社会的重要组成部分。

四、结语

乡村治理机制创新是乡村治理的重要问题之一，也是学者们一直所讨论的话题。美丽乡村建设不能局限于乡村的自我完善，而是应当顺应城乡一体化发展的历史趋势，完善多元、自治、有效的乡村治理机制。传统的乡村治理是由政府主导下的治理模式，即所谓的“乡政村治”，但这种制度设计和实践中带有浓郁计划经济色彩的治理方式，正被市场经济催生出的多元治理模式所打破。在市场经济发展的背景下，由于市场主体的多元化，利益需求的多样化，嵌入市场因素的乡村治理模式成为乡村治理的趋势和必然。我国乡村治理应当适应多元化中心的趋势，充分发挥不同治理主体的功能，政府要适应市场经济发展转变职能，通过制度性安排来构建平等自主、具有活力的多元治理机制。

参考文献：

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乡村社会治理的问题篇12

Abstract ：With the practice and development of the villagers' self-governance，

China's rural society has formed a new political structure "township

administration and villager autonomy ". According to the institution and text，

the township government is the basic-level government of China and the villagers'

committee is an autonomous organization of villagers under the township government.

However， there exist some irregularities and even conflicts between the township

and the villagers. This seriously confines the efficient perform of the executive

function of the township government and the healthy development of the villagers'

self-governance. Through the analysis on the current situation in the relationship

between the township government and the villagers， in the sight of the relationship

between "nation and society"， my essay emphasizes on the macroscopic systematic

sources of it. This essay is composed of four parts. Part one is an introduction，

which comes up with the questions， reviewing the studies of relative topic， defining

the fundamental concepts and the research approaches. In the part two，

I will introduce some displays of the irregularities between the township

government and the villagers ' committee. I found that the administrative

over-control of the township government and the executive subordination of

the villagers' committee is the main difficulty. Part three is the main body

of the essay. I analyze the reasons of the problem from six respects， which

include the nation rural developmental strategy， pressurized system， self-inflation

of the power and benefits， system vacancy， finance and tax institution between the

central state and the sections， relationship between the party and the administration.

The last part is the conclusion of the whole essay.

Key words: villagers' self-governance; township government; villagers' committee;

relationship between the township government and the villagers; macroscopic

systematic sources

一、导 论

1.问题的由来

20世纪80年代以来，在改革开放的大背景下，伴随着家庭联产承包责任制的推广和政社合一的人民公社的解体，在辽阔的中国农村，以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为基本内容的村民自治悄然兴起。在20余年的时间里，得益于执政党领导下的国家的制度供给和农民的自发创造这一合力的共同推动，村民自治这一最广泛的农村基层民主形态和社区治理形式，渐成燎原之势，成绩斐然，其对中国农村乃至整个国家的政治发展和经济社会的全面进步所具有的深刻意义，并不逊于以家庭联产承包责任制为主要内容的农村经济体制改革。如果说，以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是中国广大农民在经济领域的伟大创造；那幺，以村委会选举为核心的村民自治，则是中国农民在民主政治领域的又一宏伟发明。随着村民自治的实施与推进，国家开始转变其对农村强控制式的管理方式，即从全面管理转变为行政管理和服务，依法对农村的社会秩序、社会关系进行仲裁、调节，从宏观上引导农村发展。这样，建国以来"命令-服从"型的乡村关系就为新型的"乡政村治"格局所取代。从国家体制上，行政权上收至乡镇，乡镇成为基层政权组织，依法行政；乡镇以下的村实行村民自治，建立群众性自治组织--村民委员会，对本村事务行使自治权。于是，形成了"乡政村治"的农村基层治理体系，并且同时存在两个处于不同层面且相对独立的权力主体：一是代表国家自上而下行使行政管理权的乡镇政府，二是代表村民行使基层社区自治权的村民委员会。[1]《村委会组织法》明确规定："乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。"这就明确了乡镇政府与村民委员会的"指导-协助"关系。从实质上说，乡镇政府与村委会的关系是政府行政管理与村民自治的工作关系，换而言之，是国家与社会的关系。

然而，制度文本上关于乡村关系的"应然"状态和理想模式并没有普遍出现在现实之中。相反，在村民自治的实际运行中，乡村关系的调适存在着诸多困难，出现了一些失范现象。一方面，乡镇政府[2]直接或间接地排斥指导关系而尽可能建立起领导关系，乡镇政府要求强化对农村基层社会的行政控制，弱化村民自治。另一方面，作为代表村民利益的村委会在一定程度上利用《村委会组织法》等制度供给抵制和削弱乡镇政府的领导权和动员力，要求减少行政干预，从而加强自身的自主性。这种乡村关系失范现象的存在，严重制约了乡镇行政职能的有效履行和村民自治的健康发展。长此以往，不仅会损害乡镇政府及国家行政管理的权威、合法性和有效性，也会加剧农民与国家、政府和农村社会的诸多矛盾，对农村基层的稳定造成不利影响。因此，对乡村关系进行多层面、多角度的深入分析，从中找出制约乡村关系的深层次原因，不仅是推进农村基层民主政治建设之所需，而且具有很重要的理论意义。

从乡镇的视角来看，这些失范现象主要表现为乡镇政府对村委会的直接干预和行政控制；从村委会对乡镇政府过度干预的回应来看，主要表现为"附属行政化"和"过度自治化"两种倾向。从目前的情况来看，"过度自治化"的倾向在全国尚不普遍，"附属行政化"的倾向在一些地方则具有一定的普遍性。 [3]本文主要讨论乡镇政府对村委会的过度干预和村委会的附属行政化问题，对于村委会的种种抵制行为和"过度自治化"倾向，限于篇幅，不作详论。

需要说明的是，对于乡村关系失范的原因，可以从多方面进行探索。既有主观认识上的原因，也有客观的经济、政治、社会方面的原因；既有体制内的原因，也有体制外的原因；既有宏观的带有普遍性的原因，也有微观的具有个案性质的原因。笔者从宏观体制方面去探寻乡村关系出现问题的原因，并非否认其它原因的存在与作用，而是想把握其背后的深层根源。

2.研究现状

国内学术界自1998年以来就开始探究乡村关系的诸多问题，并形成了数十篇论文和几部专着，而且专门召开过"村民自治进程中的乡村关系"学术研讨会。这是因为人们逐渐认识到，尽管村民自治是政府层层推动的，整个过程无不体现政府的作用和主动性，但事实上乡镇政府对于村庄的控制并没有减弱，村民自治落到实处的不多，基层政府似乎成了村民自治的"绊脚石"，因而有必要从乡村关系这一更为宏观的层面来认识村民自治的政治生态环境。

从研究角度的选择上，绝大多数学者倾向于用"国家与社会"关系的视角来解读当下的乡村关系。（贺雪峰，2001；项继权，2002；金太军，2002；等等）[1]也有少数学者从"权威-利益"的关联来理解乡村关系诸问题。（张静，2000；徐湘林，2003）[2]有的研究者将村庄选举置于乡村关系这一更大的背景中，从而获得更多关于村民选举的认识。（仝志辉，2002）[3]但有一个共性是，基本上所有的学者都以《村委会组织法》所构建的"乡政村治"格局为标尺来衡量目前的乡村关系水平。

至于乡村关系的类型，有的学者认为乡镇政府与村民委员会的关系目前存在三种类型：健康型的乡村关系，行政化的乡村关系和放任型的乡村关系。[4]也有的学者发现在现实的政治生活中，乡村之间并非简单的"领导关系"或"指导关系"，而是存在多重互动关系，乡政村治至少存在"上下分治"与"并立分治"两种结构形态。[5]尽管在实践中存在多种类型的乡村关系，但行政化的乡村关系成为学者们探讨最多的。对于乡村关系不协调的原因，众多学者也从不同的角度提出了许多成因，有：传统格局的影响；村委会角色的失衡、相关法律制度不具体；乡村拥有资源的不对称；乡村干部素质的制约；认识上的误区等等，并在此基础上提出了他们的政策建议。

尽管研究者所探讨的内容十分广泛，包括乡村关系的现状、存在的问题、原因、危害、相关对策等。然而，经由检索和梳理之后，笔者发现专门从我国的宏观体制因素去解读当下乡村关系问题的成果甚为罕见；即便是有所论及，也是流于表面，未作深入研究。（毛飞，2003）[6]尽管荣敬本等人开启了从体制研究农村政治的新思路，但压力型体制的研究还有待于向下深化，注意压力产生的阻力，关注农村社会的经济结构、利益关系以及现时代农民的行为。[7]因此，有必要也有意义从宏观体制的角度来探讨乡村关系失范的原因，以期填补学界的空白点，全面深入认识乡村关系的宏观生态环境，并藉以提出相关的政策建议。

3.概念的界定

乡村关系。是指乡镇政府（包括乡镇党委、人大在内）与村民自治组织之间相互作用、相互影响的状态。按照郭正林先生的说法，乡镇政府与村民自治组织之间存在复杂的三重关系：乡镇党委与村党支部之间是领导与被领导关系，体现的是党的领导原则；乡镇政府与村委会在村民自治事务范围内是指导与被指导关系，体现的是村民自治原则；乡镇党政机关与村级组织之间在贯彻执行党的方针政策、国家法律、政府公共政策等事务方面是行政管理与被管理的关系，体现的是依法行政原则。[1]虽然乡村关系所包含的内容十分广泛，然而从以往的实践经验和当前的现实状况看，在乡村关系中最重要的最难处理的是乡镇政府与村委会之间的关系。而本文所涉及的乡村关系的内涵，是指村民自治所规定的村民委员会的权力是否受到政府的侵蚀，村庄事务是否受到来自行政力量的干涉；其外延，就是《村委会组织法》所规定的乡镇政府与村民委员会的关系。

村民自治与村民委员会。我国现行的宪法与法律中，没有关于村民自治的定义，只有村民委员会的定义。《村委会组织法》第二条规定："村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。"目前的学术著作，对于村民自治定义多是从关于"村民委员会"的界定中推导出来的。笔者在此采用徐勇的定义。他指出，中国农村的村民自治是农村居民根据法律自主管理本村事务的基层民主制度，是有中国特色社会主义民主的一种重要形式，亦是在新的历史条件下农村治理的一种有效方式。它包括以下内容：自治的主体是农村居民；自治的范围是村；自治的内容是本村的公共事务和公益事业；自治的目的是使广大农村居民在本村范围内实现自我管理、自我教育和自我服务，有效地处理与村民利益密切相关的本村公共事务，将社会主义民主落实到最基层，保证国家对农村基层社会的有效治理。[2]

乡镇政府。指乡、民族乡和镇的政府，它是我国政权体系中最基层的政权机关，是包括乡镇党委、人大在内的广义政府。

4.研究方法的使用

国家与社会的关系是政治学和社会学的一种重要分析视角。该学说认为："社会决定国家，社会的发展使国家形态不断发生变化；国家又作用于社会，社会必须接受国家的引导和治理。"[3]这种分析视角关注建立在国家与社会之间相对应的关系结构，探讨权力的界定、分化、平衡和规范秩序的社会法则的变化。在此视野里的国家，主要指国家和政府组织机构，而社会则指国家以外的个人和组织，包括经济组织、教育组织、宗教组织和其它社会组织。持"国家与社会"视野的研究者把国家与社会视为某种意义上的两个平行体，认为"作为统治机构的国家和构成被统治对象的社会之间反复出现某种形态的制衡关系，并由此产生政治发展和社会变化的核心力学。"[4]中国学者运用这一框架来解释乡村政治时，除了承认国家对村民自治的介入和巨大影响外，还看到了村庄作为一支独立的力量，与国家进行着一种独立的搏弈与对话。（景跃进，1998；徐勇，2000；吴重庆，2000；等等）[5]

从类型学的意义来看，根据对各种资源（政治资源、经济资源、文化资源）占有状况的不同，国家与社会从逻辑上可以分为四种组合：（1）强国家对强社会；（2）强国家对弱社会；（3）弱国家对强社会；（4）弱国家对弱社会。在我国，由于国家支配着大部分资源，国家的组织化水平远比社会高，市民社会尚未充分形成，政府对社会实行着强控制。就目前的乡村关系而言，无论是资源配置方面，还是组织化水平方面，乡镇政府明显优于村委会，并且这种格局将长期存在，这是我们研究乡村关系所必须面对的一个基本事实。

基于以上认识，本文运用"国家与社会"关系的分析范式，以规范研究和实证研究相结合为主要方法，对中国目前乡村治理体系中的乡村关系进行分析，试图找出乡村关系失范的宏观体制根源。

转贴于 二、过度干预和附属行政化：乡村关系失范的主要表现

尽管《村委会组织法》第四条对乡村关系作了原则规定："乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。"也就是说，乡镇政府与村委会之间在法律上不再是行政上的上下级和直接的"领导关系"，而是"指导-协助"关系。

但是在村民自治的实际运行中，乡镇政府与村委会之间的关系远不像法律规定得那样简单划一，而是存在着各种不同的复杂情况。程同顺先生根据村民委员会在村级事务中的自主程度以及协助乡镇政府完成任务的情况，把乡镇政府与村委会关系的现状分为三种类型：（1）村民委员会在村级事务中保持较高的自主性，同时能很好地协助乡镇政府完成国家任务，乡镇政府能对村民委员会提供适当的支持、指导和帮助，即健康型的乡村关系；（2）乡镇政府对村民委员会以"命令"代替"指导"，村民委员会在村级事务中缺乏应有的自主性，主要完成乡镇布置的任务，即行政化的乡村关系；（3）村民委员会在村级事务中保持着过高的自主性，或者乡镇政府的指导和帮助不到位，或者村民委员会拒绝接受乡镇政府的指导，同时村民委员会也不能很好地协助乡镇政府完成国家任务，即放任型的乡村关系。第一类情况是我们所期望的关系，第二、三类情况则是我们所不愿看到，但又不能完全回避的客观存在。[1]

根据王振耀、白钢等人给乡村关系协调所确立的具体指标：A. 乡镇政权组织不能侵犯村民和村民自治组织依法享有的独立自治权；不能越权包揽和插手村民自治事务，把村民自治事务行政化；B. 村民及其自治组织依法行使自治权，不能把自治权绝对化和无限放大；不能用自治的口号来免除必要的国家负担和义务。[2]我们可以分别从乡镇的视角和村委会的视角来审视现行的乡村关系。结合程同顺先生的分类，我们发现行政化的乡村关系是最多最普遍的一类，其具体展开为乡镇政府对村委会的过度干预和村委会的附属行政化两种主要表现形式。下面，笔者就对这两个问题进行分析。

（一）乡镇政府的过度干预

具体地说，乡镇政府的过度干预主要集中在对村委会的人事权、决策权、财政权以及生产经营自主权的非法干预上，体现在村民自治的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等多个环节之中。

1.对村委会选举的干预。村委会由村民依法直接选举产生，这使得传统的乡村行政隶属关系丧失其合法依据。也正因为如此，一些乡镇总是力图通过种种手段操纵选举，使他们认为"听话的"、"有能力"的人当选。乡镇介入村委会选举的主要环节包括选举发动；产生村民选举委员会；提名候选人；确定正式候选人；组织选举；解释投票结果等等。有的学者认为，在村民自治现阶段，乡镇政府对村委会选举的不适当干预以及随意撤换村干部是乡村关系中最为突出的问题。[3]如1998年12月，浙江省上虞市某镇仍然用红头文件任免村委会干部，文件大意说：经镇党委研究决定，提名林某等16人为林岙村等村的村委会主任，建议卢某等人不再担任村委会主任职务等。[4]而同年海南省琼海市某镇党委的做法更为荒唐，只因该镇某村16名党员联名推举的村委会主任候选人与镇领导心目中的人选不一致，镇党委便动用警力，以党委书记挂帅，将签名推荐候选人的部分村民连夜带走，并以"企图推翻村委会"的罪名对他们实施了变相拘禁。[1]据江苏省民政厅统计，在全省第五届村委会换届选举中，他们收到160多份群众来信，其中有60%是反映乡镇领导干部干预选举的。[2]有关研究资料和学者们的调查表明，现阶段，乡镇政府在村委会选举中往往能实现自己的目标，而且这种干预一般不会激起村民与政府的冲突。在某些情况下，政府的干预（如取消贿选所产生的村委会）通常被认为是合理的。

2.不尊重村民会议（或村民代表会议）的民主决策权利，利用行政命令代替村庄决定社区自身的事务。村里的经济工作、公益事业和公共事务等原本都是属于村民自治范围的事项，如乡统筹的收缴办法，村提留的收缴及使用，村干部的工资待遇或误工补贴，村集体经济收益及使用、分配，村办学校、村建道路等公益事业的经费等等，村集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业的建设承包方案、村民的承包经营方案以及宅基地的使用等涉及村民利益的事项，都必须提请村民会议决定方可办理。但在不少地方，村提留、乡统筹都是由乡镇政府决定征缴，统一管理和使用的；村干部的工资待遇也由乡镇政府统一规定；有些乡镇政府还直接插手村集体经济事务，从中牟利；在村公益事业建设上，大多数也是乡镇政府向农民集资，由乡镇政府出面组织。近些年来，有些地方为了搞教育"双基"达标，有些乡镇政府为了追求政绩，搞形象工程，强迫村里举债、农民集资，激化了乡村和干群冲突。

3.对村委会的财政监控。为了保持对村干部的有效控制，乡镇常常利用一切尽可能的机会和条件加强对村委会的财务控制。一是乡镇对村干部的报酬和奖励标准提出指导性的意见，进行间接监控；二是由乡镇统一收取税费后，向村干部发放工资或奖金，进行直接监控；三是实行"村财乡管"制度，对村委会的财务收支进行全面监控。这种做法的典型是在一些地方兴起的"2528"工程，即要求每月25日由村民会议或村委会讨论本村财务事项，28日上报乡镇政府批准。[3]项继权等人调查的30多个乡镇，绝大多数乡镇实行了"村财乡管"制度。[4]根据金太军等人对江苏12个县40多个乡镇的调查，"村财乡管"也极为普遍。[5]尤其值得注意的是，在当前有些乡镇以清理、整顿村级财务，加强村级财务监督为名，强化对村委会财务的控制，并使"村财乡管"或"村账乡理"合法化和制度化。

4.干涉农民的生产经营自主权。乡镇政府以下达生产任务指标、签订经济发展计划责任书或者通过行政命令的形式，强制村委会和农民如何生产、生产什幺以及达到什幺样的指标要求。我们不否认乡镇政府在引导村级经济发展中的重要作用，也不否认有些地方在这样的做法下取得了一定的成效；但是，更多的地方则是一种出于分解任务指标的需要，而这恰恰又忽视了市场经济的规律和市场供需状况，具有很强的盲目性。结果，严重地损害了农民的利益与生产的积极性，造成干群关系的紧张与对立。如湖南省永江县某镇要求全镇农民都种香柚，建立全县的香柚基地，但有个村有24户农民不愿种香柚，插秧种了水稻。结果镇干部就组织了40多个劳动力，把这些农民的秧苗全部拔掉。[6]2000年春，湖北房县桥上乡强迫东蒿管理区公路两侧农田全部改种辣椒，引起数百农户与乡政府的严重对立，其中有个名叫陈龙菊的农民因为乡干部把他家农田种植的玉米强行毁掉而服毒自尽。[7]

5.对村委会的诱致性控制。乡镇作为村级以上的正式的国家基层政权，掌握的治理资源远多于村，与此同时，由于农民的组织化程度较低，也由于转型期社会问题的复杂多变，村委会在遇到诸多棘手问题（如"钉子户"拒交提留款、计划生育等问题）时，自己实在难以解决。因此，村级治理在许多方面仍需要以乡镇的公共权威为后盾，[1]而乡镇政府则通过支持和协助村的工作来影响村级治理：一是对村级权力的认可和支持，可以增强村干部工作的合法性和权威地位。村干部的权威地位在相当程度上来源于乡镇政府的支持，特别是农村实行家庭联产承包责任制后村干部行政权的虚化，使得村干部的很多工作更加需要取得国家正式权力的支持。二是为村的社会经济发展提供服务，如争取贷款、减免税收、开发市场等，特别是村委会希望能从乡镇多得到一些贷款。三是直接参与村级治理，协助村干部工作。乡镇政府往往直接派人支持和协助村干部解决问题，以免村干部采取强硬措施与村民直接发生冲突，从而使得今后更难办事。因此，村委会一般来说总是尽量地贯彻乡镇的意图，有的甚至有讨好乡镇的倾向。这样乡镇政府利用自己的资源优势，在很大程度上弱化了村委会的权力，实现了对村委会的诱致性控制。

（二）村委会的附属行政化

与村委会过度干预相对应的则是村委会的附属行政化，亦即村委会的行政职能侵蚀自身的自治功能（自我管理、自我教育和自我服务），成为乡镇政府的一个下属办事机构或一级"准政权组织"。

尽管有的学者认为村委会对乡镇过度干预有两种典型回应，即"附属行政化"和"过度自治化"。（董磊明等，2000；金太军，2002）[2]但笔者认为，后者在全国范围内不具有普遍性，因而不在本文讨论之列；而村委会的附属行政化则是目前乡村社会的基本特征之一。

村委会的功能大致可以分为两类：一是自治功能，即村务。作为群众性自治组织，村委会负责办理经济工作、公益事业和公共事务等自治事务，如负责集体土地的发包、集体财产的管理与使用、集体经济项目的立项、提留的收缴和使用、筹集经费兴办公益事业、为农业生产提供服务等。二是协助行政功能，即政务。作为政府与村民的之间的中介，村委会协助乡镇政府进行行政管理，完成各种任务。如征收税费、发放救灾救济款物、计划生育、征兵等。理想模型的村委会，应当谋求自治职能与行政职能之间的平衡，用徐勇教授的话说，既要做好政府的"代理人"，又要当好自治组织的"当家人"。[3]但在村民自治的实际运行中，村委会的自治职能往往让位于行政职能，使村委会附属行政化。不少地方的村委会把完成乡镇政府的行政任务放在首要的地位，它们只是一味执行或迎合乡镇政府的要求，完全听命于乡镇政府，忙于"收粮、催款、刮宫、引产"，而置村民的意见和利益不顾。客观地讲，直到现在许多村委会仍然没有从"行政化"中摆脱出来，它们的主要精力基本上还是纠缠于乡镇政府所交给的行政事务之中，作为村民自治组织的村委会只有极少数将主要精力投入到村庄的民主化治理，自主地开展村民自治活动。[4]

村委会的附属行政化是一个涉及乡镇政府与村委会关系的问题，反映的是国家与社会的关系，其实质就是强国家弱社会的模式。当年彭真同志无不忧虑地指出："村委会头上压的任务太多，'上面千条线，底下一根针'，这样就会把它压垮。"村委会的附属行政化，不仅疏远了普通村民与村干部的关系，成为当前农村干群冲突的一个主要原因，更为重要的是它使村委会变质，破坏了村民自治的本质精神，阻碍了农村基层民主的健康发展。

三、宏观体制困境：乡村关系失范的根源

对于乡村关系失范的原因，学者们从多个角度进行了研究。笔者认为其深层次原因在于宏观体制的困境，具体来说，有如下六个方面：

（一）国家的农村发展战略及其矛盾

我国作为一个发展中国家，政府在现代化中一直发挥着主导作用，中国现代化建设中具有关键性意义的一个环节就是农村经济与社会的发展。在中国，经济的超常规发展和现代化目标的尽快实现，需要国家开发农村社会的创造力，培育社会自组织力量。而现代化进程又要求国家对农村社会进行有效的控制，维护社会稳定，合理地抽取资源。改革开放以来国家在农村"放权让利"的做法，一方面使农村经济体制产生深刻的变革，形成新的经济关系格局；另一方面导致农村社会结构与利益的高度分化，从而出现诸多新的社会问题。目前，在整个国民经济战略性调整的过程中，农业始终承担着支撑经济、社会发展的任务，处于基础地位。除此之外，当前国家仍然需要让农村继续为城市和整个国家的现代化提供粮食作物、部分工业品和工业原料以及限量的廉价劳动力。与此同时，在全球化和中国加入WTO的背景下，农民能否自主地完成从传统农业向现代农业的转变亦是个大问题。从当前我国农村经济社会发展的任务来看，无论是农业产业结构面向市场的战略性调整，还是发展二、三产业，推进小城镇建设，实现农业现代化，增加农民收入，靠村民群众自己"依法办理"是实现不了的。因此，为了达到这些目的，国家必须加强在农村的影响和对农村的控制。那幺，如何保持国家对农村的控制？如何保障农民的合法权益？原来的"政社合一"体制已失去基础；把正式的政府延伸至村一级，显然又是不可能的，因为国家实在不堪重负。剩下的可能性选择便是实行村民自治。国家希望通过这种方式把农民组织起来，由村民自己管理自己的事务，发展群众性自治组织。同时，国家仍需要通过正式的政权组织渠道，特别是乡镇政权来引导和规约村民自治及其组织形式--村委会的活动。因此，村民自治是国家在新的历史时期，为了维护农村乃至全社会的稳定，保障农民的合法权益，保证能较顺利地从农村社会提取资源，在政治上采用的一种新的控制方法。从某种意义上讲，村民自治进程中乡村关系出现的失范现象，正是在这种控制方式下国家艰难地寻求"放权"与"控制"两者平衡的外在表现。

（二）压力型行政体制

如前所述，为了加快经济的发展和现代化目标的实现，国家和政府力求将权力渗入到社会的多个角落，以尽可能多地动员一切社会经济和政治资源。这种后发的赶超型发展战略的实施，往往都是以压力型行政体制作为制度支撑的。压力型体制一般指的是"一级政治组织为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。"[1]压力型行政体制中，上级行政机关制定各项经济社会发展目标，并加以具体化和数字化，以指标和任务的形式分派给各个下级行政组织，并以这些指标、任务的完成情况作为评价、考核的主要依据，对下级行政机关进行政治和经济方面的奖惩考核，有的甚至采取"一票否决制"（如目前县对乡镇领导的工作考核普遍实行"三个一票否决制"，即计划生育一票否决制、信访社会治安一票否决制、发展经济一票否决制）；下级行政机关官员的升迁、工资福利、荣辱和完成上级下达指标的情况挂钩，承受着来自上级行政机关的巨大压力。乡镇政府在国家政权体系中居于基础和末梢地位，处于整个科层组织的最底端，所承受的压力往往最大。国家在农村的各项发展目标、计划和任务，最终需要乡镇加以贯彻、落实，即人们通常所说的"上面千条线，下面一根针"。在体制性的压力下，乡镇政府没有动力和精力指导和支持村委会运作。同时，出于完成指标和追求政绩的动机，乡镇政府及乡镇主要领导往往倾向于把指标分解，下派到各村，用行政命令的方式指派村委会完成任务。压力型行政体制驱使乡镇政府控制村委会，也是村委会附属行政化的外在原因，这一体制是乡村关系失范的压力源。

（三）权力和利益的自我膨胀

当前乡镇政府对村委会的过度干预也是权力和利益自我膨胀的产物。权力和利益都有一个显着特点，这就是自我扩张性--不断地追求更大的权力和更多的利益，直到受到约束和抵制为主。正如霍布斯所说的那样，"我把永无休止地谋求权力的欲望，至死方休，作为一切人类的普遍倾向"，这是"因为他不能保证如果不再获得更多的权力和手段却仍可像目前一样安稳的生活。"[1]对于任何政府来说，权力和财政需求都有自我扩张的趋势。政府的财政需求和压力不仅来源于社会和公共的需要，也来源于政府自身利益的膨胀和扩张。在我国现代化过程中，乡镇权力和利益的自我膨胀最突出地表现在乡镇职能的扩大和机构、人员的膨胀，管了许多管不好也不应该管的事。并且这种趋势被中国后发外生型的现代化模式不断加以强化，因为政府在现代化进程中起着主导作用，承担着许多原本属于社会的职能和任务。这不仅降低了行政效率，也增大了管理成本，加剧了财政短缺的矛盾。河南省许昌县1994年全县各乡镇财政供养人员为7986人，1999年达到11241人，年均增长651人，按年人均工资4800元计算，1999年仅财政供养人员工资支出就达4650万元，高于同年财政收入的4384万元。[2]由此，我们不难看出建国以来政府机构膨胀给财政带来的巨大压力和负担。为了缓解自身的财政压力，确保自身的财政收入，乡镇政府也竭力维持和加强对乡村社会的控制和干预。

（四）制度供给短缺

现阶段，《村委会组织法》作为村民自治的一个基本制度安排，立法精神是十分明确的，但由于缺乏具体的执行制度安排的有效支撑，乡村关系存在着制度短缺的现象，集中表现在两个方面：

现行的成文法律过于原则化。《村委会组织法》第四条规定："乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。"这虽然从原则上规定了乡镇政府和村委会的"指导-协助"关系，而不是领导与被领导关系。但总的说来，这些规定都过于原则，难以操作，既没有明确规定指导、支持、帮助的内容、方式与方法，也没有明确规定协助的范围和形式。[3]在全国各省人大制定的《村委会组织法》实施办法中，只有辽宁、黑龙江、湖北和新疆四个省、自治区明确列举了乡镇政府的具体指导事项，其它省、自治区和直辖市只是对《村委会组织法》第四条规定的简单重复或略作补充，甚至有的省出台的实施办法中根本没有规定乡镇政府与村委会关系的专门条款。[4]模糊不清的法律规定客观上给予了乡镇政府巨大的自由裁量权，使乡镇政府能够以指导为名对村委会的正常工作加以干涉，损害村委会的自治权益。另外，从和乡村关系密切相关的村委会与村党支部的关系来看，现有法律制度同样也未能明确划分村委会与村党支部的职权范围，有关规定多是模糊、定性的规定。

成文制度规定与制裁手段相脱节。从制度层面讲，乡镇要求加强对农村的行政管理与村民要求扩大自治之间的矛盾，是由现行的法律没有明确规定乡镇政府与村委会的权利义务及其违反后应承担的责任所造成的。任何一项完整的制度都应该由规范性制度安排和惩戒性制度安排两部分构成。《村委会组织法》第四条只粗略地规定了乡村的"指导-协助"关系。它虽然确定了乡镇政府对村委会的指导地位，却只规定了行为模式，而没有规定哪些是"村民自治范围内的事项"；它虽然规定了村委会应协助乡镇开展工作，但没有规定协助的范围与形式，也没有规定村委会不履行义务应受到何种制裁；它也没有规定乡镇政府侵犯村民的自治权，应承担什幺责任，村民应当向哪个部门寻求保护和救济。成文制度安排在逻辑结构上存在着这种规范性制度与制裁手段相脱节的缺陷，往往会导致实际中的两种现象：一是乡镇政府侵害村民对村委会的制度决定权；二是村民及村委会干部搞狭隘的地方主义。

（五）现行财税制度的缺陷

政治体制和行政体系中出现的病症往往可以在经济领域中找到病原体。乡村关系的失范现象与现存的财税制度有着密切的关系。1984年乡镇财政体制建立，乡镇政府的财政收入一般由税收和上级政府的转移支付构成，前者主要以农业税、农业特产税、增值税等税种组成，后者以县政府的财政拨款为主要形式。1994年分税制实行之后，中央与地方财税制度的变化使乡镇财政陷入困境之中。中央政府通过控制能够带来更多财政收入的税种与制定有利于中央政府的税收分享比例，使中央政府的财政状况得到了巨大好转，这种利益上收的做法得到了地方各级政府的相继效仿，而作为行政体系最末梢的乡镇政府就成了最大的受害者。然而，在压力型体制的影响下，乡镇政府承担了大量的经济发展任务和社会公共事务，而乡镇政府机构膨胀、人员膨胀使得乡镇财政状况更是雪上加霜，结果通常是入不敷出。诚如项继权教授所说的，财权的中央集中化与事权的地方化之间的矛盾是乡镇财政危机的体制性根源。[1]随着税费改革的推进，乡镇财政收入将进一步减少，从而导致乡镇面临更大的财政压力。在现有的体制下，巨大的财政压力迫使乡镇政府将权力的触角延伸到村委会，从村庄汲取财政资源。扩大和提高"三提五统"的标准、罚款、集资、摊派甚至乱收费都成为乡镇政府弥补财政收入不足的办法，这就与村委会的自治原则相冲突，自然会受到村委会的抵制，乡村关系必然走向紧张。

（六）党政关系下的"两委"体制

如果说压力型行政体制和不平衡的财税制度激发了乡镇政府控制村委会的动机，而现行规范性制度的供给短缺又给这种行为留有空间和余地的话，那幺党政关系下的村委会与村党支部的"两委"体制则为乡镇政府控制村委会提供了便利条件。《村委会组织法》明确规定： "中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用。"这就明确了"两委"中村党支部与村委会是领导与被领导的关系。村党支部直接接受乡镇党委的领导，而乡镇政府的最高行政首长--乡镇长一般都是乡镇党委的副书记。这种合法的权力格局为乡镇党委和政府（即广义上的乡镇政府）控制村委会提供了合法合理又便利的条件。乡镇政府常常通过党的组织领导体系来完成行政任务的下派，乡镇党委书记与乡镇长利用与村党支部书记的直接领导关系间接形成了对村委会事实上的领导关系。乡镇政府对村委会的这种间接控制不仅加深了乡村之间的矛盾，也进一步扩大了村委会与村党支部已有的矛盾，使"两委"冲突激化。更加值得忧虑的是，为了化解"两委"矛盾，相当一部分村庄开始推行"两票制"或"两选联动机制"，实现村支书与村主任"一肩挑"。"一肩挑"虽然能够暂时缓解"两委"冲突，但却为乡镇政府支配村委会创造了更加有利的条件：乡镇政府可以利用村委会主任的"双重身份"对其发号施令，以符合法律和组织程序的方式直接干预村庄事务，村委会的独立地位很难得到保证，从而陷入"附属行政化"的泥潭之中。

四、结论与思考

综上所述，本文运用了"国家与社会"互动的分析框架，以规范研究和实证研究相结合为主要的研究方法，着重从理论的层面探讨了村民自治背景下乡村关系失范的宏观体制根源。通过上述分析，笔者得出以下几点结论：

1.乡镇政府与村委会之间的关系问题，是国家与社会、政府与农民之间关系的一个缩影。从这一层面上讲，村民自治背景下乡镇政府与村委会的关系根本上要受国家宏观体制的影响。"矛盾在下面，问题在上面"，乡镇政府与村委会关系失范的根源在于宏观体制中存在问题，乡村之间的矛盾与冲突往往只是"宏观体制困境在基层的映像"。[2] 换而言之，是我国"强国家-弱社会"模式在基层社会的现实体现。国家的农村发展战略、压力型行政体制、立法与司法体制、中央与地方的财税制度、党政关系与党的基层组织制度等宏观体制中的问题得不到解决，乡镇政府与村委会关系中的种种弊病也不会得到化解，乡村关系的失范现象仍然会存在。

2.协调乡村关系，不能仅仅将目光局限于乡村，不能"头痛医头，脚病医脚"，应从全局的角度审视乡村关系的体制病灶，最终通过积极推进宏观体制的改革从根本上解决问题。也正因为如此，我们可以简单评论学术界关于理顺乡村关系的一些意见。无论是程同顺的"修改、完善相关法律法规"，"建设具有现代民主政治素质的乡镇干部队伍"[1]；还是金太军的"健全村民自治制度体系"，"将村委会与乡镇人大衔接起来"，"改革乡镇政绩考核机制"，"明确村委会和村党支部各自的权限和职责"[2]。这种在既有的"乡政村治"治理模式内进行改革与完善的努力，无疑忽视了乡村关系的政治生态环境和国家宏观体制的影响。而沉延生"乡治、村政、社有"的主张[3]和徐勇教授"县政、乡派、村治"的构想[4]，则从更为宏观的行政体制上提出了改革的方案，姑且不论这种方案的合理性与可行性。然而，笔者认为单纯的行政体制改革尚不足以解决现行的乡村关系问题。所幸，项继权则从法律制度，行政和财政政策，乡镇管理体制，党的组织、领导及活动方式等四个方面提出了相应的改革和调整措施。[5]这种颇为全面的宏观体制改革当然比前述两类意见更为全面。然而，由于作者没有认识到党和国家对农业、农村的定位及发展战略，并在此基础上提出相应的设想，所以这种意见无异于"空中楼阁"，最终会因缺乏相应的基础而无法付诸于实施。笔者认为，只有国家转变农村发展战略，并相应地从宏观上改革现行法律、行政体制、财税制度、党的领导方式，并辅之以具体而富有实效的微观变革与发展，才能最终理顺乡村关系。

3.从更为广阔的视野来看，乡村关系是改革开放以来农村发展过程中出现的问题，归根结底是一个发展的问题，其最终解决离不开政治、经济、社会和教育的发展，离不开公民社会的充分发育和成熟。在转型时期，建构一种既能解决国家意志在乡村社会有效贯彻，又能实现社会力量对国家权力制约的民主合作型乡村关系，实现国家与社会的良性互动，是关系到我国农村现代化建设和民主政治建设的一项关键性因素。而民主合作型乡村关系的构建仅仅局限于乡村层面的微观改革与发展是不够的，它需要我们在更为宏观的国家层面上进行制度创新，就当前我国"强国家-弱社会"的现状来说，后者显得更为重要。

参考文献：

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[2]徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社1997年版。

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[4]曹锦清：《黄河边的中国》，上海文艺出版社2000年版。

[5]金太军：《乡村关系与村民自治》，广东人民出版社2002年版。

[6]张静：《基层政权：乡村制度诸问题》，浙江人民出版社2000年版。

[7]仝志辉：《乡村关系视野中的村庄选举：以内蒙古桥乡村委会换届选举为个案》，西北大学出版社2002年版。

[8]荣敬本等：《从压力型体制向民主合作制的转变：县乡两级政治体制改革》，中央编译出版社1998年版。

[9]王振耀、白钢、王仲田主编：《中国村民自治前沿》，中国社会科学出版社2000年版。

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[11]何泽中：《当代中国村民自治》，湖南大学出版社2002年版。

[12]《村民自治进程中的乡村关系学术研讨会论文集》，华中师范大学中国农村问题研究中心编，2001年12月。

[13]《乡镇体制改革研讨会论文集》，华中师范大学中国农村问题研究中心编，2004年2月。

[14]于建嵘：《岳村政治--转型期中国乡村政治结构的变迁》，商务印书馆2001年版。

[15]程同顺：《当代中国农村政治发展研究》，天津人民出版社2000年版。

[16]（日）猪口孝：《国家与社会》，经济日报出版社1989年版。

[17]杜赞奇：《文化、权力与国家》，江苏人民出版社1995年版。

[18]常涛：《领导权与自治权的搏弈--乡村关系现状及深层原因分析》，中共中央党校硕士学位论文，2002年5月。

注释:

[1] 徐勇：《论村民自治与乡镇管理的有机衔接》，《华中师范大学学报》（哲社版），1997年第1期。

[2] 这里的"乡镇政府"是指包括乡镇党委、人大在内的广义政府，这样比较切合我国的政治现实。本文的"乡镇政府"这一概念都是在这种意义上使用的。

[3] 彭向刚：《我国村民自治存在的问题与对策探讨》，《吉林大学社会科学学报》，2001年第1期。

[1] 贺雪峰：《民主化进程中的乡村关系》，《河北师范大学学报》（哲学社会科学版），2001年第1期；项继权：《乡村关系行政化的根源与调解对策》，《北京行政学院学报》，2002年第4期；《新时期乡村关系冲突的成因分析》，《南京师范大学学报》（社会科学版），2002年第4期。

[2] 张静：《基层政权：乡村制度诸问题》，浙江人民出版社2000年版；徐湘林：《"三农"问题困境下的中国乡村治理》，《战略与管理》，2003年第4期。

[3] 仝志辉：《乡村关系视野中的村庄选举：以内蒙古桥乡村委会换届选举为个案》，西北大学出版社2002年版。

[4] 程同顺：《村民自治中的乡村关系及其出路》，《调研世界》，2001年第7期。

[5] 项继权：《乡村关系的调适与嬗变--河南南街、山东向高和甘肃方家泉村的考察分析》，《华中师范大学学报》（人文社会科学版），1998年第2期。

[6] 毛飞：《宏观体制困境的基层映射：村民自治背景下的乡、村关系问题》，《中国政治》（人大复印资料），2003年第7期。

[7] 吴淼：《选择性控制：行政视角下的乡村关系--对湖南省H镇政府与村关系的各案阐释》，《村民自治进程中的乡村关系学术研讨会论文集》，华中师范大学中国农村问题研究中心，2001年12月。

[1] 郭正林：《论乡村三重关系》，《村民自治进程中的乡村关系学术研讨会论文集》，华中师范大学中国农村问题研究中心，2001年12月。

[2] 徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社1997年版，第3页。

[3] 吴家麟主编：《宪法学》，群众出版社1983年版，第509页。

[4] （日）猪口孝：《国家与社会》，经济日报出版社1989年版，第1页。

[5] 景跃进：《国家与社会关系视野下的村民自治》，《中国书评》1998年5月号；徐勇：《草根民主的崛起：价值与限度》，《中国社会科学季刊》，2000年夏季号；吴重庆：《孙村的路："国家-社会"关系格局中的民间权威》，《开放时代》，200年第11期。

[1] 程同顺：《村民自治中的乡村关系及其出路》，《调研世界》，2001年第7期。

[2] 王振耀、白钢、王仲田主编：《中国村民自治前沿》，中国社会科学出版社2000年版，第276页。

[3] 程同顺：《村民自治中的乡村关系及其出路》，《调研世界》，2001年第7期。

[4] 《人民日报》（华东版），1998年12月30日。

[1] 张传宣、柳昌林：《海南琼海市大路镇动用警力干涉村民选举》，《南方都市报》，1998年11月18日。

[2] 董磊明、夏民：《乡村关系冲突现象剖析》，《调研世界》，2000年第6期。

[3] 同上。

[4] 项继权：《乡村关系行政化的根源与调解对策》，《北京行政学院学报》，2002年第4期。

[5] 金太军、施从美：《现行乡村关系的张力及其成因分析》，《村民自治进程中的乡村关系学术研讨会论文集》，华中师范大学中国农村问题研究中心，2001年12月。

[6] 《乡镇论坛》，2000年第5期。

[7] 原载于《南方周末》，转引自《今晚报》，2000年6月29日。

[1] 王沪宁：《当代中国村落家族文化》，上海人民出版社1991年版。

[2] 董磊明、夏民：《乡村关系冲突现象剖析》，《调研世界》，2000年第6期；金太军：《中国乡村关系的现状及对策》，《扬州大学学报》（人文社会科学版），2002年第4期

[3] 徐勇：《村干部的双重角色：代理人与当家人》，《二十一世纪》，1997年第8期。

[4] 吴理财：《乡、村关系与基层民主》，《村民自治进程中的乡村关系学术研讨会论文集》，华中师范大学中国农村问题研究中心，2001年12月。

[1] 荣敬本等著：《从压力型体制向民主合作型体制的转变》，中央编译出版社1998年版，第28页。

[1] 霍布斯：《利维坦》，商务印书馆1985年版，第86页。

[2] 许昌县志编纂委员会：《许昌县志》，南开大学出版社1999版，第229页。

[3] 白钢：《中国村民自治法律建设平议》，《中国社会科学》，1998年第3期。

[4] 毛飞：《宏观体制困境的基层映射：村民自治背景下的乡、村关系问题》，《中国政治》（人大复印资料），2003年第7期。

[1] 项继权在华中师范大学中国农村问题研究中心主办的"乡镇体制改革"研讨会（2004年2月）上所提交的题为《乡村治理体系的改革与重建》论文中提出这一观点，笔者在此加以引用。

[2] 毛飞：《宏观体制困境的基层映射：村民自治背景下的乡、村关系问题》，《中国政治》，2003年第7期。

[1] 程同顺：《村民自治中的乡村关系及其出路》，《调研世界》，2001年第7期。

[2] 金太军：《中国乡村关系的现状及对策》，《扬州大学学报》（人文社会科学版），2002年第4期。