城镇经济与管理篇1

当前中国区域经济社会发展差距不断被拉大的现实，正确认识城镇化的核心理念在实现区域经济协调发展中是具有战略性意义的重大课题，加强区域经济建设与管理，协调城乡发展的战略选择，不仅是一个经济学命题，更是一个涉及区域经济政策、社会民生等方方面面系统性、针对性的实践科学。

一、着力深化改革创新，突出增强社会发展活力

不断深化行政管理体制改革，做好行政审批事项“接、放、管”工作，进一步简化行政审批事项，优化审批流程;配合做好农业人口转移落户工作，推进农业转移人口市民化;实施事业单位分类改革，加快完善岗位设置;统筹推进医疗卫生体制改革，优化配置基层医疗卫生和计划生育服务资源。深化农村土地制度改革，加快农村土地确权登记颁证工作，正确引导农村土地承包经营权、集体经营性建设用地依法有序流转，积极发展农村社区股份合作社、土地股份合作社，增强“三农”活力。大力发展非公有制经济，优化环境，完善和落实产业扶持政策，鼓励非公有制经济参与道路、环保等基础设施和公共项目的投资与经营，兴办文化、医疗、养老等社会事业。加强和推进财政预算管理，做好公共财政预算绩效管理评价工作，把各镇及专户资金纳入城区国库集中支付系统，严格控制“三公”经费支出;加强政府采购管理，着力完善采购项目评审机制;建立健全协税护税、税源监管和考核奖惩机制，推进依法治税。

二、围绕城镇化可持续发展加快实施“三旧”改造

新型城镇化协调发展是当前建设必须以人居住为核心，能正确引导好人口增长及区域经济协调发展、资源合理利用和农业生态环境保护之间密切结合，统筹推进实施环保工程，在对待严重浪费社会资源和污染环境的企业，通过合理布局规划，以“城中村”、旧商业区、旧住宅区改造为重点，扎实做好城区主干道两侧楼宇亮化和小街小巷“穿衣戴帽”工作，不断美化市容市貌。继续实施农村危旧房改造，积极引导农民在原地拆旧建新，节约农村住房建设用地，切实改善农村困难居住条件。加快实施伶俐镇渌口坡城乡风貌改造，统筹推进村屯规划，协调新城、旧城和镇的关系，努力创建地方民族特色的建筑，创造优美、和谐新型城镇环境。

三、加强城镇基础设施是主要内容

加强城镇化建设要深化推进改革，统筹推进新型城镇创新。首先，要从落实好城镇户籍这一块制度改革开始，逐步完善政策基础措施，在保证城乡居民享有同等待遇的前提下，积极为城镇剩余的劳动资源合理流动奠定基础条件，维护好农民工在付出劳动成果时的利益。其次，要创新城镇化建设发展募集资金的渠道机制，摆脱对财政的依赖思想，完善土地流转制度，切实提高农民财产增收，城镇金融市场作用不可忽视，一方面要鼓励根据自身实际情况成立村镇银行和农商银行等金融机构，适时引入保险与证券机构走近农村;另一方面支持金融机构针对农民特殊的投资需求，创新适合农民的投资理财产品。此外，还要鼓励加大农民房屋改造力度，提高房屋增值潜力，鼓励农民购置农业机械增加租赁租金收入。运用城市经营理念，盘活城镇化公共资金，走一条便于资本操作的道路，在应有城镇土地流转升值中快速筹集好建设资金，进一步深化投资体制的改革，加快落实好城镇事业、企业的公司制改革协调发展，培育出资本市场，便广泛地吸引社会大力投资，完善城镇财政关系管理体制，灵活制度上落实好新型城镇化建设的发展步伐和稳定的资金渠道。

四、改革创新举措，不断完善城镇建设投融资体制

第一，采取市场化运作投融资。一方面财政计划要安排定量资金投入城镇化建设;另一方面要发挥商业银行贷款和融资功能，拓宽建设资金来源。创新举措，建立城建投资公司、合作基会等投融资主体，构建主体多元的投融资网络。向改革要资金，靠市场找出路，打破单一依赖财政投资的旧格局，建立和完善多元化、多渠道的投融资新体制。

第二，管好用好国家专项建设资金。在城镇规划区范围内收取的基础设施配套费，应全额投入镇市政公用基础设施的配套建设;城市维护建设税应主要用于城镇建设;土地使用权出让、转让收入、土地增值税应大部分用于城镇建设。各方面的建设资金应管好用好，设立财政专户，财政专户资金实行定收定支，建设资金的使用与建设项目挂钩，实行专款专用。

第三，采取综合开发配套建设激活投融资。组建城镇房地产开发公司，按“统一规划、合理布局、综合开发、配套建设”的原则，实施城镇综合开发，采取建设用地开发、承包建设、统建、建设商品房出售、“以房带路，以路养房，路房结合，综合开发”等多种形式，多措并举，发挥土地资产价值，积累城镇建设资金。

五、加快区域经济发展步伐，协调三产之间的发展

城镇的发展离不开产业支撑，从H县的发展态势来看，当前最需要解决的就是区域经济发展问题。坚持城镇化与新型工业化、信息化、农业现代化协调发展是H县的根本选择。首先应在城镇区域大力发展第二、第三产业，没有这两大产业的快速发展，城镇的快速发展就无从谈起。其次就是要按照建立一批中心城镇的规划，根据产业结构、行业等情况把分散在全县的企业加以适度的集中，充分利用城镇在基础设施、运输条件、技术储备等方面的相对优势，实现资源共享和利用效率的最大化。第三，大力发展农业产业，培养龙头企业和各种合作经济组织，为实现农产品深加工和农业人口向非农人口转变创造条件，提高农民参与农业产业化经营的能力。

六、坚持以人为本，推动城镇三个文明协调发展

科学发展观坚持以人为本，把人作为社会发展的主体，强调人既是建设者又是受益者。这就要求我们要以人为本，坚持人与自然和谐，坚持可持续发展，消除制度和体制障碍，打破城乡分割的二元结构，提高社会保障水平，处理好经济建设、人口增长、资源利用、生态环境保护的关系，不断提高城镇化的文明程度，推动城乡统筹发展和区域发展，在加快物质文明建设的同时，加强城镇民主政治建设和法治建设，推动城镇走上生产发展、生活富裕、生态良好的三个文明协调发展道路。

（作者单位为广西横县党校）

[作者简介：李辉（1974―），男，本科，研究方向：农业经济管理和农村金融。]

城镇经济与管理篇2

二、城镇建设与区域经济发展的创新思考

(一)构建产业支撑，实工业经济与区域经济的协调发展

城镇作为城市边缘带的有机组成部分，是城市功能的自然延伸，是农村经济发展的“发动机”，是现阶段农民、农业、农村全面参与国民经济有效循环的重要桥梁和连接纽带，是发展农村生产力的重要载体和吸纳农村剩余劳动力的主要阵地。加快城镇建设能够强力推动农村经济结构调整，改善农民生产生活环境，促进农村经济全面发展，带动农村的市场化、城市化、文明化、现代化水平，使农村全面融人现代文明的潮流。同时也可以解决“三农”问题，在根本上解决农村剩余劳动力的转移。从城镇建设的发展历程看，目前已经进入一个全新的阶段。其体制环境、市场环境、资源环境、竞争环境都发生了深刻变化，正处于一个转折、分化期，面临的紧迫课题是产业产品的优化升级和城镇建设的科学发展。当前，经济全球化深入发展，国际和国内产业结构大调整和产业大转移，为城镇建设、发展提供了难得的机遇，我们一定要正确分析认识到城镇建设面临的新形势，既要看到新矛盾、新挑战，也要看到新机遇、新前景，完善新思路，采取新举措，不断壮大城镇产业基础。坚持产业兴镇，把产业发展放在城镇化的首要位置，以工业化带动城镇化。区域中心城市大力发展优势产业，做大做强主导产业。

(二)实现生态管理，构建和谐发展的战略，促进城镇建设现代化

加强城乡统筹，科学合理规划，实现城镇建设的科学发展。统筹城乡发展，是中央提出的科学发展观的重要组成部分。坚持城乡统筹，处理好城市与乡村的关系，把城市和乡村一起纳入城镇化的范畴，形成一种相互依托，协调发展和共同繁荣的新型城乡关系。在推进城镇化进程中，不仅要壮大城市的综合实力，扩大城市的规模，更要进一步加快小城镇建设，增强小城镇的辐射功能。要围绕建设经济繁荣、文化发达、交通方便、设计配套、功能齐全、环境优美的现代化小城镇这个总目标，立足长远、面向市场、面向未来、面向现代化，按照有利于经济发展、有利于方便群众生活、有利于合理利用土地的原则，切实做到经济效益、社会效益、环境效益相统一。

(三)以人为本，科学规划，探索城镇建设与区域经济发展的优途

这里我们说到的以人为本他首先应当是建立在知识经济的大背景下，科学发展的要义则是将科学发展，针对人的管理放大到一种管理手段，在这个基础上通过城镇建设与区域经济的协调发展发现资源的共性，另外，在区域经济的发展过程中，城镇建设一定要以文化价值作为引领，经济资源，科学资源以及共同资源作为管理的核心，那么核心部分的管理能力则是需要通过优化资源的利用率，提高资源的资本质量来探寻经济全面发展的路径。城镇建设首先是要注重人力资源的管理，在具体的管理过程中大力引进人才，实现工业、经济、资金以及文化等方面的人才流动，以软的管理弥补资源的差异性，尤其是通过技术创新与环境改善来提升区域间的固体资源利用串，不仅使其要发生真正意义上的扩张和利用作用，在一定程度上，要将这种资源的变化过程理解成资本的积累和完善。

三、城镇建设与区域经济发展的具体实现

(一)科学规划

规划是建设的龙头，要以高起点规划带动高标准建设。规划科学合理，就会大大节约城镇建设的成本，有效发挥城镇综合功能，提升镇的档次和品位。因此城镇建设在进行规划时，要注意三个方面：一是高起点规划，提升城市和集镇的魅力。二是要着眼发展，促进城市和集镇的发展，结合区域产业发展的特点，让农民参与集镇建设，形成有规模的农产品集散地，促进地方的城市化、城镇化进程。三是要科学引导，吸引广大市民和农民积极参与城镇建设，增加城镇建设的源动力和投入力。

(二)以基础建设为权手，拓展区域经济建设平台

城镇基础设施不仅决定着城镇的运行效率和发展水平，还决定着城镇的功能培育和城镇化的进程。要将城镇基础设施建设作为城镇发展重中之重，按照城镇化和区域经济一体化发展的要求，把基础设施建设与城镇长远经济发展目标结合起来。既要有短期见效的项目，更有中、长远的发展计划，特别是对主要的公路、给排水、电力、通信等公共基础设施，要舍得下大力气投入，为招商引资打造一个良好的平台。

(三)实产业延伸功能，提高区域经济效益

城镇经济与管理篇3

传统的乡镇行政管理体制由于无法满足这些经济发达镇的基本的城镇建设需求、无法提供充足的公共服务和有效管理，严重影响经济发达镇经济社会的发展。经济发达镇的行政管理体制改革现已成为我国城镇化中一个亟待解决的重要问题。

一、经济发达镇的基本特征和重要地位

经济发达镇通常是建制镇政府所在地，具有一定的人口、工业和商业聚集规模，是当地的行政、经济和文化中心，并引领区域主导产业和产业群的发展。有的地方也将其称之为中心镇。目前，尽管学术界关于经济发达镇还没有形成统一概念和衡量标准，但是，经济发达镇一般具有这样几个基本特征：一是经济实力强，居民收入较高。经济发达镇基本都是本地经济发展的领头羊，经济总量规模较大，部分经济发达镇的GDP能够达到几十亿元、甚至上百亿元。由于这些镇的产业发达，农村转移就业人口多，因此，这些地区居民的工资收入和财产性收入增长很快，其生活水平相对于其他周边地区要高出很多。二是聚集人口多，规模达到城市水平。经济发达镇因其自身的产业发展汇聚了大量的劳动人口，迅速形成了一个密集的人口区域。在这些数量巨大的人口中，外来人口占了很大一部分，而且流动人口的规模会随着产业的兴衰而不断变化。

我国自1996年城市化率突破30%后，城市化水平开始出现快速发展的趋势，这一趋势一直延续到今天。据有关数据显示，2000-2007年我国城市化率年均提高1.24个百分点。按照世界城市化进程规律来看，当一个国家的城市化水平超过30%，年均递增超过0.4%，即可认为这个国家的城市化进入快速发展阶段。［1］因此，我国已经进入了城市化快速发展阶段，进入形成城乡经济社会一体化新格局的重要时期。在这一经济社会发展的重要时期，地处城乡之间的经济发达镇不但可以成为城乡之间、工农之间联系的纽带，而且可以成为城乡要素资源双向流动的一个重要枢纽。因此，经济发达镇肩负着城乡统筹发展和新农村建设的重大责任，是我国城市化过程中统筹城乡经济社会发展的战略节点，是产业集聚集约发展的新的增长极，也是城乡基本公共服务均等化的重要载体。

经济发达镇的出现，改变了我国传统县域经济发展的单一格局，使县域经济的发展呈现出更加多元的态势，对区域城市空间结构的形成和发展有非常重要的影响。有研究表明，随着城市化的不断推进，经济发达镇在区域城市发展中的辐射和带动作用不断增强，可以形成一个“点-轴-集聚区”的城市发展模式，使城市在空间布局上更集中于经济发达镇。［2］因此，经济发达镇未来的发展趋势是与中心城市实现功能互补，成为中心城市的“卫星城”。这不仅有利于缓解中心城市压力，而且可以吸引更多的转移人口在小城市就业和落户，形成合理的城市布局，实现城乡统筹协调发展。因此，经济发达镇的兴起是产业发展和要素聚集的自然过程，符合社会主义市场经济发展的方向，也符合我国城镇化“坚持走中国特色城镇化道路，促进大中小城市和小城镇协调发展”的总体战略。

二、经济发达镇行政管理体制中存在的问题

我国现行的乡镇行政管理体制是改革开放初期建立的，然而，随着农村经济社会的发展，尤其是经济发达镇出现之后，传统的乡镇行政管理体制在基础设施建设、户籍制度、土地审批权、财政税收和资金等方面无法全面实现行政管理任务，使得部分经济发达镇长期处于责任大、权力小、功能弱、效率低的艰难境地，严重制约了经济发达镇自身的建设、发展和管理。究其原因，经济发达镇的行政管理体制存在着以下几个方面的问题：

第一，经济发达镇政府缺乏与之匹配的经济社会管理权与执行权。在现行行政管理体制中，镇政府名义上是一级政府，但在实践中却在相应的管理职能设置上缺位，缺乏城市发展需要加强的城建、环保、治安、节能、消防、卫生防疫等职能，缺乏作为基层政府应该具备的行政许可权、处罚权、强制权。按照法律规定，我国行政执法权以县一级政府为主体，当出现环保、村民违规建房、安全生产事故、食品卫生等问题时，镇政府无权查处，只能上报上一级主管部门。据典型调查，经济发达镇有约90%以上的事项需要上级部门审批才能执行，并且程序繁琐，工作效率低。随着常住人口急剧增长，经济发达镇对镇政府的公共卫生、基本医疗、义务教育、社会保障、公共安全、环境保护等方面提出了更高的要求。许多镇的刑事发案破案数、查处治安行政案件数及处置数都达到了一般地级市的水平。然而，目前镇一级公安局仅是科级分局，远远不能满足维持社会治安的基本需要。公共服务和社会管理能力与人口规模的不匹配，严重削弱了经济发达镇镇政府的管理能力。

第二，管理对象不断增长，机构编制却严重缺乏。目前，经济发达镇的机构编制由县里统一配备，主要干部由县里组织配选，乡镇在人事调配上缺乏自。而且，经济发达镇核定的编制数是按照本地户籍人口的基数来制定，并没有考虑到实际管理人口的需求。［3］随着经济的发展，大量外来常住人口超过了本地户籍人口的数倍，原有编制数量的行政管理人员难以完成当前的管理目标，一些地方只好采取聘用政府雇员来缓解人力不足，但这种做法只能作为现行体制机制下的权宜之举，无法从根本上解决问题。在珠三角部分乡镇地区，相对固定的编制数额和急剧发展的经济社会及管理任务之间的矛盾也一直很突出。由于行政编制的限制，近些年很多经济发达镇甚至无法招考新的公务员，原本在镇政府机关工作的人员，也因为升职无望，另谋更大发展机会，纷纷开始跳槽辞职，镇政府人才不断流失，大大削弱了经济发达镇政府的机关人才竞争力。

第三，现行的财税体制亟待理顺。从1994年开始，我国建立了以分税制为框架的财税制度。但这一制度只实行到县，县级政府对镇级政府实行的是统收统支的财政体制。由于乡镇没有独立财权，尽管部分经济发达镇的财政收入已经达到几十亿元甚至上百亿元，但是其中的绝大部分要上交到县级政府，而县级政府则根据镇级政府的人头费下拨财政支出数额。这样就造成了乡镇自身可支配能力收入偏低的局面。例如，2006年，绍兴县钱清镇上交税收近5个亿，回到镇里却只有6000万元。2007年，嘉善县姚庄镇上交税收2个亿，回到镇里仅1000多万元。［4］

三、经济发达镇行政管理体制改革的初步探索和实践

近年来，围绕着小城镇行政管理体制改革问题，国家相关部门组织开展了一系列改革试点工作，进行了有益的尝试和探索。例如，国家发改委自2004年起先后两批共确定270多个小城镇开展全国小城镇发展改革试点工作，积极推进行政管理、规划、土地管理等方面的改革。2010年6月，中央编办会同中农办、国家发改委、公安部、财政部等部门在13个省25个镇开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作，进一步探索如何“依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇相应行政管理权限”。与此同时，广东、浙江、山东等部分地区也结合自身实际情况，在实践中积极探索经济发达镇行政管理体制改革的不同做法，取得了一些宝贵经验。

1．广东：从乡镇机构改革到简政强镇。2006年，广东省出台了《广东省乡镇机构改革实施意见》，以乡镇的常住人口、土地面积、乡镇财政一般预算收入作为分类指标，结合一定的指标权数，将乡镇划分为不同类型，按照乡镇的类型对其设置综合性办事机构的数量作出规定，并重新核定乡镇机关行政编制。同时，在调整职能或整合资源的基础上，划转事业站所归县（市）管理，按区域设置事业服务中心或工作站，作为县（市）派出机构，其人员、业务、经费等由县（市）有关主管部门统一管理，并对编制管理办法进行改进。2010年，广东省出台了《关于简政强镇事权改革的指导意见》，按照新设定的标准，对镇重新进行分类，并对不同类型的镇突出不同的职能重点。对于常住人口多、经济规模大的发达镇，注重突出市场监管、公共服务、市政管理、生态保护等职能，加强市政公共设施建设。

2．浙江：从中心镇到小城市。2007年，浙江省出台了《关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》，从全省1200多个乡镇中选出141个中心镇，将财政、土地、投资项目核准等10项县级经济社会管理权限下放至中心镇。同时，强化中心镇政府农村科技、信息、就业和社会保障、义务教育、公共医疗卫生等公共服务职能，理顺中心镇条块关系，允许垂直部门派驻中心镇机构。比如，绍兴县的建设、发改、经贸、外经贸、建管、商贸等部门，与杨汛桥镇、钱清镇等签订委托协议书，将投资项目的核准和备案、建筑工程许可证核发等职权下放到镇政府。

城镇经济与管理篇4

城镇化是一个国家经济、社会发展客观形态的综合体现，它不仅是人口的城市化，而且是整个社会基本形态由农业型社会向更高一级城市型社会的转型，是经济增长和社会发展的必然要求。从总体而言，我国城镇化发展水平已进入了国际公认的加速发展时期。20__年，我市城镇化率已达到了44.7。

（一）改革开放为小城镇建设积累了丰富的理性认识和实践基础

随着改革开放的不断深入，小城镇的建设和发展也被提上了党和国家的重要议程。国家对城市基础设施建设的投入逐步加大，城镇功能日益增强，规划建设的品位和档次不断提高。许多地方从只建设不规划、到边建设边规划、到先规划后建设，再到规划、建设和管理并重；从单一的城镇建设，到推进山水园林城市（镇）建设，到培育城市（镇）产业支撑，促进城镇经济可持续发展，为城镇化建设积累了丰富的理论和实践经验。可以说，经过20多年的高速发展，我国城镇化建设已具备了相应的物质基础，人们对于改革的心理承受能力大大增强，在大力推进城镇化进程上已具备了相应的物质基础和思想准备。

（二）经济社会的发展对加快小城镇建设提出了迫切要求

1．加快城镇建设是增加投入、扩大内需的重要形式。增加投入、扩大内需是拉动经济增长的三大动力之一。据专家测算，以中国现有的发展水平，城市人口比重每提高1个百分点，直接消费可拉动GDP增加1.5个百分点，城市基础设施投资将新增1400亿元，最终可带来3360亿元的GDP。城市化率每年提高1个百分点，对经济发展直接和间接的贡献率将达到3个百分点左右。由此可见，通过加快城镇建设、推动城镇化进程，不但可以为经济增长提供更大空间，而且还可为解决我国长期存在二元经济结构和实现农村人口的有效转移奠定坚实基础。

2．加快城镇建设是增强农村吸引力的重要举措。由于我国的城镇建设相对于国外起步较晚，在西部，多数城镇基础设施条件较差，城镇档次较低，城镇功能不尽完善，缺乏吸引力，村民聚居点建设落后，农业生产、农村生活基本保持着若干年来的传统和习惯，与经济发达国家和地区特别是大城市存在很大差距。加之社会上重工、重商、轻农的意识普遍存在。长此以往，农村没有吸引力、将来也不会有大的发展。只有加快城镇建设，完善城镇功能，壮大城镇经济实力，改善城镇人居环境，才能留得住人才、引得进人才，激发基层人民群众建设家乡、奉献社会的热情，从而为推进农村经济发展作贡献。

（三）全面建设小康社会要求小城镇必须进行自我完善和发展

党的十六大指出，要在本世纪头20年，集中力量，全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会，使经济更加发展、民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实。作为基层农村的政治经济文化中心的小城镇，自然负有全面推进小城镇建设和农村全面小康的历史使命。当前，在城镇化建设中普遍存在的几个问题应当引起我们的高度重视。一是城镇规划建设管理的档次不高。许多城镇缺乏独特风貌，市政基础设施缺乏，违法违规建设仍有发生，城镇管理落后，脏、乱、差的顽症难以克服。二是城镇功能不尽完善。一些小城镇至今没有必要的垃圾、污水处理设施，以及必要的园艺设施等公益设施。三是缺乏有力的产业支撑，城镇发展后劲不足。四是城镇资源闲置，历史包袱重。近年来，各地乡镇通过较大规模的撤并，被撤乡镇所在的行政资源大多闲置，街道社区的建设基本处于停滞状态。同时，由于种种原因基层历史债务包袱沉重，许多乡镇发展面临新的困难。为此，面对乡镇城镇化建设中的困难和问题，始终坚持做好科学规划、合理布局、分类指导、协调发展，既是我们工作的题中之义，又是当前小城建设自我完善、自我发展的必然选择。

二、大力推进城镇化发展的思考和对策措施

（一）合理布局、重点扶持，构建科学的城镇体系

城镇是农村经济政治文化中心，城镇设置的科学、合理与否，直接关系到农村经济社会的持续快速健康发展。在80年代全国交通状况均较差的情况下，国家关于设置乡镇建制的门槛较低，规定总人口2万、非农业人口超过20__人的乡就可以建镇。近年通过较大幅度的调整和撤并，乡镇规模普遍增大，有利于城镇建设的规划和发展。我们应抓住这个有利时机，全力推进城镇化进程。建立以城市为中心、中心镇、一般镇为基础的三级结构城镇体系格局，在总体上要以城市建设、中心镇建设为重点，兼顾一般镇的建设和发展，加强城镇建设的宏观调控和重点扶持。在具体方法上，既要坚持百花齐放、百家争鸣，也要全面推进、重点开花，形成先进带动，学、比、赶、超的良好局面。

（二）规建管并重，提高城镇档次

城镇建设发展的起点低、水平不高是近些年城建工作的一大通病。着眼城镇建设的长远发展，务必要规划、建设、管理并重，着力提高城镇档次，完善城镇功能，改善城镇人居环境，树立良好的城镇形象，增强城镇吸引力。

1．高起点规划。规划是建设的龙头，无规矩不成方圆。要认真调研城镇人文资源、自然资源、区位资源优势，科学定位城镇发展。坚持高起点、高标准编制城镇建设规划，认真完善城镇建设用地、道路、

环保、绿化以及社会公益设施等专项规划，积极推进现代山水园林城镇建设。严格规划管理，有规必依、违规必究、查处必严，坚决维护规划的统一、连续和严肃性。

2．高水平建设。一是要认真贯彻国家城建法律法规，完善城建审批手续，严格建筑监管，规范建设市场秩序。二是要高质量建设，要严格建设资格审查，积极引进技术过硬、信誉较高的建筑企业从事开发建设活动，依法公平、公开、公正发包城镇建设工程，保证工程质量。三是要量力而行、分期搞建设，坚决杜绝形象工程、政绩工程。四是要正确处理开发与保护的关系，要在城镇的开发建设的同时，开发或保护好城镇人文资源，丰富城镇历史文化内涵，加强城镇环境卫生设施建设，强化环境保护。五是妥善处理好开发建设与群众合法权益维护的关系，依法征地、依法拆迁、依法安置。六是加强社会公益设施建设，加大科技、教育、文化设施建设力度，完善商业网点、医疗网点，加强城镇灯饰、园林设施建设，完善城镇功能。七是加强城镇公路交通建设，改善城镇交通条件，加快城镇物流。

3．高规格管理。坚持高标准、严要求，下大决心加强城镇的市政管理。以城市的规格来加强城镇的市政管理，着力建立管理工作的长效机制。坚持管理出效益、管理出形象，坚决克服城镇“脏乱差”的顽症。一方面要加强市政管理工作宣传，增强群众法制意识、环卫意识，自觉转变观念，改正不良的环境卫生习惯，服从城镇环境卫生管理。另一方面要加强市政管理工作执法，在配齐、配强市政监察队伍，建立、健全市政监察制度，建设、完善市政基础设施的基础上，狠抓市政工作执法。对城市“牛皮癣”等顽症必须坚持严厉依法打击。

（三）经营城镇，努力拓宽城镇投融资渠道

一是要努力挖掘城镇资源潜力。乡镇建制撤销的社区、街道要纳入城建重点，将其作为城镇辐射农村经济社会的支撑点，大力支持其建设发展，逐步完善基础设施，严格进行管理，努力培植商业经济或农业工业经济，发挥其积极作用。二是结合城镇发展定位，加强城镇招商引资、融资力度，在加强资金运筹、相应完善偿债机制的基础上，认真构建城镇投融资平台，积极吸引民间资本、金融资金投入城镇建设。要积极争取国家城建项目资金投入，逐年加大城镇基础设施建设财政投入。三是坚持集约利用、市场运作土地资源，力争实现土地资源的保值、增值，更好地投入城镇基础设施建设。四是要推行国有固定资产变现。经建制调整闲置的办公楼、场、所，要面向社会公开招标出让、租赁，尽量盘活存量资产，充分发挥其经济价值。

（四）培育城镇产业支撑，壮大城镇经济实力

当前，面对许多小城镇在发展初期各类问题和矛盾突出的现实，我们应坚定不移地走好城乡统筹发展之路。因为没有发展，什么问题都无法解决。但在具体的发展策略上，首先要针对各类小城镇所处的地理位置、产业基础，制定出切实可行的发展措施。有的地方基础条件，人文、自然、地理资源条件相对较好，发展的空间大、难度小；有的地方地理位置偏远、资源缺乏、信息闭塞，发展相对则较为困难。各镇要善于分析各镇经济社会发展的实际状况，分析发展的有利条件和不利因素，扬长避短，走特色发展的道路。要宜工则工、宜农则农、宜商则商，适宜发展旅游则大力发展旅游，多元化发展。在产业发展中，要紧跟市场需求，以市场需求、深挖产业潜力为产业发展的终极目标，切实将城镇产业与市场经济有机融合。各城镇之间要坚决杜绝“一窝蜂”，每个城镇都要注重发挥自身的比较优势，突出重点，有所为有所不为，努力打造最能城镇的特色经济支撑，壮大城镇经济实力。

（五）转变政府职能，努力构建法治服务型政府

城镇经济与管理篇5

区域经济发展问题是当今中国经济和社会发展中的一个重大问题，而行政区划是影响区域经济发展的重要因素。长株潭城市群处于我国京广经济带、泛珠三角经济区和长江经济带的结合部，区位和交通条件优越，保持着强劲的发展态势。但事实证明，长株潭区域经济一体化也没能摆脱行政区划的刚性约束，适当调整行政区划，促进长株潭城市群更快更好地发展乃当务之急。

一、行政区划对区域经济发展的影响

现阶段，在我国特有的政治体制下区域经济发展主要是以行政区为界而展开的。行政区划的设置和变更直接影响着区域经济发展。一切经济活动都是在特定的行政区域内进行的，必然受到行政区内行政机关的各种行政权力、发展战略和政策等影响。行政区划作为国家划分和配置地方各级政府职能的基础，从政治体制和行政管理方面影响和制约着经济体制和经济活动，影响着区域经济的形成和发展，影响着资源开发、工业布局、城市发展等方面的战略选择和规划制定，成为促进或阻碍区域经济发展的重要因素。当前，区域经济发展的最终趋势为区域经济一体化，当行政区划适应区域经济一体化进程时，就会促进区域经济持续健康发展，否则，就会产生所谓的“行政区经济”现象，即行政区划对区域经济的刚性约束而产生的一种特殊区域经济现象。“行政区经济”现象将导致行政分割的矛盾很大，进而导致区域经济无法实现一盘棋式的共同发展。

行政区划是国家政权建设的前提和重要组成部分，它通过行政建制的撤设、行政区的规模等级、行政区范围的合理性及行政中心的设置等影响着区域自然资源的开发、生产要素的空间流动与配置、经济活动的空间组织，从而对区域经济的发展产生多方面的影响。这主要体现在以下几个方面:一是政府纵向权力结构确定的中央与地方关系、集权或分权程度直接关系到中央政府的宏观经济决策与调控能力，影响着地方政府发展区域经济的积极性、能动性和创造性。二是政府产业、财税、金融、投融资等政策，反映政府在一定时期的经济意图，体现政府基本政策倾向，直接介入经济活动并对经济运行进行有效干预，对国家宏观经济运行和区域经济发展，都将产生很强的导向乃至直接的决定性作用。三是地方政府为履行政府职能，在贯彻落实国家宏观经济政策，制定区域经济发展战略、计划、组织、管理、调控区域经济的具体政府行为，都直接或间接地介入区域经济活动，作用于区域资源配置，对区域优势发挥和区域经济发展产生更为直接、突出、独特而深刻的影响。同时，在中央与地方分权体制下，受制于施政范围限制和经济利益驱动的地方政府，在对涉及到跨行政区，涉及区际利益关系的一些矛盾与问题处理上，能否着眼于长远利益和全局利益，采取相互合作、因势利导的理性行为方式，将会对跨行政区的区域经济成长、发育、发展产生十分深刻的影响。此外，行政区划等级不同，地方政府在行政体制中地位不同，不同层次的地方政府的职能大小，对区域经济发挥的影响程度也存在着较大的差异。

二、长株潭地区现行行政区划不适应区域经济的快速发展

长株潭城市群位于湖南省东北部，包括长沙、株洲、湘潭三市，面积2.8万平方公里，2006年人口1 300万，经济总量2 818亿元，分别占湖南全省的13.3%、19.2%、37.6%，是湖南省经济发展的核心增长极。长沙、株洲、湘潭三市沿湘江呈品字形分布，两两相距不足40公里，结构紧凑。

长株潭城市群核心地区发展目标被定为形成长株潭三市空间布局合理、功能健全、基础设施完备和共建共享、生态环境共存共生、要素市场一体化、产业发展一体化的高效率、高品质的多中心型城市群地区。目前，长株潭城市群整体经济虽然保持着强劲的发展态势，但大量事实表明，长株潭区域经济仍然在按行政区经济规律运行。行政区经济界限如同一堵看不见的墙对长株潭区域经济的横向联系产生着刚性制约。随着长株潭一体化的步伐越来越快，跨区域的需求就越来越多，而长株潭地区的行政区划却越来越无法满足其需求。

1.现有的市管县体制与生产力布局的变化及市场经济发展规律不相适应，妨碍了城乡经济协调发展

区域经济的持续发展首先要求城乡经济协调发展，而现行市管县体制却越来越成为城乡经济协调发展的障碍。市管县体制是在我国特定的政治经济环境下，在传统计划经济体制向社会主义市场经济转轨过程中产生的，对于密切城乡关系，加强城乡合作，促进城乡一体化进程等诸多方面都有过一定的推动作用。但随着区域经济和城市化的发展，尤其是市与县经济差距的缩小，该体制下的市县矛盾、区县矛盾日益突出。许多市视县为附属行政单位，要求县的经济发展从属于市区经济发展的需要，导致了这两个利益主体的经济发展冲突，使市管县演变成为市压县或市刮县。在市管县体制背景下，市的发展偏向于中心城市而轻视所管辖的县(市)，不仅没有带动县(市)经济发展，反而使其发展受到压抑。例如，株洲市所辖南部的茶陵县、炎陵县距离株洲市实在太远，不仅没有带动其发展，推动城乡耦合，反而要为其中心城市株洲发展提供资源，限制了自身发展。

2.城镇型政区数量小，规模不大，集聚辐射功能较弱，影响区域经济的资源整合

城镇型政区是一个区域经济、政治、社会、教育、科技及文化活动的最基本单元。伴随着工业化、现代化进程的加快， 城镇型行政区划建制在整个行政区划体系中所占的比重越来越大， 而城镇型行政区划空间的不足正严重制约着城镇化的进程， 这就迫切要求在城镇化进程中对政区设置做出适当的调整。城镇作为经济的中心，集聚了比较高的能量，发展到一定阶段必然要向四周放射其能量，这也是由城镇经济活动的本质决定的:城镇发展必须以周边地区为腹地，为其提供必要的生产要素和商品市场;周边地区需要借助城镇核心区的经济辐射，带动和影响当地产业的发展，实现与城镇对接，从而加快区域经济发展的步伐。长株潭城镇体系受自然、历史、政治、经济、交通等因素的影响，形成了自身的特点，但在职能结构、规模结构、空间布局等方面存在许多问题:(1)城镇型政区数量偏小，规模不大。长株潭地区现有大城市仅长沙市、株洲市、湘潭市三个，且三市市区人口、面积均低于全国平均水平，这种状况对区域城镇的影响是以“极化效应”为主，辐射和带动力不强。长株潭地区现设乡镇数量为293个，远低于国内发达地区水平。(2)市辖区结构不甚合理，特别是新区(郊区)和县城偏小。市中心区人口和经济活动高度密集，造成诸如交通拥挤、住房紧张、环境污染、城市基础设施超负荷运行等一系列问题;而新区(郊区)和县城发展缓慢，规模偏小，功能单一，没有形成明显的集聚规模，尤其缺少中等城镇这一重要环节作为地域辐射中心，城镇体系尚待完善。(3)各中心城市的辐射功能较弱，各城镇职能结构趋同，城镇之间的联系松散，缺乏合理的分工和协作。由于第三产业发展相对缓慢，市中心区的服务功能较差，对周围地区的辐射力较弱，市域内各城镇职能雷同，外向型经济不发达，缺少互补性。(4)城镇化水平低，地域差异较大。株洲所辖四县一市中除株洲县城镇化水平较高外，炎陵、茶陵、醴陵和攸县的城镇化水平都很低。全市城镇密度和城镇化水平在地域分布上也存在着明显差异，靠近市中心区的城镇发展水平明显高于边缘地带。(5)有些市辖区范围狭小，管理幅度较窄。随着工业化、城镇化进程的加快，人口和产业的快速集聚，中心城市城区的发展空间基本饱和，人口过密的状况逐渐严重，经济建设项目和社会发展项目缺乏布局空间，制约了城市的可持续发展。这些问题导致长株潭地区行政分割现象比较突出，生产要素很难在区内自由流动、配置和整合，严重影响了区域经济发展。

3.乡镇行政区划不合理，行政管理成本大，制约了农村地区经济发展

长株潭地区部分地方乡、镇政府规模虽小，可公务员动辄上百人，可谓“生之者寡，食之者众”，成为行政重负。这样的状况不便于管理，而且机构繁多，严重影响了办事的效率，对经济发展也很不利。乡镇政府职能过宽、机构臃肿、支出膨胀，是造成农民负担过重的主要原因。据统计，目前长株潭地区共有乡镇数量293个，乡镇平均人口数量约为16 587人。一方面，这样的基层行政建制规模在现今“行政区经济”作用下，受到了行政区划体制的限制，农村生产要素难以按照市场需求进行有效配置，土地、水等自然资源得不到合理开发利用。在进行基础设施和公共工程建设时，往往各搞一套，无法统筹规划、集中建设，有限的财力、物力、人力不利于农村城镇化的推进，直接影响了农村经济的发展。另一方面，“麻雀虽小，五脏俱全”，乡镇的班子委员会一个也不能少，导致官民比例偏高，造成基层行政管理机构的管理能力和有限资源的巨大浪费，加大了行政管理成本。

三、长株潭行政区划调整的政策建议

为了适应长株潭区域经济迅速发展的内在需要，我们必须在遵循行政区划体制改革一般规律与原则的前提下，结合长株潭地区的实际情况，有针对性地提出长株潭地区行政区划调整的重要措施。

1.逐步取消市管县体制，实施省直辖县，促进县域经济发展

行政区划体制改革必须考虑到我国的区域特点和区划结构，对我国行政区划层次与管理幅度有科学的认识，应该以逐步取消市管县体制作为突破口，这样才可以从根本上提高行政效率，促进城市建设和农村发展。出于实际考虑，长株潭城市群实施省直辖县的具体步骤为:首先，认真总结并推广浙江和湖北等地“扩权强县”、“留利农村”的经验，结合行政审批制度、从扩大县财权、事权、人事权入手，逐步弱化地级市干预县级政府公共事务的行政能力。其次，认真总结海南省“小政府，大社会”以及省直辖县市和设置重庆直辖市的经验，并根据自然地形与周围省级政区调整，逐步形成省——县——乡三级制。最后，根据宪法规定，长株潭地区的12个县(市)除长沙县、望城县、株洲县、醴陵市、湘潭县、湘乡市外的6个县(市)归湖南省管，长沙市、株洲市、湘潭市不辖县(市)。

2.调整不合理的城镇型政区设置及其布局，促进城乡区域经济协调发展

长株潭地区的城镇型政区设置及其布局，应当逐步形成以长沙、株洲、湘潭为核心和中心结点的放射性城镇布局，以三纵两横(即一主两次两辅)的“冉”字型结构支撑起整个区域的城镇发展空间。长株潭地区城镇将形成省域中心城市组群——区域中心城市组群——重点镇——一般建制镇四级结构。根据这个设想，特提出以下具体建议:(1)根据自身特点，以区域资源开发最优化为前提，依据地域分工原则，积极扶持主城区(含新区、镇)的发展，培育小城镇，建立规模适度、布局合理的城镇体系，逐步由“点”开发向“轴”开发过渡，最终向网络化推进，以城带乡，城乡一体化，努力缩小城乡差距，最终达到区域均衡发展，形成以长沙为中心的长株潭优势产业群和城市群，成为全省经济发展的核心区、支撑点和依托地。(2)以市域主城区(含新区)为核心，以县城(含县级市)为次级中心，以市域城镇为片区乡镇地区中心，形成主城区(含新区)——县城(含县级市——建制镇三级结构，带动广大乡镇，加速城乡一体化，提高城市化水平。

在实行省直辖县、县脱离地级市管辖之后，必须预留中心城市发展空间，适当扩大市辖区范围，调整原有市辖区格局，使其能够满足城市内部经济社会发展、生态环境治理与保护、人居环境建设等对空间的需求，吸纳更多的外部要素，增强城市发展的能量;同时可以有效地整合资源，形成合理的内部分工，优化内部功能分区、提高城市空间的利用效率，进而促进中心城市健康发展，充分发挥中心城市辐射带动作用。

3.合理扩大乡镇规模，降低行政成本，提高行政效率，促进农村经济发展

有计划、有步骤地进行乡镇撤并，有利于减轻农民负担，促进乡镇经济发展。由于科技的进步、交通通讯的发达和管理手段的现代化，行政区域的管辖幅度可以增大一些，管辖下一级行政区的数量可以增加一些，管理机构则可以精简一些。“撤并乡镇”有利于精简机构，减少乡镇行政人员和财政开支，降低管理成本，减轻农民负担;有利于优化资源配置，促进乡镇的经济发展;有利于优化小城镇体系，促进小城镇建设，从而推进中国城镇化进程;可以尽可能地减轻国家负担并让农民富裕起来。设立乡镇的标准应较1984年民政部的设镇标准有所改变，具体来说合并后的乡镇总人口应在5—8万为宜，面积应在100平方公里以上。长株潭地区乡镇调整完全能够达到该标准或者适当超过该标准。但在实际操作过程中应充分尊重乡镇的历史沿革和当地居民多年形成的生产、生活习惯，不能搞一刀切。乡镇撤并以后，要严肃编制管理，按一类乡镇39名、二类乡镇37名、三类乡镇32名定编，实行“一人一编一卡”，同时为了增强乡镇机关事业单位干部职工在乡镇行政区划调整中的心理和经济承受能力，减少社会动荡，应采取相关措施，多渠道分流富余人员。

参考文献:

[1]常黎.行政区划与区域经济发展——河南省案例分析[M].北京:科学出版社，2008.

[2]陈秀山，孙久文.中国区域经济问题研究[M].北京:商务印书馆，2005.

[3]侯景新，肖金成.行政区划与区域管理[M].北京:中国人民大学出版社，2005.

城镇经济与管理篇6

［摘 要］ 推进兵团城镇化是维护新疆社会稳定和实现社会长治久安的重要举措。近几年兵团第一师全方位、有重点地开展团场城镇建设工作，城镇和农牧团场基础设施建设力度不断加大，城镇综合功能进一步完善。文章概括了第一师阿拉尔市城镇化建设的现状及存在的问题，并有针对性地提出了发展建议：完善城镇管理体制；推进主导和优势产业，促进产城融合；提高城镇发展质量；创新城镇投融资机制等。

［

关键词 ］ 城镇化；管理体制；产城融合；第一师阿拉尔市

［作者简介］赵苹苹（1978－），女，甘肃岷县人，讲师，本科，研究方向：区域经济、产业经济。

2014年召开的中央经济工作会议指出，要认识新常态，适应新常态，引领新常态，是当前和今后一个时期我国经济发展的一个大逻辑。第一师阿拉尔市（以下简称师市）城镇化发展要与时俱进地形成与新常态相适应的城镇化发展理念和发展模式。推进兵团城镇化有利于增强兵团屯垦戍边事业的凝聚力，是新时期更好履行维稳戍边历史使命的重要保障，是实现社会长治久安的重要举措；城镇化是实现工业化和农业现代化的重要依托；城镇化使职工走出传统的连队生活方式，享受到与城市居民一样的现代生活。推进城镇化可以更好地为维稳戍边奠定坚实的物质基础，可以更好实现“稳疆兴疆，富民固边”的战略目标。师市结合城镇化发展的实际，大力实施城镇崛起战略，以保障房建设为抓手，加快团场小城镇建设，不断完善城镇功能，推动了师市经济社会的快速发展。

一、师市城镇化发展的现状

第一师的创业史，不仅是一部经济社会发展史，也是一部师市小城镇建设的发展史。经过50多年的艰苦奋斗，第一、二、三产业发展已初具规模，特别是2004年1月19日阿拉尔挂牌建市以来，经济社会快速发展，经济规模不断扩大，产业结构进一步调整优化，为推进城镇化提供了一定的经济基础，城镇化水平逐渐提高。2013年师市实现生产总值200．17亿元，增长23％。在经济快速发展的同时，不断推进城镇化进程，加快了军垦新城阿拉尔市建设的步伐。目前已逐渐形成以阿位尔市为中心、14个重点城镇为依托，师市合一、两地办公具有第一师特色的城镇化发展体系。

阿拉市行政区划面积5265．8平方公里，市辖城区3个街道办事处和10个团场、塔水处、水工处、塔里木大学、新农开发、塔河种业、托喀依乡，以及国家、自治区、兵团、第一师驻市法人单位120余家。总人口17．6万人，有维吾尔、回、蒙古、土家等22个少数民族，以汉族为主，总面积占第一师总面积的68％，人口占全师总人口的60．5％。周边与阿克苏市和阿瓦提、沙雅、新和三县相邻，境内的省道S207线与314国道和南疆铁路相连，已建成阿—塔公路、阿—图公路、阿—和公路、阿—沙公路、玉—阿公路5条进出口大通道，南疆公路交通枢纽地位正在形成。城镇的供水、排水、集中供热、市政道路、垃圾和污水处理等公共基础设施初具规模，为城镇经济发展和进一步集聚人口奠定了基础。

2013年阿拉尔市实现生产总值155亿元，增长23％以上，比2010年翻一番； 2013年完成工业增加值35亿元，新注册的企业达700多家，超出建市10年的总和，完成全社会固定资产投资124．2亿元，增长41％，实现利润总额4．15亿元，增强了产业发展后劲。实现财政收入6．9亿元。城镇居民可支配收入2．32万元，农牧工家庭人均纯收入2．18万元，城镇居民可支配收入和农牧工家庭人均纯收入均比2010年翻一番；目前，规划建成一园七区，2014年入驻企业1221家，为产业结构优化升级创造了必要条件，为阿拉尔市城市化发展提供了产业支撑。随着城镇化建设步伐的加快，市政职能和政权建设不断完善，城市管理和行政执法功能不断向辖区延伸。

二、师市城镇化发展存在的问题

（一）城镇管理体制不健全

1． “师市合一”管理体制的不健全。“师市合一”是兵团城市的基本管理体制，即第一师机关党委、纪委及其工作机构和行政工作机构，与在自治区直辖县级市阿拉尔市的党委、纪委及其工作机构和政府工作机构，实行一个机构两块牌子。这一管理体制既是由兵团体制决定的，也节省了管理成本，提高了行政效率，使设市的师取得完备的政权职能，促进师的经济发展。2013年1月23日，第一师阿拉尔市金银川镇获批，市域面积由3927．1平方公里增加到5265．8平方公里，但师市只有80％的面积实现了师域、市域和管域的统一，这就导致市辖区域拥有政府权力，而非市辖区的师辖区域的党政军企合一体制中的“政府”的功能缺位，经济主体发展动力不足，“师市合一”的特殊体制优势难以发挥。

2． 非建制镇功能缺失。第一师14个团场城镇中，除金银川镇拥有“县级管理权限”外，其余的团场小镇均属非建制镇，不享受国家赋予城镇的各种行政权限，城镇社会管理主体和公共服务主体不明确，城镇基础设施建设、城镇管理缺乏应有的公共财政资金支持，团场城镇基础设施落后，基本公共服务不到位，严重影响团场城镇化进程。

3． 建制镇金银川镇在机构设置、人员配备、管理机制等方面尚未步入正轨，财政、税收、工商、质检等政府职能尚不到位。

（二）城市经营理念落后

长期以来，师市领导干部多从事农业，对如何管理城市、经营城市知之甚少，缺乏思路，手段单一，城镇机构设置依然采用团场模式，仍然沿袭发展农业、管理团场的思路、办法来建设和管理城市，导致城镇发展理念陈旧、手段不新，无法适应新时期城镇化发展的需要。

（三）缺乏发展动力支撑，城镇产业不足

城镇的发展必须有产业的支撑和依托，产业的等级和序列越高，发展越有后劲，产业结构的变动体现为城市化的变动。到2013年，师市三次产业结构调整到51．7∶29∶19．3，第二、三产业产值在国民经济中所占比例较低，未达到城市化发展的要求，对地区的经济辐射带动作用有限。团场城镇的经济基础是农业经济，第二产业主要是从事农产品初加工的小企业，平均每个团场5－9 家，每个企业10－60 人左右不等，企业规模较小、科技含量较低，吸纳劳动力的能力较弱，与第一产业剩余劳动力跨行业流动的需要和城镇化持续提高所需要的产业支撑要求不相适应，无法为团场城镇第三产业提供发展平台，城镇的凝聚力和扩张力较低。

（四）城镇建设资金匮乏

与第八师石河子市相比，阿拉尔市挂牌较晚，且其前身是非建制镇，城镇建设资金严重不足，基础设施滞后。城市基础设施的完善需要大量资金的投入。目前，由于市财政收入少，收支矛盾十分突出，导致城市建设投资严重不足。而且，城市基础设施融资形式单一，几乎没有采用债券融资、股权融资等新的融资形式。大多数项目建成后的管理、维护等也未纳入市场化运作。团场城镇则由于非建制的原因，不享受国家赋予城镇的各种行政权限，各部门收取的税费直接上缴，没有返还用于城镇建设，团场城镇建设资金主要靠国家投资和团场利润积累，在团场城镇支柱产业未形成、工业化程度低、第三产业不发达的情况下，城镇建设难以可持续发展。

（五）团场小城镇规模偏小，集聚功能不强

一般而言，小城镇只有达到一定规模才能产生一定的聚集效应。团场小城镇无论人口规模还是建成区规模都偏小。理论上小城镇人口达到5万人以上，镇区2万－3万人以上，才能有效发挥聚集效应 ［1 ］。阿拉尔市市区人口5．85万人，所属13个团场（处、乡）小城镇中，城镇人口数量在5000人以下的有3个，高于1万人的仅有4个，最高城镇人口规模2．19万人。阿拉尔市辖区的人口大多分散在周边团场，市区人口密度38人／平方公里，人口稀疏。同时，标准镇镇区面积应在5平方公里以上，而团场小城镇只有其一半左右。团场小城镇规模偏小严重制约了人口和产业的聚集，致使团场小城镇的辐射带动效应极其有限。城镇金融、信息、技术等方面的服务水平低下，生产要素市场发育不足，这对小城镇在人才和资金引入、产品技术更新、产业升级等方面都受到了限制，影响小城镇整体功能的提高，制约了小城镇的建设和经济的进一步发展。

（六）社区管理和服务有待加强和创新

随着人口的快速集聚，一些大的社区比如阿拉尔市新苑小区人口达到6000 人以上，一般社区在3000人以上，小的也有1500人以上，以前按单位进行人口管理的办法已不适应新形式的需要，社区管理机构、设施及服务内容、方式方法都亟待加强和创新。

三、加快推进师市城镇化发展的建议

（一）完善城镇管理体制

1． 要进一步完善管理体制，适应发展新要求，丰富“师市合一”管理体制内涵，创新管理模式。“师市合一”模式下应强化城市权力功能，防止“以企代政”而导致城市功能弱化的现象。

2． 切实解决团场非建制镇的问题，在当前中央大力支持兵团城镇化发展的环境下，要积极争取国家和自治区的支持，实现师域与市域的完全重合；并在团场实行场镇合一的管理体制，彻底解决团场非建制镇的问题，落实团场（镇）财政税收职能，增强团场城镇化发展的积极性和内生动力，推进城镇化进程。

3． 理顺与自治区对口部门及所属地州的关系，减少利益摩擦，尽快实现金银川镇所有行政权的交接，加强与阿克苏市、阿瓦提县和柯坪县衔接工作，落实好金银川镇工商、税务、城镇执法等行政职能，形成健全完善、与所属城市无缝对接的职能设置，以保证团场城镇管理体制的顺利转轨。

（二）强化理念，提升城市经营管理水平

1． 引入经营城市的理念，把城镇作为有形或无形的资产进行市场化运作，实现资源向资本转化。对有益的准公共产品（如城市公交、供气、供水等），以政府投资为导向，积极引进各类企业、个人等市场主体进行项目投资，并按市场经济规则进行市场化运作、融资、投资管理，依法获取经济利益。有选择地出让部分基础设施的使用权和经营权，按照“谁受益谁投资、谁占用谁出钱”的原则，通过对现有城市资产的经营权和城市政府的特许权，如城市出租车经营权、路桥冠名权、户外广告权等进行招标、拍卖，使城市无形资产转化为有形资产。防止将城镇化建设简单理解为多盖几间房、多修几条路，而要以城市为平台，以产业为依托，加大招商引资力度，提高城市的竞争力和经营水平。

2． 转变政府职能，提高城市经营水平。规范政府对城市建设的投融资管理职能，使政府将更多注重对城市的建设规划和对城市资产的监督和管理，实现政府职能由管理经营企业向管理经营城市转变，由管理城市向服务城市转变，从根本上解决城镇化发展中重建设、轻管理的问题，加强城市基础设施和环境建设，增强城市可持续发展能力，提高城市运行效率。

3． 创新城镇管理体制，将依法管理和市场化管理相结合，规范城镇管理程序，促进城镇管理科学化、规范化，逐步实现由管理团部、连队向管理城镇社区和连队相结合转变，由管理单位和职工向管理社会、居民和管理单位、职工相结合转变。

4． 四是推行城镇政务公开，通过人大、政协提案制度，扩大公众的参与意识，增强民众对城镇决策的影响力，推进重大事项民众表决制，实现“人民城市人民建、人民城市人民享”的发展目标。

（三）创新城镇投融资机制，拓宽融资渠道

1． 以新疆座谈会为契机，向国家争取更多的资金用于城镇发展、建设与后续维护。

2． 争取金融机构的贷款，选出好的项目向银行推荐，以弥补城镇建设中的资金短缺。

3． 将城镇闲置资产通过引入市场机制进行资本化运作，将城镇某些基础设施的经营权、冠名权、使用权等有偿转让或拍卖，从而盘活存量资产，为城镇建设筹措资金。

4． 集中使用浙江台州市对口援阿资金和项目，用于团场基础设施、公共服务设施和中心连队居住区建设。

5． 利用好阿拉尔市城市建设投资公司，做大做实融资平台，建立健全投融资平台市场化，尝试采用项目融资。

（四）推进主导和优势产业发展，促进产城融合

1． 在城市发展过程中，要选准选好城市主导产业，以特色优势产业发展为重点，以阿拉尔部级经济技术开发区建设为平台，形成相互促进的局面。

2． 要积极发展旅游、商贸物流、金融保险、通信、休闲娱乐业，大力发展现代服务业，切实提高服务规模和水平。在团场小城镇发展中，产业发展以农业产业化为基础，通过农业结构调整，积极吸引农业产业化龙头企业到职工创业园区投资办厂，使其成为团场小城镇发展的产业支柱。

3． 大力扶持农业专业化合作组织发展，将其作为重点领域，以促进城镇产业的发展。通过产业发展，促使农业劳动力向二、三产业转移就业。

4． 加大阿拉尔部级经济技术开发区建设，优化产业园区布局，按照“产业向园区集中、生活向城镇集中、产业园区与城镇互动”原则，依托城镇科学布局。各团场新建的职工创业园应与所依托的城镇实行一体化建设，实现服务设施共享。

（五）引导人口向城镇聚集，扩大城镇规模

1． 降低在第一师城镇落户的难度。凡是有落户意愿的均可根据本人意愿办理阿拉尔市城镇常住户籍。

2． 创新土地流转机制，促使团场农业一线富余劳动力向城镇转移。

3． 建立健全社会保障制度。为转移到小城镇的农业职工建立健全相应的社会保障制度，解除农业职工的后顾之忧。

4． 以建设职工创业园为契机，不断向劳动者提供不同层次的培训，使他们能够持续性地提高技能与工作能力，提高就业质量。

（六）加快基础设施建设，健全和完善城镇体系功能

1． 合理确定城镇的必备功能和规模，不断加大城镇基础设施建设的投入，加强供水、排水、供暖、供气、交通、能源、信息、垃圾处理等基础设施和配套设施建设。

2． 加快教育、医疗、社保等公共服务体系建设，不断完善城镇服务功能，优化配置现公共服务资源，使广大干部职工充分享受现代城市生活。

3． 加快小城镇建设步伐，完善团场城镇功能体系。根据14个团场的地理区域分布，统筹规划团场城镇和中心连队居住区，抓住浙江台州对口援建契机，以团场场部为依托，突显自身产业、区位等优势，加大保障性住房、基础设施和配套公共服务的投入和建设，提高产业发展和人口聚集的承载能力，使城镇成为职工群众宜居宜业的幸福家园和维稳戍边的坚强堡垒和旅游的目的地。

4． 完善社区的服务功能。社区是构建和谐城镇的基本细胞，要着力健全完善社区管理服务机制，加强社区服务的设施设备，改善社区服务条件，结合居民的精神文化需求，开展益智益身的社区文化活动，增强社区的凝聚力、认同感。通过完善城镇体系功能，最终推进阿拉尔市和团场小城镇发展一体化、建设一体化、公共服务一体化和社会管理一体化。

城镇经济与管理篇7

一、经济发达镇的基本特征和重要地位

经济发达镇通常是建制镇政府所在地，具有一定的人口、工业和商业聚集规模，是当地的行政、经济和文化中心，并引领区域主导产业和产业群的发展。有的地方也将其称之为中心镇。目前，尽管学术界关于经济发达镇还没有形成统一概念和衡量标准，但是，经济发达镇一般具有这样几个基本特征：一是经济实力强，居民收入较高。经济发达镇基本都是本地经济发展的领头羊，经济总量规模较大，部分经济发达镇的GDP能够达到几十亿元、甚至上百亿元。由于这些镇的产业发达，农村转移就业人口多，因此，这些地区居民的工资收入和财产性收入增长很快，其生活水平相对于其他周边地区要高出很多。二是聚集人口多，规模达到城市水平。经济发达镇因其自身的产业发展汇聚了大量的劳动人口，迅速形成了一个密集的人口区域。在这些数量巨大的人口中，外来人口占了很大一部分，而且流动人口的规模会随着产业的兴衰而不断变化。

我国自1996年城市化率突破30%后，城市化水平开始出现快速发展的趋势，这一趋势一直延续到今天。据有关数据显示，2000-2007年我国城市化率年均提高1.24个百分点。按照世界城市化进程规律来看，当一个国家的城市化水平超过30%，年均递增超过0.4%，即可认为这个国家的城市化进入快速发展阶段。［1］因此，我国已经进入了城市化快速发展阶段，进入形成城乡经济社会一体化新格局的重要时期。在这一经济社会发展的重要时期，地处城乡之间的经济发达镇不但可以成为城乡之间、工农之间联系的纽带，而且可以成为城乡要素资源双向流动的一个重要枢纽。因此，经济发达镇肩负着城乡统筹发展和新农村建设的重大责任，是我国城市化过程中统筹城乡经济社会发展的战略节点，是产业集聚集约发展的新的增长极，也是城乡基本公共服务均等化的重要载体。

经济发达镇的出现，改变了我国传统县域经济发展的单一格局，使县域经济的发展呈现出更加多元的态势，对区域城市空间结构的形成和发展有非常重要的影响。有研究表明，随着城市化的不断推进，经济发达镇在区域城市发展中的辐射和带动作用不断增强，可以形成一个“点-轴-集聚区”的城市发展模式，使城市在空间布局上更集中于经济发达镇。［2］因此，经济发达镇未来的发展趋势是与中心城市实现功能互补，成为中心城市的“卫星城”。这不仅有利于缓解中心城市压力，而且可以吸引更多的转移人口在小城市就业和落户，形成合理的城市布局，实现城乡统筹协调发展。因此，经济发达镇的兴起是产业发展和要素聚集的自然过程，符合社会主义市场经济发展的方向，也符合我国城镇化“坚持走中国特色城镇化道路，促进大中小城市和小城镇协调发展”的总体战略。

二、经济发达镇行政管理体制中存在的问题

我国现行的乡镇行政管理体制是改革开放初期建立的，然而，随着农村经济社会的发展，尤其是经济发达镇出现之后，传统的乡镇行政管理体制在基础设施建设、户籍制度、土地审批权、财政税收和资金等方面无法全面实现行政管理任务，使得部分经济发达镇长期处于责任大、权力小、功能弱、效率低的艰难境地，严重制约了经济发达镇自身的建设、发展和管理。究其原因，经济发达镇的行政管理体制存在着以下几个方面的问题：

第一，经济发达镇政府缺乏与之匹配的经济社会管理权与执行权。在现行行政管理体制中，镇政府名义上是一级政府，但在实践中却在相应的管理职能设置上缺位，缺乏城市发展需要加强的城建、环保、治安、节能、消防、卫生防疫等职能，缺乏作为基层政府应该具备的行政许可权、处罚权、强制权。按照法律规定，我国行政执法权以县一级政府为主体，当出现环保、村民违规建房、安全生产事故、食品卫生等问题时，镇政府无权查处，只能上报上一级主管部门。据典型调查，经济发达镇有约90%以上的事项需要上级部门审批才能执行，并且程序繁琐，工作效率低。随着常住人口急剧增长，经济发达镇对镇政府的公共卫生、基本医疗、义务教育、社会保障、公共安全、环境保护等方面提出了更高的要求。许多镇的刑事发案破案数、查处治安行政案件数及处置数都达到了一般地级市的水平。然而，目前镇一级公安局仅是科级分局，远远不能满足维持社会治安的基本需要。公共服务和社会管理能力与人口规模的不匹配，严重削弱了经济发达镇镇政府的管理能力。

第二，管理对象不断增长，机构编制却严重缺乏。目前，经济发达镇的机构编制由县里统一配备，主要干部由县里组织配选，乡镇在人事调配上缺乏自。而且，经济发达镇核定的编制数是按照本地户籍人口的基数来制定，并没有考虑到实际管理人口的需求。［3］随着经济的发展，大量外来常住人口超过了本地户籍人口的数倍，原有编制数量的行政管理人员难以完成当前的管理目标，一些地方只好采取聘用政府雇员来缓解人力不足，但这种做法只能作为现行体制机制下的权宜之举，无法从根本上解决问题。在珠三角部分乡镇地区，相对固定的编制数额和急剧发展的经济社会及管理任务之间的矛盾也一直很突出。由于行政编制的限制，近些年很多经济发达镇甚至无法招考新的公务员，原本在镇政府机关工作的人员，也因为升职无望，另谋更大发展机会，纷纷开始跳槽辞职，镇政府人才不断流失，大大削弱了经济发达镇政府的机关人才竞争力。

第三，现行的财税体制亟待理顺。从1994年开始，我国建立了以分税制为框架的财税制度。但这一制度只实行到县，县级政府对镇级政府实行的是统收统支的财政体制。由于乡镇没有独立财权，尽管部分经济发达镇的财政收入已经达到几十亿元甚至上百亿元，但是其中的绝大部分要上交到县级政府，而县级政府则根据镇级政府的人头费下拨财政支出数额。这样就造成了乡镇自身可支配能力收入偏低的局面。例如，2006年，绍兴县钱清镇上交税收近5个亿，回到镇里却只有6000万元。2007年，嘉善县姚庄镇上交税收2个亿，回到镇里仅1000多万元。［4］

三、经济发达镇行政管理体制改革的初步探索和实践

近年来，围绕着小城镇行政管理体制改革问题，国家相关部门组织开展了一系列改革试点工作，进行了有益的尝试和探索。例如，国家发改委自2004年起先后两批共确定270多个小城镇开展全国小城镇发展改革试点工作，积极推进行政管理、规划、土地管理等方面的改革。2010年6月，中央编办会同中农办、国家发改委、公安部、财政部等部门在13个省25个镇开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作，进一步探索如何“依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇相应行政管理权限”。与此同时，广东、浙江、山东等部分地区也结合自身实际情况，在实践中积极探索经济发达镇行政管理体制改革的不同做法，取得了一些宝贵经验。

1．广东：从乡镇机构改革到简政强镇。2006年，广东省出台了《广东省乡镇机构改革实施意见》，以乡镇的常住人口、土地面积、乡镇财政一般预算收入作为分类指标，结合一定的指标权数，将乡镇划分为不同类型，按照乡镇的类型对其设置综合性办事机构的数量作出规定，并重新核定乡镇机关行政编制。同时，在调整职能或整合资源的基础上，划转事业站所归县（市）管理，按区域设置事业服务中心或工作站，作为县（市）派出机构，其人员、业务、经费等由县（市）有关主管部门统一管理，并对编制管理办法进行改进。

2010年，广东省出台了《关于简政强镇事权改革的指导意见》，按照新设定的标准，对镇重新进行分类，并对不同类型的镇突出不同的职能重点。对于常住人口多、经济规模大的发达镇，注重突出市场监管、公共服务、市政管理、生态保护等职能，加强市政公共设施建设。

2．浙江：从中心镇到小城市。2007年，浙江省出台了《关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》，从全省1200多个乡镇中选出141个中心镇，将财政、土地、投资项目核准等10项县级经济社会管理权限下放至中心镇。同时，强化中心镇政府农村科技、信息、就业和社会保障、义务教育、公共医疗卫生等公共服务职能，理顺中心镇条块关系，允许垂直部门派驻中心镇机构。比如，绍兴县的建设、发改、经贸、外经贸、建管、商贸等部门，与杨汛桥镇、钱清镇等签订委托协议书，将投资项目的核准和备案、建筑工程许可证核发等职权下放到镇政府。

城镇经济与管理篇8

党的十报告中重点提出新型城镇化后，立刻成为一个备受关注的热点。但是十报告仅仅是一个纲领性文件，仍然需要在总体方向明确的情况下继续探索具体的实施路径。在中国城镇化道路问题上，一直存在着大城市优先发展还是以小城镇承载城镇化重任的争论。但是随着中国大城市发展日益陷入城市病的问题，大城市的承载容量已经成为一个令人担忧的问题，大城市能否继续大规模扩张推动中国的城镇化显然是值得怀疑的。在此背景下，中小城市尤其是小城镇就成为中国未来城镇化的中坚力量，尤其是在与国外的比较中更可以发现我国的中小城市数量明显偏少，重点发展中小城市，提升中小城市的数量与质量，使其成为容纳农村人口转移的重点是十分必要的。目前我国已经形成了一批具有庞大人口规模和经济总量的经济强镇，其中有些经济强镇经济实力已经超过了一些县级、地级市，但是由于其行政建制依然是镇，阻碍了其进一步扩大城镇规模，提升城镇建设质量。因此，在新型城镇化背景下，探讨这些经济强镇的行政管理体制改革的内在动力与逻辑，分析改革的障碍与难题，推动改革的实现具有十分重要的意义。

一、经济强镇行政管理体制改革的必要性

经过三十年的高速发展，我国农村地区已经形成了一大批人口规模大、经济实力强的经济强镇，尤其是在东部沿海地区，由于区位、历史等原因，一些经济强镇无论是在人口规模还是经济实力上已经超越了很多县级市甚至是地级市。如2013年广东省镇级GDP排名最高的佛山市南海区狮山镇，其地区生产总值达到了803亿元，高于省内潮州（798亿元）、河源（720亿元）、汕尾（710亿元）和云浮（623亿元）四个地级市。虽然经济状况出现了极大改变，但是在在行政建制上，这些经济强镇依然处于行政序列的最底层级，导致其社会管理与公共服务能力严重滞后于经济发展，对其进一步成长与扩张产生了不利影响。

首先，镇政府的职能定位难以满足经济强镇的发展需求。20世纪80年代，我国全面废除了制度，建立了乡镇政府管理农村事务，乡镇政府的主要职能是征收农业税、维护农村稳定、做好计划生育工作。但是随着一些农村地区工商业的迅速发展以及人口集聚，乡村地区的人口迅速转变为城镇人口，其职能也要求做出相应转变，基础设施建设、城市管理与社会服务、新农村建设等职能应当纳入经济强镇的职能，但是由于其行政建制依然面向乡村，导致了这些经济强镇无法顺利转换其职能，严重制约了小城镇的可持续发展。

其次，小城镇财权与事权不相称。1994年分税制改革后，我国各级政府间的财权得到了较清晰的划分，各级政府拥有了自己独立的收入来源。但是与此同时，相应的事权并没有得到清晰的界定，导致收入层层上缴，事务层层下压，乡镇政府作为行政级别的最低层级，成为矛盾的焦点。一方面，镇没有独立财权，税收大部分被中央与省市县各级政府抽走，镇政府所得财政分成极少；另一方面，镇财政支出极大。具体来说，设在镇上的职能部门如工商、税务、公安、土地、城建、房管、教育、卫生、邮电、广电等部门均由县（市）职能部门直接领导，镇政府没有权力干预，收入亦难于用于当地经济发展，另一方面，广播、农机、农电、农技、种子、林业、水利、文化、兽医站等缺乏收入但是需要支出的部门全部甩给乡镇政府。缺乏收入来源以及支出庞大导致很多乡镇无力承担基本公共建设与服务。经济强镇虽然收入更多，不至于出现很多基层政府“吃饭财政”的问题，但是与其经济发展需要的公共建设与服务支出要求相去甚远，远不能满足当地居民医疗、教育等公共产品的需求。而且有些经济并不是十分发达的县，经济强镇的税收已经成为县（市）政府所在地城市建设与社会管理资金的重要来源，直接导致了经济强镇与县（市）政府的矛盾加剧，如浙江苍南县与其下属的龙港镇、平阳县与其下属的鳌江镇之间。改革财权与事权的分配对这些经济强镇的发展具有重要意义。

再次，缺乏经济与社会管理权与执行权。能力是政治体系能够动员资源并制定公共政策对社会经济的影响程度。权小能弱是我国乡镇政府面临的普遍问题。东部沿海很多经济强镇产业、人口高度集聚，相应提出了更高的经济社会管理要求，但是镇作为最低一级的政府机构，受制于行政建制，其公共资源投入受到了极大制约，难以满足经济社会发展的需要。如一般乡镇往往受困于人员过多、人浮于事的问题，经济强镇却缺乏足够的人员参与管理。如临近狮山的容桂镇，2013年，其规模以上工业产值达 1414 亿元，工商税收达到 55.41 亿元，常住人口超过了 50 万。但是由于其行政级别仍然是正科级，其公务员编制在扩权前一直不到80人[1]。乡镇政府名义上是一级政府，但是在实践中却往往被虚化，作为政府的行政许可权、处罚权以及强制权往往在上级政府，工商所、税务所、派出所、土地所等作为县级机构的派驻单位，其对上级部门负责而不对乡镇领导负责，进一步弱化了乡镇的实际权力。在近些年基层政府机构改革的大背景下，乡镇政府有被进一步虚化的趋势。对很多经济实力不强，以农业为主的乡镇来说，这种改革方向是正确的，精简了人员，降低了行政成本，但是对于经济强镇，这个问题则另当别论。缺乏足够的管理人员与管理权限，造成了经济强镇职能部门被分割、分离，呈现离散型状态，不利于经济强镇的发展。在经济强镇中普遍存在经济、社会管理混乱的问题。河北省高碑店市白沟镇作为北方的箱包名城，在20世纪90年代陷入“假冒伪劣”与“黄赌毒”问题中，与义乌之间的距离越拉越大的一个重要原因便是白沟仅是一个镇级单位，缺乏各种社会管理权限，对市场不能有效监管，义乌则是一个县级单位，拥有相对较高的管理权限[2]。

以上分析可以看出，现行制度框架下，行政等级的权力划分与区域经济发展要求的管理权限已经出现矛盾，阻碍经济强镇进一步合理配置资源，保障基础设施建设、生态建设与基本公共服务的提供，阻碍了其经济社会的可持续发展，也不利于新型城镇化的进一步实现。

二、经济强镇行政管理体制改革的进展、内容与绩效

早在1986年，国务院即在批转《民政部关于调整设市标准和市领导县条件的报告》中明清提出了“镇改市”的设置标准“非农业人口6万以上，年国民生产总值2亿元以上，已经成为该地经济中心的镇可以设市。特殊情况的镇设市时可以低于这一标准。”2004年，发改委在《十一五时期我国城镇化战略》进一步指出：“作为城市扩张的一个重要环节，乡改镇、镇改市、县改市（区）的改制升格是一个必不可少的步骤。”[3]但从实际执行情况来看，乡改镇与县改市（区）的进展较快，而镇改市则几乎停滞不前，1986年福建石狮成功镇改市之后，没有一个镇能够镇改市，直到2014年6月，根据国家发改委、住建部等11个部门在今年6月联合印发的《关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知》，准备选择镇区人口10万以上的建制镇开展新型设市模式试点工作。但是此后也仅将浙江温州龙港镇与吉林延边二道白河镇列为试点单位，其中二道白河镇显然不属于经济强镇的范畴。

虽然在中央层面对镇改市落子谨慎，但在地方层面上，由于小城镇迅速发展，对区域经济影响重大，因此一些地区尤其是沿海小城镇发达的省份，纷纷开展了“强镇扩权”、“扩权强镇”的行动，将大量经济与社会管理权限下放给镇政府，其中尤以县域经济发达的浙江最为突出。

20世纪80年代，全国推行了“市管县”改革。但是在这场“市管县”体制改革运动中，浙江根据自己中心城市较弱的实际情况，将更多的权力保留给了县，其地级市的权力明显小于其它省份，随着县域经济的崛起，浙江实行几轮“强县扩权”，使县域经济保持了发展活力。在“强县扩权”的同时，浙江也注意到了非县城的经济强镇的崛起，1994年，浙江就确定了100个小城镇综合改革试点，推动小城镇的现代化建设。2000年，浙江在实施城镇化战略时选择了优先发展小城镇的战略，确定了136个中心镇，主要是推动小城镇的综合改革。2005年，浙江在绍兴县的杨汛桥镇、钱清镇等5个镇进行中心镇培育工程试点（即“强镇扩权”）。2007年5月，浙江将这一范围扩大到141个中心镇，并且实行了更大程度的放权[4]。浙江大规模的“强镇扩权”标志着浙江在经济强镇的行政体制改革中迈出了关键性的步伐。2010年2月，温州提出了经济强镇责大权小的问题，努力将乐清柳市镇、苍南龙港镇等5 个试点强镇建设成为镇级市。该年12月，浙江省提出赋予全省 27 个先行试点的镇与县级基本相同的经济社会管理权限。浙江的经济强镇行政管理体制改革走在了全国前列。除浙江以外，其它沿海地区也纷纷展开了试验。2009年，广东佛山顺德区试点放权强镇，将大部分事权向镇街下放，目前该市十个镇街均已获得县级管理权限；佛山南海区也同样启动了强镇扩权，将大部分市区的审批权限下放给镇。2010 年 9 月山东省宣布将启动镇级市试点，计划用 3―5年时间将省内 20 多个中心镇培育成小城市。

浙江“扩权强镇”的主要特点在于其并不是一次普遍的乡镇行政管理体制改革，而仅是针对经济实力强、辐射力大的经济强镇所作出改革，其中心在于调整既有县镇关系，向经济强镇下放部分甚至是大部分县级政府经济社会管理权限，提高经济强镇的经济社会管理与服务能力。具体来看，其下放的权力主要包括以下几个部分。第一，财政分成与投资体制。按照财权与事权一致的原则，在财政收入分成比例上向经济强镇倾斜，使经济强镇可支配财力大大增加；加大投资体制改革力度，允许经济强镇设立城建投资公司，筹集资金投入城市建设；改革贷款融资体制，拓宽服务领域，增加经济强镇贷款的额度与便利性，解决经济强镇贷款难的问题；加强对经济强镇的投资，省里拨专项资金用于经济强镇的基础设施建设、社会保障支出等，并对经济强镇的建设项目优先立项。第二，改革经济强镇的建设用地制度以及与此相关的户籍、社会保障制度。农村土地的集体所有制性质是小城镇建设用地的制约条件，为此，浙江加快了集体非农建设用地使用改革，逐步探索合理的土地流转方式；省里在下达用地指标时，也专门留有经济强镇的用地指标，以缓解经济强镇由于镇区面积迅速扩张带来的用地紧张问题。随着土地由农业用地转化为城镇建设用地，大量丧失土地的农民以及流入城镇打工的农民的身份产生了巨大转换，原有的户籍制度已经无法反映居民的实际情况，对列入改革范围的经济强镇，只要居民在居住地有稳定的收入来源与合法固定住所，即可以办理当地城镇户口，得到与当地居民一样的社会保障权利。第三，扩大经济强镇的社会管理权限与执行权。将县级政府拥有的部分社会管理权限下放到经济强镇，使这些镇不必再前往县城审批事务。对派驻在镇上的县级派出机构，在人事任免与考核上，也纳入镇的考核体系，使镇真正成为一级具有社会管理权的政府。

浙江的改革取得了良好效果，随着财政分成比例的提高，经济强镇的财政收入得到明显提高，如浙江绍兴钱清镇 2006 年税收达到 4.97 亿元，但可支配财政收入只有 1 亿元。强镇扩权实施后，税收达到6.5元，其中增量部分全部归镇政府，仅此一项，即使可支配财力提高一倍以上，城市建设与社会保障经费得到极大充实[4]。通过各种方式向镇政府授权，镇政府可以直接行使的权力扩大，行政效率得到了提高，很多事项不必再前往县市政府审批，为企业提供优良的投资环境的能力得到了提高，很多已经准备将总部搬迁到大城市的企业放弃了搬迁打算，并且吸引了一些已经迁出企业将总部回迁。在服务能力提升的同时，其管理能力也得到了提升，环境污染、社会治安等以前难于管理的问题也取得了较大进展，社会治安状况明显好转，环境污染问题也得到了一定程度的治理。

三、经济强镇行政管理体制改革仍需讨论的问题

经济强镇扩权已经成为经济发达地区的共识，并且一些省份已经做出了有益的探索。但是在改革中仍然面临一系列的难题，其中首要的则是如何分权的问题。

按照《宪法》规定，省、市（县）、乡镇是三级政府组织，但是在实际执行过程中已经演变成为了省、（地级）市、县（县级市）、乡镇四级政府模式，而且乡镇的权力被虚化。单一制国家政府间的权力划分存在两种模式：法律化的权力划分和行政化的权力划分。我国政府的权力安排是按照民主集中制确立的，但是在具体操作过程中依然停留在非制度化的层面上，政府间权力安排并没有依靠法律与制度固定下来，中央与地方政府间的关系往往依靠上级政府授权，镇政府的权力则来自县级政府的授权[5]。由于中国的分权依然是不稳定的，没有上升到法律层面，地方政府之间的分权首先依赖中央下放的权力，这就决定了越到底层权力越不稳定。

已有很多文献证实了中央与地方的分权是中国转型期经济取得迅速发展的重要原因[6]，这也可以用于解释为何在此次“强镇扩权”的改革中，地级市政府是一个积极的推动者，通过下放县级政府权力给强镇，刺激强镇经济更快的发展，可以使地级市在市域范围内受益。然而县级政府无疑是此项改革的利益受损者，无论是财权还是事权的下放，都会使县级政府的直接利益受到极大损失，而经济增长带来的利益只能在很小程度上弥补县级政府的损失。这也是为何此项改革在各地的进展并不相同，甚至出现一些地方镇的权力被重新收回的问题。因此如何界县级政府下放的权力，以及如何部分弥补县级政府因财权、事权下放带来的损失也是一个需要讨论的问题。

中国的行政体制是一个“职责同构”的体系，从中央一直到乡镇的党政机构设置高度统一，造成了上级有什么样的机构，下级就有什么样的机构对应，这是中国地方政府人员膨胀，盛行的重要原因[7]。如果继续扩张镇的权力，那么结果必然是镇真正成为一级政府，其人员配置必然出现膨胀，使精简机构与人员的构想落空。而且在目前以GDP为首要考核指标的前提下，一旦镇成为一级政府，那么其必然更加追求高速的经济扩张，而放弃其它目标的实现，甚至助长已经在县域、市域经济中出现的地方保护主义，加剧地方经济的封闭性，由于镇域空间有限，封闭性必然带来更大的不利影响。而且镇域空间有限还会影响到进一步成长之后的扩展空间。

因此，经济强镇的行政体制改革问题绝不仅仅是一个简单的放权问题，在放权的同时有必要进行综合改革。至于此问题，由于篇幅所限，另文加以探讨。

参考文献：

[1]林小昭.“大脚不再穿小鞋” 广东巨型镇有望改市[N].第一财经日报，2014―9―16

[2]刘秉龙，杨桂花.白沟模式研究[D]. 河北大学出版社，2010（1）：236―238

[3]黄忠怀，周妙.新型城镇化背景下“超级大镇”设市研究[N].北京行政学院学报，2013（4）：10―13

[4]陈剩勇，张丙宣.强镇扩权：浙江省近年来小城镇政府管理体制改革的实践[J]. 浙江学刊，2007（6）：215―221

[5]张志英.扩权强镇促进新型城市化探索[J]. 农村经济，2013（11）：85―87

城镇经济与管理篇9

1小城镇建设对区域经济发展的依赖性

区域经济的发展水平是小城镇发展潜力和持续发展前景的重要支撑，由于马太效应的存在，使得我国不同经济发展水平下的小城镇建设也出现较大差异。“强者愈强”的现象使得一些小城镇迅速崛起，如江苏昆山、太仓等县城。同时西部地区小城镇则“空心化”十分严重，资源匮乏、人口短缺成为常态。可以明确的是，小城镇建设明显地依赖于区域经济发展水平，表现在如下几个方面：小城镇建设对农业发展的依赖性。小城镇建设过程中，农村人口的转移和集聚是一个重要的过程，由于农业经济是农村地区主要的经济形式，因而小城镇建设的顺利程度也与农业人口是否能脱离农业生产并转移到小城镇有关，这不仅需要小城镇需要有相应的产业吸引力，同时还要具有一定的社会保障能力和经济吸纳能力。农民进城之后失去了以往的经济来源，而同时由于农村人口的流入，城镇中对粮食及蔬菜的需求也将不断增长，这就要求城镇具有相应的食品加工业和流通产业作为支撑，否则农村城镇化将失去依托。小城镇建设对工业发展的依赖性。从世界各国的农村城镇化发展历程来看，工业化助推的城镇化发展大都较为迅速，城镇化发展略弱于工业化水平。根据发达国家城镇化水平的数据可以看出，发达国家在工业化发展中后期的城镇化水平达到0.667，且与工业化发展水平密切相关。在工业化发展到一定程度后，由于产业的集聚导致资本和劳动力资源的富集，吸引更多的农村人口流入。但是发展中国家在城镇化建设过程中往往更加注重速度，导致城市化超过工业化，产生过度城镇化和虚假城镇化的情况。

2小城镇建设过程中对工业依赖主要表现在工业发展

为城镇人口提供就业机会方面，小城镇的建设发展过程就是不断产业升级的过程，随着第一产业在城镇建设过程中影响性的下降，工业产业成为连通农业及服务业的桥梁，农民进入城镇后有事可做才有可能在城镇中定居，否则便会出现农村劳动力的回流现象。通过数据分析可知，小城镇建设水平y大致与乡镇企业收入占经济总收入的比重x（一般用来指代小城镇工业化整体水平）之间存在函数关系。小城镇建设水平与工业化发展之间的拟合效果较为一般，回归效果不显著，说明小城镇建设水平虽然受到工业发展的影响，但由于工业发展水平较低而普遍未能更好促进城镇化，从曲线的波动变化趋势也可发现，在过去的18年间，样本小城镇的整体建设水平呈现波动趋势，受到多种因素的综合影响。小城镇建设对服务业发展的依赖性。服务业的发展壮大与整体社会环境的发展变化密切相关，就其行业特点而言，商贸流通业比制造业在吸纳剩余劳动力方面具有更大的灵活性。相比较大城市的带动作用，小城镇依托周围农村，将农民受众的农产品通过流通渠道转移到城镇中参与更高级别的商贸过程，能够稳定地为农村居民带来收入，因而其促进小城镇产业和资源集聚的效应也将愈发明显。在本研究选择的50个典型小城镇中已经大部分发展起了现代服务业，部分小城镇依托核心城市产业集聚的辐射，建立了较为成熟的服务贸易基地，并具有成熟和稳定的服务业发展经验。小城镇建设与区域服务业经济发展的线性关系。小城镇建设水平（y）与区域服务业经济发展（X1）具有对数函数关系。在样本数据中，服务业的发展与小城镇建设水平呈现明显的相关性，拟合度达到96.1%，说明该函数较好地表现了小城镇建设与服务业发展的关联，小城镇建设在很大程度上依赖于区域内服务业的整体发展水平。小城镇建设对区域经济发展的拉动性小城镇是区域经济发展到特定阶段的产物，小城镇的建设符合产业经济学和区域经济学相关理论的分析，是区域经济水平发展、生产力提高和社会文明发展质量持续提升的外在体现。同时，小城镇建设对于区域经济的发展具有重要的促进和提升作用，表现为能够拉动区域经济发展，提高区域经济发展质量。其主要表现在如下几个方面：小城镇建设带动区域金融发展。众所周知，区域金融发展是关乎地区综合发展和经济金融建设水平的重要指标之一，良好的区域金融格局具有很强大的外部经济效应，包括对金融资源的集聚效应、对金融业的规模经济效应、对相关产业的辐射带动效应等。同时，区域金融发展也与诸多相关要素有关联，比如企业的创新程度、金融的政策支持程度、劳动力良性发展程度等。而小城镇的建设在规模上虽然无法同大城市的城市化建设媲美，但是在要素集聚和产业发展层面却俨然是核心城市城市化过程的缩影。城镇建设依赖于各种资源的聚集，而以资本为核心的金融资源首当其冲。随着小城镇建设的推进，不同的金融机构在区域内聚集，使得小城镇呈现出金融发展速率较快、质量较高的现实特性。小城镇建设提高了区域内金融结构的合理性。金融结构是金融组织、工具、金融商品价格和金融业务等的组合，不同形态的金融结构体现着金融发展乃至经济发展的不同程度，反映了金融部门对地区经济构成的影响，一般而言，金融结构越复杂，即金融工具与金融服务的配合和组织越多样化就会使得区域金融市场的功能和格局更加高级，金融功能越强，同时金融发展的水平和层次就越高。通过对样本城镇的分析，目前以农商银行、农产品期货交易所为代表的金融机构已经在小城镇发展，进一步提高了小城镇经济的活力。小城镇建设带动产业及品牌集聚。区域品牌已经成为区域经济发展过程中的新现象，它的出现和发展提升了区域经济的竞争力，有力促进了区域经济的快速发展。区域品牌是指在某个行政（地理）区域范围内形成的、具有相当规模和较强生产能力、较高市场占有率和影响力的“产业产品”，是区域内企业品牌集体行为的综合体现，消费者能通过该区域的名称联想到这类产品（李世杰等，2009）。而这一现象很大程度上是伴随着产业在空间的集聚而形成的。小城镇在建设过程中不断为品牌的市场扩容提供空间，波特认为“产业群”是区域经济的显著特征，区域品牌是区域经济发展的产物。而品牌的建设具有外溢效应，其与区域经济发展呈现一定的关联，能够提升区域经济建设水平。小城镇建设带来创新人才。随着信息化、网络化的推进以及市场竞争的白热化，企业的创新模式发生了巨大变化，但是创新的要素及其对于经济增长的重要影响却未发生根本性的变化。创新仍然是经济增长的关键性驱动因素，而深化创新的基础便是具有创新意识和能力的人才。一直以来，人才随着产业向经济发达区域流动的趋势都十分明显。通过城镇化建设的实践，小城镇容纳了更多产业，同时也带来了更多的就业机会，而由于小城镇在区位和资源富集程度方面还不如核心城市，因而优秀人才在享有便利的产业资源的同时也不必为高房价压力和环境因素烦忧，因此近年来不断有人才向中小城市及城镇回流的情况。人才的集聚为区域经济提供了新的增长动力，在很大程度上成为小城镇进一步发展的促进性因素。

3提升小城镇建设水平促进区域经济发展的对策

（一）加强小城镇人口管理体系建设

从发达国家城市化建设的经验中不难看出，在城镇化过程中，人口是关键的资源，但其同时也具有流动性和较大的管理难度。为了进一步提高小城镇建设水平，提高区域经济发展水平，应该在明确小城镇建设关键层面的基础上提高对流动人口的管理水平。应该明确的是，完善流动人口管理制度和机构建设需要正确的建设理念和相关工作人员正确的工作态度作为基本指引。需要相关机构落实完善基础政务服务模式，增加针对流动人口管理的“一站式”服务体系，建设区域内流动人口综合服务中心，将居住证办理、数据分析、服务咨询、教育培训、政务宣传等不同部门整合到一起，提高管理制度运行效率。同时要加强对人口管理制度运行情况的监督检察机制，提高管理效率。与此同时，相关工作人员要具有相当的综合能力和业务能力，具备娴熟的政务管理能力与为流动人口服务的技能，拥有较为丰富的实际经验。还应熟悉掌握现代劳动力市场理论和发展状况，具有较强的服务能力、人际交往能力、组织协调能力和公关能力，同时还要具备基本的职业道德和敬业精神、良好的个人信誉，以便更好地为流动人口提供综合服务。

（二）优化产业结构促进资源集约化发展

在优化小城镇的区域优势、深化经济发展之时，要明确其发展的劣势所在，以重工业和制造业为主的第二产业要在今后的发展中与第三产业密切配合，优化产业结构，同时深化与金融业的相互交流，促进地区资源优势的合理分配与流转，实现地区资源优势对产业结构合理化的推进。同时，小城镇也要改变以往产业发展相对闭塞的状态，积极引导地区优势产业向外发展，如深入学习区域核心城市依据地区区位优势与外部城市或经济体进行合作，将产业集聚潜能发挥到最大限度。对弱势产业进行相应的经济扶持与金融支持，形成地区产业结构的集约化，进而提升地区产业竞争力，带动地区经济与金融发展，为小城镇区域经济高质量发展体系的建立做出积极贡献。

城镇经济与管理篇10

1.　加快小城镇的重要性与必要性

（1）当前，随着城市化问题的出现，以及大中城市承载力日趋饱和，加快小城镇建设，统筹城乡协调发展，改变城乡二元经济结构，为农民工转化为市民提供更多的机会，从而带动农村经济的发展己成为我们的必然选择。同时，结合当地情况，走一条特色小城镇建设的道路，也是符合我国国情的重大战略选择。党的十五届五中全会指出：提高城镇化水平，转移农村人口，可以为经济发展提供广阔的市场和持久的动力，是优化城乡经济结构，促进国民经济良性循环和社会协调发展的重大措施。随着农业生产力水平的提高和工业化进程的加快，我国推进城镇化条件已渐成熟，要不失时机地实施城镇化战略。党的十六届三中全会完整提出了全面、协调、可持续发展的科学发展观，统筹城乡发展被放在了“五个统筹”的首要位置，成为科学发展观的集中体现。加快小城镇建设步伐，统筹城乡协调发展既是缩小城乡差距、实现建设小康社会的目标；也是解决城市化问题，推进城乡一体化进程，发展小城镇走中国式的城市化道路的必然要求。

（2）因此，我们要抓住当前城镇化建设的大好时机，以科学发展观为指导，全面推进小城镇建设，坚持统一规划、合理布局、综合开发、配套建设的原则，充分利用小镇发展的优势和潜力，解决小城镇建设的不足，结合各地情况，打造出一批具有较强服务能力和辐射能力的特色小城镇，从而将我国的城镇化纳入可持续发展的轨道。

2.　加快小城镇建设的优势和潜力

小城镇作为覆盖农村区域的经济、政治、文化中心，在带动农村经济社会发展，启动农村市场方面发挥着示范和辐射作用。加快小城镇建设步伐，统筹城乡协调发展，就要利用小城镇发展的优势和潜力，形成城乡互补的新机制。与大中城市相比，小城镇具有特殊的功能和作用：

（1）加快小城镇建设能够吸聚大量农村人口，有助于把实现农民工向市民的转化，对推进城乡一体化进程发挥的重要作用。小城镇与农村相比，小城镇虽然处于城市体系的末端，但仍在基础设施、公共服务、保障制度等方面具有大的比较优势，是提供农村公共服务的有力保障。与大中城市相比，小城镇又具有面向农村、量大面广、转移成本低等特点，能较好地解决农村人口和劳动力转移的适应性问题。因此小城镇是开辟农村城市化的新路，它是沟通城乡的桥梁和纽带，是实现大量农村人口城市化的主要途径。

（2）加快小城镇建设，推动城乡经济交流发展，有助于统筹城乡经济发展。小城镇是沟通城乡的桥梁和纽带，是城郊型经济的平台。首先，小城镇是城乡商品市场交流的平台。当前，随着城乡生活水平和生活质量的提高，城市对优质农产品的需求增大，而农村对工业品需求量亦增大，小城镇成为城乡互通有无、优势互补的平台。其次，小城镇是城乡人才流动的平台，当前我国人力资源的结构性问题突出，小城镇可以发挥在城乡人力资源的双向流动中的纽带作用，引导城乡人才有序合理流动。再次，小城镇是城乡信息交流和共享的平台，信息匮乏已经成为制约农村经济社会发展的瓶颈，这必然影响农业产业结构的调整节奏和农产品的销售，小城镇具有一定的区位优势和资源优势，是促进城乡信息交流的最好平台。

（3）加快小城镇建设有助于是促进农民观念转变，推进农村现代化。小城镇作为连接城乡、工农的纽带，将大中城市的先进文化理念、生活方式等通过各种渠道传播到小城镇，再由小城镇发散传递到周边农村，为农民现代化提供了现实条件和可能。加快小城镇建设不仅可为进入小城镇的农民知识化提供各种方便条件，也对农民向市民转化提出了更高的要求，这将促使农民思想观念、价值观念、行为方式的改变，实现人的现代化。

3.　当前小城镇建设存在的问题

我国小城镇建设迅猛发展，对社会经济的发展起到了巨大的推动作用，同时，小城镇的建设和管理也存在着十分突出的问题，集中体现在：

（1）小城镇规模偏小，辐射能力较差，集聚功能难以发挥。小城镇在很大程度上是一定人口的聚集体，其人口与社会经济发展相辅相成。因此，小城镇规模不够大，人口的数量少，就会造成小城镇发展空间和辐射区域狭小，对资源的利用能力小，导致小城镇基础设施建设成本过高，小城镇基础设施不健全，不能满足小城镇居民生产和生活的需要，制约了小城镇的建设和经济的进一步发展，

小城镇功能的发挥就会受到极大影响。

（2）小城镇建设整体规划不强，布局不合理，特色不够鲜明。小城镇作为一定区域的政治、经济、文化、信息中心，必须用成熟的思想指导其建设，以保证小城镇的健康、有序的发展，但长期以来，由于我国小城镇建设缺乏总体规划，缺乏正确的指导和科学的管理，并且受资金、人才及观念等方面的限制，目前小城镇建设发展规划普遍存在起点不高、定位不准观念不新等问题。同时，在城镇规划中，往往忽视对自身历史渊源、文化背景、风土人情等个性特质的把握，使小城镇建设缺乏特色。

（3）小城镇发展建设资金短缺，投入严重不足，使基础设施建设不够完善，功能较为单一。对投资缺乏吸引力资金不足是全国小城镇建设普遍存在的问题，也是制约小城镇建设和阻碍小城镇发展的主要因素。尽管小城镇的投融资体制目前呈现出多元化的特点，但政府仍然是最重要的投资者，特别是小城镇基础设施建设投资大、收益小、问题多，市场化运作难度大，社会资本参与小城镇建设管理的机制尚未形成。加之，地方财政配套财力不足，小城镇普遍存在基础设施不完善，功能不健全的现象。

（4）小城镇建设权责不明，管理混乱，改革滞后。由于小城镇存在多头管理的现象，不能形成集中统一领导，政策资源和资金项目比较分散，不能集中投向重点小城镇，未能形成加快小城镇建设的合力，城镇建设管理中存在盲目性、随意性。同时，由于主管部门间职权交叉，责任不明，加之改革滞后，对小城镇的建设管理有时放任自流，在管理上执法力度不够，违规建设、未批先建、乱搭乱建等现象突出。

4.　加强小城镇建设与管理的对策

加快小城镇建设步伐，统筹城乡协调发展要按照科学发展观的要求，统筹兼顾，把小城镇建设纳入经济发展的总体布局中，运用市场机制多元化融资，紧抓基础设施建设，完善政策配套，增强小城镇辐射带动作用。以制度创新推进小城镇建设，努力提高小城镇管理水平。切实做到以城带乡，以工促农，城乡互动，全面推进特色小城镇建设协调发展。

（1）坚持以科学发展观为指导，科学规划，合理布局作为基本前提，全面推进特色小城镇建设。小城镇规划要按照合理布局、科学规划、规模适度、注重实效的要求，体现高起点、可持续，从而使城镇健康有序地发展。在完善城镇发展规划中，必须突出科学性，要按照小城镇建设的发展规律办事，根据其区位优势、适应产业发展需求、依据历史文化特色布局，在布局上确定好小城镇的性质、功能和基础设施规模，注重实效，真正走一条以市兴镇、产业立镇之路，形成自己的独特优势的发展道路。小城镇建设规划必须面向“三农”问题，坚持把“农村工业化、农村现代化、农村城镇化、城乡一体化”作为发展目标。形成了以城带乡、以工促农、工农联动、城乡互动的新机制，增强城镇对农村发展的辐射带动作用，为农民创造更多的就业机会。

（2）运用市场机制多元化融资，加大小城镇建设力度。小城镇建设要通过市场经济的运作方法，创新小城镇建设资金筹集的渠道和机制，摆脱对财政的依赖思想，使小城镇建设从过去主要依靠政府投入，转变为向社会向市场要投入的机制，运用城市经营理念，盘活城市公共资产，走资本运营的路子，逐步朝着国家投入为辅，社会投入为主，企业和个人积极参与的形式过渡。完善小城镇地财政管理体制，从制度上保证小城镇建设的稳定的资金来源。在城镇土地转化和升值、房地产增值中筹集建设资金，深化投融资体制改革，加快城镇公用事业、企业的公司制改革，大力吸纳社会各方面资金用于小城镇建设，投入基础设施建设，改善投资环境。培育资本市场。同时，积极争取上级支持，给予资金和政策的倾斜与扶持，努力为小城镇建设提供资金保障。

（3）抓基础设施建设，完善政策配套，集聚农村人口，增强小城镇辐射带动作用。小城镇基础设施建设的现代化是城镇化的关键之一，要充分考虑小城镇对周边农村的辐射带动功能和提供社会公共服务的载体功能，增强人口凝聚性，使农村人口有效地向小城镇集中，积极探索农民安居、就业、失地补偿、社会保障的有效办法和途径。推进小城镇基础设施向周边乡村延伸，实现城镇化。同时，紧抓基础设施建设，完善配套设施，促进公共服务向农村拓展，重点解决水、电、路和生活垃圾处理等问题，切实改善城镇人居环境。

（4）以制度创新推进小城镇建设，努力提高小城镇管理水平。要坚持建设与管理并重的原则。因此，抓好小城镇建设的同时，必须提高小城镇的管理水平。要认真贯彻执行《中华人民共和国城市规划法》、《建制镇规划建设管理办法》、《村庄、集镇规划建设管理条例》等法律、法规。同时，进行体制创新，深化小城镇综合配套改革。首先，要全面落实小城镇户籍制度改革，完善配套政策措施，确保城乡居民享有同等待遇，积极为城乡人力资源的合理流动创造有力条件，维护农民工的合法权益；其次，要转变政府职能，提高城镇建设和发展的决策管理水平。将政府工作的重心转移到搞好城乡社区服务上来，要不断加强村镇建设管理方面的执法力度，实现建设管理规范化，创造有序、文明的农村环境，推进城乡一体化的进程。

参考文献

［1］贾玉洁关于小城镇建设的思考［期刊论文］-改革与开放2011（4）.

城镇经济与管理篇11

问题的提出

城镇化建设与经济发展密切相关，城镇化与经济发展的关系研究,最早出现在钱纳里1975年出版的《发展的模型：1950-1970》一书中，通过模型回归，提出了城镇化率与人均GDP的一般对应关系。汪金敖认为城镇化是经济发展的突破口。王波对经济与城镇化的关系的实证研究表明经济与城镇化之间存在着良性互动关系。但对于我国目前的城镇化建设状况如何，是否与我国经济发展水平相适应，理论界存在很大分歧。

占主流的观点认为我国的城镇化严重滞后于我国的经济发展水平。另一种意见则是觉得前者夸大了中国城镇化滞后的程度，认为中国的城镇化大体合适，只是略微滞后。还有一种意见认为中国不是城市化滞后，而是隐性超城市化。不管是超前还是滞后城镇化，以前的研究主要是静态的研究，鉴于此，本文采用基于熵值法的动态评价方法对我国城镇化建设与经济发展的协调性情况进行动态研究，以求能客观反映我国城镇化建设与经济发展的协调状况。

评价指标体系

评价城镇化建设与经济发展之间是否相协调，首先要对两个子系统的评价指标体系进行选取，本文按照客观性、科学性、完备性、一致性和数据获取可能性的原则，结合有关学者的研究成果和数据资料的来源情况，最终筛选出31个能比较集中反映经济发展和城镇化建设的指标，作为评价指标体系，其中经济指标12个，城镇指标19个，具体指标如表1所述。

动态综合协调系数的计算

协调系数是指某一系统与其它系统相适应的数值，反映了隶属于“协调”这个模糊集合程度的指标，其取值为［0，1］之间的实数。协调系数的计算公式为：

公式中：W表示协调系数，X为子系统实际发展水平；X *为协调发展水平；K=2/S，S为方差，W(i/j)是i子系统对j子系统的协调系数；W( j/i)是j子系统与i子系统间相互协调发展程度的协调系数；W(i, j)是i系统与j系统的综合协调系数。若实际发展水平越接近协调发展水平时，协调系数越大，说明协调发展程度越高；实际发展水平与协调发展水平的离差越大时，协调系数越小，说明协调系统协调发展程度越低；当实际发展水平与协调发展水平相等时，协调系数为1，说明系统完全协调；当实际发展水平与协调发展水平的离差趋于无穷大时，协调系数趋于0，说明系统完全不协调。可见，协调系数能反映系统间的协调发展程度，通过协调系数可以直观、方便的评价城镇建设与经济发展的协调发展状况。

本文通过选取我国31省市1995、1997、2000、2003、2005、2007和2009年七年的数据，首先采用墒值法和理想点法相结合的时序多指标综合评价方法计算出我国1995-2009年的城镇化综合动态发展水平和经济动态综合发展水平，再结合隶属度函数，运用统计年鉴相关数据，计算了1995-2009年我国31省市的城镇建设与经济发展的综合动态协调系数，计算结果如表2所示。

结果分析

（一）协调系数等级划分

协调系数的大小表示其协调程度，它的不同区间划分可以作为不同协调程度的衡量标准。为了使协调系数更直观地评价城镇建设与经济发展两个系统之间的协调发展程度，结合相关协调发展研究的理论，本文把协调系数划分为6个等级，协调系数大于0.6即达到协调状态，如表3。

（二）我国各省市城镇建设与经济水平的协调发展结果分析

我国城镇建设与经济发展的协调性区域差异明显，东部最好、中部次之、西部较差。我国城镇化建设与经济发展的协调性区域发展极不平衡，东部协调性较高，中部次之，西部较差，东西部差距较大。我国东部地区的省市，除福建外，其它省市的城镇建设与经济发展的协调系数都大于0.6，均达到协调状态，其中，北京、上海和广东三省市的协调系数最高，均大于0.9。中部地区除河南和河北两省的协调系数小于0.6外，其余省市的协调系数都大于0.6，已达到协调发展状态，但协调系数最高的湖南也只有0.791，落后于东部地区很多省市。西部地区的城镇建设与经济发展的协调性较差，除重庆、四川两省市的协调系数大于0.6外，其它11省市的协调系数都低于0.6，属不协调发展状态，其中、新疆和青海三省的协调系数低于0.19，为极度失调状态，西部13省市的城镇化建设与经济发展的协调性较差，远远落后于东部地区，与中部地区也存在一定差距。

我国大部分地区的城镇建设滞后于经济发展水平。协调系数W(i, j)是由W(i/j)和W( j/i)两部分共同决定的，如果W(i/j)值大于W( j/i)值，表明i系统优于j系统,即经济发展水平高于城镇化建设水平，是滞后城市化建设；反之，如果W(i/j)值小于W( j/i)值，表明j系统优于i系统，即城镇化建设水平高于经济发展水平，是超前城市化建设。从计算出来的W(i/j)、W( j/i)和W(i, j)值来看，只有北京、上海、广东、江苏、浙江和重庆六省市的W(i/j)值与W( j/i)值差距较小，这六省市的城镇建设与经济发展的协调系数比较高，均大于0.8，其城镇建设与经济发展达到良好协调状态。其余25省市的W(i/j)值都大于W( j/i)值，即这25省市的城镇化建设都滞后于当地经济发展水平。其中天津、辽宁、吉林、黑龙江、安徽、江西、山东、湖北、湖南、海南、重庆和四川12省市的综合动态协调系数虽然都大于0.6，但其城镇化建设水平仍然滞后于当地的经济发展水平，城镇化建设水平仍有待提高，而、新疆和青海等省市在发展经济的时候忽略了城镇化建设，其城镇化建设远远滞后于当地的经济发展水平，亟需大力增强城镇化建设力度。

随着时间的推移，我国的城镇建设与经济发展的协调性趋势增强。从1995年到2009年，随着时间的推移，我国大部分省市的城镇建设与经济发展两者之间的协调性趋势增强，从1995年到2009年选取的七年样本计算出来的静态协调系数来看，1995年，我国只有北京、上海和广东三省市的协调系数大于0.6，到2003年，已经有北京、上海、广东、浙江、江苏、湖北和湖南等16省市的协调系数大于0.6，但到2009年，除、新疆、青海、宁夏、甘肃和贵州等10省外，已经有21省市的协调系数大于0.6。而从计算出来的7年的综合动态协调系数来看， 我国31省市中，有18省市的城镇化建设与经济发展的协调系数大于0.6，只有13省市的城镇建设与经济发展的协调系数小于0.6，而且北京、上海、广东三省市的协调系数大于0.9，已达到优质协调发展状态，浙江、江苏两省市的协调系数也大于0.8，达到良好协调状态。所以总体而言，我国大部分地区的城镇建设与当地的经济发展基本上是协调发展的，而且随着时间的推移这种协调性趋势增强。

结论与建议

（一）结论

从1995年到2009年，我国的城镇化建设进入了一个高速发展的阶段，虽然随着时间的推移，我国的城镇建设与经济发展的协调性趋势增强，但我国城镇建设与经济发展的协调性区域差异明显，而且我国大部分地区的城镇建设滞后于经济发展水平，这对社会发展产生种种消极影响。当前我国在生产、消费、人口、土地和环境等方面存在的许多问题，无不与城镇建设与经济发展不协调相关。当务之急是明确城镇化建设与经济协调发展的巨大战略意义，通过加强基础设施建设、改革土地政策和户籍管理制度、完善社会保障关系、调整产业结构和能源消耗方式、健全投融资体系和增强环境保护和资源节约意识等措施，缩小区域差异，促进我国城镇化建设与经济水平的协调发展，从而进一步实现我国经济社会的可持续发展和全面建设小康社会的宏伟目标。

（二）相关建议

制定科学合理的城镇发展规划。规划是城镇建设和发展的蓝图，是建设和管理城镇的基础手段和依据，科学合理的城镇发展规划可以有效提高城镇化建设水平，也可以带来巨大的经济、社会与环境效益，从而有利于我国城镇建设与经济的协调发展。我国城镇建设与经济发展的协调性区域差异明显，因此，要从实际出发，以协调为原则，根据当地经济发展水平、区位特点和资源条件，总体规划、合理布局，缩小城镇建设与经济协调发展的区域差异。

加强城镇基础设施建设。由于基础设施具有投资规模大、建设周期长、发挥效益慢等特点，我国大部分地区的城镇基础设施建设较差，因此，必须提高思想认识，加强基础设施建设。可以通过共建、共享发挥集聚效率和规模效率，降低建设成本，提高投资效益。此外，国家应该在城镇改造、公路、广播电视、通讯等基础设施建设方面给予支持，地方政府要根据自身财力状况，重点支持城镇供排水、环境整治、信息网络等公用设施建设。同时，也需要加强基础设施管理，应设立统一的城市公共资产管理机构，对城镇基础设施进行统一运营、养护、维修、扩建、改进等环节，确保基础设施长效作用的充分发挥。

加强制度创新和城镇管理。要加强户籍制度、土地制度、社会保障制度、财政投资体制、行政管理体制等制度和体制创新，为城镇发展创造条件。同时，政府要加强城镇规划、政策引导、信息咨询、投资环境和公共品供给等引导和管理，健全服务职能，提高管理效益。

参考文献：

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7.邓宇鹏.中国的隐性超城市化[J].当代财经，1999(6)

8.姜波.警惕城市化泡沫[N].经济日报，2004.10

城镇经济与管理篇12

城镇化是破除城乡二元化发展，解决城乡差距的根本性措施，近年来我国城镇化发展速度逐渐加快，最新统计数据显示，截至2014年我国城镇化覆盖率已达55%。在城镇化地区，土地资源的利用成为了影响当地经济发展的重要因素，但是当前我国多数地区的土地管理制度与城镇化发展状况不相符合，在城镇化发展的大环境下，如何做好土地管理制度的改革与优化，提升城镇土地利用效率，成为了我国经济社会转型所亟待解决的重要问题。

1城镇化进程中土地管理制度面临的主要问题

1.1人均土地占有量少，土地承载量相对不足。城市化进程的不断发展，使得大量的农村剩余劳动力涌入城市，而随着城市人口的逐渐饱和以及一系列“城市病”的出现，过量的人口开始由城市向周边的郊区和乡镇转移。在人口转移过程中，一方面给城镇化的发展带来了充足的劳动力支持，为城镇化建设起到了一定的推动作用。根据《2014年中国国土资源公报》显示，全国建设用地比上年增长3.7%个百分点，城镇人均建设用地面积约为110m2/人，这与西方发达国家基本上相持平。另一方面，城镇人口的增加势必给原有的城镇土地承载量带来影响，尤其是对于一些原本经济相对发达的城镇，本身的人口就相对饱和，如果在城镇化发展过程中涌入了过量的人口，超出了城镇的人口承载上限，必然会引起一系列的社会和经济问题。其中较为突出的就是人家耕地面积减少。虽然城镇化发展对于耕地的依赖程度有所降低，但是这并不意味着城镇居民可以完全脱离土地，因此，如何在人口过量与固有耕地面积之间寻求动态平衡，成为城镇发展所必须面临的问题。

1.2经济社会转型中政府的土地管理调控不到位。我国目前正处于社会和经济双重转型的关键时期，加上市场经济波动带来的影响，在城镇发展过程中，一些开发商、企业单位不可避免会存在非法的土地买卖、滥用土地等问题，甚至部分地方政府部门也存在市场逐利行为。在这种大环境下，部分城镇政府对于土地管理调控不到位，逐渐从“法治”转向了“人治”，难以为土地管理制度的优化与改革提供坚实保障。从城镇经济发展方面来说，由于缺乏政府的宏观调控，经济建设用地比例上升，耕地以及其他用地比例相应降低，土地管理粗放，虽然在短时间内有助于提升城镇经济状况，但是从长远发展看，必然会引发一系列的土地问题，最终制约城镇经济的可持续发展。

1.3城乡二元土地制度的影响。我国土地管理的问题集中在两方面：一是城乡土地二元制；二是土地资源非市场化配置。在过去30多年的发展中，政府通过制度垄断土地供应使得土地这一沉淀资产在变现过程中的资本增值得以迅速地投入到城市建设和经济建设中，尽管伴随着闲置、浪费、粗放式利用等问题，但这一方式在经济发展的初级阶段可以暂且认为是有效的。现在我国已经进入了稳增长、调结构的关键时期，面临着“中等收入陷阱”的突破难题。如果继续实行以前的土地制度，不仅不会助力经济转型，反而会产生负面效应。诸如征地拆迁矛盾、地方债务风险、房价居高不下、交通堵塞、环境污染等问题会愈加严重。从市场经济的视角，人口、土地、资本这三大基本要素在城乡之间应该是自由流动的，尤其是在移动互联网时代，经济资源的双向和多向流动的效率会有更大的提升。但因为制度的不合理，导致我国现在城市和农村的经济资源流动是单向的，土地、资金、人才和技术基本都是单向地由农村流向城市。未来通过土地制度及相关配套制度的改革，应该使这些经济资源能在城乡之间实现双向的流动和互动。

2城镇化进程中土地管理制度改革的建议

2.1土地市场化应遵循先资产化后资本化的路径。一方面，土地意味着财富，土地的财产属性以土地的效率价值为目标，不少西方国家基于该理论将土地私有合法化。但这种做法具有极大的短视性，往往会导致土地的过度集中、人地矛盾突出甚至引发政治危机。另一方面，土地不仅是受人支配的物，更是人类所赖以生存的自然基础，土地所有权的制度设计与政治安全、经济安全，乃至社会公平公正和社会稳定都有着密切的联系。因此，土地也具有公共资源的属性。从经济学角度来看，土地是准公共物品，土地市场化应遵循先资产化后资本化的路径，在保证当代人和后代人对土地公平、可持续、有价值的利用的同时，实现土地资源的市场配置效率的最大化。

2.2以长期化为目标改革和完善土地使用权。产权制度是市场经济健康发展的制度基础。在制度改革上，土地的使用权应从所有权中全部剥离出来，建立城乡统一的土地使用权市场，以激活农村的沉睡资本，促进经济潜力的释放，同时注意保持土地产权制度的长期稳定。放开使用权市场，让市场对土地使用权进行合理配置，以进一步提高其使用效率。与此同时，要提高政府的管理能力和管理手段，规范和服务好市场，改革和完善土地使用权，将权力下放市场，并建立防止土地暴利、垄断的机制。

2.3政府应退出土地垄断一级市场。我国地价持续增长的一个根本原因就在于政府完全垄断了土地一级市场的供应，导致效率低下，使其始终处于供不应求的状态，进而持续拉高地价。涉及小地块、产业用地转用等土地，需要经历先收储后“入市”的程序，但由于收储成本或利益分配等问题又难以“入市”。未来政府应退出土地垄断经营的一级市场，更多地让市场发挥作用，提高土地配置效率、降低交易成本，使土地特别是存量用地与城市升级转型相匹配。除了公共利益用地需要征收外，其他用地一律让市场发挥作用，收益分配则通过所有者的收益（如基准地价的10%～25%）和增值税来调节。

2.4界定好中央与地方政府的权限。中央、省级政府管宏观，市县负责规范和服务市场。中央及省级政府应通过制定空间规划制定城市边界和耕地、生态用地的保护红线，控制防范城市建设的无序蔓延和保证粮食安全、生态安全，同时致力于实现公共服务均等化；微观上应以放活为主，属地化管理，不要再插手指标控制之类具体事务。政府决策应致力于社会公平的维护、资源的保护、公共设施的配套以及市场秩序的维持，让市场充分发挥资源配置的作用。从经济发展的整体状况看，目前正处于城镇化发展的初级阶段，城镇基础设施正在不断修建和完善，在这一过程中必然会占用大量的土地资源，因此，为了保障城镇化发展的顺利进行，同时维护好城镇居民的既得利益，必须对现有的土地管理制度进行与时俱进的优化与改革，破除城乡、城镇二元化发展壁垒，从而为社会和经济的转型减轻阻力。

参考文献

[1]张薇丽，胡晓秀.国内外城镇化进程中农民土地权益保障解决及启示[J].经济研究参考，2015（5）：19-21.