全国基层社会治理系统篇1

基层社会治理的全面观。基层社会治理也离不开“四个全面”。“四个全面”是我们加强和改善社会治理的目标性工具。一是基层社会治理不能脱离全面建成小康社会的目标和中华民族伟大复兴的目标，否则任何基层社会治理都会与历史使命相脱节；二是基层社会治理创新离不开全面深化改革，否则任何社会治理创新都是表面文章、昙花一现；三是基层社会治理创新离不开全面依法治国，否则基层社会治理就会偏离法治轨道，产生新的混乱；四是基层社会治理创新必须全面从严治党，必须主动加强和完善党的领导，否则就会脱离党的领导，事倍功半。

基层社会治理的人民观。基层社会治理一定不能忘记职为民所授、权为民所用、情为民所系、利为民所谋。只有一切为了群众，才能诚心诚意为群众办实事，尽心竭力为百姓解难事，坚持不懈为人民做好事。

全国基层社会治理系统篇2

农村市场化发展加快了经济社会的全面转型，不仅改变农村的经济结构和社会结构，也带来了农村政治机制的转型，即由传统的“国家政治主导型”向现代的“国家———社会政治主导型”转变。与传统计划经济相适应的“国家政治主导型”基层政治运行机制是依靠国家权力或国家政治力量来推动和实现农村基层政治运行和乡村治理的内容和方向，国家的制度性规定和组织化力量是基层政治权力产生的合法来源、运行的基本框架和农村基层治理的基本准则。与农村市场化改革相呼应的“国家———社会政治主导型”基层政治运行机制是在国家与社会二元化发展基础之上，农村社会获得一定程度的自治权，社会力量在基层自治治理和基层政治运行过程中逐渐壮大并起到重要作用。

一个社会要体现公正的基本价值和文明的社会形态，社会的运行和发展就必须遵循公正的基本原则，其中就是要能够使绝大多数社会成员参与到国家和社会的管理之中并从中受益，从而实现个人真正意义上的发展。有学者认为，公民通过亲身参与国家政治过程之中，能够认识到自己在国家政治体制中的地位，知道如何发挥自己的政治作用，从而使自己更加关心政治、了解政治，增强对政治的信赖感，通过政治参与能够深刻感受自己是政治国家的一员，能够为国家政治运行和发展发挥自己的作用，从而能够增强自己在政治国家中的满足感。基层自治治理是农民政治参与的重要形式，是“国家———社会政治主导型”基层政治运行机制的典型表现方式。基层自治是农村市场化改革后，为了维护基层农村的稳定秩序和保障农民的政治权利，在基层政治体制上采取的一种新的治理方式。通过基层自治治理，可以全面的考察中国基层农民政治参与的基本情况和基层政治体制发展的基本现状。自治是现代民主政治中政治权力良性运行的最好手段，其目的在于推进和完善政治民主，以实现国家政治体制的化运行。基层自治的实行揭开了中国农村政治自治化的序幕，以自治为核心的基层治理成为改革开放以来中国农村政治体制转型的一次制度创新。以基层自治为主要内容的基层政治体制自治化明确了在基层政治运行中国家与社会的基本关系，在基层领域划分了国家权力的运行边界和公民政治权利的有效范围。基层政治体制的自治化成为农村市场化改革以来基层政治发展的鲜明特征和价值内涵，代表着基层民主政治的建设方向，成为基层政治文明和政治现代化的发展道路，为农村经济社会转型期基层自治治理的宪革奠定了坚实的政治基础。

（二）政治思维理性化

按照过去政治学传统的“国家———社会”分析框架去认识农村基层的政治问题时，总免不了带有一定的价值倾向，即始终认为国家权力不从乡村完全退出，那么乡村政治的民主化就不可能实现，农村的民主政治体系就不能够建立起来，总有一种将国家权力与乡村民主治理的政治结构对立起来的惯性思维，对国家权力存在着一种本性的排斥情绪。农村市场化改革，带来农村经济社会的发展，也改变了过去农村传统的政治思维和简单的政治观念。事实上，农村的政治问题不仅仅只是一个基层政治体制和治理结构的问题，更重要的是，放在整个国家的政治立场上来看，它更是一个农村经济与社会的发展问题。如果在基层农村完全简单的强调民主自治，追求所谓想的基层自治治理状态时，把国家权力在基层政治体制中彻底排斥出去，那么就把农民的发展与基层政治体系形式化地结合起来，错误的认为基层的政治民主化必将带来农村经济社会的发展，等于把农民的发展孤注一掷了。很显然，在社会现代化和经济市场化的大背景下，完全靠农民自己来推动农村经济社会的发展无疑是一种可笑的设想。乡村的政治体制和治理模式不仅仅是政治问题，它应该是在推动乡村经济社会快速和良性发展的实践之中获得自身的合理性、合法性和科学性基础的，而不是一种超脱于农村社会的主观政治想象和体制设计，它必然是一种理性的合乎农村社会发展规划的政治运行机制。基于理性的政治思维，在乡村政治结构和自治治理体系中，在国家发展的现有实际情况之下，一方面，国家权力的退场并不会带来纯粹的、理想的乡村政治民主化和基层治理自治化，因为基层政治和治理还会受到来自于基层各种利益的威胁，而暂目前，这不是农村政治体制和治理模式所能单独承受得住的。同时，另一方面，国家权力的存在并不等于乡村政治民主化和基层治理自治化的丧失。国家权力在基层的存在也是为了基层社会秩序的控制，是为了实现公共利益，它的价值立场与基层自治治理和农村民主政治建设是高度一致的。

因而，理性的政治思维决定了农村政治不是一个孤立的系统，决定了农村政治发展路径的选择不能片面的追求政治目标，而要将农村的政治、经济、社会发展看成一个系统工程，将基层政治发展置于乡村发展的全局之中来考虑。是人类社会的一种社会规范和政治制度，是一种理性的政治形态，是人类对于政治文明和政治现代化不断进行理性思考的成就，是一种理性的产物。正如有学者所说，的构建能理性的看待政治权力和政治过程，正确的认识权力的功能与作用，通过对国家权力以及国家与社会关系的理性反思，构建起了现代政治文明社会的理性运行的政治框架。在农村经济社会转型期，实现基层自治治理的化变革就是要通过一种的框架和机制，科学地处理农村基层的国家权力与基层自治权力之间的关系，科学地处理农村经济、政治、社会发展之间的关系，科学地处理国家、社会、村民三者之间的关系，实现基层自治治理与农村经济社会发展的良性互动，使基层自治治理与激发农村发展活力、促进农村社会公正高度结合起来。基层自治治理的宪革是一种理性的农村基层政治机制和治理模式，它顺应了基层政治、经济、社会变化的大趋势，它不仅以基层政治思维的转型为基础，而且还会更加促进基层政治的转型。

（三）政治行为自主化

传统农村基层政治体制的建立是国家通过基层的制度性构建，强行在基层农村传播和实现国家意志的自上而下的过程。这一政治过程代表着国家在基层的权威性立场，与当时农村封闭的经济发展道路相适应，体现了国家在计划经济时代对农村统一的整合性能力，展示了国家通过基层政治行为对农村经济社会建设的全面掌控，具有相对的政治合法性，由于农民对基层政治没有太多的想法和主张，也得到了农民的认可和践行。

虽然，这种基层政治的运行体制对于稳定农村社会秩序、促进当时农村发展发挥过实际效能，但它是以农村对于国家意志和政治体制高度统一为基本原则的，不允许农村在基层政治机制和运行中有任何个性和特色，体现的是国家一体化的制度在农村的广泛实施。因此，当时的基层政治体系和机制受制于国家高度的政治权威，因而忽视了农民自身的政治意识萌发和政治行为的自主性，可能和基层民众的需求不一致，可能与农村基层的实际情况不一致，这样，农村基层政治体系的制度构建与农村的政治需求、农民的政治需要不一致、不协调，使得农民作为基层政治的承受者与实践者在实践中产生了很多的困惑、无奈和忧愁。忽视了农民的政治主动性和制度创造性，忽视了农民真正的政治诉求与经济憧憬，这就是当时农村在国家政治制度高强度关怀下产生的政治与实际生活不相一致，以致使基层政治生活与国家本身的基层政治设计目的渐行渐远的原因所在。在改革开放以前，中国农村的基层农民可能一直给世人一种缺乏政治自主性的群体形象，过多的依赖于国家政权的体制机制，始终生活在国家的政治权威之下。因此，有学者认为农民政治行为意识主要是保守性，是对皇权的崇拜、顺从和迷信，“他们不能代表自己，一定要别人来代表他们。他们的代表一定要同时是他们的主宰，是高高站在他们不受其他阶级侵犯，并从上面赐给他们雨水和阳光。所以，归根到底，小农的政治影响表现为行政权支配社会。”中国政治发展历史表明，农民也不是简单的保守群体，农民与国家的关系始终遵循着一种“暴政———反抗”、“仁政———顺从”的历史脉络，农民在国家政治舞台上，扮演的要么是依从者的角色，要么是反抗者的角色。有学者认为，“在第三世界，农民很少会在税收、耕作模式、发展政策或繁琐的新法律等问题上去冒险与当局直接对抗；他们更可能通过不合作、偷懒和欺骗去蚕食这些政策。”看到了农民的革命性，充分发挥农民的革命性，从而使得农民成为中国政治革命的主角，赢得了基层乃至整个国家政治翻天覆地的变化。“农民到底是纵的玩偶，还是若愚的大智慧者；农民到底是道义小农，还是理性小农，抑或是其他等等？或许只有真正理解了变革中的乡土社会才能理解当下的中国以及我们正在经历着的改革的深刻性。”

农村市场化的改革不仅带来农村经济社会的发展，更带来了基层农民政治意识的觉醒和政治自主性的增强。中国市场化改革是源自农民“联产承包责任制”的制度发明而开始的，充分说明农民在国家的制度面前，并不是要以革命性的激烈对抗方式改变国家基本制度和政治统治，也不是对国家意志和行为的盲目依从，而是具有创造性和建设性的，这就是市场化带来的农民与国家政治关系的新发展。农民具有政治自主性，希望通过自己的智慧发明和实践努力来改变和完善基层农村贯彻国家政策的政治行为模式，一方面表现为以一种语言的提示来不断警醒国家关注农村政治体制的缺陷，从而推导基层政治的体制创新，另一方面通过自身亲身的基层政治实践，参与到基层政治的体制运行之中，感同身受，从而推动基层政治的有效运转。正是农民对基层政治的支持、参与和改善，从而构成了基层政治变革创新不可或缺的动因。基层自治治理是农村市场化改革后，基层农村基本的政治体制，它宣扬的不仅是基层农民的自治治理，更应当是基层农民的政治自主。基层自治的实际履行，关键在于村民主体是否具备政治自主性。“问题的实质不在于资源环节上（集权与分权），而在于国家分权后，社会是否能够真正自治自律”。自主是自治的根本特征，自主才是自治的真实体现。从当前农村基层自治治理和政治体制变迁来看，农民的政治自主性显著增强，一方面不断通过扩展自治来实现村民自身对基层农村事务的自主管理，另一方面又在不断适应经济社会转型的背景，探寻一种能够更加充分展现农民政治自主性的基层自治治理的创新机制，即通过创设一种新型的基层政治体制来保障农民的政治自主性，基层自治治治理的宪革就是这么一种探索渠道。从农民的政治自主性入手，构建国家与农民的稳定政治关系，充分发挥农民的政治自主性是基层自治治理宪革的重要缘由。农村市场化改革催发了农民的政治自主性要求，农村基层政治行为的自主化已经成为基层政治文明的典型特征，基层自治治理的宪革在实现基层政治体制创新中将会使农民政治自主性有了发挥更大作用并构成影响的空间，伴随着农村经济社会的转型将成为农村政治现代化架构和农民政治自主性追求的基本框架。

（四）政治参与制度化

传统农村的基层政治体制追求的是国家自上而下控制和管理基层的能力，而缺少对基层民众自下而上的政治表达的制度性关怀。因而，传统农村政治制度的直接功能是形成和塑造国家追求的农村基层应当具备的政治社会秩序，制度成为国家向农村基层灌输和传播政治权威和政策纲领的重要资源。从制度学原理上来看，制度应当是国家在一定时期为实现社会政治、经济和文化等目标而对社会进行强制性规范和权威性导引，以实现按一定价值秩序对社会公共利益进行合理分配的手段。

在传统农村社会，国家对基层的制度渗透更多追求的是基层稳定的社会秩序；农村市场化改革，国家的制度渗透追求的是经济利益，实现农村经济的发展，而农民经济利益的实现催发了对政治利益的强烈需求，因而代表实现农民政治利益的基层政治制度开始逐渐形成和实施。农村市场化的发展，利益意识和自主意识成为基层民众最先确立的基本观念，经济利益和经济自主成为市场化初期基层农民的追求目标，但基层政治体制的滞后却使得农民许多权利和利益无法正确表达和实现，开始对市场变革产生阻碍，从而也使得农民要求加快基层农村政治发展步伐，基层民众希望能够更多的参与到基层政治过程之中，至此，民众的政治利益和政治自主成为市场化变革到一定时期后农村社会改革的主题词，农民在基层的自治治理实践中表现出前所未有的参与热情，而基层政治参与的真正实现，则要求农村必须提高政治参与的制度化水平。“在处于现代化之中的社会里，政治参与扩大的一个重要转折点是农村民众开始介入国家政治。”由此可见，市场化变革后农村的社会转型实质上是从社会秩序的追求转向经济利益和政治利益的追求，作为制度供给者的国家体现了这种价值取向，通过一种制度向另一种制度的转换来形成社会新的格局和体系。

制度是政治参与的载体，是文明的政治理念转化为文明的政治行为的中介和桥梁。有学者认为，制度是根据社会环境和政治背景之间的关系，界定政治行为的特征、运行步骤、联系方式的规则的集合。的核心特质在于先进的制度，民主的发展关键在于国家和社会内部的制度的设计、建立和安排。有学者认为，思想的根本精髓在于通过设计一些政治制度来实现对目标的追求。文明的本质在于制度文明，体现的是制度化的形式、组织机构和运行机制，公民权利的确认和保障、个人行为的规范以及关系的协调和平衡都需要通过制度安排来得以实现。农村政治参与的制度化对农民政治参与的资格、形式、范围作了明确的规定，使得政治参与有了坚实的制度化保障，公民的利益要求有了根本性的规范，从而排斥了基层政治领域的自由主义和无政府主义，使政治机制和政治运行纳入了制度渠道。

“如果制度准备不足，扩大政治参与可能导致政治不稳定。”农民制度化政治参与，一方面，使农民通过正式的制度渠道稳定的参与到基层农村的政治过程中，使农民能够亲身参与政治实践，从而影响政治决策，实现自己的政治利益和政治主张。另一方面，政治参与的制度化推进了包括基层自治在内的农村民主政治建设，政治学研究表明，民众参与政治生活的情况，是衡量一个国家政治发展水平的重要参数。有学者认为，一个社会复杂且文明的政治共同体的形成，很大程度上决定于该社会内政治组织和程序的力量，而这种政治力量的形成又决定于该政治组织和程序得到国内民众支持的范围大小，以及该政治组织和程序能够获得的国家制度化的规范程度。从世界政治文明发展来看，是最能实现国家内政治参与制度化的最佳政治形态，既是一套国家制度化政治运行规则和体系的总结，又是这一套制度在现实政治生活中得以运行而构建的一种国家政治生活状态。农村市场化改革迫切需要基层农民参与到基层的自治治理和政治决策中来，而基层政治参与的制度化、规范化、法治化则是实现农民政治权利和自治权利的保障，农民在制度体系内参与基层政治生活，提升了农村的政治现代化进程。政治参与制度化是基层自治治理宪革的核心内容，成为基层政治文明运行的主要方式。

二、转型期农民民主政治观念变革

农村市场化改革不仅改变了农村的经济结构、社会结构，改变了农村的政治结构，甚至在斗转星移之中悄悄的改变着农民个人的知识结构、文化结构，由此导致农民个人现代人性精神和人格价值的苏醒，成为基层治理变革不可或缺的人性基础。仅仅从国家的制度、农村的政策、经济的发展和政治的需要等等范畴来看待农村的民主政治建设和基层治理变革是远远不够的，还必须结合农村转型中的文化背景和农民个人的人性价值才能更深入地理解基层政治运行和基层自治发展的根本要义。农村市场化发展给基层农民以发挥自己潜在能力的机会，提供了一个展示农民政治才能的平台，萌发出农民自主独立与自我体认的个体意识，潜移默化地改变着村民对农村市场生活、经济社会及乡村政治的认识和理解，形成了对基层自治治理一种强烈的感情寄托，希冀通过基层自治的深入开展以彻底改变农民不自主、不独立的传统形象，实现基层农民在农村政治领域的价值意义。在农村市场深入发展已经成为基层社会常态的经济环境之时，基层农民的行为能力、价值思维以及自治观念、社会心态也已经发生了巨大的变化，农民个体的人性价值发生显著变化，即农民个体依托村庄之外的市场来满足个人的生存和实现自己的发展，农民个体的经济自由度和政治自主度大大提高，不再是传统的受制于乡村政治体制约束的群体，其人性价值中的开放、独立、进取、民权等内涵不断释放，“现代农民”的身份已经成形，“政治农民”的形象逐步树立，这种变化实际上已经成为乡村自治治理变革的人性基础，推动着新的更能切合农村发展实际情况和农民实际需求的治理模式的变革，呼唤着基层自治治理时代的到来。

（一）封闭———开放：农民政治态度变革

传统农村政治社会结构产生的基层民众的人格具有很强的封闭性，这与当时专制王权在基层的政治权威和社会治理有关，封闭稳定的社会环境把基层农民限定在土地上从事生产，农民与国家、农民与社会、农民与农民之间联系不紧，封闭的社会格局养成了农民当时封闭的政治人格。建国后，基层的政治制度仍然把农民局限在乡村的狭小社会环境内和土地等生产资料上，严密的国家政权组织统制之下并没有改变农村封闭的状况，反倒使农民的积极性和主动性不断丧失。

农村市场化改革使得农民在城乡之间的经济性流动加快，农民开始尝试着走出乡村、离开土地进入到激烈的社会流动之中来。原来乡村社会封闭的文化环境被突破，现代社会的文化因子和先进的思想观念开始随着农村市场化的发展步伐而向乡村社会渗透，基层农民在市场化环境下普遍接受了市场的现代性观念与开放性意识的熏陶，使得基层农民逐渐成为接受、认同、理解和运用现代文化的使者。拉兹洛认为，人类在生活中逐渐生成的思想理念、价值观念和信念信仰并不是没有用的装饰物，而是在世界历史发展中起着重要作用的催化剂，它们的凝聚不仅产生了世界的技术革新，更为重要的是成为社会进步和文化发展的根本基础，引导人类社会和文明历史的前进。

现代文化在农村的传输，一方面弥补了传统基层农村思想封闭、文化落后的欠缺，农村的知识文化教育水平不断提高，改变了传统农民封闭落后的知识文化结构；另一方面深化了农民对现代知识和开放思想的认识，特别是对政治权利、基层政治的认识，纠正了过去基层农民不注重农村政治生活的错误观念，启发了农民的政治思维和权利意识，从而最终改变了农民过去对政治敬而远之的态度，农民在经济快速发展的市场环境下对基层政治提出了越来越多的要求，形成了一种适应转型期农村基层政治和自治治理发展需要的以开放的人性态度、健康的人性心理和正常的人性设想为基础的系统价值观念。

（二）依附———独立：农民政治人格变革

传统农村社会，农民与土地紧密相连，土地是农民生活的基础和根本，离开土地，农民一无所有。在传统的农村社会结构中，农民经济上的贫乏和不独立决定了其政治结构中的依附性，寻求基层组织保护和基层政权保障成为那个时代农民生存与发展的唯一方式。市场作为人类经济活动的一项制度安排，是自然产生的自发秩序的典范，它能充分利用个人的分散的、有限的知识和资源，具有自动调节的反馈机制。它不需要任何强制，是以产权制度和个人的自由选择为基础，并为个人自由的进一步发展奠定了基本结构和广阔空间。市场是产生自由和独立的土壤，市场中没有强制和暴力，在市场化的发展环境中，经济自由和独立可以增强民众政治上的自主性。农村市场化改革，农民获得了生产经营上的自，特别是市场体系下法治的不断健全，农民的劳动所得得到法律的保护，对集体和组织的依赖越来越弱，经济地位上的自主独立使得农民政治自主和独立意识显著增强，再加上市场环境下个人主义和自由主义的兴起和发展，农民在现代意识影响下，其参与政治和基层治理的个人理性判断和决策能力增强，基层农民开始展现了其独立的政治人格。

“权利的真正实现依赖于人对政治体的归属，当人失去了政治资格的时候，单纯人的存在无法产生任何权利。”个体政治地位和政治立场的独立是村民一切政治行为的基础。有学者认为，任何社会的人实现利益的结合或奋进的维系都依赖于以个体独立为基础的政治共识，由于社会矛盾的冲突是人类社会必不可免的因素，以独立为基础形成的共识就成为和平表达自己政治立场和有序处理政治事务的一个先决条件，如果没有形成广泛接受的关于独立政治人格的价值观念和规范准则，那么社会的政治组织就不可能存在。基层政治的发展是基层农民政治素质提高的过程，有学者认为，这一过程是政治态度和政治观念逐渐形成的过程，在这一过程中，人们越来越重视在自己思维深处构筑起独立的看待周围世界中存在的一切政治关系的立场……个人因为具备独立的政治处理能力而往往在政治过程中产生自信，并能够独立的选定有助于自己表达政治意念的行动方案。独立是“人类适应外在和内在环境的最重要方式”。农村基层自治是一个政治领域和公共事务，这既是一个静态的享受权利过程，又是一个动态的权力运行行为，村民与村民之间通过言辞和行动来表达自己的治理主张和政治意见，体现了人类渴望“摆脱被‘劳动’和‘工作’束缚的世界，渴望进入一个完全是独立的主体与主体之间互动的世界以真正实现自己作为人的价值”。

（三）保守———进取：农民政治精神变革传统农村社会封闭的生活方式、农村经济孤立的发展思维以及农民自身较强的人身依附性，决定了传统社会农民的保守性。原有小农经济自给自足的特性养成了农民只求安逸的保守性格，保守性在农民的经济本性上特别突出，进而也反射到农民的政治人格上。再由于农村深受传统文化的影响，推崇与世无争、无争无为的社会伦理，养成了安然恬和与乐天知命的性格品质，因而使得农民具有保守而缺乏进取的精神，对基层政治平淡漠然。有学者认为，传统农村社会民众参与政治感不强烈，参与热情不高，这与农村自身政治参与机制有关，但更多的与农民参与动机不明确和缺乏积极性有关，淡然的政治参与意识注定出现较为失望的基层政治情形。农村民众参与政治的冷淡客观上促成了国家权力在基层的扩张，有学者认为，乡镇政府在农村基层的稳定性和正规化发展是上个世纪初以来国家向农村持续渗透与扩张的继续。农村市场化改革改变了农民的经济地位，增强了农民政治自信心。基层自治治理模式使得基层农民真正享受到了民主和自治的温暖，获得了参与政治生活和基层治理的积极性，基层民主铺天盖地的举行，热闹非凡，基层自治的全面实施，农民自主自治管理乡村事务得到国家宪法和法律的肯定，农民在乡村社会的政治地位得到提高，农民的政治权利得到实现。农民在政治参与中不再表现为对政治的冷漠、恐惧和保守，而是具有较高的热情和积极性，使得农民抛弃了过去的保守思想而强化了进取意识，形成了农民在转型期基层自治治理宪革的政治精神风貌。

（四）特权———民权：农民政治信念变革“我们始终是一个迷恋自由的国家。自由高于权威，自由高于责任，权利高于义务，这是我们的历史偏爱。在这片‘美好的自由国土’里，不是好人而是自由人一直是衡量一切事物的尺度；不是民族荣耀而是个人自由一直是政治权威的目标和该权威是否有价值的检验标准。”人类政治发展历史表明，自由始终是政治发展的目标，也是公民个体参与政治的根本价值，是约束政治权力的根本方向，是权利的核心内容。自由是政治国家中民众应当享有的基本权利，是一种民众应当普遍拥有的“民权”。农村市场化发展启发了民智，村民由过去游离于基层政治体制之外、一味的服从基层政权的管制到现在亲身参与自治实践、自由自主的进行自治治理，其中体现了基层农民政治信念的变革，即由传统特权观念向现代民权思想转变。基层自治是农村村民的一种权利和自由，自由和权利的内涵注入基层自治之中显示了村民作为个体存在于基层的价值。

传统社会，由于国家权力在乡村的渗透，基于封建思想的官本位意识和特权观念，农民对基层政治权力既依附、崇拜和羡慕，渴望得到基层国家权力的保护，同时又害怕和畏惧基层国家权力，因为在基层农民看来，那是一种特权，普通民众是不能接近的。农村市场化改革带来乡村政治和基层自治治理的发展，村民作为平等的主体参与到基层自治治理中来，每一个村民都是一个平等的个体，基层自治是建立在村民平等的基础之上，每一个村民都能够享有乡村民主政治和基层自治治理的平等权利。“人权的丧失，不是指失去了哪一种作为通常意义上的人权权利，而是指失去了人在世界上的立足点。正是由于这个立足点，才能为人的意见赢得重视和人的行动获得意义创造条件。”人格的平等是人之所以为人的根本所在，是人权的基本立足点，是人类最基本的权利，也是人类参与经济、文化、政治等活动的基本前提。在农村基层自治的空间里，村民的人格平等意味着政治或者治理不是垄断在少数人手上的特权，而是所有村民都应当享有的民权，这是现代文明社会区别于传统社会的重要标志。

基层自治是一种宪法和法律赋予村民的基本权利，是村民享有的基本政治权利，基层自治及基层自治权本身是建立在平等的基础之上的。尽管在基层自治治理过程之中，每个村民的意见、想法和主张可能有不一致的地方，但做为基层自治治理的主体，“你我是同样的人”。农村经济社会转型期，在基层自治治理和农村民主政治建设的发展过程中，村民随之而生长起来的权利意识和公民意识在不断增强，乡村自治治理的民权观念已经牢固树立，村民在自治实践锻炼中增长了政治理论知识，提高了政治参与能力，农民逐渐发展成为“现代人”和“政治人”，成为基层自治治理宪革的人性基础。

三、结语

全国基层社会治理系统篇3

依照我国学者的研究，“从农业时代向工业时代、农业经济向工业经济、农业社会向工业社会、农业文明向工业文明转变的过程是第一次现代化，从工业时代向知识时代、工业经济向知识经济、工业社会向知识社会、工业文明向知识文明转变的过程是第二次现代化”（注：中国现代化课题组：《中国现代化报告》(2001)，北京大学出版社2001年版，第25-26页。）。本文的社会结构转型的概念，如果取其表层含义，是指传统社会向现代社会的变迁过程，更具体地说，是指社会由以农业社会为基础向以工业社会为基础的变迁过程。因此，这是“第一次现代化”过程。对这种变迁过程，社会学研究者或者将其分解为比较具体的结构变化，如人口结构、就业结构、经济及产业结构、城乡结构、阶层结构等等的变化来分别加以描述，或者从理论上，按照不同的专题诸如社会冲突、社区发展、社会流动、单位制、城市化、价值观与文化、社会关系与社会制度等等，来分析这种变迁过程。前者有助于确认事实，具有明确的公共政策取向；后者对于深化人们的认识，把握社会结构转型的进程、趋势与特征具有重要理论与实际意义。但社会结构转型，其深层含义是国家与社会关系模式的转换。对我国而言，社会结构转型就是从原来的国家与政治社会关系模式向国家与经济社会关系模式转换。这样的结构转型已经突破了表层含义的限制，将我国现代化过程中属于“第二次现代化”的内容也包括其中。无论如何，社会结构转型作为一种社会变迁的过程，既是广泛的，也是深刻的。

本文的研究基于对我国社会结构转型的如下事实的确认：

1.社会结构转型的实际过程来源于国家的现代化动员和组织，特别是依赖于国家提供的社会制度与政策。在70年代末以前，我国农业社会的基础地位始终没有改变。党的十一届三中全会以及十二大基本完成现代化建设动员的任务。改革开放政策提供了基本的规则，促进了诸如高考升学制度、市场经济体制、人力资源制度等等的恢复、建立、变革与完善。这些政策与制度为社会结构转型提供了先决性的条件，而它们随着社会发展变化不断创新，又为社会结构转型提供了保证机制。这个过程的启动和发展在微观与宏观上带来了当代中国社会结构的逐渐转型。

2.从微观上说，人的社会行动结构发生了历史性的变化。人的社会行动结构，实质是以个体的普遍意义的社会行动所表现的社会的价值、组织化与制度化的特征，它是对人与社会关系状态的描述。人的社会行动的结构由以下几大基本要素构成：行动的动机与目的、为达到目的而选择的手段、社会制度的制约以及人的社会行动的影响。前两个要素具有主观性，后两个要素具有客观性，但它们不是相互割裂、毫无关联的。一般说，在一定的社会结构状态中，人的社会行动结构是模式化的。正是基于这样的总体假定，T·帕森斯描述了社会系统中人的社会行动结构模型。就我国而言，给定的制度已经成为人们社会行动的“信号灯”，也引导着人们的价值观念的转变。其中一个重要例证是，在70年代末以后，参加高考上大学成为中学生及其家长们的基本期盼，也是青年人成长的首要路径选择。应当说随着改革开放的发展，在原来计划经济体制下形成的人们行动的模式被迅速打破。人们的社会行动的选择具有了相当的自主性、多样性和个体性。在这样的条件下，社会的组织创新和制度创新逐渐提上日程。从80年代中期到新世纪之初，在中国社会结构转型中，组织创新与制度创新活动具有标志性。无论是城乡经济组织，还是社区组织，无论是中间组织的涌现，还是企业的公司化改造，都是这种创新的重要表现。它们一方面反映着市场经济发展的要求，另一方面也是人的社会行动结构转型中的新型整合机制。

3.从宏观上说，整个社会的技术与知识结构、经济结构、社会阶层结构等等都发生了重要变化。例如，据中国社会科学院的专家历时3年的研究，到新世纪之初，中国社会阶层结构已经发生重大转变。经过20年的发展，原来形成的两大阶级一大阶层的结构已被十大社会阶层所取代，并预言，在未来的社会发展中，这种阶层结构将呈现稳定发展趋势，所变化的主要是各个阶层的规模，其中专业技术人员、商业服务人员、经理及私营企业主等阶层还会大大扩张（注：这十大阶层是：国家与社会管理阶层、经理阶层、私营企业主阶层、专业技术人员阶层、办事人员阶层、个体工商户阶层、商业服务人员阶层、产业工人阶层、农业劳动者阶层、城市无业失业和半失业阶层。见李春玲等《中国目前社会阶层结构研究报告》，载汝信等主编的《2002年：中国社会形势分析与预测》一书，社会科学文献出版社2002年版，第115-132页。）。应当说，社会分层结构的变化能够更有力地证明社会结构转型的事实。在农业社会中，社会分层比较简单，不同层次之间的等级比较严格和分明，社会成员一般难以跨越自己所在的社会层次。社会阶层秩序以强化这种分明的等级为取向。工业社会中，社会分层复杂化，相对化，社会分层的秩序以合理化为取向，因而具有调整性与可变性。我国社会转型中已形成的阶层结构在形式上已具有工业社会阶层结构的特点。

4.伴随着社会结构转型的过程，国家与社会的关系面临着必须发生重要变革的压力。我国的经济社会在改革开放政策的推动下迅速发展变化，并正在形成自己的惯性，从而，一种新的经济社会体系正在形成，它对整个社会的作用不断增强，其自主性要求也与日俱增。但毫无疑问，来自政治社会的强有力的牵制，经济社会的自主性及其与国家的互动关系并未形成。政治社会成功地动员和领导了社会变迁的过程，但对社会结构转型所造成的结构状态及其功能性要求并不适应。在改革开放之前业已形成的国家与政治社会的关系模式，并未作出实质性的改变。这样的状态面临着变革的压力（注：参见拙著《政府基础论》，经济日报出版社2002年版，第204-223页。）。因此，社会结构转型中深层次的问题已经提出并需要着力解决。

上述诸方面是对我国社会结构转型一些基本事实的归纳。确认这些基本事实是我们研究中国政治系统问题的前提性工作。

二、政治系统模型

依据政治系统论的一般原理，社会构成了一定政治系统的环境。这个环境与政治系统之间存在着互动关系。社会结构转型意味着社会环境的重要变化，这种变化不仅仅影响社会与政治系统互动的方式，也自然要影响政治系统自身的结构、运行及其功能。

在这里，我们从社会结构转型的事实出发，首先对我国政治系统作以下初步描述。

1.关于政治系统与社会环境的边界。“边界”对于政治系统分析具有十分重要的意义，它是政治系统与社会联系的环节，也是居于两者之间的中间地带。边界概念使得政治系统理论具备了可应用性、可操作性，在社会结构中，所有的社会成员一般可归于某一阶层，而与某一阶层相联系的组织体就处于边界之中，所有的此类组织体构成政治系统与社会的边界。在通常情况下，阶层并不具有政治属性，而只是人们依据社会群体某种构成特点而进行的归类。客观地说，不同阶层，其获得资源的属性、方式与数量有区别。阶层通常是结构松散的规模庞大的抽象群体。在社会行动的实际意义上，每个阶层中都分布着数量众多的与阶层成员的职业组织既有联系又有区别的组织体，这些组织体具有社会整合及其输入的功能，因而具有一定的政治意义。它们在政治系统与社会之间划出了一条“边界”。例如，没有经过该种组织加以整合的任何社会成员的行动，均不具有政治性质，而只能作出“合法”与“违法”，“合理”与“不合理”等法律与道德的评价。非政府公共部门、自治的社区组织、社团组织等均属于这样的组织体，它们存在于社会和政治系统之间，既是社会的“边界”，也是政治系统的“边界”。

2.关于政治体制。政治体制这个被一般政治系统论所淡化的概念，在我国仍具有重要意义。社会在结构转型中，其政治系统的形成仍有赖于政治体制，它是政治系统的结构框架，是生成各种政治功能的基础。一定的政治体制由以下基本要素构成：政治价值和法理基础；政治权力；权力形成与运行的程序；政治组织与政治角色；将上述各种要素联系起来的制度。政治系统的变革首先是体制的变革，相伴而行的是整个系统功能的改变。什么样的政治体制更能适应转型社会对政治系统的要求？从总体说，政治体制能够使政治系统有效消解社会冲突、保持社会平衡。这样的政治体制应具有以下三大基本机能：一是吸纳，即通过正式与非正式渠道接收信息、人力以及物质与文化的各种资源；二是沟通与协调，特别是谈判机能，即通过协商的机制使多种冲突的目标得到整合；三是生产，即通过体制的运作而生产出公共物品。

3.关于社会与政治系统的互动。社会与政治系统的互动是结构转型社会政治系统生存的基本条件。首先，互动是政治系统运转的体现。这就是说，政治系统运转的动力产生于它与社会环境的关系之中。政治系统既非“自转”，也不是通过控制社会而使其围着政治系统转。政治系统运转的根据和理由全在于它必须给予来自社会的支持以回报，以及必须对来自社会的要求给予积极回应，这个过程是一个互动的过程。其次，互动是政治系统发挥功能的体现。产出公共物品以提供公共服务是政治系统的基本功能，其社会目标指向是维持社会平衡。这个基本功能的实现依赖社会的支持与要求等资源的输入，也依赖公共物品输出后的反馈，这个过程也是一个互动的过程。因此，政治系统的合理性不是通过政治系统自我界定过程形成的，而是从政治系统与社会环境的互动关系中生成的。

4.关于社会冲突与社会平衡。在社会结构转型中和转型后，社会冲突具有集团性的特征。社会冲突的概念通常被作为社会对抗与斗争的形式来解释（注：包括一些著名的思想家如马克斯·韦伯、基奥格·齐美尔、拉尔夫·达伦多夫等，均具有该种倾向。马克思主义的阶级斗争学说也被看作是社会冲突理论的主要代表。），但我们将现实社会中的社会冲突理解为一种社会关系状态，这种状态是阶层化社会的常态：社会阶层多元长期并存，它们在政治经济与文化等多种利益关系中长期保持着一致中的不一致、平衡中的不平衡的状态。现代化在其发展进程中造就了社会的一致性：大体相同的价值取向，行动理性化，规则的普遍化，国家权力的非垄断性（注：亦可称之为国家权力的共享性，即国家权力具有真正的公共性，不再为某一阶层所独占。）等等。但不同阶层具有不同的掌握与支配社会资源的能力，因此，各阶层之间所获得的利益是有差别的，这种差别就构成了不一致的结构。当政治系统能够为社会提供充足的有序参与的渠道，并能够迅速反映来自社会的要求时，阶层与政治系统之间的互动呈现平衡状态，这同时也就是各社会阶层之间的平衡状态。但任何政治系统在一定条件下，都难以满足社会的全部要求，因此，在总体上的平衡状态下，会存在着一定的紧张关系，即不平衡关系。社会冲突通常就是这种不一致与不平衡的关系。

导致社会冲突的主要根源从政治方面说，主要是政策根源与政治体制根源。政策作为分配资源的有强制力保障的规则，其中大部分具有阶层的面向，例如税收、产业、社会保障等政策对不同阶层而言，具有不同的影响力，不同阶层从政策执行中形成的“损益”也会存在差别。政治体制是政治系统的结构性要素，它是政治系统存在的形态，也是生成政治系统功能的保证。政治体制在四大环节上直接影响政治系统与社会的关系：一是输入的环节，二是决策过程，三是输出环节，四是反馈环节。这每一个环节都体现着政治系统的能力。在社会结构转型中，政治体制将出现与转型社会相适应的改革过程，这个过程是一个引发社会冲突的过程，因为它带来了社会各阶层对政治资源的争夺。但如果政治体制不变，或者政治体制不能适应社会的变化，则引发的社会冲突可能会更大，并且冲突的性质可能会具有异质性。

无论如何，社会冲突具有集团性，这是我们必须予以关注的基本问题。从现象上看，社会冲突经常是个别地、分散地、微观地出现，但所有这些现象背后存在着某些共同性问题，这些问题是与社会不同阶层相联系的。这样的社会冲突，我们将其视为集团性冲突。从理论上说，集团性冲突是以社会阶层分化和以阶层利益为单元而发生的冲突，在现代社会，这种冲突一般是经过初级整合后表现出来的，即经过阶层的组织体的梳理，因而具有“意见”性、集中性和明确性等特点。这时，社会冲突首先表现为“意见”冲突，而不是社会的对抗行动。应该说，我国目前阶层的组织化程度比较低，阶层成员表达利益的要求尚不能完全按照组织化渠道来实现，由此带来了政治系统与社会互动的无序性。与此同时，政治系统的功能尚未进行有效的调适，政治系统与社会之间也缺乏“边界”的缓冲环节，由此造成了政治系统与社会的隔离，甚至造成了社会对政治系统的疏远。在上述情况下，政治系统的运行将是高成本、高风险的。如何将社会冲突维持在低度范围之内，即整个社会处于总体平衡状态，这是政治系统调适的基本问题指向。

根据以上描述，我们可以对我国社会结构转型条件下政治系统作出模型化的抽象（见下图），以便于进一步研究政治系统的调适问题。

附图

从模型中可以看到，“边界”的存在有极为重要的意义。它具有多种功能：缓解社会冲突形成的对政治系统的压力；将在冲突中形成的要求与支持的信息进行整合输入政治系统；调节社会与政治系统互动的强度；接受政治系统的政策咨询并及时反馈等等。社会与政治系统的互动是政治系统的条件，而这种互动的结果是形成一定的资源分配的格局，其理想状态是社会平衡关系的形成。这种平衡关系是相对稳定的关系。当新的因素产生或原有因素发生重大变化以后，如经济发展状况、政治系统与政治生活的变化、国际社会重大变化等等，这些因素会在社会中发生影响作用，有可能形成社会与政治系统的新的互动，从而社会与政治系统将为新的资源分配格局的形成，即新的社会平衡状态而展开博弈。

三、执政党与政治系统调适

执政党即中国共产党。中国共产党处于政治体制的核心地位，因而处于政治系统的核心地位。从我国实际情况看，政治系统调适的核心问题在于执政党执政理念与方式问题。所谓政治系统调适，即通过创新执政理念，创新政治系统内的组织，完善政治体制，使政治系统与社会结构转型的状态相适应，从而促进国家与经济社会关系模式的形成并得到确认。

在政治体制中，主要的政治组织包括国家组织、行政组织、政党组织和政治协商组织。主要的政治权力关系有执政党与国家、执政党与行政、执政党与其他政党以及国家权力体系的关系。政治系统功能取决于政治体制的结构，反过来说，若实现政治系统有效达成社会平衡的功能目标，必须具有合理的政治体制结构，即各种政治组织之间的政治权力关系具有合理性。由于政治系统的维持与运转的条件是社会与政治系统的互动，因而从社会结构转型及其对政治系统的要求出发来探讨这种合理性是唯一的选择。

在这里，我们将从“三个代表”的思想谈起。我们将“三个代表”思想视为来自社会对党的要求，或者说，这三大基本要求是对来自社会的对党的要求的概括和总结。可以说，这一概括与总结反映了社会结构转型对政治系统的根本要求和期盼。“三个代表”思想的重要意义在于：第一，创新了中国共产党的执政理念。执政理念是关于执政的根本意义的认识。长期以来党的执政理念停留在“打江山坐江山”、为稳固执政地位而执政的水平上。“三个代表”的思想将执政理念提升到执政在民、执政为民的高水平上。第二，为执政党功能作出明确定位。在“三个代表”命题中，关键是“代表”这个概念。本文认为，代表的含义不是等同、代替或取代之意，而是整合、凝聚的意思。通过整合与凝聚的过程，使生产力的发展要求、先进文化的前进方向与人民的根本利益得到实现与体现。在政治体制内，这就是执政党的基本功能的定位。党的全部活动及党的自身建设都出自于这样的功能定位。第三，党的先进性体现在党的功能的实现结果上。这是具有重大意义的理论创新。以往阐述党的先进性的阶级基础说、思想基础说和群众基础说都具有应然的静态的特点，而从结果的意义上论述党的性质，则具有实然性、动态性。

全国基层社会治理系统篇4

以学促知，扛牢加强思想政治引领重大责任。要做到学深悟透。深入学习《谈治国理政》第三卷，并结合第一卷、第二卷学xxx行认真思考、融会贯通，系统掌握贯穿其中的马克思主义立场观点方法，深刻领会新时代中国特色社会主义思想的核心要义。要提高政治站位。坚持党对政协工作的全面领导，坚持以新时代中国特色社会主义思想为指导，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”。要加强思想政治引领。狠抓委员和机关干部的学习培训，引导政协委员和各族各界人士，把思想认识统一到党的大政方针和工作部署上来，始终在思想上政治上行动上同以同志为核心的党中央保持高度一致。

以知促行，发挥协商民主专门机构重要作用。围绕中心服务大局，协商议政。聚焦党委政府中心工作，以服务市委“三个一、三个三”兴广战略为工作主线，以主动融入**地区双城经济圈建设为履职重点，精选疫情防控和经济社会发展中的重大问题，围绕科学编制“十四五”规划，深入调查研究，专题协商议政。关注民情改善民生，强化监督。人民政协根植人民、服务人民，要始终坚持以人民为中心履职尽责，聚焦人民群众关心的教育、就业、医疗、疫情防控、社会保障等热点难点问题，扎实开展民主监督，促进民生改善。搭建平台营造氛围，集思广益。要正确处理好“在”政协协商和“与”政协协商的关系，着力加强协商平台建设。既要听委员的诤言良策，也要听基层群众的意见建议，做到相互尊重、平等协商，遵循规则、有序协商，体谅包容、真诚协商，努力营造既敢于直言，又善于纳谏的协商民主氛围，让不同的意见建议在充分协商的基础上达成共识，寻求最大公约数、画出最大同心圆、形成最大向心力。

知行合一，致力建言资政凝聚共识重要工作。树立一线思维。人民政协处于凝心聚力、决策咨询、协商民主、国家治理第一线，是党和国家一线工作的重要组成部分，要以改革的精神、饱满的激情，勇于担当作为，认真履职尽责，切实把履职成效转化为治理效能。坚持双向发力。人民政协作为实行新型政党制度重要政治形式和组织形式，要把协商作为主要工作，认真组织实施年度协商计划。要把搭建平台、提供服务作为主要工作方式，全力支持民主党派、工商联和无党派人士履行职能。把加强思想政治引领、广泛凝聚共识作为中心环节，求同存异、聚同化异，使之成为在共同思想政治基础上化解矛盾和凝聚共识的重要渠道。强化责任担当。政协委员是各党派团体和各族各界的代表人士，要坚持为国履职、为民尽责的情怀，把事业放在心上、把责任扛在肩上，完成好“委员作业”，担当起委员责任。

把学习成效转化为推动工作的有力举措

《谈治国理政》第三卷是学习新时代中国特色社会主义思想的权威著作和最新教材，是坚持和发展中国特色社会主义的定向领航之作、立根铸魂之作、守正创新之作、砥砺奋进之作。

学深悟透，推动学习工作在政协系统全覆盖。增强学习贯彻新时代中国特色社会主义思想的政治自觉、思想自觉和行动自觉，增进对中国共产党为什么“能”、马克思主义为什么“行”、中国特色社会主义为什么“好”的认识和理解。把学好用好第三卷作为政协工作的重要政治任务，与学习贯彻第一卷、第二卷结合起来，与学习贯彻总书记关于加强和改进人民政协工作的重要思想结合起来，重点学在中央政协工作会议上的重要讲话精神。做到“学、思、讲、研”并重，切实把学习成效转化为推动政协工作不断向前发展的有力举措，为全面建成小康社会、推动治蜀兴川再上新台阶作出新的更大贡献。

坚守初心，始终坚持和加强党对政协工作的全面领导。要坚决落实全面从严治党主体责任，牢固树立“抓好政协各项工作必须首先抓好政协党建工作”的理念，以党的政治建设为统领，层层压实党建工作、意识形态工作、党风廉政建设责任，全面提升政协党建质量和水平，实现“两个全覆盖”，切实做到“党委有号召、政协有行动，党委有部署、政协有落实”。要增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，更好担负起把省委、市委决策部署和对政协工作要求落实下去、把各界人士的智慧与力量凝聚起来的政治责任，自觉对标对表，提高协商能力和水平，在坚持中发展、在巩固中完善政协制度，努力将人民政协建设成为重要阵地、重要平台、重要渠道，助推国家治理体系和治理能力现代化。

学以致用，全力助推**地区双城经济圈建设。深入学习《谈治国理政》第三卷，贯彻落实中央、省委和市委政协工作会议精神，就是要在学用结合中推动工作落地落实，就是要发挥政协优势，全力助推**地区双城经济圈建设。市政协将认真学习领会省委对宜宾的新定位新要求，按照市委五届九次全会作出的“加快建成**地区经济副中心”部署，充分发挥专门协商机构作用，助力市委确定的十项重点任务落地落实。市政协五届四次会议确定的一号提案《关于以三江新区建设为突破口，全方位融入**地区双城经济圈建设的建议》，得到市委、市政府主要领导高度肯定，同一课题的重点调研工作也在同步开展。同时，积极参与川渝省市政协协力助推**地区双城经济圈建设2020年重点工作中的相关调研等活动，提交《共建长江上游绿色科创走廊的对策建议》；将与泸州、自贡、内江和重庆市江津、永川、荣昌、大足共同组建川南渝西融合发展试验区政协联席会，协力唱好“双城记”，建好“经济圈”。

提升基层治理水平促进长治久安

系统学习《谈治国理政》第三卷，对于准确理解把握“推进国家治理体系和治理能力现代化”，推动“国家治理”在涉藏州县基层落地生根和开花结果，夯实治理体系和治理能力现代化的基层基础，促进长治久安具有十分重要的意义。

以助推构建治理格局为着力点，努力当好基层社会治理“参与者”。社会治理重在基层。加强和创新基层社会治理，关乎党长期执政、国家长治久安和广大人民群众的切身利益。人民政协作为国家治理体系的重要组成部分，参与到国家治理体系和能力现代化建设中来，助推基层实现系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，既是任务，也是义务；既是本分，也是本职。涉藏州县政协要把助推创新基层社会治理体系和能力建设，加强和创新基层社会治理，作为夯实党执政基础的重要举措，以长治久安为目标，以群众需求为导向，紧扣党中央和省委、州委各项部署要求，着眼于完善依法常态治理机制等治理举措，采取调研视察、协商议政、民主监督等履职形式，为构建基层社会治理新格局想“法子”、出“点子”、谋“招子”，积极贡献政协智慧力量。

以助推增强治理能力为切入点，努力当好基层社会治理“实践者”。治国安邦重在基层。作为统一战线组织的人民政协，要以维护社会和谐稳定为第一责任，将广大农牧区作为履职“主阵地”，把加强思想政治引领与解决实际问题相结合，以助推民族团结进步、社会和谐稳定、宗教和睦和顺为重点，深入贯彻新时代党的治藏方略和中央第七次西藏工作座谈会精神。坚持在关键节点、敏感时段和重大问题上，主动作为、积极发声、传播正能量，协助党政多做协调关系、理顺情绪、化解矛盾、解疑释惑的工作，引导各族各界牢树“三个离不开”思想、不断增强“五个认同”意识，助推被动维稳向主动创稳转变，努力促进涉藏州县社会持久和谐稳定。

以助推提升治理水平为关键点，努力当好基层社会治理“推动者”。基层是人民群众生活休憩的家园，是社会治理最深厚的支撑。随着经济社会的快速发展，社会治理面临诸多问题和挑战。基层社会治理是一项复杂的系统工程，需要自治、法治、德治紧密结合，方能提升治理水平，达到治理预期实效。基层社会治理的主体是广大群众，必须依靠广大群众积极参与。政协的根基在人民群众，必须贯彻落实履职为民理念，推进政协工作服务于基层群众，搭建起“有事来商量”平台，探索推动民主协商进乡村、社区等基层，通过基层协商会、民情恳谈会、交流座谈会等形式，凝聚基层社会治理的最大共识，形成基层社会治理的最大合力。要坚持党建引领，积极依托联系群众广泛的优势，调研基层、问计基层、聚智基层，读懂“群众思维”、掌握“群众意愿”、挖掘“群众需求”，以政协之智激发基层社会多元共治的活力和动力，积极助推提升基层社会治理效能水平。

求真求和求实

推动工作提质增效

谈治国理政》第三卷集中展示了党的以来，以同志为核心的党中央统揽“四个伟大”、推动党和国家各项事业取得新的重大进展的伟大实践，展示了马克思主义中国化的最新成果，为新时代加强和改进人民政协工作提供了理论指导和路径遵循。

将马克思主义立场观点贯穿始终。《谈治国理政》第三卷蕴含着丰富的马克思主义思想观、价值观、世界观，为新时代人民政协工作指明了正确的价值取向、科学的方法路径。

将全心全意为人民服务贯穿始终。《谈治国理政》第三卷贯穿了以人民为中心、为人民谋幸福的执政理念，充分彰显了深厚的人民情怀和坚定的人民立场，也鲜明指出了人民政协工作的出发点和落脚点。

将践行知行合一精神贯穿始终。《谈治国理政》第三卷坚持解放思想、实事求是，对新时代中国特色社会主义进行了战略思考、战略谋划和战略安排，在政治、经济、文化、社会、环境、国防、外交等方面提出了科学的方法和务实的举措，有利于实现事实与价值的统一、现实与理想的统一、实然和应然的统一，有利于推动新时代人民政协工作提质增效、不断发展。

通过深入学习，我感到新时代加强和改进人民政协工作必须在求真、求和、求实上下功夫。

全国基层社会治理系统篇5

〔中图分类号〕D613 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2016）02-0093-08

民主是人类千百年来孜孜以求的理想和实践。人类社会在先后经历“统治――管理――治理”的公共事务管理探索实践的同时，也在进行着并将继续进行着“选举民主――协商民主――治理民主”的持续性、创新性探索。人类民主政治不断创新的探索过程，也是民主价值观日益彰显的过程。基于民主价值观倡导的人民主体性，让民主得以实现的形式――统一战线历史地成为了中国革命、建设与改革开放事业成功的重要法宝。诚然，统一战线和协商民主之间是实现形式与实质内容的逻辑关系。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“推进协商民主广泛多层制度化发展。协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现。”要“发挥统一战线在协商民主中的重要作用。”〔1〕在此大背景下，深入探讨二者的内在逻辑，具有重大的理论意义和现实价值。

一、价值基石：协商民主与统一战线有着共同的民主价值基础

就科学内涵而言，协商民主与统一战线蕴含有共同的民主价值因素；以“历史、理论与现实”相结合的方法考察，二者渗透和贯穿着人民对民主的价值追求和价值实践。

（一）民主、协商民主与统一战线的科学内涵

民主（Democracy），是由希腊语Demos（人民）和Kratia（统治或权威）演进而来，意指“人民的统治”。希腊历史学家希罗多德基于表述希腊城邦政治实践的需要，最早使用“民主”概念，以表达不同于君主独裁统治和贵族寡头统治，而由公民大会直接讨论和投票表决的政府形式。而把民主上升为制度的，则是雅典克里斯提尼于公元前508年到公元前507年，他提出赋予当时雅典公民前所未有的自由，让他们得以表达自己的意见，执行决策，从此，民主制度逐步成型。后来，亚里士多德针对城邦政体优劣问题提出过城邦正义的公共善，意指实现“人民的统治”和“人民”。在漫长的人类政治实践中，民主作为自由的体制化，成为在一定阶级范围内，按照平等和少数服从多数的原则，共同管理国家事务的政治制度和国家制度。马克思恩格斯在《共产党宣言》中指出：“工人革命的第一步就是使无产阶级上升为统治阶级，争得民主。”〔2〕在中国共产党领导的民族民主革命中，以民主为旗帜成功探索人民民主的国体和人民代表大会制度的政体；在完善和发展中国特色社会主义中，视人民民主为本质和核心。

“协商民主”（Deliberative Democracy）意指多元化的普通公民公共协商参与决策和立法，达成共识，有审议民主之意。协商民主本是超越自由民主和批评理论的西方民主理论与实践，但是，随着中国改革开放以来民主政治创新发展的不断探索，协商民主逐步成为我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，成为新时期党的群众路线在政治领域的重要体现。中国人民在长达2000多年的封建专制社会中，一直没有停止过对民主的理想追求。在封建专制王朝崩溃之际，民主革命先行者孙中山领导的辛亥革命，让民主共和的观念深入人心。自从有了马克思主义以来，中国人民在中国共产党领导下，逐步确立起以公有制和集体主义为基础的、以人民当家作主为根本的、以爱国统一战线为保障的社会主义民主制度框架。党的十三大提出建立社会协商对话机制，在 “党的领导、人民当家作主、依法治国”有机统一的民主政治发展道路上，社会主义市场经济条件下的国家、政府、市场、社会、公民之间，急需实现利益均衡性和人民主体性，在国家治理现代化的推进中，协商民主得以逐步培育并制度化。杨光斌指出，协商民主将为参与式治理民主提供自然的条件――“我原来提出的‘参与-回应-责任’则可以发展为‘参与-自主性回应-责任’所构成的‘治理民主’”。 〔3〕可以展望，在当下中国以选举民主与协商民主为主要民主形式的实践基础上，伴随国家治理现代化进程，未来中国民主政治发展的趋势，可望走向治理民主制度形式和实践形态。

统一战线（United Front）意指一定历史条件下，具有共同政治目标和利益的阶级、阶层、政党、集团乃至民族、国家等社会政治力量的联盟与联合。汉代王符说：“大鹏之动，非一羽之轻也；骐骥之速，非一足之力也。”（王符《潜夫论・释难》）这一中国古代传统文化思想，也成为马克思主义无产阶级革命的一个基本战略策略。马克思恩格斯曾指出： “共产党人到处都努力争取全世界民主政党之间的团结和协调。”〔4〕列宁曾指出：无产阶级是“无产阶级同人数众多的非无产阶级的劳动阶层（小资产阶级、小业主、农民、知识分子等等）或同他们的大多数结成的特种形式的阶级联盟”。 〔5〕中国共产党以马克思主义统一战线理论为指导，在整个事业进程中高度重视统一战线工作。1949年在《论人民民主》一文中对新民主主义革命的基本经验做了如下概括：“一个有纪律的，有马克思列宁主义的理论武装的，采取自我批评方法的，联系人民群众的党。一个由这样的党领导的军队。一个由这样的党领导的各革命阶级各革命派别的统一战线。这三件是我们战胜敌人的主要武器。这些都是我们区别于前人的。依靠这三件，使我们取得了基本的胜利。”〔6〕中国革命、建设与改革的不同历史时期，中国共产党领导实行过民主联合战线、工农民主统一战线、抗日民族统一战线、人民民主统一战线以及爱国统一战线。党的十报告指出：“统一战线是凝聚各方面力量，促进政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞关系的和谐，夺取中国特色社会主义新胜利的重要法宝。”〔7〕当下，统一战线具有前所未有的广泛性、包容性、社会性和多样性。

基于以上分析，无论“民主”、“协商民主”，还是“统一战线”，都蕴含着要让人民有充分的政治参与、话语表达和利益诉求，即体现出“人民”与“权力”结合的人民当家作主之意。

（二）协商民主和统一战线共有民主价值基础的历史依据

统一战线与协商民主都旨在彰显民主，实现人民民主。从历史的角度讲，统一战线、协商民主的萌生和发展，基本上贯穿于党的事业全过程。中国共产党在革命、建设与改革的不同历史时期，除工人阶级、农民阶级、民族资产阶级之外， 还千方百计地团结和争取知识分子和派人士的民主参与，充分体现人民民主的价值诉求，始终把统一战线的建立、巩固和发展，视为必须处理的战略问题和必须坚持的基本经验。

统一战线成为中国革命建设与改革开放事业成功的法宝，是有其历史依据的。土地革命时期，为“打倒列强，除军阀”，提出“于必要时可与……各派协商的形式，以处理一切有相互关系及共同行动之问题”。 〔8〕抗日战争时期，在《中国共产党在民族战争中的地位》的报告中明确指出：“在一切有意愿和我们合作的派和民主人士存在的地方，共产党员必须采取和他们一道商量问题和一道工作的态度。”〔9〕1940年中共中央发出《抗日根据地的政权问题》指示，提出在政权工作人员中，共产党员、非党的左派进步分子和中间派应各占三分之一，实行“三三制”政权组织形式，从上层到乡村的各级政权组织先通过充分的沟通，达成广泛共识，然后进行表决 。“三三制”抗日民主政权是协商民主的根据地，一定程度上，可谓是我国政治协商制度的雏形。社会主义建设时期，中共中央制定颁布了一系列关于加强和改进中国特色政党制度和巩固壮大统一战线的文件。2015年中央第21次全国统战工作会议召开，又颁布了《中国共产党统一战线工作条例（试行）》，预示着统一战线工作新局面的到来。回顾统一战线的形成发展历史，民主既作为统一战线的目的，又作为统一战线的内在要求，渗透于党的革命、建设与改革开放事业。统一战线就是为着体现人民民主的实现形式，这是具有客观历史依据的。

协商民主是党的群众路线在政治领域的重要体现。协商民主的实现离不开党的群众路线工作方法和统一战线工作法宝。协商民主与统一战线其实是历史地辩证地统一于中国共产党的事业全过程的。中国共产党和各派风雨同舟地经历了28年革命斗争之后，到中华人民共和国成立之时，第一届全国政治协商会议这个运行协商民主的政治机构建立起来，中国共产党领导下的多党合作与政治协商制度基本框架基本构建。以民主为目标的协商实践探索，自始至终离不开民主的运行形式――中国特色政党制度和社会主义统一战线。社会主义建设初期，民主政治曾经一度被“十年”破坏，但伴随着改革开放以来中国特色社会主义民主政治发展道路的探索，在党的领导下，民主政治逐步走上法治轨道，各民族、各阶层、各团体在多元共生中民主平等，社会主义协商民主逐渐得到培育和推进。正如所指的：“协商民主是中国社会主义民主政治中独特的、独有的、独到的民主形式，它源自中华民族长期形成的天下为公、兼容并蓄、求同存异等优秀政治文化，源自近代以后中国政治发展的现实进程，源自中国共产党领导人民进行革命、建设、改革的长期实践，源自新中国成立后各党派、各团体、各民族、各阶层、各界人士在政治制度上共同实现的伟大创造，源自改革开放以来中国在政治体制上的不断创新，具有深厚的文化基础、理论基础、实践基础、制度基础。”〔10〕

历史表明，协商民主运行得好坏，取决于统一战线这一实现形式。统一战线与协商民主因其共同的民主价值诉求，二者辩证统一于中国共产党的革命建设改革开放事业。

（三）协商民主和统一战线共有民主价值基础的现实依据

民主是中华民族的传统文化价值观，优秀历史文化的传承性推动着当今的国人把“民主”视为国家价值目标，并在实践上不断地探索创新的实现形式。统一战线在党的事业从过去走到现在，一直发挥着法宝作用，在当下和未来党的事业中，本着对民主价值观的培育和弘扬，还将发挥更大的作用。这都基于完善和发展中国特色社会主义，推进国家治理现代化的现实需要。

民主既具有价值属性，也具有工具属性。中国共产党以全心全意为人民服务为根本宗旨。党的性质决定了作为其事业成功法宝的统一战线和作为民主政治制度的协商民主，二者所蕴含的民主文化、民主理论、民主实践和民主制度等都内涵着共同的民主价值诉求，并有其现实必要性。全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党这“四个全面”战略布局的协调推进，需要民主政治实践的创新发展，以便正确处理国家、政府、市场、社会与公民的利益协调关系。这一现实需要提出了充分发挥民主的工具性属性，彰显社会主义国家权力的人民性和治理主体的人民性。基于此，就更需要发展壮大统一战线。事实上，统一战线和协商民主，都有着客观而共有的现实依据和时代诉求。

当下利益主体多元化、复杂化的社会转型趋势，要求执政党和政府在国家重大事项处理中持有协商包容、求同存异的公共理性。而统一战线本身内在要求就是通过民主参与和协商等方式广泛听取来自不同阶层、民族、宗教、政党、团体以及社会各方面人士对国家发展、社会治理的不同意见，以实现治理的民主化、科学化。因此，统一战线自然成为其中的核心机制。2015年中共中央颁布《中国共产党统一战线工作条例（试行）》作为中国共产党关于统一战线工作的第一部法规，从协调推进“四个全面”战略布局的导向角度，对各领域各方面的统战工作提出了制度化、规范化、程序化的建设要求。而这正是推进社会主义协商民主，更好地发挥统一战线的现实急需。党的十八届三中全会报告指出：“构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道。” 〔11〕显然，协商民主的推进需要进一步发挥统一战线的凝聚作用，统一战线的发展也需要协商民主的不断丰富。

综上所述，“民主”“统一战线”“协商民主”这三个概念都内涵有民主的价值诉求和价值意蕴。二者辩证统一于中国共产党领导的革命、建设与改革开放的长期政治实践，其共同的民主价值诉求兼有深厚的历史基础与坚实的现实依据。

二、内在关联：社会主义协商民主与统一战线的辩证统一

基于历史、理论与现实相结合的全面考察，统一战线是协商民主的实现形式，协商民主是统一战线的实质内容，二者在中国民主政治进程中辩证统一。

（一）协商民主是统一战线的实质内容和实现目的

统一战线作为党的工作方法和工作法宝，是我们党在不同历史时期为解决革命建设的不同任务而集思广益，形成的群众工作方法。这一工作方法和群众工作路线实质上就体现为把来自各党派、各阶层、各宗教团体、各民族的人民集中起来决策议事。换句话说，统一战线工作的实质内容和实现目的就体现为群策群力，协商民主议事。党的十提出，推进社会主义协商民主广泛多层制度化发展，需要不断壮大的统一战线为其提供重要保证和实现形式。党的十八届三中全会报告指出：“在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中。” 〔12〕这段话更鲜明地体现出，新时期统一战线工作就是集聚不同政党、民族、宗教、阶层的人民及海内外同胞的代表，共同参与公共决策和国家民主治理。因此，协商民主是统一战线工作的实质内容和实现目的。社会主义协商民主的广泛多层制度化发展，必然有助于丰富和发展统一战线的工作内容，进而更好地发挥统一战线的法宝作用。

我国社会主义协商民主是顶层设计民主（包括人大、政府、政协的协商）与基层民主（包括基层协商民主等）的有机结合。当下，立足协调推进“四个全面”战略布局，在中国特色社会主义政党制度、民族区域自治制度、人民政协等制度保障下，统一战线所提供的载体和场域中，社会各党派、各阶层、各民族的新经济组织和新社会组织中党外知识分子、归国留学人员、非公经济人士等利益主体得以充分凝聚，经济社会发展中的重大问题以及群众最关心、最直接、最现实的利益问题通过民主协商得以科学决策。协商民主内容的丰富发展，使新时期的统一战线实现了向大统战、治理型新格局转型。党的十八届三中全会报告在强调“发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用” 〔13〕的同时，指出要“拓展协商民主形式，更加活跃有序地组织专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，增加协商密度，提高协商成效”。〔14〕从基层民主运行机制看，推进社会主义协商民主广泛多层制度化发展，还有待“畅通民主渠道，健全基层选举、议事、公开、述职、问责等机制” 。〔15〕

可以期待，社会主义协商民主广泛多层制度化的创新实践，既有助于丰富统一战线的实质内容，又能更好实现统一战线的工作目的。

（二）统一战线是协商民主的具体实现形式和载体

统一战线作为协调和平衡选举民主、协商民主的整合机制，特别为协商民主提供载体和平台，是协商民主的具体形式和实现手段。搞好统一战线工作，就是为人民民主协商共识提供条件。中国共产党在不同历史时期，都力求维护、巩固和发展统一战线政权，不断探索统一战线工作机制，一方面为了中华民族利益而更好地团结和争取同盟者；另一方面为了更好的关照人民的民主诉求。整个民主革命时期，中国共产党先后促成国共两次合作，在革命成功道路上找到的“民主”新路，通过统一战线得到了很好的巩固。特别是为了取得全民族抗战的胜利，针对抗日民族统一战线政权，指出：“为着执行这个政策，必须教育担任政权工作的党员，克服它们不愿和不惯同党外人士合作的狭隘性，提倡民主作风，遇事先和党外人士商量，取得多数同意，然后去做。”〔16〕新中国成立后，在要不要保留派问题上，强调，共产党要善于倾听多种声音。显然，这些民主实践都为今天的民主协商奠定了基础，积累了经验。至今，人民代表大会制度、中国共产党领导下的多党派合作与政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度以及各宗教界人士、海外侨胞等制度机制保障下的统战联盟得以进一步扩大和拓展。统一战线历史地成为社会主义协商民主不可替代的实现形式和载体。

随着全面改革的深化，经济社会发展中的重大问题和人民群众切实关心的权益问题，越来越需要通过统一战线所提供的载体平台和运行机制，为政府、企业、地区、行业、家庭、个人等来自不同阶层、民族、宗教、政党、团体的利益博弈进行协商决策，以此促进社会整合与人心凝聚。伴随国家治理体系和治理能力现代化进程，民主政治现代化的实现也急需党和政府通过统一战线中的协商会、座谈会等渠道和方法，协调大众利益与特殊利益、长远利益与当前利益、全局利益与局部利益等关系问题。党的十提出：“统一战线是凝聚各方面力量，促进政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞关系的和谐，夺取中国特色社会主义新胜利的重要法宝。”〔17〕简言之，统一战线与协商民主二者如影随形、相互促进、辩证互动。

当前，统一战线工作还有待从组织领导机制、协调运行机制、考核评价机制等环节逐步加以健全、完善。统战部门领导班子、干部队伍及其工作作风等还有待加强建设，以便构建顺应国家治理现代化需要的治理型大统战新格局，为协商民主提供更有效的载体和平台。

（三）统一战线与协商民主在辩证统一中保持张力

党委领导下的统一战线是我国社会主义协商民主的政治场域，协商功能和民意诉求是其题中应有之意。民主的价值实现既要通过统一战线的实现形式，又要渗透于协商民主的实质内容，因此，统一战线与协商民主二者之间必然要保持适度张力，以便在协同推进国家治理现代化进程中，进一步弘扬社会主义民主价值观。

杨光斌指出：“协商民主是现代中国政治的精神传统，其具体形式就是被我党称为‘法宝’的统一战线。”〔18〕统一战线是协商民主得以实现的具体形式，协商民主是统一战线得以丰富和发展的实质内容，二者辩证统一于中国特色社会主义民主政治的创新实践中，因此是动态的、交融互动的。统一战线的目的就是为协商民主提供载体平台和运行机制，以便在把党和政府的方针政策上传下达的过程中，凝聚力量，协商共识。党的十八届三中全会报告关于“发挥统一战线在协商民主中的重要作用”部分指出：“完善中国共产党同各派的政治协商，认真听取各派和无党派人士意见。……完善派中央直接向中共中央提出建议制度。贯彻党的民族政策，保障少数民族合法权益，巩固和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系。”〔19〕显然，这就需要统一战线顺应社会主义协商民主政治发展需要，为其提供创新载体和运行机制。而协商民主的广泛多层制度化创新发展，有利于巩固和拓展统一战线，更好地发挥统一战线在协商民主中的重要法宝作用。当然，社会主义协商民主，无论从协商民主体系的构建，还是从协商民主的渠道、形式的多样化拓展而言，都还需要与时俱进地创新探索，才能实现现代社会公民有序政治参与的善治善政之需。

为了更好地发挥统一战线在协商民主中的重要作用，就统一战线而言，需要不断健全完善体制机制，并加强自身建设。就协商民主而言，则需以推进政治协商为重点，拓宽渠道，创新形式，在协商的民主属性与决策效率之间保持适度张力。如此，方可加速推进国家治理现代化中政治现代化进程，弘扬社会主义民主价值观，使中国特色社会主义民主政治实现更科学的治理民主，彰显中国特色社会主义民主政治的比较优势。

三、协同推进：统一战线与协商民主深度融合以弘扬民主价值观

基于二者共有的民主逻辑，统一战线的创新与协商民主的推进，必将在深度融合中弘扬社会主义民主价值观，协同推进国家治理现代化进程。

（一）在创新统一战线工作中推进社会主义协商民主以培育民主价值观

由传统统治型向现代治理型、大统战格局转变，是新时期统一战线创新发展的必然趋势，也是社会主义协商民主推进的必然要求。当今价值主体多元化的社会转型时期，民主价值观作为国家价值目标有待进一步培育和弘扬。新时期，统一战线的创新工作，必然在推进社会主义协商民主的同时，有利于培育践行社会主义民主价值观。

2014年中央政治局第十三次集体学习中，同志就国家治理现代化与社会主义核心价值观关系问题指出：“培育和弘扬核心价值观，有效整合社会意识，是社会系统得以正常运转、社会秩序得以有效维护的重要途径，也是国家治理体系和治理能力的重要方面。历史和现实都表明，构建具有强大感召力的核心价值观，关系社会和谐稳定，关系国家长治久安。”〔20〕可见，推进国家治理体系和治理能力现代化，与创新统一战线工作和推进社会主义协商民主中培育民主价值观，是并行不悖的。统一战线工作本身涵盖着对来自不同党派、民族、宗教、阶层及海外同胞的各类社会组织、利益集团或价值主体的凝聚与整合，因此，创新统一战线工作，必然有助于推进协商民主的广泛多层制度化发展，进而培育践行社会主义民主价值观。当前统战工作面临“以管控为主”的“单主体、多对象”向“一个核心、多重主体”的模式转变以及组织化、规范化和程序化的急需，为了满足多元化协商主体的需要，新时期统战工作可细化到社区统战、楼宇统战和网络统战等不同形式，以便把遍及各政党团体、政府机构、社会群体、社会组织的各界人士，特别是新社会阶层纳入统一战线的范围。这样既有助于促进派高层次的协商工作创新机制的落实，又能更好地促进基层统战和协商民主的落实。无疑这些创新实践有利于社会主义民主价值观的培育，有助于推进国家与社会的良性运行与和谐发展。

总之，新时期更加开放、包容、务实的统一战线，亟需通过机制创新、制度创新和载体创新实现向治理型大统战的转型，这一转型过程正是推进政治现代化进程朝向“治理”与“民主”兼顾的治理民主。显然，社会主义民主价值观在这一过程中将得以进一步培育和践行。

（二）在推进协商民主中更好地发挥统一战线作用以弘扬民主价值观

现代社会价值主体多元而复杂，民主问责、权力有限、大众参与等现代性政治特征日益凸显。国家治理现代化急需由传统的单向权力控制模式向由上下、左右互动的协商治理模式转变。传统“权威型”政府行政指令式，向更能凸显人民性的协商民主制度机制转型，要求统一战线的对象和协商民主的主体都得以广泛参政议政和民主表达。社会主义协商民主的广泛多层制度化，必然为更好地发挥统一战线重要作用提供有利的条件，进而弘扬和彰显社会主义民主价值观。

现代民主实践的先进性、广泛性和多层性，是协商民主与统一战线共有的政治现代性标签。协商民主的思路、方法及其制度的完善、发展和创新，必然自觉不自觉地促进了治理型统战工作的创新发展。比如，专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商等创新性协商形式；协商成员的联络机制、内容的酝酿确定机制和协商成果的转换落实机制等等的创新，也推动着统一战线更好地发挥作用。协商民主的广泛多层制度化发展，可以探索政党团体、人民政协、立法机关和政府的协商民主实践创新，也可以探索在基层协商民主中健全居民、村民监督等渠道、形式和机制的创新。

总之，由于协商主体的多元化、协商形式和渠道的多样性带来的协商民主的丰富和发展，必然有助于拓展统一战线的主体范围和创新统一战线的工作机制。这一过程中，社会主义民主价值观得以弘扬和彰显即是历史的必然。

（三）在统一战线和协商民主的交融互动中协同推进国家治理现代化

随着人类政治文明的不断发展，人们的理论自觉和行为自觉达到了前所未有的高度，在不断积累和总结公共事务管理经验的基础上，国家治理模式逐步从传统单一、由上而下的统治型，向多元共治的现代民主治理型转变。有学者指出，“国家治理不是政府一家‘唱独角戏’，国家治理体系现代化首先意味着在发挥政府治理主体作用的前提下，将政府的‘他治’、市场主体的‘自治’、社会组织的‘互治’结合起来，进一步发挥市场主体和公民个体的治理职责，解放和增强社会活力，共同实现良好的治理。”〔21〕显然，在从“管理”向“治理”转型的过程中，民主这个好东西，既发挥了价值理性的作用，又发挥了工具理性的作用。历经千百年的孜孜追求，民主至今成为现代中国政治的精神旗帜，在中国政治现代化和国家治理现代化进程中发挥着举足轻重的作用。

党的十八届三中全会指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”〔21〕充分发挥市场决定作用的同时，实现“有能力的有限政府”，以权力的人民性和治理主体的人民性，来推进国家治理现代化，这成了当下政治体制改革的价值目标。未来中国的政治发展中，协商民主将成为政治新常态下首要的民主形式，并最终走向治理民主。这一过程，与统一战线和协商民主深度融合，协同推进国家治理现代化的进程是并行不悖的。当然，理性而冷静地现实关怀告诉我们，当前统一战线工作和协商民主的推进都尚有诸多不足：社会主义协商民主实践中存在主体偏斜、平台单一、协商成果运用转换不及时等缺陷。统一战线工作还不适应协商主体的多样化、客体的广泛性的需要。由此而引发的就是民主价值观的培育还有诸多尚未开拓的空间和领域。比如：协商所覆盖的地域和对象，有待遍及乡镇、街道、村民小组、居民小区乃至单元楼层；协商内容有待涉及专题、对口、界别和提案办理及基层群众自治协商等国家形态和社会形态的充分利用，以及诸多细节相关的制度化和规范化问题的解决，正是未来中国走向民主治理所要努力的方向。

综述全文，统一战线与协商民主有着共同的民主价值基础，具有深厚的的历史依据和现实依据。统一战线与协商民主是形式与内容的逻辑关系。二者相互交融，保持张力，协同推进国家治理现代化。未来中国的政治发展，必将是统一战线与协商民主深度融合。在协商民主广泛多层制度化发展中，统一战线的法宝作用将更好地发挥，社会主义协商民主将得以推进，进而走向以治理民主为核心的政治现代化。无疑，社会主义民主价值观必将大力弘扬，中国特色社会主义民主政治必将增强中华文化软实力。

〔参考文献〕

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〔9〕〔16〕选集：第2卷〔M〕.北京：人民出版社，1991. 52，742-743.

全国基层社会治理系统篇6

**5年以来，在总局党组和省委、省政府的正确领导下，全省国税系统坚持以"三个代表"重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，紧紧围绕税收中心工作，采取切实有力措施狠抓党建和思想政治工作，充分发挥了党建和思想政治工作坚强有力的政治、思想和组织保证作用，全省国税系统执政能力建设得到切实加强，党员干部队伍思想政治素质明显提高，基层党组织建设整体水平全面提升，思想政治工作扎实有效，精神文明创建活动蓬勃开展，国税部门的社会形象良好。近年来全省国税系统依法治税深入推进，税收改革不断深化，税收征管质量和效率进一步提高，税收收入持续稳定增长，为**和国家经济社会发展做出了重大贡献。**6年全省国税组织收入突破了3000亿元大关，达到3450.65亿元，同比增长21%，增收598.93亿元。成绩来之不易，这是全省国税干部上下共同努力、付出辛勤汗水的结果，也与全省国税系统各级党组织和思想政治工作部门充分发挥党建和思想政治工作的作用是分不开的。实践证明，全省国税系统各级党组织是富有战斗力的，思想政治工作是富有成效的，党建和思想政治工作干部是尽职尽责、值得信赖的。在此，我代表省局党组向辛勤工作在党建和思想政治工作战线上的同志们表示衷心的感谢和亲切的问候！

下面，我讲三点意见。

一、认清形势，统一思想，深刻认识加强和改进党建和思想政治工作的重要意义

党的十六大以来，以同志为总书记的党中央提出了树立和落实科学发展观、加强党的执政能力建设、构建社会主义和谐社会等一系列重大战略思想和重大战略任务。这些理论结晶和经验总结，是推动我国经济、政治、文化和社会建设持续健康发展的重要保证。我们必须不断增强学习马克思主义中国化最新成果的自觉性，增强贯彻中央重大战略决策和部署的主动性，深刻认识新形势下加强和改进党建和思想政治工作的重要意义。

（一）加强和改进党建和思想政治工作是构建社会主义和谐社会的根本要求。当前，我国既面临着前所未有的发展机遇，也面对着前所未有的各种挑战。从国际上看，影响和平与发展的不稳定不确定因素增多，综合国力竞争日趋激烈，我们仍将长期面对发达国家在经济科技等方面占优势的压力，仍将长期面对西方敌对势力对我国实施西化、分化战略的严峻斗争。从国内看，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。这些给我党的执政能力带来了巨大考验。我国正面临着经济又好又快发展、构建社会主义和谐社会这“两大主题”。党的十六届六中全会审议通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，是指导我们构建社会主义和谐社会，加强党的建设的纲领性文件。构建社会主义和谐社会是新世纪我党治国理政的重大战略思想和重大战略任务。税务部门作为国家重要的经济管理部门，在构建社会和谐社会中重任在肩，责无旁贷。我们要认真贯彻落实中央关于构建社会主义和谐社会的重大战略部署，把建设和谐税务作为构建社会主义和谐社会的重要内容。构建社会主义和谐社会，关键在党，必须充分发挥党的领导核心作用，坚持立党为公、执政为民，以党的执政能力建设和先进性建设推动社会主义和谐社会建设，为构建社会主义和谐社会提供坚强有力的政治保证。思想政治工作是我党的优良传统和政治优势，是经济工作和其他一切工作的生命线，在构建社会主义和谐社会中起着理顺情绪、协调关系、化解矛盾、维护稳定的重要作用，它能使发展更平衡、利益更兼容、关系更融洽。因此，进一步加强和改进全省国税系统的党建和思想政治工作，是全省国税系统加强干部队伍建设、做好税收工作、促进社会和谐的重要保障。在新的历史条件下，我们应保持清醒的政治头脑，深刻认识党建和思想政治工作在构建社会主义和谐社会中的重要地位，充分发挥其凝聚人心、推动发展、促进和谐的作用，不断提高构建社会主义和谐社会的能力，努力为构建社会主义和谐社会作出新的贡献。

（二）加强和改进党建和思想政治工作是实现**国税事业科学发展的重要保障。国税部门是我党执政活动主体的一部分，承担着促进经济发展、维护社会秩序、保障公平正义和服务人民群众等重要职责。地处全国改革发展前沿的**国税，如何在发展中求创新，在创新中谋发展，实现又好又快的率先发展，当好全国同行排头兵，为全国税收事业发展提供有益的经验，是我们面临的重大任务。这给我们的党建和思想政治工作提出了更高的要求。我们必须自觉地把加强和改进党建和思想政治工作放在全党和全国工作大局中去研究，放在**国税事业科学发展的第一要务中去把握，放在全省国税中心工作的决策和部署中去安排，更好地发挥党建和思想政治工作的作用。要认识到党建和思想政治工作开展得如何，党员干部的理想信念是否坚定，党性是否坚强，业务能力是否适应，直接关系到党和国家各项方针政策能否得到贯彻和落实；党员干部的模范作用和思想作风、工作作风如何，能不能廉洁奉公，勤政为民，直接关系到党和政府在广大干部群众中的形象和威信。因此，我们一定要从维护国税事业长远发展的大局出发，切实加强和改进党建和思想政治工作，不断深化党的思想建设、组织建设、作风建设、制度建设和廉政建设，提高广大党员干部特别是党员领导干部的思想政治素质和业务素质，不断提高全省各级国税机关和领导干部科学执政、民主执政、依法执政的能力和水平，促进**国税事业科学发展、和谐发展。

（三）加强和改进党建和思想政治工作是造就高素质国税干部队伍的客观要求。随着市场经济的深入发展，国税干部的思想更加活跃，观念不断更新，精神文化需求日益增长并呈多样化趋势。新时期国税事业的发展赋予了全省国税干部队伍建设新的更高的要求。在这种形势下，加强和改进党建和思想政治工作比任何时候都显得更加重要和迫切。我们要勇于正视新情况新问题，坚持多元之中求主导、多样之中求共识。必须充分发挥党建和思想政治工作的重要作用，使广大国税干部的思想、行动、智慧和力量统一到做好新时期国税工作的要求上来，为**国税事业新的征途提供强大的政治保证、精神动力和组织保障。要通过加强理想信念教育、形势任务教育、思想道德教育、和谐理念教育，建立健全工作制度和机制，发挥党组织的政治核心作用，增强党组织的创造力、凝聚力和战斗力，充分发挥党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用，永葆党组织和党员队伍的先进性和纯洁性。要坚持以人为本，着眼于促进国税干部全面发展，增强国税干部的主人翁意识和历史使命感，充分激发国税干部的积极性、主动性和创造性，更好地担负起推动国税事业发展的重任，确保**国税事业又好又快发展。

二、围绕中心，突出重点，充分发挥党建和思想政治工作在推进和谐国税建设中的重要作用

今年是深入贯彻落实科学发展观，全面推进和谐国税建设的重要一年。面对新形势新任务，全省国税系统党建和思想政治工作要按照新时期全省国税工作的总体要求，坚持以人为本，进一步加强党的建设，扎实开展思想政治工作，不断提高推进和谐国税建设的能力，努力做好五个方面的工作：

（一）要进一步明确党建和思想政治工作的目标定位。“推进依法治税、深化税收改革、强化科学管理、加强队伍建设”是国税部门必须长期抓好的四个方面重点工作，是做好税收工作这篇大文章必须牢牢抓住的主题。今年年初，全省国税工作会议明确提出“坚持税务工作宗旨，推进和谐国税建设，服务经济社会发展”的工作基本思路。所以，我们要坚持用科学发展观武装广大党员干部的头脑，动员和带领党员干部把科学发展观转化为谋国税发展的思路、抓国税发展的动力、促国税发展的行动；要坚持"围绕中心抓党建和思想政治工作、抓好党建和思想政治工作促发展"的工作理念，紧扣全省国税工作的基本思路来思考、谋划和推进党建和思想政治工作；要坚持找准开展党建和思想政治工作的切入点、结合点和着力点，开阔工作思路，拓展工作领域，激发工作活力，把党建和思想政治工作有机地渗透到税收业务工作中，确保省局的目标任务、重要部署得到贯彻落实，确保国税各项工作顺利完成。

（二）要进一步加强省局党组对党建工作的指导。省局党组是全省国税系统的领导核心，要充分发挥领导核心的作用，在坚持党的组织关系属地管理、党建工作由地方党委统一领导的前提下，建立健全党组抓基层党建工作责任制，加强对全省国税系统党建工作的指导工作。为了加强对全省国税系统党建工作的指导，根据中央和总局党组的要求，省局党组成立了全省国税系统党建工作指导小组及其办公室。指导小组在省局党组的领导下，具体负责“党组抓党建责任制”的落实，检查基层党组织落实党建责任制的情况，组织党建工作情况的交流，定期向省局党组汇报基层党建工作情况，定期听取基层党建工作情况汇报，研究解决基层党建工作重要问题，督促基层党组织完成党建工作各项任务。全省各市国税局党组要认真落实好中央和总局党组的有关精神，抓紧建立党建工作指导小组，完善工作制度和议事规则，进一步健全和完善党建工作责任制，真正形成一级抓一级、一级带动一级，全省国税系统上下更加重视党建工作的局面。全省各级国税机关和党员领导干部，要进一步树立"不抓党建就是失职、抓不好党建就是不称职"的观念，积极支持党建工作指导小组的工作，切实抓好党的建设。

（三）要进一步强化党的基层组织建设和党员队伍建设。推进和谐国税建设的各项任务最终要落实到基层，推进和谐国税建设的工作成效最终也体现在基层。因此，要按照推进和谐国税建设的目标任务和工作部署，把更多的精力用在基层、把更大的功夫下到基层，充分发挥基层党组织凝聚人心、推动发展、促进和谐的作用。要把基层党组织建设与基层建设有效地结合起来，以基层党组织建设带动基层建设，使基层党组织真正成为带领广大国税干部职工推进和谐国税建设的坚强战斗堡垒。要教育、动员和组织广大党员坚持实践党的先进性要求，在推进和谐国税建设中充分发挥先锋模范作用。要注重提高基层党组织和广大党员开展思想政治工作的能力，更加有效地化解各种矛盾，千方百计解决干部职工热切期盼而又有条件解决的问题，把思想政治工作做深做细做实，更好地为基层服务，努力增强基层党组织和广大党员在基层干部职工中的号召力和凝聚力。

（四）要进一步激发党内活力、活跃党内生活。党内和谐对促进国税和谐具有重要的示范、引导作用，要以党内和谐促进国税和谐。我们所说的党内和谐，是指全省国税系统广大党员基于共同的理想信念、严格的组织纪律、自觉的道德追求之上的紧密团结，是建立在恪守要求和关于党内政治生活若干准则基础上的彼此信任、平等融洽、相互关爱与和谐相处。要在省局党组的统一领导下进一步加强民主集中制建设，完善民主决策制度，发展党内民主，推进党务公开，严格党内生活，严肃党的纪律，增进党的团结统一。要切实保障党员的民利，进一步增强广大党员的参与意识，畅通党内下情上达和上情下达的渠道，营造敢于讲真话、讲实话、讲心里话的宽松环境。要进一步增强全省国税系统各级领导干部特别是主要领导干部的民主观念和自觉接受民主监督的意识，营造上下级之间、同事之间融洽和谐的同志式关系，形成心齐气顺、风正劲足的党内和谐局面。

（五）要进一步加强和改进思想政治工作。新时期全省国税系统思想政治工作必须以建设社会主义核心价值体系为重点，结合工作实际，总结经验，丰富内容，创新形式。全省国税系统要把建设社会主义核心价值体系贯穿思想政治工作全过程，通过加强全省国税系统干部职工的思想政治教育，特别是加强理想信念、税收工作宗旨、国家法律法规、党纪条规、社会主义荣辱观和税务职业道德教育，全面提高干部职工的思想政治素质。要以服务人民、奉献社会为根本要求，以内强素质、外树形象为主要目标，以提高依法行政能力和增强纳税服务功能为重点，深入开展精神文明创建活动，加大对先进典型的总结与宣传工作力度，切实发挥先进典型的榜样作用，营造学习先进、争当先进的良好氛围。要切实加强对国税文化建设的研究和探索，积极挖掘**国税事业发展中积淀的文化底蕴，大力培育**国税精神，努力建设高品质国税文化，打造国税文化精品，加大对国税文化的建设力度。同时，做好新时期全省国税系统的思想政治工作，必须认真研究新形势下思想政治工作的特点和规律，重点处理好以下两个关系：一是处理好内容与形式的关系。只有把思想政治工作的内容与形式有机统一起来，才能取得良好效果。要把着力研究和回答干部职工普遍关心的深层次思想认识问题，关系干部职工切身利益的问题作为思想政治工作的重点，搞好调研、宣传、疏导工作，增强思想政治工作的针对性、实效性和互动性。二是处理好调研与应用的关系。要坚持以解决实际问题为导向的调研方法，把调研工作与解决现实问题紧密结合起来，本着围绕中心、服务大局、服务基层的原则，围绕推进和谐国税建设的现状和特点，在选择课题、确定主题、调查研究中注重研究成果的实际应用。要建立经常性思想动态分析机制，及时了解和掌握国税系统干部职工的思想动态，充分发挥党组织和党建、思想政治工作干部的作用，进一步延伸工作触角，倾听广大干部职工的呼声，收集第一手信息，为科学决策提供参考。

三、与时俱进，开拓创新，全面提升党建和思想政治工作水平

全省国税系统党建工作要以加强党的执政能力建设和保持先进性为重点，抓理想塑灵魂，抓班子带队伍，抓基层打基础，抓作风反腐败，全面加强各级党组织的自身建设，为促进国税事业的全面发展提供坚强有力的政治保证。我们要突出抓好五点：一是坚持用马克思主义中国化的最新成果武装头脑，提高理论联系实际，解决实际问题的能力。二是推进科学执政、民主执政、依法执政，建设高素质的国税干部队伍。三是深入推进党组织基础建设，夯实党的执政基础。四是坚持不懈地开展党风廉政建设和反腐败斗争，密切同人民群众的血肉联系。五是坚持和完善民主集中制，提高党的制度建设水平。

为了适应新形势和新任务的要求，加强和改进全省国税系统党建和思想政治工作，必须坚持与时俱进，开拓创新，不断增强发展的动力和活力。创新是一个政党永葆生机的不竭源泉，是一切事物发展的强大动力，为此，我们要在下面几点创新上做文章：

（一）工作思路要创新。要根据党建和思想政治工作面临的新情况和新问题，敢于突破陈规，在强化督促检查、狠抓落实上下功夫，真抓实干，务求实效。要把党建和思想政治工作放到全省国税工作大局中去定位，认真研究解决如何发挥党组织作用、强化党员教育管理、加强国税干部队伍建设等问题，使党建和思想政治工作自觉地融入到全省国税各项建设事业中。全省国税系统各部门负责人要坚持"一岗两责"，既抓业务又抓党建、抓思想政治工作，做到业务和党建、思想政治工作"两手抓"、"双肩挑"，牢记使命，肩负重任。要加强对各群团组织的领导，树立"五指握拳"的观念，整合各群团组织资源，善于发挥各群团组织的桥梁纽带和助手作用。要大兴调查研究之风，通过调研出思路、出对策、出成果。对于有创新的调研成果，要敢于放在实践中试验，并注意总结、改进和完善；对一些成熟的经验，要提升为加强和改进党建和思想政治工作的办法、意见和规定，指导基层工作，提高整体工作水平。

（二）工作方法要创新。在新时期，加强和改进党建和思想政治工作总的原则不变，但活动的方式应丰富多彩，活动的方法可灵活多样。要努力探索党建和思想政治工作的新形式、新办法和新途径，扩大工作内涵，拓展工作层面。全省国税系统各级党组织要结合实际，开展形式多样党的活动。要善于抓重点、抓主要矛盾，善于抓典型、抓示范带动，善于抓统筹、抓工作落实。要采取以点带面的方法，通过树立方方面面的典型，推动党建和思想政治工作全面展开。在工作上既要着眼于党建和思想政治工作的整体推进，全面落实，又要考虑办法、措施的灵活性和多样性；既要有党性党风党纪方面刚性的教育，又要有人文方面的软性精神鼓励和热情关怀；既要有必要的工作场面，又要有春风化雨、润物无声的交流和沟通，使党建和思想政治工作容易被广大国税干部职工理解、认可和接受。

（三）工作机制要创新。全省国税系统各级党组织在认真贯彻落实中央下发的《关于加强党员经常性教育的意见》等四个保持共产党员先进性长效机制文件的同时，要努力创新工作机制，逐步建立起符合实际要求，全面、具体、配套的党员"长期受教育、永葆先进性"的长效机制。要建立起有效的奖惩机制，做到"奖一人众人悦，罚一人三军震"。要进一步建立健全政治理论学习、党员干部培训、基层组织生活、党员民主评议、思想政治工作、精神文明建设、国税文化建设等各项制度，促进党建和思想政治工作不断走向制度化、程序化、规范化轨道，真正使党建和思想政治工作形成一套职责明确、程序严谨、落实有力、运转灵活的工作机制，为各项国税工作任务的圆满完成提供坚实的保证。

全国基层社会治理系统篇7

[中图分类号] D916.1 [文献标识码] A [文章编号] 1671-6639（2013）02-0026-05

基层司法行政工作是社会管理综合治理工作的基础和前沿环节，因此，基层司法行政工作机制创新的意义不容忽视。本文在治理的视角下，以湖北省宜昌市的“法务网格工程”为个案，探索具有现实推广意义的基层司法行政工作机制创新之路。

一、理论框架：作为社会管理的治理

英文“治理”的词源出自希腊文的动词“操舵、驾驶”，西哲柏拉图最先在隐喻意义上指称城邦的管理。在西方国家，“治理”在社会科学领域隐匿两千余年后，于20世纪90年代再度勃兴，迅速成为西方社会科学中的一个关键词，并随即移译国内，与“全球化”、“第三条道路”、“合法性”等学术新词一道成为当下学术讨论的前沿问题。改革开放以来，从强调阶级统治到提倡社会治理，构成了中国特色社会主义法学理论转向和革新的一个标志。因此，法学在研究分析基层司法行政工作的具体问题时，以治理为视角，对制度创新不无裨益。

治理在经济、社会和政治领域的广泛使用，使得治理本身存在多种涵义。治理学说的代表人物罗伯特·罗茨在其广为引证的《新的治理：没有政府的统治》一文中将治理归纳为6种不同的用法：（1）作为最小国家的治理，偏重利用市场或准市场的方法提供公共服务；（2）作为公司治理的治理，意指指导和控制组织的体制；（3）作为新公共管理的治理，提出要用具有企业家精神的政府来代替官僚；（4）作为善治的治理，构建以效率、法治、责任为导向的公共服务体系；（5）作为社会-控制体系的治理，强调中央与地方、政府部门与私人部门的互动和妥协；（6）作为自组织网络的治理，建立基于信任与互利的社会协调网络[1]。我国的部门法学各自吸收治理的不同涵义，结合我国实际开展研究，其成果包括民商法领域的公司治理结构、行政法领域的软法理论、国际法领域的全球治理模式等等。然而，西方治理自身的立场与发展中国家围绕政权架构的制度体系和具体的社会状况存在着紧张关系：从国际秩序的层面看，“治理强调治理的跨国性和全球性而否定政府在国内和国际治理中的重要作用，这在某种意义上是为其推行国际霸权政策寻找借口”[2]。从国别传统的层面看，即便是“目前美国使用最广泛的介绍中国政治的教科书”《治理中国：从革命到改革》也不得不承认：“西方公民社会的模式不适用于今天中国的状况”，而中国真正需要并正在推行的治理则是“以其他的国家-社会互动结构来取代终生隶属于单位管理的模式，包括发展能够管理社会行为和裁决资源分配争端的法律体系”[3]。

综上所述，西方政治学者同时看到了市场失灵和政府失败，试图将社会这个中间层由边缘推到权力中心，由此诞生治理。但是，“国家（和政府）在众多水平上的治理中并不是可有可无的，离开了国家这一‘中心’，所谓的多元治理主体、多中心的协同几乎是不可能的，碎片化的社会是无法匡正市场和政府的失败的”[4]。据此，本文所使用的治理概念是指“作为社会管理的治理”，具体包括三层内容：第一，作为社会管理的治理以当前社会管理创新为时代背景。2004年党的十六届四中全会提出要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”；2007年党的十七大报告提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”；2012年党的十报告提出“加快形成科学有效的社会管理体制，完善社会保障体系，健全基层公共服务和社会管理网络，建立确保社会既充满活力又和谐有序的体制机制”。如果忽视或者背离这个时代背景，所创新的基层司法行政工作机制将流于纸面而缺乏现实指导意义。第二，作为社会管理的治理以服务民生为最终目标。治理的合法性在于治理活动所关涉主体的内心同意和认可，民众的满意度保证了治理的权威和秩序。如果未能达到这个最终目标，所创新的基层司法行政工作机制将失去民众的认可而难以实施。第三，作为社会管理的治理以法治为强制保障。治理在消解政府作为国家唯一权力中心的地位时，面临社会管理权力的再分配问题，法律是现代社会规范权力最有效的手段。就基层司法行政工作机制创新而言，对原有机制的突破需要法律发挥指引作用，对新设机制的认可需要法律发挥评价作用，对新设机制的推行需要法律发挥规范作用。在这个意义上，依法治国就是依法对权力进行分配和治理。

二、在政府与社会的互动中重构治理主体

欧洲的启蒙运动将国家从教会中解放出来。无论是布丹强调的永恒，还是洛克主张的人民，国家成为唯一的拥有者和行使者，这个观念深入人心。以代议制民主确立权力的合法性基础，立法、行政和司法三项权力的配置和运作问题成为近代公法学理论和实践的主题。政府作为国家这个抽象概念的具体承载者与公民分别位于权力结构中的两端，前者是国家权力的现实行使者，后者是国家权力指向的对象。然而，这种结构存在两大弊端：其一，政府并不必然能够谨慎勤勉地行使其权力，尤其是政府的组成人员依然是世俗而自利的自然人，权力在行使的过程中难免服务于私利；其二，政府并不必然能够高效便捷地行使其权力，尤其是政府层级繁多导致的信息失真、反应迟钝、决策偏差，权力运行的结果可能背离初衷。治理是对国家权力主体唯一性的一种反思和解构，更明确地说，“各国政府并不完全垄断一切合法的权力，政府而外，社会上还有一些其他机构和单位负责维持秩序，参加经济和社会调节”[5]。

基层司法行政工作机制在主体层面的创新，就是要在政府（司法行政系统）这个主体之外，鼓励和促进各种社会主体参与工作。《世界人权宣言》第21条宣告了“人人有直接或通过自由选择的代表参与治理本国的权利”，这构成人们以代议制民主之外的方式从事治理的国际人权法依据。我国《宪法》第2条明确规定，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。这为非政府主体分享社会管理权力提供最高法律依据。宜昌市“法务网格工程”将中心4城区121个社区划成1110个网格，每个网格配备1名网格管理员，吸收2739名法务工作人员，储备10.8万名志愿者队伍，组建五大社会主体参与基础法务工作：（1）人民调解员，每个网格选聘1-2名义务调解员协助解决基层纠纷；（2）法律服务专业人员，每个网格确定一名法律服务专业人员为居民提供法律咨询服务；（3）法制宣传员，每个网格聘请1-2名法制宣传员针对实际情况开展普法宣传；（4）特殊群体关照员，按照1名志愿者关照5名对象的比例开展社区矫正安置帮教工作；（5）法律援助协办员，吸纳离退休政法干警、法律服务人员、法律专业在校生为社区提供法律援助服务{1}。

基层司法行政工作主体多元化具有显著的优势。第一，多主体参与能够缓解基层司法行政工作的压力。基层司法行政工作在性质上均属于具体行政行为，偏重服务，追求细节，需要政府工作人员亲力亲为。人员配备的有限编制与司法行政的繁复事务矛盾突出，例如，宜昌市夷陵区司法局所辖司法所的在岗干警一共只有30人，区财政统一聘用的社区矫正社会工作者14人，而需要管理正在社区服刑的犯罪人329人，跟踪安置帮教刑满释放和解除劳教人员760人。由网格管理员直接下访提供面对面的帮教服务，做到底数清、情况明，从而缓解政府的压力。第二，多主体参与能够改善基层官民关系。在社会转型所引发的诸多矛盾中，官民矛盾被认为是当前中国最突出的社会矛盾[6]。在传统的权力运行结构中，政府与民众始终处于管理与被管理的对立面。当律师、公证员、基层法律服务工作者、法律专业在校生等群体参与基层司法行政工作后，两个对立的极端之间有缓冲层和剂，相互之间摩擦的可能性降低。意气用事、破罐破摔的非理有可能为之减少，官民关系得到改善。第三，多主体参与能够间接宣传法治理念。法治理念的宣传教育是实施依法治国基本方略、建设社会主义法治国家的基础性工作，也是司法行政机关的重要职能。参与基层司法行政工作的社会主体往往具备较高的法律素养，甚至接受了专业学习和培训，他们在参与的过程中将法律至上、公平正义、维护权利的法治理念进行了潜移默化的传播和普及，既服务了工作对象，又教育了社区居民。

三、在限制与开放的平衡中调配治理权力

《治理理论：一个跨学科的径路》认为，所有西方国家和非西方国家都必须做好两件工作：其一，履行国家的基本义务，如法律、宏观经济稳定、对基本服务进行投入和保护环境等；其二，利用私人和志愿部门带来的活力，不要试图成为唯一的服务提供者[7]。这要求政府在提供公共服务时，必须利用社会自身的力量来实现更有效率的社会管理。如何在政府和社会之间划定权力的边界，亦即确定哪些权力是限制的以及哪些权力可以向私人和志愿部门开放，这成为治理主体多元化之后必须面临的一个现实问题。如果权力能够在限制与开放之间达成平衡，那么就能实现荀子所谓的“明分职，序事业，材技官能，莫不治理，则公道达而私门塞矣，公义明而私事息矣”[8]。

基层司法行政机制创新的意义在于从根本上改变司法行政系统权力边界不清、权责不明、权力真空和权力重叠的现象。治理在实践中的应用尚存在两个问题亟待厘清：一是基层司法行政权力的运行是否允许社会主体介入？从政治学理论上说，管理社会的权力是国家暴力机器的表现方式之一，理应由国家机关行使，权力的恣意转让意味着渎职和腐败。然而，权力在具体行使的过程中仍可以划分为刚性权力和弹性权力两大类。刚性权力的行使必须符合某种法定形式和标准，行使权力的国家机关工作人员有使用该项权力的明确意思表示（如表明身份、宣读文书），并且往往携带或使用特许器械（如警棍、手铐），权力的相对方也能够明确感受到来自国家强制力的威胁。相反，弹性权力的行使并不具备上述特征，而且权力行使的方式、频率以及实施的效果均取决于国家机关工作人员的自由裁量度。因此，刚性权力属于国家机关独立行使、限制任何社会主体介入的权力，这是实现国家长治久安的保障；弹性权力属于以国家机关为主导，引导、鼓励并规制社会主体参与的权力，这是群众路线的一种表现。事实上，权力行使的二分法在政治法律生活中广泛存在。《立法法》第56条规定，“国务院根据宪法和法律，制定行政法规”。在行政立法权行使的具体过程中，“行政法规由总理签署国务院令公布”（第61条），行政法规的公布权就是刚性权力；“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见”（第58条），社会主体有权发表意见，甚至提交专家建议稿，这在事实上分享了行政立法权中的弹性权力。同样，在基层司法行政权力体系中，刚性权力范围主要包括司法行政执法检查，律师、公证、法律援助和司法鉴定的资格认定和业务管理，枪支、弹药、服装和警车管理，强制隔离戒毒等内容，这部分权力由司法行政机关独立行使；弹性权力的范围则包括人民调解、基层法律服务、普法宣传和法制教育、对刑满释放和解除劳教人员的过渡性安置和帮教工作，这部分权力可以对社会主体开放。

二是社会主体如何参与基层司法行政工作？与临时自发的志愿者法律服务（如法律专业在校生于全国法制宣传日上街设摊）不同，社会主体参与治理属于基层司法行政工作的长效机制，是党和国家工作全局的重要组成部分。结合宜昌市“法务网格工程”的实践，本文认为，社会主体在参与治理的过程中，必须建立并落实四项机制：第一，权力授予机制。从公民依据《宪法》所享有的通过各种途径和形式管理社会事务的参与权（权利），上升到公民或其他社会组织从事社会管理的行使权（权力），这不是一个必然的跃迁，而需要地方政府授予治理的权力。如果没有权力授予机制，任何人可以恣意干涉基层司法行政工作，对正常的工作秩序势必造成冲击。2010年宜昌市委市政府联合5个相关文件，建立了“法务指导中心（街道层面）-法务工作站（社区层面）-法务工作网格”的组织机构，赋予各级机构相应的社会管理权力。第二，资格认定机制。参与治理的社会主体的资格条件是社会管理创新的质量保障，《宜昌市城区社区网格管理员招录培训方案》详细规定了网格管理员的招录条件、招聘程序、培训方案和招聘考试等内容，从而在身体状况、品行作风、业务素质等方面确保网格管理员的质量。律师、公证员、基层法律服务工作者、法律专业在校生等志愿者群体有相应的职业资格准入机制为保障。第三，行为规范机制。行为规范的重点在于划清刚性权力与弹性权力。宜昌市的各个法务工作站编制工作记录表，实现标牌、机构、职责、流程、制度和台帐的“六统一”。第四，救济配套机制。救济包括两个方面，对行使治理权力的社会主体的救济和对治理权力相对方的救济。前者可以以劳动合同的形式预设救济机制，网格管理员与所在社区签订劳动合同，按照国家法律规定参加社会保险，当网格管理员在职务行为中受伤时可以按照工伤处理，其财产损失由侵害人赔偿，社区承担补偿义务。后者所遭受的损害如果由网格管理员故意或重大过失行为造成，那就按照侵权责任进行赔偿；如果网格管理员履行了谨慎勤勉的义务，其损害就由相对方自行承担。

四、在传统与现代的互补中优化治理方式

以严密的职能系统和非人格化的权力等级为表征，官僚制是社会管理从传统走向现代最重要的机制变迁。在马克斯·韦伯看来，社会管理的官僚制具有“精确、迅速、明确、精通档案、连续性、保密、统一性、严格的服从、减少摩擦、节约物资费用和人力”[9]等等优势，从而保障社会组织效率最大化。与这种主体抽象、层级凝固和指令绝对的管理模式相比，治理通过对权力的拆解、对中心的排斥和对整体的解构，使其蒙上后现代的面纱，构成对官僚制釜底抽薪式的批判。这种理论模型使社会管理的视角从宏大叙事重新回归边缘的传统智慧，因而，在基层司法行政工作机制创新的过程中，有必要重新审视和挖掘前现代社会管理模式中的边缘叙事，并使之与现代手段相互补充。

我国传统文化向来尊重并保护社会的人情关系，律法及其程序并非文明之最高体现，仅仅是不得已而为之，因此无论出于何种理由，动用国家政治权威解决民事纠纷既非君子之举，又为邻里诟病。在这种文化背景下，调解制度具有极大的存在空间，并逐步生成民间调解（宗族、乡里、邻里）-发回调解（官府在受理案件后发回亲族商议）-官府调解的模式。“如果不结合民间的调解制度来考虑，官方的中国法制是无法理解的。也许传统中国和现代西方在司法制度上的最显著区别就在于前者对民间调解制度的极大依赖”[10]。基层司法行政工作机制的创新可以最大限度地引入社会调解和行政调解。从纠纷性质上看，基层矛盾以普通民事案件（如邻里矛盾）、涉及群体性纠纷案件（如物业纠纷）、改革过程中的利益配置不公案件（如拆迁补偿）为主，这些纠纷或者标的数额不大，或者不太适合作简单法律评价。从运行成本上看，社会调解无程序之严格、无场域之局限、无费用之缴纳，有利于节约社会成本和提高矛盾化解的效率。从调解的结果看，既理顺了社区居民的人情关系，又在基层预防事态扩大，还能够对周边群体起到教育作用。宜昌市“法务网格工程”在每个网格中配设1-2名义务调解员，实现现场调解、就地解决，调解成功率达到98%，成效显著。

领导下访是我国政权建设和社会管理的一种传统方式。自周天子分封诸侯以来，皇帝巡幸疆域、考察民风、勉励军士成为惯例。在革命根据地时期，除了携卷下乡、就地审判的“马锡五审判方式”之外，党政领导与普通民众一起生活、劳动、娱乐，随时了解基层的社会状况。伴随着经济社会的不断发展，社会管理的对象趋于复杂，事件个性突出，“粗线条”和“一刀切”的做法难以奏效。在现阶段，“领导干部必须深入基层、深入群众，特别是要到最困难的地方去，到群众意见多的地方去，到工作推不开的地方去，同那里的干部和群众一道，努力排忧解难，化解矛盾，打开工作局面”[11]。领导下基层直接接访群众的方式虽然比信息加工、书面汇报费时费力，但在解决非常规问题时有着无可替代的作用。就基层司法行政工作而言，除了依靠社会力量以外，司法局和司法所的负责人有必要亲临现场问政于民、问需于民、问计于民，真实掌握群众的法律需求，才能有效保障群众权益。

邻里守望是农业社会行之有效的治安管理和应急互助措施。城市化造成邻里关系的疏远和冷漠，既不利于及时发现火灾、伤病、盗窃等紧急事件，又容易导致邻里间的积怨。个体的抽象化导致邻里守望在现代社会中的隐退，被符号化的个体在从事社会活动时关注的焦点是能够被宏大叙事所认可的法律行为，而忽视那些法律不予调整的事实行为。其根本的原因在于人际连接的枢纽发生变化。传统社会流动性弱，以地缘为连接枢纽，地理位置越近关系越紧密，所谓“远亲不如近邻”；现代社会流动性强，以官僚制为连接枢纽，人际关系必须依托某个正式的结构才能顺利发展。宜昌市“法务网格工程”有望成为恢复邻里守望的一个正式结构。网格本身成为一种新的地缘结构，法律服务、人民调解、社区矫正、法制宣传等基层司法行政工作以网格为最小单位展开，使得网格内的居民获得接触交流的机会，网格管理员成为居民联系的中介者，起到信息流动和情感传递的作用。

传统的社会管理方式需要与信息化的管理手段进行嫁接，从而实现管理服务现代化。网格管理员承担信息收集的职能，负责采集网格居民的“八字段”信息，包括姓名、性别、身份证号、就业情况、家庭成员、社会关系、生育情况和劳动保障，通过统一配发的3G无线信息采集终端“社区e通”，直接上传到全市人口基础信息系统。该信息系统建立以来，公安机关通过关联比对，发现并抓获在逃人员87人，人力资源与社会保障机关核对和纠正了143例死亡人员领取养老保险金的问题，消防应急指挥系统据此全面掌握事发地点受困人员详情，中心城区人大换届选举2天完成60万选民登记。以信息化的动态跟踪结合社会调解、领导下访和邻里守望，基层司法行政工作将与整个社会管理体系进行对接，实现基层社会的安定有序。

治理在自身的发展过程中既承认政府的作用，又强调社会的中心，这为基层司法行政工作提供一个学理上的支撑，以此为视角，宜昌市“法务网格工程”是基层司法行政工作机制创新的成功样本。随着社会管理机制创新的深化，尚有一些实践问题需要解决：其一，网格管理员的监管问题。网格管理员所行使的治理权力部分涵盖民政、人社、司法、卫生等行政部门的传统职权，而其性质只是在劳动合同上进行记载，因此对其行为有必要加以监管。其二，居民信息的保管问题。信息平台的建立在打击犯罪、消防管理、社会保险等领域发挥积极作用，但同时带来一个隐私权的保护问题，不少居民并不愿意公开家庭里的刑满释放人员或精神病人，因此在收集利用信息的过程中有必要加以保密。其三，法律保障的配套问题。宜昌市“法务网格工程”是在市委市政府的文件中进行试点，对其成果需要通过更高位阶的立法机关予以确认和规范。这些问题都需要在实践过程中逐步显现，逐一解决，最终在民情与法理的兼顾中实现社会治理。

[参考文献]

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[2]汪习根，占红沣.再论公法法治观[J].贵州师范大学学报（社会科学版），2005（2）：p10.

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[4]王诗宗.治理及其中国适用性[M].杭州：浙江大学出版社，2009.p59.

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[7]Vasudha Chhotray and Gerry Stoker.Governance Theory and Practice： a Cross-disciplinary Approach[M].New York： Palgrave Macmillan， 2009.p115.

全国基层社会治理系统篇8

中图分类号：D267

文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2016）11-0044-05

党的十八届三中全会提出了“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。对于正处于转型过程中的中国而言，国家治理体系和治理能力现代化的基础在基层，重点、难点也在基层。因此，基层社会治理的发展与创新，是我们建设富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化国家的基础性和攻坚性工程。在社会治理的系统工程中，基层治理是基础工程，基层党建则是基层治理的龙头工程。基层党组织要紧紧围绕社会治理结构变化对基层党建提出的新课题，以基层党的建设创新引领和推动社会治理创新。

一、创新基层党建：基层社会治理结构变化提出的新课题

改革开放以来，伴随着社会结构、利益格局和思想观念的深刻变化，我国已经逐步实现了由传统社会向现代社会、农业社会向工业社会、封闭性社会向开放性社会的转型变迁。政治、经济、文化等各个层面的改革极大地震撼和冲击了我国的社会结构，无论经济结构还是社会结构、社区结构、社会群体结构，都在发生具有深刻历史意义的变迁。尤其值得关注的是，我国的基层社会结构已经逐渐由传统的单位制结构向社区制结构转化，组织结构也开始由一元向多元化方向发展，并形成了大量新型的经济组织、社会组织和民间组织，其结构模式多样化及异质性特点十分明显。与传统的单位体制不同，基层社区从本质上讲，是以特定区域为单位、以特定公共利益为轴心而形成的新型组织体系。这种基层社会治理结构的变化，对社会治理提出新的挑战，对推进基层社会治理体制机制创新提出新要求。

基层党组织是党的全部工作和战斗力的基础，是贯彻落实党的路线方针政策的战斗堡垒。加强和创新基层社会治理，关键在党，重心在加强基层党组织建设。要看到，伴随社会治理结构的转型变化，基层党组织也同样开始面临一系列新的挑战和亟待解决的矛盾问题。

在领导方式和组织设置上，由于传统的以单位为依托的基层党组织设置模式出现解体，借助行政和企业组织的纵向管理体制架构已被分解，基层党组织失去权力依托，可掌控的经济和社会资源日益减少，各阶层群众对基层党组织的依赖性明显减弱，一定程度上失去了传统意义上的凝聚力、影响力和向心力。同时，产业结构调整带动了新经济组织、社会组织快速发展，使得扩大基层党的组织工作的覆盖难度加大，基层党建力量相对薄弱的问题逐渐显现，一些领域出现党组织设置的死角和空白。

在思想观念和工作方式上，许多基层党组织仍然存在社会治理就是“管控”的观念和思维模式，习惯用传统思路和办法去解决矛盾、处理问题，不善于综合运用政策手段、法律手段、经济手段、民主协商手段、沟通交流手段来解决新矛盾，不善于用新思维、新办法、新载体来解决新问题。权力资源流失导致许多基层党组织对多元利益格局下群众的多元利益诉求无能为力，在推动经济发展、服务群众、整合利益诉求、惠及民富民生等方面难有作为，基层党建出现“空转”现象。

在组织管理和党员管理上，基层党组织设置因“条”“块”界限而引起 “上下阻隔”“对接不畅”等难题，和其他组织缺乏沟通协作，没有形成基层齐抓共管、综合治理的格局；社区流动党员的大幅度提升，增加了基层党员管理的难度，“口袋党员”“隐形党员”和“游离党员”等问题日渐突出。

综上所述，如何适应基层社会结构逐渐从单位制结构转向社区制结构的客观趋势，以社区为单位，在已有党的基层组织框架的基础上，从战略的高度全面构建党的社会根基，创新基层党组织建设方式，以党建创新引领和推动基层社会治理创新，从而从根本上保证党在中国社会的领导基础和执政基础，成为新的时展对执政党建设提出的客观要求。

二、社会治理结构转型背景下基层党的建设的创新探索

以党建创新引领和推动社会治理创新是一项新的时代课题，必须在不断探索中寻找最为有效的实践方式。“新的公共管理模式逐渐由传统公共行政转向现代公共管理的变革，即公共管理的主体应不仅局限于政府，还应包括居于特殊地位的执政党和各种非政府、非营利性的民间组织、公共组织，亦即第三部门。”[1]针对基层社会治理结构转型背景下基层党的建设滞后，在群众中凝聚力、影响力下降等问题，各地积极探索基层党建工作与社会治理无缝对接的新模式，形成了很多治理创新的做法和经验。

“社区共治共享共同体”的武昌模式。其党建创新的重心是落实基层党组织统揽社会治理的纵横责任体系。武汉市武昌区的做法是，在横向上，以“凝聚群众、巩固基础”为总体目标，建立健全以社区党组织为领导核心、居委会为主导，居民为主体，业主委员会、物业服务企业、驻区单位、服务组织、群团组织等共同参与的“1+6”社区治理架构；在纵向上，建立“街道大工委-社区大党委-网格党支部-楼栋党小组-党员中心户”五级纵向架构，形成横向到边、纵向到底的基层党组织参与社会治理责任体系。“社区共治”开辟了以党组织为核心，多元参与、系统推进的社会治理新模式。

“两网融合互动”为基础的清河模式。其党建创新的重心是把基层党组织建设与社会治理有机整合起来。淮安市清河区的做法是，把基层党支部建在网格上，与全区社会治理网格融为一体，推进党建网格与社会治理网格“两网融合”，使基层党组织真正成为社会网格治理的核心领导力量。具体要求是从纵向“沉下去”，建立社区党委、网格党总支、楼群党支部、楼栋党小组“四级”组织架构，层层划分党员责任区，将基层党组织的服务触角延伸到每家每户；从横向“无缝隙”，在商户建立联合党支部，在社会组织、行业协会建立条线党支部，在房屋征收、项目建设等一线建立临时党支部，使基层党组织和党员的作用发挥到各行各业。

“整合服务资源”为载体的北仑模式。其党建创新的重心是党的基层组织建设与创新社会服务体系结合起来。宁波市北仑区的做法是，主动破解社会治理中遇到的现实问题，以服务型党组织建设为抓手，建立以区域党组织为领导核心，以公共服务中心为依托、以和谐共建理事会为载体的“三位一体”新型社区化服务管理模式，同时挖掘辖区内各部门、单位、企业、志愿者以及社会组织的资源优势，实现辖区内服务资源的整合优化，打造立体多层次的社会治理服务网络，把加强党的基层组织建设与创新基层社会治理服务体系紧密结合起来，有效发挥社会服务组织在参与社会管理、提供公共服务、反映公众诉求、化解社会矛盾、激发社会活力、规范社会行为等方面的积极作用。

此外，还有深圳的“福田实践”、湖南常德的“3+N”社会治理模式等，都是典型的创新做法。虽然这些创新实践的形式各有不同，但其目标指向都是顺应基层社会治理结构的转型变化，改变传统基层党的建设的封闭性模式，核心是整合各种区域资源，形成以基层党组织领导的“互动共治”体系；其工作方式都是要将传统的以“加强自身建设”为主的党建行动逻辑，转到注重社会治理和社会发展的“服务为主”的运行方式。这些积极探索，对于推进基层党的建设与社会治理的有机结合具有重要的启示意义。

然而，上述创新模式也同样面临着新的问题。首先，社会治理结构转型变化后，基层治理职能已经发生重大转变，必然要求对基层党组织的职能作出重新定位，职能定位不明晰，很容易重蹈“穿新鞋、走老路”“雷声大、雨点小”的老套路。二是基层党的建设缺乏长效机制。目前出现的党建引领社会治理的发展模式普遍缺乏稳定性，具有很多不确定因素，不利于工作的常态、健康发展。三是部分基层党组织软弱涣散，有的职责不清，权、责、能失衡严重，突出表现在权力小、责任大、能力弱，出现权力、责任、能力之间严重失衡的态势，为民办事的基础薄弱，难以发挥领导核心作用。这些都对基层党的建设改革创新提出功能性、系统性和体制性的更高的要求。

三、以基层党建创新引领推动基层社会治理创新的思路途径

加强和改进新形势下的基层党组织建设，以党建创新推动基层社会治理创新，必须坚持解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实，从加强和创新社会治理的实际出发，明晰基层党组织的职能定位，以改革的精神加强基层党组织建设，有效发挥基层党组织推动社会发展和服务群众的功能作用，使基层党组织真正成为凝聚广大群众的“主心骨”、化解社会矛盾的“减压阀”。

（一）转变治理观念，确立科学的基层党建理念

以基层党组织建设创新推动社会治理创新，首先必须确立科学的基层党建理念。科学理念是实践创新的思想基础，实践创新是科学理念的实现形式。始终坚持党在基层社会治理中的领导核心地位，是创新社会治理的必然要求，但适应我国社会治理结构的转型变化，基层党组织领导核心的内涵却需要根据形势的变化而调整，通过领导方式的变化来实现。具体应在思想观念转变的基础上，确立三大基本理念：

一是实现“直接领导”向“维护权利”的治理观念转变，确立“代表群众根本利益”的科学理念。党的十八届三中全会明确指出：创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益。具体地说，就是基层党组织要由传统的以领导、控制、命令为主要特征的权力领导，转变为以代表、维权、服务为主的政治领导，真心实意地站在广大群众的立场上，致力于对人民群众的知情权、参与权、劳动权、健康权、教育权、监督权、居住权等权利的维护保障，倾听民声、洞察民意、反馈民情、整合民利、民诉、化解民怨，以基层党组织的名义为群众鼓与呼，成为广大群众根本利益的忠实代表。这是以基层党建创新推动社会治理创新的根本所在。

二是实现“经济型党组织”向“社会治理型党组织”的治理观念转变，确立“全面发展”的科学理念。具体地说，就是要对基层党组织的社会治理职能作出新的定位，克服传统的重经济建设、轻社会管理的“错位”观念，街道（乡镇）党委不再履行经济职能，主要负责社会管理和服务，解决社会组织发展中遇到的各种问题，如上海市委已经提出明确要求，全面取消街道招商引资职能及相应考核指标和奖励，推动街道党组织的工作重心切实转移到公共服务、公共管理、公共安全等社会治理工作上来。

三是实现“管控为主”向“服务为主”的治理观念转变，确立“服务人民群众”的科学理念。当前，社会治理的核心就是要改善和保障民生。改善民生问题，不仅是履行政府社会管理职能的必然要求，更是政府行政必须优先实现的基本职能。[2]说过：“领导党员的方式和领导群众的方式不同，党领导群众的方式和态度要使他们感觉不到党在领导。”意思就是把“领导”转变为“服务”，把领导方式转变为服务方式。具体地说，就是从“群众有所呼、党组织有所应”这一基础环节入手，按照党的服务宗旨体制化、职能化、长效化的要求，把改善民生、服务群众纳入党的建设的日常工作，作为基层党组织的经常性工作来抓，强化基层党组织服务功能，建设服务型基层党组织，构建基层党组织和党员服务群众体系，增强基层党组织的服务能力，真正形成以服务群众为导向，以群众参与为动力，以群众评价为准则的基层党组织服务群众工作机制。

（二）创新体制机制，发挥基层治理的核心作用

科学合理的体制机制，既是强化基层党的建设、提高党组织凝聚力和战斗力的重要保障，也是推进社会治理创新的前提和保证。基层党建体制创新的核心在于“整合”。充分发挥基层党组织在社会治理创新中的政治核心作用，坚持以党的工作全覆盖引领和推动社会服务管理全覆盖，以基层党建改革推动社会治理体系重构，是以党建推进社会治理创新的重心所在。

创新基层党组织设置方式，实现“全面覆盖”。要以基层党组织全面覆盖为目标要求，构建基层治理网络，统筹社区党政资源、社会资源、市场资源、群众资源，实现社区各方上下联动、共建共享的良好局面。强化基层党组织的领导核心地位，使社区多元利益主体在党组织的统筹协调下，形成多元互动、优势互补、共建共享的社区治理新格局，构建基层党的建设“全面覆盖”的社区治理结构。

创新基层党建工作新格局，实现“分类管理”。伴随城市化进程加速和城市管理重心向基层下移，城市社区的人口急剧膨胀，社区内党的组织日渐增多，党员数量快速增长，社区党组织建设面临的任务日益繁重。根据形势的发展，要探索把社区传统的党员管理方式与新型的党员管理方式进行整合，理顺关系，形成分类分层管理的新格局。具体做法是依托具有一定规模、发展比较稳定的社区组织，采取单建、连建等方式，组建社会服务型、维护稳定型、文明建设型、创业带动型等各种具有相应功能类型的党支部，构建社区党员分类管理的新格局。

发挥基层党组织功能作用，实现“全面提升”。有效发挥党的基层组织在社会治理中的功能作用，是加强基层党的建设的着力点。基层党组织应紧密结合自身实际，结合社会治理结构转型中提出的新课题，在“两学一做”学习教育中开展各具特色的主题实践活动，为基层党员发挥先锋模范作用提供载体。

（三）服务人民群众，构建基层党建工作长效机制

社会治理的根本，在于保障民生。“基层党建就是要多做老百姓认同的事情，少做和不做老百姓不高兴、不认同的事情。”[3]以党的建设推进社会治理创新，关键是以服务人民群众为核心，以服务型党组织建设引领基层党建工作，建立基层党组织服务群众的长效机制，使服务成为基层党组织建设的鲜明主题。实践表明，社会治理创新的重点是在服务群众的地方创新，在社会治理的难点方面创新。

建设服务型党组织，完善党员服务群众机制。建设服务型党组织，是新形势下基层党组织定位的一个重要转变。建设服务型党组织，就是要使基层党组织回归其社会属性 ，凸显其联系群众和服务群众的基本属性，突破对官僚行政体系的依赖，强化基层党组织与人民群众的直接联系。要以服务群众为出发点和落脚点，以创新提升基层党建工作实效，探索组织有活力、党员起作用、群众得实惠的有效途径，更好地凝聚党员、凝聚群众、凝聚社会。搭建基层党组织联系和服务群众的工作平台，进一步健全党群联系制度，构建基层党组织和党员普遍联系群众的网络，完善服务人民群众机制，开展体现人性化关怀的服务，真正形成以群众需求为导向，以群众参与为动力，以群众评价为准则的工作机制。

建立民意诉求网络，完善利益诉求化解机制。随着改革的深化，企业改制、土地征用、房屋拆迁、城市公共服务管理等问题引发的社会矛盾明显增多，历史遗留问题与改革发展中的问题交织在一起，使得基层社会矛盾的关联性、敏感性、对抗性明显增强。面对复杂的基层社会矛盾，基层党组织要树立正确的维稳观，实现从“维稳”向“维权”转变，建立源头化解的维稳模式，把矛盾化解在萌芽状态。要构建群众诉求表达的多维立体机制，使不同群体的诉求能充分表达、平等协商，并能够得到及时快速合理的解决。要以基层党组织为核心，建立社会调节组织，完善利益诉求解决机制，使群众的合法诉求很好地得到解决，推动解决基层社会矛盾制度化、常态化。

四、基于实现基层社会治理创新目标的基层党建体系构建

基层党组织在基层社会治理中担任政治引导者、组织者和服务员等角色，因此，基层党建要在实践中解决好构建适应基层社会治理要求的基层党组织，必须构建完善的基层党建体系，创新基层党建的体制机制，调整基层党组织与广大人民群众的关系，鼓励基层党建工作的创新发展，保障社会治理中广大人民群众的利益。

（一）以基层党建整合基层社会治理资源

2010年在上海调研基层党建工作时强调：“在新的形势下，要用更加开阔的视野谋划基层党的建设，加强统筹协调，整合组织资源，积极探索单位党建、行业党建和区域党建互联互动，不断提高党建工作整体效应。”[4]基层党组织要以基层党建创新推动基层社会治理创新，就要求基层党组织整合基层社会治理资源，综合运用法律方式、道德约束、经济条件、市场规律、行政命令等方式向社会提供公共产品的管理与服务，从而构建起立体复合式、全方位的基层社会治理体系。

社会治理以往强调通过党政主导治理基层社会，但随着时代的发展，新的格局逐渐显现，单纯依靠国家行政力量治理社会并不能解决所有问题，基层社会治理也需要有社会力量的参与，如基金会、协会、民间慈善组织、社区互助组织等等。以往的社会管理是党通过行政力量来领导和管理基层社会，基层党组织往往扮演管理者的角色，在管理过程中容易将党与群众的关系变成管理者与被管理者的关系，很难做到群众利益的代表。同时，随着社会管理越来越复杂，仅仅依靠行政力量很难方方面面都兼顾到，如果有疏漏之处，就会直接影响到党在人民群众中的形象与威望。因此，在基层社会治理上要加强社会力量的参与，基层党建工作也应加强对社会力量的引导和帮扶，而不是强调对社会力量的直接领导，从而实现党代表人民群众利益的诉求。

行政力量与社会力量在参与基层社会治理上，都有着极其重要的地位与作用，两者共同发挥作用才能实现基层社会治理。而在这一过程中，基层党建工作便是两者契合的桥梁与纽带。“基层党建的历史现实告诉我们，党必须切实协调好领导社会与服务社会之间的关系，没有党对于基层社会的领导，基层党组织服务社会的功能体系便无从谈起。”[5]对于行政力量管理基层社会，我们党长期以来在这方面做出了很多成绩，维护了社会的维定与社会秩序的管理。而对于社会力量参与基层社会治理，我们党还是名“新兵”，需要经过磨合，才能探索出一套适合国情的社会治理体系。因此，基层党建工作不能只注重对行政力量的领导，更应该加强对社会力量的引导，真正做到为广大群众谋利益、办实事。

（二）建立基层党建人才培养体系

多次作出重要指示，“党的工作最坚实的力量支撑在基层，最突出的矛盾问题也在基层，必须把抓基层、打基础作为长远之计和固本之举，努力使每个基层党组织都成为坚强战斗堡垒。”[6]要使基层党建适当并且推动基层社会治理，其中的关系点在于培养大批的基层党建人才。要建立健全基层党建人才的横向培养机制，使政府的职责、人才、资金均能下放到基层去，并建立起行之有效的基层党建人才交流平台与人才培养体系，一方面使体制内的党建人才能够在基层党建工作中得到充分的实践锻炼；另一方面，也将基层党建工作中的优秀人才补充到行政机构的党建人才队伍中去。基层党建工作者往往都扎根于社会的各行各业，并且广泛地活跃于群众中，更是各行各业的骨干力量，并且拥有深厚的群众基础，只要发挥他们的特长与优势，基层党建工作的开展便会事半功倍。因此，要做到基层党建人才资源共享与流通，就要打破以往的行政框架和体制约束，要在基层党建人才培养上建立起一套具有长效性的基层党建人才培养体系，从体制机制上确保基层党建人才培养体系的稳定性与流通性协调一致。

党政机关的党员领导干部要坚持党建工作重心下移，选派优秀的党建工作领导干部到基层党组织任职，适时组建党建工作帮扶对子到基层帮助开展工作，将机关党员领导干部到基层党组织或非公企业党组织任职经历作为选用聘用干部的条件之一，应广泛地建立党员领导干部基层联系点，将熟悉群众工作、懂得社会管理的骨干党员挂职到基层党组织，定期开展集中下访、驻点调研等党建活动，从而不断增强基层社会管理力量。与此同时，对非公有制企业经济体或新社会组织基层党组织的党务工作者，可以拓宽录用渠道，适当放宽录取的学历条件与限制，也可以不定期地将已在基层党组织工作，并且在党建工作方面表现特别优秀的基层党务工作者，通过民主推荐、考察测评、部门审核等程序充实到基层党建工作队伍中。要立足于基层党建工作，为基层党建工作搭建发展平台，从日常管理、晋升等多个方面在政策、制度上给予倾斜，将熟悉群众工作方法，表现优秀的党务工作者列入后备力量，通过内部流转、选任等形式将表现特别突出的党务工作者吸收到事业编制工作人员队伍中来。同时，为了维持基层党建工作队伍的稳定性，要建立健全具有市场竞争力的基层党建工作者薪酬体系，基层党务工作者年收入要与相应的等级级别工作相匹配，并建立起相应的配套工资逐年增长机制，并可对连续两年位居前列的党务工作者给予物质奖励和“晋级晋档”的优先考虑，打造党务工作者事业发展的提升空间，保障基层党建队伍的稳定。

（三）建立面向基层社会治理的基层党建责任制

基层党建是基层社会治理政治方向的保证，完善基层社会治理必须建立明晰的基层党建工作、制度建设、基层民主等在内的基层党建责任制，通过制度来界定基层党组织领导班子及成员的工作，坚持责任导向，确保权责明晰。基层党组织书记认真履行第一责任人职责，认真贯彻落实中央、省市各级党委的部署和要求，对党的基层组织建设提出明确具体的总体规划和年度计划，重视基层党组织基础建设，从人力、财力、物力等方面为基层党组织开展工作提供条件和保障。基层党组织领导班子要成为领导核心，把握方向，紧紧围绕基层社会治理这个中心开展党建工作，配套落实各项制度，使党组织范围及活动覆盖面不断扩大，基层民主建设不断增强。要把基层党组织建设成为领导与引领基层社会治理创新，实现人民群众利益需求的服务型基层党组织。基层党组织要在基层社会治理中发挥战斗堡垒作用，就要落实和开展好服务群众的各项活动，并且应该通过制定党建责任清单的形式固化和强化基层党建的服务内容，包括党员干部定期直接联系群众，面对面地帮助群众解决实际困难；增加基层党建工作的投入，开展丰富多彩的服务活动，使基层党建成为我们党联系群众的桥梁纽带；通过资源投入或政策引导帮助基层党组织的志愿服务活动。通过在党建责任清单中加大服务群众的内容，将自上而下的党建责任制转为由内而外的社会责任制，实现基层党建工作重心的转向。要把群众需求转化为党委政府的决策议程和党员干部的努力方向，做到急群众所急，想群众所想，做群众所需。

（四）以基层民主建设推进基层社会治理创新

实现基层社会治理创新必须建立健全基层民主共建机制。“把民主融入到基层党建的过程中，从而整合多元的社会力量。”[7]基层党组织要坚持以党务公开带动基层政务公开、企业厂务公开和公共企事业单位办事公开等活动，领导和引导人民群众有序参与基层社会治理。坚持基层党建带工作、带妇建、带团建，发挥基层群团组织密切联系群众的作用，从而形成推进基层社会治理创新的强大合力。在新的形势下，基层社会治理面临许多新情况、新矛盾、新挑战，迫切需要对现有基层社会治理模式进行改革创新，以不断提高基层社会治理整体水平。因此，要坚持不懈地引领基层各类组织和各支队伍充分履职、规范履职、诚信履职，推动基层各类组织和各支队伍实行民主协商、民主决策、民主管理、民主监督、民主评议的基层社会治理新方法。基层党建工作要将各种类型的社会组织在民主、协商、平等、互助的基础上组织起来，拓宽人民群众政治参与和利益诉求的表达渠道，为党和政府履行服务社会职能补充重要力量，使之成为人民群众参与基层社会治理和实现社会多元共治的重要组织形式。所以，基层党组织要适应广大群众利益诉求和社会矛盾的发展和变化，积极培育和孵化社会组织，引导人民群众积极有序参与社会建设，充分发挥基层党建在环境维护、调解邻里纠纷、丰富业余文化生活、增强社会向心力等方面的突出作用，使得基层党建工作依托社会组织了解和掌握广大群众的利益诉求，依托社会组织递送公共服务，化解社会基层矛盾。当然，基层党组织培育和孵化社会组织必须坚持适度原则，要在尊重社会组织相对独立性和自主性的基础上，把工作的重点放在搭建起基层党组织联系社会的桥梁和引导社会组织的平台上，尽可能为社会组织的成长、发育创造条件，营造环境。

（五）建立健全基层党建责任考核与评价体系

创新基层社会治理，必须健全基层党建体系，而建立健全综合绩效考评制度是基层党建体系完善的重要环节，基层党建必须科学设定基层党组织领导班子及成员的工作实绩评定内容，改进考核方式，扩大考核民主。“各级各地基层党组织要优化党建工作考核方法，考核标准要科学，考核程序要规范。可通过引入公开述职述廉、党组织互评、群众民主评议等机制，增加党建工作考核的透明度、可信度和科学性，用制度的完善和创新来保证基层党组织各项工作的推进和落实。”[8]要发挥考核和评价工作的导向、激励、约束作用，以注重基层党建工作实绩、综合绩效为核心导向，坚持客观、公正、民主、公开的原则，将基层社会治理创新设定为基层党组织领导班子及领导干部考评指标和考核内容。对考核优秀的领导班子及领导干部进行相应的奖励，并把考核结果作为对领导干部任用、奖惩、培训、调整等的重要依据。同时，也要把“两新”组织（新经济组织和新社会组织的简称）党建工作纳入基层党建目标考核内容中，明确任务和责任，确保工作抓好抓实。要注重加大培养树立典型的力度，着力打造一批叫得响的示范点，并加以宣传，实现以点带面，推动“两新”组织党建工作再上新台阶。另外，要在党建考核中加强基层党员群众评价的权重，突出普通党员和群众的主体地位，充分发挥普通党员和群众评价的效果导向作用。构建群众参与机制，调动基层党员干部和群众参与党建的积极性，赋予普通党员群众参与党建工作评议的权利，对基层党建工作述职进行评议，对基层党组织书记和班子成员的党建工作成效进行评分，并加大群众评分在基层党组织工作考核中的权重，构建科学的党群联系工作评价体系。基层党建工作要实实在在为群众服务，使基层党组织扎根于基层社会，巩固基层党组织在基层社会治理中的执政地位，夯实基层党组织在基层社会治理中的群众基础。

参考文献：

[1] 薛辉.浅析公共管理主体多元化的政治学意义[J].中国行政管理，2004，（4）.

[2] 潘小娟，白少飞.中国地方政府社会管理创新的理论思考[J].政治学研究，2009，（2）.

[3] 王长江.当前推进基层党建理论与实践创新亟待探讨的几个问题[J].中共浙江省委党校学报，2016，（1）.

[4] 徐京跃，厉正宏.在上海调研时强调以改革开放推动经济发展方式转变 以创新务实精神切实抓好党的建设[N].新民晚报，2010-09-28.

[5] 王海峰.服务社会与政党的社会化：基层党组织群众工作的逻辑定位[J].中国延安干部学院学报，2012，（1）.

全国基层社会治理系统篇9

〔中图分类号〕D267.7 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2015）06-0052-07

“社会资本”概念自提出以来，引起学术界广泛关注，并被广泛应用于理论问题和现实问题的研究中。社会动员是中国共产党的政治优势，利用社会资本进行社会治理对于执政党而言意义重大。作为社会治理的主体和领导者，基层党组织如何利用社会资本进行社区治理、引导社区自治良性发展问题，却鲜有学者关注。基于社会资本视角，探索基层党组织与城市社区治理新思路新途径，对当前社区发展具有重要意义。

一、社会资本是社区基层党组织的重要资源

政党是社会整合的重要力量。在中国共产党基层组织对于社会的治理中，社会资本是非常值得运用的资源。中国的社会资本受特定国情、历史传统的影响具有两重性，即传统性社会资本和现代性社会资本同在、共同发挥作用。因而，在我国的社区治理中，社会资本既能起到增强社会信任、协调社会关系、解决公共问题的积极意义，同时受传统性因素的影响社会资本又会干扰现代制度的运行，对社会造成消极影响。

（一）社会资本的概念

学术界对于“社会资本”概念的界定纷繁复杂，一些较有代表性学者的观点也不尽相同。最早提出“社会资本”概念的学者是布尔迪厄，他认为“社会资本”是由体制化的行为来形成和维持的关系网络，不是通过血缘等先天性原因自然产生的，而是通过某种投资使得原有的、偶然的社会关系成为一种资本，进而形成持久的关系网络〔1〕。林南认为社会资本是“期望在市场中得到回报的社会关系投资”，“是通过社会关系获得的资本”，“借助于行动者所在网络或所在群体中的联系和资源而起作用”。 〔2〕普特南认为：“与物质资本和人力资本（分别指的是提高个人生产率的工具和培训）相比，‘社会资本’指的是社会组织的特征，例如信任、规范和网络，它们能够通过推动协调和行动来提高社会效率。社会资本提高了投资于物质资本和人力资本的收益。”〔3〕

本文主要采用普特南对于社会资本的界定，即社会资本是人际关系网络中倾向于通过合作与互惠来达到某一目的的态度，关注点在于组织化了的社会资本如何促进社会的自我管理与外部协作。首先，社会资本是一种“公共产品”，不具有排他性，即社会资本不能排斥其他组织成员的使用，即使这些成员没有为社会资本的积累作出贡献；其次，社会资本的积累是公民间互动与交往增多的结果，“社会资本不能由私人部门提供，这意味着社会资本一定常常是其他社会活动的副产品”〔4〕；再次，社会资本具有自我强化和积累的倾向，“一次成功的合作就会建立起联系和信任，这些社会资本有利于未来在完成其他不相干的任务时的合作”〔5〕。但社会资本非但不会随着使用而减少，反而会不断增加存量。这使得拥有社会资本的人能够通过尽量使用来积累更多的社会资本。

（二）中国社会资本的两重性

社会资本作为公共产品，对于当前中国公民的政治参与、多元社会主体的协调具有积极意义。两千多年的封建专制制度对于中国人的影响是深刻的，传统性社会资本对于中国现代化的影响又是不容忽视的。将重点放在如何促进以合作与信任为特征的现代性社会资本的积累，促使其在社会参与方面发挥积极作用，是亟需解决的理论问题与现实问题。

1.传统性社会资本的大量存在。中国的社会资本存量很大，但是历史遗留的传统性社会资本所占比重较大，社会关系网络并不发达。传统性社会资本不同于现代性社会资本，主要是以个人为节点展开的关系网络，纽带是血缘、地缘，因此整个关系网络辐射范围小、不完整，对于现代制度有腐蚀作用。一方面，血缘、地缘作为纽带使得社会资本的范围小、排斥性高。传统社会的关系网络辐射范围小，同时个人、群体的信任范围重合。这导致群体内成员无法与群体外成员充分沟通，各个同质群体独立存在，群体间很难进行信息交换。基于血缘关系形成的宗族内部有着特定的规范，按照自身的逻辑运行。福山认为，这种社会资本的消极效果是对非血亲和非组织成员的排斥性。〔6〕另一方面，传统性社会资本不够完整，关系网络的脱节情况并不少见。相比于现代社会，传统社会的个人身份更加单一，边缘性、单一性、狭窄性的关系网络广泛存在。以个人为节点的关系网络，致使“人的因素”干扰了社会资本系统的运行。“对人际关系的过度强调的传统和个人在建构自己的社会资本时权力的广泛介入，使中国社会政治生活中缺乏法治精神，……权力和人际关系俨然成了资源配置的主要力量。”〔7〕

2.现代性社会资本的产生与发展。中国现代性社会资本的诞生几乎与中国的现代化同步，但是它的高速积累则开始于改革开放。在旧关系网络恢复的同时，新型社会关系网络也随着社会主义市场经济的发展、社会管理的现代化、文化的繁荣以及网络的兴起而高速累积。个人参与公共事务的同时，社会生活也极大丰富，以普遍信任为基础的公共性社会资本增加，个人与社会的关系网络也大范围扩张。通过经验积累和训练养成的社会运行规则，是在与他人进行联系的日常交往活动中逐渐形成的默认的规则，也是固定的思维、态度和行为方式。这些行为实践包括参与社区公共事务的讨论、决策，社会团体活动的参与实践，与他人的协商合作等等。

（三）社会资本对于社区治理的效用

社会资本是重要的社会治理资源，它在社会生活中的重要性源于其特殊效用：能够增强社会信任，能够协调社会关系，能够解决公共问题。这三点效用说明社会资本的良好运行不论对社会治理主体、社会组织，还是社会成员，均受益。

1.增强社会信任。社会资本是建立在信任基础上的一种稳定的关系网络资源，这种信任建立在合作与制约上。普特南认为，因为密集的交往行为以及随之产生的公共舆论又限制着关系网络中的主体，所以普遍信任作为社会资本的一个指标，决定着一个社区甚至社会的社会资本的存量，影响着人们从事互惠互利集体行为的能力。社会资本增强社会信任是建立在合作与制约基础上。一方面社会资本为公民、群体间的沟通与协商提供便利，推进合作；另一方面它是一种道德评价或者惩戒，对于在行动中有悖原则的成员进行警示、威慑，甚至剥夺其社会资本。因而，基于合作、制约的社会资本迫使社会成员必须遵循集体的逻辑，符合集体的道德取向，从而使得行动的不确定性大大降低。

2.协调社会关系。社会资本的增加能够协调社会关系，增进社会和谐。社会资本的积累过程是居民对社区认同感和归属感增加的过程。社区居民互动越多，共享感情的可能性越大，越有可能参加集体活动，因而又进一步增进了居民之间的情感。而信任、规范便在社区网络中形成并扩散。社会资本所带来的信赖感可以增强公民参与社会活动的意愿，普遍互惠的信任关系增进了居民交往，使之结成不尽相同的关系网络，决定了不同社会组织的格局以及社会的总体结构。社区成员之间发生交互行为，从而形成关系网络。社区组织网络是多元利益主体在合作关系基础上建立起来的，它通过社区利益主体之间的协商、谈判、合作，实现公共事务的有效管理与公共产品的创造。

3.解决集体行动的困境。社会资本的积累对于社区集体行动的达成也具有重要的意义：信任互惠程度高、邻里关系密切的社区，其民主的实践往往更加成功。足量的社会资本是社区有效自治的基础。社会资本一般通过参与社会、市场的活动来发挥功效，各个活动主体因此形成互动关系。社区建设是一项多元主体参与的集体行动，面临着个人“搭便车”、承诺难兑现、规则失效等集体行动的困境。从居民角度来看，“公民参与社群生活的原因不是庇护，而是因为公共问题的存在”〔8〕。有效的社区治理是公民持续参与的动力。若社区内能够创造丰富的社会资本，促进治理目标的达成，那么个人利益与社区整体利益的矛盾、社区治理的集体行动困境便迎刃而解。

二、社会资本在社区治理中发挥效能的制约因素

根据亨廷顿的观点，传统社会、已现代化的社会是稳定的，现代化过程中的社会则是不稳定的。后者不稳定的主要原因在于传统因素与现代因素的冲突。中国社会正处在由传统向现代的转型期，现代化过程中难免受到传统社会资本负面因素的阻碍，如何处理传统性因素与现代性因素的关系是亟需解决的难题。受经济、政治、社会发展水平的限制，社会参与不足、多元治理主体地位与职能的界定等问题，也影响着现代社会资本的积累。

（一）如何处理传统性社会资本与现代性社会资本的关系

传统性社会资本具有腐蚀现代制度、干扰社会法治的消极作用，这是传统性社会资本主要的负面影响。从这个角度来看，应当控制传统性社会资本，避免其成为社会资本的主体。传统性社会资本对制度的腐蚀并不是特例，而是普遍性现象，这是传统性社会资本内部力量的合力。有一点值得注意，即传统性社会资本对政治、经济等理性的现代因素的干扰。在经济领域内，公平公正的原则会被传统性社会资本的排斥性与封闭性妨碍，造成经济收入分配的不公。这种干预在政治领域中更为常见。如基层农村中大的家族以人数优势对村委会施加影响，干扰村委事务；更有家族在村委会选举中依靠亲缘、血缘等传统性社会资本，对基层民主选举进行干扰。这些情况的发生，不利于人们遵守规则，挑战了法律的权威性，影响了国家与地方经济、政治活动的正常运转。因此，遏制传统性社会资本的消极影响极为必要。

但是，传统性社会资本与现代社会又不能完全割裂开来。完全排斥传统性社会资本，用现代性社会资本全面替代它也会影响个人与社会的良性发展，造成情感联系的缺失等负面影响。正确的处理方式是重新挖掘传统性社会资本中有价值的内容，实现传统社会资本的现代化。完全消除社会资本中的传统性因素是不必要的，因为它具有无法代替的功能。科尔曼认为传统性社会资本具有两种功能：一是社会保障和社会支持的功能，主要是在精神和情感方面；二是规范与赏罚功能。第一点功能是不能替代的，因为在家庭、宗族中人们之间的关系更加亲密、稳定，互相提供爱、关注、安全等情感因素。现代社会组织虽然能够替代传统社会关系网络的某些行为，但是没有弥补情感等方面的有效手段。以社区老年人的养老为例，保姆、居委会和社工能够为老年人提供生活帮助，组织文体活动，替代传统性社会资本的某些功能，但是很难满足老年人对于亲情的渴望。类似的情况也发生在幼儿抚养机构，他们可以保证儿童的安全和健康，但是无法替代儿童与父母的亲密联系，以及父母在儿童智力、情感、身体发育等方面的作用。

（二）怎样提高居民在社区治理中的参与度

近年来，各地对于社区公共服务工作的重视程度在增加，社区服务水平有所提高，但是居民的社区治理水平并没有得到相应的提高。在广东、上海、浙江等省份的社区试点中，积累了较为成功的经验。这些试点社区探索出了“网格化”管理模式、电子化信息传递、多主体协商促办等新模式新方法。为鼓励居民参与社区事务管理，他们设计的一系列制度渠道，在提高居民社区治理参与度方面的实践较为成功。但是必须看到，社区居民对于社区事务的参与主要是被动的，在经济、政治、文化方面的参与率、参与层次均未到自治水平。居民参与的社区治理层面较低，特别是直接的、面对面的政治参与程度很低，提高居民社区治理参与度在质、量两个方面均遇到困难，这个情况是社区社会资本不足和质量不高所造成的。社会资本不足致使社区居民对社区的依赖性低，居民人际关系淡漠，邻舍关系消亡，居民选择避免接触。社会资本质量不高，导致居民的主体意识、民主意识欠缺，小团体、小圈子广泛存在，排外、封闭意识浓厚，甚至拒绝外来成员参与社区活动。

中国正在经历由传统的熟人社会向现代陌生人社会转变的过程，法治意识、契约精神都在发育中，居民之间的信任度偏低。这种情况在混合式小区表现较为明显，这类小区内部人员构成复杂，居民流动性较高，居民拥有的社会资本具有多源性：与工作、志趣相关的社会资本丰富，这些社会资本不依赖于社区维系。他们对社区的认同感和归属感较低，对居委会、物业管理公司缺乏信任感，对社区事务漠不关心。居委会作为社区自治组织，本应实现居民自我管理、自我教育、自我服务、自我约束的功能，但实际上大多数城市社区居民与居委会之间的信任和联系十分缺乏。如何改变社区居民政治参与率低、参与意识不强的问题，是改善社区社会资本不足、质量不高的难题，也是社区自治的焦点问题。

（三）如何界定多元社会治理主体的地位与职能

积极有效的社会动员是中国共产党的政治优势。新中国成立以后，中国共产党实现了对社会各个领域的领导，即政党以资源分配、政策制定与执行等方面的绝对优势，通过单位制度实现了党和国家对社会的自上而下的全面控制。整个社会是呈现“国家――单位――个人”的直线结构。个人在单位中的“小社会”，并没有与其他单位产生联系的必要性。村集体、工厂等单位从生产、生活两个方面全面覆盖个人生活，为“单位人”提供各种社会资源，满足个人对组织和社会的依赖与需求。街居作为单位的补充，管理没有纳入单位管理范畴的居民，这些人主要是社会弱势群体。这使得大部分人能够通过体制内渠道表达意愿，深入社会的各级党组织理论上能够管理、教育、约束每一个人。可见，这一时期党和政府是社会资本的主导力量。

改革开放以后，特别是街居制度改革后，单位全面撤出社会管理，居委会在管理居民方面的权限大大扩大。然而，居委会作为自治组织，面临社会管理任务过多、行政化色彩较浓、定位不清、权责不匹配等问题。与此同时，多种社会组织、多元社会主体参与社区治理是客观趋势，他们对于社区治理的关注与参与，使得社区治理成为多元治理主体的利益分配的博弈，这与传统的一元管理体制具有极大的不同。如何界定社会治理主体的地位与职能、处理多元治理主体的关系，成为社区治理的难题。在社区治理系统中，党组织、居委会的行动在整合能力、组织规模、组织吸引力等方面存在短板。政府掌握大量的权力和资源，如果权力深入到社会各个角落或权力越位，势必挤压社会资本的成长空间，影响社会资本的积累。如果长期保持这种趋势，社会活力将会不断丧失，社会阶层固化，导致权力滥用、腐败丛生、公民权受损等情况的发生，严重影响社会稳定。因此，如何处理好政府与社会之间的关系，是影响社会资本积累的关键。

三、基层党组织利用社会资本的可能性与必要性

改革开放新时期，基层党组织能否在新型社会资本积累、引导传统社会资本发挥积极性方面发挥正面效果，是一个重要的现实问题。综合党员构成、组织结构的发展趋势以及党的历史来看，基层党组织利用社会资本具有可行性。具体操作中，基层党组织应在生产与积累、投资、使用等环节发挥作用，利用社会资本巩固党的执政基础。

（一）基层党组织利用社会资本的可能性

中国的现代性社会资本呈现出勃勃生机，但其存量远不如传统性社会资本。为了实现社会的转型，我们不仅需要进一步增加现代性社会资本的规模，还应积极挖掘传统性社会资本的积极效用。构建新的社会资本需要多元治理主体的积极、有效、有序的参与，中国共产党的基层组织――这一内生于社会的主体――是构建新的社会资本的主力。

基层党组织的这一角色是多种因素作用的结果。第一，从基层党组织的党员构成来看，党员既是中国共产党的一员，又是社区的居民。基层党组织以嵌入的方式存在于国家与社会之间，它既是党和国家政策精神的传达者，又是扎根于社会的居民代表，身份的重叠使其能够更灵活地使用个人、党组织的社会资本。第二，从基层党组织的组织结构来看，基层党支部的设置使得每个党员都在党支部委员会领导之下，党员广泛分布于社会各个领域。因此，基层党组织遍及社会各个角落，其辐射范围之广是其他社会组织所无法比拟的。第三，从党的历史来看，从建党之后的革命斗争，到新中国成立之后的各项建设，中国共产党始终扎根人民群众，践行群众路线，积累了丰富的历史资源。同时，执政党这一角色意味着中国共产党拥有丰富的执政资源。总之，中国共产党的基层组织是构建新的社会主体的重要主体。

（二）基层党组织利用社会资本的必要性

“政党领导并不一定依赖国家权力，却经常性地依赖社会力量对他们施展影响。”〔9〕中国共产党利用社会资本，能够实现社会发展、社区自治，具体环节有三个：在生产与积累环节，增强社会成员对执政党的认同；在投资环节，领导各社会主体解决社会问题；在使用环节，培育社区关系网络，提高社区自治能力。三个环节的实现都依赖于足够存量的社会资本。

1.生产与积累环节：增强对执政党的认同。中国共产党重视各类社区、社会组织的作用，并在各种社会关系网络中发展党的组织，使其成为关系网络中的一个节点，争取社会各界对执政党的认同。基层党组织担负着传播党和国家意识形态的作用，以大量政治性和非政治性的手段培养民众对党的情感、认同，提高党的影响力；基层党员主动参与各项社会活动，积极服务社会，履行党员义务，融入社会关系网络中，增加人民群众对党的认可度。

基层党组织是利用社会资本的重要主体。第一，社区的基层党组织把党的政策与社区工作紧密结合起来，深化社区居民对党的认识，把党的意志内化为社会成员的自觉行动。第二，基层党组织承担着组织、配合和鼓励社区居民、团体的文化活动、志愿服务活动，丰富社区业余生活，指导居民的社会交往、政治参与等职能。如定期组织各类社会组织到社区进行文化科普活动，配合社区居委会、业主委员会的日常工作，联系其他基层党组织为本社区活动提供资源和便利。第三，基层党组织能够了解社情民意，运用党的执政资源，切实为社区发展提供帮助，收集居民的意见建议，并将其尽可能地贯彻到社区活动中。

社会资本是由诸多关系网络构成的，党员是基层党组织利用社会资本的主要联结点。“党员的‘联结点’作用，可以使群众之间形成普遍的合作和团队，一定程度上引导公民自我组织起来，形成社会‘黏合剂’。”〔10〕中国共产党的先进性，决定了党员往往是社区活动中最易发动的积极分子，他们能够主动配合党组织的工作。党员乐于与社区居民进行交往，作为纽带将居民与党组织联系起来。由于党内组织生活的政治经验，党员能够在政治生活中起到“范例”作用，以党内民主带动社会民主，向普通居民普及政治参与的基本常识。

2.投资：领导多元主体解决社会问题。执政党对于社会资本的“投资”指的是为了实现预期收益，执政党在某段时间内投入一定的人力、物力、财力的行为。在革命、建设的不同时期，投资社会资本都是中国共产党领导人民群众的重要手段。

新民主主义革命时期，投资社会资本是中国共产党卓有成效的政策手段。通过深入社会各领域的基层组织，中国共产党建立并发起各种形式的社会运动。建党初期，中国共产党积极争取与社会各阶层的联合，克服了传统性社会资本的排他性。如为发动上海工人参加罢工、发展工人党员，党的工运领导人李立三通过联合青洪帮的中下层分子，在工人中建立党组织，使党的组织力量得到极大发展。1927年3月5日，发表的《湖南农民运动考察报告》可以算作中国共产党深入分析当时中国社会资本的典范。对社会不同阶级、不同阶层的划分，实际是对社会关系网络的宏观梳理。这也是中国共产党放手发动群众，组织群众，依靠群众的理论基础之一。

新中国成立以后，中国共产党成为执政党。从革命党向执政党的转变，需要党改变领导人民群众的方式策略，但是投资社会资本仍然是党的工作重点。可以看到，改革开放以来特别是随着社会主义市场经济的建立，党对于社会的控制有所放松，中国社会也在经历以集体、单位为主体到以家庭、社会组织为主体的转变。当前，党和社会各界正在积极培育和践行社会主义核心价值观，但是社会阶层的丰富与分化，社会关系的复杂化，都使得社会资本投资具有风险性。基层党组织对于社会资本的投资应当立足扩大党组织在社会的影响力，提高社会各界对于党的认同。

3.使用环节：提高社区自治能力。基层党组织利用社会资本的目的是提高社区自治能力，让社区与居民实现自治。一些治理较好的社区的案例表明，很多社区问题仅依靠个人、市场或者政府等单个主体是无法解决的，需要多元主体的协同治理。稳定的邻里关系支持着社区成员相互之间的关心、信任，甚至能够形成非强制性的社区规范。社区关系网络中分散的私人信息对国家、市场来说并没有直接价值，但这种社会资本对社区生活具有重要意义。“社区能够解决国家和市场所无法应付的问题，在社会相互影响，以及通过契约提供公共物品与服务的机制不完善，生活成本较高的地方，尤其如此。”〔11〕

社区自治是治理意愿和治理能力的统一。政党对社会资本的利用包括两个方面：一方面是要处理党与社会组织、个人的关系，另一方面则要花大力气鼓励社会内部成员建立各种联系。广泛的联系能够增进社会成员的信任与合作，使社会拥有自治的意愿与能力。以天津市某社区为例，为解决社区内的住房改造问题，社区党组织、居委会采用“议事协商促办会”的形式，组织社区人大代表、政协委员联合开展议事协商促办活动；市、区两级人大代表多次召开现场座谈促办会，利用他们的社会资源实行“两级”代表上下联动，采取区人大代表提出建议、市人大代表转交的形式，最终使该小区纳入旧楼改造的范围。一些“老大难”问题的解决大大激发了小区群众的社区自治热情。该社区还举办了政策学习、意见反馈、爱心活动等活动，以此培养了居民参与社区活动的规范和意识。事实说明：基层党组织利用社会资本能够显著提高居民的社区自治能力。

四、制度与信任：实现基层党组织、社会资本共赢互动的基本维度

制度与信任是实现基层党组织、社会资本共赢互动的两种手段。其中制度是刚性因素，体现着强制力对公共生活的确定；信任是柔性因素，体现着社会多元主体对某种自主个体的承认。从结果来看，制度和信任又会对主体形成两种约束――法律约束和社会约束。将制度看作解决一切问题的“万灵丹”的想法是不切实际的。偏颇于某一方面而有损另一方的零和博弈思维不适用于现代社会治理，应当用良性互动的共赢思维予以代替。基层党组织的社区治理，同样是一个“刚柔并济”的过程：“刚”是指要把党的领导融入社会资本的各个方面，用制度为社会资本的积累搭建支架，以政策指引社区的发展方向；“柔”是指从社区到基层党组织，增加基层党组织的社会资本，用信任夯实治理基础，服务于社区自治的实现。

（一）制度：以党的领导融入社会资本，引导社区治理朝着制度化方向发展

基层党组织积累社会资本需要足够的制度支撑和制度空间。首先，社区关系网络无法代替有效的国家治理，法律制度与政策环境是社区良性运转的必要条件。其次，“设计良好的制度可以使社区、国家、市场相互补充而不是互相取代。缺乏制度设计，社区治理会被国家和市场所侵犯。”〔12〕再次，完善制度建设、推进法制化进程，是传统性社会资本向现代性社会资本转化的手段。基层党组织等治理主体无法在基本规范缺乏、行动难以预期的情况下开展工作，应通过法治等基本方式为现代法理型社会资本提供制度化保障。〔13〕最后，改善社会资本的性质、增加现代性社会资本容量，应借助外部制度环境从外向内施加影响。“改变外部环境可能提供一种导致社会资本变化的情境……外部环境的巨大变化能够导致社会的巨大变化。”〔14〕从制度角度来看，将党的领导融入社区的社会资本，还应当处理好两个问题。

1.通过制度厘清权限范围。我国的城市社区治理结构呈现出政府行政组织、社会自治组织和社区党组织三者共存与互动的基本格局。〔15〕多元主体参与治理的情况，使得厘清各个主体的定位和权限责任非常必要。如果权限不清，常会出现责任推诿、机构重复、管理“真空”等情况。关于基层党组织的地位和权限，2000年中共中央办公厅转发《民政部关于在全国推进城市社区建设》规定：“社区党组织是社区组织的领导核心，在街道党组织的领导下开展工作”，但是并没有规定居委会等主体具体的职能、权限等问题。由于社区之间的差异太大，其他主体的权限需要视各方协商情况、角力情况而定，基层党组织要承担起组织协商、监督落实的责任。

2.社区党组织领导制定切实有效的自治规章。目前我国针对社区的法规是《居委会组织法》和《街道办事处组织条例》，二者由于颁布时间过长已经不符合实际工作需要，这使得出台新的针对社区治理的规章十分必要。基层党组织应当在权限范围内，督促社区管理部门领导多元治理主体探索制定社区自治章程，以及日常工作流程细则，并通过法律工作站等形式宣传、普及社区规章。社区规范的内容必须简单明了、具体易行，不仅要规定基层党组织的相关权责，还要规定公民的权利和义务。比如在定期举行的联席会等民意表达活动中，要规范意见表达机制：意见表达要在会前用表格登记，领取表格的流程，表格的填写示例、字数限制等。制度化要求活动内容规范、流程简化明晰，避免因规定模糊产生的不必要的误解和摩擦。

（二）信任：增加基层党组织在社区的社会资本，实现多元主体参与的社区自治

信任依赖于人们之间互助共济、相互守望意识与规范的形成。要想与社区居民建立真正的信任关系，进而积累社会资本，基层党组织和党员需要积极、善于与居民、社会团体广泛接触。以多重途径来增加基层党组织在社区社会资本的目的在于，引导社区居民参与社区活动，实现社区多元主体的自治。加强基层党组织与社区主体间的信任，可以从两个方面着手。

1.进一步开放党组织的日常活动，增强群众对党组织的了解与认同，拉近双方距离。认同源于了解，以及由此产生的理解。开放党组织的日常活动，增加居民了解党组织的机会，让群众了解党员干部认真、积极为民服务的过程，这是胜过无数溢美之词的有效的宣传方式。与传统的社会调研、召开座谈会不同，开放党组织的日常活动是一项长期的活动。居民参观、体验党员干部的工作实况，同时可以进行询问和监督，这也能激发基层党员的工作热情。居民的不定期到访可能会对党组织的日常工作造成一定的影响，打断工作人员的日常安排，等等。但是，开放党组织的日常活动所增加的相互信任，为基层党组织积累的社会资本要远大于消极影响增加的工作成本。

2.密切党群关系，注意利用非正式的互动方式，以及挖掘党员个人社会资本为基层党组织服务。构建以党员为节点的人际网络，是实现党组织社会资本增殖的重要路径。“人与组织的沟通往往是缺乏温度和热情的，人与人的沟通才会凝结为深厚的友谊和同志般的信任，所以党员干部要用个人的精神气质和诚恳态度去打动群众。”〔16〕特别是在经济较为发达的城市，人们更加倾向于非正式的、个体性的、自发的参与途径，党员要善于利用这些非正式的互动方式增加社会资本。信息网络平台在城市社区已经广泛存在，大量具有共同爱好、共同理念或共同目标的社会成员，以网络为媒介聚集，规划、开展集体活动。党员可以在平台上发起以兴趣为主题的活动，组织休闲娱乐活动，如垂钓、烹饪、骑行等，在活动中拉近党员与居民的距离，增进彼此的信任。这些活动可以依据年龄而分门别类，由不同年龄段党员分别负责实施，覆盖社区的所有居民。如果社区老年人所占比重较高，应当更多地采用电话、当面询问的方式；以青年为对象的活动，尽量安排在周末，并且考虑幼儿能否同行等各种因素。

〔参考文献〕

〔1〕 布尔迪・厄皮埃尔. 文化资本与社会炼金术――布尔迪厄访谈录〔M〕. 上海： 上海人民出版社，1997.202.

〔2〕 林南. 社会资本――关于社会结构与行动的理论〔M〕. 上海：上海人民出版社，2005.18.

〔3〕〔4〕〔5〕〔7〕〔8〕李惠斌，杨雪冬. 社会资本与社会发展〔M〕. 北京： 社会科学文献出版社， 2000.155-156，40，159，159，157.

〔6〕〔11〕〔12〕〔14〕曹荣湘. 走出囚徒困境：社会资本与制度分析〔M〕. 上海：上海三联书店， 2003.75，135，132，124.

〔9〕 〔10〕祝灵君. 社会资本与政党领导〔M〕. 北京： 中央编译出版社， 2010.12，31.

全国基层社会治理系统篇10

01

准确把握形势 牢记使命重托 不断提升公安机关保民平安维护稳定能力水平

通过专题学习《谈治国理政》第三卷和总书记在人民警察队伍授旗仪式上的重要训词精神，深切感到新时代中国特色社会主义思想是当代中国的马克思主义，是做好政法公安工作的根本遵循，必须在学懂弄通做实的基础上，围绕“四个力”下功夫，切实履行好党和人民赋予的职责使命。

要提升驾驭形势的“判断力”。总书记反复强调，当今世界正处于百年未有之大变局。我们分析判断公安工作面临的形势，必须深刻理解这一重要论断，主动置于国际国内大背景下研究，善于透过现象看清本质，增强“一叶易色而知天下秋”的见微知著能力，精准把握问题所在、表现形式、发展趋势，做好各项准备，有力有效应对。

要提升科学指挥的“决策力”。科学指挥决策的能力，是政法领导干部的核心能力、关键能力。要增强政治敏锐性，善于用政治眼光看待问题、以社会效果考虑问题、靠法律手段处理问题。要提升决策前瞻性，既分析矛盾的现实情况，又考虑事物的发展变化，特别是超前预判互联网环境可能对事态发展的影响，科学审慎作出决策。要善于把握时度效，综合考虑主客观因素，多方比较、权衡利弊，找准最佳时机，采取最优方法，赢得最好效果。

要提升担当斗争的“意志力”。有没有斗争意志、敢不敢斗争较量，是衡量能不能担当的重要标尺。要发扬共产党人的大无畏精神，哪里风险最大、情况最紧急、群众最需要，领导干部就要出现在哪里、战斗在哪里。在与不法分子、黑恶势力面对面较量时，要敢于出手、主动亮剑;对队伍中的违纪违法行为，要刀刃向内、动真碰硬，只要是对党的事业、对公安工作、对人民群众有益的事，就应当理直气壮地去做。

要提升优秀人才的“汇聚力”。始终把选人用人作为公安事业的关键性、根本性问题来抓，围绕打赢高水平对手、打赢职业化对手、打赢未来对手的目标，健全完善岗位交流、职业训练、考核评估、选拔任用等人才培养机制，不断提升队伍战斗力，为江苏公安工作走在全国前列提供高素质的队伍保证。

02

准确把握新思想精髓 全面推进江苏高质量司法实践走向深入

《谈治国理政》第三卷是新时代中国共产党人坚持和发展中国特色社会主义的理论结晶，是用新时代中国特色社会主义思想武装全党、教育人民、推动工作的最新教材，提出了全面依法治国新理念新思想新战略，指明了新时代政法工作的使命任务、总体思路、工作重点。

深入学习贯彻《谈治国理政》第三卷，一要准确把握政治与法治的关系，牢牢坚持党对法院工作绝对领导。把“两个维护”作为最高政治原则和根本政治要求，增强“对国之大者心中有数”的政治意识，把法治思维、政治思维，法治方式、政治智慧有机融合，努力实现“三个效果”统一。

二要准确把握发展与安全的关系，服务保障高质量发展走在前列。围绕省委谋划“十四五”规划五大课题，找准法院工作服务大局结合点，完善司法政策，妥善审理案件，延伸司法职能，推进高水平平安江苏、高品质法治江苏建设，提高服务保障针对性实效性精准性。三要准确把握保障与引领的关系，更好践行司法为民宗旨。

坚持保障合法权益、引领正气正义相结合，贯彻实施民法典，维护民生权益，推进诉讼服务智能化精准化。弘扬社会主义核心价值观，让司法有力量、有是非、有温度，让群众有温暖、有遵循、有保障。四要准确把握预防与化解的关系，推进社会治理现代化建设。统筹推进矛盾纠纷预防与化解，下好源头预防“先手棋”，融入多元化解“快车道”。

完善诉讼与非诉讼对接机制，深化繁简分流改革试点，把司法治理效果转化为社会治理效能。五要准确把握放权与监督的关系，深化司法体制改革。深入贯彻落实政法领域全面深化改革推进会精神，健全监督管理机制，完善权利责任清单，以有序放权与有效监督“双轮驱动”，推进司法体制改革行稳致远。

六要准确把握严管与厚爱的关系，锻造过硬法院队伍。学习贯彻训词精神，扎实开展教育整顿试点，拓展思想教育深度，加大监督管理力度，强化纪法约束硬度，提高组织关怀温度，努力打造让党放心、让人民满意的法院队伍。

03

更好发挥检察机关在推进社会治理现代化中的作用

检察机关学习贯彻《谈治国理政》第三卷，关键是要认真参悟其中蕴含的强大真理力量、思想力量，特别要对照总书记对政法工作、检察工作的指示，以及推进社会治理现代化的要求，更好发挥检察机关在社会治理中的作用。

推进社会治理现代化，要点是持续深化“三官一律进网格”。基层是社会治理的基础和重心，“三官一律进网格”既是抗击疫情的高招，也是推动社会治理和服务重心向基层下移的实招。要持续深化“检察官进网格”，积极将不起诉宣告、行政争议化解听证、公益诉讼线索搜集等办案工作放在基层。

推进社会治理现代化，核心是结合办案参与社会治理。要将每一个案件的办理，都当作参与社会治理的良机。在诉权行使上，既不能简单“不诉了之”，也不能简单“一诉了之”，而要通过办案修复被违法犯罪损坏的社会关系。作出不起诉决定前，既要督促被不起诉人向被害人赔礼道歉、赔偿损失，又要移送相关职能部门对该处分或处罚的给予相应处理，必要时还要由检察机关开展训诫教育。起诉的案件，也不能一诉了之，特别对涉及到企业的，要最大限度减少对企业发展的影响。对办案中发现的政府管理、社会治理问题，还要充分发挥检察建议作用，积极帮助堵住社会治理漏洞。

推进社会治理现代化，当务之急是建好用好刑事和解平台。今年全省政法工作会议将“建立全省检察机关刑事和解平台”明确为“政法强基十件实事”之一。省检察院将联合省司法厅在全省全面推开刑事和解工作，依托刑事和解平台运行，促进更多刑事案件的犯罪嫌疑人和被害人消除积怨，为推进社会治理现代化贡献力量。

推进社会治理现代化，根本是要始终坚持以人民为中心。以人民为中心，为保障人民群众公平正义而司法，是检察机关安身立命的根本。推进社会治理现代化，要求检察机关必须将以人民为中心理念，贯穿到检察工作全过程、各环节。要带着感情做好群众信访件件有回复、认罪认罚从宽、公益诉讼检察等各项工作，将以人民为中心体现在检察办案理念、工作观念和方式方法等各个方面。

04

学思践悟治国理政新思想 推进基层社会治理现代化

《谈治国理政》第三卷以及第一卷、第二卷，是系统反映新时代中国特色社会主义思想的权威著作，是生动反映领导全党全国人民砥砺前行伟大实践的经典教材。《谈治国理政》三卷，对加强和创新社会治理提出了一系列具有原创性、时代性、战略性的重大思想观点，反复强调完善城乡基层治理体系，构建基层社会治理新格局，为我们推进基层社会治理现代化提供了根本遵循和科学指南。

近年来，全省政法系统认真学习贯彻关于基层社会治理的重要论述，坚持和发展新时代“枫桥经验”，始终秉持“大抓基层、大抓基础”导向，基层网格化治理机制更加成熟、基层防控风险屏障更加牢固、基层社会治安驾驭能力更加过硬、基层民生服务保障更加优质，在推动高质量发展、奋力夺取“双胜利”中发挥了关键作用。

基层社会治理是国家治理的基础，社会治理的核心。下一步，我们将深入学习贯彻关于基层社会治理一系列重要论述，按照中央和省委省政府部署要求，在深化拓展、提炼完善上下功夫。一是以防范化解风险为立足点，牢固树立安全发展理念和“全周期管理”意识，全面落实风险防控“四项机制”，完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，健全重大突发事件应急处置方案，进一步筑牢基层社会治理屏障。二是以“三治”紧密结合为着力点，做强党建引领，做实自治基础，做优法治保障，做厚德治教化，进一步健全基层社会治理体系。

三是以“大数据+网格化+铁脚板”为突破点，加快出台网格化服务管理办法，完善网格工作清单和准入机制，推动建立以12345为主叫号码的基层社会治理联动响应机制，推动市县乡三级社会治理现代化综合指挥中心全覆盖，加大专职网格员配备和网格员职业保障力度，进一步增强基层社会治理能力。四是以市域社会治理现代化为切入点，围绕省委提出的“扎实开展试点、走在全国前列”要求，指导各地积极打造具有地方特色的品牌项目，形成春色满园、亮点纷呈的良好局面，进一步优化基层社会治理质态。

05

以理论学习新高度推动开创工作新局面

江苏司法行政系统深入学习贯彻《谈治国理政》第三卷精神，自觉做新思想的坚定信仰者、忠实实践者，奋力在服务经济社会发展大局中展现率先作为，在落实中央省委决策部署中彰显责任担当。

紧紧围绕“坚持和加强党的全面领导”，坚定不移推进党的建设，努力打造让党放心、让人民满意模范机关。始终把政治建设摆在首位，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”。深入落实基层党建“五聚焦五落实”三年行动计划，实施律师行业党建“四大工程”，锻造坚强有力的基层党组织。

紧紧围绕“深化依法治国实践”，切实发挥法治稳预期、固根本、利长远作用，让法治成为江苏发展核心竞争力。科学制定和高标落实法治江苏、法治政府、法治社会建设规划和实施方案，深入推进法治政府建设示范创建，建设法治社会“五个体系”。聚焦“新发展格局”，加快法治市场建设，打造对外开放法治服务品牌，全力服务保障经济社会高质量发展。

紧紧围绕“推进国家治理体系和治理能力现代化”，纵深推进市域治理现代化，以共建共治共享拓展社会发展新局面。坚持和发展新时代“枫桥经验”，实施非诉纠纷化解“四大工程”，构建矛盾纠纷“分级诊疗”机制，切实防范矛盾“外溢上行”。坚持以开放性架构吸纳社会力量，推动自治、法治、德治“三治融合”，提升基层依法治理水平。

紧紧围绕“提高保障和改善民生水平”，加快推进公共法律服务体系建设，不断增强人民群众法治获得感满意度。按照“两快”“两全”要求，加快构建覆盖城乡、便捷高效、均等普惠的现代公共法律服务体系。健全“民意12348”工作机制，创新完善“一站式”“综合化”服务模式，真正让公共法律服务走到群众身边，走进群众心里。

紧紧围绕“推动全面深化改革实现新突破”，不断增强改革的系统性整体性协同性，不断提升司法行政改革质效。精心做好法治江苏建设以及司法行政发展等“1+3”规划编制，坚持以深化改革补短板、强基础，以信息化促进标准化、牵引实战化，不断增强司法行政发展内生力、原动力。

06

持续深化党的创新理论学习 不断开创隐蔽战线工作新局面

国家安全机关要不断强化党的创新理论武装，深刻把握两个大局，在服务党中央、服务和加强平安江苏、法治江苏建设两个方面担当尽责、奋发作为，更加有力保障“强富美高”新江苏建设，护航中华民族伟大复兴的中国梦。

一是把握时代使命，强化政治担当。国家安全机关要进一步学好用好《谈治国理政》第三卷，深入学习贯彻省委十三届八次全会和省委理论学习中心组学习会精神，忠于职守、勇于担当，在隐蔽战线上促一方发展、保一方平安，切实服务党长期执政和国家长治久安，坚决做党和人民的忠诚卫士。

全国基层社会治理系统篇11

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.06.145

[中图分类号]D630 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2016）06-0-02

社会治理理论源于20世纪90年代的西方国家，目前已经成为世界各国政府治理国家的大众理论学科。该学科认为治理是一个国家各个阶层互动的过程，突出政府和社会的相互配合与协作，彼此建立伙伴关系，确立统一的目标，来对公共事务进行管理的过程，找寻政府和人民对公共生活的合作管理以期实现互利共存的结果。社会治理有很多特点，如首先是合法的特点，其次表现在公开透明以及法治和责任性等特征。政府创新基层社会治理，其出发点就是要求全民参与和社会的互助，探索出一条社会各阶层相互协作与配合的管理体制，这是现代治理理论的核心理念所在，从传统的社会管理向社会治理的过渡。

1 推进基层社会治理体制创新的必要性

1.1 推进国家治理现代化的内在要求

党的十八届三中全会的重要作用在于，从宏观发展的角度出发，提出了继续深化改革的目标，把继续完善我国社会主义制度作为深化改革的最终目的，提出推进我国社会治理现代化和创新的目标。而实现这一目标的关键点就是要完善我国有特色的社会主义制度，使这一特色的社会制度更加成熟与稳定，为国家制定科学完备的制度，更快地实现人民安居乐业和社会的和谐稳定，以及国家的长治久安。改革是一项系统的工程，改革不仅涉及我国的经济领域，还包括政治、文化以及社会和环境方面，是各个领域改革的动态过程，以国家治理体系为基础，通过基层治理能力的提高来取得理想的效果。而其中对基层社会治理体制的创新，能够实现治理能力的提高和方法的现代化，能够帮助我国的改革尽快实现总目标。

1.2 国家现代化客观进程的必然选择

我国的现代化建设到了一个全新的发展阶段，工业化初具规模，信息化时代的到来推进了市场国际化的进程。城市化速度的加快又推动的工业化的继续发展。所有这些成果使我国的社会发生着巨大的变化，我国政府需要不断调整经济结构和社会结构。社会越来越复杂，开放的程度前所未有，人员的流动性加强，特别是互联网技术的兴起和运用，使网上评议政府成为实现政治文明的新方式。从国家治理的宏观方面来看，我国社会改革存在着三个问题，需要及时地解决。首先是受传统计划经济体制影响的历史遗留问题；其次是改革开放不断深入所导致的矛盾不可调和的问题；最后是互联网的运用和普及，给社会治理带来了前所未有的难题，需要人们积极地应对和变通。在新时期的条件下，各种社会矛盾相互交织，必须通过创新社会治理体制来提高解决问题的效率，否则问题还将更加复杂。因此，加快基层社会治理体制创新，实现治理能力的提高，是与我国的内部国情相适应的，也是为解决今后现代化建设过程中遇到更加复杂问题做好准备。

1.3 提高社会治理科学化水平的迫切需要

我国的社会治理体系随着改革开放的深入而不断完善，社会治理的能力相比计划经济体制时期，也有了质的飞跃，能从容应对社会转型所带来的阵痛。但是，我国的社会治理方式还存在着很多问题：①产能过剩的现象很严重，在追求经济增长的同时，忽视了社会建设；②政府的干预太多，忽视了社会力量的参与；③重行政管理和命令，忽视了协商和沟通；④处理事情略显滞后，没有意识到从源头上进行防范，解决问题太过随意，忽视了制度建设。尽管投入的人财物的力度也不小，却没有收到应有的效果。原因是错综复杂的，主要在于传统的社会治理模式太过单调，已经与时代的发展和层出不穷的新事物不相适应。只有加快社会治理体制的创新，实现社会治理的制度化和规范化，才能有条不紊地解决各种社会矛盾。总的来说，推进基层社会治理体制的创新，是与时俱进需求，创新之路势在必行，不能耽误。

2 基层社会治理创新存在的问题

许多国外政府的管理模式已经逐渐从社会管理向社会治理的过渡和转变，因为，管理带有过多的行政强制色彩，不利于社会矛盾的调和。而我国传统的基层社会治理仍然以“管”为主，存在着很多问题。

2.1 缺乏健全的社会治理结构

社会治理结构是一种制度层面上的安排，它规定了社会治理的主客体，治理的规则及治理的模式等，从而构建有序和规范的治理体制。但是从我国现行的治理结构来看，这种社会治理结构存在着很大的缺陷。尤其是在群众和政府的关系方面，存在着矛盾。虽然我国政府已赋予了公民更多的监督途径和渠道，但是公民应以何种方式进行监督，缺乏政府积极的导向作用。社会团体和民间组织的监督作用并没有得到相应的发挥，公民社会的进步较缓慢，或者说原地踏步。没有很好地利用社会的力量以及资本，社会的自由度不高，与法律规定的相差甚远，政府官员的社会治理理念稍显落后。

2.2 政府的权力下放不充分

基层社会治理不理想的原因在于上级政府的权力没有充分下放到基层政府的辖区范围内，基层政府不能充分利用权力进行灵活治理。虽然当前提倡简政放权，打造服务型政府的理念已经深入人心，也取得了不错的效果，但是仍存在着两点不足：首先，纵向治理结构下的放权，使基层各部门之间的横向联系和沟通减少，不利于资源的横向配置；其次，在政府放权过程中，政府提供的公共产品被下级政府地方化，不利于公共产品的区域流通，使公共治理的治理空间逐渐缩小。

2.3 过分强调“技术治理”

过于强调“技术治理”指的是我国的相关职能部门习惯在技术方面解决社会矛盾，很多矛盾看似表面已经解决了，但是矛盾背后深层次的问题没有得到很好地解决。同时，由于每个项目只针对单一目标，因此，整体性的公共管理目标往往被各种项目碎片化了，不同项目之间的协调也越来越困难，造成推进基层治理创新举步维艰。

3 推进基层社会治理创新的具体措施

党的十八届三中全会对推进基层社会治理创新提出了新的要求，按照这次会议对基层社会治理创新的构建，笔者认为应该从以下几个方面来实行创新治理的措施。

3.1 将解决民生问题作为实现社会治理创新的基础

加快社会经济的发展，切实解决民生问题，有利于协调各方面的利益，解决基层的矛盾，是打牢基层社会治理体制的基础。不断健全社会安全网，推动社会保障制度和社会救助制度建设，建立涵盖低保、医疗救助、社会救助以及应急救助的城乡救助体系等，使之形成完整的救助机制，进一步扩大城镇社会保障的范围，实现农村合作医疗保险零死角，提高群众的生活水平和生活质量。完善和规范市场秩序，融入公平竞争的机制，从经济体制改革方面减少阻力，杜绝不正当竞争，以经济和法律手段为主，减少使用行政命令的频率。各级政府以及部门防止与民争利，要贯彻落实“以人为本”为核心立场的科学发展观，做到政府的一切事物都以人民的利益为出发点和落脚点，使公正公平看得见摸得着。

3.2 治理社会的关键是搞好社区建设

为了搞好社区工作，政府要支持，要使许多服务机构（如家政机构，教育机构，托幼机构等）向社区拓展，不断完善便民为民的措施，实现最大限度地实现资源共享。要搞好“一条龙”服务，多元化服务，使人民的生活更加方便。要把民政、合作医疗、劳动保障等结合起来，进行全面地管理。政府要依法行政，加强对基层群众的管理，包括直接选举村干部、对基层的民主监督等。同时，要加强党对基层领导，加大对基层的投入，比如：对基层活动经费和场所的投入。此外，还要完善基层的各项保障制度，例如：养老保险制度、合作医疗制度、助学金制度等，帮助基层干部解决难题，最终达到建设美丽社会的目的。

3.3 以矛盾纠纷化解为突破口，解决社会治理的突出问题

紧紧围绕排查化解社会矛盾，有效解决社会管理存在的突出问题，有力促进社会和谐稳定。要进一步完善“党委政府统一领导、政法综治牵头协调、职能部门共同参与、社会各方整体联动”的社会治理格局，探索建立“一综多专”的矛盾化解机制，采取“党政领导、综治牵头、依托部门”的模式，在矛盾纠纷多发领域，建立完善相关专业调处机制，配备专职人员，完善工作制度。特别是针对当前房地产开发、环境保护、劳资关系、医患纠纷及交通肇事等社会矛盾和问题，应积极建立房地产开发领域、医患纠纷、交通肇事纠纷等重点社会问题专门联动调处机制。

3.4 以体制机制创新为关键，提高社会治理能力

加快推进体制机制创新，有效完善基础性、关键性社会管理制度，做到有用的硬办法要用好、软办法要有效、老办法不能丢、新办法要跟上。降低登记门槛，放宽准入条件，重点扶持发展包括城乡专业经济协会在内的公益性、慈善组织，鼓励形成更多社会组织，推动自我治理、自我提高。加快流动人口服务管理信息化建设，在推广“网格化”管理的基础上，开发建立可供各单位和企业共用的流动人口和出租房屋管理平台，实现市、县（区）、乡镇（街道）、社区（村）联网及人保、教育、卫生、房管、工商等部门信息共享。

3.5 以社会组织建设为载体，集聚社会治理合力

社会组织是创新社会治理的重要力量，应不断创新思路，大力构建社会管理组织新格局。建立党委领导、政府负责、综治部门牵头、有关部门配合的工作格局，成立领导小组及其办公室，具体负责综合试点工作的组织实施。积极推进政府职能转变，加快将技术性、服务性职能向社会组织转移，在乡村、社区、外来务工集中地，建立以党组织为核心的群众自治组织和经济社会组织，把党和政府的政治优势转化成基层发展、自治的主导优势，形成“小政府、大社会”的良性管理格局。

4 结 语

政府由社会管理向社会治理的转变是一项复杂的系统工程。对于基层政府来说，实现社会治理体制的创新对推动和谐社会的建设都有着积极的意义。基层社会治理体制的创新必须始终以人民的切身利益为出发点，否则创新就失去了目的性，随着依法治国方略的继续实施和政治体制改革的不断深化，基层社会治理体制的创新成果终将被实践所证明。

主要参考文献

[1]夏学銮.社会管理体制如何创新[J].人民论坛，2011（7）.

全国基层社会治理系统篇12

中图分类号：D90-052 文献标识码：A DOI：10.16400/ki.kjdkz.2015.11.064

Problems and Countermeasures of Chengdu Grassroots Law Governance Construction in the Perspective of Rule of Law

YAN Junru[1]， WANG Dandan[2]

（[1] School of Foreign Languages of Mianyang Normal University， Mianyang， Sichuan 621000;

[2] School of Foreign Languages， Xihua University， Chengdu， Sichuan 610039）

Abstract Legalization of building grass-roots governance is administering the city， the cornerstone of the rule of law in Chengdu， Chengdu， governments at all levels deserves attention. However， due to various reasons， the effect of grassroots governance around Chengdu Construction Law is not ideal， from the rule of law requires a great distance. In view of this， the Chengdu government organizations at all levels and the rule of law must be adapted to the construction of grassroots governance requirements of the rule of law， innovation and development in terms of value orientation， content system， way way， environmental construction， team building， logistics and evaluation mechanisms build long-term mechanism construction of grassroots governance law， in order to promote the rule of law construction of Chengdu grassroots governance into the normalization， standardization， scientific and democratic development track.

Key words grassroots governance; Rule of Law; legalization; Chengdu City

基层治理是中国国家治理现代化的基础，而法治化建设是基层治理现代化的重中之重。因此，从中央到地方非常重视基层治理法治化的建设工作。具体到成都市基层社会来看，由于历史与现实的原因，其基层治理法治化建设的效果不是很理想，①存在一些问题，面临不少的实际困难与障碍，影响着依法治国在城市社区与乡村社区的推行。因此，研讨成都市基层治理法治化的建设工作具有十分重要的现实意义与长远价值。

1 基层治理法治化建设与依法治国的逻辑关联

十八届四中全会对依法治国、全面建成社会主义法治国家做了专题部署，提出了依法治国的重点在基层，难点在基层。这其实道出了基层治理法治化与依法治国的相关性。②

1.1 基层治理法治化建设的内涵与构成

基层治理法治建设是一个内涵丰富和构成复杂的系统工程，可以从以下两个方面解读：（1）从内涵上来讲，基层治理法治化建设是指依法治国在城市社区和乡村社区治理法治化的落实与体现，是基层治理走上现代化的必然之路，是将依法治国理念贯彻融入到基层治理的各个环节和各个层面的过程。（2）从构成视角来讲，基层治理法治化的要素包括治理理念、治理内容、治理主体、治理环体、治理效能等方面的法治化建设;基层治理法治建设的环节包括科学立法、严格执法、公正司法、全民守法和法治政党的建设。

1.2 依法治国与基层治理法治化建设的内在关联

总的说来，基层治理法治化建设是依法治国的地方实践，依法治国是基层治理法治化的价值追求。具体说来，依法治国与基层治理法治化具有以下关联性：（1）依法治国是基层治理法治化建设的价值诉求。基层治理法治具有诸多的价值，对构建和谐社会、民生解决、经济发展和文化建设等都具有重要的政治保障助推作用。在这些众多的价值取向中，依法治国是基层治理法治化的重要价值取向与诉求，因为依法治国将引领基层治理走向法治化和现代化，最终到达基层社会的善治、共治与法治的美好状态。（2）基层治理法治化建设是依法治国的重要举措与地方实践。依法治国、建设法治中国需要多方面的努力，国家治理、地方基层治理以及政治、经济、文化、社会、生态等方面的建设与治理都是贯彻依法治国的重要领域。其中基层社会的治理法治化建设是推动基层社会各项工作法治化运行、贯彻依法治国的基层实践，能够极大推动地方法治化建设。

2 依法治国视角下审视成都市基层治理法治化建设面临的问题

环视当下，成都市基层治理法治化建设工作取得很多成绩，不过由于各种原因，存在很多问题与不足，也存在诸多的障碍。③这些问题、障碍影响了基层治理法治化建设的顺利推进，致使成都市基层治理法治化建设工作与依法治国的要求还有很大一段距离。

法治化建设的的理念、内容体系和方式问题，影响了成都市基层治理法治化建设的内涵式发展。

（1）法治化建设的理念问题，影响了成都市基层治理法治化建设工作的健康发展。这方面主要体现在成都市推动基层治理法治化建设工作时，法治化价值取向坚持不足，没有很好将法治化理念融入到基层治理法治化建设的各项工作与各个环节中去;科学性坚持不足，没有很好把握好基层社会的发展规律，导致基层治理合规律性不足;系统性坚持不足，没有很好地将基层治理法治化建设的各个方面统筹兼顾好，没有很好地协调各级政府治理法治化建设工作;民主化的价值取向坚持不足，导致基层民众参与法治化建设的积极性、主动性不高。

（2）法治化建设的内容体系问题，影响了成都市基层治理法治化建设工作的视域拓展。这方面主要体现在成都市推动基层治理法治化建设工作时，没有很好地将基层治理各个层面、各个领域纳入法治化建设的视域之中，尤其是没有很好将基层社会的各种民生问题纳入法治化的轨道，导致城中村问题根治不彻底、流动人口小区管理效果不理想、城市贫困问题依然存在;执法环节中一些不规范现象时有发生;社会矛盾化解工作在很大程度上采用传统的协商方式处理较多，法治化方式采用不够，社会矛盾的法治化化解不足。

（3）法治化建设的方式与途径问题，影响了成都市基层治理法治化建设工作的效率。这方面主要体现在成都市推动基层治理法治化建设工作时，理论上宣传教育过多，实践上行动落实不够;传统平台创新不够，网络平台开发利用不够，导致法治化建设的效果不理想。

法治化建设的环境、队伍建设、评价体系和后勤保障问题，影响了成都市基层治理法治化建设的基础条件。

（1）法治化建设的环境营造问题，影响了成都市基层治理法治化建设工作的氛围构建。这方面主要体现在成都市推动基层治理法治化建设工作时，没有很好根据基础社会的特点对基层社会的现实环境、网络环境进行很好的建设，其中尤其是社区环境的建设做得很不够，导致基层社会的法治文化基因营造不够。

（2）法治化建设的队伍素质问题，影响了成都市基层治理法治化建设工作的队伍建设。这方面主要体现在成都市推动基层治理法治化建设工作时，基层社会各级公职人员的思想素质、业务素质、法律素质等均有待提高。笔者调研天府新区华阳街道的一个社区，该社区的工作人员基本上都是高中以下文化水平，平时的干部培训也不多，工作积极性与主动性不高，现代化的办公能力不高。这些均彰显了成都市基层治理法治化建设主体的素质与能力确实有待提升。

（3）法治化建设的评价体系问题，影响了成都市基层治理法治化建设工作的科学督导与引领。这方面主要体现在成都市推动基层治理法治化建设工作时，没有很好地结合成都市基层社会法治化建设的实际情况，将成都市基层社会治理法治化建设的各个方面纳入考核评价督导视域，没有建构好一套基层治理法治化建设的考核督导机制体系，影响了成都市基层治理法治化建设的强力推行。

（4）法治化建设的后勤保障问题，影响了成都市基层治理法治化建设工作的条件准备。这方面主要体现在成都市推动基层治理法治化建设工作时，在人力、物力、财力与政策制度等方面的供给不足，其中尤其是基层社区的经济支持明显不足，导致基层治理法治化建设的很多活动没法开展。笔者调研天府新区华阳街道四河社区，据社区主任介绍，该社区没有自己的集体经济，社区财政收入非常缺乏，大型活动没有足够的经费支撑，从这里可以看出整个成都市基层社区法治化建设的后勤保障确实做得不够。

3 适应依法治国的要求，提升成都市基层治理法治化建设的水平

针对成都市基层治理法治化建设存在的障碍、问题，根据依法治国与基层治理法治化的逻辑关联，成都市基层各级政府应该拓展视野，按照依法治国的要求，整合创新法治化建设的各种路径，构建好基层治理法治化建设的长效机制，推动基层治理法治化建设工作走向科学化、系统化与规范化、常态化发展的轨道。④

构建好基层治理法治化建设的价值理念、内容体系和方式途径，推动成都市基层治理法治化建设科学发展。

（1）科学构建以现代化为主的价值取向与发展理念，推动成都市基层治理法治化建设工作健康运行。这就要求成都市基层党组织与政府务必要好好分析把握依法治国对基层治理法治化建设的价值取向的要求，坚持现代化的价值取向，将基层治理法治化纳入现代化发展的轨道;坚持科学化的价值取向，推动基层治理法治化建设遵循基层治理的规律和基层社会发展的规律;坚持系统化的价值取向，推动基层治理法治化建设整体推进统筹兼顾;坚持民主化的价值取向，充分发动群众参与到基层治理法治化建设中来。

（2）科学设计基层治理法治化建设的内容体系，不断拓展成都市基层治理法治化建设的覆盖面。这就要求成都市基层党组织与政府务必要好好分析把握依法治国对基层治理法治化建设内容体系的要求，将法治型基层党组织建设、基层立法、执法、守法、司法等整体纳入基层治理法治化建设的内容体系构建视域，力求基层治理法治化建设的内容体系实现全覆盖。

（3）整合创新基层治理的现实平台与网络平台，不断增强成都市基层治理法治化建设的有效性。这就要求成都市基层党组织和政府务必要好好分析把握依法治国对基层治理法治化建设方式与平台的要求，充分利用“互联网+”的优势，推动基层治理法治化建设网络化发展;注重基层治理法治化的网络化建设方式与现实运行整合创新，形成共赢互动的发展态势;积极发展基层民主，调动基层群众广泛参与基层治理法治化建设中来。

做好基层治理法治化的队伍、环境和评价体系、后勤保障等方面建设工作，夯实成都市基层治理法治化建设的基础条件。

（1）加大基层治理队伍法治化素质的培训提升，为成都市基层治理法治化建设提供强有力的主体基础。这就要求成都市基层党组织与政府务必要好好分析把握依法治国对基层治理法治化建设队伍的要求，从思想政治、政治学、行政伦理学、社会学、社会心理学、儒学、社区工作、经济学、法学等方面，通过各种手段和方式，全力提升基层治理队伍的素质和能力，以此夯实成都基层治理法治化建设的干部队伍基础。

（2）做好基层治理法治化的环境、人力、物力、财力与政策制度准备，为成都市基层治理法治化建设工作奠定坚实的基础。这就要求成都市基层党组织和政府务必要好好分析把握依法治国对基层治理法治化建设的环境与条件的要求，注重社会环境、网络环境、行业环境的综合治理，为基层治理法治化建设提供良好的环境供给;注重制定好基层治理需要的各项制度与规则，为基层治理法治化建设提供合理的制度供给;注重专项经费的足量投入，为基层治理法治化建设提供足够的人力、物力与财力供给。

（3）健全基层治理法治化的评价体系与机制，为成都市基层治理法治化建设工作提供强大的驱动力。这就要求成都市基层党组织和政府务必要好好分析把握依法治国对基层治理法治化建设评价机制的要求，将基层社会治理的各个方面、各个环节和各个要素纳入基层治理法治化建设的考评机制视域中，以此增强成都市基层治理法治化建设的驱动力。

总之，推进成都市基层治理法治化建设是一项系统复杂的长期工作，需要多方面的努力与协作，更需要多视角地探索与实践。依法治国、建设社会主义法治国家为成都市基层治理法治化提供了很好的思路和契机。目前重要的是，成都市基层各级政府务必要按照依法治国和现代政治文明建设的要求，主动适应国家政治、经济、文化发展新常态，从治理理念、价值与行动等层面推动基层治理法治化建设，以此构建成都市基层治理法治化建设的长效机制，让基层治理法治化建设服务法治成都的建设。

基金项目：2015年成都市哲学社会科学规划项目“成都市基层治理法治化建设面临的问题及其对策”（项目编号：2015P18）

注释

① 赵秀玲.走向基层治理现代化――以成都为个案分析[M].广东人民出版社，2014.