区域管理方法篇1

1、目标销售额指标存在比较大的盲目性，多数情况远超出各区域实际分销能力，造成营销部门与下级各分支机构趋向于把销售目标（计划）管理仅仅当成一种走过场的形式。对于各分支机构来讲，他们普通不认为目标销售额指标是符合本地区实际情况的，有适当挑战性的目标，这样他们在执行过程时常是被动应付的；对于营销部门来讲，时常把监督销售目标的执行，当成用作保持向下传递的销售任务压力链的无奈手段，销售计划是否完成并无有效方法保证，这使得销售目标管理缺乏必要的可控性与权威性。

2、理论上，各区域分支机构完成销售目标与否是其管辖地区在市场需求与竞争环境动态变化下，各项营销工作（渠道、推广、服务、策略及组织与管理等）开展优劣的结果，也即当地各种营销资源充分整合利用的结果，但是在管理实务中，由于下达的目标销售额指标不可能在适当激励条件下，与各区域以上当地营销工作结果保持满意的小正偏差变化，而且时常存在大偏差，也即不可能实时反映当地各项市场营销工作的改进，而且多数情况是不相关的，这对充分激励分支机构通过做市场来实现做销售的作用是很微弱的。

3、使用以上的销售额指标进行销售目标管理，很难判断提高公司总销售额的重点地区，不能通过销售目标（计划）管理来引导公司对各地区进行营销资源的优化配置。实际更多的是公司在地区资源配置上的无的放矢与平均分配。

4、由于销售额目标指标缺乏客观性，营销部门与各区域下级分支机构都不清楚当地最终销售完成多少是满意的，将销售额完成的结果做为对各区域分支机构综合绩效考核的一个主要指标，是很难让各级认同其公正性的，这造成绩效考核缺乏应有的激励作用。

总之，用销售额指标进行地区销售目标管理，它的缺陷与不足是明显的。

针对以上背景，本文介绍一种先进的区域销售目标管理方法，即区域增加贡献指数管理法，供大家思考。 二、设计思想与理论说明

左图中q1、q2、q3曲线分别表示三个区域的销售额随时间变化情况，Q表示公司总销售额随时间变化情况，假设公司市场只由q1、q2、q3　这三个区域组成，由左图知，q1区域的销售额比公司总销售额上升快与下降慢；q2区域销售额与公司总销售额同步上升与下降，q3区域销售额比公司总销售额上升慢与下降快，显然，q1区域销售额变化对公司总销售额有促进上升或者阻止下降的作用，我们称q1区域对公司总销售额变化为正贡献；q2区域销售额变化对公司总销售额变化无影响，我们称q2区域对公司总销售额变化为零贡献，q3区域销售额变化对公司总销售额有阻止上升或者促进下降的作用，我们称q3区域对公司总销售变化为负贡献，若q3区域经过工作改进方法或者增加资源，转变为对公司总销售额起促进上升或者阻止下降作用，由负贡献转变为正贡献，公司总销售额随时间就可以加快上升或者减慢下降，这就是区域增加贡献指数管理法的设计思想。

下面以q1区域（q2、q3区域相同）月度考核为例做理论结论说明（由于理论分析过程需离散信号估计与滤波等工具，本文略）。

定义q1区域的增加贡献指数（简称q1贡献指数，下同）有：

q1贡献指数=（q1本月销售额相对q1前6月平均销售额变化率-公司本月总销售额相对公司前6月平均总销售额变化率）×q1前6月平均销售额/公司前6月平均总销售额。

说明：

1、q1贡献指数的含义为q1地区本月销售额变化率对公司总销售额变化率作用的程度与方向，其正、负符号表示是正贡献还是负贡献，绝对值大小表示对公司总销售额变化的作用程度。

2、q1贡献指数< 0，说明若公司本月总销售额相对前6月平均总销售额上升时，q1区域本月销售额变化阻碍公司总销售额上升，或者若公司本月总销售额相对前6月平均总销售额下降时，q1区域本月销售额变化在促进公司总销售额下降。

3、q1贡献指数=0，则说明q1区域本月销售额变化率即不阻碍也不促进公司本月总销售额变化率。

4、若q1贡献指数> 0，则说明若公司本月总销售额相对前6月平均总销售额上升时，q1区域本月销售额变化在促进公司总销售额上升；或者若公司本月总销售额相对前6月平均总销售额下降时，q1区域本月销售额变化在阻碍公司总销售额下降。

5、可以证明，q1贡献指数+q2贡献指数+q3贡献指数=0

表示各区域每月贡献指数是相互抵消的，即各区域正贡献、零贡献及负贡献相互抵消。

6、可以证明，q1贡献指数=（q1本月销售额/q1前6月平均销售额-公司本月总销售额/公司前6月平均总销售额）×q1前6月平均销售额/公司前6月平均总销售额 三、算法及应用

1、算法

1）用已存数据计算前6月平均公司总销售额，各区域前6月平均月销售额，注意数据采用先进先出准则。

2）录入本月公司总销售额及各地区本月销售额。

3）计算各区域本月贡献指数，并且按大小排列名次。

2、应用：

1）各区域本月销售预测目标下达：每月根据前6月各地区平均销售额占公司前6月平均总销售额百分比，乘本月公司总销售额目标值，即各区域本月销售预测目标。但是，最终考核以本月各区域贡献指数排列名次为准。

2）根据各区域本月贡献指数，排列名次，排在倒数几位名次（例如取区域总数的20%个地区）的区域为本月负贡献最大的几个区域，这几个区域是本月阻碍公司总销售额加快上升与减慢下降作用最大的区域。公司营销部门将检查、指导及支持区域分支机构的重点放在这几个区域，若是分支机构人力、组织不力，应对该区域进行适当负激励。

3）根据各区域本月贡献指数排列名次，排在前面几位名次（例如取区域总数的10%个地区）的区域为本月正贡献最大的几个区域，这几个区域是本月促使公司总销售额加快上升与减慢下降作用最大的区域，公司应给予适当正激励，并将他们成功的经验进行推广。

4、根据各区域本月贡献指数排列名次，排在中间多数名次（例如取区域总数的70%个地区）的区域即不是本月正贡献最大的区域，也不是本月负贡献最大的区域，属于中庸地区，营销部门仅对它们进行一般地正常维护管理与支持即可。

地区增加贡献指数管理法，在各区域分支机构内部用于对各下级地区的销售目标管理也仍然是有效的。 四、案例

下面以××空调××省分公司2002年3月销售额完成情况（见表一）为例说明实际使用销售增加贡献指数管理法的过程与效果，××空调在全国的占有率排名处于6~7位，采用整体追随者，局部挑战者竞争策略，××省分公司有A、B、…、G等7个区域，各区域每月完成销售额即区域开单金额，由表一知：

1、3月份分公司开单合计1434万元，超额完成市场营销本部下达1200万元开单目标，比前6月平均开单增加115%，这主要是分公司抓住3月份空调由淡季转旺季的关键月份，向零售网络饱和压货，以保证旺季开始批、零网络都有销售促进主动权的结果。

2、本月C、D、E、F等4个区域开单相对其前6月平均开单增加比例超过分公司本月相对其前6月平均开单增加的比例，即均为本月正贡献区域。这4个区域开单增加的比例分别为135%、160%、160%、200%，其中F区域为正贡献最大区域即先进区域，其贡献指数为9.5%，为各区域中的最大值。

3、F区域本月对分公司开单增加促进作用最大，分析原因：F区域人均年消费金额为全国人均的3.1倍，空调市场主要消费群已集中到中等收入工薪家庭，并且农村5%收入最高家庭也开始购买空调，F区域内乡镇经济比重大，空调零售网络在二、三级城市以专营店与商场为主，同时以季节散户为主延伸到四级城镇，F区域本年度淡季加强了各三级城市批发商选点、布局与开发，促使在3月份四级城镇零售终端由黑色家电销售转白色家电销售时，××空调在这些零售终端铺货率大幅度提高，这正是F区域本月为先进区域的主要原因。

4、本月A、B、G等3个区域开单相对其前6月平均开单增加的比例低于分公司本月开单相对其前6月平均开单增加的比例，即均为本月负贡献区域，这3个区域开单增加的比例分别为97.7%，92.2%，60%，其中G区域、A区域分别为负贡献最大区域（落后区域）第一、二名，对分公司本月开单增加阻碍作用最大，其贡献指数分别为-7.9%、-6.4%。

5、分析原因：G区域批发网络未开发起来，其主要依靠由10家商场组成的零售网络销货，本月第一周主要对手品牌海尔、美的、格力等已经开始在各重点商场开展周末促销活动，这一征兆未引起G区域主管重视。延误至第二周周末，各商场占有率被对手压下来后才开始反击，分公司已经给G区域配送促销物料，并派零售管理专员去G区域协助在各核心商场组织针对对手的，以实惠为主题的周末促销活动，虽然G区域各重点商场从第三周周末开始占有率开始走平回升，问题获得解决，但是本月G区域开单仍增长最低。

6、分析原因：A区域批发网络交由当地销售额第一名的批发商操作，其零售网络均交由这一当地大户供货，由于这一代理商为多品牌经营，采用以××品牌为形象产品，其它低价杂牌为主销产品的经营策略，3月份在向零售网络压货中，代理商低价杂牌产品冲击使零售网络××品牌存货偏低，不饱和。这是造成A区域本月为落后区域的主要原因。解决这一问题的方案是将各核心零售商收回分公司直营，并提供配送服务。同时，协迫批发商加大对非核心零售商的主推力度。

7、由表一知，D、E区域本月开单增加均为160%，但是D区域贡献指数却大于E区域贡献指数，这是由于D区域前6月平均开单占分公司比例7.5%大于E区域的3.7%。A区域本月开单增加97.7%大于B区域开单增加92.2%，但贡献指数-5.6%却小于B区域的-3.9%，这是由于A区域前6月平均开单占分公司比例32.9%大于B区域的17.2%，由此知道，区域前6月平均开单占分公司比例越大，正贡献机会越大，同时负贡献风险也越大，反之易然。

8、根据3月份贡献指数排名，分公司决定本月对先进区域即G区域营销主管与营销代表，分别3000元与1500元奖金的正激励，同时，对落后区域第一、二名即G区域、A区域的营销主管扣2000元及1000元奖金的负激励，不对其营销代表负激励处理。 五、评价

区域增加贡献指数管理法在设计上不再以具体销售额为考核指标，避免了估算各地可能实现销售额在满意可信度条件下准确度差这一难点，传统的以具体销售额为考核指标的区域销售目标管理法存在的各种缺陷已不再存在（详见一，传统区域销售目标管理存在的问题，此处不再赘述），同时，地区增加贡献指数管理法，变静态指标管理为动态趋势管理，这在管理的效果与手段上都发生了根本转变，主要如下：

1、由于各区域本月销售额变化率相对其它区域的高低，以及该区域平均销售额占公司平均总销售额比例，决定了该区域是否为优秀区域（最大正贡献区域）、合格区域（中庸区域）及落后区域（最大负贡献区域），而且各区域本月对公司总销售提高（促进上升与阻碍下降）的作用结果，客观清楚，不容怀疑，这就自然在各区域之间引入了主动提高销售额的竞争机制，从根本上激发起各基层分支机构提高销售额的主动性，要使本区域不进入落后地区而被负激励，或者进入先进区域而获得正激励，就必须有自身比部分或者全部其它区域更快速、更稳定的销售额提高趋势来保证，而这实际上只能通过各分支机构把自身的各项营销工作（渠道、推广、服务、策略及组织与管理等）做扎实，并且尽量挖掘本地全部可能的市场资源潜力来实现，否则别无它法，这促使各基层分支机构彻底转变为通过做市场来实现做销售，销售由过去上级营销部门的“推销”转变为下级各分支机构的“拉销”，由此对整个产品营销系统一线基层分支机构的激励作用是革命性的。

2、由于区域数量大，过去营销部门对下级区域分支机构进行销售额指标目标管理，缺乏判断重点地区的有效方法，肓目而且超宽度管理，管理工作量超负荷而且效果差，采用现在的动态趋势管理后，仅通过每月不断地促进少数落后区域转变为中庸区域或者先进区域，就保证了各区域销售额整体提高，实现区域销售目标管理的目的，这使管理具有明显的针对性，而且超宽度管理缺乏管理有效性的问题也不再存在，同时，管理手段不再是过去那样普遍地、主要地保持由上至下的，级级传递的销售压力链，而转变为主要地给予分支机构指导、支持及服务。

3、过去在对区域分支机构进行资源配置时，实际上采用的是平均分配的办法，资源配置难免肓目，区域分支机构经常通过说服上级营销部门来获得更多的资源，资源对销售额提高的效益差，采用现在的动态趋势管理后，已经能够清楚判断重点地区，从而促使资源配置有针对性，更趋向优化。

区域管理方法篇2

自然科学也称为“资源科学”，[1]“新中国最早组织的综合考察始于1951年。为了配合和平解放，中央人民政府向派出了一支包括地质、地理、气象、水利、土壤、植物、农业、牧业、社会、历史、语言、文艺及医药卫生等专业在内的工作队，对自然条件、自然资源及社会人文状况等进行了将近3年的考察研究，揭开了中国综合考察发展史的第一页”。中国科学院成立之初，竺可桢对自然地理调查与自然保护工作非常重视。他一再强调，综合考察工作首先是认识自然，然后，才有可能利用自然；而这项工作必须将自然界作为一个整体，通过综合研究才有可能取得科学的结果。如今，中国科学院在自然科学这一领域已经发展成为一个比较完整的、学科齐全的综合研究体系。本文通过对跨区域自然科学重大科考活动档案管理方法进行研究，为今后加强跨区域自然科学重大科考项目档案管理工作找出可借鉴的管理途径。

1 跨区域自然科学重大科考活动（以下称“活动”）档案的形成特点

自然科学重大科考活动档案与其他领域活动档案具有相同的特征。但由于它形成于科学领域，在内容上广泛记载和集中反映与科研紧密相关的信息，这是由特定的社会环境、社会实践活动所决定的。在科研实践活动中产生并形成的活动档案，就其本质来讲，它是科研过程中的真实记录，同时，也是科研历史不可缺少的组成部分，但它又区别于科研档案的形成特点。

1.1 科研档案与科考活动档案的区别。自然资源综合考察是了解自然的一种科学工作，它要组织起包括社会科学在内的多学科，从多方面进行比较论证，提出多种方案，供计划部门充分利用自然资源，产生经济效益作为决策根据。因此，研究活动档案的管理，首先，要弄清科学考察中科研档案与科考活动档案的形成关系，从中找到交叉点和区别点，区分二者的关系，最终，找出活动档案管理的有效途径。

1.1.1 科研档案是指在自然科学研究、生产技术、基本建设等活动中形成的应当归档保存的图纸、文字材料、照片、影片、录像、录音等科技文件材料。科研档案最突出的特点就是专业性，专业性特点又集中表现在形成领域和内容性质两方面。中国科学院2006年4月1日制定并实施新的归档范围。

1.1.2 活动档案是指在自然科学考察活动全过程中直接形成的对国家具有保存价值的文字、图片、声像、电子文件等材料。活动档案的形成与科研档案有着许多相同之处，但其内容却存在着差异。按规范要求，科研档案归档材料是由从研究准备阶段开始，到成果推广结束整个过程中形成的计划、申请、任务书、观察、试验、实验、工作总结等报告组成，所形成材料都与科学研究有关。与科研有关的考察前期设想、规划，考察地点、时间、路线、人员配备、文献调研、综述报告，科考过程中存在问题进行的讨论、研究记录以及提出解决问题的会议记录等材料，都应属于活动档案收集范围之列。

笔者根据几年来利用档案得出体会，活动中所形成的档案一是科研档案；二是活动过程形成的文件、材料。我们称之为“活动过程”档案，即跨区域自然科学重大科考活动档案。二者之间的区别，就在于前者是科学实验、测试、观察、考察以及计算文件、数据处理文件、原始数据等科学研究文件材料，后者则是收集、整理记录整个活动全过程的资料。

1.2 活动档案形成规律及存在的问题

1.2.1 活动档案，它记录了科研活动历史的总体特征，是科研历史记录的凭证，记载并传承着该活动的历史。活动档案形成规律最大的特点，就是它既伴生于科研活动且形成特有的材料，但又不在科研档案归档范围之内。

1.2.2 笔者从档案管理工作中发现一个问题，活动过程中形成的档案并没有得到活动组织者和参与者的重视。在调档查阅时，在科研档案里无法找到这部分材料，有关组织活动的文件归属于文书档案，其他过程材料就无从查找。

1.3 活动档案的形成特点。跨区域重大活动具有以下特点，一是长期性，二是长效性，三是长期利用性，四是特殊专业性。这四个特点应对了跨区域自然科学重大科考活动的特点，特别是长期性、长效性，表明自然科学研究必须在某一地区进行长期延续性研究工作。这就对活动档案提出了一个保存与利用的关系的问题，在过去的考察资料中找出当前所需的材料，是利用档案过程中经常存在的现象。

2 活动档案的收集、整理

活动档案的收集、整理，已是“老生常谈”的话题。 [2]“一般重大活动往往成立临时机构，参与活动人员大多由各单位临时抽调。活动结束人员解散，机构自行取消。人员和机构缺乏长期稳定性，给重大活动档案收集带来一定困难。”然而，自然科学重大科考活动与其他领域活动组织不同，有长期的机构“综考会”，而组织临时活动，参与活动人员也多是各单位临时抽调，给档案的收集也带来许多困难。

区域管理方法篇3

本部门定期推出阶段性的工作指引，主要目的是在于：在结合公司营运总部的要求和本部门年度规划的基础上，进一步明确每个阶段的工作目标和工作方向，同时对关键性的工作内容配置一些有效的指导方法，通过这些来告诉大家，“我们在每个阶段应该往哪里走”、“怎么走”和“我们需借助什么工具和正确的资源配置来帮助部门团队和个人达到既定的目标”。

2014年5月8日初次下发的《关于A酒B区域市场5、6月份工作指引》中，首次提出了本部门的两大战略规划：“千店攻坚计划”和“打造核心战略大单品”计划。通过将近3个月各区域市场的实际践行，尤其是三大核心战略市场：S、D、H的核心经销商对此两项战略的支持和配合，两大战略规划对当下以及未来业绩的成长、终端基础网络布局起到了承上启下的作用。本部门用实际行动和有力的数据支撑证明了，本部门上阶段的工作目标和工作方向是吻合市场实际状况的，本部门的工作方法也是行之有效的。通过这两个大的战略规划行动，4-7月份的实际销售回款达到了XXX万，2014年上半年超额完成了去年全年的任务，上半年（1月-6月）销售业绩同比增长166%。

对于“千店攻坚计划”和“打造核心战略大单品”计划两大战略规划工程的提出，全体销售人员必须要高度重视，这是本部门贯穿全年的工作主线，也是我们2014年实现既定销售目标的核心关键所在。每个人都要清晰地理解这两项战略工程的意义和价值所在。必须要改变过去的那种走形式、走过场、只是充当了传话筒的角色，不能让经销商永远牵着我们的鼻子走，而是让经销商按照我们的思路走，也就是说，我们让经销商做什么，经销商就做什么。一切要围绕销售，围绕如何进行网点建设、氛围营造、消费者动销、如何上量等开展工作。

我们在取得成绩的同时，也发现了很多问题。主要表现在以下三个方面：

1、对5、6月份工作指引中提出的“千店攻坚”计划和“打造核心战略大单品”计划的战略执行理解不够透彻，很多销售人员不能够很好地给各经销商描述本部门推行的“千店攻坚”计划和“打造核心战略大单品”计划执行的终极目的：是为未来公司线上推广要结合的“社区o2o微终端”和“俱乐部O2O”，做线下基础终端网络支撑的工作，从而导致经销商普遍持质疑和观望态度，不能积极配合我们开展工作。

2、大部分区域市场都没有完全按照《关于A酒B区域市场5—6月份工作指引》和《关于5月、6月份两大核心战略大单品的市场操作基本指导思想及工作开展的基本要求》中提出的工作内容要求，在要求的时间内逐一落实到位。一方面，这说明各区域市场的销售人员时间观念不强，计划性不够、执行力还显薄弱、还没有充分理解和认识到这两项战略规划对未来市场网络布局的重要价值所在，不能够创造性地开展工作。另一方面，本部门的管理制度还是显得相对宽松，从上到下还没有真正地把过程管理重视起来，监督考核的机制还有很多薄弱的地方，不能够有效地监督团队的每一个成员工作开展质量的好与坏。

在5、6月份要求的合同签订、各种类型终端基础资料的报备、个别经销商库存消化解决方案的提报等多项工作内容上，很多区域市场都没有完全按照工作指引中要求的时间内落实到位。根本的症结在于：缺乏本部门的监督考核机制的体系支撑，过于人性化的友情管理，缺少无情管理。

3、在报表管理上，在5、6月份重点是要求2014年1月份以后新进销售人员要全面执行，从执行的情况上来看，3月份之前入职的基本上都能按照要求提报上交，但是从提交上来的报表填写情况来看，一部分能够认真对待，一部分是敷衍了事。能够认真对待的，说明确实是在一线市场做了工作；敷衍了事的，说明你可能就是在糊弄公司，糊弄领导、糊弄你自己。

3月份以后入职的新人都没有按照本部的要求提报上交，D市场有3人、H市场有1人，所在区域的负责人负有管理责任，三令五申的情况下，还是没有看到落实执行。

在例会管理上，是要求销售人员做到每周要列席一次经销商会议。但从执行反馈回来的情况是，每周一次能做到的不多。这说明，本部门还缺乏相关监督处罚的力度。

上述三点是A酒B区域市场全体销售人员在执行《关于A酒B区域市场5—6月份工作指引》和《关于5月、6月份两大核心战略大单品的市场操作基本指导思想及工作开展的基本要求》时，出现的三个普遍性问题，希望各区域市场负责人及其所负责的团队成员要一起自查自纠，有则改之、无则加勉。

二、 关于A酒B区域市场8、9月份工作指引：

1、A酒B区域市场8、9月份营销工作的基本指导思想：

1.1、A酒B区域市场8、9月份营销工作执行的核心：两大核心战略战略+两大主题促销活动。

1.2、A酒B区域市场8、9月份营销工作的基本指导思想：

在各区域市场坚定不移地继续执行本部门提出的“千店攻坚”计划和“打造核心战略大单品”计划的两大战略方针的基础上，全体销售人员要以8、9月份期间本部执行的《关于A酒B区域市场2014年中秋、国庆期间老品原汁系列经销商进货限时坎级激励方案》 （见附件一）和 《2014年中秋、国庆节期间A酒B区域市场10万和5万旅游套餐促销活动方案》（见附件二）两大主题促销活动方案作为8、9月份开展工作的主线，一方面，各区域市场销售人员要结合所负责市场的经销商布局、产品布局和基础终端网络布局等情况，让此两项活动在达到区域市场增量目的的同时，在一定意义上要成为各区域市场实施“千店攻坚”计划和“打造核心战略大单品”计划的助推剂。另一方面，要借助此活动补充进了进口葡萄酒品种和营运总部推出的进口酒系列专项促销活动方案的契机，顺势把进口葡萄酒补充到缺乏进口葡萄酒品项经营的经销商产品组合里，在增加销售业绩的同时，也为本部未来推广进口葡萄酒做好基础的网络布局。

2、A酒B区域市场8、9月份销售计划的分解与达成的保障措施：

各区域销售人员要根据所辖市场8、9月份的销售计划目标（分期初规划的销售计划目标和现在基本能确保的销售计划目标）进行逐月分解，并负责落实到各具体销售人员人头上，五大区域（S市场、D市场、LD市场、LX市场、H市场）负责人在承担个人任务的同时，也要承担起所负责市场总体销售任务指标的管理责任。此项工作需在8月15日前上报到我处及公司备案，同时要说明达成此基础销售目标的保障措施。未能按期上报的人员给予负激励处罚。

3、要继续落实各区域尚未签署的本年度经销商合同和对应的市场费用投入规划：

截止到目前为止，32家有效经销商中只有8家签署了2014年度的经销合同，进度严重滞后，要求各区域市场的销售人员在9月30日前本项工作要全部落实到位并上报我处及公司备案。未能按期完成并上报的人员给予负激励处罚。

在与经销商签订合同时，要求目标销量要分配合理，对已经签约的经销商要严格按合同条款约定的销量执行进度执行，各区域销售人员要掌控好与经销商合同中约定的进货时间节点，要求经销商提前做好货款的排期计划。

同时，在每一份签署的合同后面，要附上《XX市场运营思路和费用投入计划》 ，但要求此部分在规划时，尽可能不要作为能产生法律效力合同附件形式存在，只是作为指导经销商规划市场运营和费用投入的一个主要指导性依据。如果需要作为依据，要求各区域市场负责人严格按照公司领导承诺的实际费用比率范围内，明确厂商各自承担投入比例，签订此合同。

4、A酒B区域市场 8、9月份各区域市场各渠道运作规划指引：

在本部5、6月份的规划指引中，提出的终端网络构建工作执行的不是很理想。没有达到在小盘扩张阶段所要求的终端网络建设的规模数量和终端质量，分析下来有两个原因：一个原因是，各区域市场从负责人到具体业务人员都没有足够的重视起这项工作。现在来看，没有过程管理、没有追踪监督考核，只靠员工个人自动自发地去开展工作，执行力肯定表现不足，结果也一定是不理想。另一个原因是，尽管三大核心市场和其他部分区域市场都陆续上报了各类终端的明细，从上报的明细中看，尽管有些市场上报的终端数量规模达到了阶段性的要求，但是，是不是都是或者都能成为A酒产品的有效终端？对A酒产品的销售拉动和品牌提升是否都能有作用？需要我们每一个销售人员都要认真的去思考一下。从目前三大核心市场社区便利店的建设规模、铺市规模、动销能力等几项指标上来看，S市场表现相对较好一些。

4.1、社区便利店、便利连锁店系统、中小餐饮系统的建设与阶段性铺市工作指引：

S市场、D市场、AS市场、H市场已经陆续启动。每一个市场的铺市政策都有所不同，每个区域的销售负责人和具体业务人员需要根据当地市场的实际情况，针对铺市中出现的问题，和经销商的业务团队要及时沟通探讨解决方案，并及时调整铺市政策。关于区域市场此系统的阶段性铺市实施计划，大家可参考《H市场F经销商A产品社区便利店、名烟名酒店系统和中小型餐饮系统铺市预案》（附件三）的框架，来制定或者调整本区域市场的铺市执行方案。

尤其是，在方案的设计和调整上，大家一定把中秋、国庆两节的旺季期间的因素考虑进去，不仅要有渠道激励，主抓核心二批和核心终端；还要考虑消费者激励，主抓重度消费人群和团购群体。

针对本部门推行的社区便利店渠道的“千店攻坚计划”，在终端基础网络布局到500家以上规模时，要求公司主管业务和经销商要分阶段筛选出一定数量规模的核心二批、核心终端门店进行品鉴体验沟通会，同时制定出系列渠道激励计划把此会升级为订货会，以分解库存、提升销量。针对各区域邮政系统的分销业务，各区域市场的销售人员要积极想办法开拓，D地区、AS地区、FS地区已经开始对接，部分市场已经开始见到成效。

每个区域市场运作此系统的核心经销商都掌握一定数量的中小餐饮渠道终端，各区域销售人员一定要想办法利用好这个系统，把资源往这里倾斜，培育好这个终端，力争能够在每一个区域都能挖掘培育出一定数量的餐饮系统终端，逐步把其中的核心终端部分打造成A酒系列产品在此区域的品鉴体验基地或场所。各区域市场每个核心经销商具体运作的餐饮渠道终端明细的统计工作，要求各区域市场的负责人在9月30日前统计完毕，上报我处及公司备案。未能按期完成并上报的人员给予负激励处罚。

4.2、专卖店系统的建设指引与要求：

根据《2014年度A酒B区域市场销售计划》中的渠道规划部分，原定计划的50家规模暂不做调整，因上半年此项工作未能全面深入推进，专卖店专项招商工作因为在公司专项政策仍未明确的情况下，未能有效启动。因此，8、9月份要继续按照5、6月份的工作指引要求执行此项工作。

上半年专卖店建设工作的主要内容是围绕着“经销商+专卖店”的模式来开展的，下半年将计划在总部专项政策的支持下，一方面对原有专卖店进行升级、门头改造；另一方面计划以“区、县”为单位进行A专卖店的加盟招商，A店中店建设、A专柜建设等工作也同步进行推进。在以上几种模式的并用的情况下，确保A酒B区域市场的专卖店2014年总体开发计划确保50家规模以上，8、9月份总体计划在25家，重点布局的市场有D市场、S市场、H市场，AS市场等。

专卖店的建设要结合公司“俱乐部O2O模式”进行，与XX某交易中心在东北市场的区域性O2O平台和公司的官方网上销售平台“XX网”进行尝试性对接，初步植入O2O微终端和俱乐部O2O的授权认证。

各区域市场负责人需在8月20日前，把各自所负责区域的各种类型的专卖店实际计划建设明细数量上报至我处及公司备案。未能按期完成并上报的人员给予负激励处罚。

4.3、团购渠道操作指引与要求：

5、6月份的工作指引中所要求的工作，虽然B区域市场市场的两个大客户经理基本上都按照本部要求的内容来操作但是突破不是很大，在商务团购、婚寿喜宴团购和大众市场的直销团购、个性化产品定制上还没有找到破局的办法。针对上述四个专项工作，要求本部的大客户经理和各区域销售人员还要一起找解决方案，结合中秋、国庆两节，拿出可行性方案。D、P两个市场的大型商业连锁系统专项定制模式还需要找到有效的方法，创造性地探索出新的合作模式出来。

T市场、S市场、D市场、H市场执行以XXX冰酒为主的“核心战略大单品”计划，经过相关区域市场销售人员的努力都得以全面铺开，从销量的贡献率上，取得了一定的成绩，但是，以“俱乐部O2O模式”为主打造雅士樽冰酒还尚显单一，8、9月份需要进一步丰富此产品的组合经营，要进一步协助经销商进行“小品会”、“小型客情赠酒”、“培育核心消费者、发展品鉴顾问及VIP赠酒”、“大酒窖或XXX冰酒之旅”“会议赠酒”等工作的开展。

在邮政分销系统上，D地区、AS地区已初步有了合作意向，具体负责的销售人员要紧抓中秋、国庆两节团购的契机，力争让此项工作尽快进入落地执行阶段。

4.4、商超渠道操作指引与要求：

5、6月份禁用“中国驰名商标”字样的风波已过，目前来看，并没有对A产品的正常销售产生太大影响。

因为2014年中秋节是9月8日，截止到目前为止，各大型连锁超市的促销活动计划排期基本与各供货商确定完毕，要求各区域市场的负责人和具体销售人员在8月15日前把各区域市场的大型连锁超市的中秋促销活动方案内容统计汇总并上报至我处及公司处备案。未能按期完成并上报的人员给予负激励处罚。

尤其是在商超系统发达的区域市场，其负责人和具体销售人员必须要每天下到一线终端，协助经销商的业务团队对促销活动的情况进行实时动态掌握，及时发现问题及时提出解决方案，对终端陈列状况进行检核和调整，在经销商条件资源允许的情况下，力争在某些商超终端做到陈列第一、终端促销拦截第一、同类竞品销量第一。要及时掌控竞品的促销活动动态、政策力度情况、价格体系执行情况等信息内容，进行文字记载留存并及时反馈给公司。

5、A酒B区域市场8、9月份空白市场的开发要求与招商规划指引：

在5、6月份的工作指引中，所要求的四项工作各区域市场落实的并不是十分到位。大多数销售人员都不知道各种终端空白盲区到底有多少，需要开发的空白终端到底有多少家，打造样板街和样板店的工作因为基础工作都没有做好，更是不见各区域市场销售人员去付诸行动。要求大家筛选确定的未来具备潜力打造出30万、50万、100万的县级市场的工作， 也未见大家启动实施。这种执行力和对工作的态度对我们眼下的业绩增量和未来市场的成长带来了很大的隐忧。希望各区域销售人员在8、9月份要自觉强化个人的执行力，端正好工作态度，改变过去那种“上有政策下有对策”、无视上面的安排督促或者敷衍了事的现实情况。

要求各区域市场的负责人和具体销售人员在8月30日前把各自所辖区域内具备打造30万、50万、100万县级市场潜力的名单上报我处及公司备案。未能按期完成并上报的人员给予负激励处罚。

D市场要加快以新增的经销商为核心，利用其五粮液经销商战略联盟体系的平台优势建立起A酒的区域性经销商战略联盟体系，以加快空白区域市场或薄弱区域市场的经销商布局、产品布局等工作。但是需注意的是：在经销品项的选择上，必须要选择那部分与现有经销商形不成渠道冲突的品项，以免经销品项重叠出现后续的渠道冲突矛盾。

6、A酒B区域市场8、9月份主题促销活动规划指引：

各区域销售人员要在7月30日前把8、9月份期间本部执行的《关于A酒B区域市场2014年中秋、国庆期间老品原汁系列经销商进货限时坎级激励方案》 （见附件一）和 《2014年中秋、国庆节期间A酒B区域市场10万和5万旅游套餐促销活动方案》（见附件二）两大主题促销活动方案告知经销商，并负责做好解读和答疑工作，同时要求全体销售人员要利用好进口酒贯穿整个下半年的促销活动的契机，做好进口葡萄酒的招商布局工作。

7、A酒B区域市场8、9月份的主销产品布局规划指引：

通过5、6、7三个月的时间，本部推行的打造一高一低的“核心战略大单品”计划，达到了预期的目的，“老品高级红和XXX冰酒”作为打造核心大单品的主要角色也成功固化下来。8、9月份本部门主销产品布局规划的基本思路是：在4-6月份推出的打造“一高一低”的“核心战略大单品”的基础上，把更多的能够形成规模上量的大众化产品纳入到核心战略大单品的阵营里，从而形成更具有规模战斗力的“核心战略大单品群”，力争使每一个核心经销商都拥有自己的一套在所辖渠道上的A酒产品组合系。

8、A酒B区域市场8、9月份营销团队建设与管理指引：

在5、6月份的工作指引中，本部门提出了三项基本管理内容：报表管理、例会管理和社会化自媒体管理和三项管理工具：《工作日志》、《周工作报表》和《A酒B区域市场月工作总结暨下月工作计划》 。通过近三个月的实践，尽管每个销售人员执行的千差万别，但是还是起到了一定的管理效果。考虑到8、9月份是旺季时期，一线终端的工作量较大，结合大多数销售人员的意见，决定从8月1日开始，暂停《工作日志》的填报上交工作，其他两项依照原来的模板和要求执行。要求各区域市场的销售负责人和具体销售人员，不分新老，一律按时提报。不报和未按时提交报表的人员，每次负激励。

此项工作除此之外，本部门同时要强化针对各岗位级别销售人员的培训学习工作：一方面将会积极配合营运总部的阶段性培训，另一方面本部门将会阶段性的组织本部门的区域性营销会议、编制阶段性的工作指导方案和营销手册、分享专业对口的营销微工具等对本部门全体销售人员进行宣讲培训。此项阶段性拟定下发。

在人员配置上： （1）针对推行“千店攻坚”计划的核心市场和其他市场，计划补充一定数量的终端型业务主管。拟计划利用此平台，做为本部门培养核心业务骨干人员的一个人才输出基地。S计划补充3-6人，H计划补充3-6人，AS市场计划补充1人，D市场2-5人。空白区域市场：M市场因原有业务人员辞职，需要补充1-2人业务主管。

（2）针对有条件打造30万、50万、100万的县级市场，拟考虑配置业务主管1人，计划年内打造出3-5个县级样板市场。

（3）计划招聘或从大客户经理当中选出一名规划和推进本部门O2O平台工作的营运专员，协助本部门销售总负责人推进本部门各区域市场O2O的各项工作进度。

在考核激励上： 本着“过程管理和结果管理相结合”的原则，本部门下半年将会结合各区域销售人员的《目标责任书》，适时推出考核激励的方案，做到多劳多得、少劳少得、不劳不得。具体考核激励措施另行确定。

在7月底年中会议上，拟定《关于A酒B区域市场2014年上半年营销正负激励评比的通报》(附件四)，正激励部分设置8个奖项，优秀团队奖1个、金牌城市经理奖1个、重要策略执行奖1个、新核心客户开发奖1个、新人销售业绩奖1个、终端网络维护奖2个、终端网络拓展奖2个、日常管理制度执行奖2个。负激励部分给予罚款或者劝辞处理。

第三季度、第四季度本部将推出各阶段性奖励、年终奖励等多种奖项，以此激励团队每一个成员的“比、学、赶、帮、超”精神，塑造团队的向心力和凝聚力。具体考核激励措施另行确定。

9、工作排期要求：

8、9月份工作内容 要求完成时间 负责人 未按期完成负激励措施

8、9月份销售计划上报 8.15日前 各区域销售人员

各区域经销商合同签订 9.30日前 各区域销售人员

中小型餐饮渠道终端明细 9.30日前 各区域销售人员

各区域专卖店建设明细数量 8.25日前 各区域销售人员

大型连锁超市中秋国庆促销活动汇总 8.15日前 各区域销售人员

30万、50万、100万县级市场潜力名单 8.30日前 各区域销售人员

《周工作报表》、《工作总结暨下月工作计划》 每周一和下月1日前 各区域销售人员

区域管理方法篇4

一、导言

经济全球化加速了区域经济一体化的发展，特别在世界经济区域化和集团化发展较快的区域，国家之间的竞争实际上已转向区域之间的竞争。在我国，大型都市圈的成型速度也正逐步加快，大都市圈之外的城市化进程中的区域化特征也愈来愈明显。从20世纪90年代初期开始的城市群研究直到目前为止，“我国区域化发展面临的挑战依然主要是：区域经济发展难以突破单一的地域范围，长期的计划体制造成了产业布局和重大基础设施建设的缺乏统一协调以及共同进行生态建设与环境保护。区域管理的模式依然停留在单一的学术会议上”。经济区域化的管理如何突破单一的地域范围、超越原有的行政管理界限是各城市面临的共同问题。1999年和2002年我国连续两次举办长江三角洲区域发展国际研讨会也足以表明加强经济区域管理的要求已日益受到学术界、政府部门以及企业界的重视。

本文试图从德国区域管理的理论与实践中寻求值得我国借鉴的方法和经验，虽然由于德国的区域管理的实践仍处于萌芽阶段，不可能有系统的完整理论成果，但本文仍试图借鉴目前德国对区域管理理论的初步认识和实践经验，探讨我国大都市圈和经济区域化管理模式的思路。

二、区域管理的理论

(一)区域管理概念产生的时代背景条件

20世纪90年代以来，德国的区域整治和规划的背景条件发生变化，原有的规划系统面临着新的挑战，主要是：(1)由于欧盟成员国之间的边界相互开放，国家之间的竞争转为区域竞争，国家宏观调控能力被削弱，经济自由化和竞争日益激烈；(2)全球经济自由化的影响，区域利益集团能够规避非共同利益而产生的国家干预；(3)由于生态风险标准的定义在不同利益集团之间存在差距，加剧了国家生态导向的行动和市场导向的地方利益行为的冲突；(4)由于社会各方不同利益冲突调节的制约，导致公共(国家的或欧盟的)投资周期愈来愈长，而私人的投资由于新信息技术的应用和创新竞争的压力则变得愈来愈短，现行的规划行政体系被看作为发展的绊脚石。

由于上述时代背景条件的出现和所面临的挑战，德国的各级政府和区域科学理论工作者都在不断地寻找一种新的调节形式，即降低协调成本和克服现行规划行政管理不适应区域发展的滞后性，与此同时提高所有当事者的相互合作和自我调节能力。根据这种实际需要人们开始引入区域管理的概念和探讨其范式。

(二)关于区域管理理论的探讨

1．区域管理的定义 　在企业经济学和行政管理学中，通常把“管理(management)”定义为计划、组织、实施控制的过程。人们通常认识的“项目管理”也是指现代管理在项目上的应用。而把管理学方法移植到对一定地理空间范围实施调控的方法，德国区域规划学术界称之为区域管理。这里区域范围的界定是超越城市行政区划、并按一定主题与当事人相关联的地理空间范围(不受州界和国界限制)。为了将区域管理的对象区别于其他性质的区域，以下称之为“合作区域”。普遍接受的“区域管理”的定义是，遵循区域目标模式(自定义的区域发展道路)以及由此导出的行动纲领，以此来构建区域发展。也有学者把上述定义进一步扩展为，区域管理是建立在发展要素：人力资本、创新环境、网络化、同一性与合作协同基础之上，对未来区域空间的发展进行规划并通过项目实施作为区域发展的导向安排。以上定义表明，区域管理包含两方面的构成要素：一是涉及区域管理的标准程序，即区域未来发展的目标模式和由此导出的行动纲领以及战略、措施；二是涉及实施方法，即构造区域有序的发展过程的方法。

2．区域管理的标准程序 　实施管理，需要按照一定的标准程序来进行。实施区域管理就是要着手制定“区域发展的导向、构造和调节的措施计划”，需要从区域管理的出发点来考虑，即以哪些方式或怎样才能承担区域管理的导向和构造功能。区域管理的职能域则体现了区域管理的功能和任务，因此区域管理的导向与构造的功能是通过区域管理的职能域来运作的。当区域管理的职能域被确定之后，事实上也就明确了区域管理的功能和任务。区域管理的职能域可以具体化为：

(1)未来发展设想和目标模式的设计：区域管理的一个中心职能是未来区域发展设想的确定，并具体化，即设计出区域未来发展的路径和目标模式，其中关键是对区域职能的确定，即区域内所有利益集团对来自区外的竞争采取的一致行动，使区域在某方面具有突出的竞争力；

(2)区域的智囊：区域管理具有确定的机构，因此它是作为一个区域的智囊而服务于区域内的所有利益集团，通过它的服务可以提高一个区域空间的竞争能力；

(3)区域的信息源、创新源和动力源：区域管理是通过提供信息、建议、组织并引进创新的措施和项目服务于整个区域；

(4)区域的战略和资源规划的制定：即对区域内所有(有形的和无形的)资源的整合规划；

(5)协调和合作：在区域规划制订和实施过程中的政策协调、网络化直到建立地方联盟；

(6)冲突调解：调解区域规划制订和实施过程中的冲突是区域管理核心任务；

(7)实施和执行：不仅要承担非法定规划的实施和执行任务，也要承担法定规划的实施和执行任务。

3．区域管理的实施方法 　从德国规划理论中的工具意义来看，一方面区域管理是一个把各类正式的与非正式的规划引向实施的工具，即区域管理也可以狭义地理解为“实施管理”；另一方面区域管理自身就是一种实施和执行方法，即它是通过“项目管理”起作用。

在德国的规划理论中，“实施管理”是针对地方(主要是州的发展规划和规划区发展规划)的从目标条文到实施转换存在困难而创建的一种工具。而区域管理中的实施管理则是根据正式规划中的目标和提高特定区域的竞争力而制定出的一种发展措施计划。该类型措施计划是以措施项目和行动为导向，以突破现有的行政区划和国界为鲜明特征。

项目管理是区域管理作为工具的重要组成部分，这里的项目是以区域规划为基础的许多项目的集合而非一个孤立的项目，这是区域管理中的项目管理和其他的项目管理的关键不同点。区域管理中的项目管理的显著特征是：(1)被开发的项目要求是具有跨行政区划和跨行业部门的；(2)区域管理的项目更着眼于跨区域的效益，也许在微观意义上并没有很高的经济效益；(3)项目无明确的行业主管部门，即管理权限模糊，对那些具有明确归属的地方项目和行业部门项目原则上不应在区域管理的考虑之列；(4)它是跨区域的、综合性的实验或模型项目。

项目管理的实现原则上按如下步骤进行：

1)研究已制定的区域规划与地方的整体规划；

2)在以上的基础上特别考虑区域和地方结构框架条件下的项目描述；

3)项目的可行性研究，包括区位分析和区位评价；

4)项目任务的确定和目标设置；

5)寻找、讨论和确定项目的承担者、项目人股与合作结构；6)确定合作的方法和时间流程图；7)确定融资模式与制订融资计划：8)确定项目法律形式；9)项目的实现；10)项目的评价和监督控制。

三、区域管理在德国的实践

以下通过三个方面来阐述区域管理在德国的实践：一是它对现行的规划体制的影响；二是对区域发展的影响；三是区域管理的组织结构特点。

(一)区域管理对德国现有的规划体制的影响

区域管理在德国现行的规划体系中对联邦州、规划区和部门专业规划的层面上产生比较明显影响，主要表现在：

1．联邦州层面

在德国的区域规划实践中，地方从法定规划条文到实施长期以来存在着转换的困难，20世纪90年代以来不少地方或区域引入了新的非法定的规划即“区域发展计划这是区域管理产生的客观原因之一。因此在现有州层面的规划管理中实际上已经引人“实施管理”程序。但州规划主管部门不直接参与区域管理的事务，仅对其实施监督。

2．规划区层面

在德国的规划系统中唯独的中间层面——“规划区规划”是一种跨行政区划的规划。德国的规划区的关联空间范围一般是在一个行政区内由3—5个县和2—3个城市构成。规划区的范围界定标准是按一定地理空间的社会经济的统一性和功能的地域关联性来确定。规划区规划是经州政府批准的正式规划。规划区规划的班子参与规划行政主管部门制定法定规划以及参与专业部门规划和城市规划的制定等。

3．专业部门规划层面

由于区域管理跨行政区域和横向导向性的性质，使它有充分的机会和地方政权作信息交流和冲突的协调，因此能够有效地避免地方的项目重复建设和跨区域性的环境污染问题，在一定程度上有利于专业部门规划的实施。因此专业部门规划把区域管理看成一种互补的和合作的关系。

(二)区域管理对区域发展的影响

区域管理并非行政管理，因此区域管理特别强调的是自愿性，它要求合作区域的成员单位具有强烈的合作动机，只有在此基础上区域管理才能有效地发挥作用。引入区域管理的动因可以概括为：规划(正式的和非正式的)实施的需求；对区域空间结构与专业部门行动的需求；寻找构建区域发展创新机会的需求；由于发展的瓶颈迫切需要跨行政区划合作的需求；可持续发展战略实现的需求等等。

(三)德国区域管理的组织形式与结构特征评述

区域管理在德国的规划实践过程中之所以能够发挥作用，与一个合理有效率的区域管理的组织形式与结构是分不开的。

1．区域管理的组织形式

区域管理要求在管理过程中专业地、系统地和行动规范化地进行运作，这就要求有固定的组织形式。德国区域管理的组织形式主要有以下五种：公法人性质、公法人与私法人混合性质、私法人性质、无法律约束力的公共事务组织和无法律认可的自愿合作组织。

1)公法人性质的组织。这类组织主要是政府部门和事业单位，如：规划区规划组织、地方的专题合作联合会、县或行政区主管规划的部门、区域规划联合会会、区域联合会、郊区联合会，等。这类机构的优点是能够直接和地方政府的决策层面结合，因此反应快，在创新和适应性方面都具有优势；此外这种组织可以把地方发展任务和经济促进以及项目管理结合在一起，在行政管理中产生协同效应。这类型组织比较适合功能区的管理。

2)公法人与私法人混合性质的组织。在这类公司地方政府一般持有51％的股份，如公益性的有限责任公司或区域开发中心。这种组织形式的优点在于私人经济对它有更多的认同感，以及更多的支配金融资源的可能性，并充分发挥了和各级政府有着广泛联系的优势，因而有更大的决策和行动空间。这类公司比较合适区域管理的项目管理。

3)私法人性质的组织。这类型组织一般是由基金财团、科学院所和有限责任公司组建的，如在德国巴伐利亚州与萨克森州边界地区跨州的区域管理组织“euregiones”以及德国一捷克边界地区跨国的区域管理组织“egrensis有限责任公司”。这类组织最大的优势是有来自基金财团的资助，区域管理经费相对充足，且有来自科学院所为其提供的科学发展方案，因此在实际中常常承担着大区域的管理项目任务。

4)无法律约束力的公共事务组织。根据州颁布的地方合作法(k0mnlzg)建立的地方工作社团，不具有法人资格，是一种松散的地方合作组织。建立这类组织的目的是便于地方之间长期合作中的项目管理。

5)无法律认可的自愿合作组织。这类组织区域管理水平的起点一般认为是高于无法律约束力的地方社团组织。它是以区域会议、区域论坛以及区域调控与协调委员会为基础，代表一个区域重要的各个利益集团。这类组织要求有更高的区域合作动因、更强烈的区域一体化思想以及专业的权威性，另一方面还需要有资源分配的协调能力。然而它的具体项目管理能力与地方工作社团相比更为逊色。

2．区域管理的组织结构特征

有研究表明，区域管理的效率和具有法人资格的、固定的组织结构有关。除此之外，区域管理还需有一定数量的当事人，他们必须是区域组织成员，在共同目标基础上，通过区域管理，使区域规划主体与区域各类利益集团结合，形成区域经济与社会网络。

例如前面谈及的欧洲区域管理组织(euregio egrensis)有160多个成员，都是来自三方不同的利益集团，如各级地方政府、经济，社会，科学、企业和协会团体。所有成员与承担区域管理的组织形成一种紧密联系的网络。具体的结构可以概述如下：

(1)联合主席团。联合主席团成员共9人，每州分配3个代表。这3个代表来自各州工作小组负责人，专职业务办公室负责人以及助手一人。联合主席团主席实行轮执制，在州工作小组负责人中产生。该专职办公室配备有4—5名的科技人员以及2名秘书，并按合作领域分有4个功能部：1)经济、交通、基础设施、劳动市场；2)环境与生态保护；3)休闲、疗养与旅游基础设施；4)文化，青少年和体育。专职办公室的4个功能部与本州相关区域的主管部门产生联系，负责落实、监督合作项目的执行情况，并负责对相关问题展开技术性的探讨、咨询和信息交流。跨区域工作圈。专职办公室负责调控本州的工作圈的同时，与其他州的专职办公室协调跨区域或跨国问题，即形成跨区域工作圈。通过以上的组织结构，组织成庞大的区域管理网络。运行表明这种区域管理的组织形式不仅特别有效率而且投人特别少。主席团每季度只开一次会，区域管理在联合会主席团的轮值主席的领导下讨论规划、在建项目、远景项目以及项目的实施措施计划等。这个组织成立4年来已经成功地实施了近一百个合作项目。

四、德国区域管理方法值得借鉴之处

(一)值得借鉴之处

1．确定跨区域管理的权限，避免权限交叉。由于区域管理的区域是跨行政区划的，因此要避免区域管理的任务域与项目和行政区域管理与部门行业管理相冲突，这要求区域管理的任务域和具有综合性和“横向导向性”的特征。横向导向性的任务域可以最大限度地避免与现行体制的权限及任务域相交叉或冲突。因此区域管理项目的性质应该是跨区域的和公益性的。

2．职能域的确定。区域管理的区域导向与区域构造的功能是通过区域管理的职能域来运作的，当区域管理的职能域被确定之后，事实上也就明确了区域管理的功能和任务。确定职能域是区域管理的基础工作，在一个跨区域的合作中，要避免在合作各方中出现职能重复的现象，职能重复使区域合作从一开始就埋下了重复建设和雷同建设的隐患。只有解决了以各方优势资源为内涵的职能的联合问题，区域管理才能着手拟定任务、目标和战略，组织讨论，实施和执行。

3．网络式的组织结构。德国区域管理组织系统的结构有两个特别显著的特点，一是充分利用现有的行政管理体系与公共资源体系；二是整合各利益集团形成一个区域管理的网络。概括来说，有如下几点值得借鉴：(1)大型的区域管理并非区域管理专职组织能够独立承担，而是利用了网络，形成了一个区域管理的网络系统。(2)以现有的机构为主体，利用现有的组织系统实施区域管理的运作。德国的规划协会、地方联合会长期承担国家、公共和地方的具体规划编制任务，已经形成了了多层次(由州到县级)、涉及面很广的规划体系；(3)区域管理并没有依赖行政权威，而是通过协调、求同存异、以及斡旋人的方法来解决冲突问题。(4)区域管理组织是具有独立法人地位的实体，这和区域管理往往要通过项目管理起作用不无关系。

4．区域管理组织形式。对于中小型区域合作的管理一般是项目管理，可以因地制宜，采取多种不同所有制的、登记注册的形式，这样有利于提高管理效率。对于大型的区域管理项目，由于涉及面广，并已成为各州政府的区域合作的中心工作，实际上是在州政府的领导下，利用了行政管理渠道与社会组织参与的区域管理，在这种情况下，专职业务办公室采取什么组织形式似乎已经不重要了。

5．对区域管理人员的要求。区域管理对管理者除了要求很高的专业技能外，还要求有很高的品格、很宽的职能权限，采用“精兵”的人员结构，杜绝人浮于事的现象。同时具有更高的革新和创新能力，熟悉区域的关键性决策的主体和个人；具有对冲突协调和调和一致的引导能力，能够支配更高的工作时间弹性和强度；具有和各级政府专门委员会和私营经济体共同工作和交往的能力，能够突破传统的、因循守旧和按部就班的工作方式的能力，能够充分地利用区域各种资源的能力。

(二)关于区域管理若干实施步骤的建议

1．跨区域管理应采取渐进稳步发展的策略。德国区域管理理论虽然形成在20世纪90年代中期，但跨区域管理的实践可以追溯到六七十年代就开始的规划区规划管理。我国的跨区域管理应从容易程度着手，例如先从项目管理、实施管理开始，逐步积累经验。

2．跨区域管理不同于行政区管理也不同于均质区域的管理，因此需要跨区域协作的各方和各利益集团有很强的合作意愿，只有这样才能发挥各方的主观能动性。

3．关于区域管理的约束力和协调力应引入协调工具和冲突管理的工具，这是由区域管理对象所涉及的当事人具有同等权利这一本质所决定的。

区域管理方法篇5

一、导言

经济全球化加速了区域经济一体化的发展，特别在世界经济区域化和集团化发展较快的区域，国家之间的竞争实际上已转向区域之间的竞争。在我国，大型都市圈的成型速度也正逐步加快，大都市圈之外的城市化进程中的区域化特征也愈来愈明显。从20世纪90年代初期开始的城市群研究直到目前为止，“我国区域化发展面临的挑战依然主要是：区域经济发展难以突破单一的地域范围，长期的计划体制造成了产业布局和重大基础设施建设的缺乏统一协调以及共同进行生态建设与环境保护。区域管理的模式依然停留在单一的学术会议上”。经济区域化的管理如何突破单一的地域范围、超越原有的行政管理界限是各城市面临的共同问题。1999年和2002年我国连续两次举办长江三角洲区域发展国际研讨会也足以表明加强经济区域管理的要求已日益受到学术界、政府部门以及企业界的重视。

本文试图从德国区域管理的理论与实践中寻求值得我国借鉴的方法和经验，虽然由于德国的区域管理的实践仍处于萌芽阶段，不可能有系统的完整理论成果，但本文仍试图借鉴目前德国对区域管理理论的初步认识和实践经验，探讨我国大都市圈和经济区域化管理模式的思路。

二、区域管理的理论

(一)区域管理概念产生的时代背景条件

20世纪90年代以来，德国的区域整治和规划的背景条件发生变化，原有的规划系统面临着新的挑战，主要是：(1)由于欧盟成员国之间的边界相互开放，国家之间的竞争转为区域竞争，国家宏观调控能力被削弱，经济自由化和竞争日益激烈；(2)全球经济自由化的影响，区域利益集团能够规避非共同利益而产生的国家干预；(3)由于生态风险标准的定义在不同利益集团之间存在差距，加剧了国家生态导向的行动和市场导向的地方利益行为的冲突；(4)由于社会各方不同利益冲突调节的制约，导致公共(国家的或欧盟的)投资周期愈来愈长，而私人的投资由于新信息技术的应用和创新竞争的压力则变得愈来愈短，现行的规划行政体系被看作为发展的绊脚石。

由于上述时代背景条件的出现和所面临的挑战，德国的各级政府和区域科学理论工作者都在不断地寻找一种新的调节形式，即降低协调成本和克服现行规划行政管理不适应区域发展的滞后性，与此同时提高所有当事者的相互合作和自我调节能力。根据这种实际需要人们开始引入区域管理的概念和探讨其范式。

(二)关于区域管理理论的探讨

1．区域管理的定义 　在企业经济学和行政管理学中，通常把“管理(Management)”定义为计划、组织、实施控制的过程。人们通常认识的“项目管理”也是指现代管理在项目上的应用。而把管理学方法移植到对一定地理空间范围实施调控的方法，德国区域规划学术界称之为区域管理。这里区域范围的界定是超越城市行政区划、并按一定主题与当事人相关联的地理空间范围(不受州界和国界限制)。为了将区域管理的对象区别于其他性质的区域，以下称之为“合作区域”。普遍接受的“区域管理”的定义是，遵循区域目标模式(自定义的区域发展道路)以及由此导出的行动纲领，以此来构建区域发展。也有学者把上述定义进一步扩展为，区域管理是建立在发展要素：人力资本、创新环境、网络化、同一性与合作协同基础之上，对未来区域空间的发展进行规划并通过项目实施作为区域发展的导向安排。以上定义表明，区域管理包含两方面的构成要素：一是涉及区域管理的标准程序，即区域未来发展的目标模式和由此导出的行动纲领以及战略、措施；二是涉及实施方法，即构造区域有序的发展过程的方法。

2．区域管理的标准程序 　实施管理，需要按照一定的标准程序来进行。实施区域管理就是要着手制定“区域发展的导向、构造和调节的措施计划”，需要从区域管理的出发点来考虑，即以哪些方式或怎样才能承担区域管理的导向和构造功能。区域管理的职能域则体现了区域管理的功能和任务，因此区域管理的导向与构造的功能是通过区域管理的职能域来运作的。当区域管理的职能域被确定之后，事实上也就明确了区域管理的功能和任务。区域管理的职能域可以具体化为：

(1)未来发展设想和目标模式的设计：区域管理的一个中心职能是未来区域发展设想的确定，并具体化，即设计出区域未来发展的路径和目标模式，其中关键是对区域职能的确定，即区域内所有利益集团对来自区外的竞争采取的一致行动，使区域在某方面具有突出的竞争力；

(2)区域的智囊：区域管理具有确定的机构，因此它是作为一个区域的智囊而服务于区域内的所有利益集团，通过它的服务可以提高一个区域空间的竞争能力；

(3)区域的信息源、创新源和动力源：区域管理是通过提供信息、建议、组织并引进创新的措施和项目服务于整个区域；

(4)区域的战略和资源规划的制定：即对区域内所有(有形的和无形的)资源的整合规划；

(5)协调和合作：在区域规划制订和实施过程中的政策协调、网络化直到建立地方联盟；

(6)冲突调解：调解区域规划制订和实施过程中的冲突是区域管理核心任务；

(7)实施和执行：不仅要承担非法定规划的实施和执行任务，也要承担法定规划的实施和执行任务。

3．区域管理的实施方法 　从德国规划理论中的工具意义来看，一方面区域管理是一个把各类正式的与非正式的规划引向实施的工具，即区域管理也可以狭义地理解为“实施管理”；另一方面区域管理自身就是一种实施和执行方法，即它是通过“项目管理”起作用。

在德国的规划理论中，“实施管理”是针对地方(主要是州的发展规划和规划区发展规划)的从目标条文到实施转换存在困难而创建的一种工具。而区域管理中的实施管理则是根据正式规划中的目标和提高特定区域的竞争力而制定出的一种发展措施计划。该类型措施计划是以措施项目和行动为导向，以突破现有的行政区划和国界为鲜明特征。

项目管理是区域管理作为工具的重要组成部分，这里的项目是以区域规划为基础的许多项目的集合而非一个孤立的项目，这是区域管理中的项目管理和其他的项目管理的关键不同点。区域管理中的项目管理的显著特征是：(1)被开发的项目要求是具有跨行政区划和跨行业部门的；(2)区域管理的项目更着眼于跨区域的效益，也许在微观意义上并没有很高的经济效益；(3)项目无明确的行业主管部门，即管理权限模糊，对那些具有明确归属的地方项目和行业部门项目原则上不应在区域管理的考虑之列；(4)它是跨区域的、综合性的实验或模型项目。

项目管理的实现原则上按如下步骤进行：

1)研究已制定的区域规划与地方的整体规划；

2)在以上的基础上特别考虑区域和地方结构框架条件下的项目描述；

3)项目的可行性研究，包括区位分析和区位评价；

4)项目任务的确定和目标设置；

5)寻找、讨论和确定项目的承担者、项目人股与合作结构；6)确定合作的方法和时间流程图；7)确定融资模式与制订融资计划：8)确定项目法律形式；9)项目的实现；10)项目的评价和监督控制。

三、区域管理在德国的实践

以下通过三个方面来阐述区域管理在德国的实践：一是它对现行的规划体制的影响；二是对区域发展的影响；三是区域管理的组织结构特点。

(一)区域管理对德国现有的规划体制的影响

区域管理在德国现行的规划体系中对联邦州、规划区和部门专业规划的层面上产生比较明显影响，主要表现在：

1．联邦州层面

在德国的区域规划实践中，地方从法定规划条文到实施长期以来存在着转换的困难，20世纪90年代以来不少地方或区域引入了新的非法定的规划即“区域发展计划这是区域管理产生的客观原因之一。因此在现有州层面的规划管理中实际上已经引人“实施管理”程序。但州规划主管部门不直接参与区域管理的事务，仅对其实施监督。

2．规划区层面

在德国的规划系统中唯独的中间层面——“规划区规划”是一种跨行政区划的规划。德国的规划区的关联空间范围一般是在一个行政区内由3—5个县和2—3个城市构成。规划区的范围界定标准是按一定地理空间的社会经济的统一性和功能的地域关联性来确定。规划区规划是经州政府批准的正式规划。规划区规划的班子参与规划行政主管部门制定法定规划以及参与专业部门规划和城市规划的制定等。

3．专业部门规划层面

由于区域管理跨行政区域和横向导向性的性质，使它有充分的机会和地方政权作信息交流和冲突的协调，因此能够有效地避免地方的项目重复建设和跨区域性的环境污染问题，在一定程度上有利于专业部门规划的实施。因此专业部门规划把区域管理看成一种互补的和合作的关系。

(二)区域管理对区域发展的影响

区域管理并非行政管理，因此区域管理特别强调的是自愿性，它要求合作区域的成员单位具有强烈的合作动机，只有在此基础上区域管理才能有效地发挥作用。引入区域管理的动因可以概括为：规划(正式的和非正式的)实施的需求；对区域空间结构与专业部门行动的需求；寻找构建区域发展创新机会的需求；由于发展的瓶颈迫切需要跨行政区划合作的需求；可持续发展战略实现的需求等等。

(三)德国区域管理的组织形式与结构特征评述

区域管理在德国的规划实践过程中之所以能够发挥作用，与一个合理有效率的区域管理的组织形式与结构是分不开的。

1．区域管理的组织形式

区域管理要求在管理过程中专业地、系统地和行动规范化地进行运作，这就要求有固定的组织形式。德国区域管理的组织形式主要有以下五种：公法人性质、公法人与私法人混合性质、私法人性质、无法律约束力的公共事务组织和无法律认可的自愿合作组织。

1)公法人性质的组织。这类组织主要是政府部门和事业单位，如：规划区规划组织、地方的专题合作联合会、县或行政区主管规划的部门、区域规划联合会会、区域联合会、郊区联合会，等。这类机构的优点是能够直接和地方政府的决策层面结合，因此反应快，在创新和适应性方面都具有优势；此外这种组织可以把地方发展任务和经济促进以及项目管理结合在一起，在行政管理中产生协同效应。这类型组织比较适合功能区的管理。

2)公法人与私法人混合性质的组织。在这类公司地方政府一般持有51％的股份，如公益性的有限责任公司或区域开发中心。这种组织形式的优点在于私人经济对它有更多的认同感，以及更多的支配金融资源的可能性，并充分发挥了和各级政府有着广泛联系的优势，因而有更大的决策和行动空间。这类公司比较合适区域管理的项目管理。

3)私法人性质的组织。这类型组织一般是由基金财团、科学院所和有限责任公司组建的，如在德国巴伐利亚州与萨克森州边界地区跨州的区域管理组织“Euregiones”以及德国一捷克边界地区跨国的区域管理组织“Egrensis有限责任公司”。这类组织最大的优势是有来自基金财团的资助，区域管理经费相对充足，且有来自科学院所为其提供的科学发展方案，因此在实际中常常承担着大区域的管理项目任务。

4)无法律约束力的公共事务组织。根据州颁布的地方合作法(K0mnlzG)建立的地方工作社团，不具有法人资格，是一种松散的地方合作组织。建立这类组织的目的是便于地方之间长期合作中的项目管理。

5)无法律认可的自愿合作组织。这类组织区域管理水平的起点一般认为是高于无法律约束力的地方社团组织。它是以区域会议、区域论坛以及区域调控与协调委员会为基础，代表一个区域重要的各个利益集团。这类组织要求有更高的区域合作动因、更强烈的区域一体化思想以及专业的权威性，另一方面还需要有资源分配的协调能力。然而它的具体项目管理能力与地方工作社团相比更为逊色。

2．区域管理的组织结构特征

有研究表明，区域管理的效率和具有法人资格的、固定的组织结构有关。除此之外，区域管理还需有一定数量的当事人，他们必须是区域组织成员，在共同目标基础上，通过区域管理，使区域规划主体与区域各类利益集团结合，形成区域经济与社会网络。

例如前面谈及的欧洲区域管理组织(Euregio Egrensis)有160多个成员，都是来自三方不同的利益集团，如各级地方政府、经济，社会，科学、企业和协会团体。所有成员与承担区域管理的组织形成一种紧密联系的网络。具体的结构可以概述如下：

(1)联合主席团。联合主席团成员共9人，每州分配3个代表。这3个代表来自各州工作小组负责人，专职业务办公室负责人以及助手一人。联合主席团主席实行轮执制，在州工作小组负责人中产生。该专职办公室配备有4—5名的科技人员以及2名秘书，并按合作领域分有4个功能部：1)经济、交通、基础设施、劳动市场；2)环境与生态保护；3)休闲、疗养与旅游基础设施；4)文化，青少年和体育。专职办公室的4个功能部与本州相关区域的主管部门产生联系，负责落实、监督合作项目的执行情况，并负责对相关问题展开技术性的探讨、咨询和信息交流。跨区域工作圈。专职办公室负责调控本州的工作圈的同时，与其他州的专职办公室协调跨区域或跨国问题，即形成跨区域工作圈。通过以上的组织结构，组织成庞大的区域管理网络。运行表明这种区域管理的组织形式不仅特别有效率而且投人特别少。主席团每季度只开一次会，区域管理在联合会主席团的轮值主席的领导下讨论规划、在建项目、远景项目以及项目的实施措施计划等。这个组织成立4年来已经成功地实施了近一百个合作项目。

四、德国区域管理方法值得借鉴之处

(一)值得借鉴之处

1．确定跨区域管理的权限，避免权限交叉。由于区域管理的区域是跨行政区划的，因此要避免区域管理的任务域与项目和行政区域管理与部门行业管理相冲突，这要求区域管理的任务域和具有综合性和“横向导向性”的特征。横向导向性的任务域可以最大限度地避免与现行体制的权限及任务域相交叉或冲突。因此区域管理项目的性质应该是跨区域的和公益性的。

2．职能域的确定。区域管理的区域导向与区域构造的功能是通过区域管理的职能域来运作的，当区域管理的职能域被确定之后，事实上也就明确了区域管理的功能和任务。确定职能域是区域管理的基础工作，在一个跨区域的合作中，要避免在合作各方中出现职能重复的现象，职能重复使区域合作从一开始就埋下了重复建设和雷同建设的隐患。只有解决了以各方优势资源为内涵的职能的联合问题，区域管理才能着手拟定任务、目标和战略，组织讨论，实施和执行。

3．网络式的组织结构。德国区域管理组织系统的结构有两个特别显著的特点，一是充分利用现有的行政管理体系与公共资源体系；二是整合各利益集团形成一个区域管理的网络。概括来说，有如下几点值得借鉴：(1)大型的区域管理并非区域管理专职组织能够独立承担，而是利用了网络，形成了一个区域管理的网络系统。(2)以现有的机构为主体，利用现有的组织系统实施区域管理的运作。德国的规划协会、地方联合会长期承担国家、公共和地方的具体规划编制任务，已经形成了了多层次(由州到县级)、涉及面很广的规划体系；(3)区域管理并没有依赖行政权威，而是通过协调、求同存异、以及斡旋人的方法来解决冲突问题。(4)区域管理组织是具有独立法人地位的实体，这和区域管理往往要通过项目管理起作用不无关系。

4．区域管理组织形式。对于中小型区域合作的管理一般是项目管理，可以因地制宜，采取多种不同所有制的、登记注册的形式，这样有利于提高管理效率。对于大型的区域管理项目，由于涉及面广，并已成为各州政府的区域合作的中心工作，实际上是在州政府的领导下，利用了行政管理渠道与社会组织参与的区域管理，在这种情况下，专职业务办公室采取什么组织形式似乎已经不重要了。

5．对区域管理人员的要求。区域管理对管理者除了要求很高的专业技能外，还要求有很高的品格、很宽的职能权限，采用“精兵”的人员结构，杜绝人浮于事的现象。同时具有更高的革新和创新能力，熟悉区域的关键性决策的主体和个人；具有对冲突协调和调和一致的引导能力，能够支配更高的工作时间弹性和强度；具有和各级政府专门委员会和私营经济体共同工作和交往的能力，能够突破传统的、因循守旧和按部就班的工作方式的能力，能够充分地利用区域各种资源的能力。

(二)关于区域管理若干实施步骤的建议

1．跨区域管理应采取渐进稳步发展的策略。德国区域管理理论虽然形成在20世纪90年代中期，但跨区域管理的实践可以追溯到六七十年代就开始的规划区规划管理。我国的跨区域管理应从容易程度着手，例如先从项目管理、实施管理开始，逐步积累经验。

2．跨区域管理不同于行政区管理也不同于均质区域的管理，因此需要跨区域协作的各方和各利益集团有很强的合作意愿，只有这样才能发挥各方的主观能动性。

3．关于区域管理的约束力和协调力应引入协调工具和冲突管理的工具，这是由区域管理对象所涉及的当事人具有同等权利这一本质所决定的。

区域管理方法篇6

我国现今的行政管理体制是行政区行政管理体制，各地行政区只能在本地进行行政管理，如果超出本地的行政管理范围，其行政权力是无法涉及到的，行政结果也是无效的。我国的行政管理形式主要是自上而下的进行管理，由上级领导对下属下达任务，再由下属将任务下达到下一层，一层连接一层，最后到基层，这种管理形式很有层次感，避免了管理中的混乱现象的出现，提高了行政效率。但是这种行政管理方式只能适用于行政区内部事务的方面的管理，对于跨区域之间的公共治理是无效的，主要是因为行政区行政的权力只能在本行政区有效，超出了管理区域，权力的行使是无效的。行政权力无法干涉外部区域的行政。这就出现了一个问题，两个行政区之间如果有同样的公共问题，以传统的公共行政方式，各个政府只能解决本地区的问题，不能解决外部区域的问题，要想更好的解决问题，两个行政区之间就要相互合作。

由于公共管理治理模式与行政区行政的模式是不同的，所以区域公共管理之间要进行合作管理，在传统的公共管理模式中，各区域只对本区域的公共问题进行管理，虽然能够解决公共问题，但是，区域之间的界限确实永远存在的，导致了无法解决所有的区域公共问题，所以，要想很有效的解决区域公共问题，实行行政区域政府合作是最好的方法，只有行政区公共管理之间进行有效的合作，才能对公共问题进行很好的解决。地方行政政府之间是属于平等的关系，对于区域公共问题，各政府之间共同管理，平等合作。

二、区域公共管理跨界治理新路径

1.传统区域政府合作治理途径

传统的区域治理途径主要有三种方式。①行政首脑联席会议制，由各区域行政首脑一起进行商谈，探讨对公共问题的解决方法；②建立跨区域协调合作组织，主要负责跨区域管辖区的公共问题的解决处理，协调区域内的事务利益关系；③利用网络途径，利用网络平台，各政府进行交流合作。

2.传统区域政府合作中的问题

传统的治理模式虽然在一定程度上起到了作用，但是也存在很多的问题。①对于行政首脑联席会议，有些时候对于公共问题商讨，会出现意见不合的现象，最终导致合作失败；②虽然建立了跨区域协调组织，对公共区域内的公共事务进行处理解决，但是这种组织没有权威性，没有相关的保护惩罚机制，导致了处理事务的效率较低；③作为网络治理途径，虽然代表多样化的利益集团，能够将公共问题反映出来，但是却无法提出有效的解决方法。另外，在进行公共事务的处理时，会出现有些政府不合作的现象，导致了问题无法解决。

3.整体性治理：区域政府合作治理新路径

传统的公共管理方法中存在很多问题，而整体性治理则会很有效的解决这些问题，整体性治理结合了传统的公共性治理方式，通过各种形式，实现了对公共问题的协商解决。整体性治理为区域性政府合作治理提供了新思路，整体性治理以解决问题为出发点，建立了跨组织多功能的治理机构，该机构将整个社会治理机构都联系起来，从而避免了各区域各自为政，视野狭窄的弊端，并且对各种问题都进行了有效的解决。区域公共管理整体性治理加强了各政府间的密切联系，并提供了面向区域的公共服务。区域公共管理的整体性治理有效的解决了各政府之间不合作的问题。

三、区域公共管理视域下的政府合作整体性治理路径

1.构建区域性整体政府

公共服务机构为了更好的解决区域性公共问题，进行跨部门合作，组成联合机构。整体政府可以有组织、有效率的对公共问题进行解决，区域政府可以实现区域的公共性管理。

2.构建整体性的治理模式

区域政府要有各行政区共同的上级领导建成，并赋予地方政府管理权，使政府双方可以进行合作管理，如有不合作的政府，可以采取等级式治理模式，使其能够进行合作。合作式治理模式可以使双方进行协商讨论对公共问题进行解决，对于较难的问题，可以通过网络平台进行商讨并解决。

3.构建整体性治理能协调机制

区域管理方法篇7

[中图分类号]C93-05　[文献标识码]A　[文章编号]1000―7326(2009)05―0045―05

1982年，中国公共管理学科在中断了30年后开始恢复重建。伴随着改革开放的深人和公共管理学科的发展，其分支领域――区域公共管理研究也应运而生且日益发展，成为了中国社会科学研究中一个重要的新兴研究领域。本文着重就中国区域公共管理研究兴起的背景、发展状况及前瞻作一梳理和研讨。

一、中国区域公共管理研究兴起的背景

区域公共管理研究的兴起主要基于两方面的背景。

(一)国际背景：全球化下新区域主义的崛起与区域一体化的发展

区域主义(Regionalism)最早出现于20世纪30年代，一般是指地理上彼此相连的国家或地区之间，通过政府间的合作和组织机制，加强区域内社会和经济发展的互动意识。20世纪90年代以来，随着经济全球化进程的加快，国际贸易竞争的加剧和生产组织结构的重组，区域主义和“新区域主义”(New Regionalism)进一步崛起。美国宾夕法尼亚大学诺曼・D・帕尔玛教授在论著《亚洲和太平洋地区的新地区主义》中首次提出新区域主义概念，主张通过“多方面的”、“开放性”的国家或地区之问的联合，建立全面协调发展的国际新秩序。新区域主义在西方国家产生了广泛影响并形成了热潮。

在新区域主义的推动下，当今西方国家尤其是美国以大都市区为重点，通过构建大都市区的各种制度、政策和管治机制，实现跨行政区管治的“大都市区域主义”和“大都市区域治理”改革正在进行。与此同时。“涉及不同层次政府和发展主体之间以及同级政府之间的权利互动关系”(Newman，2000)，通过区域各种集团的对话、协调和合作，以达到最大程度地动员和利用区域资源的“区域治理”理念和区域合作实践蓬勃发展。放眼世界。遍布全球五大洲的区域合作和“区域一体化协议”正在盛行，由27个欧洲国家组成的超国家联合体“欧盟”已成为当今世界区域一体化的典范；美、加、墨三国缔结的“北美自由贸易协议”及由此形成的“北美自由贸易区”成为了与欧盟遥相呼应的宏观区域联合体；东盟“10+1”的区域合作也正在积极推进；跨国界或跨境的多边经济合作组织如“中华经济区”、“新－柔－廖成长三角”、“澜沧江－大湄公河地区的次区域经济合作”等方兴未艾。

显然，当今世界是一个全球化和区域化并行发展、全球主义和新区域主义共同崛起的时代。为了迎接和应对全球化带来的机会与挑战，当今世界的新区域主义方兴未艾。区域合作与区域一体化正在蓬勃发展，这给我国政府和学界提出了新的研究课题：如何应对全球化和区域化带来的新挑战和新问题，打造区域间合作的平台，以提升区域竞争力，推动我国的区域协调发展和区域一体化进程?这是需要区域公共管理研究予以专门探讨和回答的问题。

(二)国内背景：市场化下区域公共问题的凸显与区域合作的推进

古典经济学的经典代表A・斯密认为，当自由市场经济发轫之际，政区间的竞争就不可避免。在他看来，如果一个国家不能提供对产权的有效保护，那么，资本所有者就会迁往其他国家，从而促进国家间政区竞争机制的形成。因为“土地是不能移动的，而资本则容易移动。土地所有者，必然是其地产所在国的一个公民。资本所有者则不然，他很可能是一个世界公民，他不一定要附着于哪一个特定国家”。从我国的实际情况看，改革开放以来，在我国经济市场化和社会开放化的背景下，区域间竞争已经出现并有愈演愈烈之势。一方面，经济发展中形形的地方主义、山头主义等恶性竞争屡禁不止；另一方面，先发地区之间追赶式的激烈竞争此起彼伏。这表明，如何趋利避害，规范区域间的竞争行为，促进区域间的良性合作，是区域公共管理需要认真研究的课题。

同时，如何应对经济市场化下大量区域公共问题的凸显，也是区域公共管理亟待研究解决的问题。在传统的农业社会甚至工业社会条件下，社会的公共问题相对单一，公共事务比较简单，加之社会处于一个封闭发展的时期，因而国内某个行政区域内的政府能够在自己的管辖权内较为得心应手地去解决和处理其内部公共行政问题，生产和供给相应的公共物品与公共服务，而无须寻求外部支援和相互合作。但是，伴随着中国改革开放的深入和市场化的推进，许多地区的“内部”社会公共问题与公共事务已变得越来越“外部化”和无界化，跨行政区划的“区域公共问题”逐渐凸显，并有复杂化、多元化和规模化之态势。如跨国或跨行政区划的环保问题、食品药品安全问题、人口与资源问题、流域治理问题、基础设施建设问题、区际法律冲突问题、地区稳定问题、流行病的防治问题以及区域发展的协调互动等等，已经远远超出单边行政的能力域限，以往某个地方政府进行的单边公共行政已无法应对大量的“区域公共问题”，而相关区域内由双边或多边的地方合作或联合治理便提上议事日程。

在上述背景下，我国省际间、地区间的合作，如“长三角区域合作”、“环渤海区域合作”、“泛珠三角区域合作”、“粤港澳大珠三角区域合作”、“珠三角经济一体化”等正在蓬勃发展。这需要从区域公共管理的层面，研究探索如何建立健全系列的区域合作机制、联动机制等，以共同应对解决大量的区域公共问题。

二、中国区域公共管理研究的发展

中国区域公共管理研究的发展大致分为两个阶段。

(一)区域行政研究阶段(20世纪80年代初至90年代末)

该阶段的主要研究成果集中在三个方面：一是对改革开放先行点和发达区域的实证研究。如中山大学在国内最早开设行政管理硕士点“区域行政”研究方向，并率先对广东、香港、新加坡的行政管理模式进行研究，先后出版了《广东行政改革研究》、《香港行政管理》和《新加坡行(市)政管理》等著作和发表系列论文。二是政府间关系研究。这些研究主要关注中央政府与地方政府关系、地方政府间关系以及在转型过程中政府间关系的演变，如林尚立的《国内政府间关系》、谢庆奎的《中国政府的府际关系研究》、薄贵利的《集权分权与国家兴衰》和辛向阳、董辅乃等学者的研究。三是行政区划研究。区域行政与行政区划密切关联，甚至许多区域行政问题之所以产生就是因为行政区划的约束。刘君德等在《中国行政区划的理论与实践》、《中外行政区划比较研究》、《从封闭走向开放――中国行政区经济透视》、

《中国省区经济研究》等系列论著中，明确提出“行政区经济”概念，用以分析我国现实生活中普遍存在的“画地为牢”、“各自为政”、“上有政策，下有对策”等形形的地方保护主义现象，并研究了中国行政区划的历史渊源、现实利弊以及调整改革问题。同时，还有一些学者关注省管县体制、市管县体制等。此外，区域经济学有大量的对区域公共问题的研究，从经济学角度研究区域经济发展与区域关系的协调，这类研究多侧重从国家宏观战略的角度来分析具体区域的整合与发展。或从某一区域的角度来分析其战略定位，以促进该区域的可持续发展。

(二)区域公共管理研究阶段(20世纪90年代末以来)

从1998年开始，为了适应经济社会发展和公共管理学科发展的需要，中山大学相继在行政管理博士点、博士后流动站以及教育部重点研究基地行政管理研究中心、行政管理重点学科设置了区域公共管理研究方向，至今已取得丰硕的成果。先后出版了如《珠江三角洲公共管理模式研究》、《区域公共管理导论》、《区域公共管理的理论与实践》、《当代中国地方政府间横向关系协调研究》、《当代中国地方政府间竞争》等10多部论著，并在《政治学研究》、《中国行政管理》、《中山大学学报》、《学术研究》发表了系列较有影响力的学术论文，有关论文观点已被全国不少重要刊物引用。这些论著的出版和论文的发表，明晰了区域公共管理研究的基本路向，构建了国内区域公共管理研究的基本理论框架。

国内其他学者也从不同角度研究了区域公共管理的相关问题。据粗略统计，目前开展这方面研究的主要大学有中国人民大学、浙江大学、中山大学、厦门大学、华东师范大学、西北大学、南京师范大学、苏州大学、湖南大学、福建师范大学、湖北大学、郑州大学等高校及中国行政管理学会等学会和研究机构，发表了1000多篇相关的论文和出版了一批著作。同时，国家社科基金研究项目、教育部社科研究项目及许多省市高校项目指南都设立了“区域公共管理研究”选题，仅以2008年国家社科基金立项项目统计，就有15项相关项目获得国家社科基金资助。具体来看，目前区域公共管理研究主要集中在如下几个方面：一是区域公共管理基本理论的研究。随着区域公共管理研究的兴起，对区域公共管理基本理论的探讨吸引了不少专家学者的兴趣。如区域公共物品治理、区域公共管理制度创新、区域政府公共管理职能的变革、区域公共管理视野下的行政区划问题、区域公共管理系统分析、区域公共管理的多元主体协调等方面的研究。二是政府间竞合关系研究。随着近些年来地方政府间横向关系的蓬勃发展，越来越多的学者进行了地方政府间关系协调、地方政府间合作、地方政府间竞争以及长三角、珠三角、环渤海区域合作等问题研究。如“当代中国政府间横向关系协调研究”、“当代中国政府间竞争关系研究”、“政府间竞合关系研究”、“珠三角公共管理模式研究”、“长三角区域合作研究”等论著的出版和论文的发表。三是流域治理的研究。流域治理是典型的区域公共管理问题。近年来，已有若干篇博士论文围绕“流域水污染网络治理机制”、“珠江流域公共治理中的政府间关系协调”和“政府主导下的流域生态补偿机制”等问题进行研究。还有不少学者就“流域污染治理机制”、“流域治理制度框架”、“流域治理中的政府间环境协作机制”、“流域治理模式”等方面问题进行研究。

总体上看，国内区域公共管理研究正在发展，其学者社群也正在形成和发展。但国内区域公共管理的研究尚存在如下不足：一是区域公共管理理论体系有待完善。尤其是区域公共管理的方法论、区域政策工具研究目前还几乎是空白。二是对中国改革开放的深入及现代化发展中出现的大量区域公共问题，如大都市区治理、不同功能区域的管理、流域治理、跨界跨行业协调联动机制的建设以及区域治理的制度化、法制化建设等，目前还缺乏具体、深入的研究探讨。三是国内以往的相关研究主要是关注中国。采用的是中国问题研究法(sinological approach)，而对国外区域公共管理的理论研究和实践经验的借鉴尚关注不够，尤其缺乏系统、深入地比较研究。

三、中国区域公共管理研究前瞻

(一)区域公共管理方法论研究

研究方法对一门学科的发展非常重要。区域公共管理研究本质上是问题导向的。其发展虽然需要通过理论到理论的思辨与演绎以使新的理论更深刻、更精细，但更需要从现实的问题出发，树立研究的问题意识，通过理论与实践的高度互动，以检验理论的合理性与有效性，并进一步推动理论的发展。因此，对区域公共管理的方法论进行深入地研讨，运用科学规范的研究方法，是促进区域公共管理研究深人发展的重要前提。国外在此方面的研究已经具有比较完善的方法论，如运用博弈理论分析区域间的竞争与合作，运用制度分析方法分析都市圈的区域公共问题治理。运用交易成本政治学分析大都市区治理模式，运用政策分析方法研究区域发展，运用政治经济学方法分析区域经济一体化问题等。从我国区域公共管理的研究现状看，目前对此方面的研究尚较为薄弱。

(二)大都市区和城市群的治理研究

一是大都市区治理研究。相关研究表明，随着经济市场化和城市区域化的发展，目前我国正在逐步发育形成的有都市区。都市区的出现，使我国城市政府管理面临着许多新的问题和挑战，如何从区域公共管理的视角，研究并借鉴国外大都市区治理的经验，探索具有中国特色的大都市区治理路径具有重要意义。

二是城市群的治理研究。与欧美早发内生型现代化国家的城市化道路不同，后发国家和地区的城市化道路主要是大城市群。在大城市群中，城市之间相互的交流和交易的活性化是大城市群的活力所在。如何有效地防止和治理大城市病，是区域公共管理中亟待解决的问题。今后20-30年，中国在长江三角洲、珠江三角洲、京津唐地区将会出现几亿人口规模的大城市群，这意味着中国将面临建设人类历史上史无前例的大规模、高密度的城市社会的挑战。

(三)区域政策研究

改革开放以来，中国区域政策经历了以经济特区为重心的沿海地区优先发展阶段、以浦东开发为龙头的沿江沿边地区重点发展阶段、以缩小区域差距为导向的西部大开发阶段和以区域协调发展为导向的共同发展阶段。从政策效应看，它培育了经济发展的重点区域，促进了欠发达地区的发展，增强了区域发展的协调性，拓展了区域合作的深度和广度，丰富了区域发展的内涵。但目前。区域政策尚难以有效解决区域差距过大的问题，现代区域政策框架仍在探索阶段，实施过程中的协调机制不完善以及政策工具过于“简单化”。在区域政策目标、政策框架、政策机制、政策实施工具和政策绩效评价等方面仍需深入研究。

(四)流域治理问题研究

我国已进入了环境压力剧增、污染危害高发的阶段。而在这其中，与水有关的问题相当突出，尤其以跨界水污染最为典型。如近年来的松花江水污染问题、清水江水污染问题、太湖蓝藻问题以及新安江、东江流域生态补偿问题等。流域治理涉及流域管理与区域管理关系，生态补偿问题。上、中、下游地方政府关系以及地方政府间关系诸多复杂问题及其合作、协调关系。

(五)跨区域、跨行业协调联动机制问题研究

如前所述，随着我国改革开放的深入和区域经济的发展，跨区域、跨行业的区域公共问题日益凸显，如医药食品安全监管、跨境警务合作等。以食品安全监管为例，从2004年开始，食品安全由地方政府负责的基调就已经定下来。《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》提出，地方各级人民政府对当地食品安全负总责，统一领导、协调本地区的食品安全监管和整治工作。新的食品安全法草案也明确地方政府对本行政区域的食品安全监督管理负总责。但是，许多地方政府基于自身利益的考虑，并没有对食品安全问题进行强有力的监管，如三鹿问题奶制品事件。另一方面，一旦出现问题。也缺乏区域间的及时通报及联动机制，而往往以简单化的“区域封杀令”为首选。如2005年北京市食品安全办公室宣布全面封杀广东潮安凉果事件。可见，跨区域、跨行业区域公共问题的协调联动机制研究是区域公共管理研究中十分值得拓展和深入研究的内容。

(六)不同功能区的区域协调发展问题研究

“十一五”规划提出我国区域将划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。并将实施不同的区域政策，预示着未来中国经济社会发展方向更加明确，在生态保护上更有约束力，在政绩考评上更有针对性。显然，如何实现这些区域间的协调发展以及每类主体功能区内部的协调发展问题，对优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区实施分类管理的区域政策及科学的绩效评估是区域公共管理值得深入研究的问题。如财政政策、投资政策、产业政策、土地政策和人口管理政策等。此外，还要特别关注老少边穷等落后地区发展的问题。老少边穷地区由于地理位置相对偏远，经济基础相对薄弱，基础设施相对落后，社会发展相对较慢，形成了区域发展中的落后地区。如何完善对这些地区的基础设施、科技、教育、文化、医疗卫生等公共服务领域方面的扶持机制。促进这些地区的发展，是区域公共管理研究不可忽视的问题。

(七)区域一体化与区域合作的制度化和法制化研究

目前，我国的长三角区域一体化、珠三角区域一体化、长株潭区域一体化等区域一体化建设正在如火如荼地进行。区域一体化的本质是打破行政区划界限，按区域经济原则统一规划布局、统一组织专业化生产和分工协作。建立统一大市场，以实现优势互补、联合协作，在更大范围内实现产品、生产要素市场的优化配置，提高区域综合竞争力，实现区域经济与社会全面发展。可见，区域一体化及区域一体化进程中亟需解决的制度、政策鸿沟和壁垒是当前区域公共管理的热点问题。与此同时，如何解决区域合作中存在的重形式轻内容、重协议轻实施等问题，使区域合作和协调走上制度化和法制化的轨道，是区域公共管理需要进一步深入研究的问题。

(八)区域公共管理国际比较研究

目前，学界关于国际区域公共管理研究的文献还有待丰富，国内外区域公共管理的比较研究也有待加强。因此，需要加大力度翻译国外区域公共管理研究的系列著作，对国外区域公共管理经典文献进行系统梳理，研究并参考借鉴国外区域治理前沿理论和实践经验的精华，并与中国区域公共管理理论和实践进行比较研究，以深化区域公共管理研究，推动区域公共管理的科学化和现代化。

[参考文献]

[1]Norman D，Palmer，New Regionalism in Asia and Pacific[M]，Lexington，Mass：Lexington Books，1991。

[2]刘彩虹，区域委员会：美国大都市区治理体制研究[J]，中国行政管理，2005，(5)。

[3][英]亚当・斯密，国民财富的性质和原因的研究(下卷)[M]，郭大力，王亚南译，北京：商务印书馆，1974。

[4]杨爱平，陈瑞莲，从“行政区行政”到“区域公共管理”――政府治理形态嬗变的一种比较分析[J]，江西社会科学，2004，(11)。

[5]陈瑞莲，区域公共管理导论[M]，北京：社会科学文献出版社，2006。

[6]陈瑞莲，论区域公共管理的缘起与发展[J]，政治学研究，2003，(4)。

[7]倪鹏飞，中国城市竞争力报告[M]，北京：社会科学文献出版社，2003。

[8]陈瑞莲。谢宝剑，回顾与前瞻：改革开放30年中国主要区域政策[J]，政治学研究，2009，(1)。

区域管理方法篇8

1.1 区域性公共管理的定义

区域性公共管理是指一定区域范围内在政治、经济以及社会建设等方面进行的多元化公共管理，以实现社会各阶层的公共利益为管理核心，有效利用协商、洽谈、调解、谈判等方式方法对区域内部以及与该区域有横向或是纵向交错关系的区域进行公共管理[1]。区域性公共管理涵盖以下几个内涵意义：第一点，多元化是区域性公共管理主体的突出特征，主要包括政府部门、私域机构以及第三组织;第二点，区域性公共管理以实现社会各阶层的公共利益为工作核心，区域性公共管理的工作目的是解决复杂交错的公共问题，这些问题多是在经济、政治以及社会建设层面生成的;第三点，区域性公共管理的方式方法不同于市场经济的宏观管理和政府组织的区域管理，不存在任何竞争性质和强制行为，而是在公正平等的基础上，有效利用协商、洽谈、调解、谈判等方式方法处理区域性管理问题;第四点，区域性公共管区域性公共管理的发展与崛起马浩原理对象之间的关系十分复杂，区域个体与共体之间逐渐形成了交互重合的发展趋势。

1.2 区域性公共管理的发展历程

政府区域管理机制中新兴的主导形态是行政区行政，行政区行政是国家治理的历史产物，也是社会演进的时代标志，在人类行政区划史的伴随下诞生并发展。由此可见，区域性公共管理是国家内部行政管理的主要手段，也是社会公共事务治理的主导机制。传统的行政区域管理机制存在一定弊端，比如行政区域管理目标模糊、治理主体单一、“权力至上”等[2]。随后，在经济全球化和信息科学技术的影响作用下，国家行政部门对区域性公共管理的认识更加深刻，切实感受到区域性公共管理对构建有序社会的积极意义，使区域性公共管理的发展进入全新阶段。在新形势下，区域性公共管理面临着多种因素的挑战，同时也是现代区域性公共管理的发展机遇，“无界性”和“外溢性”是当今世界格局下区域性公共管理的突出特征，经济、政治以及社会事业的治理急需现代区域性公共管理的规范，它要求现代区域性公共管理区别于传统的行政区划模式，同时发展区域性公共管理的全新形态，进而推动现代区域性公共管理的发展与崛起。

2. 现代区域性公共管理的时代特征

区域性公共管理是社会公共管理现代观念的突出表现形式，其理论基础和实践方法都初具规模，具有一定的科学性、合理性以及体系性。现代区域性公共摘要：在经济全球化和信息技术迅猛发展的时代背景下，区域性公共管理的发展与崛起显得尤为重要。区域性公共管理对区域以至国家经济、政治和社会事务的发展形态产生了重大影响，区域性公共管理是以国家为主导、各阶层组织在一定区域范围内进行的多元化公共管理，能够有效实现区域内部的科学管理。如何推动区域性公共管理的发展与崛起成为新形势下强化国家区域管理的重要议题，在此基础之上，本文论述了区域性公共管理的科学含义以及区域性公共管理的发展历程，并从多个角度强调了现代区域性公共管理的突出特点和时代优势，为区域性公共管理的发展与崛起指明了方向，以期现代区域性公共管理的发展前景更加光明。关键词：现代性 区域性公共管理 发展策略管理挣脱了传统行政划区的硬性束缚，同时弥补了行政区行政的制度缺失，在全新的世界格局下构成了区域性公共管理机制的稳固框架。现代区域性公共管理的发展与崛起具有鲜明的时代特色，可以从现代区域性公共管理的社会背景、价值导向以及运行机制等方面着手探析。

2.1 从社会背景的角度谈现代区域性公共管理的特点

从现代区域性公共管理的社会背景出发，区域性公共管理是国家社会开放和政府制度透明的时代产物，它满足了公民知情权的合法享有，是构建民主社会的机制保障。在全球化和区域化的影响下，权利变更、风险加大、难以估测是社会生态复杂的发展趋势，市场经济的全球化、科技信息的普及化以及社会公共事业的高度渗透巩固了区域性和全球性的依存状态，进而现代区域性公共管理的对象层面不断扩大，实现了现代区域性公共管理“广度”与“深度”的全方位管理。

2.2 从价值导向的角度谈现代区域性公共管理的特点

从现代区域性公共管理的价值导向出发，公共问题和公共事业是现代区域性公共管理价值导向关注的重点内容，弥补了传统区域性公共管理中以行政区划为一切工作重点的固有弊端，现代区域性公共管理坚持走可持续发展的道路，秉承区域性行政和共同合作治理的科学观点，实现了现代区域性公共管理的事务分层和细化治理。现代区域性公共管理的主体是多元的，同时也是广泛的，既有国家政府部门，也有私域机构和第三组织，切实构建了现代区域性公共管理的新格局。

2.3 从运行机制的角度谈现代区域性公共管理的特点

从现代区域性公共管理的运行机制出发，现代区域性公共管理实现了多元、分散、上下互动的管理对象的有机整合，理顺了现代区域性公共管理中合作网络和交互重合的复杂关系。协商、洽谈、调解、谈判等方式方法是现代区域性公共管理的主要手段，现代区域性公共管理对区域内部以及与该区域有横向或是纵向交错关系的区域进行联合治理，这种联合治理的模式遵循了经济市场的内部原则以及可持续发展的科学观点，实现了公共利益的多元认同，加强了现代区域性公共管理多元主体的合作关系。

3. 推动区域性公共管理发展与崛起的策略方法

3.1 区域性公共管理的理念创新

区域性公共管理的理念创新需要在科学理论的指导下，开展区域性公共管理的实践工作，继承并革新先前区域性公共管理理念的精华，打破传统区域性公共管理理念的束缚，与现代管理理念接轨。在满足时展需求的条件下，实现共同合作管理机制的创新与发展，与此同时，还需加快改变区域性公共管理“集权式”的传统模式，明确区域性公共管理多元主体与多层客体之间的关系，加强主体与客体的现实联系，促成新形势下多元化的区域性公共管理模式，体现出区域性公共管理理念创新的优势。

3.2 区域性公共管理的法制建设

区域管理方法篇9

以江苏省为例，当前，涉及基层管理区域的行政执法体制改革主要有以下四个方面：

在城市管理领域相对集中行政处罚权。截至2014年初，江苏省城市管理相对集中行政处罚权工作已经实现了市县区全覆盖。目前，江苏省城市管理相对集中行政处罚权工作正在向建制镇等基层延伸。

在乡镇交通运输、农林水利、文体旅游、市场监管等城市管理以外的其他领域相对集中行政处罚权。在乡镇交通运输领域，江苏省政府批复同意由各县（市、区）乡镇交通运输综合管理所依法集中行使原由县级交通运输局以及运输管理、航道、海事、港口等机构在乡镇辖区内行使的公路、航道、水陆运输和内河交通安全等方面的行政处罚权。2016年以来，江苏省政府结合推进综合行政执法体制改革试点工作，相继批准如皋市、泰兴市等地区在农林水利、文体旅游、市场监管等领域相对集中行政处罚权，拓展了管理领域行政执法体制改革的范围。

行政管理体制改革试点镇综合执法。2010年10月，江苏在全省20个经济发达镇开展行政管理体制改革试点，在试点镇组建综合行政执法机构，为镇政府职能机构，以镇政府的名义在试点镇辖区内行使上级政府“交办”的行政执法权。

非行政管理体制改革试点乡镇相对集中行政处罚权。截至2016年6月，江苏省共有非行政管理体制改革试点乡镇815个，是当前推进基层管理区域行政执法体制改革需要重点考虑的方面。2014年11月，江苏省政府同意常熟市可以在各建制镇开展相对集中行政处罚权试点工作，由建制镇人民政府在镇域范围内集中行使食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障、镇容镇貌、城镇建设和规划管理等方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。2016年7月，江苏省政府法制办按照省政府要求，对常熟市镇域相对集中行政处罚权试点工作组织开展了第三方评估。这是江苏省对非行政管理体制改革试点乡镇行政执法体制改革工作的首次积极尝试，即在基层镇域范围内，除了必要的派驻、委托执法外，可以通过相对集中行政处罚权这一法律路径，减少多层多头执法，推进执法重心下移、执法权责统一。

开发区行政执法体制改革探索。目前，江苏省在开发区等特定区域开展行政执法主要有三种情形：一是授权执法，如风景名胜区管理机构根据《风景名胜区条例》的授权行使相应的行政处罚权；二是派驻执法，即政府部门在开发区派驻机构开展执法；三是委托执法，即由政府部门委托开发区管委会执法。对大多数区域而言，主要是后两种执法模式。2016年6月，江苏省政府批准扬州市在蜀冈―瘦西湖风景名胜区开展相对集中行政处罚，集中行使风景名胜区管理、城市管理、文物保护、旅游、环境保护等法律法规规章规定的相关行政处罚权。

目前除了在20个行政管理体制改革试点镇、常熟市各建制镇可以以镇政府为执法主体，在蜀冈―瘦西湖风景名胜区管委会实际管辖区域以风景名胜区管理机构为执法主体开展行政执法活动外，江苏省在乡镇、开发区等基层管理区域，特别是远离城区的基层管理区域实际开展的行政执法体制改革工作，主要是将县（市、区）城市管理领域相对集中行政处罚权工作向建制镇、开发区延伸，即由h级城管执法部门向下辖的建制镇、开发区等区域派驻城管执法中队，以县级城管执法局的名义在镇域、开发区范围内集中行使城市管理行政处罚权。

二、当前基层管理区域行政执法体制改革面临的主要问题

乡镇政府：“看得见的管不着”，容易发生乱作为现象。乡镇政府是我国最基层一级地方政府。当某具体领域发生纠纷或者违法行为时，乡镇政府在行使管理职能的过程中，常常会出现“看得见管不着”、“欲为无职、不为失职”的执法困境：一方面，由于乡镇政府不是执法主体，发现违法行为只能劝阻，对不听劝阻的唯有向有执法权的县级部门反映，使得大量的违法行为得不到及时有效地处理；另一方面，乡镇政府作为“属地管理”责任人，面对人民群众日益增长的权利保障诉求和上级政府“一票否决”的考核压力，即使明知自身不具有执法主体资格，仍然不得不采取变通办法“查处”违法行为，乡镇政府往往必须冲在第一线，越权执法、违法执法等乱作为的风险极大。

县级部门：“管得着的看不见”，存在难作为、不作为现象。受我国现行的以制定单行法律为主的立法体制以及单行法律主要由部门负责起草的实际状况的影响，各行政管理领域的执法主体均为县级以上地方政府部门以及部门下设的执法机构，亦即通常所称“条线执法”、“部门执法”。由于县域范围内乡镇、村“点多、线长、面广”，部门执法人员在接到乡镇反映或者群众举报后赶赴现场，常常面临“人去楼空”、无法调查取证的情形；加之受城乡二元结构的惯性制约，县级部门的执法精力主要投放在城区，极少在乡镇范围内主动开展日常巡查，对各类投诉举报很少能够做到立即调查处理，导致执法不作为现象长期大量存在。

开发区：作为“派出机构”的主体地位与直接享有区域行政执法权需求之间的矛盾日渐显现。相对于乡镇，开发区行政执法体制除了与乡镇政府共有的问题外，还有管委会法律地位缺陷带来的权限授予障碍。开发区管委会定性为所在地市级以上政府的派出机构。“派出机构”不是“派出机关”，尽管可以“根据授权行使同级人民政府行政审批、经济协调与管理等职能”，“对开发区实行统一领导和管理”，但不能以自己的名义独立行使行政执法权。现行的相关规定都清晰地将开发区作为功能区域而非行政管理区域。在这种行政主体不明、管委会缺乏合法权利来源的情况下，必然会影响到开发区的管理和发展。伴随着开发区推进开放型经济持续快速发展、推动经济结构转型升级的强劲步伐，开发区的实际管辖区域和管理内涵发生了很大变化，但相应的行政执法体制未能及时有效地适应这些变化。以位列“全国中小城市综合实力百强县”、“最具投资潜力百强县”两个第一的昆山市为代表，希望以开发区管理机构为主体直接行使行政处罚权的呼声越来越高，认为现有的派驻执法和委托执法模式已经不能适应甚至制约开发区进一步发展壮大，要求“辖区范围内履行法律、法规、规章规定的以及省直管县改革下放给昆山市政府及其部门的行政执法职责”。这对于以行政区划为基础、以专业执法为内容、以能够独立承担行政法律责任的行政部门为主体的传统行政执法体制提出了严峻的挑战。

执法力量：不足与分散并存、素质亟待提高。“人手少、任务重”，执法力量不足，是基层普遍存在的问题。县以下执法力量配置呈现“双向分散”的特点：一是横向分散。在一个县域范围内，县级部门工作人员的总数并不少，但分配到每个部门的人员相对就少了。有的部门在本部门内部，由于执法门类繁多，各门类实际分配到的人手更少。二是纵向分散。具体从事执法工作的人员少，从事乡镇执法的人员更少。这一现象在执法部门中带有普遍性，部门工作人员被分割在机关科室和下属事业单位，无论从机构设置、编制配备，还是人员的实际使用上，都存在误区，片面认为机关人员不执法，执法等于处罚，处罚是下属执法机构及其工作人员的事，导致实际从事执法工作的人员偏少，“头重脚轻”。此外，由于乡镇等基层一线受地域、人员身份、多年难以补充新生力量等因素所限，执法人员更新、流动难，使得人员素质越到基层越弱化，人员结构越到基层越老化，法律专业执法人员越到基层越稀缺，也成为基层实际使用执法力量时感觉人手偏少的原因之一。为了应对执法力量与执法任务不相适应的难题，基层谭ㄈ挝裰氐那域和部门聘用了大量的执法辅助人员，其中最典型的是公安部门。据不完全统计，截至2015年底，江苏省聘用警务辅助人员达十余万人，超过了执法人员总数。如何对这部分人员予以规范，同样是推进基层管理区域行政执法体制改革需要同步研究解决的问题。

改革需求：受经济社会发展水平影响，地区差异较为明显。以江苏省不同地域为例，在苏南地区，经济社会发展水平相对较高，改革需求迫切，希望从有利于解放生产力、促进区域经济社会进一步发展的角度，对现有执法体制从主体到权限、机制、责任进行全方位转换和变革。在苏中、苏北地区，受经济社会发展水平制约，改革需求相对滞后，相关管理层级对改革的认识不够统一，既有改革措施尚且需要落实。

三、深化基层管理区域行政执法体制改革的对策建议

综合考虑各种因素，深化乡镇、开发区等基层管理区域行政执法体制改革，可以通过以下方式进行：

已开展城管相对集中行政处罚权工作的建制镇：进一步相对集中行政执法权，开展乡镇综合执法。以江苏省为例，这部分乡镇目前主要是但不限于苏南各镇、苏中部分建制镇。其中，对于通过积极创造条件可以列入行政管理体制改革扩大试点的镇，在经批准列入扩大试点范围后，以镇政府为执法主体履行规定权限范围内的执法职能，开展执法工作；对于经济发展和城镇化水平与行政管理体制改革试点镇以及扩大试点的镇相近、但受数量限制未列入试点的建制镇，如全国重点镇、特大镇等，除依法必须由县级部门实行统一管理或者专业性较强不宜集中的行政领域和事项外，可以根据各镇的实际情况，经报省级政府决定，通过相对集中县级部门在本镇行政区域内执法权限的途径，由镇政府统一行使镇域范围内的行政执法权，解决目前执法权主要集中在县级部门导致有权执法的看不见、看得见的无权执法等问题，提高执法效能；对于其他已经开展城市管理相对集中行政处罚权工作的建制镇，如苏南、苏中的部分镇，特别是具有较好区位优势、对周边地区具有一定辐射能力、执法重点比较集中的区域重点镇、中心镇等，可以在不改变现有执法主体的情况下，根据实际需要，经报省级政府决定，在已经集中的城市管理领域行政处罚权以外，适当扩大集中的权限范围，仍以县级城市管理行政执法局为主体开展以城市管理行政执法为核心的综合执法。当然，这些建制镇也可以按照一个县域穷尽原则，依托全国重点镇、特大镇等，采取前一种方式依法相对集中执法权。

未开展城管相对集中行政处罚权工作的其他乡镇：进一步理顺城管执法体制，推进城管执法向建制镇延伸。以江苏省为例，对于苏中部分、苏北全部的建制镇，除行政管理体制改革试点镇以外，要按照党的十八届三中、四中全会《决定》和《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》的新要求，适应新型城镇化建设的需要，加快推进县（市）城市管理领域相对集中行政处罚权工作向建制镇延伸。经报省级政府决定，建立以县级城管执法部门为执法主体、在建制镇派驻执法中队的行政执法体制，重点在与群众生产生活密切相关、执法频率高、多头执法扰民问题突出、专业技术要求适宜、与城市管理密切相关且需要集中行使行政处罚权的领域推行综合执法，依法集中行使原由县级其他相关部门行使的住房城乡建设、环保、工商、公安交通、水务、食品药品监管等方面法律、法规、规章规定的全部或者部分行政处罚权，改变目前执法主体混乱、多头执法等问题。

开发区：区分主体条件，采取综合执法、扩大城管相对集中处罚权范围、优化执法机制等多种方式推进改革。其中，对经济发达、城镇化水平较高，有条件通过机构改革在开发区管委会以外另设区域执法机关，如××（区域）综合执法局，或者增挂区域执法机关牌子的开发区，由于其从根本上解决了主体资格问题，经报省级政府决定，可以重点集中与其开放型经济发展功能有关的行政执法权限，由区域执法机关统一行使区域范围内的行政执法权。同样，具有独立行政执法主体资格或者可以通过法律、法规授权取得执法主体资格的流域管理机构等其他区域性执法主体，可以参照这一类开发区的改革模式，开展区域综合执法；对经济发达、城镇化水平较高，尚无条件设立区域执法机关但有基本对应的区、镇政府等行政建制的开发区，可以在“不与所在行政区合并管理或取消管委会建制”的前提下，依托所在区、镇政府，还原其被弱化的行政管理职能，经报省级政府决定，以区、镇政府为主体，相对集中符合开发区改革需求的行政执法权限，在开发区范围内实施综合执法。对于其他开发区，如确因经济快速发展对区域行政执法体制改革需求较为迫切，可以经报省级政府决定，通过派驻开发区的城管执法队伍，以县级城管执法局为主体，在已经集中的城市管理领域行政处罚权以外适当扩大集中的权限范围，开展以城市管理行政执法为核心、以与开发区发展密切相关的建设、房产、文化、知识产权等行政执法为重点的综合执法；而对改革需求不高的开发区，可以在现有城市管理相对集中行政处罚权的基础上，通过进一步规范和完善执法协作配合机制，提高执法信息化水平，创新执法方式，完善配套制度，强化执法监督等措施，使现有改革举措发挥更大效用，提高执法效率，达到深化改革的目的。当然，在上述途径之外，还可以依据新修订的《中华人民共和国安全生产法》对开发区管理机构主体性质的新界定，尝试直接以开发区管理机构为主体，依法相对集中执法权。

县级部门：结合机构改革，整合执法主体，精简执法队伍。县级部门在乡镇、开发区等基层管理区域行政执法体制改革中起着举足轻重的作用，既是改革所涉执法权限的主要来源，也是有效整合基层管理区域执法力量、保障改革顺利实施的重要生力军。从改革的系统性、整体性和协同性要求出发，县级部门的执法体制应当与基层管理区域执法体制改革同步进行。可以采取两方面改革措施：一是整合部门之间执法职能，解决多头执法。基层管理区域行政执法体制改革过程中，县级部门大量的行政执法权限被依法集中给乡镇政府和开发区行使，县级部门的执法范围缩小到城区，执法任务随之减少，客观上为整合部门机构和执法职责提供了有利条件。县级政府应当把握时机，按照机构改革的总体要求，进一步推进部门之间机构和职责整合，可以在更大范围、更多领域综合设置机构，加大市场监管、农业农村管理、交通运输、城市规划建设和市政管理等领域机构和职责的整合力度，也可以在不改变机构设置的情况下，将涉及多个部门职能的招投标等领域的执法权相对集中到一个部门，推进跨部门、跨行业综合执法，减少执法主体，提高执法效能；二是整合部门内部执法职能，消除部门内部多层多头执法。乡镇、开发区等基层管理区域依法集中行使县级政府和部门的执法权限后，执法范围缩减至城区或者执法职能转变到业务指导、监督督察的交通运输、农业、水利等县级部门内部，原先存在的多个执法主体、多支执法队伍、多层多头执法的情形，已经缺乏现实必要性，也不符合精简、效能原则，应当按照《国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》（〔2002〕56号）、《中央编办关于印发开展综合行政执法体制改革试点工作意见的通知》（中央编办发〔2015〕15号）等规定，以及市县政府职能转变和机构改革新要求，进一步深化部门内部综合执法改革，除承担不同性质执法职能的执法机关外，推行同一部门只设一支行政执法队伍或者不设专门执法队伍，集中力量综合行使本部门各类行政执法权。

3.协调完善：把握改革的配套措施

行政执法体制是对行政执法机关的机构设置、隶属关系、权限划分、组织管理形式等多方面的总称，其改革是涉及全局的重大工程，须有一整套的制度架构加以规范，发挥立法引领和保障改革的作用，同时，要切实加强基层管理区域执法力量、强化执法能力建设，为改革提供必要的人力、智力支撑。

完善制度建设：开展地方立法、修订相关依据，为基层管理区域行政执法体制改革提供制度保障。深化基层管理区域行政执法体制改革，构建权责统一、权威高效的行政执法体制，离不开制度引领和支撑。以江苏省为例，当前，特定区域行政执法体制改革迫在眉睫，综合执法人员资格管理和与之紧密相关的执法辅助人员规范工作亟待强化，为进一步巩固、规范和提升相对集中行政处罚权改革成果，并为下一步深化以基层管理区域为重点的执法体制改革提供制度经验和规范引导，根据国家有关要求，在省一级，应当积极推进制定行政执法体制改革相关地方性法规和政府规章，在设区的市一级，可以充分行使《中华人民共和国立法法》赋予的立法权，采取个别授权的方式，依法授予本行政区域内特定区域的管理机构行政执法主体资格，为进一步推进基层管理区域执法体制改革提供适格的主体条件和系统的监督保障。

区域管理方法篇10

一、区域公共管理概述及研究意义

区域公共管理指的就是现代公共管理学和区域科学在新时代和现实实践中有机结合出现的新理论和实践课程，但是这个理论的发展目前远远落后实践的步伐，目前，区域公共管理理论还处于起步的阶段，像理论的基本框架、基本概念的界定及理论所具有的含义等基础问题都没有形成一致的认识。为了便于更好的反映实践、服务实践，我们对区域公共管理理论进行深入的研究和探索具有重要的理论意义和现实意义。

区域发展是指地理经济学和区域科学研究领域。自二战后，世界经济和各国经济中的区域结构经济均出现了显著的核心即边缘结构模式特征，为了解释这种模式的形成和演变，便与人们的研究和应用，地理经济学和新兴的区域科学领域，宏观层面和微观层面的区域发展研究迅速的兴起，并出现和形成了各有特色的区域发展理论。但是自70　年代末至今，这种传统的区域结构模式在很多国家和地区被打破，核心区的逐渐衰落和一些边缘区的迅速兴起以及区域经济乃至世界经济的一体化发展，构建出了一系列新的地理景观和地理格局。工业化和区域发展路径的多样化对传统的区域发展理论提出了挑战，众多新的区域发展理论正处在形成之中，研究视角、研究方法的多元化和由此导致的不同观点之间的争论和交流，使区域发展成为国际学术界高度关注的一个热点领域。本文拟在回顾传统区域发展理论的基础上，总结评述70　年代末期以来区域发展理论的最新进展，并展望其研究与发展的趋势。

二、目前区域公共管理在我国发展及遇到的问题

1．我国的区域公共管理出于基础阶段

我们都知道任何理论的发展和出现都是反映现实、服务现实的，而在我国区域公共管理的研究和发展还出于比较落后的阶段，现在在国内学说术界中有一些学者正对区域公共管理有独到的见解，但人数并不多。如：清华大学公共管理学院刘锋教授就是利用新的公共管理理论、区域核心竞争力、支持系统等理论、区域创新系统等理论对区域管理制度的实践进行进一步的创新，但它只是从区域地理学的层面将创新公共管理理论引入到区域发展中的。在经济全球化下的前提下区域主义和区域竞争的愈演愈烈、经济市场化下的推动下区域政区之间竞争的加剧及区域公共问题的大量显现，我国提出了区域公共管理的研究；然而在国际对区域公共管理的研究主要是集中在地区竞争力、政府间竞争理论与政府间关系与地方治理、研究区域创新研究所做的实证研究。

2.我国政策对区域公共管理的影响

现在我国由于在早期的计划经济体制下所形成的单一的政府管理职能，在当今的形式要求下也发生着职能的变化，但是由于长期以来来形成的政府管理职能的制约，改革的效果并不明显，各地的区域公共管理还处在改革的初级阶段，还有缺乏区域意识，服务意识不强等许多问题，需要我们继续推进区域公共管理中政府职能制度的完善。目前，“行政区经济”现象已经严重阻碍了我国经济最为发达的长三角、珠三角地区的现行行政区化。经济一体化与行政区化的冲突问题已经不能靠地方政府和中央政府的调控来从根本上解决这个问题。

3.区域公共政策出现供给不足的现象。

区域公共政策是根据制定主体的差异划分出中央政府制定的区域公共政策和地方政府制定的区域公共政策。中央政府制定区域公共管理政策属于元政策属基本正常的范畴；而地方政府主要制定的是具体实施政策。然而实际所遇到区域公共问题，是需要有组织完善、设计精细的一整套区域管理政策作为框架的保障。在我国这种体系尚未形成。

三、区域公共管理在我国的改革与创新

经济全球化进程中，新的世界不再是以国家划分而是以区域竞争力来划分的，我们需要建设“能提供更为优越的投资环境，建立更为有效保护产权的法制制度，提供更加优质高效的政府服务”的投资区域，否则就不能在激烈的区域竞争中取胜。我国正从基础制度“国家简单化”管理到“国家精密化”管理转化。由于我国还没有建立起适应本国国情的区域公共问题管理相应制度体系与方法，政府对区域公共问题的管理仍沿“国家简单化”的思维观念和方式手段，使得目前我国区域公共问题管理的制度基础还出于非常薄弱的阶段。在国家高度集权的下，出现了一种以“假、大、空”式的公共问题管理制度，简而言之，过分的滥用了国家的权力。在这种形式下我们急需借鉴发达国家的精密化管理模式。这里所说的国家精密化管理模式，是一种缜密、精细、法治的公共管理办法。成熟市场经济国家的行政方法，在有限理性驱使下设计的一种缜密、精细、法治的公共问题管理制度。区域文化在现实社会中的地位日益凸显，在区域经济的发展与变革中，人力资源的思想观，价值取向以及所在区域的文化对整个区域经济的发展与未来会产生长期深远的影响。经济与文化一体化的形成对整个社会经济发展起到了越来越重要的作用。我们对此必须高度重视不同区域内地域文化对区域经济所产生的影响。高度发挥地域文化的优势，深度挖掘地域文化资源，使地域文化成为降低交易成本、促进经济发展、维护社会稳定的新方法，使区域文化成为发展区域内经济的新方法。（作者单位：郑州大学公共管理学院）

参考文献：

区域管理方法篇11

区域立法是指对一国特定区域内跨地级以上行政区（以下简称跨界）的经济社会发展或公共事务管理所实施的立法活动。其目的是促进区域整体发展、欠发达地区开发或跨界公共事务管理，其结果是制定适用特定地域范围的区域性法规。按其内容，可分为综合性区域性法规和专项性区域性法规。因国家尚未制定综合性区域性法规，专项性区域性法规制定也很少，当前该类立法多由地方实施，即地方区域立法，主要以综合性区域规划及其实施的保障为立法素材，具有先行性、创新性、区域性和保障性。

（一）区域一体化发展，必然对法制供给提出新需求

新制度经济学理论认为，法律是经济发展的内生要素，是降低市场运行成本的正式规则。区域发展中存在一些亟须解决的问题，尤其是区域经济溢出行政区经济所产生的矛盾, 如区域内产业结构的同质化导致整体布局不优、重复建设和恶性竞争，市场机制无法解决，为地方区域立法的应运而生提供了现实基础。

（二）地方立法的时代性和先行性，必然催生地方区域立法

如梅因所言，继拟制、衡平手段，立法是法律适应社会变迁的最后手段[1]。对因跨界而产生的公共管理新问题，尤其是区域治理与行政区行政的矛盾,如环境污染治理等跨界公共事务管理，现有行政管理手段和区域规划这一新手段均难于解决，亟须通过地方区域立法提供顺应时代的行政运作法律制度。

（三）实施地方区域立法，为区域一体化发展提供法制保障

地方区域立法是地方立法内容与形式的变革与发展，通过以区域整体利益的促进与共享为法益目标和以问题为中心构建法律制度，实现区域规划的法治，能动地促进区域经济社会一体化进程。

二、区域立法的理论与实践考察

（一）域外

区域立法的目的，是促进特定区域整体发展或跨界公共事务管理。如德国制定了《改善区域经济结构的共同任务法》（1969年）；日本制定了《国土综合开发法》（1950年）（区域发展的根本法）、《北海道开发法》（1955年）和《控制首都圈市区工厂等新建法》（1959年）等。

区域立法的模式，包括区域立法和区域规划关系的处理，德国和日本采取统一立法模式，在中央与地方关系法定的基础上，区域立法由中央统一实施，并对区域规划编制及其实施进行法治化，如德国制定了《联邦区域规划法》（1965年）。美国采取分散立法模式，注重促进区域整体发展,仅在单行法律中对流域规划、都市圈规划等进行附带性规定。如《田纳西河流域管理法》（1933年）是针对田纳西河流域进行综合治理和经济开发的立法，同时也规定了该流域规划的编制与实施程序。

区域立法的重点，是对区域治理制度的设计。德国规定区域规划实施的协调，通过联邦与州之间的部长会议这一法定机制实现；日本《地方自治法》规定，地方政府之间可设立协议会等协调机构和签订合作协议来处理跨界事务；美国采用州际协议制度处理跨界事务管理。

（二）国内

综合性区域性法规主要有四个，均为地方立法:《广东省珠江三角洲城镇群协调发展规划实施条例》（2006年）（以下简称《珠三角城镇群规划实施条例》）；《湖南省长株潭城市群区域规划条例》（2008年）；《武汉城市圈资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验促进条例》（2009年）；《广东省实施珠江三角洲地区改革发展规划纲要保障条例》（2011年）（以下简称《珠三角改革发展保障条例》）。

对地方区域立法，国内主要有两种理论观点：

一是区域法制协调论。有学者认为，基于区域内行政区划、利益主体和中央与地方的职责分工不变为前提，只能谋求地区性多元法制的协调，其法律机制为行政协议制度和磋商沟通机制[2]。

二是区域共同行政立法论。有学者提出，可成立区域行政立法委员会这一地方政府联合立法机构，制定区域共同规章，构建地方行政立法新模式[3]。

三、地方区域立法的基本原则

区域立法基本原则,是指区域立法所应遵循的指导思想和准则，除遵守地方立法“不抵触、有特色、可操作”等一般原则,还应具有自身的准则。

（一）利益促进与补偿原则

利益促进是科学发展观在地方区域立法的体现，要求促进区域经济的整体、增量发展。利益补偿则是法律公平正义精神在区域的实现，如区域生态补偿和基本公共服务均等化等。

（二）改革创新与法制协调原则

区域立法具有先行性，要顺应社会变迁和巩固改革创新的经验与成果。同时，在中国特色法律体系已经形成的形势下，改革创新及其重要手段的先行先试，亦应遵循法治主义。如《珠三角改革发展保障条例》规定，改革创新可在局部地区和单位试点，成熟后可制定地方性法规，这实际确定了政府改革创新的法律边界――遵循法律优先原则、比例原则和信赖保护原则等行政法治原则。

（三）科学转化与区域特色原则

区域立法不仅体现为所制定法规适用范围的区域性等形式特征，其内容还应紧扣区域发展的现实课题。如广东省以促进珠三角一体化和湖南省以建设“两型”社会为立法宗旨，构建跨界管理的协调机制，将区域规划转化入法。

四、地方区域立法的主要任务和内容

（一）地方区域立法的任务

区域规划是特定行政机关以跨界的经济区域为对象编制的行政规划和区域发展的蓝图描绘，具有预测性、或然性、导向性，即“向前看”的特点；制定前要吸纳民意、制定后应向社会公开，但对公民、法人和其他组织只具有间接影响力；是区域内地方政府的行动指南，具有内部约束力，但未经上一级或同级人大通过的区域规划没有法律效力。地方区域立法的结果是制定特定地方性法规，通过设定主体的权利义务对既有社会关系进行调整，具有权威性、强制性和稳定性，即“向后看”的特点。

因此，区域规划和区域立法两者的概念、性质、特点和效力具有明显的区别。但两者在价值目标和规范政府行为等层面，存在契合点。我国区域发展采取区域规划先行方式，但区域规划制订后，仅依赖政府内部约束难以保障其有效实施，且其自身亦应入法，这就是区域立法的逻辑起点。正确把握区域规划的精神、目标、内容及其保障机制，并转化为法规的价值目标和可操作的法律制度，即法律上的责权利范畴，是地方区域立法的主要任务。

（二）地方区域立法的内容

当前地方区域立法的主要任务决定了其内容，即区域规划实施的保障性法律制度创设，尤其是行政运作制度等区域治理制度。其动因，是解决区域内各自为政的行政区体制滞后于区域经济整体发展问题。

1.纵向行政运作制度

（1） 组织协调制度。一是组织管理制度。如《珠三角改革发展保障条例》规定，各级政府要制订实施规划的年度计划并报上级政府备案。二是行政协调制度。包括协调机构设立（是否专设，则应根据区域实情考量）和协调会议制度，以有效解决区域内横向政府之间协作难的问题。如《珠三角城镇群规划实施条例》规定，设立规划管理办公室这一专门常设机构，对跨行政区域重要事项进行管理与协调。协调会议包括政府间联席会议和专题会议两种形式。

（2）争议解决制度。有人主张借鉴域外经验通过体制改造，将政府间争议纳入司法审查范围，这显然不符合当前我国体制和司法现实。此外，我国的仲裁制度主要适用于私法领域。本文认为，行政途径解决机制较符合当前实际，即通过区域内共同的上一级政府调处来解决下一级政府之间的争议。

（3） 绩效考评制度。政府绩效考评制度是考评主体按照考评指标体系和程序, 对政府履行职责的表现所进行的客观、公正评价。地方区域立法可从考评多元化主体、标准、程序和监督等方面进行具体制度建构。

（4） 行政问责制度。公务员法和行政监察法规定了行政问责制度，但未规定具体情形，实践中难于操作。地方区域立法可在规定行政绩效考核制度的基础上，援引上述两法构建具体的责任制度。如《珠三角改革发展保障条例》规定，对实施区域规划连续两年考核不合格的，可责令地方政府主要领导辞职。

（5） 利益补偿权制度。利益补偿权的理论基础。佩鲁的“增长极”、弗里德曼的“中心――”等理论，均证明市场机制不能自动缩小区域内各地发展差距，反而会扩大差距。区域经济一体化以产业合理布局等区域合作为前提。产业合理布局基于各地产业的分工与合作，必然造就区域内的受益方和受损方，按照法律损害赔偿和校正正义理论，应对利益受损方予以合理补偿，这也是区域合作的基础。

利益补偿权的界定。各级政府是当地利益的当然代表，因而也是利益补偿的权利主体或义务主体。利益补偿权的客体是一种可通过发展实现的特定利益。利益补偿的前提是双方的义务履行，如生态保护区应禁止发展污染项目，履行义务后则应获得利益补偿权。其救济途径一般为争议双方共同的上一级政府调处这一行政解决途径。

利益补偿权的实现。可借鉴德国立法经验, 纵向的利益补偿，由上级政府对特定主体专项拨款和税收返还等方法实现；横向的利益补偿，德国以人均税收为基准，我国地方区域立法可探索以人均收入、经济增益和发展贡献等为参数，设定科学的补偿基准，通过以上级政府财政部门为介质的、横向的直接财政转移支付,或者地区间项目合作、产业与劳动力“双转移”等间接方式实现。

2.横向行政运作制度

其内在机理，是行政管理应顺应区域发展，从目前科层结构的“命令与服从”这一纵向管理模式，转变为以横向政府间合作与自律机制为基础、纵横向管理有机统一这一区域治理模式。

（1）政府间沟通协商制度。该制度是区域内横向的各级政府，以协作机构和协作会议制度为法定化平台，直接进行沟通、协商、管理和决策，以促进区域合作的法律协调机制。

（2）政府间合作协议制度。政府间合作协议是区域内横向政府间为实现区域合作,在平等协商和合意基础上签订的民主协议,是当前区域治理中出现的行为机制，但在国家层面还未法律化。地方区域立法可规定其缔约主体、内容、程序、责任和效力等具体制度。

（3）信息共享制度。信息不对称不仅是造成市场失灵的重要因素，也是制约政府间合作、行政公开和公民知情权实现的障碍。政务信息共享制度，地方区域立法可从主体、行为和责任三个方面构建。如借鉴美国首席信息官制度，明确信息开发和管理主体制度。

五、地方区域立法的途径

（一）把握域情，科学转化

正确把握区域实情，即区域发展的目标和问题所在，对区域规划实施科学转化，是地方区域立法的重要环节。如湖南省以促进长株潭城市群建设“两型社会”为立法宗旨、区域主体功能区管制制度设计为内容。由此，既可避免把地方性法规变成区域规划的附庸和解说，也可防止把地方性法规和区域规划变成“两张皮”，发挥不了地方区域立法应有的法制保障作用。

（二）积极借鉴，合理吸收

如《珠三角改革发展保障条例》借鉴美国的州际协议制度，在国内地方立法中，首次构建了政府间合作协议及其争议解决制度。

（三）大胆探索，构建地方区域立法新模式

按照立法主体和法规适用范围是否跨省，地方区域立法主要有两类模式：一类是省级区域立法模式，如广东省和湖南、湖北省的实践。另一类是跨省区域立法模式。其立法前提需突破国家立法体制或创设一种需国家确认的、新的法律制度，目前尚停留在探讨阶段。该类模式又可分为两种类型：长三角地区的区域法制协调型，承认地方对跨省立法权限的不足，主张创设行政协议这一新的法律制度以促进区域内政府间合作；东北地区的区域共同立法型，有关学者和当地立法实务界曾提议制定区域共同规章。

对于省级区域立法模式建构，可把握立法宗旨定位，从立法内容和形式方面进行创新。如广东省探索建构了“有机转化”型地方区域立法模式――将区域规划的精神与目标等科学转化为法律的责权利范畴、形式上体现为软硬法相融合的“融合法”特征。

对于跨省区域立法模式，可探索建构“区域示范法+区域法制协调”这一“双层”机制。即立足省级立法权限，借鉴美国示范法制度的有益经验，“通过制定示范法，由各法域借鉴或采纳同样的法律文本的方式来渐进地推动法律的统一化”[4]，由区域内各省共同制定促进区域发展的《区域示范法》，再结合各自省情，以“区域示范法”为文本，通过地方立法途径转化为相关省的地方性法规；同时，建立省际法制协调机制，保障法规在区域实施的实质公平。

注释：

[1]【英】亨利•萨姆奈•梅因：《古代法》，高敏、瞿慧虹译，中国科学社会出版社2009年12月版。

[2]叶必丰：《长三角经济一体化背景下的法制协调》，载《上海交通大学学报》( 哲学社会科学版)2004 年第6 期。

区域管理方法篇12

（一）国际背景：全球化下新区域主义的崛起与区域一体化的发展区域主义（Regionalism）最早出现于20世纪30年代，一般是指地理上彼此相连的国家或地区之间，通过政府间的合作和组织机制，加强区域内社会和经济发展的互动意识。20世纪90年代以来，随着经济全球化进程的加快，国际贸易竞争的加剧和生产组织结构的重组，区域主义和“新区域主义”（NewRegionalism）进一步崛起。美国宾夕法尼亚大学诺曼•D•帕尔玛教授在论著《亚洲和太平洋地区的新地区主义》中首次提出新区域主义概念，主张通过“多方面的”、“开放性”的国家或地区之间的联合，建立全面协调发展的国际新秩序。[1]新区域主义在西方国家产生了广泛影响并形成了热潮。在新区域主义的推动下，当今西方国家尤其是美国以大都市区为重点，通过构建大都市区的各种制度、政策和管治机制，实现跨行政区管治的“大都市区域主义”和“大都市区域治理”改革正在进行。与此同时，“涉及不同层次政府和发展主体之间以及同级政府之间的权利互动关系”（Newman,2000），通过区域各种集团的对话、协调和合作，以达到最大程度地动员和利用区域资源的“区域治理”理念和区域合作实践蓬勃发展。放眼世界，遍布全球五大洲的区域合作和“区域一体化协议”正在盛行，由27个欧洲国家组成的超国家联合体“欧盟”已成为当今世界区域一体化的典范；美、加、墨三国缔结的“北美自由贸易协议”及由此形成的“北美自由贸易区”成为了与欧盟遥相呼应的宏观区域联合体；东盟“10+1”的区域合作也正在积极推进；[2]跨国界或跨境的多边经济合作组织如“中华经济区”、“新—柔—廖成长三角”、“澜沧江—大湄公河地区的次区域经济合作”等方兴未艾。显然，当今世界是一个全球化和区域化并行发展、全球主义和新区域主义共同崛起的时代。为了迎接和应对全球化带来的机会与挑战，当今世界的新区域主义方兴未艾，区域合作与区域一体化正在蓬勃发展，这给我国政府和学界提出了新的研究课题：如何应对全球化和区域化带来的新挑战和新问题，打造区域间合作的平台，以提升区域竞争力，推动我国的区域协调发展和区域一体化进程？这是需要区域公共管理研究予以专门探讨和回答的问题。

（二）国内背景：市场化下区域公共问题的凸显与区域合作的推进古典经济学的经典代表A•斯密认为，当自由市场经济发轫之际，政区间的竞争就不可避免。在他看来，如果一个国家不能提供对产权的有效保护，那么，资本所有者就会迁往其他国家，从而促进国家间政区竞争机制的形成。因为“土地是不能移动的，而资本则容易移动。土地所有者，必然是其地产所在国的一个公民。资本所有者则不然，他很可能是一个世界公民，他不一定要附着于哪一个特定国家”。[3]（P408）从我国的实际情况看，改革开放以来，在我国经济市场化和社会开放化的背景下，区域间竞争已经出现并有愈演愈烈之势。一方面，经济发展中形形的地方主义、山头主义等恶性竞争屡禁不止；另一方面，先发地区之间追赶式的激烈竞争此起彼伏。这表明，如何趋利避害，规范区域间的竞争行为，促进区域间的良性合作，是区域公共管理需要认真研究的课题。同时，如何应对经济市场化下大量区域公共问题的凸显，也是区域公共管理亟待研究解决的问题。在传统的农业社会甚至工业社会条件下，社会的公共问题相对单一，公共事务比较简单，加之社会处于一个封闭发展的时期，因而国内某个行政区域内的政府能够在自己的管辖权内较为得心应手地去解决和处理其内部公共行政问题，生产和供给相应的公共物品与公共服务，而无须寻求外部支援和相互合作。但是，伴随着中国改革开放的深入和市场化的推进，许多地区的“内部”社会公共问题与公共事务已变得越来越“外部化”和无界化，跨行政区划的“区域公共问题”逐渐凸显，并有复杂化、多元化和规模化之态势。[4]如跨国或跨行政区划的环保问题、食品药品安全问题、人口与资源问题、流域治理问题、基础设施建设问题、区际法律冲突问题、地区稳定问题、流行病的防治问题以及区域发展的协调互动等等，已经远远超出单边行政的能力域限，以往某个地方政府进行的单边公共行政已无法应对大量的“区域公共问题”，而相关区域内由双边或多边的地方合作或联合治理便提上议事日程。在上述背景下，我国省际间、地区间的合作，如“长三角区域合作”、“环渤海区域合作”、“泛珠三角区域合作”、“粤港澳大珠三角区域合作”、“珠三角经济一体化”等正在蓬勃发展。[5]（P10-11）这需要从区域公共管理的层面，研究探索如何建立健全系列的区域合作机制、联动机制等，以共同应对解决大量的区域公共问题。

二、中国区域公共管理研究的发展

中国区域公共管理研究的发展大致分为两个阶段。

（一）区域行政研究阶段（20世纪80年代初至90年代末）

该阶段的主要研究成果集中在三个方面：一是对改革开放先行点和发达区域的实证研究。如中山大学在国内最早开设行政管理硕士点“区域行政”研究方向，并率先对广东、香港、新加坡的行政管理模式进行研究，先后出版了《广东行政改革研究》、《香港行政管理》和《新加坡行（市）政管理》等著作和发表系列论文。二是政府间关系研究。这些研究主要关注中央政府与地方政府关系、地方政府间关系以及在转型过程中政府间关系的演变，如林尚立的《国内政府间关系》、谢庆奎的《中国政府的府际关系研究》、薄贵利的《集权分权与国家兴衰》和辛向阳、董辅乃等学者的研究。三是行政区划研究。区域行政与行政区划密切关联，甚至许多区域行政问题之所以产生就是因为行政区划的约束。刘君德等在《中国行政区划的理论与实践》、《中外行政区划比较研究》、《从封闭走向开放———中国行政区经济透视》、《中国省区经济研究》等系列论著中，明确提出“行政区经济”概念，用以分析我国现实生活中普遍存在的“画地为牢”、“各自为政”、“上有政策，下有对策”等形形的地方保护主义现象，并研究了中国行政区划的历史渊源、现实利弊以及调整改革问题。同时，还有一些学者关注省管县体制、市管县体制等。[6]此外，区域经济学有大量的对区域公共问题的研究，从经济学角度研究区域经济发展与区域关系的协调，这类研究多侧重从国家宏观战略的角度来分析具体区域的整合与发展，或从某一区域的角度来分析其战略定位，以促进该区域的可持续发展。

（二）区域公共管理研究阶段（20世纪90年代末以来）

从1998年开始，为了适应经济社会发展和公共管理学科发展的需要，中山大学相继在行政管理博士点、博士后流动站以及教育部重点研究基地行政管理研究中心、行政管理重点学科设置了区域公共管理研究方向，至今已取得丰硕的成果。先后出版了如《珠江三角洲公共管理模式研究》、《区域公共管理导论》、《区域公共管理的理论与实践》、《当代中国地方政府间横向关系协调研究》、《当代中国地方政府间竞争》等10多部论著，并在《政治学研究》、《中国行政管理》、《中山大学学报》、《学术研究》发表了系列较有影响力的学术论文，有关论文观点已被全国不少重要刊物引用。这些论著的出版和论文的发表，明晰了区域公共管理研究的基本路向，构建了国内区域公共管理研究的基本理论框架。国内其他学者也从不同角度研究了区域公共管理的相关问题。据粗略统计，目前开展这方面研究的主要大学有中国人民大学、浙江大学、中山大学、厦门大学、华东师范大学、西北大学、南京师范大学、苏州大学、湖南大学、福建师范大学、湖北大学、郑州大学等高校及中国行政管理学会等学会和研究机构，发表了1000多篇相关的论文和出版了一批著作。同时，国家社科基金研究项目、教育部社科研究项目及许多省市高校项目指南都设立了“区域公共管理研究”选题，仅以2008年国家社科基金立项项目统计，就有15项相关项目获得国家社科基金资助。具体来看，目前区域公共管理研究主要集中在如下几个方面：一是区域公共管理基本理论的研究。随着区域公共管理研究的兴起，对区域公共管理基本理论的探讨吸引了不少专家学者的兴趣。如区域公共物品治理、区域公共管理制度创新、区域政府公共管理职能的变革、区域公共管理视野下的行政区划问题、区域公共管理系统分析、区域公共管理的多元主体协调等方面的研究。二是政府间竞合关系研究。随着近些年来地方政府间横向关系的蓬勃发展，越来越多的学者进行了地方政府间关系协调、地方政府间合作、地方政府间竞争以及长三角、珠三角、环渤海区域合作等问题研究。如“当代中国政府间横向关系协调研究”、“当代中国政府间竞争关系研究”、“政府间竞合关系研究”、“珠三角公共管理模式研究”、“长三角区域合作研究”等论著的出版和论文的发表。三是流域治理的研究。流域治理是典型的区域公共管理问题。近年来，已有若干篇博士论文围绕“流域水污染网络治理机制”、“珠江流域公共治理中的政府间关系协调”和“政府主导下的流域生态补偿机制”等问题进行研究。还有不少学者就“流域污染治理机制”、“流域治理制度框架”、“流域治理中的政府间环境协作机制”、“流域治理模式”等方面问题进行研究。总体上看，国内区域公共管理研究正在发展，其学者社群也正在形成和发展。但国内区域公共管理的研究尚存在如下不足：一是区域公共管理理论体系有待完善。尤其是区域公共管理的方法论、区域政策工具研究目前还几乎是空白。二是对中国改革开放的深入及现代化发展中出现的大量区域公共问题，如大都市区治理、不同功能区域的管理、流域治理、跨界跨行业协调联动机制的建设以及区域治理的制度化、法制化建设等，目前还缺乏具体、深入的研究探讨。三是国内以往的相关研究主要是关注中国，采用的是中国问题研究法（sinologicalapproach），而对国外区域公共管理的理论研究和实践经验的借鉴尚关注不够，尤其缺乏系统、深入地比较研究。

三、中国区域公共管理研究前瞻

（一）区域公共管理方法论研究

研究方法对一门学科的发展非常重要。区域公共管理研究本质上是问题导向的，其发展虽然需要通过理论到理论的思辨与演绎以使新的理论更深刻、更精细，但更需要从现实的问题出发，树立研究的问题意识，通过理论与实践的高度互动，以检验理论的合理性与有效性，并进一步推动理论的发展。因此，对区域公共管理的方法论进行深入地研讨，运用科学规范的研究方法，是促进区域公共管理研究深入发展的重要前提。国外在此方面的研究已经具有比较完善的方法论，如运用博弈理论分析区域间的竞争与合作，运用制度分析方法分析都市圈的区域公共问题治理，运用交易成本政治学分析大都市区治理模式，运用政策分析方法研究区域发展，运用政治经济学方法分析区域经济一体化问题等。从我国区域公共管理的研究现状看，目前对此方面的研究尚较为薄弱。

（二）大都市区和城市群的治理研究

一是大都市区治理研究。相关研究表明，随着经济市场化和城市区域化的发展，目前我国正在逐步发育形成的有都市区。[7]都市区的出现，使我国城市政府管理面临着许多新的问题和挑战，如何从区域公共管理的视角，研究并借鉴国外大都市区治理的经验，探索具有中国特色的大都市区治理路径具有重要意义。二是城市群的治理研究。与欧美早发内生型现代化国家的城市化道路不同，后发国家和地区的城市化道路主要是大城市群。在大城市群中，城市之间相互的交流和交易的活性化是大城市群的活力所在。如何有效地防止和治理大城市病，是区域公共管理中亟待解决的问题。今后20-30年，中国在长江三角洲、珠江三角洲、京津唐地区将会出现几亿人口规模的大城市群，这意味着中国将面临建设人类历史上史无前例的大规模、高密度的城市社会的挑战。

（三）区域政策研究

改革开放以来，中国区域政策经历了以经济特区为重心的沿海地区优先发展阶段、以浦东开发为龙头的沿江沿边地区重点发展阶段、以缩小区域差距为导向的西部大开发阶段和以区域协调发展为导向的共同发展阶段。从政策效应看，它培育了经济发展的重点区域，促进了欠发达地区的发展，增强了区域发展的协调性，拓展了区域合作的深度和广度，丰富了区域发展的内涵。但目前，区域政策尚难以有效解决区域差距过大的问题，现代区域政策框架仍在探索阶段，实施过程中的协调机制不完善以及政策工具过于“简单化”。[8]在区域政策目标、政策框架、政策机制、政策实施工具和政策绩效评价等方面仍需深入研究。

（四）流域治理问题研究

我国已进入了环境压力剧增、污染危害高发的阶段。而在这其中，与水有关的问题相当突出，尤其以跨界水污染最为典型。如近年来的松花江水污染问题、清水江水污染问题、太湖蓝藻问题以及新安江、东江流域生态补偿问题等。流域治理涉及流域管理与区域管理关系，生态补偿问题，上、中、下游地方政府关系以及地方政府间关系诸多复杂问题及其合作、协调关系。

（五）跨区域、跨行业协调联动机制问题研究

如前所述，随着我国改革开放的深入和区域经济的发展，跨区域、跨行业的区域公共问题日益凸显，如医药食品安全监管、跨境警务合作等。以食品安全监管为例，从2004年开始，食品安全由地方政府负责的基调就已经定下来。《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》提出，地方各级人民政府对当地食品安全负总责，统一领导、协调本地区的食品安全监管和整治工作。新的食品安全法草案也明确地方政府对本行政区域的食品安全监督管理负总责。但是，许多地方政府基于自身利益的考虑，并没有对食品安全问题进行强有力的监管，如三鹿问题奶制品事件。[9]另一方面，一旦出现问题，也缺乏区域间的及时通报及联动机制，而往往以简单化的“区域封杀令”为首选。如2005年北京市食品安全办公室宣布全面封杀广东潮安凉果事件。[10]可见，跨区域、跨行业区域公共问题的协调联动机制研究是区域公共管理研究中十分值得拓展和深入研究的内容。

（六）不同功能区的区域协调发展问题研究

“十一五”规划提出我国区域将划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，并将实施不同的区域政策，预示着未来中国经济社会发展方向更加明确，在生态保护上更有约束力，在政绩考评上更有针对性。显然，如何实现这些区域间的协调发展以及每类主体功能区内部的协调发展问题，对优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区实施分类管理的区域政策及科学的绩效评估是区域公共管理值得深入研究的问题。如财政政策、投资政策、产业政策、土地政策和人口管理政策等。[11]此外，还要特别关注老少边穷等落后地区发展的问题。老少边穷地区由于地理位置相对偏远，经济基础相对薄弱，基础设施相对落后，社会发展相对较慢，形成了区域发展中的落后地区。如何完善对这些地区的基础设施、科技、教育、文化、医疗卫生等公共服务领域方面的扶持机制，促进这些地区的发展，是区域公共管理研究不可忽视的问题。

（七）区域一体化与区域合作的制度化和法制化研究