乡村治理篇1

就乡村治理而言，考察面很多，例如选举、政府职能、财政收支体制等。这些问题我们也将有所涉及，但不是我们的线索。我们考察的线索是乡村公共事业（如道路建设、校舍修建、饮用水供应、垃圾处理等等）的决策、融资、实施与监督过程；考察的主要内容是围绕这些公共事业的建设，厘清这些国家决策权力在乡村基层政府与上级政府之间是怎样分配的、这些公共事业是怎样融资的（特别是各级政府在融资过程中的作用如何），以及这些公共事业是怎样实施与监督的。之所以如此，主要是考虑到改进乡村治理的基本目标之一是要促进乡村公共事业的建设、改善乡村的生产与生活环境，建设和谐的乡村社会。

我们的分析在理论上参照治理的分析框架。治理理论为我们提出了一个比较理想的目标模型，各国的现实状况与这个理想模型相比较一定是有差距的，我们要分析这个差距，同时找出形成这些差距的原因，进而讨论我们可以从中学习到什么样的经验和教训。

根据治理理论的分析框架，完善的公共品供给应该具备以下九个要素：（1）合法性，即关于公共品提供的决策被自觉认可和服从；（2）透明性，即有关的决策和执行过程是公开的；（3）责任性，指的是有关管理人员对其行为的负责程度；（4）法治，即法律成为公共管理的最高准则；（5）回应（responsiveness），它的基本含义是，公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时的和负责任的反应；（6）有效，主要指公共品的决策和执行富有效率；（7）参与，指决策和执行的过程有人们的广泛参与；（8）廉洁，指有关的决策人员奉公守法、清明廉洁，公职人员不以自己的职权谋私；（9）公正，即不同性别、阶层、种族、文化程度、宗教和政治信仰的公民在享有公共品的服务方面是平等的①。

一个国家在公共品的提供问题上，是否符合以上九个标准，能否达到上述理想状态，取决于一系列的因素。已有的研究表明，一国的经济发展水平、民主制度的完善程度、中央与地方的权力分配关系、法律制度的完善程度、大众传媒的开放程度等都是影响善治的变量。理论上，一个国家经济越发达，在公共品的提供上就会越充分，决策人员就越有经济资源去回应居民对公共品的需求。因为回应充分，所以也容易在“公正”和“有效”方面有好的表现。健全的民主制度则是合法性、透明性、法治、参与和廉洁的保障。中央和地方的适当分权可以提高决策的效率，也有助于厘清各级政府的责任。传媒的开放程度对监督的影响很大，开放的媒体有助于治理过程的公正、廉洁、透明和高效。这些方面都是我们要研究的。不仅如此，我们还要研究乡村的经济、社会、人口规模和构成等要素，因为它们对乡村公共品的提供也有很大的影响。

我们将考察和分析德国、匈牙利、印度和我国乡村治理，比照善治的理想状态和影响善治的变量，分别就各国在乡村公共品提供的状况，以及造成这些状况的原因进行分析。本文是建立在这些研究基础上的比较分析。

二、通过比较获得的初步观察

1.经济发展水平与民主制度的影响

通过四个国家的比较，我们发现经济发展水平极大地影响着乡村公共品的提供状况。从四国情况来看，德国乡村公共品在数量和质量上都比匈牙利好，匈牙利的状况大大优于中国，中国的情况又略微优于印度。这与德国的人均国内生产总值高于匈牙利，匈牙利大大高于中国，中国略微高于印度的情况是一致的。因此，经济发展水平对公共品的供给数量和质量有决定性的影响。

但是，经济发展水平不能自动解决与公共品提供有关的一切问题，比如公共品提供过程中的合法性、透明度、责任性、效率、廉洁、公正等问题。并不是经济发展水平越高，这些方面的情况就一定越好，经济发展水平越低，这些方面的情况一定就越差。德国和匈牙利的经济都比较发达，而且两国的民主制度都比较健全，但是在乡村公共品的提供方面，匈牙利却有很多问题，主要是效率低下。效率低下的主要原因是地方政府过于散碎②，中间层级的政府过于弱小，没有干预和协调的能力，致使一切跨地方政府的公共事业都难以开展。虽然部分地方政府横向联合起来的各种地方政府协会起到了一定的弥补作用，但是散碎的地方政府和弱小的中间层级政府构成了制度性的障碍。匈牙利地方政府的散碎化，是对1990年代以前体制下匈牙利地方被强迫合并的一种反弹，改革以后，人们唾弃过去的强制合并，各地纷纷要求建立自己的村镇政府，整个社会的思潮也赞美这种做法，造成村镇地方政府数量大增，规模大大缩小，产生了新的困难。目前改革地方政府，尤其是解决地方政府规模过小的问题，正在匈牙利全国上下进行热烈辩论。

经济不发达固然严重制约着公共品的提供，但是其他方面的制度和机制可能使得情况变得更糟，也可能使得糟糕的情况有所缓解。中国的经济发展水平与印度相当，都远远落后于匈牙利和德国，所以在公共品的提供水平上远低于匈牙利和德国。但是印度的民主制度使得乡村公共品的提供在决策的合法性、参与、透明度、回应性、廉洁和公正方面都有优良的表现。同时印度政府掌握的资源较少，所以印度大力发展非政府组织，使得国内外的非政府组织在乡村公共品的提供方面起了很大的作用，政府与非政府组织合作，利用非政府组织调配资源的能力，从一定程度上弥补了政府资源匮乏的困境。虽然从总体上看，中国乡村地区的公共品与印度相比，在数量上更充足些，质量也更高一些，同时中国的公共品提供在决策和实施的效率上比印度高，但是中国乡村公共品供给与善治的几个标准相比差距依然很远：合法性的程度低、民众的参与度低、不透明、回应性差、有很多的腐败现象、不够公正，造成很多地方的乡村地区公共设施落后，或者造成政府改善基础设施的努力反而会导致群众抗议。虽然不够普遍，但是在中国的一些地方，高效率的建设恰恰是社会高度紧张的原因。高度的社会紧张，造成群众和乡村政府之间的对立，最终会损害地方政府的决策和实施效率。

2.政府间责任与权力分配的影响

通过对中国、德国、匈牙利和印度四个国家的比较，我们发现，政府间权力与责任的分配，以及决策在政府间的传导机制对公共品的供给产生了重大的影响。

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研究表明，中国的政府间责权分配与其他三国的政府间责权分配有巨大的差异。简单说来，德国、匈牙利和印度的政府间责权分配是清晰的，有些任务上级政府不能随意摊派给下级政府，而有些上级规定的任务对下级来说不是强制性的。而在中国，情况大不相同：首先，政府间责权分配是模糊不清的；其次，所有的任务都可以下派给下级政府；第三，所有上级规定的任务对下级来说都是强制性的。综合比较，具体表现如下：

首先，正如我们在德国、匈牙利和印度所看到的，这些国家的地方政府法律都清楚地规定了地方政府的责任，以及相应的决策权力。相关的法律规定甚至清晰到幼儿园、小学、中学、技术学校、公园、图书馆、老年人福利住房、残障人教育与福利住房、道路交通建设与维护、供排水系统建设与维护等等责任和决策权力分别属于哪一级政府。法律的规定是细致的，一目了然。但是，中国的法律对各级政府的责任和权利的规定则非常模糊。我国地方各级人民代表大会和政府组织法第五十九条和第六十一条规定了地方各级政府的职能，只是笼统地要求地方各级政府要“执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作”，但在任务分配方面不再有具体的规定。

其次，在德国、匈牙利和印度，有些责任是不能随便下放到基层政府的，法律清楚规定了某一水平的政府有哪些责任、没有哪些责任。比如，在匈牙利，就教育类的责任分配而言，法律明确规定，学前和小学教育是乡村政府和城镇政府的责任，不是县政府的责任；而中学、技术学校和残障人学校教育是县政府的责任，乡村和城镇政府没有这方面的责任。县政府不能把举办中学、技术学校和残障人学校教育的责任下派给乡村和城镇政府。中国则是上级政府可以把所有责任无限下派给下级政府直到最基层的乡镇政府。我国的地方人大和地方政府组织法第五十九条第一款规定，省、市、县政府应执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议，以及上级国家行政机关的决定和命令；第六十一条第一款规定，乡镇政府应执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令③。村委会组织法也规定，村委会要接受乡镇政府的指导和帮助，协助乡镇政府工作④。这样，在法律且事实上，就导致了上级政府可以将一切任务都下派给下级政府，直到最底层的乡镇政府，甚至村民委员会。

第三，在德国、匈牙利和印度，对基层政府来说，并不是所有的责任都是强制性的，有些责任是自愿性的，就是说地方政府可以根据自己的实际情况决定是否举办某项公共事业。每项公共事业是否是某级政府的强制性责任，法律都有清楚明确的规定。例如，在匈牙利，学前和小学教育是乡村政府的强制性责任；而图书馆、文化中心、影剧院等则为自愿性的责任。但在中国，一切任务都是强制性的。法律根本没有赋予基层政府自主选择的空间。由于法律没有规定具体的某项责任只能下派到哪一级政府为止，又由于法律要求下级政府必须执行上级政府的决定和命令，完成上级政府交办的任务，所有一切责任都可以下派，而且一切责任都是强制性的。

在我国，上级政府将任务转移给下级的另一条途径是党的系统，各级政府受同级中共党委的领导，而党的组织原则之一是下级服从上级，所以上级政府的任务可以提交党委形成党的决议，或者上级政府的任务本身就是同级党委决议所提出的，这个决议下派给下级党委，再通过下级党委转移给下级政府，如此不断地向下转移，乃至乡镇政府和村委会⑤。这种状况在德国、匈牙利和印度是不存在的，不用说这些国家存在着上级政府的执政党与下级政府的执政党分属不同党派的情况，不同党派之间不但没有从属关系，甚至可能是对立关系，转移公共事业建设的任务根本无从谈起；即使上下级政府的执政党都属于同一个党派，法律也已经清楚规定了哪些公共事业建设的任务是由哪一级政府承担的，把建设任务转移给另一级政府，即使主观上转出方与接受方都愿意，也是违法的，是绝不允许的。相比之下，我国的体制特点造成了一系列严重的问题：首先，它造成了互相推诿的现象，需要建设某项公共事业时，没有人知道应该由哪一级政府去提出和实施，各级政府都可以尽量把这份责任推卸到其他层级的政府那里去，尤其在公共事业出现短缺需要追究政治责任时，因为没有清晰的法律规定，各级政府更是互相推诿，以致有关责任不了了之。

其次，我们没有制度保障，可以清楚明确地阻止上级政府任意“盘剥”下级政府直到乡村的意图。如果我们像德国、匈牙利和印度一样，法律明确规定某些任务不是强制性的，是乡镇政府或村委会可以自主决定的，而且某些任务是不得下派给下级政府的，那就可以大大制约上级政府“盘剥”下级政府的企图，大大增加村民自治乃至乡镇自治的空间。

第三，它导致基层政府和村委会的行为严重扭曲，要完成所有的任务是不可能的，所以基层政府要么最大限度地从居民那里汲取资源，造成居民与基层政府严重对立；要么谎报数字隐瞒真相做表面文章来欺骗上级政府，或者两者兼而有之。

其他方面的问题也是显而易见的，因为整个体制的决策是自上而下的，所以谈不上利益相关者的参与，也无法做到决策过程透明。这些决策很难得到普通群众的认可和自觉服从，也就是说合法性不足，同时因为没有自下而上式的多主体参与，责任回应性很低；没有自下而上的监督，廉洁难以保证。

3.村与乡镇治理结构的影响

如前所述，政府间责任和权力的分配，以及决策传导机制的差异对乡村治理造成了巨大的影响，它们制度化地界定了乡村治理能够自主转圜的空间。在有限的空间内，村与乡镇治理结构的不同也会产生不同的影响。我们以乡村政府或村委会的决策过程为例，来分析乡村治理中的核心人物（如下表所示）。

我们来考察一下这些核心人物在决策与实施过程中起什么样的作用，先从匈牙利的村镇公务长（notary）谈起，这是一个公务员的职位，也是一个非政治性的职位，跟村镇政府的换届选举没有关系，其工作业绩由内政部根据公务员的有关法律规定进行评定，而不是由当地居民来评定。因此，这个职务没有任何的决策权，而决策和实施权完全在经由选举产生的村镇长手里，村镇公务长要确保村镇长的决策和实施符合法律规定，即村镇长在考虑某件事情时，他要事先告知其相关的法律规定，在决策的过程中他要纠正不符合法律规定的部分；在实施的过程中他也要时时地对照法律，确保整个过程符合法律规范。如果决策和实施过程中出现违反法律的状况，他应该拒绝为相关的指示背书（所有村镇政府的指令、签订的合约、以及提交的报告都必须同时有村镇长和村镇公务长的签字才是有效的）。由于他要关照决策和实施的法律面向，因此要求村镇公务长应该是律师出身。德国没有村镇公务长这个职务，但是德国的村镇长要完成匈牙利的村镇长和村镇公务长两个职位应当完成的工作，因此，德国的村镇长大多数也是律师出生，因为其他职业的人很难担负起需要复杂法律知识背景的村镇长的工作。同时，无论德国、匈牙利还是印度，村镇长都是经由自由、开放、透明、竞争的选举产生，村镇长是得到了选民充分授权的决策者，他的决策计划也得到了选民事前的考察，同时他本论文由整理提供

的决策效果还要受到选民在下次选举中投票考验。正是村镇长及村镇公务长候选人的特殊要求使匈牙利与德国乡村治理满足合法性条件在我国乡村治理结构里，没有类似村镇公务长这样的角色，它反映了我国乡村治理的法律制度很不完善，缺乏必需的法律规范，也就没有了遵守法律规范的必要。同样重要的是，我国乡村治理的核心人物在决策过程中很难照顾到居民意愿，因为民意对这两个职位产生过程的参与非常有限，对这两个职位的监督和制约也极为有限。党支部或党委书记是由上级党委经由党员大会同意任命的，这个过程没有普通民众的参与。虽然近年有些地区的村庄在党支部书记的任命过程中采取所谓“两票制”的做法，尝试整合普通群众的民意，这些新的举措值得鼓励，但是到目前为止效果如何还不甚清楚，而且即使是这种举措，实行的地方也很少。而乡镇党委书记的任命方面，还没有尝试整合民意的举措⑥。村主任的产生过程，虽然近年的选举在透明、公开、公正方面有进步，但还是受到了很大的限制。乡镇长的选举虽然也有“公推公选”的新举措，但是实施的过程仍然有很多制约，实施的乡镇数量也很少。总的来说，我国乡村治理的核心决策人物较少反映民意，也较少照顾到是否合乎法律规范，这也造成了许多弊病。

4.融资机制的影响

德国乡村公共事业项目的融资完全由政府预算提供。虽然政府不禁止私人捐款建设敬老院、残障人福利机构、初级教育机构等，但是政府有责任和义务提供这些方面的基础，私人提供的这些服务只是给有关人士提供了更多的选择，政府不能以已经有私人投资为借口不建设这些项目。进一步地，一个项目的融资方式和结构与该项目的性质有关。由联邦政府和州政府委托的地方政府建设的项目，则其全部开支由联邦政府和州政府以专项转移支付的方式拨付。由法律规定强制性地由地方政府建设的公共事业工程，则由地方政府与州和联邦政府共同承担，联邦预算和州预算则根据给定的公式统一为各地方政府拨付一定的资金，地方政府从自己的预算中拨付其余的支出。由法律规定地方政府可以自主决定的项目，地方政府要全部从自己的预算中支付，也可以由本地区的公民投票决定建设某个项目，并为这个项目单独设立一项一次性的税收。值得注意的是，政府举办的公共事业项目，不接受任何企业或个人的捐助。企业和个人可以自己出资举办某项公共事业，但它们不能出资让政府去操办这一项目。

匈牙利是单一制国家，中央政府在名称上不叫联邦政府，中央政府以下没有一个权力广泛的州政府层级。匈牙利也有中央政府全额拨付委托地方政府实施的项目，有村镇政府与中央政府共同融资而由村镇政府举办的公共事业项目，有完全依靠村镇政府预算的自主选择的项目。政府不禁止私人举办公共事业项目，但不能替代政府提供同样设施和服务的任务。匈牙利的村镇公共事业项目的另一个资金来源是欧盟的资助，这在2004年加入欧盟后成为可能，当然目前这项资金来源的数量还很有限。由于村镇政府的常规财政收入不足，村镇政府更多地依赖的是居民公决，并收取项目导向的一次性税收来给村镇的自主选择项目进行融资。

中国的财税体制在政府间的收入划分上是很明确的，而且是向上级政府特别是中央与省政府集中的。但是在支出责任的分配上无相应的法律规范。正如前文已经指出的那样，事实上支出责任通过地方政府组织法和村委会组织法的规定以及党系统内下级服从上级的体制不断地转移到乡镇政府和村委会，乡镇政府和村委会非常有限的收入完全无法应付不断转移下来的建设责任。一个办法是向上级政府申请补助，但这些补助的数量极其有限。即使是这笔微薄的补助，也是通过地方政府与上级政府的谈判来达成的，而没有清楚明确的公式或规章可循。谈判年复一年地进行，谈判的结果也在年复一年地变动，因而地方政府在公共事业建设上的融资能力很不稳定。更为严重的是我国财政转移支付的专款不能专用，中央财政转移支付常常全部或大部分被基层政府挪作他用，这在其他三国都是不可想象的。融资不足和融资渠道不明的问题造成了我国无法公平有效地利用有限的资源在乡村地区进行公共事业建设，使许多乡村公共品供给处于极为匮乏的状态。

5.监督机制的影响

监督是确保基层政府以合乎法律规范的方式实施法律规定的任务，包括动议提出、决策、筹资、资金使用、项目建设以及交付使用与维护。在德国、匈牙利和印度，反对党在民意机关内外的监督和自由的新闻媒体的监督是强有力的，它使得任何水平的政府都不敢有明目张胆的违法行为。除此之外，对基层政府的监督还有来自中央政府的力量。匈牙利中央政府在各地区设置了公共事务公署（publicaffairadministration），这些公署最重要的职能就是监督地方政府的行为并使之符合有关规范。这些公署的监督并不是在发现地方政府的不当行为以后变更地方政府的人事和改变它们的决策，公署没有这个权力。公署对地方政府行为恰当与否的考察角度，只能是决策和执行是否符合有关法律的形式规范，它无权评判地方政府的行为恰当与否，比如它无权评判一项公共事业的决策是否有利于当地居民的利益，它只能评判诸如一项决策是否经过了法律规定的投票程序等等。当公署确信某个地方政府的某项行为不当以后，可到法院对地方政府的行为提起公诉，地方政府依从法院的判决维持、撤销或修正自己的行为，但公署无权直接指令地方政府采取或不采取某项行动。

我国的监督非常薄弱，这是众所周知的。虽然在反对党的监督和新闻媒体的监督方面我国与上述国家没有可比性，但是这些国家的监督机制仍然有许多值得我们认真思考的地方。富有启发意义的一点是，这些国家的监督“对事不对人”，我国的监督则倾向于“对人不对事”。具体地说，在确保基层政府的行为符合上级政府的规范方面，德国、匈牙利和印度依靠的不是基层政府的人事由上级政府控制和监督，因为基层政府的执政者与上级政府的执政者可能分属不同党派，而国家的整个行政机制仍然能够井然有序地运行，重要的原因之一是法律规范了行政秩序，无论什么人，只要按相关的规范行事就可以了。但在我国，对下级政府的约束主要依靠任命下级政府的人事来实现，关于决策的程序和规范、责任和义务的分配等等没有明确而具体的规定，通过任命服从上级命令的人、领会上级意图的人来实现上级政府对下级政府的领导。这种机制有一定的效率，缺点是难以对其实施监督，不仅因为没有规范政府官员行为的法律可遵循，而且即使有法律，也因为上下级在人事上的亲密关系，上级不可能站在客观的立场根据一般性的、非人格化的法律来监督下级的行为。

三、初步的结论

与德国、匈牙利和印度相比较，我国乡村治理存在着巨大的缺陷。经济发展水平固然是我国乡村地区治理绩效不佳的原因，但是我国乡村治理绩效欠佳还有很多原因，如我国法律在政府间责权分配的规定上模糊不清，上级可以无限制下派任务给下级，上级下派的所有任务都是强制性的，乡村基层的自治和自主空间被极力压缩；乡村治理结构反映民意不足，对决策和实施过程是否合乎法律程序的关照不够；融资渠道不畅通；对各级政府的监督过度依赖上级机构和党的组织，而上级机构和党的组织又任命了下级政府的人事，因此监督难以到位等等，造成或加剧了乡村治理的不良状态。当然，其他国家，特别是匈牙利和印度，也不仅有良好的经本论文由整理提供

验，其教训也值得我们吸取，比如匈牙利地方政府散碎化带来了巨大的负面影响；再比如印度也存在资源分配非常不平衡的问题，在城乡之间、地区之间有巨大的差别，富裕的城市地区，公共品的供给比较充分，但是大多数贫穷落后的地区，公共品的供给也都量少质次；此外，印度在公共品提供过程中也存在着巨大的腐败，如此这些弊端均值得我们引以为戒。

注释：

①俞可平，“善政：走向善治的关键”，文汇报，2004年1月19日。

②匈牙利地方政府有3200多个，平均每个政府下辖人口3000多人，多数人口集中在布达佩斯等大城市，所以村镇政府的规模是很小的，有些村镇政府下辖人口只有一两百人。

③见2004年10月27日公布的地方人大和地方政府组织法有关条款。

乡村治理篇2

一、视角、理路及问题的提出

三峡工程建设是中国20世纪末国家加速工业化战略的重要体现，并因其“百万移民”和库区生态重建而为世界关注。10年来，三峡工程建设的成功、“开发性移民”政策的创造性实践以及对库区生态保护的强化等已是不容置疑的事实。但无论是三峡库区生态重建还是该地区社会结构变迁及社会建设，都是一个长期过程，而对这一过程做“历史的”和“正在发生的”两个维度的检视，是事物发展的应然要求。

社会建设是一个系统，并与一定的经济发展水平相联系。在通常情况下，一个国家或一个地区的社会建设，是该系统基于进化的渐变过程。但三峡库区的社会建设，因地区工业化的跨越式发展——大规模工程建设和由此产生的“百万大移民”而具有特殊性，即三峡库区的社会建设包含着社会结构变迁的内容。

在三峡库区“百万移民”的迁建与安置中，由政府主导的行政性、大规模工程移民的非自愿性和工程建设进度加快等多种因素使然，促成了“百万移民”的安置进程呈现出四个特征：安置时序的约束性，安置方式的受限性，工程建设加速对安置规划构成“倒逼机制”和安置过程带有完成行政任务的“色彩”。在这四个特征的交互作用下，三峡库区的社会转型有别于因渐进工业化导引的社会转型的速率和方式而具有突发性；因而整个三峡库区的社会回应能力——在一定社会结构中公众依据社会和自身价值准则，参与对公共政策的应答、认同、实化及实践(互动)的能力是有限的；同时，这种“有限”不仅仅表现在人们认知、心理和个体承受能力等方面，而且还表现在三峡库区是中国最贫困的地区之一的社会条件不良、生态环境脆弱、土地资源承载能力低和产业基础极度薄弱等方面。

笔者在参与主编国家社科基金项目《重庆“移民经济”研究》后，为开展“移民社会学”研究，曾于2005年3月至2008年1月，先后6次到重庆三峡库区做实地考察。笔者注意到：一方面，在大规模移民中，当行政力量对库区的社会回应能力及移民回应方式的选择形成主导与规制后，客观上生成出“移民社会”这类特殊的经济社会现象、生存形态和社会结构变迁模式；另一方面，以经济发展为基础的社会建设既不是经济建设的“副产品”，也不应落后于该地区的经济发展水平；当三峡库区的“移民社会”逐渐生成为一种特殊的社会结构和形态，并随着2006年国家实施新的库区移民补偿政策而得到强化时，与三峡工程逐渐被确认为国家公共产品相联系的是，移民社会、移民群体的文化及社会心态也随之形成；再一方面，三峡库区移民社会重建与治理的基础——乡村治理依然面临多重具有历史承续特征的结构性矛盾，而且这些结构性矛盾正悄然地发生着某种变化：如三峡工程建设与三峡库区生态环境保护之间的矛盾，正转化为三峡库区移民乡村土地资源与人口严重超载之间的矛盾；如三峡库区的城市化与农村剩余劳动力转移的矛盾，正演变为乡村社会建设与治理主体弱质化的矛盾等等。或许正是因为这一“历史的”和“正在发生的”过程蕴含着多重启示，从而为开展“移民社会”研究和思考“移民社会学”这一研究命题提供了可能。

二、对三峡库区乡村人口超载历史基元的检视

三峡工程建设在国家战略设计及实施中，包含了经济、社会、人口与生态环境保护有机统筹的主旨，如实施“开发性移民”政策和“退耕还林”政策等等，因而它有别于新中国历史上其他水库移民的非统筹的取向和过程及方式；虽然“开发性移民”政策的核心是“以人为本”的统筹性移民安置，但其作为一种全新的尝试，又具有探索、创新与试错的性质，如实践中对三峡库区移民“后靠安置”方式的部分修正和对移民后期补偿政策的再调整等。

(一)三峡库区乡村治理中人口超载的现状

按2009年三峡工程建设坝前水位达到175米的设计要求测算，重庆三峡库区将动态迁建和安置107万移民。其中，规划设计的库区农村移民安置约41万人。减去农村移民安置中10万外迁移民，仍有31万多农村移民需在重庆三峡库区内以“整体后靠”和“插花”方式安置。对于这一规划安置的总量，若考虑到三峡工程建设长达10年以上的周期以及与这一过程相伴随的重庆库区每年平均12％o的自然增长或约7％0的人口净增长数；考虑到三峡库区为了保护生态环境，国家实施了25度以上坡地“退耕还林”所减少的土地数量，即按此要求，整个重庆三峡库区在25度以上的坡地占其总面积的近1／3；考虑到三峡地区历史上是中国贫穷落后地区的现实和由于三峡工程建设论证长达9年多，而在此期间国家停止了这一地区的基础设施建设和工业化投入的社会效应；考虑到三峡工程建设及后期管理对库区农村劳动吸纳的有限性，即三峡地区跨越式工业化与该地区社会结构变迁相对分离的实际；考虑到为保护三峡库区生态而对库区传统落后的“五小”企业关、停、并、转出现的产业“空洞”和由此形成的就业压力等等；那么，三峡工程建设与生态环境之间的结构性矛盾，就有可能转化为库区土地资源与人口之间的结构性矛盾、产业空虚与就业压力的结构性矛盾、三峡工程建设的现代化与三峡地区经济社会落后的结构性矛盾。

正如，在重庆库区，三峡工程建设将淹没耕地36万亩和整个库区内需退耕还林282万亩。虽然据国家长江水利委员会的规划设计，重庆三峡库区可以开发15.66万亩土地，即通过开垦荒地、坡地改梯田、调整家庭承包责任田和采取工程防护等措施，但是，根据《国务院关于保护森林资源制止毁林开垦乱占林地的通知》(国办发电[1998]8号)和《国务院办公厅关于征求国家计委关于灾后重建，根治长江黄河水患补充意见的通知》的要求，三峡库区25度以上坡地必须实施退耕还林。按照这一要求，在重庆三峡库区按规划可开发的15.66万亩土地中，将减少7万亩。由此，在重庆三峡库区移民安置中，非规划的潜在人口的刚性增长和规划的可开发的移民安置土地的刚性减少之间的结构性矛盾，从实施移民安置的初期便孕育了。

于是，随着重庆三峡库区第一阶段移民任务(1992-2000年)的完成，重庆三峡库区的人口密度由移民前的363 A／平方公里，增加到383 A／平方公里；到第二阶段移民任务完成时(2004年)，库区每平方公里达到了391人。截止到2005年底，重庆三峡库区幅员面积为4.537 3万平方公里，户籍人口为1793.56万人，其人口密度上升到396人／平方公里，是全国平均水平的3倍。到2005年底，重庆三峡库区可耕地面积为10724745亩，人均耕地面积0.598亩，只有全国人均耕地1.41亩的42.4％，是全国农村人均耕地1.6亩的37.3％。由此，在重庆三峡库区特别是库区的农村，人口超载、人地矛盾异常突出。

当******总书记对重庆明确提出“要确保长江上游和三峡库区腹心地带的生态安全”任务时，重新审视重庆三峡库区移民安置尤其是农村移民安置已有的历史和正在显化的先期政策效应，既是重庆实施统筹城乡发展的现实需要，也是学界的社会责任。

(二)加深库区人口超载的历史基元

重庆三峡库区的人口超载现象，在库区农村表现得尤为突出并具有历史的基元。表现在：一是库区农村的移民安置，主要采用的是就近“插花”和集中“后靠”两种安置方式。在这两种安置方式中的土地补偿与调剂，都不同程度地存在着移民以熟地换生地、平地换坡地、高产地换低产地的问题；在不考虑三峡库区各种地质灾害多发的背景下，客观上已经存在原有土地和新垦土地对农村人口承载能力下降的问题。二是三峡工程开工建设前的“数据详查”在某些地方存在“粗放”问题，从而加深了一些地方农村移民安置中的人地矛盾。如在安置总量上，重庆库区农村移民的生产安置量，超规划设计6.96万人，而占地移民生产安置又超过规划设计3.05万人，两项合计超安置规划达10.01万人；同时，重庆库区集镇人口的规模，也比原规划设计安置的人口多出60424人；又如，从某一局部地区看，如开县长安村在调整土地安置移民时通过丈量后发现，全村实际耕地为1500.5亩，比早期规划设计时的1992.6亩“详查”数，少了492.1亩。三是当三峡工程进度加快而对移民安置工作形成“倒逼机制”时，对各级地方政府而言，能否在原安置规划基础上提前完成大规模农村移民安置是一项“刚性”任务。在工程建设加快形成的倒逼机制的作用下，有些地方采用农村移民“整体后靠”的集中安置，是一种提高安置效率的行政理性。然而，这一安置方式不仅突显了土地对人口承载能力的不足，而且安置方式的粗放还制约了社会及成员的回应能力，于是农村居民点安置集中、耕地极少，生计问题突出。四是为解决好三峡工程建设与库区生态环境的保护，国家实施了关系长江流域和库区腹心地带生态安全的“退耕还林”政策，这一战略的实施非常正确。但任何社会政策在彰显“可见功能”的同时，还可能因为某一地区的经济社会发展条件的制约而显化出某些“潜在功能”，因而在实践中检视社会政策并建立相关修复机制，是探索、创新与试错的内在要求。如笔者一行2007年4月到重庆三峡库区忠县石宝镇的太平村做实地调查时了解到：该村是半淹没移民村，全村沿江的一部分较肥沃的土地被淹没后，是通过把本村移民后靠和调整村内人均承包地的方式来安置移民的，而调整后的全村人均耕地约为O.5亩；当国家要求实施“退耕还林”政策时，该村还有一部分农户承担了退耕还林的任务，而退耕还林后的农户的人均耕地约为0.3亩。按国家政策规定，退耕还林补助的标准是：每亩每年补助、240元，其中生态林补助8年，经济林补助6年。当我们在调查中问及“耕地少，退耕还林补助领完以后怎么办”时，当地多数村民的回答是“不知道”；但也有一些村民表现出了对未来的“乐观”，而乐观的理由是国家在2006年开始对三峡库区农村移民按人头实施了新的补助，即每人每月50元并持续补助20年(在调查时，国家对退耕还林的补偿时间还没有调整，国家是在2007年下半年又再次调整并延长了退耕还林的补偿周期)。但对于同村让出了部分承包地的非移民村民和非退耕还林村民来说，却是没有补助的。五是重庆三峡库区在人口分布上具有对低平地势强烈的趋向性，如在海拔600米左右的平坝浅丘地区是843人／平方公里；在海拔1000米左右的丘陵低山区是450人／平方公里；在海拔1500米左右的山高坡陡地区是430人／平方公里。当沿江淹没地的农村移民后靠安置，而高山地区的非水库农村移民又因为“退耕还林”而向低处迁移时，在乡村土地资源与人口超载的矛盾中，又嵌入了人口分布中的人口挤压问题。

(三)对乡村人口超载和挤压的现实分析

三峡库区“移民社会”的产生，是由大规模经济建设和由政府主导的非自愿性大规模移民带来地区经济社会结构变迁的过程使然。因而它在现实社会系统中是一种特殊的社会变迁过程及生存形态。移民社会的生成过程涉及生产力与生产关系的调整甚至变革，因而对由大规模非自愿性移民生成的“移民社会”做结构分析，是考察这一特殊的社会变迁过程及生存形态、社会心理的核心。

社会结构是具有长期持续性、稳定且有规律的社会互动关系模式；它内含各种经济的、政治的、文化的和社会的关系的互促与制约以及这些关系的嬗变受制于一定的资源条件，尤其是在经济社会整体发展落后的地区。所以，一定区域内的人口超载和挤压现象，尤其是在以土地为生存基础的农村，不仅意味着生存资源匮乏、生存空间萎缩和自我发展条件不良，而且还意味着该区域社会结构变迁的内在动力不足以及乡村社会自身建设和社会关系嬗变等潜在风险。

在库区，农村移民的安置除外迁移民外，主要有两种：建农村移民集中安置点和“插花式”分散安置。因而移民社会的生成及类型也与这两种安置方式相联系。在农村移民集中安置点，其乡村公用设施和移民住房都是新建的，但因为人均耕地极少，乡村自我发展的能量即生产与再生产的资源条件不足；而且这类新建的移民村、社大多没有集体经济，因而移民普遍面临着移出后如何生存与发展的压力。笔者在库区的移民乡村调查时注意到：当问及“村民自治”、“计划生育”等乡村治理话题时，多数村民并不关心；但他们却“质疑”调查者为什么不关心和过问他们的生计问题。调查还发现，对于整体后靠安置形成的一些移民乡村的建设问题，部分移民的看法是“我们为国家做了贡献，损失已经很大了，所以乡村的基本建设应该由政府‘买单’”；而且认为，如果他们以后遇到什么困难，也应该找政府。

由大规模移民整体安置形成的典型的乡村社会，不仅其结构变迁的动力主要来自于外部的政府行为和国家政策扶持，而且移民社会中的社会网的重构、人际关系的发展和社会心理的形成，还因为移民社会结构的文化基元的特殊性而具有循环内生和持续固化的特征。前者导致并表现为：移民社会结构的演进，潜在走向相对封闭和内在发展动力不足的风险；由后者使然并表现为：移民社会的社会网的重构具有局限性和呈收缩状态；而由二者共同决定：移民社会在演进中的“交换”，更强调与地方政府的互动。而在文化重建中，更强调“我们是移民”这一特殊的文化及社会心态。于是，移民社会的人际关系、移民的社会心理及价值取向等，逐渐演变为一种特殊的亚文化并沦为主流社会的亚文化圈。正如，一种普遍存在的文化是：不仅许多移民不断强调“我们是移民”，而且更重要的是许多安置地政府及社会公众也认为“他们是移民……”虽然这种现象及文化的功能还只是“初露端倪”，但这种“存在”已经正在或多或少地阻碍三峡库区典型移民社会的自我发展与建设，如相当一部分移民乡村以及一部分移民的自我发展的责任意识比较薄弱。

“插花式”安置主要包括只有部分淹没的乡村中的村民实行内部安置和全淹乡村的村民实行分散安置两种。但无论哪种“插花式”安置，都需要对移入地乡村的人均耕地做新的调整和新垦部分土地。由于新垦土地的规模受“退耕还林”政策的限制，因而移入地村落的人均耕地普遍减少和土地承载能力相对下降是必然的。对承接插花式移民的乡村而言，虽然承担了安置移民的任务，但乡村基础设施建设本身并不能获得政府成规模的补偿，这与整体后靠式移民安置是不同的；以致这些乡村本已落后的公用设施，必然要面临更加严重的人口超载问题；再加之库区的许多乡村受自然地理条件、交通等因素的制约，几乎都没有集体经济的基础；于是，许多插花式移民安置乡村的村民的土地收益下降和乡村自我发展能力被不同程度地削弱成为了一种“归宿”。正如，我们在调查中了解到：由于人均耕地少，一些村、社就连拓修机耕道都非常困难。

在库区农村，虽然移入地的乡村社会结构有人口数量、人口分布和人口构成类型上的变化，但却没有呈现出由量变到质变的结构性特征。正如，原有的相对封闭的乡村社会结构、传统落后的生产方式和相对封闭的生存状态，是因为三峡工程建设产生的大规模移民而“被迫”迅速地、但却是短暂地开放了和改变了。虽然这在一定程度上改变了这些乡村内部长期的“自赖”发展模式和社会结构进化的循环特征与方式，但却没有从根本上提高其生产力和改变这些乡村传统的生产方式和生存方式；虽然由外部力量推动产生的移民乡村的村民理应有“风雨同舟”的情结，但在插花式移民乡村中，却产生了无论是原住村民还是移民的新的适应与认同问题。正如，笔者在忠县调查时发现：当问及人均耕地和移民的生活状况时，原住村民的回答是“大家的耕地都少，但他们(移民)要领20年的补偿，我们啥都没有”；当笔者以“村里的集体收入是否移民也分配”的话题分别询问原住村民和移民时，原住村民的回答是：“现在人多了，分不到什么一¨一”而移民的回答是：“我们有吗?可能是因为我们有补偿……”

事实上，在“插花式”移民安置的乡村，一些说不清、道不明的“潜规则”(差别对待)是存在的，而且已深深地反映在“插花式”移民乡村的人际关系中。如调查发现：在同一村落中，移民与移民之间的交往和互助，在深度与频度上都远高于移民同原住村民之间的交往与互助。笔者还了解到：当“插花式”移民乡村中的移民数量达到一定规模并相对集中和有他们自己的“代言人”时，乡村治理中的利益博弈一般是公开的，而且移民群体并不_定处于弱势；这与移民群体始终握有“政策牌”和能够及时得到乡镇政府的支持有关系；但在高度分散的典型的“插花式”移民乡村中，即少数移民分散安置在同一村的不同社里且人数很少时，情况就不相同了。这类移民更多的是把他们自己“封闭”起来，按他们的话说：“现在都是各顾各的，基本上没有交往，他们也不愿意同我们交往。”

另外，在插花式移民乡村中，必须通过调整村里的人均耕地来实现安置；而政策补偿是按移民人头直补到移民个体而非移入地的乡村。因而移入地的原住村民形成了“我们拿出了耕地却没有得到补偿”的心态和“吃了亏”的意识；而移民普遍强调的是“我们为国家做了贡献，吃了更大的亏”。当这两种心态及观念意识，因2006年国家开始实施对三峡库区移民进行后期扶持和补偿政策而进一步强化时，不仅移民与原住村民群体之间的关系更加疏离了，而且原住村民与移民在发展条件与基础上的差距也随之拉大，即在乡村人均耕地少的共生环境中，移民每人每月有50元的补偿并要持续20年，而原住村民是没有的。

由工程建设促成的大规模非自愿性移民，既是一种经济现象与过程，又是一种社会结构变迁现象及过程。但在实际过程中，这两种属性及特征的演变却未必是统一的、互促的、均衡的和同向度的。如果说“注意力”是一种经济要素和社会资源，那么，政府、公众关注得更多的是三峡工程建设本身将带来的经济效益和它的综合功能以及对大规模移民关注的重点在于他们的补偿的落实和移民安置的进度等等；而对于大规模移民形成的“移民社会”以及这一特殊的社会结构变迁及转型过程本身的思考和理解，却非常薄弱。当移民乡村内部面临严重的人口超载所导致的生存压力、原住村民与移民间的关系及情感的疏离、移民群体和原住村民群体之间的发展条件存在较大的差距时，移民乡村的发展及建设，便面临了他们自身无法摆脱的“困惑”。

三、库区乡村治理与治理主体的弱质化

与工业化，城市化进程相联系的农村富余劳动力转移，是社会进步的重要体现。因而三峡库区农村劳动力及人口的大量外流是必然的，而且无可厚非。但是，社会个体流动是基于自我发展和比较收益的再选择，还是基于最基本的求生存的压力，二者有很大的区别。在这里，笔者不是要讨论他们是否应当流动，尤其是结构性流动与一定的经济社会发展、科技进步相联系，而是希望检视迫使他们流动的社会基元和产生的效应，包括那些可见的和潜在的。

(一)库区乡村治理主体弱质化的基本性状

重庆库区是贫困区县集中连片的地区。在重庆库区的15个淹没区县中，有11个属于扶贫开发重点县。从历史上看，建国初期的三峡地区就是中国的贫困地区之一。在改革开放中，虽然全国由东到西都逐渐步入了加速发展状态，但对于三峡库区来说，由于三峡工程是否建设的论证长达9年多，而这期间国家在政策上明确控制了对三峡库区的基本建设投入，以致整个三峡库区在全国改革开放的高速发展进程中，长期处于了低度发展的状态，三峡库区的农村更是进入了几乎停滞发展的状态。在重庆库区农村人均耕地少、人口超载严重和地区经济社会发展极为落后的性状下，库区农村剩余劳动力的所谓“转移”，在很大程度上并非是因为国家工业化、城市化和科技进步的需要使然，而是迫于库区的土地资源已不足以承载他们的基本生存，按当地村民们普遍的说法是“要去讨生活”。

认知和判断三峡库区经济、社会发展落后有3个可以参考的维度。第一个重要维度是：建国以来三峡地区一直处于低度发展状态。如原万州地区的8个县，国家从建国后至三峡工程开工前，总计投资仅6亿元；又如，云阳县在解放初至三峡工程开工前的数十年间，国家人均投资仅为98元，只占全国人均国家投资的9.3％。第二个重要维度是：三峡库区城市化率低。据重庆市统计局提供的资料，按2005年重庆三峡库区1793.56万户籍人口计算，非农业人口为590.53万，仅占32.93％；而农业人口为1203.03万，占到67.08％。第三个重要维度是：三峡库区人口的受教育程度低。教育是个体或群体在社会中实现公平的起点。据重庆市第五次人口普查数据整理，在重庆三峡库区6岁及以上年龄受教育人口中，小学及初中文化程度者所占比例分别为41.37％和29.82％，二者合计高达71.19％；同时，在重庆三峡库区，6岁及以上受教育人口中，文盲和半文盲率达7.78％。在库区农村，大专以上文化程度的比重仅为0.12％，高中文化程度为2.49％，两项合计的比例仅占2.7％；而且这类文化素质稍高的劳动力还大量地外出“讨生活”去了。“讨生活”是指他们的外出务工有别于因经济社会发展和科技进步产生的结构性流动，即他们中的绝大多数人是迫于“一方水土难养一方人”。因而他们中的大多数并非能够在城市的第二或第三产业中沉淀下来，所以他们依然具有“农民”身份和“两栖”职业特征。

对整个社会而言，当教育是公平的起点，就业是实现公平的过程时，在落后的三峡库区农村，劳动力人口整体受教育程度低和传统农业发展的资源匮乏，不仅注定了他们在库区的生存压力大，而且决定了他们外出讨生活或寻求发展的成本高。

(二)加深库区乡村治理主体弱质化的原因

从需求理论看，当一个地区的个体或群体面临生存压力时，在社会结构逐渐开放的条件下，他们基于本能的选择便是外出(务工)，并以此来维持基本的生存需要或改变生存方式。从交换理论解释行为主义命题的角度看：当“有机体在某种场合下的行为曾得到酬赏，如再次出现相似场合时，它们就会重复那种行为”，即三峡库区农村劳动力的大量外流，一方面类似于当年安徽农民走出“改革第一步”的那种“自救行为”；另一方面，当他们的“自救”在三峡库区的基本生存条件(土地与人口)没有根本改变时，将会持续下去。从发展理论看，一旦由经济动机产生的某种特定的模式在一个文化中建立起来，它就限制了其他潜在的社会模式的出现，即限制了三峡库区农村村民建设自己家园的行为模式的出现；换言之，三峡库区农村劳动力作为一个群体的发展需求——乡村建设或新农村建设，不是被他们人为地忽视了，而是这种群体性需求被更广泛意义上的一种多维现象——“贫困”——既包括物质匮乏和较低的健康与教育程度，还包括风险和面临风险时的脆弱性以及不能表达自身的需求和缺乏影响力等抑制了。

从历史的视角看，造成重庆三峡库区农村人口文化素质低的主要根源在于库区经济社会发展落后；但是从另一角度看，造成库区经济社会发展落后的根源，又与库区劳动力文化素质整体较低相联系；而且，库区劳动力整体素质低的基本性状尤其是农村劳动力文化素质及结构的不良，既对库区经济社会的可持续发展形成了制约，又使库区的乡村治理面临治理主体弱质化的困惑，特别是在三峡库区农村的几乎所有青壮年劳动力都外出务工时。

2005年8月，笔者一行9人在库区的武隆县调查时，当地领导介绍说，“我们县外出务工的农民要占农村劳动力总量的60％左右”；他说，“我们是部级贫困县，农民外出务工的收入要占我们县农民人均纯收入的70％左右；能出去打工的几乎都出去了，农村剩的都是些老人和娃儿……”在三峡库区的开县，有关领导介绍说，“我们这里的农村特别是很穷的地方，现在基本上没有青壮年……而且在沿海地区，女的比男的好打工些，所以农村的育龄妇女也几乎都走完了……”

2006年3月，我们在万州区与区委、区政府和有关部门领导座谈时，区领导介绍说，“我们区因为移民和对‘五小’企业的关、停、并、转，城镇人口的就业压力本身就非常大，所以农村的剩余劳动力大多数都到外地打工去了”；我们在乡镇调查时，一位领导说：“我们有些村的年轻人几乎都走光了，连村干部都不好选。”

2007年4月，笔者一行人在库区忠县官坝镇的固国村召开了村民座谈会，当问及该村有多少剩余劳动力外出务工时，36岁的村书记说，“哪里是剩余劳动力哟，现在土地少得很，农民种地是‘除了锅巴没得饭’，能出去的都出去了；我们村起码有70％的人出去了”；同时，他又指着来开座谈会的村民对我们说，“你们看嘛，今天来的几十个人，哪里有年轻人嘛”。在调查中笔者了解到，该村在2003年曾经荣获“全国计划生育先进示范村”的称号，这在农村社会治理中是非常难得的；为此，我们在调查中专门询问了村委会的运行、村干部的选举和“计划生育村民自治”的情况。然而，村书记却对我们说，“我不太清楚。我去年底从沿海回来，今年初才当村书记，以前的村书记满60岁了；现在村里没有年轻人，所以书记、村长都是我，我还要兼管计划生育工作，我那里管得过来嘛”。随后，笔者在与村书记进一步的深度访谈中了解到：他之所以不太赞同我们关于“农村剩余劳动力”说法，是由于该村因移民和“退耕还林”摊薄了人均耕地(仅有0.3亩)，许多村民是把自己一家的几分地完全撂荒了外出务工的；而且该村已经谈不上什么乡村治理了。

现代大工业的发展将解构以家庭为生产单位或经济组织形式的传统农业，是恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》一文中早已证明的一种必然；而且，马克思在《资本论》中还强调过这样的规律：“工业较发达的国家向工业不发达的国家所显示的，只是后者未来的景象……一个社会即使探索到了本身运动的自然规律……它还是既不能跳过也不能用法令取消自然的发展阶段。”当三峡库区大规模工业化及跨越式发展方式与三峡库区大规模移民发生的社会转型进程相对分离时，即三峡工程建设本身并不能大规模吸纳库区农村劳动力就业，而是客观上“挤压”了当地农村的土地资源时，虽然这种“挤压”从社会发展的角度看孕育并体现着社会进步，而且这种趋势不可阻挡；但是，在三峡库区的这一进程与我们许多现行政策之间的关系，却是需要我们去审视和思考的。

(三)乡村治理主体弱质化对乡村治理的影响

在一定意义上，当三峡库区乡村治理主体既因结构性流动却又未能表现出结构流动的后续特征——结构性沉淀时，其留守的治理主体客观上呈现的弱质化问题，实质上也是新农村建设主体是否弱质化的问题。虽然以这样的逻辑推理方式演绎结论或许过于沉重，但是，对于问题的性状从生产力角度看，却实实在在地表现为推动库区农业发展的主体弱质化；而从人力资源的角度看，是农村人力资源构成不良并呈现畸形化的态势；倘若再从社会建设及乡村治理的角度看，还意味着乡村建设主体的缺失与治理的粗放。

需要特别说明的是，笔者认为，讨论农村的“空巢家庭”、“老人农业”、“留守儿童”等社会现象与问题，只是在关注中国工业化进程产生的一些“表象”问题，因为这三种表象的背后，实质是新农村建设或乡村建设与治理的主体的问题以及中国工业化与贫困落后地区农村劳动力结构性流动的关系问题(这一问题重要且复杂，限于篇幅，笔者将另文论述)。从人类工业文明的历史看，由工业化、城市化和科技进步促成的大规模农村富余劳动力转移是社会的进步；但与这种转移相联系的应是农村中农民所持土地的自由流转；同时，这种农村富余劳动力转移，还应当表现出举家转移的社会结构变迁的特征，才有利于农户家庭承包土地的流转(土地集中)。然而，三峡库区的农村富余劳动力的外出务工却不然，几乎每家都有最好的劳动力外出务工，而把老、弱、病、幼留守在农村。结果是有限的土地资源既无法相对集中，又存在部分土地撂荒和乡村治理停滞。

加快农业、农村经济的发展是乡村建设与乡村治理的物质基础。然而，三峡库区一些乡村发展主体的弱质化，已经影响到三峡库区的农业发展、新农村建设和乡村治理。表现在：一是由于一些乡村留守主体的弱质化，使其农业新技术的推广和普及难以进行，从而制约了库区传统农业生产方式和耕作技术的变革。如我们在调查中了解到：一些乡镇基层政府在新农村建设中，试点性地在一些乡村建立了“村读书阅览室”，主要提供一些农业科普、环境卫生、计划生育宣传等方面的书刊，但尴尬的是，留在，村里的村民几乎没有人感兴趣。二是取消农业税以后，农民没有了因保留土地而必须纳税的压力，所以耕地极少的库区农民宁可土地撂荒到外面去打工，也不从事农业生产和把土地流转于他人；虽然也存在一些撂荒地被乡村中留守的弱势人群耕种的情况，但是，耕作者一般不再对土地进行投入。按忠县太平村村民的说法：“种别人的撂荒地，只能是种一回算一回、收几颗算几颗。”三是当大量青壮年农民外出务工，乡村中以老幼、病残等留守人群为主时，乡村既没有能力开展农田水利设施的建设，也没有能力承接政府新农村建设的乡村基础设施建设项目。如武隆县一位乡镇领导说，“我们开展的新农村建设项目，村里没有劳动力，就是政府出钱向农民买工都找不到人；现在又不准摊派，来的尽是些老头、老婆婆和娃儿……”四是当乡村治理主体以老幼、病残等留守人群为主时，乡村治理中的“村民自治”建设，即典型的村委会和村党支部选举、“计划生育村民自治”等都几乎流于了形式，甚至有些乡村还在原来发展的基础上倒退了。如在2007年4月我们调查的三个区县的7个乡村中，每当问及村民自治、基层民主选举等话题时，村民们要么说“不晓得”，要么感到困惑，甚至还有许多村民觉得我们提出的“问题”好笑。对于这种现象，固国村的村书记解释说：“你们说的这些事，我们都是按上面怎么说就怎么办；现在又不催粮交款了，村里只是按上面的要求填点报表、发点特困户的补助……”

政府治理与社会治理是一种互促、同构和相互回应的互动关系；同时，社会治理还是政府有效治理的社会条件与环境；在这个意义上，乡村治理的困惑，也应是政府治理的困惑。因为，目前政府与社会已经形成了一种共识，那就是：没有中国农村的现代化就没有中国的现代化，没有农村社会的全面小康与和谐，就没有中国的全面小康与和谐。因此，关注和研究乡村社会建设尤其是三峡库区移民社会的社会建设与治理，具有重要现实意义。

四、结语

第一，笔者讨论的“重庆三峡库区乡村治理的困惑”，其实并非一个乡村能够通过自治或自身建设所能解决的问题；而且三峡库区乡村治理的困惑，也并非仅仅是笔者所讨论的两个话题(限于篇幅)，但确实是需要学者们去思考、去研究的问题。

乡村治理篇3

在社会主义市场经济体制建设浪潮的推动下,中国乡村社会正处于急剧的社会变迁之中,经济发展、体制改革、民主法制等逐步深入基层社会。在农业大国向工业大国的转型期,建设一个和谐的乡村社会是促进和谐社会建设的重要因素之一,然而,在乡村关系治理的现实实践中,乡村关系到却出现了一些失范现象。其中乡镇政府的越位侵权和村委会的过渡行政化是当前乡村关系改革和发展的难题,严重制约了乡镇行政效能的有效履行和村民自治的健康发展。

一、公共选择理论阐释乡村关系失范

公共选择理论包括广义和狭义两种解释,广义的公共选择理论是经济学理论的一个重要流派,是将经济学应用于政治科学;狭义的公共选择理论是作为行政管理学的一个流派而存在,它将公共选择的方法应用于公共行政管理领域,关注的重点是政府的管理活动及各个领域公共政策的制定和执行。公共选择即非市场的集体选择,公共选择理论的宗旨是把市场制度中人的行为与政治制度中政府的行为纳入同一分析轨道,即经济人模式。

公共选择理论的基本行为假定是:人是关心个人利益的,是理性的追求效用最大化者,即理性的经济人。公共选择理论家基于这个出发点,分析了公共管理组织的行为,他们认为,公共管理组织及其组织者并不像人们所认为的那样充满公益心,相反他们的和常人没有什么区别,都是个人效用最大化的理性经济人,追逐自己的私利,他们首先追求的是个人利益和组织机构的利益,然后才会照顾公众的利益。公共选择理论假定适用于不同的领域,既适用于政府部门组织也适用于非政府部门的自治组织。

乡村关系失范主要表现在两个方面:一是乡镇政府的越位侵权,具体说主要集中在对村委会人事权、财政权以及农民生产经营自的非法干预上,体现在村民自治的民主选举、民主管理、民主决策和民主监督各个环节之中;二是村委会的过渡行政化和“过渡自治化”,前者指村委会成为乡镇政府的一个下属办事机构或一级“准政权组织”,后者指村委会单纯从本社区利益出发,不愿接受乡政府指导,对承担的协助乡镇政府开展工作的职责抱着消极、冷淡的态度。

从乡村关系失范的具体表现我们可以看出,作为两个紧密联系又相对独立的公共管理组织都力图追求自身利益最大化而将自身权益影响或扩展到对方。当然,在追求自身组织利益而努力去影响或限制它组织利益的过程中起决定作用的是组织中的人,是受到他们自身利益的驱动、追求个人效用最大化,从而造成乡村关系失范。

二、乡村关系失范的影响因素

公共选择是相对于市场选择而言,一般来说,在市场选择中当市场机制不健全或市场还未成熟时,经济人就会在市场缺陷中寻求利益最大化,抑或投机,而不是靠公平竞争获利。同理,政治体制的不完善,也给公共组织或公共管理者追求自身利益最大化提供可乘之机。

(一)压力体制下乡镇政府强权

乡镇政府作为我国乡村地区基层政权组织,处于我国权力运作体制中的最末环节。长期以来我国权力运作体制在某种程度上可称为压力型体制,其主要特征在于各级政府为完成上级下达的经济赶超指标,采取数量化任务分解的管理方式和物质化的绩效评价体系。这决定了国家在农村的各项发展目标、计划、任务最终要靠乡镇政府加以贯彻落实,也迫使乡镇领导和乡镇干部想方设法去完成上级部署的各项任务,如计划生育、征兵、粮食种植,税款征收等。为此,乡镇利用对村干部的去留决定权和工资报酬权将指标再度分解分配给村民自治组织特别是村委会,并利用强有力的行政命令手段督促其执行,这就造成村民自治组织自治权限大大缩小,从而使乡政府与其的角色关系扭曲。

(二)乡村治理法制建设存在缺陷

实行村民自治之后,理论上说村民自治委员会与作为基层政权的乡镇政府并无行政隶属关系,二者只是工作上指导与合作关系,根据《村民委员会组织法》第四条规定“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围内的事情。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”从此我们可以看出法律对村委会和乡镇政府关系的规定是非常粗略和原则化的,既没有对“指导、支持和帮助”的范围给以合理确定,也没有对村民自治的领域给以明确表述,这在客观上导致规范乡村关系和村民自治的制度供给不足和空隙过大。乡镇政府拥有比村民较多的政治、经济、文化和组织资源,再加乡镇权力缺乏有效的约束制衡。这种制度的空隙客观上成了基层干部利益群体谋求自身利益的活动空间,他们能较便利的利用制度空间去对村民实现制度侵权。

(三)村委会双重角色失衡

村委会作为法定的村民自治组织,是经过村民授权来控制与管理社区资源,体现和维护村民利益并通过为村民服务来赢得他们的支持和信任,但是在实际中村委会又承担了乡政府分配给某些行政职能。这样,村委会便扮演了双重角色,一方面要贯彻上级方针政策,代表乡镇政府工作,另一方面又要完成属于自治范围内的工作,分别体现乡镇意志与村民意志。虽然在人民的国家内根本利益是一致的,但矛盾和冲突不可避免,因为中国所要实现的后发外向型现代化本质上是一种强制的现代化,它要求村民在较短的时间内即适应并接受原生型现代化国家在很长的时间内所发生的种种变化。因此必然有大量不受村民欢迎的国家任务和要求要通过村委会去强制执行,同时,乡镇政府自身利益的也会搭上制度化转型的便车进行扩张。双重角色必然产生双重对策,一方面村委会顺从乡镇政权,成为乡镇政府的办事机构执行命令或进一步搭便车“自我扩张”,另一方面从自身利益出发搞“上有政策、下有对策”进行游说、消磨甚至抵制,村级反控制力量的成长使乡村关系处于紧张状态。

三、对乡村关系失范的治理

公共选择理论关注的中心是政府与社会的关系,通过在公共部门中恢复竞争,引入市场机制,打破政府垄断,从而将政府的一些职能释放给市场和社会。从总体上看,乡村关系失范主要在于乡镇政府对村委会合法权益的侵蚀造成的矛盾和冲突,治理的关键在于乡村双方的良性互动:

(一)完善法律法规,明确乡镇政府与村委会的职责权限

要实现乡镇政府与村委会良性互动,首先要确立二者是相对独立的利益主体,是无直接隶属关系的平等法人关系。中国农村社会正处于急剧转型期且地区发展不平衡,乡镇与村集体的利益边界和权限范围往往是模糊的、变动的,现行的法律只是设计较为宽限的法律框架,并没有程序性规定。要明确乡镇与村的角色定位,首先要理清二者的职责权限,一是根据宪法和《村民委员会组织法》确立的乡政村治原则精神,各级人大制定关于乡政村治特别是村民自治的实体性法规,明确划分乡镇和村的利益边界及管理权限,哪些事项需要乡镇政府“指导、支持和帮助”,哪能些事项需要村委会“协助工作”。明确的外延和内涵使国家的法律法规、党的路线方针政策通过乡镇政府得以顺利贯彻,村民利益通过村民自治得以真正实现。这样乡镇政府的依法行政得到村民的认可拥护,违法施政被村民合理拒绝,同时村委会的双重角色大体平衡,起到了“承上启下”的作用,使乡镇行政管理与村民自治在制度规范上有机衔接起来。

(二)重塑政府形象,建立服务型乡镇政权组织

改变政府形象,规范政府作为,首先要在体制上解放乡镇政府,根本的是要改革压力型政治体系,使乡镇从繁重的数字化指标任务中解脱出来。再造政府基层组织体系方面不是继续精简,因为现有框架下精简已经走到末路,改革的目的在于提高绩效而不是裁减人员,乡镇改革的目标是让乡镇只有最基本的社会事务管理功能,如土地管理、治安管理、救灾、优抚等。乡镇政府不应该对经济增长目标负责,也不应该对自身财政负责,更不应有自我扩张和资源掠夺行为,乡镇政府应该充分发挥市场机制与民间组织在资源配置中的角色,把主要精力和资源更多地投在提高公共服务与发展社会福利事业领域,提高服务能力。

(三)培育自治组织,增强村委会自治能力

民间自治组织是沟通政府与公民重要桥梁。政府与公民良好合作常常需要一个中介组织的协调,一方面各种民间组织及时把其成员对政府的要求、愿望、建议、批评集中起来转达给政府,另一方面又把政府的政策意向和对相关问题的处理意见传达给其成员。同时民间组织对政府行为构成强有力的制约,适应了农民丰富多彩的社会需要,民间自治组织大量成长,政府就会受到来自外部的制约,可以抵制、克服政府组织不合理的甚至侵犯群从利益行为。因此国家应从体制上消除对民间组织不合理限制,使各种形式各种功能的农村民间自治组织有宽松的成长发育环境,如村委会、各种农民协会、养殖协会等。在民间组织发展过程中,不断探索实施规范管理的新体制,建立政府与非政府组织良性互动关系。村委会作为村民法定的自治组织,在村务管理方面更应担负起责任,只要不偏离党的路线、方针、政策,不违反国家法律法规,对村庄重大事项具体负责实施并自觉接受村民监督,加强自我决策和自我管理能力,增强村庄“自主性”,这样才能理顺村庄和乡镇政府关系。

(四)提高乡村人员素质,实现由经济人向社会人转变

在处理乡村关系过程中,人是具有决定性的因素。乡村关系不协调很大程度上同乡村干部素质低下,农民觉悟不高有关。表现在乡村干部中主要是不相信群众、、人治观念、,表现在村民群众中则是文化水平低,觉悟不高,缺乏契约合作意识,并在一定程度上存在放任主义倾向。因此要改变这一状况,必须在乡村社会树立现代民主观念、法制意识和契约精神,乡镇干部要按照“三个代表”要求,提高认识,改进方法,依法履行“乡政”职责,充分认识到乡镇政府与村委会之间是指导与被指导关系,对乡村管理应更多的采取法律的、经济的、教育的手段而不是简单的行政命令,应尊重村民自治权和村委会的相对独立性,增强服务意识、公仆情结;村干部要依法履行“村治”职责,加强自身建设、增强自治能力,自觉协助乡镇政府做好各项工作,引导农民用好民利,做好村民的“当家人”。从根本上说,要在市场经济发展的基础上实现由理性的“经济人”向为民服务的“社会人”转变,实现乡镇民主管理与村民自治良性互动,共同建设和谐的乡村社会。

[参考文献]

[1]陈振明政策科学--公共政策分析导论(第二版)[M]北京:中国人民大学出版社.2003

[2][美]布坎南自由市场和国家[M]北京:北京经济学院出版社.1998

[3]徐学通村民自治中的困境:村委会的行政化倾向[J]行政与法2003(10)

乡村治理篇4

作者简介：蒋旭峰，男，社会学博士，南京大学新闻传播学院副教授（江苏 南京 210093）；崔效辉，男，社会学博士，南京大学应用传播实验室研究员、南京人口干部管理学院副教授

中图分类号：G206.3

文献标识码：A

文章编号：1671-0169（2013）04-0078-07

一、乡村传媒生态变革对乡村治理的影响

获得权力的过程与使用权力的过程都要注意合法性问题，而在权力的合法性问题上，“传播”与权力如影随形。在现代技术条件下，权力行使与权力的获得都可以借助现代化的传播技术。改革开放30年以来，组织传播、大众传播乃至人际传播的技术条件都发生了很大变化，这种传播技术的急遽变革对政府的乡村治理产生了深远的影响。

（一）新的传播技术促进了农民的国家认同

传播效率提升使政府乡村治理中的信息环节在没有减少的情况下，信息传播效率大为增强，主要表现为以电视为代表的大众媒体使得“上情”下达的直观性、有效性、针对性都大为增强，其后果是现代化的大众传播一方面破解了地方“土政策”对乡村的垄断，另一方面也建立农民对国家的心理认同[1]。

（二）新的传播技术也使乡村干部的处境更加尴尬

这种现代化的传播技术带来了政府乡村治理生态的变化，基层乡村干部的“夹心层”处境更加明显。大众传播拉近了农民与抽象的国家的距离，却使农民与自己身边的“国家人”——乡村干部的距离增大了。现代化的大众传媒在带来农民的新国家认同的同时，也同时离间了农民与乡村精英的关系。在电视上，农民不仅可以看到上级政府制定的各项惠农政策，还可以看到“先进典型”如何坚决落实并执行到位，使该地的老百姓得到实惠。这种新闻中美化个别地方的典型事例恶化了农民对自身所在地的基层政权的评价[2]。

（三）国家乡村治理模式变革滞后使得权力行使中的组织传播、大众传播与人际传播失调

改革开放带来了从“抗争性政治”到“合作性政治”国家乡村治理模式的变革，但是政府乡村治理模式的这种有限变革，还远未达到理想状态即通过多元主体的平等对话、协商，变精英决策为民主决策，从而达至国家乡村治理的“善治”[3]。政府乡村治理变革的滞后主要表现为在现代化的大众传播条件下，其权力仍然过分依赖“会议-文件”这种组织传播机制，以至于造成了传播的“断裂”——传播网络的断裂、传播过程的断裂及传播语境的断裂[4]。在组织传播的末端，未能很好地衔接大众传播与乡村人际传播。

传播技术无疑是一把双刃剑，为新时期国家乡村治理模式的变革提供物质基础的同时，又快速地瓦解国家乡村治理的原有模式。特别是大众传播的技术化与产业化的手段增强了大众传播对权力的影响，权力自身一方面要利用大众传播宣扬其政治理念与治理策略，巩固其自身的合法性，另一方面大众传播的广泛、快捷与巨大的影响，又促使政府的政治理念、治理政策要与时俱进，做出必要的调整。本研究以江苏省J市为例，通过田野调查与问卷调查，着重讨论我国乡村社会大众传播、主要是电视传媒的现状及其对政府乡村治理的影响。本研究于2009年6月开始在J市开展，分别在市、镇和村三级展开实地调研，直至2011年9月结束。

二、介入“政治”：作为乡村社会强势媒体的电视

从J市的传播生态来看，电视无疑是诸多大众传媒中的强势媒体。表面上看大众传媒在乡村有多种存在形式，手机、网络等新媒体也慢慢进入乡村社会，但真正的强势媒体依然是电视。

（一）占压倒性优势的电视媒介

J市由于地处东南沿海，毗邻长江，人口约百万，经济比较发达，位列全国百强县（市）的中游，属于目前中国经济最发达的长三角地区的北翼。除了普及电视之外，该市农民手机使用率与网络使用率也比较高。在抽样调查J市十乡镇的1 200位农村居民中，“经常上网”和“偶尔上网”的被访者分别占到17.63%和10.71%，农民购买或订阅报纸的比例比较高，“经常看”和“偶尔看”报纸的比例分别是24.75%和23.68%。大部分农村居民家里不再有收音机 ，“家里有收音机”的被访者只占18.82%，大部分村子里不再有“大喇叭”（有线广播），少部分有“大喇叭”的村子，其作用也主要是播送村委会的通知。村民会议、宣传栏等计划经济时期的大众传播形式也日渐式微。

在国家乡村治理中，政府设法借助一些手段传播权力，有些做法也类似大众传播。比如，在农村建设“农家书屋”、在乡镇设立“文化站”、发放普法宣传册、设立专门的宣传栏等。从实际情况看，这些传播手段的效果并不理想。

“专门搞普法农民不爱听，要给他们发钱他们才愿意来，来了看看就走了，也坐不住。”

“没事的时候谁跑到村里去（镇文化中心的农家书屋）啊。再说那个书屋有专人管理的，我们也不可能随便看的。”2009年11月29日访谈X镇村民。

曾经作为农村大众传媒中最为重要组成部分的有线广播，目前在农村的影响也日渐减小。无线广播的收听人数减少了，有线广播变成了村委会的“通知”广播。

“广播室现在已经不用了，大喇叭都没了。以前都有的，后来……镇上都不用了吧。以前有什么事情通知都在广播上讲（比较方便），不知道后来怎么就不用了。现在都有有线电视了，用有线电视代替广播了。”2009年8月13日访谈W镇H村村民。

真正以农民为对象的报纸、期刊不仅种类少，而且对农民来说其价格也比较高。“印刷媒体的价格较高，在农村的传播较慢，其影响力只达乡镇一级，真正的农民几乎都不再看报纸。”[5]J市也是如此，所不同的是，J市农民订阅报纸的比例高于全国平均水平，但依然很低。可以说报纸作为最重要的大众传播媒介之一，从来没有真正成为农民的“大众”媒介。调查发现J市农村的一些种养大户中有人订阅了专业报纸与杂志，而非种养大户所订阅则多是娱乐性强晚报类报纸。

“村里订的报纸村干部看得比较多，偶尔有村民到村委了也顺便看看，曾经还有人到农家书屋来想找养殖技术的书，好像找到了。农家书屋也有法律方面的书，但看的人少。”2009年8月13日访谈W镇H村村民。

在农村，电视成了真正强势的大众传媒，“表面上看来，农村各种媒介类型应有尽有，但实际上，广播媒介在消隐，报纸媒介接触者有限，而电视是占有绝对优势的媒介，所以要做出农村的大众媒介是多元的、媒介内容是丰富的这样的判断是不准确的”[6]。但是，电视媒介自身在农村也存在着严重的失衡，一方面是农村有线电视接入率低（这与目前高昂的有线电视收费制度有关），农民收看到的节目有限，另一方面，电视台的“赢利”压力使其把目光转向能为其带来利润的受众——市民，其节目的制作与播放是以市民为指向的，在能收看到的节目中，适宜农民收看的节目、或农民喜欢收看的节目并不多。

（二）农民收看电视时的栏目偏好

电视首先是被农民作为娱乐的工具，这使得农民的闲暇时间有相当一部分被用来看电视了，从访谈来看，并非电视本身很有吸引力，而是农村的文化生活单调乏味。农民主要是看一些娱乐性（电视剧）节目、新闻和法制类节目。看电视是一种个人化、家庭化的娱乐活动，它减少了农民之间的交往，使得看戏、看电影这种聚会式的娱乐活动大为减少，进一步使农民的生活“原子化”。农民看电视多是作为一种消遣，是因为农村缺乏参与性、互动性强的文化活动，是在一种“无聊”、“没有什么好玩的”、“闲来无事”的情况下才有的消遣行为。

“除了打打麻将，串门聊聊天，看看电视，没什么好玩的了。”

“现在农村大部分青壮年都出去打工了，留在家里的都是一些老人，他们一般在家看看电视，看看报纸。”2009年11月15日访谈X镇X村村民。

电视也是农民获取信息，尤其是政治信息的主要来源。农民对电视新闻表现出了热情。

“平常就看看电视，关心一下国家大事看看新闻，再就是弄点电视连续剧看看嘛，法治节目也可以。”2009年8月9日访谈D镇Q村村民。

“村民这种法律意识的提高应该说还是通过他们自己看的多，现在电视啊什么的，外面的世界多大他们都知道，看新闻他们都能懂。有时候我们（村干部）电视看得不及时的话，有些政策我们还不知道的，他们就知道了：又有什么补贴了之类的。”2009年8月13日访谈W镇H村村干部。

农民通过收看电视来了解国家大事，但对自己村庄的事情所知甚少甚至一无所知。农民通过看电视来获取关于国家的信息，而看电视则是一种私人活动，即农民越过乡村组织直接与国家打交道的活动，农民与之打交道的“国家”是相当抽象的，它不是通过组织传播而是通过电视这样的大众传播来体现的。农民通过大众传媒了解政府农村治理的政策后，增加了村干部的工作难度，因为村干部“截留”国家政策的难度、成本都增加了，村干部们普遍抱怨“干部不好当了”。

法制类电视节目及报纸的法治栏目农民也比较喜欢看，农民的法制意识、权利意识提升与收看此类节目、阅读此类栏目有关。他们在收看这些节目、阅读此类栏目的同时，有些人还尝试着联系这些节目，想通过这类节目解决自己的问题。

“我准备不行的话就去南京找孟非，我在南京打工三四年了，天天看《南京零距离》，这个节目好。《南京零距离》的孟非大公无私，那是绝对公正的，孟非说的话我信！”2010年1月15日访谈D镇S村村民。

“我很爱看法律节目，《今日说法》、《法治在线》、还有《石头会说话》。看这些节目能明白事理，知道什么事情该做什么事情不该做，看了有好处。我们看了好玩的事，和邻里百家的也会聊聊。这些节目常说农村里的事，关于农村的我当然爱看了。”2010年1月16日对访谈D镇Q村村民。

农民法制意识、权利意识的提升，是政府大力“普法”的效果，还是“电视”普法的效果？这个问题尚需要进行专门的研究。在实际调查中发现，农民比较关注这类与自身关系密切的法制类节目，他们试图从这类节目中了解法律知识、尝试用所学的法律知识维护自身的权利，甚至尝试与这类节目的制作人联系，以便解决自己的问题。但农民把作为大众传媒的法制类电视节目或节目主持人当作可以依赖、信赖的对象，希望这类节目能够为自己维护权利、伸张正义，而不是通过正常的、制度化渠道，这似乎又是一个法治建设的误区即农民学了法却想寻找法律以外的途径解决法律问题。这加重了农民对乡村基层自治组织、基层政府、国家司法机构的不信任，加大了政府乡村社会治理的难度。

“我们市现在普法主要是五大载体：学法中心户、普法志愿者、现代公民和现代农民教育工程、法律赶集和法律六进工程。其中普法中心户这个制度首先是D镇最早提出来的，现在这个制度被推广开了。”2009年10月28日访谈J市司法局S副局长。

从政府普法的文件、计划、措施等方面来看，普法提升了村民的法律意识，但农民们似乎觉得政府的普法活动只是流于形式。

“村里3～5年一次可能搞搞普法吧，都是些形式主义，老人听不懂，年轻的都出去打工了，谁听啊？村里也没大有打官司的，村里都是些小事，没有大矛盾，再说没钱也没时间打官司，光等传票要多少日子，还打不打工了？”2009年7月25日访谈D镇D村村民。

“有人好像有什么事，说你们不给我办好，我就打扬州电视台《今日生活》的热线电话。”2009年8月13日访谈W 镇H村村民。

调查发现，农民收看电视中的法制类节目，也不完全是为了维护自己的权利。当看到“正义得到伸张、权利得到维护”的时候，也得到了一定程度的心理安慰。

“我看电视上的法制节目学了法也没用，但我还爱看，看看心里找个平衡嘛！通过电视一曝光就管用，电视不曝光就没用。” 2009年8月9日访谈D镇H村村民的。

“喜欢看法制节目，这是我们一家子的乐趣吧。看人家那么麻烦的事情都处理掉了，自己心里也舒服点，虽然我的问题没解决，总归人家处理掉了，我看了心里开心！就是自得其乐吧，求个心理安慰！”2009年8月13日访谈W镇Y村村民。

表面上看，农村大众传媒生态是立体的、多面的，但实证调查表明电视才是农村大众传媒的真正主宰者。尽管电视传播功能中的娱乐性是第一位的，但是农民通过收看电视了解国家政策、并根据自己的理解重新定义国家政策——政策解读中有意无意注重对自己有利的一面而忽视相反的一面，这在农民收看电视栏目的偏好中可以看出来。这种非理性做法也并非完全是由农民来承担责任，因为，作为传媒的电视总是坚持“正面引导”——报道正面的典型，农民会把这些典型与自己身边的乡村干部比较，其结论是“国家的政策是好的，身边的歪嘴和尚念歪了经。”这种传播生态对现有政府的乡村治理模式带来了很大的挑战。

三、传播生态影响下的乡村治理模式变迁

经济体制与社会管理体制的变革也促使政府调整其乡村治理模式，这些调整首先体现在权力的单向传播机制开始向双向转播机制转变；其次是由于信息技术的快速进步和社会控制的松动，权力内部的横向传播与影响，农民个体之间、群体之间的传播频率，频次都大为加快；再次，在新的技术条件下个体、群体对权力的质疑或反抗更容易被传播，从而形成更广泛的影响，这种质疑或反抗也容易被认同、被暗示、被感染，甚至被模仿，因而也增加了巩固权力合法性的难度。为了应对以电视为代表的大众传媒带来的新变化、新挑战，政府乡村治理的权力传播模式也发生了变化。

（一）“压力型”权力传播模式的变革

在改革开放以后国家正式权力逐步明确了其边界，从乡村社会有所退缩后，乡镇一级政府成了国家政权的基层单位，乡镇干部名义上不再能够向村干部下“命令”了，因为村委会是村民自治组织，两者之间只有指导与被指导的关系而非隶属关系。自乡镇以下，国家权力的组织传播效率大为下降，在农村社会的治理、国家权力意志的传播上有些力不从心。实际情况是乡镇干部还是习惯于用“压力型体制”下的行政命令来开展工作，因为乡镇干部的上级主要是通过“会议-文件”这种权力传播模式来开展工作的。

手机、电脑、微博等新媒体形式也正在逐步应用到政府的日常工作中，但政府之间的主要权力传播载体依然是“会议-文件”。乡镇干部面对的村干部虽然也是组织化的，但其组织化程度较低，村委会并非严格意义上的科层制组织，压力型体制下的“会议-文件”式的权力传播模式在乡-村这个环节的传播效率、效益都有所下降。

村干部在面向村民时，组织传播几乎难以发挥作用，村民的组织化程度更低，在某种意义上是一种“非集体化”、“原子化”生存状态，只有当村民有“求”村干部的时候，才与村干部发生关系。村民们抱怨村干部“只拿钱”、“不干事”，村干部则抱怨他们工作辛苦，村民“素质低”、“不理解、不配合”他们的工作。村民大会、村民小组会议越来越难组织，以至于村里要开会、组织普法宣传或要搞农业技术培训，只有给前来开会或参加培训的人发钱，才有人愿意来。

就国家权力传播而言，组织化的“会议-文件”传播模式具有指向强、传播效率高的特点。“制度化的政治传播通道，通常存在于科层制的政治系统中，用于上级对下级，或者同级之间进行政治信息的传播，通常这一类传播通道传播政治信息时有强指向性的特点，传播效率也比较高。”[7]在农村基层社会，权力的传播要依赖组织传播、人际传播和大众传播三种渠道。组织传播主要依托于村委会、村党支部、青年团、妇联等组织载体，但这些载体在乡村的组织化程度低，因此，村干部与村民之间的人际传播和大众传播的重要性就凸现了出来。大众传播是非制度化、非压力型的传播通道，这样的传播是弱指向的，因而也是低效率的。

鉴于农村社会底层的这种权力传播特征，压力型“运动-动员”式的农村治理模式，逐步被通过大众传播逐步建构的“试点-推广”式的农村治理模式所取代。

（二）“试点-推广型”农村治理模式的确立

“试点-推广”的乡村治理模式在农业科技推广、现代农业示范建设方面表现最为明显。

“（现代农业新技术、新品种）推广措施：开会、选点；从各村农业合作社选取几个素质较高的负责人参加，发放书面学习材料；让村干部首先开始使用，起到示范作用；再从各村选择一些具有示范性的农户。”2009年8月11日访谈D镇农技站D站长。

这种“试点-推广”的农村治理模式，需要一定程度的组织传播与之配合，比如政府部门在使用这种模式的时候要通过开会、发文件、选点、实验、总结、推广等一系列环节，才能达到目的。这种模式起作用还要求大众媒体与之配合，主要是电视、报纸要做相应的配合，进行宣传造势。这种组织传播与大众传播相结合的做法是过去几十年来国家乡村治理中习以为常的做法，但就效果而言是有区别的，一般农户并不在意政府通过开会（现场会、观摩会、经验交流会等）、培训、发放宣传材料等方式大力气推动的这些事情。

“‘科技下乡’不在村口摆咨询台，也没有拉红幅，是在村委里举办。有农林局的专家过来，植保站的人也来讲课，讲的有花木、水稻、小麦、油菜等，听的都是村干部，农民很多都不愿意来听，每家就二亩田，听了也没用。”

“科技入户的上报名单都是随便写的，没有主动要求成为科技入户对象的。培训时会喊种养大户来听。科技入户也有发过书、‘明白纸’，也放映过科普片。发的书也都放在农家书屋里，没有人看。”2009年10月26日访谈D镇Z村退休村主任。

尽管农村大众传媒表面上看很发达，但农民在遇到与自己切身利益相关而又急需意见性信息时，以传播信息为主的大众传媒并不是首选，他们更多的是与亲朋好友进行人际交流。不管是政治新闻、经济信息、社会事件等，村民之间都会在接受外来信息之后进行交流，这种交流是一个信息的筛选过程，也是一个信息再的过程，也就是所谓的“二级传播”的过程。农民可以经常产生信息共鸣，有效地防止了信息的中断和流失，完成了信息传播的循环流程。而大众传媒，包括优势的大众传媒，经常出现传播中断现象[8]。

作为组织传播终端的村民自治组织，无法再利用正式国家权力网络中的组织化的“会议-文件”传播手段，大众媒介也很难为其所用，于是，人际传播便成为村干部们的主要传播手段。对上承接来自乡镇政府的各种要求、指示、任务，对下负责传达、落实。作为农村社会的精英、乡村意见领袖，村干部是国家乡村治理不可或缺的重要角色。国家视村干部是“农民”的一部分，农民则视村干部为“干部”，这既是“农民”又是“干部”的双重身份让村干部身处夹缝之中，有时候连他们自己也为自己的身份感到困惑。

“他们也忙他们自己的事，现在没有什么带领群众致富的事，群众都是自己外出打工。他们自己拿工资，拿多少钱，群众不晓得。”2009年7月25日访谈D镇H村村民。

“我们镇政府发通知说要五天完成（新农合的缴费工作），全部要交上。那我们村里就先垫上，然后我们再去村里挨家挨户地收钱。有的人就说，国家还给我们发钱呢，你们还跟我们收钱！我们村干部就跟垃圾桶一样，什么东西都往里塞，好的坏的，我们就是垃圾桶。”2010年1月22日访谈X镇H村村主任。

由于大众媒介的存在，村干部不能垄断各种资讯了，村干部与村民相比并无多少信息优势。村干部要想起到农村社会的意见领袖的作用，其自身应该扮演一个在道德上足以令村民信服的、在经济上能够为村民服务的利益代言人角色。这就是美国学者杜赞奇所谓的“保护型经纪人”。但是，目前的制度设计让村干部所扮演的角色很难成为农民眼中的“保护型经纪人”，相反，农民认为村干部有自己特殊的利益，他们会利用自己的身份、权力谋取好处，这反而成立了“赢利型经纪人”：一方面，在国家权力面前，他们以农民的代言人自居，与国家权力进行博弈，另一方面，在农民面前，他们又以国家权力的承包人自居，从农民那里索取好处。如果村干部真是如此，这就可能出现国家地方权力的内卷化现象[9]。

这种新的治理传播模式是否打破了农村的内卷化状态呢？从调查来看，“试点-推广型”农村治理模式虽然在手段上更加柔性、也更加顾及农村经济与社会发展的现实，但其治理思维与治理模式仍然没有脱离原有窠臼。组织传播在乡村已是强弩之末，但政府还是在使用，比如宣传车、宣传标语、宣传栏、村民大会、党员大会等等，但是对农民来说，无关自己切身利益的事情都不会在意；大众传播手段传播的政治信息会被农民有选择地接收，只要是对自己有利的就深信不疑，对自己不利的则是因为乡村干部的“歪曲”；作为“熟人社会”的农村人际交流并没有因为技术进步而减少，农民在事关自己的切身利益时还是依赖人际传播。

四、大众传媒对传统乡村治理的挑战

如前所述，大众传媒在乡村的存在是很不平衡的，电视作为农村社会中的主要大众传媒因其方便、快捷、受众成本低等特点成为农村社会中的真正的优势传媒，这意味着乡村社会信息传播方式的根本性变迁，这种变迁对国家的乡村社会治理带来严重挑战。目前国家的乡村治理仍然在一定程度上使用的是一种“制”——村干部是国家乡村社会治理的人，负责贯彻国家意志，作为回报，国家给他们相应的经济利益、政治名分及社会荣誉等。虽有农村村民自治的制度设计，但农民很少感觉到村干部是他们自己“选出来”为他们服务的。村民难以对村里的事务发表意见、施加影响，村级组织与村民之间缺乏制度化的沟通渠道，村干部和村民之间的关系变成了“油”和“水”的关系，而不是鱼和水的关系。就J市来说，由于经济比较发达，村干部们自己要做事情还比较多，两者的关系在组织传播效率低、村干部与村民之间人际传播受阻的情况下，作为大众传播的电视正在深刻地影响着政府的乡村治理，这种影响表现为以下多个方面：

（一）在经济生活中，农民对村民自治组织、基层政府的依赖减少

虽然农村基层自治组织、乡镇政府一直在试图为农民提供这方面的服务，但在“后集体化系”时代，农民对市场信息、技术、资金等市场要素的获取，主要依靠的是市场，乡村自治组织、基层政府的市场要素供给能力呈下降趋势。乡镇政府自身面临着“发展经济”的主要任务，为了自身经济增长，政府的注意力主要集中到种养大户、大的专业合作社、龙头企业等能够增加税收、促进地方经济发展的市场主体上，他们或多或少能够感觉到政府所提供的有关服务。对J市而言，农村田地本来就不多，青壮年多外出打工，农业科技下乡、文化下乡及政府有关的涉农服务等。农民很难感觉到这种服务的存在。种田、外出务工等所需信息主要是依赖大众媒介，或是通过熟人、亲戚、朋友、邻居等人际交流获得，很少依赖村级组织和乡镇基层政府。

（二）在社会生活中，电视媒介的产业化、市场化、城市价值取向加剧了乡村的空壳化趋势

以电视为主的农村大众媒体在收视率、广告送达率、发行量等商业元素冲击下，媒介本身的娱乐化乃至低俗化趋势有增无减，这样的媒体导向对农村的年轻人产生了重要影响，“电视上”的城市生活如此丰富多彩，农村许多年轻人向往城市生活，留在农村的年轻人或其他年龄段的人，也或多或少受到电视的影响，其消费观念、行为、社会交往等都发生了很多改变。这种改变表现为年轻人更独立、更多的平等与权利意识、更开阔的视野等，这是乡村社会变迁过程中，有利于国家推动现代化进程的因素。但同时，这些现代性因素又对我国的农村社会治理模式提出了挑战，年轻人对目前的农村秩序和农村社会生活的认可度低，他们大多数选择离开农村，真正年轻有为的人很少愿意去做村干部。

（三）在政治生活中，电视媒介正在参与重构村干部与村民之间的关系

电视所传播的国家政策、法律知识、权利意识让农民不再像以前那么“好管了”，村干部和乡镇干部都觉得，农民变得更“刁”了。农民通过大众媒介了解了国家的各项涉农政策，乡村干部越来越难以“节流”这些政策。通过电视，农民觉得“中央的政策是好的，到了地方就变样了”。这样似乎能维护中央政府的权威，但其代价是农民不大相信离他们最近的乡、县级政府，甚至也不相信他们自己选举出来的村委会。虽然媒体机构仍然按照中央、省、市、县的序差，强化权威意识，然而，随着竞争性信息的增多，村民信息选择权开始增大，传播体制中的权威等级秩序已经动摇。总的说来，农民比较相信远离他们的上级权力，但这种信任也是有选择的、有条件的，当农民感觉到上级的政策对自己有利时，就倾向于相信上级。大众媒体让农民更容易了解国家的政策，更容易与抽象的国家发生联系，但对身边的村组织、乡镇政府的了解却存在着一定程度上的障碍，这种对抽象国家的认同以及一定程度上对农村基层组织和国家地方权力的怀疑、猜忌甚至排斥，给国家的农村社会治理提出了一个新的难题。

（四）在技术层面，新的传播技术或成为“抗议者”资源与能量的放大器，并以此挑战国家的乡村治理秩序

国家治理乡村的技术条件不断进步，而且对新技术的使用总是快于农民、好于农民。但是，手机短信、微博等传播手段对政府由技术垄断伴随的“信息垄断”带来挑战，尤其是社会公众在突发性事件、重大灾害、环境污染等公共事件上，新的传播手段及其传播信息会被广泛接受、复制和再传播。

五、简短的思考：政府应对挑战的治理策略

在电视作为乡村大众传媒主体、新媒体正逐渐发挥影响力的乡村，政府的乡村治理政策该如何回应这些由于传播技术进步而带来的挑战？乡村治理政策的再调整是必然的。结合上文中的实证调查分析结果，新传播环境下的政府乡村治理策略与措施的改革与调整，不妨从以下几个方面来进行考量：

（一）以“福利传播”促进政治认同

在政府与农民经济联系减弱、农民的经济需求更多转向市场的同时，加大社会保障的制度建设，提供“普惠制”式社会福利，把国家与农民之间的经济关联转变为国家与农民之间的福利关联，组织传播、大众传播都以国民福利的传播为中心。覆盖广、水平适宜的社会保障能够促进社会流动、减少社会结构性不平等程度，“组织化的福利传播”，即政府主导的社会福利输送体制，能够最大限度消除群体性地对现存权力的合法性质疑。

（二）城乡关系的再调整

在工业化、城市化进程中，反思并调整城乡关系，其内容主要包括：如何保存乡村生活的完整性、农民应该不仅仅是农产品的提供者、乡村应该不仅仅是市民的休闲、旅游、度假的场所。从文化传承、社会生活的多样性的视角来看，确保乡村社会的完整性，需要改变一系列政府涉农政策，政府的乡村治理政策不能把乡村、农民认定为仅具有“工具性”价值，而应视为具有“工具性”与“目的性”的双重价值。传媒在这方面可以而且应该扮演重要角色，尤其是电视、网络、手机等在城乡关系的重构中可以发挥舆论先导作用，其快速、有效、广泛的传播效应是其他传播手段难以企及的。

（三）让人际传播服务于村民自我组织与自我服务

把乡村社会生活中的“自我管理与自我服务”的权力交还给农民，让农民不仅在政治上认同抽象的国家，还认可其身边具象的国家——国家的基层政权及其国家认可的村民自治组织村民委员会。要达到这一目标，就必须实现农村社会的真正自治，使农民在成为乡村社会的主人的同时，也成为国家的主人。农民的自我管理与自我服务一定是离不开充分的、频繁的、广泛的人际交流的，这是组织传播、大众传播无法取代的传播渠道。只有实现真正的村民自治，才会使农民之间的人际传播积极有效，并回应、适应政府的组织传播和市场化的大众传播。

参考文献：

[1] 费爱华.“电视下乡”： 新时期国家整合乡村社会的逻辑[J].学海，2012，（5）.

[2] 车英，袁松，张月盈.试论新闻传播在乡村治理中的反作用[J].武汉大学学报（社会科学版），2008，（1）.

[3] 蒋旭峰.乡村治理中的传播模式演进——从“抗争性政治”到“合作性政治”[J].当代传播，2011，（6）.

[4] 陈楚洁，袁梦倩.传播的断裂： 压力型体制下的乡村文化建设——以江苏省 J 市农村为例[J].理论观察，2010，（4）.

[5] 谢志勇.新闻传媒在构建和谐农村中存在的问题探析[J].江西农业大学学报（社会科学版），2008，（2）.

[6] 刘祖斌.大众媒介：农村发展的推动力[J].新闻界，2007，（1）.

乡村治理篇5

党的十八届四中全会明确提出推进基层治理法治化，强调“全国推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。” [①]  党的十九大报告提出了实施乡村振兴战略，要按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。加强农村基层基础工作，健全自治、德治、法治相结合的乡村治理体系。［1］要让农业成为有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园。因此，实现乡村基层治理法治化是我们党站在新时代的历史起点，为解决“三农”这个全党工作重中之重问题提出的新擘画，不仅是实现国家治理现代化的题中应有之义，更是实施乡村振兴战略的必然选择，我们必须从全局性、战略性的高度认真研究并切实推进乡村基层治理法治化。

一、推进乡村治理法治化是实施乡村振兴战略的必然选择

乡村治理法治化是指在坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一前提下，按照法律来治理基层事务，即将乡村基层的经济、文化等一切活动及公民的所有行为都纳入法治化、规范化的轨道，运用法治方式来管理基层事物。［2］乡村振兴战略是事关农业、农村和农民长远发展的根本性战略，涉及农业现代化建设的方方面面，在 2018 年两会期间，习总书记明确提出了实施乡村振兴的具体路径是产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴和组织振兴。因此推进乡村治理法治化，就要贯彻落实好乡村振兴战略，运用法治思维和方式来实现产业、人才、文化、生态和组织的振兴，实现农村的有效治理。

二、当前农村社会治理法治化建设存在的主要问题

（一）农村基层干部依法办事能力不足

目前农村村社干部群体中依法行政的能力有待进一步提高。一是少数基层干部盲目追求领导做派，以言代法、以权压法、法随言出，刻意树立个人威信，结果造成与群众关系疏远。二是村干部对依法治村重视不够，由于思想观念、思维习惯僵化，少数村干部法律知识缺失，部分干部工作方法、工作作风仍停留于传统的行政管理模式，民主法治意识不强，依法办事、管理农村事务的能力较差，导致工作方法简单粗暴，群众意见较大。三是部分“村两委”内部工作标准和议事程序不健全，给村干部违纪违法、胆大妄为留下空间，导致基层村干部腐败时有发生，造成群众对基层组织和村干部不信任，村民参与村民大会、院坝会的

积极性较低。

（二）农村社会环境中法律公信力较低

目前在农村基层中普遍存在公信力不足的情况。部分群众对政府的过度依赖，当有问题产生、个人利益得不到解决和维护时，很大一部分群众信“访”不信“法”，认为法律服务、司法手段门槛高，成本大，负担不起，开始责怪政府或基层组织，习惯于依赖政府通过信访等行政手段解决问题。同时受传统熟人社会的影响，农村的法律环境不容乐观，如现阶段在国家大力倡导和实行土地流转过程中，农户与农业企业主之间签订合同，往往由于农民的合同意识和法律素养缺乏，导致农户擅自毁约的情况发生，在一定程度上影响了农村土地的顺利流转和农业产业化发展。与此同时，在农村基层普遍设有司法所、综治办，村有治保委员会和治安联防大队等农村法治建设和宣传机构，但相关机构的职能作用发挥不充分，服务群众的主动性和意识不足。农村部分司法行政执法人员执法不文明、不规范、不

严格等现象时有发生，导致发生群众抗拒执法的情况。

（三）农村基层法律制度有待完善

现有农村相关法律法规原则性强，规范性和可操作性不足，条文较为粗疏，规定过于原则和笼统，地方性法规的地方特色不突出，难以充分发挥指导效果。特别是当前工业化、城镇化和农业产业化建设进程中，涉及农村投融资体制、土地使用、产业调整等方面的法律法规还远远不能适应新形势的需要。同时，在法律不完善的领域缺乏有效的乡规民约、村规民约对干部和群众行为进行约束，使基层工作的制度化、规范化和法治化大打折扣。

（四）农村基层法律服务宣传不到位

现阶段普遍存在农村社会法治宣传教育滞后。一是部分农民的法律意识淡薄，对法律知之甚少，甚至胡搅蛮缠，以身试法，导致纠纷和恶性案件发生。二是基层法制宣传不完善。农村法制宣传过程中过于强调村民知法、守法，而忽略了村民学法、用法，致使群众学法用法积极性和自觉性不够，缺乏用法律知识依法保护自己合法权益的自觉性。三是农村基层法律服务有待提高。农村基层的律师、公证人员、司法鉴定人员等相关执业人员的服务意识不强，发展不平衡，创新性不够，存在对法律当事人敷衍塞责、应付了事等现象。

三、乡村振兴背景下乡村治理法治化面临的新问题

随着新农村建设和美丽乡村建设的不断推进，改革开放 40 年来的农村社会已经发生了历史性的变革，不仅为乡村振兴奠定了基础，同时也为乡村振兴所要求的治理有效，建立德治、自治、法治相结合的乡村治理体系，带来了许多新情况和新问题。

（一）农民法治观念和民生意识不断增强，但法治方式的运用仍然欠缺

随着农村改革开放的不断深入，农村现代化水平不断提升，在农村社会全面依法治国的进程中，农民的法治观念和民主意识不断增强，农民逐步摆脱小农意识，与现代社会发展相适应的权利观念、秩序观念、自由平等观念、民主观念不断得到强化，这不仅是基层法治可喜的成果，更是基层法治深厚基础。但农民运用法治方式解决处理问题，依然有较大欠缺，人们习惯于“信访不信法”“找政府不找市场”，习惯“拉关系、讲人情、谈势力”等。

（二）现代社会治理工作格局基本形成，但主体缺位现象依然突出

在推进基层治理法治化和乡村振兴过程中，按照中央的统一部署和要求，地方不断深化治理实践，特别是精准扶贫工作的开展，现在农村社会的治理工作格局已经形成，党委领导、政府主导、社会协调、公众参与的乡村社会治理格局基本形成，体现了应有的制度优势，有力激发了不同社会主体在乡村治理中的作用与活力。乡村治理的真空地带逐步形成了“动感地带、生命地带”。尽管如此，乡村治理中主体缺位的现象依然突出，成为亟待解决的突出问题。究其原因不仅有基层党组织的虚化、弱化、边缘化的“三化”问题。也有乡村自治组织、行业组织发育不全，功能不全的问题，还有外部组织管控影响不到位的问题，导致农村社会面临的农村党组织与党员分离，村委会与村民分离，土地发包方与承包方分离等问题难以根除。

（三）乡村治理的法规制度体系不断健全，但立法不完善的问题一时难以解决

基层法治建设经过长期的努力，在法规制度体系建设方面取得了长足进步，村民公约、乡规民约、行业规章、团体章程、行政法规及法律制度共同构建了一个相对完善的乡村治理规范体系，为乡村治理提供了充分的法律依据，有力推进了乡村治理法治化的进程。［3］但不容否认的是，在农村社会治理方面对照法治的要求，我们在立法上的欠缺还是十分明显的。立法冲突现象比较突出，上位法和下位法，或者不同部门法相互抵触、相互矛盾，造成法律适用的困惑；一些立法听取群众意见不够，过多地体现了部门和地方利益，造成群众有意见，甚至不满。

（四）农村社会结构调整深化，公共服务差异化、均衡化要求难以满足

随着党中央对“三农”工作的重视不断加强，农村的改革力度不断加大，使农村社会结构发生了深刻的变化。一方面表现在农村家庭结构的变化，农村普遍出现了“空巢”“留守”“外出”现象，另一方面，撤区并乡和村组合并后，农村新居民组织和新社区出现引起了社会结构调整，引起了利益调整，农村矛盾日益复杂，对乡村治理提出了新要求，农村公共服务因人因地因时而异，服务越来越难，而农村公共服务资源本来就相对有限，更多的集中在村（社区）级行政中心周围，所以围绕提高农村公共服务有效供给，打造乡村治理科学机制，提高治理能力水平，就显得格外迫切。实施乡村振兴战略，乡村治理是关键。我们要按照乡村振兴战略提出的治理有效和自治、德治、法治相结合的要求，不断探索推进乡村治理的新途径，从而实现乡村治理的法治化。

（五）农村信息化趋势日益明显，社会管控难度日益加大

互联网的发展深刻影响和改变了农村社会，电视、电脑、手机、互联网在农村已经普及，不再是奢侈品，一网一世界，一指一价值。新媒体时代来临，信息传播使人们的思想更加复杂多变，价值选择更加困难。因此，在新媒体时代如何管控好信息是当今农村社会治理的一道新的难题。

四、乡村振兴过程中推进乡村治理法治化的新探索

实施乡村振兴战略，关键在乡村治理。我们要按照乡村振兴战略提出的治理有效和自治、德治、法治相结合的要求，不断探索推进乡村治理法治化的新途径。

（一）着眼顶层设计和总体规划，不断健全乡村治理的制度规范体系

法律是法治的基础和前提，良法才能善治。针对当前农村治理中出现的立法问题，我们要加强顶层设计和总体规划，推进治理制度规范体系建设。［4］一方面要运用科学方法，力求完善质量不高、总量不足，不适应农村新形势新变化的制度规范。另一方面突出地方特色，要充分发挥村规民约的作用。村规民约是乡村约定俗成，相守坚持的规范，更多地体现了德治和自治的内在要求。因此，在推进乡村基层法治化过程中要广泛发扬基层民主，听取群众意见，聚纳民众智慧，完善村民自治，突出地方特色，遵循立法规律，不断健全完善村规民约，使之同国家立法相互配套，相互衔接，形成一个结构完备，内容完整的治理法规制度体系。

（二）着眼于激发活力，不断健全乡村治理法治化的组织体系

一个法治的社会应该是一个主体地位平等且充满活力的社会，乡村基层治理法治化必须有效激发社会各类主体的活力，充分发挥其作用。首先，要发挥基层党组织的关键作用，要围绕依法治国的总要求，不断强化基层党组织建设，增强农村基层党组织的凝聚力、创造力和战斗力，把党组织资源转化为乡村治理的法治资源。其次，要推进基层自治和民主协商，扩大公众参与，充分发挥农村各自治组织各社会团体和各行业协会在治理中主体作用。再次，要强化农村基层法治机构和队伍的专门作用，建立以基层法庭、公安派出所、人民调解委员会、司法所为骨干的法治网络，挑起农村法治的大梁。

（三）着眼重心下移，不断健全乡村治理法治化的工作机制

乡村治理法治化的基础在基层，重点在基层。围绕乡村治理法治化，我们要把问题消化在基层，把纠纷调处在基层，把矛盾化解在基层。我们要重点开展送人才下乡、送政策下乡和普法下乡活动，推动调查研究下基层，信访接待下基层，公共服务下基层，把源头管理、动态管理和应急处理结合起来，健全完善基层决策机制、风险评估机制、民意吸纳评估机制、公众利益表达机制、矛盾排查调处机制，及时妥善有效合法解决农村社会苗头性、倾向性问题和显性矛盾，牢牢掌握基层治理法治的主动权。

（四）着眼于约束权力，不断提高乡村治理法治化的能力和水平

乡村基层治理法治化对干部群众的素质提出了新要求。提高党员干部法治思维和依法办事能力，是实现乡村治理法治化的关键所在。首先要在树立法律权威和法律信仰上下功夫。法律只有被信仰才能有力量，乡村治理的基本方式是法治，党员干部要认真学法、用法，树立法律权威、运用法治思维和法治方式解决矛盾问题；其次要在公正执法上下功夫。执法公正最能体现法治，老百姓也最为关心。处理农村发展中的问题就一定要规范执法行为，让老百姓从每一件事情处理中感受到公平正义。

（五）着眼于以民为本，不断创新乡村治理的法治模式

面对农村社会结构深刻变化，利益格局深刻调整的新情况，农村社会治理必须加强法治模式创新。乡村治理法治化要顺应农民对美好生活的向往，关注农民对美丽乡村、平安乡村、法治乡村、幸福乡村建设的诉求，通过网格管理，一站服务等，运用互联网 +模式，探索乡村治理法治化的科学模式。

参考文献：

[1]李勇华.农村基层社会管理创新与村民自治制度的内洽性研究[J].东南学术，2012（2）：68-79.

[2]钟涨宝，狄金华.社会转型与农村社会治理机制创新[J].华中农业大学学报（社会科学版），2011（2）：10-12.

乡村治理篇6

近年来，该村大力实施治理能力提升工程，聚焦党建引领，切实加快乡村治理现代化步伐。一是以“村民富不富，关键看支部；村子强不强，要看‘领头羊’”为工作指南，把强化党组织政治功能，提升组织力作为支部建设的用力点，围绕党支部建设标准化7个方面42项内容，严格落实“三会一课”、固定党日、发展党员、组织生活会、民主评议党员等制度，以党建引领、绿色发展为抓手，大力实施产业党建计划，新培育党员创业先锋7名，建成党员创业基地4个，党员带头创办专业合作社3个，扎实推进抓党建促脱贫攻坚、抓党建促乡村振兴工作任务落实，真正实现了“支部建在产业链”、“党员聚在产业链”、“群众富在产业链”的目标。二是依托“4+12”党员精准量化管理平台，扎实开展“两学一做”学习教育和“不忘初心、牢记使命”主题教育，认真落实“三会一课”制度，坚持每月逢“8”党员学习议事制度，使党员受教育面达95%以上。定期开展“固定党日”活动，结合全域无垃圾创建和党员志愿服务活动，由党员干部带头，集中开展公共区域环境卫生整治，帮助困难群众发展生产、解决生产生活困难。持续推行无职党员设岗定责制度，对农村党员实行“分类施策”，引导党员参与村级公共事业，确保党员人人有事干、事事有人管、处处有作为。三是推进“三治融合”，实现乡村治理健康有序。将法治、德治、自治融入乡村治理各项工作中，以“法治”定分止争，以“德治”春风化雨，以“自治”共治共享。坚持法治为本，增强干部法治为民意识。定期举办“法治讲堂”，通过入户宣传、村民代表会议、普法讲座等途径，以法律“七进”为载体，深入开展法制宣传教育活动；加大治安巡逻力度，开展矛盾纠纷精准排查精细化解，加强农村安全隐患排查和治理，结合“扫黑除恶”专项斗争，突出平安建设。坚持党员干部示范引领、以身作则，积极引导群众弘扬道德正义、破除低俗陋习，提高《村规民约》的针对性实用性，充分发挥其在乡村治理中的积极作用。持续推行“四议两公开”自治模式和“小微权力清单”制度，使群众主动参与村民自治，依托村民会议、村民代表会议、村民理事会、村民监事会等，形成民事民议、民事民办、民事民管的多层次基层民主协商格局。

二、“产业”为基，加快现代农业提质升级

大力实施特色农业强优工程。一是立足*****区位优势和资源禀赋，按照“三区”（玉米制种机械化工作区、无公害高原夏菜种植培育区、现代设施农业试验示范区）发展思路，形成了特色鲜明、布局合理、品质优良、效益显著的产业支撑体系。采取村“两委”联党员、党员联群众，群众自愿入股、集体经营的模式，依托江苏朝晖农业科技发展有限公司，成立*****市*****润康农牧专业合作社联合社，建成占地130亩的高效智能化日光温室115座、连体钢屋架大棚10万平米，钢屋架小拱棚350多座，发展绿色有机蔬菜基地360多亩，培育玉米制种基地4300亩，为现代农业提质增效、促农增收奠定了扎实的发展基础，形成了“种植业引领，多产业融合”的产业联动发展新机制，全村的发展活力进一步增强。实施土地整理，建成4300亩制种玉米高标准农田，全部配套滴管等灌溉设施，玉米亩产达2450元以上，优势特色产业收入占到农民收入的70%以上。二是围绕主导产业建立产业协会和农村专业经济合作组织，通过“支部+合作社+农户”的模式，将资源、资金向主导产业和新型农业经营主体聚集，把农户增收的意愿和闲散资金凝聚在一起，有效盘活农村现有资源，发展壮大农村集体经济，带动群众发展产业，实现股份相聚、产业相融、农户连心，激发发展活力，形成“党委牵头、政府搭台、合作社参与、农户受益”的新局面，为农业增效、农村繁荣、农民增收厚植潜力，走出了“科技支撑有力、链条配套完善、群众抱团发展、合作共赢谋福路”的产业振兴新模式。至目前，已建成*****市兴煜种植农民专业合作社、*****富民马铃薯种植专业合作社等规模以上的专业合作社3家，发展家庭农场3个。三是推动产业多元化发展。按照抓培训、促输转、增收入的思路，大力推进农村劳动力转移。积极组织自身条件达标、有创业意向的农民参加全镇党员冬训、劳动力技能培训、全区新型职业化农民培训班11批次，累计培训430人次，完成实用技术认证228人，评定技术职称28人，与*****市*****鑫源劳务输出有限责任公司达成合作，劳务输转劳力7200人次，实现劳务收入72万元。

三、“环境”为要，建设幸福美丽宜居乡村

乡村治理篇7

一.研究背景

乡村社会治理，实质上是以乡镇政府管理和农民制度化参与相结合，以村民自治为核心，以实现农民利益最大化为目的一种乡政村治的良性发展模式。治理所体现的实质是一种合作中的共赢。乡村现在实行的社会治理模式是“乡政村治”，它是我国在20世纪八九十年代形成的一种基层政府领导乡村自治的模式，即政党、政府和村民组织共同治理农村社会结构的三元结构模式。俞可平教授把中国的乡村治理概括为政府主导、多元治理、精英治理的模式。

二.乡村治理困境

（一）转型困境

随着社会的发展，农村社会发生着翻天覆地的变化，城市化进程加快、农业税取消、乡村“空心化”背景下，乡村治理面临着诸多困境。张国献在《论人口流动背景下的乡村协商治理》中从人口流动的背景出发，研究在乡村治理中存在的协商治理困境。他指出乡村协商治理存在乡村协商主体“虚置化”乡村协商会议“形式化”乡村协商渠道“堵塞化”乡村协商成本“高企化”乡村协商监督“短缺化”的困境。刘勇在《社会转型时期农民非制度化政治参与和乡村治理困境》中从社会转型中农民非制度化参与政治的角度出发，指出越级上访、群体申诉、直接对抗的农民政治参与形式极大的破坏了参与型乡村治理文化的形成、严重干扰乡村治理中社会资本的良性构建、极大的降低了乡村治理的绩效。

（二）政治困境

政治困境是乡村治理发展的最大威胁。学者对政治层面的乡村治理困境的研究主要从基层政府组织、民众与政府的关系、民主化、法律的角度进行了分析。

基层政府组织在乡村治理中发挥着关键的作用。但是，在目前的乡村治理中基层组织存在着很大的问题。郑万军在《城镇化背景下乡村治理的四大困境》中指出乡村治理中的腐败问题。他指出农村基层腐败普遍，但大多涉案金额较小，基本属于“苍蝇式”腐败，而且很多时候和乡村人情世故掺杂在一起，加之乡村熟人社会和末端监督不力的原因，故一般既不为民众所举报也不为上级所重视，除非事情“闹大”。农民对农村基层腐败表面容忍，实质上是对乡村干部的失望和不信任。农村民众这种心理的广泛存在，侵蚀着我国乡村治理的合法根基。王懂棋在 《乡村治理困境与突破》中指出：乡村治理困境存在县、乡（镇）、村（社区）在服务提供上未系统联动，县乡权责不对等，执政骨干难出来的问题。

依法治国是社会文明进步的显著标志，是国家长治久安的重要保障、是民主政治的必然要求、也是现代政治文明的基本标志、是建设中国特色社会主义文化的重要条件。法治在乡村治理中意义非凡。我国乡村治理中的法治困境制约着乡村治理的发展。学术界对法治问题的研究较早，但重视度不足。俞可平和徐秀丽在《中国农村的历史与现状》中指出法律规定的乡村自治制度在很大程度上流于形式。张丽琴在《法治悬殊、功利下沉、信任流失：乡村治理的三重困境分析》中以实地调查为基础，把乡村治理困境归为法治悬殊、功利下沉和信任流失。他指出国家法律制度在乡村社会中面临着“嵌入不能”的尴尬，基层政权运作以及村级民主的实施均未能在法律框架下运行。

（三）经济困境

经济基础决定上层建设，村庄经济衰败弱化了乡村治理的基础。学术界早年就开始对乡村治理中经济困境的研究。王培刚和余丹在《中国乡村治理----反思、困境与对策研究》中对中国地方基层组织政府在推动乡村治理中可能遭遇的困境进行了研究。他指出：基层建设不足让基层组织在推动乡村治理工作时面临极大的压力；基层政府财政的紧张也会导致行为的变异，出现目标替代现象，为摆脱财政危机，基层组织本身甚至成为乡村冲突的直接制造者。袁金辉在《中国乡村治理60年--回顾与展望》中提出乡镇债务沉重的治理困境。乡镇基础薄弱、领导大搞“形象工程”干部队伍庞大造成的社会成本高、盲目兴办企业造成的资金沉淀等原因加重了乡村债务。近年来，学术界对经济困境研究又开始加强。

（四）宗族困境

宗族势力是在中国古代社会逐渐形成的同一父系的封建家族势力。新中国成立后，农村宗族势力作为一种反动的封建势力被逐步取缔和清除。但是，从80年代以来，已沉寂多年的宗族势力在我国广大农村又死灰复燃，并对农村政治、经济、文化的健康发展构成日益严重的威胁。早期，俞可平和徐秀丽在《中国农村的历史与现状》中指出非法势力比较严重地干扰了乡村的民主治理。民国时期的乡村治理改革，就受到了地方非法势力主要是宗族势力和土豪劣绅的严重干扰。在改革开放后的今天，这些地方非法势力又逐渐开始抬头，干扰农村的民主治理。近年来，赵晓雷在《乡村治理中民主化进程的现实困境与路径选择》中他指出：宗族势力死灰复燃影响着乡村治理的效果。宗族势力为群体的乡村势力的存在，对村民委员会进行乡村治理带来了挑战；戴文亮的《乡村自治发展困境及突破路径》和《乡村治理的“弱治理”困境及突破》中，从宗族的角度分析了乡村治理困境。他指出：宗族和村霸势力抬头对乡村自治活动造成严重干扰。在自治背景下，农村宗族和村霸势力日趋活跃。这种与直接选举表达民意的民主设计相左，更是社会不和谐的现象。

（五）文化困境

乡村文化是我们的生命所系，灵魂所依。郑欣的《治理困境下的乡村文化建设研究：以农家书屋为例》通过实证研究，指出农村公共文化服务设施之一的农家书屋存在建设和使用缺位与错位的现象，并面临着选择性政策执行、数字化政绩游戏、乡村干部责任缺失与信任危机等压力型体制下的乡村治理困境的影响。黄海在《国家治理转型中乡村社会变迁的特征及其逻辑演进》中指出乡村价值伦理呈现出“空心化”的倾向，乡村文化呈现出“断裂化”的倾向。白现军在《乡贤群体参与现代乡村治理的政治逻辑与机制构建》中从乡贤群体参与乡村治理的角度指出了现代乡村治理中存在内生权威流逝严重、道德教化功能弱化、软性治理手段不足的困境。

我国政府高度重视“三农”问题，乡村治理作为我国治理体系中的关键一环，对乡村治理困境的研究有着重要的现实意义。乡村治理的困境是社会综合作用的结果，通过梳理发现，当前对乡村治理困境的研究从多种视角开展，取得了较大的进展。但是研究主要集中于几个方面，对政治困境与转型期的问题研究较多，对经济困境、基层的关注度、与政策的关联度、对公共组织参与乡村治理的研究等方面的研究较少，仍存在着乡村治理研究学科众多、研究者与实践者观点存在较大差异和研究成果出F严重的低水平重复的问题。在未来的研究中仍需要不断完善。鞋子合不合脚，自己穿了才知道”，任何新的思路来自于实践，也必须得到实践的检验，农村社会要敢于实践，勇于创新，全面找出乡村困境，对症下药，提出对策，联系地看问题，抓住主要矛盾，不断优化社会治理结构，使乡村治理可以在社会发展的浪潮下紧跟时代潮流，不断有所发展创新，促进农村社会有效治理和持久发展。

参考文献：

[1]赵晓雷.乡村治理中民主化进程的现实困境与路径选择.公共管理，2012（2）.

乡村治理篇8

在社会主义市场经济体制建设浪潮的推动下,中国乡村社会正处于急剧的社会变迁之中,经济发展、体制改革、民主法制等逐步深入基层社会。在农业大国向工业大国的转型期,建设一个和谐的乡村社会是促进和谐社会建设的重要因素之一,然而,在乡村关系治理的现实实践中,乡村关系到却出现了一些失范现象。其中乡镇政府的越位侵权和村委会的过渡行政化是当前乡村关系改革和发展的难题,严重制约了乡镇行政效能的有效履行和村民自治的健康发展。

一、公共选择理论阐释乡村关系失范

公共选择理论包括广义和狭义两种解释,广义的公共选择理论是经济学理论的一个重要流派,是将经济学应用于政治科学;狭义的公共选择理论是作为行政管理学的一个流派而存在,它将公共选择的方法应用于公共行政管理领域,关注的重点是政府的管理活动及各个领域公共政策的制定和执行。公共选择即非市场的集体选择,公共选择理论的宗旨是把市场制度中人的行为与政治制度中政府的行为纳入同一分析轨道,即经济人模式。

公共选择理论的基本行为假定是:人是关心个人利益的,是理性的追求效用最大化者,即理性的经济人。公共选择理论家基于这个出发点,分析了公共管理组织的行为,他们认为,公共管理组织及其组织者并不像人们所认为的那样充满公益心,相反他们的和常人没有什么区别,都是个人效用最大化的理性经济人,追逐自己的私利,他们首先追求的是个人利益和组织机构的利益,然后才会照顾公众的利益。公共选择理论假定适用于不同的领域,既适用于政府部门组织也适用于非政府部门的自治组织。

乡村关系失范主要表现在两个方面:一是乡镇政府的越位侵权,具体说主要集中在对村委会人事权、财政权以及农民生产经营自的非法干预上,体现在村民自治的民主选举、民主管理、民主决策和民主监督各个环节之中;二是村委会的过渡行政化和“过渡自治化”,前者指村委会成为乡镇政府的一个下属办事机构或一级“准政权组织”,后者指村委会单纯从本社区利益出发,不愿接受乡政府指导,对承担的协助乡镇政府开展工作的职责抱着消极、冷淡的态度。

从乡村关系失范的具体表现我们可以看出,作为两个紧密联系又相对独立的公共管理组织都力图追求自身利益最大化而将自身权益影响或扩展到对方。当然,在追求自身组织利益而努力去影响或限制它组织利益的过程中起决定作用的是组织中的人,是受到他们自身利益的驱动、追求个人效用最大化,从而造成乡村关系失范。

二、乡村关系失范的影响因素

公共选择是相对于市场选择而言,一般来说,在市场选择中当市场机制不健全或市场还未成熟时,经济人就会在市场缺陷中寻求利益最大化,抑或投机,而不是靠公平竞争获利。同理,政治体制的不完善,也给公共组织或公共管理者追求自身利益最大化提供可乘之机。

(一)压力体制下乡镇政府强权

乡镇政府作为我国乡村地区基层政权组织,处于我国权力运作体制中的最末环节。长期以来我国权力运作体制在某种程度上可称为压力型体制,其主要特征在于各级政府为完成上级下达的经济赶超指标,采取数量化任务分解的管理方式和物质化的绩效评价体系。这决定了国家在农村的各项发展目标、计划、任务最终要靠乡镇政府加以贯彻落实,也迫使乡镇领导和乡镇干部想方设法去完成上级部署的各项任务,如计划生育、征兵、粮食种植,税款征收等。为此,乡镇利用对村干部的去留决定权和工资报酬权将指标再度分解分配给村民自治组织特别是村委会,并利用强有力的行政命令手段督促其执行,这就造成村民自治组织自治权限大大缩小,从而使乡政府与其的角色关系扭曲。

(二)乡村治理法制建设存在缺陷

实行村民自治之后,理论上说村民自治委员会与作为基层政权的乡镇政府并无行政隶属关系,二者只是工作上指导与合作关系,根据《村民委员会组织法》第四条规定“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围内的事情。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”从此我们可以看出法律对村委会和乡镇政府关系的规定是非常粗略和原则化的,既没有对“指导、支持和帮助”的范围给以合理确定,也没有对村民自治的领域给以明确表述,这在客观上导致规范乡村关系和村民自治的制度供给不足和空隙过大。乡镇政府拥有比村民较多的政治、经济、文化和组织资源,再加乡镇权力缺乏有效的约束制衡。这种制度的空隙客观上成了基层干部利益群体谋求自身利益的活动空间,他们能较便利的利用制度空间去对村民实现制度侵权。

(三)村委会双重角色失衡

村委会作为法定的村民自治组织,是经过村民授权来控制与管理社区资源,体现和维护村民利益并通过为村民服务来赢得他们的支持和信任,但是在实际中村委会又承担了乡政府分配给某些行政职能。这样,村委会便扮演了双重角色,一方面要贯彻上级方针政策,代表乡镇政府工作,另一方面又要完成属于自治范围内的工作,分别体现乡镇意志与村民意志。虽然在人民的国家内根本利益是一致的,但矛盾和冲突不可避免,因为中国所要实现的后发外向型现代化本质上是一种强制的现代化,它要求村民在较短的时间内即适应并接受原生型现代化国家在很长的时间内所发生的种种变化。因此必然有大量不受村民欢迎的国家任务和要求要通过村委会去强制执行,同时,乡镇政府自身利益的也会搭上制度化转型的便车进行扩张。双重角色必然产生双重对策,一方面村委会顺从乡镇政权,成为乡镇政府的办事机构执行命令或进一步搭便车“自我扩张”,另一方面从自身利益出发搞“上有政策、下有对策”进行游说、消磨甚至抵制,村级反控制力量的成长使乡村关系处于紧张状态。

三、对乡村关系失范的治理

公共选择理论关注的中心是政府与社会的关系,通过在公共部门中恢复竞争,引入市场机制,打破政府垄断,从而将政府的一些职能释放给市场和社会。从总体上看,乡村关系失范主要在于乡镇政府对村委会合法权益的侵蚀造成的矛盾和冲突,治理的关键在于乡村双方的良性互动:

(一)完善法律法规,明确乡镇政府与村委会的职责权限

要实现乡镇政府与村委会良性互动,首先要确立二者是相对独立的利益主体,是无直接隶属关系的平等法人关系。中国农村社会正处于急剧转型期且地区发展不平衡,乡镇与村集体的利益边界和权限范围往往是模糊的、变动的,现行的法律只是设计较为宽限的法律框架,并没有程序性规定。要明确乡镇与村的角色定位,首先要理清二者的职责权限,一是根据宪法和《村民委员会组织法》确立的乡政村治原则精神,各级人大制定关于乡政村治特别是村民自治的实体性法规,明确划分乡镇和村的利益边界及管理权限,哪些事项需要乡镇政府“指导、支持和帮助”,哪能些事项需要村委会“协助工作”。明确的外延和内涵使国家的法律法规、党的路线方针政策通过乡镇政府得以顺利贯彻,村民利益通过村民自治得以真正实现。这样乡镇政府的依法行政得到村民的认可拥护,违法施政被村民合理拒绝,同时村委会的双重角色大体平衡,起到了“承上启下”的作用,使乡镇行政管理与村民自治在制度规范上有机衔接起来。

(二)重塑政府形象,建立服务型乡镇政权组织

改变政府形象,规范政府作为,首先要在体制上解放乡镇政府,根本的是要改革压力型政治体系,使乡镇从繁重的数字化指标任务中解脱出来。再造政府基层组织体系方面不是继续精简,因为现有框架下精简已经走到末路,改革的目的在于提高绩效而不是裁减人员,乡镇改革的目标是让乡镇只有最基本的社会事务管理功能,如土地管理、治安管理、救灾、优抚等。乡镇政府不应该对经济增长目标负责,也不应该对自身财政负责,更不应有自我扩张和资源掠夺行为,乡镇政府应该充分发挥市场机制与民间组织在资源配置中的角色,把主要精力和资源更多地投在提高公共服务与发展社会福利事业领域,提高服务能力。

(三)培育自治组织,增强村委会自治能力

民间自治组织是沟通政府与公民重要桥梁。政府与公民良好合作常常需要一个中介组织的协调,一方面各种民间组织及时把其成员对政府的要求、愿望、建议、批评集中起来转达给政府,另一方面又把政府的政策意向和对相关问题的处理意见传达给其成员。同时民间组织对政府行为构成强有力的制约,适应了农民丰富多彩的社会需要,民间自治组织大量成长,政府就会受到来自外部的制约,可以抵制、克服政府组织不合理的甚至侵犯群从利益行为。因此国家应从体制上消除对民间组织不合理限制,使各种形式各种功能的农村民间自治组织有宽松的成长发育环境,如村委会、各种农民协会、养殖协会等。在民间组织发展过程中,不断探索实施规范管理的新体制,建立政府与非政府组织良性互动关系。村委会作为村民法定的自治组织,在村务管理方面更应担负起责任,只要不偏离党的路线、方针、政策,不违反国家法律法规,对村庄重大事项具体负责实施并自觉接受村民监督,加强自我决策和自我管理能力,增强村庄“自主性”,这样才能理顺村庄和乡镇政府关系。

(四)提高乡村人员素质,实现由经济人向社会人转变

在处理乡村关系过程中,人是具有决定性的因素。乡村关系不协调很大程度上同乡村干部素质低下,农民觉悟不高有关。表现在乡村干部中主要是不相信群众、、人治观念、,表现在村民群众中则是文化水平低,觉悟不高,缺乏契约合作意识,并在一定程度上存在放任主义倾向。因此要改变这一状况,必须在乡村社会树立现代民主观念、法制意识和契约精神,乡镇干部要按照“三个代表”要求,提高认识,改进方法,依法履行“乡政”职责,充分认识到乡镇政府与村委会之间是指导与被指导关系,对乡村管理应更多的采取法律的、经济的、教育的手段而不是简单的行政命令,应尊重村民自治权和村委会的相对独立性,增强服务意识、公仆情结;村干部要依法履行“村治”职责,加强自身建设、增强自治能力,自觉协助乡镇政府做好各项工作,引导农民用好民利,做好村民的“当家人”。从根本上说,要在市场经济发展的基础上实现由理性的“经济人”向为民服务的“社会人”转变,实现乡镇民主管理与村民自治良性互动,共同建设和谐的乡村社会。

[参考文献]

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[2][美]布坎南自由市场和国家[M]北京:北京经济学院出版社.1998

[3]徐学通村民自治中的困境:村委会的行政化倾向[J]行政与法2003(10)

乡村治理篇9

一、村委会选举前后乡村关系的变化

构成我们讨论对象的乡政府和村委会分别出现于1984年和1988年[1].1984年国家撤消人民公社，实行政社分开，乡镇政权普遍建立，1987年通过了《村委会组织法（试行）》，从1988年起，开始进行村民委员会的选举。由此，我们讨论的乡村关系的平台搭建起来。在80年代中后期，乡村关系并没有显现出多少紧张、对立的表征，法律规定的乡村之间的指导与被指导关系并没有成为人们讨论的焦点，乡村关系的讨论并没有真正从村民选举和村民自治的角度展开。

八十年代中后期乃至九十年代初呈现这种状况的基本原因有三。一是由于家庭承包制改革的效能释放使得土地产出和农民收入大幅提高，国家采取让农村休养生息，对农民轻徭薄赋的政策，农民感受到的来自国家的剥夺大为减轻，乡政府较之过去的人民公社，不再从村民平调财产和劳力，农民和村庄的经济权利得到相当程度的保护。

二是人民公社时期的制度记忆仍在强有力地发挥作用。改革初期的乡村干部很大程度上保留了原班人马，他们之间熟悉以往的上下级关系运作；人民公社时期的政治认知对农民仍有着决定性的影响，乡政府仍是代表党和国家的村庄的上级；农村市场化仍在起步和发展初期，乡仍然保留着对村庄作物种植、生产要素供应和产品销售的较大程度的控制权；也由于上面的原因，村庄作为独立的一方参与外界经济和社会交往的活动还不多，能力还不强，角色意识还不明显，乡村之间上下级的领导与被领导关系在很大程度上被继承和认可。

三是《村委会组织法》作为试行法效力不足，很多地方，包括省级政府公开抵制该法的执行。即使在大面积推行该法的省份，由于地方领导人观念未能彻底转换，法律法规保障不力，相当一部分村级选举流于形式，未能构筑出符合《村委会组织法》要求的农村基层群众性自治组织。这时的村庄在政治关系中还只能处于弱势，法律规定的指导关系就极易被领导关系取代。

以上几个方面的综合作用就使得乡村之间的关系并未显现出激烈对抗的特征，乡政府虽然感到工作上存在诸多制度上的不利之处，如乡级财政力量薄弱，“条条”对乡干预过多等，但仍感觉可以应付任务，来自上级的各项任务通过乡干部包村的方式仍然可以得到完成。

但进入90年代中后期，情况有了不同于以前的显著变化，乡村关系的对抗型特征逐步显现。农民聚众抢、砸乡政府，乡政府“全副武装”进入村庄收粮、收款的报道不断见诸极端，在农村改革讨论和学术研究中，“干群关系”、“社会稳定”、“农民负担”成为人们集中关注的论题。调整乡村关系不仅是农村基层工作中一个亟待研究和解决的问题，而且成为重构乡村治理体系，甚至成为政治体制民主化改革的核心问题。

导致乡村关系逐步由和谐转为对抗的原因可具体分析为以下几点：

一是进入90年代中后斯以来，农村经济增长缓慢，农民收入增幅下降，而农民负担则居高不下，导致部分农民生活出现困难。农村经济增长和农民收入增加上出现的困难，有着深刻的客观经济和结构背景。一是大宗农产品进入报酬递减阶段，而农业结构调整步伐缓慢。二是乡镇企业发展困难，吸收农村剩余劳动力能力下降。三是由于城市国企改革和失业职工再就业的压力，农民工进入城市的政策环境趋于恶化。在这些情况下，农民收入增幅的下降在所难免。而出现这些情况，无一不与我国经济的中长期转变相关，不可能希望通过暂时的政策调整予以解决，此时不断增加的农民负担无疑就成为农村和农民头上无法抵抗的重压。

二是“压力型体制”下运行的乡政府的利益边界已日益明显，其对农村社会的榨取和寄生性日益明显。自80年代中期设立乡政府以来，乡级的各项机构设置逐步完备，职能迅速膨胀，进入90年代中后斯，因乡镇把很多应由社会自我承担的管理职能纳入自身管理范围，设“租”谋利，增加了农民生产和农村市场经济运行的成本，虽然这已同农村市场经济发展的大趋势不符，但既得的利益乡镇不愿放弃。另一方面，农村经济发展缓慢，而上级压下来的任务不减，乡政权只得采用种种强制手段硬性完成任务，而完成这些任务又需要加大政策执行成本。这种情况下的乡政府完成国家任务的成本越来越大，难度越来越高，甚至直接影响到了乡干部的工资发放。这时候，乡的工作成为一项日益棘手的工作。现实中的逻辑变为：一是乡干部短期行为蔓延，既然不能预期政策执行环境会越来越宽松，工作会越来越容易完成，那就只考虑完成一年任务算一年任务，不管完成任务的措施对未来的经济社会发展的影响是好是坏。加重农民负担没有了来自道义和体制内的自我约束，而成为一种理性选择。二是启用强人、恶人治村，发展乡村干部利益共同体。为更好地完成上级任务，那就只能启用唯我是听，不以村庄利益为上的村庄强人、恶人，否则任务完成无望。为调动强人、恶人的积极性，那就是能给其额外利益，而缺乏村庄文化约束的强人、恶人则正好利用此机会满足个人权欲和私利，对乡干部也以村庄利益奉送，两者日益结成蚕食村庄利益的利益共同体。

如只有上述的两重严峻形势，怕是乡村对立就只有农民抗争这一种解决之道。但由于源于国家高层推动的村级直选力度的加强，农村乡村对立日益具有了制度内紧张的面貌。这里我们再谈第三点原因：村委会选举的日益民主化和村级治理自主性的不断增强也在加强乡村对抗。

真正按《村委会组织法》选出的村委会无疑在更大程度上代表了村庄的利益" 。在他们手中运作的村级治理已日益带有了自主的特征。对于乡政府不合理的摊派，村委会可用村民代表会议上的代表决议和村民群众的不满来加以对抗；对于乡政府强行下达的人均收入指标和各项种植计划，村委会可以理直气壮地进行公开的讨价还价；对于乡政府包村干部和因临时公务进村人员，廉洁的村委会干部可不必再在村民的责骂声中进行宴请，因为村务公开的有关制度规定了对乡干部的招待标准。而村干部在进行所有这些时，都已不再有违抗上级命令的罪错感，因为按全国统一的法律规定，村民委员会实行在自治事务内自我管理、自我教育和自我服务。他们的乌纱帽是村民给的。如果乡里想撤换他们，也只有通过村民之手，而这已不再象过去任命制下那么容易了。村级选举增强了村级治理的自主性，改变了乡村关系中村的弱势地位。而在对立关系中双方力量的接近，无疑增强了这种对立的强度。

但与以往不同，村民选举后的乡村对立更多具有制度内对立的内涵。当村干部要代表村民利益抗争时，他手中拿的是国家颁布的《村委会组织法》。而乡干部在面对来自村民的抗争要求时，他所感到的也不仅是自身力量的不足，而是来自地方性政策的压力和国家的法律支持的不足。这时，乡村对立的典型形态就可能是：乡、村都各自援引对自己有利的法律和改革规定，甚至发生乡政府文件和村内制度上的明文冲突，而这些因不同利益的援引又提出了由更高一级组织出面仲裁的要求。也因此，关于乡村关系的讨论日益成为村民选举和村民自治后重要的政策争论，如何调整乡村关系因村民选举和村民自治的推行而终于成为人们不得不正视的重大问题。

以上所述乡村关系的变化为本文的研究提供了重要的背景，也表明本文研究的必要性。本文下面将首先具体研究村委会选举中的乡政府行为，分析导致这些行为的相关要素，然后分析村民选举后村干部的行为特征，最后尝试提出乡村民主的治理化逻辑和塑造未来乡村关系的几重力量。

二、村委会选举中的乡政府行为

本节以笔者近年来公开发表和在学术会议上宣读的个案实地研究为例，具体分析村委会选举过程中的乡政府行为。案例分析着重于三个方面：一是分析导致乡政府以此种或彼种行为介入选举的目的或出发点是什么？二是决定乡政府选择以此种或彼种行为介入选举的影响因素是什么？三是使得乡政府行为达成或未达成预期目标的村庄原因是什么？

（一）村委会选举中乡政府介入的主要环节

一是宣传发动。从《村委会组织法》到省、县、乡的选举办法或选举实施方案，几乎都明确规定了宣传发动阶段。设立宣传发动阶段的基本目的是使各级组织和选民了解村级直选的意义和办法，以使选举操作能合乎法律的手段顺利进行。但越到与村民选举结果利益直接相关的县、乡政府，对选举的宣传动员阶段的具体操作就越为重视（原因后文分析）。乡政府按照法律规定，理所应当地成为宣传动员组织者的角色，这为其在这一阶段贯彻自己意图提供了便利条件。

二是产生村民选举委员会。村民选举委员会是选举期间主持选举的唯一领导机构。要影响选举进程，首要的是要影响村民选举委员会的人员组成。村民选举委员会的职能一般包括：制定村委会选举工作方案；召开选举工作会议，布置选举工作；确定和培训选举工作人员；公布选举日、投票具体地点和时间，确定投票方式；负责选民登记，公布选民名单，颁发选民证；组织选民提名候选人；宣传候选人，组织竞选演讲大会；组织选举大会，确认选举是否有效，上报有关结果；总结选举工作，建立选举工作档案。

三是提名候选人。各地选举办法决定了“海选”（即由选民个人提名）、村民十户或十五户联名提名，村民代表推选等多种办法。其中，“海选”较不易操纵，而由于十户或联名提名的公开性不强，环节较多，为选举外的力量影响选举结果提供了机会。

四是确定正式候选人。各地普遍规定了正式侯选人的任职条件，这些任职条件的确定一般都有乡政府的参与。确定正式候选人要经过村民选举委员会会议，而乡政府工作人员一般都可列席会议，并在会议上提出意见或建议。

五是组织正式选举。这里包括划分选区、分派工作人员，选择投票方法（选举大会或流动票箱），组织计票。目前，这些环节，乡政府一般都可参与。

六是解释投票结果。对于选举结果的解释，由于村级组织一般都认可乡政府的权威，对投票结果的解释一般以乡政府的解释为准。乡政府往往利用普通村民对法律规定不甚清楚的弱点，作出对自己有利的解释。

（二）村委会选举中乡政府的行为类型

本节中我们将从一些个案出发，抽象出可概括乡政府在村民选举中行为的几种类型。

1、压制型

压制型主要是指乡政府有意封闭有关选举信息，阻挠选举程序的正常展开，降低选举的竞争性乃至取消选举竞争。

黄村这次选举，纯因乡干部的控制而变成了无任何竞争性的选举。村民对这次选举的评价是“纯粹走形式”，而当黄家峁部分村民鼓动落选的黄广前上访控告选举违法时，黄也知其中是乡政府有意所为，告也无用，未在上访上动半点心思。在压制型的乡政府行为中，选举的竞争性被人为地减弱甚至取消，往往存在着很多地违背《村委会组织法》的做法。如黄村选举中让村小组长代填几十张选票，完全剥夺了部分农民的选举权。

压制型选举更多出现在《村委会组织法》的试行阶段，在这一阶段，村民对《村组法》的立法精神和具体条文不熟悉，出来竞争者也不把胜选的希望压在争取更多的村民选票上，而是放在争取乡干部的支持上。而乡政府因无来自村民的权利要求的压力，可以更为放心大胆地压制选举甚至干脆不举行选举。

2、操纵型

操纵型指的是乡政府为实现自己既定的村委会成员人选和人选公布的规划，在选举中通过候选人资格审查、流动票箱控制、选举结果解释等关键环节，利用村内各种矛盾，最终促成自己意愿目标的实现。

案例二：江西艾村1999年第四届村委会选举[3]

江西省艾村地域范围广大，占地约有15平方公里，含9个自然村，最远自然村相隔有4公里，10个村民小组。按照相距远近和地势因素，相应划为5片，从人民公社以来，形成惯例，1片各出1名村干部，由第一或第二大片出村支书。改革以来，村干部在村支部和村委会交叉任职，维持着原来的村干部在村内地域间的分布均衡。这样的干部布局确实给村务管理带来了方便，各片都有决策的执行者，且村民和本片干部联系方便，乡和村主要领导也便于了解各片情况。本次选举前，" 村支书兼主任为艾白汝，艾出自村中第一大姓，是村中第二大姓洪姓的媳妇，且出自第二大片，村会计艾永升出自第三大片，其他干部村副主任陈仿求出自第四大片，艾正华出自第二大片，吴晓明出自第四大片，黎丽萍出自第二大片。在艾村选举中，乡政府谋求各片均有干部，且基本维持原村委会人员不变。经乡驻村干部吴明花和艾白汝商议，倾向于艾永升当村主任，将完成各项任务不力的黎丽萍选掉，其他村干部留任。预选结果对这一预想形成了冲击，在预选中从来没有当过村干部的三名村民精英，即家族精英陈福云，经济精英邓广荣，“准村政精英”、协税员艾耀孙，主任提名票票数居第4、第5、第6位。他们中的任何一个人当选都会冲击“村政精英均衡”的布局，导致地域间、家族间干部分布的非均衡，对以后的村务决策和国家任务完成带来不利影响。于是，乡政府会同村支书艾白汝进行了艰苦卓绝的对选举过程的“操纵”。一是在候选人资格审查阶段，以“欠交乡统等、村提留”名义取消邓广荣、陈福云的正式候选人资格；二是劝说艾耀孙退出竞选，允诺选举后保留其协税员职位；三是在选举阶段，为防止强悍的家族精英陈福云干预村民投票，邀请县公安局警车到场押阵。经过上述过程，三名村民精英被成功地排除出选举竞争，与艾永升竞争村主任的是在提名中仅得8票的一名普通村民。乡政府和村支书的意图基本上在选举中得到了体现：当选村主任为艾永升，村委会成员为艾正华、黎丽萍、陈仿求。

案例三：江西游村1959年第四届村委会选举[4]

上述的两例操纵型选举，都按选举程序举行了选举，并基本遵守了有关规定。乡政府的操纵行为主要表现在确定正式候选人时，通过制定和执行侯选人资格条件，力争将不符自己意愿，但又有强劲竞争力的人选排除出正式侯选人之列。在艾村，这一措施成功；在游村，这一措施因遭遇强人，未能成功。二是在竞选环节，乡利用村支部力量为自己意愿中侯选人拉票，因为党支部直接听命于乡政府，且在选举中有领导选举工作的天然身份，故可名正言顺地“做工作”，或者是巧妙利用村内家族间竞争、派性竞争或地域间竞争，帮助意愿中候选人当选。三是通过对选举结果的解释。在游村第一次正式选举中，本来可以在计票结果完全统计出来以后讨论补选问题，但先掌握选票分布的乡政府利用村民对选举办法的无知，成功地创造了“如不同意现有选举结果，就宣布本次选举结果”的非此即彼的选择，借村民选举委员会之手取消了才山在第一次选举中当选的可能性。其实，按选举办法规定，才山应当选村委会主任，委员再补选一名即可。这三个环节的选举操纵，比较常见，其他的还有不组织选举宣传动员，搞突然袭击式的选举，使想竞选的村民来不及参与到竞争中来；在组织流动票箱投票时，授意村民或通过村干部授意村民写乡里意愿中人选。极端的还有涂改选票，代投选票等。但后而所述的这些办法与上面讲的三个环节的操纵相比，在现实中出现的已越来越少，因为随着《村组法》贯彻力度的加强，乡政府越来越不敢也不能明目张胆地违法操作选举。但在前三个环节，因其可指导选举和制定选举实施方案，故可利用侯选人任职条件、授意村支部和解释选举结果来实现组织意图。在这过程当中，它似乎没有脱离自己的身份规定，实施着正常的职责，是有较强的隐蔽性。同时，村民对选举办法了解不多，对乡政府的“上级”身份还有相当认同的《村委会组织法》贯彻前期，是容易成功的。

3、支持型

支持型行为指乡政府支持各派力量参与竞争，遵照有关法律规定操作选举程序，认可村民投票结果。支持型行为在目前有扩大的趋势，其推动力量一是来自上级政府的强力推动，二是所涉及村庄复杂的矛盾已使其操纵不易成功，反可能恶化选举后村级治理。同时，也有乡主要负责人认可《村组法》民主理念、思想开明的因素，当然，这一因素在现实中所见不多，且不是起作用的主要因素。

案例四：内蒙太平村2000年第四届村委会选举[5]

内蒙太平村仅有一个自然村。“太平村不太平”，该村自土改起就开始产生严重的派性斗争，改革以来，又因在任干部不廉洁和乡政府频繁撤换干部，派性有增无减，该村村民屡次越级上访，级别达到自治区和中央政府，县、乡政府多次派人查帐，也未能平息村内纷争。本次选举前，老书记赵举因身体原因已辞去书记职务，退伍军人张亮刚刚接任支书。针对选举，村中形成三派竞争势力，一派以前任支书孙国财为首，一派以副支书张俊江为代表，一派由长期上访户刘方为首。

前去太平主持选举的陈乡长已多次尝过太平村民的利害，对于情况这等复杂的村，他们态度是“让他们自己选，选上谁谁干”。2000年8月7日选举日，乡里严格组织选举程序，对乡到村的选举工作人员实施责任制，谁的工作环节出疏漏，谁负责。对于发出的选票，每张都盖上章；等选举大会会场封箱后，再组织流动投票；流动投票中严禁各派派人指使村民写票；公开计票；当场宣布选举结果。最后，在台下的告状一" 派的刘方以357票当选。

案例五：内蒙德隆地村2000年第四届村委会选举[6]

内蒙德隆地村，因为上届支书兼村主任张彪修建淤地工程，向村民集资和向外借款二百多万元，但工程一直没有进展一事，村民连续几年上访。2000年事态更是不可收拾，3000多亩地农民拒种，成为市县有名的难点村。在村委会换届选举之前，村里先撤掉了张彪的支书职务，改选了支部。随后于2000年7月29日进行村委会选举，选举日期排在该乡十四个村委会的第一个。乡里的意思是把该村的选举作为全乡的试点，把全乡所有干部放到该村选举中练兵，以熟悉选举程序，提高政策水平。保证该乡所有村顺利完成选举。在正式选举时，有一名委员职位未过半，乡里当即决定到县里印选票，一小时又重新补选。有一个组流动票箱出现争议，当即决定重新开始流动。乡干部的认真态度让有的村民都觉得繁琐。在这样一个矛盾尖锐的村庄中，乡干部唯一的要求是使选举能不折不扣地按照选举办法执行。

上述两个案例中，乡政府严格依法进行选举操作，未支持竞争中任何一方。这里的根本原因在于乡政府已无力单独化解村内纠纷，选举已成为平息村内矛盾的有效手段，这时候利用公正的选举，让村民自己投票决定村内权力和利益斗争的结果，是唯一明智的选择。如在选举中偏袒任何一方，或不认真履行程序，那就是只能将自己卷进矛盾漩涡中，而且，在这样高度竞争的村庄中，各方对法律规定都了如指掌，在选举中进行操纵，只能使乡政府落下“违法”的恶名，负承担不起的责任。应该说，是村庄内部激烈的纷争促始乡政府采取了敬而远之、隔岸观火的超脱态度，这时的乡政府才真正回到了法律所规定的公正的选举组织者的角色。

当前，由于农村矛盾的加剧，支持型的乡政府为越来越多的趋势。另外，随着法律贯彻力度的加强，也随着前面几届村委会民主选举村级治理绩效的逐步显现，乡政府越来越认识到，操纵只能带来一时的安定，却解决不了村子内长期积聚的矛盾和冲突，随着村民法律意识的逐步提高，操纵不仅越来越难实施，而且即使成功也可能会给自己带来摆脱不尽的麻烦。支持型选举越来越从乡政府无可奈何的选择变为日益理性的选举。

（三）影响选举中乡政府行为类型的几点因素

1、村民中法律法规的普及程度

压制和操纵选举是违背有关法律规定的，尤其是前者。但如果村民对有关法律法规了解不多，那么乡政府更易于选择压制和操纵的行为方式。而如果法律法规普及程度很高，村民对选举中违法行为的鉴别力很高，那么，乡政府选择压制和操纵的概率就低，选择支持型的概率就高。

2、村庄经济对乡财政的贡献程度

也即乡村之间的经济联系，当村庄经济与乡财政的关联程度较高，乡财政更多依赖于该村的经济上缴时，乡政府选择压制和操纵该村选举的概率高。而当村庄经济与乡财政的关联程度较低，乡财政不依赖于该村的经济上缴时，乡政府选择支持竞争，而不选择压制和操纵的概率为高。

3、乡影响村内事务的能力

当乡影响村内事务的能力较强，如乡具有强大的财政实力，村有求于乡；或乡干部对村主要干部之间是庇护与被庇护关系时，乡倾向于选择压制或操纵选举。当乡影响村内事务的能力较弱，如乡财政实力弱小，有求于村，或村内主要干部为维护村庄利益的强人，对乡政府有强烈的抗衡能力时，乡政府倾向于不选择压制或操纵选举。

符合这几维因素，结合分析我们选择的个案，可以推论，越是推行《村组法》的早期，越容易出现乡政府的压制和操纵。这是因为，农民对法律精神不了解；市场化程度较低，村庄经济发展更多依赖于乡政府的财力、信息和市场开拓方面的支持，故乡维持着对村的法律理解和经济力量的强势，故乡政府压制和操纵的成功可能性高。

而越到《村委会组织法》推行的后期，乡政府压制和操纵选举的现象会越来越少，而选择支持竞争的态度。这是因为，法律普及程序越来越高，农民对关乎自己切身利益的《村委会组织法》了解越来越多，实际参与了选举的村民认识到了选票的作用，更愿意在选举中选掉庸才和恶人，选上能人和好人，而乡政府由于乡镇企业改制等改革，财政支配能力不断下降，故越来越在选举中尊重选民的意愿。

勿庸讳言，乡政府越来越多地减少压制和操纵，也与乡政府在实地操作选举中法律意识逐步增强、政策水平不断提高有关。当然，对此我们不能作过分乐观的估计。其实，使得乡政府选择压制、操纵抑或支持的行为逻辑只有一个，就是这样得来的选举结果是否会更有利于自己对村庄的治理。以何种行为类型介入选举后对村庄的治理有利，乡政府就会采用何种行为类型。

也正是决定乡政府在选举中行为类型的这一基本出发点决定了乡村民主不可避免的治理化格局。

三、乡村民主的治理化

乡政府在选举中大量采取压制或操纵选举的行为使村级选举的民主性大打折扣。虽然我们在有关研究中也肯定不完善的选举对培养村民的政治参与意识与能力亦有不可取代的作用，但毕竟压制和操纵会使村民对选举持“假民主”或“民主无力”的印象，从而影响推进民主的主体力量建设。这种压制或操纵已经预示了乡村民主的取向不可能仅是民主的一维，其最终的发展方向的确要看选举中乡村关系流变的方向。

（一）“乡村民主的治理化”的含义

前已述及，乡决定自己在选举中的介入类型的主导因素是实现对村庄的有效治理。乡政府治理村庄的基本目标有三：一是维持村民基本生产、生活秩序；二是保证国家资源提取任务的完成，即收取农业税和乡统等，以及其他收费。三是保证其他乡村现代化任务的完成，如计划生育、义务教育、乡村文化建设等。这时，有一个得力的村领导班子认真去履行这些职责，就成为乡治理村庄的首要着眼点，即选择一个合格的“代理人”。选举改变了乡任命村干部的方式，而改由村民投票决定，这无疑会冲击乡选择村庄领导人的权力并进而影响治理村庄目标的实现。这时，通过压制和操纵使自己满意的村领导人选就任，就成为治理村庄的头等大事。目前的压力型体制下，乡无力提出自己所能把握了的经济发展目标和计划，那就只能将压力下传到村，村是其不可放弃的“腿”，否则自身的合法性就会在上级的严历批评和不满中日益丧失。村民选举必须服务于对村庄治理的目标，而不是治理时要服从民主，因此乡村民主的治理化必然会成为乡政府极力推进的趋势。

乡村民主的治理化即指村级选举的人选确定不以是否体现民意和依照民主原则选择而定，而是以是否有利于实现对村庄治理目标而定，决定这些人选的民主程序的贯彻程度也以是否会有利于治理目标实现而定。

乡村民主的治理化一方面是相对于乡村民主的民主化趋势而言。乡村民主的治理化标志着乡村民主只是实现治理的手段，而不可能成为乡村治理追求的目标。一个直接的判断就是，乡村民主的现有形式――村民自治不可能导致乡级以上的直接选举进程。这是因为，县乡之间压力型体制不变，乡的选举必然会冲击县的利益，县是不会主动推进乡级的直接选举的。村级直选可能会因其提高农村资源动员能力、约束乡村干部不良行动，解决村内权力斗争的功能而为县政府大力推进，但当前与村民选举的村民进而怀疑乡政府权力的合法性和其财政资金使用的合理性和透明度时，县政府会因其危及其行政方式和效能而极力反对。可见，乡村民主的民主化发展趋势不会自动向上延伸延到乡政府。

乡村民主的治理化也突出强调治理在乡村民主中的突出地位。民主是为治理所需，只有符合治理的要求，民主才能生存。乡村民主的治理化符合整个体制运行的逻辑。

（二）乡村民主的" 治理化的实现机制

决定乡村民主的治理化能成为现实的机制有以下几点：

一是选举启动的非民间化。对大多数的中国村庄而言，村级选举的发生是因为国家一级一级贯彻《村委会组织法》的结果。国家为什么选择村民选举作为选择村级“国家代理人”的方式，是有具体原因的。由于联产承包责任制后原有村级组织资源动员能力的下降和社会治安状况的恶化，这时迫切需要提高村级组织的合法性，增强其资源动员能力，为国家意志的下达构筑一个有力的组织渠道。这时，农民因经济利益的独立自主决定村庄公共事务、约束村庄管理者的内在要求。于是，国家和农民在民主制度上有了共同需求，以村民选举为核心的村民自治制度应运而生。可以说，国家在推行村民选举之初就更多地是从治理乡村社会的实际需要出发的，对其功能定位也是服从于治理需求的。但制度推行之后，其内在的民主属性就会显现，不同的实践者和观察者就会利用民主和治理两方面不同的功能。知识分子当然会更多地从民主的价值理想出发，高歌其民主成分，基层政府则会看重其提高治理效能的作用，利用它改善对乡村社会的治理，中央政府则一方面会肯定其民主性，并和整个国家制度的民主追求和民主现象联系起来，另一方面则会着力发挥其作为治理方式适宜当前农村治理要求的特点，大力推进。但使这几种态度和行为在现实中都能出现并且并行不悖的原因在于，村级选举的民主属性和治理功能从来就不是分开的，其治理功能的发挥必须通过其民主形式的贯彻。国家要想发挥起治理功能，就必须按其民主精神去推行。但由于国家是推行村级选举的主导力量，所以，对选举提高治理效能的作用就会被看作推行选举的首要目的。对选举中有可能损害治理效能的方面就会主动加以抑制。这一点，也许会被人们认为只是县乡两级的“国家”所为，其实，如果选举选上了恶家族势力、黑社会和不法分子，中央和省级政府也会“暗中支持”县乡干预选举程序和结果。总之，国家法律和现实的进程首先就是使乡政府成为推动组织的力量，而不问村庄是否需要选举，在选举推行中，乡政府天然地具有法律解释和运用方面的特权。而且，国家对选举的功能定位首先就是治理取向的，而不是民主取向的。选举启动的这种非民间化或国家化是乡村民主得以治理化的前提。

二是选民的组织化程度低。目前的家庭承包制，彻底取消了人民公社时期的生产队建制，农民的生产协作被局限在邻居、家族或朋友的范围之内，而且基本上没有制度化的组织形式。由于市场化程度不高，农民的专业合作组织发育也不健全。这样，在选举中，选民很少以组织化的形式表达自己的需求。对选举如有不满，不满的意见也是散漫的，在村民三个五个人的闲谈中飘过，在被外来者问及时略带激愤地提出，然后再以“说也没用”掩去。如有组织，也只是以家族、派性表现出来，而国家很容易从意识形态出发，压制这些组织形式的活动。村民并不构成选举操作中有力量的一方。他们是被行政力量动员进选举过程中的，起初可能带有期盼，但很多时候又在失望和无奈中退出，随后便将选举遗忘。组织化程度低的村民，无力提出民主的强劲要求，也不能有效抵制乡政府对选举的压制和操纵。

三是乡村组织利益关联度高，熟练运用非正式权力。这里的乡村组织主要指乡政府和村支部。由于支部书记大多由乡政府任命，其合法性和工作业绩评价都源于乡，使其更容易听命于乡。而党支部由于有其组织网络，故可大大加强乡政府对村级选举的治理化效果。同时，为了使选举达成民主治理化的目标，乡村两级不是简单地采取组织对个人、合法暴力对平民的方式的。乡政府和村支部于长期浸染于乡村社会，熟悉乡村的文化传统，有丰富的人情、利益网络，这样，在选举中他们就能纵横摆捭阖，在不违背法律的情况下实现自己的组织意图。在艾村选举中，最为突出的是乡村两级组织逼、劝具有正式侯选人资格的村民精英“辞选”的精彩控制。因为这最终使选举变成了在原村政精英内部淘汰少数人选的选举，变成了几乎没有任何竞争性的选举，可以说，选举结果几乎没有多少可能会出意外，乡村两级对选举的意图可以保证基本实现。而在游村选举中，乡政府巧妙运用了五家和七家的家族矛盾，最终使才山“出局”。

由以上机制保障，乡村民主的治理化成为了大多数实行村级直选的村庄中的现实。但是，治理化是不是乡村民主唯一的发展趋势呢？它是不是会长久存在下去呢？这里，我们需要进一步提出，乡村民主的治理化得以实现的保证条件。

一是乡政府的相对村委会的经济强势。只有保持乡政府与村委会在经济实力上的优势地位，乡村民主的治理化才能成为日常事实。否则，实力强劲的村就会不听乡政府的指令，此时，乡政府也许会真的被迫成为村事务的指导者。

二是农民的组织化程度。农民组织化程度的持续提高，会使乡村民主的治理化越来越难以保持。

三是乡对县的行政依附关系。现行的压力型体制下乡对县的行政依附关系，是乡村民主治理化得以实现的一个支持条件。

可见，如果乡不能保持对村的经济强势，农民的组织化程度进一步提高，乡对县的独立性得到增强。这时，乡村民主的治理化趋势就会停止发展，而越来越朝向其民主化的制度设计目标。最终，乡村民主的民主化动力机制形成，从而真正推动乡村治理体系的民主化改造。对此，我们完全有理由预期。

注释:

[1]村委会的最初萌芽形态产生于1980年。这里是指村委会大规模建设开始的时间。

[3]艾村案例见仝志辉《“村政精英均衡”与乡村民主的治理化》一文，载《人类学与民俗学研究通讯》（北京大学社会学人类学研究所主办）2000年4期。

乡村治理篇10

二、美好乡村建设需要政府提供保护环境的公共物品

公共物品是指在一般情况下，不能或难以有效通过市场机制由个人或企业提供而主要由政府提供以满足社会成员共同享用的物品或服务。从供给方面看，公共物品具有共享性即“非排他性”的特征；从消费方面看，公共物品具有“非竞争性”的特征。依据满足公共物品属性的程度，可以将其分为纯公共物品和准公共物品。环境作为公共物品，相较于其他公共物品而言，有其自身的特殊性。环境公共物品既是人类赖以生存发展的基本条件，亦是从事生产经济活动的重要基础。从供给渠道来看，环境公共物品可以分为两大类：或基于“上天恩赐”而形成的自然物，如江河湖泊、高山深谷、海洋空气、动植物群等，是每个人都可以享用的；或基于特定需要，必须由行为主体（譬如政府）来提供的公共环境设施（譬如防洪工程、污水处理器材等“硬件”设施），环境“软件”（譬如环境制度、环境信息、环境文化、环境政策，等等）。从消费角度而言，有些环境物品可以看作纯公共物品，具有共享性和非竞争性的特征，即一个人消费无法阻止其他人或集体的消费，譬如正常情况下人们对空气的利用；有些环境物品是准公共物品或拥挤物品，消费中不排除集体行为，但超过其承载量就会产生负效应，譬如过度放牧会造成草场资源破坏，过度抽取地下水会导致水源枯竭，等等。然而，在市场机制尚不完善的初期阶段，由于趋利避害的人性使然，环境资源的配置往往是低效率的。这种低效率主要表现为外部不经济性，“当生产或消费的所有副作用没有被包括在市场内时，外部经济效果就发生了”，这就是所谓的环境资源成本的外溢现象。环境资源成本的外溢扭曲了环境公共物品的真实价值，也使环境公共物品变成了一种稀缺资源。就我国而言，市场失灵诱使环境公共物品成为稀缺资源最早产生于经济发达省区或资源富集省区。而经济发达相对滞后的省区则是在模仿和承接发达省区产业转移的进程中，出现了环境资源稀缺等诸类问题。安徽省紧临东部沿海的发达省区，在中部崛起的战略架构中，始终面临着跨越发展的强大压力。为了赶超东部发达省区，切实提高民众的生活水平，环境资源的透支消费演化为一种时尚，经济快速增长很大程度上是以牺牲资源、环境为代价的。在此背景下，乡村环境资源保护也被极大地忽略了，片面追求产业的发展，对环境稀缺资源消费远远超过了其承载的最大阈值，乃至酿成了诸多环境问题。无可争辩的是，乡村环境治理作为推进美好乡村建设进程中的复杂工程，解决之尚需要政府提供保护环境的公共物品。

（一）政府需要为环境公共物品生产提供制度保障诸如环境公共物品这种“对每个人都有益的事情，只能通过集体行动来完成”，政府拥有庞大的行政资源，无疑是集体行动中最强力的组织单位，如果积极作为是能够满足社会民众对环境公共物品需求的。站在这个角度来说，政府无疑是环境公共物品的最佳提供者。安徽乡村环境治理的实践证明，当前政府最迫切需要做的就是为环境公共物品的生产提供制度保障。任何一种游戏，要能持续进行下去，离不开相应的游戏规则，生产环境公共物品犹如一场游戏，又何尝不需要规则呢？诚如奥尔森所言，在提供公共物品的集体行动中，正式约束或外在的制度往往是解决集体行动困难的重要保证。笼统地说，环境制度体系包括环境法律法规、政府行政命令、环境政策规章和环境质量标准等一系列带有强制性、约束力的制度规则，在维护环境公共物品正常生产方面发挥着相当重要的作用。美好乡村建设涉及道路硬化、村旁绿化、景观设计、垃圾处理等多项举措，均与乡村环境治理有着直接的联系，需要大量的环境公共物品。而这些环境公共物品牵涉面太大，社会自助、他人自觉又带有较大的盲目性、趋利性，于环境问题的解决显然有些无济于事。但是，带有强制力的法律法规、政策规章不仅可以引导环境公共物品生产，而且还可以为环境公共物品的生产提供制度性保障，从而使其提供变得更加快捷、高效。

（二）纯环境公共物品只能由政府来提供或生产纯环境公共物品具有完全的非排他性和非竞争性的特征，因其内容复杂性、生态系统性和利益普适性，是不能排除消费上搭便车行为的。况且，有些纯环境公共物品（譬如环境保护政策、环境信息等）是个人或社会很难提供的，而有些纯公共物品（譬如平衡生态系统、净化空气等）虽然可以由个人或社会生产提供，但却难以从生产中获取利润，甚至连收回成本都存在很大的困难，个人或社会也自然而然没了生产、提供环境公共物品的动力。因此，此类环境公共物品一般是由政府生产或提供的。安徽省在推进美好乡村建设进程中，纯环境公共物品的生产、提供，就政府层面而言，需要做到：其一，加大环境基础设施建设的资金投入。就全省范围言，除合肥、芜湖、马鞍山等城郊和东南部经济条件较好的乡村以外，绝大部分乡村没有实力雄厚的经济实体，也难以为乡村基层组织提供比较稳定的税收，因此乡村基层组织的经济自助能力是极为有限的。在这种情况下，乡村基层组织将大量资金用于纯环境公共物品的生产、提供是不现实的。其二，产、学、研相结合，加大对纯环境纯公共物品的科研投入。提供纯环境公共物品是利国利民的大好事，也有助于美好乡村建设的顺利推进。但是纯环境公共物品是关系到能否合理利用资源和科学保护环境等可持续发展的问题，涉及到生态学、环境学、心理学、社会学等多学科技术知识。因此，生产或提供适合美好乡村建设的纯环境公共物品，需要将产、学、研结合起来，充分发挥其优势，避免单向度作业。其三，制定适宜美好乡村建设的环境监测标准和环境政策。与城市相比，乡村环境承载量大、自我恢复能力强，将适合城市的环境监测标准、环境政策和环境治理模式原样套用于乡村环境的治理，无疑是不适合的。如果这样，只能导致乡村更大的资源破坏和环境污染。

（三）生产或提供准环境公共物品也离不开政府协作准环境公共物品具有有限的非竞争性和局部的排他性的特征，只有达到了某个临界点，才会出现拥挤的现象。也只有在此情况下，继续消费才会导致低效率。换句话来说，准环境公共物品如果利用得当就有利润空间，也自然能够激励个人或企业生产或提供。当然，这需要政府借助法律法规等制度体系给予适当的安排，才能调动社会力量生产或提供准环境公共物品的主动性、积极性。退一步说，政府部门作为利益阶层中“相对独立的一元，产生了独立的利益诉求。这就导致了政府及政府官员可能在理性经济人的支配下，进行权力设租、寻租现象，使公共产品的供给违背初始目标”，继而在提供准环境公共物品上出现“政府失灵”。因此，就准环境公共物品生产或提供而言，适当引入市场竞争机制，让社会力量积极参与其中也是十分必要的。而政府与社会力量协作即是其间最有效的运行方式：政府可以通过契约形式，对准环境公共物品（譬如美好乡村建设中的村庄规划、排灌河渠维护、村旁绿化和垃圾处理等）的数量和质量作出明确要求，同时将其生产权让渡给企业或非营利性组织，由其在规定时间内保质保量完成；政府也可以通过财税补贴的形式，对利润空间较小的项目给予适当减免或优惠。尚需要提及的是，合资共建也是值得探讨的协作方式。在此方面，浙江临安市美好乡村建设中合资共建项目的一些成功做法，其经验有借鉴价值。

三、美好乡村环境治理，“有所作为”是政府义不容辞的责任

当前，乡村环境不容乐观已经成为社会各界的一致共识。乡村环境治理的难度不亚于城市环境治理，此即是一场没有硝烟的战争。况且，基于乡村环境法规不完善、民间环保组织严重缺失、民众环保意识整体性不高以及乡村环境治理的强外部性特征等复杂因素“决定了政府在环境治理中的主导地位，农村环境的地域性特征进一步要求地方政府尤其是县及乡镇政府应该成为农村环境治理的重要作用”。美好乡村环境治理作为一项复杂的系统工程，各级政府尤其是县乡两级政府需要切实履行职能，准确定位并扮演好自己的角色，做到有所作为、善于作为。

（一）进一步明确并适度强化基层政府的环境治理职能理论上言，中央和地方环境管理权限的合理划分，既利于环保主管部门的集中统一管理，又助于各级环保部门结合自身地方实际，充分实现优势资源互补。但由于县乡等基层环境管理权限散落于多个行政部门中，权、责、利等权限的划分也较为笼统，多地环保部门形同虚设，实际职权却被发改委、水利局、林业局、住建局、农资委等肢解了。一旦出现较为严重环境问题，必然导致部门间相互推诿、扯皮的现象。因此，实现乡村环境有效治理，明确各行政部门职能并适度强化环保部门职能就显得尤为重要。而且，明确政府环境管理职能，有助于发挥政府的征税权、禁止权、处罚权和节省交易费用等优势。政府在作出决策时才能将资源环境保护与经济社会发展综合起来考虑，尽量做到统筹兼顾、适当安排；反之，如果行政部门充当地方经济利益的代表和执行人，作出的决策就可能是以牺牲资源环境为代价的，即便结果带动了地方经济的快速发展，对乡村环境治理也是丝毫无益的。具体而言，在推进美好乡村建设的进程中，县乡等基层行政部门在决策系统中应当增加环境权重，通过制定严格的环境标准加强环境监管，重视产业结构调整，着力引进“三低一高”（即低投入、低能耗、低污染、高效益）新型产业发展，逐步引导乡村经济社会发展走可持续发展道路。

（二）坚持规划引领、示范带动，稳步推进乡村环境改善长期以来，由于乡村建设缺少权威性的指导文件，也没有村庄建设的整体规划，随心所欲地盲目建设弄得乡村千疮百孔、满目疮痍，极大地改变了乡村的原貌。20世纪70年代末至90年代初，修建的灌溉渠、预留的可耕地、承载生物多样性的湿地或沼泽地等资源在注重效率、“增产增收”的运动中，一批批地变成了良田；21世纪伊始，随着经济条件的改善，一栋栋高楼在良田中拔地而起。随着时间流逝，美丽的田园风光正在消逝，也警示着人们：乡村环境治理需要权威性的规划引领，需要树立示范村、“样板村”，发挥其示范带动效应。《安徽省美好乡村建设规划（2012—2020）》的应时而生，为美好乡村建设提供了指导性文件。丘陵平原各领千秋，山寨村郭各具特色。中国乡村，“政府机构在环境污染的控制与整治方面起到了主导性的作用”。为此，乡村环境治理中要果断地摒弃奇思妙想，而应当充分发挥政府“强制性地规定人们必须做什么、不得做什么”，以《规划》为引领，规划建设中仿效云南丽江古城、湖南湘西凤凰古城，充分借助山势水体走向，在保持乡村田园风光的前提下，体现浓郁的乡土气息。村口环境治理重在绿荫成行、植物造景；河道整治旨在疏通水系、改善水质；庭院环境设计讲究特色、营造和谐。具体实施当中也要坚持试点先行、量力为之，在试点取得显著成效以后才能逐步推广，切忌脱离实际、盲目蛮干。

（三）完善基层政府的乡村环境考核激励机制2005年11月23日，国务院通过了《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，指出“建立科学评价发展与环境保护成果机制，将环境保护纳入地方政府和领导干部考核的重要内容，定期公布考核结果，严格责任追究制”。尽管国家层面明文规定将环境保护纳入地方政府和领导干部的考核内容，但是基于乡村环境治理初始化投资量大、盈利空间较小，短期内对经济增长的促进作用相对有限，地方政府在考核具体操作中，GDP的权重仍然有些偏高，环境保护、能源消耗等作为考核体系中的软性指标，基本上没有落到实处。如此以来，乡村环境治理反倒成了基层政府唱起的“高调”进行曲，滥用环境资源的丑恶现象却是屡禁不止。因此，乡村环境治理需要省市行政部门通过有效制度安排，设计出一套关于环境考核的激励机制，才能使县乡基层政府、环保局等部门有足够的动力去加强保护环境、履行环境监察等职能。

乡村治理篇11

一、分析问题的理论出发点

缓解乃至消除阶层、地区以及城乡差异是构建和谐社会的关键之一，这就要求我们在各个方面做大量的工作，其中有一项紧迫任务就是改进我国的乡村治理。关于乡村治理，尤其是关于村民自治这个我国近年来实施乡村治理的新措施，许多学者已经进行了大量的研究，极大地丰富了我们对这个问题的认识。但是，已有的研究大多致力于对我国某个或某些村庄的治理进行细致的描述与分析，而较少联系其他国家在乡村治理方面的经验和教训，也较少放在我国宏观政治体制改革的背景中去考察。我们选取发达国家德国、转轨国家匈牙利、以及人口大国印度作为研究对象，就是希望通过比较分析，看看这些国家在乡村治理的体制和操作方面对我们有哪些启发。

就乡村治理而言，考察面很多，例如选举、政府职能、财政收支体制等。这些问题我们也将有所涉及，但不是我们的线索。我们考察的线索是乡村公共事业（如道路建设、校舍修建、饮用水供应、垃圾处理等等）的决策、融资、实施与监督过程；考察的主要内容是围绕这些公共事业的建设，厘清这些国家决策权力在乡村基层政府与上级政府之间是怎样分配的、这些公共事业是怎样融资的（特别是各级政府在融资过程中的作用如何），以及这些公共事业是怎样实施与监督的。之所以如此，主要是考虑到改进乡村治理的基本目标之一是要促进乡村公共事业的建设、改善乡村的生产与生活环境，建设和谐的乡村社会。

我们的分析在理论上参照治理的分析框架。治理理论为我们提出了一个比较理想的目标模型，各国的现实状况与这个理想模型相比较一定是有差距的，我们要分析这个差距，同时找出形成这些差距的原因，进而讨论我们可以从中学习到什么样的经验和教训。

根据治理理论的分析框架，完善的公共品供给应该具备以下九个要素：（1）合法性，即关于公共品提供的决策被自觉认可和服从；（2）透明性，即有关的决策和执行过程是公开的；（3）责任性，指的是有关管理人员对其行为的负责程度；（4）法治，即法律成为公共管理的最高准则；（5）回应（responsiveness），它的基本含义是，公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时的和负责任的反应；（6）有效，主要指公共品的决策和执行富有效率；（7）参与，指决策和执行的过程有人们的广泛参与；（8）廉洁，指有关的决策人员奉公守法、清明廉洁，公职人员不以自己的职权谋私；（9）公正，即不同性别、阶层、种族、文化程度、宗教和政治信仰的公民在享有公共品的服务方面是平等的①。

一个国家在公共品的提供问题上，是否符合以上九个标准，能否达到上述理想状态，取决于一系列的因素。已有的研究表明，一国的经济发展水平、民主制度的完善程度、中央与地方的权力分配关系、法律制度的完善程度、大众传媒的开放程度等都是影响善治的变量。理论上，一个国家经济越发达，在公共品的提供上就会越充分，决策人员就越有经济资源去回应居民对公共品的需求。因为回应充分，所以也容易在“公正”和“有效”方面有好的表现。健全的民主制度则是合法性、透明性、法治、参与和廉洁的保障。中央和地方的适当分权可以提高决策的效率，也有助于厘清各级政府的责任。传媒的开放程度对监督的影响很大，开放的媒体有助于治理过程的公正、廉洁、透明和高效。这些方面都是我们要研究的。不仅如此，我们还要研究乡村的经济、社会、人口规模和构成等要素，因为它们对乡村公共品的提供也有很大的影响。

我们将考察和分析德国、匈牙利、印度和我国乡村治理，比照善治的理想状态和影响善治的变量，分别就各国在乡村公共品提供的状况，以及造成这些状况的原因进行分析。本文是建立在这些研究基础上的比较分析。

二、通过比较获得的初步观察

1.经济发展水平与民主制度的影响

通过四个国家的比较，我们发现经济发展水平极大地影响着乡村公共品的提供状况。从四国情况来看，德国乡村公共品在数量和质量上都比匈牙利好，匈牙利的状况大大优于中国，中国的情况又略微优于印度。这与德国的人均国内生产总值高于匈牙利，匈牙利大大高于中国，中国略微高于印度的情况是一致的。因此，经济发展水平对公共品的供给数量和质量有决定性的影响。

但是，经济发展水平不能自动解决与公共品提供有关的一切问题，比如公共品提供过程中的合法性、透明度、责任性、效率、廉洁、公正等问题。并不是经济发展水平越高，这些方面的情况就一定越好，经济发展水平越低，这些方面的情况一定就越差。德国和匈牙利的经济都比较发达，而且两国的民主制度都比较健全，但是在乡村公共品的提供方面，匈牙利却有很多问题，主要是效率低下。效率低下的主要原因是地方政府过于散碎②，中间层级的政府过于弱小，没有干预和协调的能力，致使一切跨地方政府的公共事业都难以开展。虽然部分地方政府横向联合起来的各种地方政府协会起到了一定的弥补作用，但是散碎的地方政府和弱小的中间层级政府构成了制度性的障碍。匈牙利地方政府的散碎化，是对1990年代以前体制下匈牙利地方被强迫合并的一种反弹，改革以后，人们唾弃过去的强制合并，各地纷纷要求建立自己的村镇政府，整个社会的思潮也赞美这种做法，造成村镇地方政府数量大增，规模大大缩小，产生了新的困难。目前改革地方政府，尤其是解决地方政府规模过小的问题，正在匈牙利全国上下进行热烈辩论。

经济不发达固然严重制约着公共品的提供，但是其他方面的制度和机制可能使得情况变得更糟，也可能使得糟糕的情况有所缓解。中国的经济发展水平与印度相当，都远远落后于匈牙利和德国，所以在公共品的提供水平上远低于匈牙利和德国。但是印度的民主制度使得乡村公共品的提供在决策的合法性、参与、透明度、回应性、廉洁和公正方面都有优良的表现。同时印度政府掌握的资源较少，所以印度大力发展非政府组织，使得国内外的非政府组织在乡村公共品的提供方面起了很大的作用，政府与非政府组织合作，利用非政府组织调配资源的能力，从一定程度上弥补了政府资源匮乏的困境。虽然从总体上看，中国乡村地区的公共品与印度相比，在数量上更充足些，质量也更高一些，同时中国的公共品提供在决策和实施的效率上比印度高，但是中国乡村公共品供给与善治的几个标准相比差距依然很远：合法性的程度低、民众的参与度低、不透明、回应性差、有很多的腐败现象、不够公正，造成很多地方的乡村地区公共设施落后，或者造成政府改善基础设施的努力反而会导致群众抗议。虽然不够普遍，但是在中国的一些地方，高效率的建设恰恰是社会高度紧张的原因。高度的社会紧张，造成群众和乡村政府之间的对立，最终会损害地方政府的决策和实施效率。

2.政府间责任与权力分配的影响

通过对中国、德国、匈牙利和印度四个国家的比较，我们发现，政府间权力与责任的分配，以及决策在政府间的传导机制对公共品的供给产生了重大的影响。

研究表明，中国的政府间责权分配与其他三国的政府间责权分配有巨大的差异。简单说来，德国、匈牙利和印度的政府间责权分配是清晰的，有些任务上级政府不能随意摊派给下级政府，而有些上级规定的任务对下级来说不是强制性的。而在中国，情况大不相同：首先，政府间责权分配是模糊不清的；其次，所有的任务都可以下派给下级政府；第三，所有上级规定的任务对下级来说都是强制性的。综合比较，具体表现如下：

首先，正如我们在德国、匈牙利和印度所看到的，这些国家的地方政府法律都清楚地规定了地方政府的责任，以及相应的决策权力。相关的法律规定甚至清晰到幼儿园、小学、中学、技术学校、公园、图书馆、老年人福利住房、残障人教育与福利住房、道路交通建设与维护、供排水系统建设与维护等等责任和决策权力分别属于哪一级政府。法律的规定是细致的，一目了然。但是，中国的法律对各级政府的责任和权利的规定则非常模糊。我国地方各级人民代表大会和政府组织法第五十九条和第六十一条规定了地方各级政府的职能，只是笼统地要求地方各级政府要“执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作”，但在任务分配方面不再有具体的规定。

其次，在德国、匈牙利和印度，有些责任是不能随便下放到基层政府的，法律清楚规定了某一水平的政府有哪些责任、没有哪些责任。比如，在匈牙利，就教育类的责任分配而言，法律明确规定，学前和小学教育是乡村政府和城镇政府的责任，不是县政府的责任；而中学、技术学校和残障人学校教育是县政府的责任，乡村和城镇政府没有这方面的责任。县政府不能把举办中学、技术学校和残障人学校教育的责任下派给乡村和城镇政府。中国则是上级政府可以把所有责任无限下派给下级政府直到最基层的乡镇政府。我国的地方人大和地方政府组织法第五十九条第一款规定，省、市、县政府应执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议，以及上级国家行政机关的决定和命令；第六十一条第一款规定，乡镇政府应执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令③。村委会组织法也规定，村委会要接受乡镇政府的指导和帮助，协助乡镇政府工作④。这样，在法律且事实上，就导致了上级政府可以将一切任务都下派给下级政府，直到最底层的乡镇政府，甚至村民委员会。

第三，在德国、匈牙利和印度，对基层政府来说，并不是所有的责任都是强制性的，有些责任是自愿性的，就是说地方政府可以根据自己的实际情况决定是否举办某项公共事业。每项公共事业是否是某级政府的强制性责任，法律都有清楚明确的规定。例如，在匈牙利，学前和小学教育是乡村政府的强制性责任；而图书馆、文化中心、影剧院等则为自愿性的责任。但在中国，一切任务都是强制性的。法律根本没有赋予基层政府自主选择的空间。由于法律没有规定具体的某项责任只能下派到哪一级政府为止，又由于法律要求下级政府必须执行上级政府的决定和命令，完成上级政府交办的任务，所有一切责任都可以下派，而且一切责任都是强制性的。

在我国，上级政府将任务转移给下级的另一条途径是党的系统，各级政府受同级中共党委的领导，而党的组织原则之一是下级服从上级，所以上级政府的任务可以提交党委形成党的决议，或者上级政府的任务本身就是同级党委决议所提出的，这个决议下派给下级党委，再通过下级党委转移给下级政府，如此不断地向下转移，乃至乡镇政府和村委会⑤。这种状况在德国、匈牙利和印度是不存在的，不用说这些国家存在着上级政府的执政党与下级政府的执政党分属不同党派的情况，不同党派之间不但没有从属关系，甚至可能是对立关系，转移公共事业建设的任务根本无从谈起；即使上下级政府的执政党都属于同一个党派，法律也已经清楚规定了哪些公共事业建设的任务是由哪一级政府承担的，把建设任务转移给另一级政府，即使主观上转出方与接受方都愿意，也是违法的，是绝不允许的。

相比之下，我国的体制特点造成了一系列严重的问题：首先，它造成了互相推诿的现象，需要建设某项公共事业时，没有人知道应该由哪一级政府去提出和实施，各级政府都可以尽量把这份责任推卸到其他层级的政府那里去，尤其在公共事业出现短缺需要追究政治责任时，因为没有清晰的法律规定，各级政府更是互相推诿，以致有关责任不了了之。

其次，我们没有制度保障，可以清楚明确地阻止上级政府任意“盘剥”下级政府直到乡村的意图。如果我们像德国、匈牙利和印度一样，法律明确规定某些任务不是强制性的，是乡镇政府或村委会可以自主决定的，而且某些任务是不得下派给下级政府的，那就可以大大制约上级政府“盘剥”下级政府的企图，大大增加村民自治乃至乡镇自治的空间。

第三，它导致基层政府和村委会的行为严重扭曲，要完成所有的任务是不可能的，所以基层政府要么最大限度地从居民那里汲取资源，造成居民与基层政府严重对立；要么谎报数字隐瞒真相做表面文章来欺骗上级政府，或者两者兼而有之。

其他方面的问题也是显而易见的，因为整个体制的决策是自上而下的，所以谈不上利益相关者的参与，也无法做到决策过程透明。这些决策很难得到普通群众的认可和自觉服从，也就是说合法性不足，同时因为没有自下而上式的多主体参与，责任回应性很低；没有自下而上的监督，廉洁难以保证。

3.村与乡镇治理结构的影响

如前所述，政府间责任和权力的分配，以及决策传导机制的差异对乡村治理造成了巨大的影响，它们制度化地界定了乡村治理能够自主转圜的空间。在有限的空间内，村与乡镇治理结构的不同也会产生不同的影响。我们以乡村政府或村委会的决策过程为例，来分析乡村治理中的核心人物（如下表所示）。

我们来考察一下这些核心人物在决策与实施过程中起什么样的作用，先从匈牙利的村镇公务长（notary）谈起，这是一个公务员的职位，也是一个非政治性的职位，跟村镇政府的换届选举没有关系，其工作业绩由内政部根据公务员的有关法律规定进行评定，而不是由当地居民来评定。因此，这个职务没有任何的决策权，而决策和实施权完全在经由选举产生的村镇长手里，村镇公务长要确保村镇长的决策和实施符合法律规定，即村镇长在考虑某件事情时，他要事先告知其相关的法律规定，在决策的过程中他要纠正不符合法律规定的部分；在实施的过程中他也要时时地对照法律，确保整个过程符合法律规范。如果决策和实施过程中出现违反法律的状况，他应该拒绝为相关的指示背书（所有村镇政府发布的指令、签订的合约、以及提交的报告都必须同时有村镇长和村镇公务长的签字才是有效的）。由于他要关照决策和实施的法律面向，因此要求村镇公务长应该是律师出身。德国没有村镇公务长这个职务，但是德国的村镇长要完成匈牙利的村镇长和村镇公务长两个职位应当完成的工作，因此，德国的村镇长大多数也是律师出生，因为其他职业的人很难担负起需要复杂法律知识背景的村镇长的工作。同时，无论德国、匈牙利还是印度，村镇长都是经由自由、开放、透明、竞争的选举产生，村镇长是得到了选民充分授权的决策者，他的决策计划也得到了选民事前的考察，同时他的决策效果还要受到选民在下次选举中投票考验。正是村镇长及村镇公务长候选人的特殊要求使匈牙利与德国乡村治理满足合法性条件。

在我国乡村治理结构里，没有类似村镇公务长这样的角色，它反映了我国乡村治理的法律制度很不完善，缺乏必需的法律规范，也就没有了遵守法律规范的必要。同样重要的是，我国乡村治理的核心人物在决策过程中很难照顾到居民意愿，因为民意对这两个职位产生过程的参与非常有限，对这两个职位的监督和制约也极为有限。党支部或党委书记是由上级党委经由党员大会同意任命的，这个过程没有普通民众的参与。虽然近年有些地区的村庄在党支部书记的任命过程中采取所谓“两票制”的做法，尝试整合普通群众的民意，这些新的举措值得鼓励，但是到目前为止效果如何还不甚清楚，而且即使是这种举措，实行的地方也很少。而乡镇党委书记的任命方面，还没有尝试整合民意的举措⑥。村主任的产生过程，虽然近年的选举在透明、公开、公正方面有进步，但还是受到了很大的限制。乡镇长的选举虽然也有“公推公选”的新举措，但是实施的过程仍然有很多制约，实施的乡镇数量也很少。总的来说，我国乡村治理的核心决策人物较少反映民意，也较少照顾到是否合乎法律规范，这也造成了许多弊病。

4.融资机制的影响

德国乡村公共事业项目的融资完全由政府预算提供。虽然政府不禁止私人捐款建设敬老院、残障人福利机构、初级教育机构等，但是政府有责任和义务提供这些方面的基础性服务，私人提供的这些服务只是给有关人士提供了更多的选择，政府不能以已经有私人投资为借口不建设这些项目。进一步地，一个项目的融资方式和结构与该项目的性质有关。由联邦政府和州政府委托的地方政府建设的项目，则其全部开支由联邦政府和州政府以专项转移支付的方式拨付。由法律规定强制性地由地方政府建设的公共事业工程，则由地方政府与州和联邦政府共同承担，联邦预算和州预算则根据给定的公式统一为各地方政府拨付一定的资金，地方政府从自己的预算中拨付其余的支出。由法律规定地方政府可以自主决定的项目，地方政府要全部从自己的预算中支付，也可以由本地区的公民投票决定建设某个项目，并为这个项目单独设立一项一次性的税收。值得注意的是，政府举办的公共事业项目，不接受任何企业或个人的捐助。企业和个人可以自己出资举办某项公共事业，但它们不能出资让政府去操办这一项目。

匈牙利是单一制国家，中央政府在名称上不叫联邦政府，中央政府以下没有一个权力广泛的州政府层级。匈牙利也有中央政府全额拨付委托地方政府实施的项目，有村镇政府与中央政府共同融资而由村镇政府举办的公共事业项目，有完全依靠村镇政府预算的自主选择的项目。政府不禁止私人举办公共事业项目，但不能替代政府提供同样设施和服务的任务。匈牙利的村镇公共事业项目的另一个资金来源是欧盟的资助，这在2004年加入欧盟后成为可能，当然目前这项资金来源的数量还很有限。由于村镇政府的常规财政收入不足，村镇政府更多地依赖的是居民公决，并收取项目导向的一次性税收来给村镇的自主选择项目进行融资。

中国的财税体制在政府间的收入划分上是很明确的，而且是向上级政府特别是中央与省政府集中的。但是在支出责任的分配上无相应的法律规范。正如前文已经指出的那样，事实上支出责任通过地方政府组织法和村委会组织法的规定以及党系统内下级服从上级的体制不断地转移到乡镇政府和村委会，乡镇政府和村委会非常有限的收入完全无法应付不断转移下来的建设责任。一个办法是向上级政府申请补助，但这些补助的数量极其有限。即使是这笔微薄的补助，也是通过地方政府与上级政府的谈判来达成的，而没有清楚明确的公式或规章可循。谈判年复一年地进行，谈判的结果也在年复一年地变动，因而地方政府在公共事业建设上的融资能力很不稳定。更为严重的是我国财政转移支付的专款不能专用，中央财政转移支付常常全部或大部分被基层政府挪作他用，这在其他三国都是不可想象的。融资不足和融资渠道不明的问题造成了我国无法公平有效地利用有限的资源在乡村地区进行公共事业建设，使许多乡村公共品供给处于极为匮乏的状态。

5.监督机制的影响

监督是确保基层政府以合乎法律规范的方式实施法律规定的任务，包括动议提出、决策、筹资、资金使用、项目建设以及交付使用与维护。在德国、匈牙利和印度，反对党在民意机关内外的监督和自由的新闻媒体的监督是强有力的，它使得任何水平的政府都不敢有明目张胆的违法行为。除此之外，对基层政府的监督还有来自中央政府的力量。匈牙利中央政府在各地区设置了公共事务公署（Public Affair Administration），这些公署最重要的职能就是监督地方政府的行为并使之符合有关规范。这些公署的监督并不是在发现地方政府的不当行为以后变更地方政府的人事和改变它们的决策，公署没有这个权力。公署对地方政府行为恰当与否的考察角度，只能是决策和执行是否符合有关法律的形式规范，它无权评判地方政府的行为恰当与否，比如它无权评判一项公共事业的决策是否有利于当地居民的利益，它只能评判诸如一项决策是否经过了法律规定的投票程序等等。当公署确信某个地方政府的某项行为不当以后，可到法院对地方政府的行为提起公诉，地方政府依从法院的判决维持、撤销或修正自己的行为，但公署无权直接指令地方政府采取或不采取某项行动。

我国的监督非常薄弱，这是众所周知的。虽然在反对党的监督和新闻媒体的监督方面我国与上述国家没有可比性，但是这些国家的监督机制仍然有许多值得我们认真思考的地方。富有启发意义的一点是，这些国家的监督“对事不对人”，我国的监督则倾向于“对人不对事”。具体地说，在确保基层政府的行为符合上级政府的规范方面，德国、匈牙利和印度依靠的不是基层政府的人事由上级政府控制和监督，因为基层政府的执政者与上级政府的执政者可能分属不同党派，而国家的整个行政机制仍然能够井然有序地运行，重要的原因之一是法律规范了行政秩序，无论什么人，只要按相关的规范行事就可以了。但在我国，对下级政府的约束主要依靠任命下级政府的人事来实现，关于决策的程序和规范、责任和义务的分配等等没有明确而具体的规定，通过任命服从上级命令的人、领会上级意图的人来实现上级政府对下级政府的领导。这种机制有一定的效率，缺点是难以对其实施监督，不仅因为没有规范政府官员行为的法律可遵循，而且即使有法律，也因为上下级在人事上的亲密关系，上级不可能站在客观的立场根据一般性的、非人格化的法律来监督下级的行为。

三、初步的结论

与德国、匈牙利和印度相比较，我国乡村治理存在着巨大的缺陷。经济发展水平固然是我国乡村地区治理绩效不佳的原因，但是我国乡村治理绩效欠佳还有很多原因，如我国法律在政府间责权分配的规定上模糊不清，上级可以无限制下派任务给下级，上级下派的所有任务都是强制性的，乡村基层的自治和自主空间被极力压缩；乡村治理结构反映民意不足，对决策和实施过程是否合乎法律程序的关照不够；融资渠道不畅通；对各级政府的监督过度依赖上级机构和党的组织，而上级机构和党的组织又任命了下级政府的人事，因此监督难以到位等等，造成或加剧了乡村治理的不良状态。当然，其他国家，特别是匈牙利和印度，也不仅有良好的经验，其教训也值得我们吸取，比如匈牙利地方政府散碎化带来了巨大的负面影响；再比如印度也存在资源分配非常不平衡的问题，在城乡之间、地区之间有巨大的差别，富裕的城市地区，公共品的供给比较充分，但是大多数贫穷落后的地区，公共品的供给也都量少质次；此外，印度在公共品提供过程中也存在着巨大的腐败，如此这些弊端均值得我们引以为戒。

注释：

①俞可平，“善政：走向善治的关键”，文汇报，2004年1月19日。

②匈牙利地方政府有3200多个，平均每个政府下辖人口3000多人，多数人口集中在布达佩斯等大城市，所以村镇政府的规模是很小的，有些村镇政府下辖人口只有一两百人。

③见2004年10月27日公布的地方人大和地方政府组织法有关条款。

乡村治理篇12

中唐以降，伴随着土地制度的变革，贫富之间的社会、经济流动日趋频繁，许多人可以通过这样或那样的方式成为土地和财产的主人。迄于两宋。因“不抑兼并”国策的推行，民户贫富分化也在呈现加速之势。富民阶层以其丰富的人际网络和社会资源，在乡村事务中较为活跃，逐渐成为一个举足轻重的社会群体，社会影响渐趋显著。以往研究多立足于富民豪横乡里和济贫扶弱两方面的考察，较少对其在乡村治理中的多个面相进行深入探讨，也未见对国家相关制度理念的发掘。笔者注意到上述问题，试图从社会积极作用和消极影响两个方面，结合有宋一代的社会发展变化状况，作进一步研究。一 宋代的乡村富民，按其社会角色不同，大致由以下几类社会群体构成：以官户(形势户)身份居乡者(富且贵者)；以士人的身份居乡者；以宗族和家族的形象出现在乡村者；当然还有许多纯粹是乡间土地主、财主(富未必贵者；富有的商人、僧道也有居乡者)。他们均有机会成为乡村管理体制的头目，或说可以成为官方认定的乡村精英[1]。贫士与贫宦不在本文的考察范围之内。

在宋代基层社会中，按照是否为官方所认定，可以将乡村精英分为两类：一类是官方认定的乡村精英(可视之为国家权力的“神经末梢”)；另一类是不为政府认定而为民户所认同的乡村精英。而按照其执行的职责，又可将之分为征税派役的乡村精英与管理乡村社会治安的精英两大类。无论是否为官方所认定，富民都是在乡村中拥有一定社会声望和影响力的社会群体，国家借助他们丰富的经济、政治、文化和社会资源，由他们协助或替代地方政府征税派役，维持基层社会秩序，以起到社会治理的成效。

一般而言，历代王朝都是依靠比较富有或兼多丁的民户治理乡村，借以稳定乡村秩序，代替地方政府从多个方面管理乡村。譬如，北朝的党里邻，“三长皆是豪门多丁为之”[2](《常景传》)；唐代“里胥者，皆乡县豪吏，族系相系”[3](《政事上》)。宋代承担乡役者，政府规定一般须是乡间富民，士人、大家族和宗族的首领等自然也在其列。

在宋代，乡里、乡役和保甲三种制度，是国家用以加强乡村控制的主要方式。虽然这三种制度前后错综复杂，甚或有相互兼充、重合的现象，但是从国家的规定来看，其中的头目都要求由乡间富足(或兼多丁)的乡村民户承担，他们在很大程度上替国家承担着乡村治理和维持社会秩序的作用。不太富有的民户(第四、五等主户和广大的客户)，则只能充当次要角色——丁、承帖人等，其所谓职责就是被用于驱使。至于广大客户，一般是没有承担职役资格的。

关于充当乡役的富民，我们先检视两宋各个时段的政府规定。宋太宗淳化五年(994年)诏令：“两京、诸道州府军监管内县，自今每岁以人丁物力定差，第一等户充里正，第二等户充户长，不得冒名应役。”[4](淳化五年三月戊辰)宋仁宗至和二年(1055年)，诏废里正，户长一役主督赋税，以第二等户充役。宋神宗熙宁年间(1068—1077)，推行募役制时，应募户长役者，规定须是第四等以上的乡村民户“有人丁物力者”方可承担[5](《转对论役法札子》)；元丰八年(1085年)，经过一番反复，重行募役时，仍规定户长以第四等以上民户应募[4](元丰八年十月)。元祐以后，重新推行差役制，沿用熙宁前的制度，以第二等乡村主户轮差户长。此后，但凡以户长催税，大致沿用了这一规定。关于耆长、壮丁，据《嘉定赤城志》卷十七和《淳熙三山志》卷十四载，耆长“以第一、第二等户差”，壮丁从属于耆长“于第四、第五等差”。另，《续资治通鉴长编》卷七十三载，宋真宗大中祥符三年(1010年)，乞伏矩奏云，“况第一、第二等户充耆长、里正……”这说明，宋初以来，一直以第一或第二等乡村主户轮差耆长，以第四等或第五等户轮差壮丁。熙宁年间推行的募役法中，关于充募耆长的户等规定，也可从元丰八年(1085年)朝廷再次下诏恢复耆壮之法中找到根据，即耆长允许募第三等以下民户充应[4](元丰八年十月丙申)。元祐之后，复更为差役制，耆长、壮丁的应役户等则一如熙宁前旧制，此后也大致沿用未变。保甲制被混同于乡役制后，宋政府对于充担都副保正、大小保长、甲头、承帖人等乡役的民户，也均有具体规定。熙宁三年(1070年)初行保甲制时，朝廷规定充任小保长须是主户中“有才干、心力者”，充任大保长须是主户中“最有心力及物力最高者”，充任保正副者须是主户中的“最有行止、心力材勇为众所伏及物力最高者”[6](兵二之五)。这时，由于以乡间中下民户充任都副保正、大小保长等缺乏参加训练的马匹、武器和衣食等，所以必须用富民承担。此后，宋政府也一再强调，“在法：保正副系于都保内通选有行止、材勇，物力最高者二人充应”[6](食货六六之八二)。南宋林季仲《竹轩杂著·论役法状》引述绍兴二年(1132年)和四年(1134年)的臣僚上奏，称他们要求轮派差役，“欲不拘甲分，总以一乡物力次第选差，非第一等[户]不得为都[保]正，非第二等不得为保长”。

早在熙宁三年(1070年)二月，被差派为甲头之役者，政府强调须是以乡村“有物力”[6](食货四之十九)的第三等以上民户方可充任。南宋时期曾有“自高至下，依次而差”[6](食货六五之八五)的情况。然而，绍兴三十一年(1161年)二月，朝廷又同意一位官员的奏章，以“甲内税高者为[甲]头催理”[6](食货六五之九二)赋税。“税高”之家，当然是指较为富有的乡村主户。

总之，大致而言，两宋政府一直贯彻着以乡村中较富裕(一般为三等以上主户)的民户充任里正等重要乡役的制度，并凭借他们实现政府对乡村社会的控制和有效管理。而乡役户的社会交际网络、社会流动的可能性，以及“因役致富”和行政经验的积累，有利于他日的举业和仕业[7](P441)，也构成为其社会资源的一部分。

居乡的士人、形势户，有时他们并非官方认定的乡村精英，算不上协助政府管理广土众民的、国家政权的“神经末梢”，但在基层社会中，他们同样起着乡村治理作用。如所周知，读书和考取功名所需的费用，是很可观的一笔开支，没有一定经济能力的民户，是很难加入到科举人仕的行列中的。宋代科举的发展，相当可观。社会上读书的人越来越多，而考取功名的人毕竟是凤毛麟角；即使是考取到功名，由于宋代官多阙少的矛盾也很突出，所以，为数不少的落第士人和待阙、丁忧、致仕的官员仍会有很多可能生活在乡间。虽然有些士人并不富裕，被目为贫士[8]但从总体上看，这个社会群体中的大多数人比较富有，或拥有一定的社会资源，在乡间具有一定的影响力。由于各种因素居乡的形势户，因其所拥有的财富以及其他政治、社会资源，一般也比较富有。而按照宋政府的规定，所谓形势户，“谓现充州县及按察官司吏人、书手、保正、耆[长]、户长之类，并品官之家非贫[户]弱者”[9]。“非贫[户]、弱者”，意即非富有者不能列入形势户。他们也往往参与乡村治理，起着社会控制的作用。

另有一类乡村富民，是以大家族、大宗族的形象出现的，他们同样对乡村治理影响较大。南宋汪藻《浮溪集·为德兴汪氏种德堂作记》中的这则史料，大致可反映出他们在乡间的经营和社会影响：

迨宋兴百年，无不安土乐生。于是，豪杰始相与出耕而各长雄其地，以力田课僮仆，以诗书训子弟，以孝谨保坟墓，以信义服乡间，室庐相望为闻家，子孙取高科登显仕者，无世无之。

再如，为了延续家族的兴旺和昌盛，李筠死后三年。其妻耿氏吩咐三个儿子分别“吏而役”、“耕而食”、“使就学”[10](P394)。自南宋初延续二百六十多年的浦阳郑氏家族，其族规中虽然有着“子孙勿习吏胥”的条款，但却又强调“立家之道，不可过刚，不可过柔，须适厥中”，要求凡是“子弟当随掌门户者，轮去州邑，练达世故，庶无懵暗不谙事机之患”[11]P13，P5)。即要求族人到县司熟悉官民交接的门道。上述两例，都是家族、宗族要培养同县司官吏打交道的族人，使他们参与到国家权威的范畴之中。一方面，是为了避免自家受到蒙蔽，遭受损失；另一方面，他们也有着借以发展家族的理念。换言之，这也是家族、宗族的首脑与乡役等交叉重合的例证。他们对于地方、对于家族的治理作用，也是很重要的。

居乡的官户、形势户，一些富有的士人和家族，他们的各种社会行为，或成为民户心目中的“豪横”，或被目为“长者”。富民豪横乡里的情况，史例颇多。例如，《续资治通鉴长编》天禧四年(1020年)四月丙申所载：

浮梁县民臧有金者，素豪横，不肯输租。畜犬数十头，里正近其门，辄噬之。绕垣密植橘柚，人不可入。每岁，里正常代之输租。及临泾胡顺之为县令，里正白其事。顺之怒曰：“汝辈嫉其富，欲使顺之与为仇耳!安有王民不肯输租者耶?第往督之。”里正白不能。顺之使手力继之，又白不能；使押司、录事继之，又白不能。顺之怅然曰：“然则此租必使令自督耶。”

再如，袁采在《袁氏世范·子弟宜常关防》中所载：

贵宦之子孙……其居乡也，强索人之酒食，强贷人之钱财，强借人之物而不还，强买人之物而不偿。亲近群小，则使之假势以凌人；侵害善良，则多致饰词以妄讼。乡人有曲理犯法事，认为已事，名曰担当；乡人有争讼，则伪作父祖之简，干恳州县，以曲为直。差夫借船，放税免罪，以其所得，为酒色之娱，殆非一端也。

反映南宋时期东南地区社会现实的《明公书判清明集》，其《士人因奸致争既收坐罪且寓教诲之意》、《贡士奸污》、《士人教唆词讼把持县官》以及《豪横》类目下各篇所反映的，许多都是居乡富民所为不法之事的记录。其中，《为恶贯盈》条所载“鄱阳之骆省乙者，以渔猎善良致富，武断行于一方，胁人财，骗人钱，欺人孤，凌人寡，而又健于公讼，巧于鬻狱。小民思其罗织，吞气饮恨，敢怒而不敢言”，更是一个较为典型的例子。

富民被乡户目为“长者”的史例，也颇为丰富。例如，刘挚(忠肃集·赠刑部侍郎孙公墓表)所记，孙成象之子孙隽居乡时，“轻财乐施，教子有方，里人以为长者”。再如，胡铨《胡澹庵先生文集·易长者墓志铭》载，易啼“乡人有斗者，踵门求直，闻君言羞缩辍讼”；洪咨夔《平斋文集·罗迪功墓志铭》记载罗介圭事迹云：“乡邻信其长者，有讼不之有司而之君取平相踵也。”他们有的虽非官方备案的乡村治理头目，其实即使在暗中，他们仍是乡村中举足轻重的人物，其社会效用有时也远远超过乡村管理头目。譬如，前揭乡民争讼者会主动找他们平决词讼，社会救济、桥道、水渠等公益事业的兴建，教书育人，解读官方文件，向广大不识字的民户传达国家的题壁公告、赋税征收条款及状纸的书写和案件判决结果，等等。这些连接于地方政府和广大民众的事务，依赖这些人的活动，方可达到官民相接的目的。总之，他们在乡间的威望很高，影响力很大，在乡村治理和秩序维护方面作用显著。

此外，乡间富民当还有兼具二者的另一种社会形象——充当国家和社会间的缓冲剂。就宋代而言，国家的治理理念是以在人口中占极少数的富民治理广大的贫苦民户。如果依傅衣凌的“公”和“私”的两大系统的划分[12]，则这些乡间富民，一方面他们代表着“公”(国家)的系统的功能，为征收国税和社会稳定而工作；另一方面，他们也往往代表着“私”(社会)系统的利益，为了地方与乡村民众的生活和生存，与官方做着这样或那样的融通的事情，甚至会或明或暗的与国家抗衡，化解国家和基层社会间的矛盾与冲突，成为名副其实的社会缓冲剂。这两者之间的界限是很难区分的，往往是公、私交融在一起。此外，我们还要注意到，这些富民更多的会从自身的利益着想：对自家有利的事情，或争或抢，极力为之；对自家不利或是利益较少的时候，他们则避之唯恐不及。例如，据袁采《袁氏世范·处己·官有科敷之弊》载，在应付州县官员的各种钱物需求时，“为手分、乡司者，岂有将己财奉县官，不过就簿历之中，恣为欺弊”，是其更多为一已之利考虑的表现。柳立言在讨论家族问题时指出，士大夫并非不留意宗族的命运，但更关心本家的前途[7](P438)。这当然也是出于对一己私利的考量。再如，当国家赋役不太沉重时，富民大多乐意承担乡役。基层公吏“自食而办公事，且乐为之，争为之者”无非是有“利在焉”[13](P111，Pll2)。“私名”役人的出现，就是很好的说明；诡名挟户一直是两宋社会中不可根除的顽疾，也是最好的例证[14](绍兴十三年六月辰子[15]。

即使并非官方认定的精英，他们同样还是乡村中实际的富有群体。在宋代，虽然贫民有求富心理，但是富民却有露富忧惧一出于逃避赋役负担的考虑。而无论如何，他们之所以愿意成为带有一些官气的公吏，主要还是出于能够借此与官方接触，利用自身的社会资源，采取各种有利的手段，转嫁或是逃避过多的赋役负担。在这些问题上，出自官方的史料和民间的实况往往有很大差异。现存史料，在《明公书判清明集》等判例和官方反映基层混乱的文献之中，多有记载乡间富民“豪横”的一面，而在墓志铭、神道碑、行状等史料中，则多有记载其作为“长者”扶贫济困的一面。这些史料本身所显现出的信息，其可信程度早为学者所发觉，近来柳立言[7](P435]、邢铁(河北大学2001年宋代经济史研讨会上的发言)两位学者均有讨论。传统中国乡村社会中，聚族而居的乡民，地缘性和血缘性紧密结合，强调睦邻友好。富民充当官方的精英与否，都不会对贫乏不能自存者过分压榨和侵夺。在完税纳粮过程中，如果贫乏者实在无力缴纳，而充当催税乡役的富民自己也不愿代纳时，则往往是向较为富有的中等民户多征，以完成征收任务。所以，在实际社会生活中，似乎还有更多的乡间富民是二者兼而有之，并随着外界事物的发展，不断调整变换自己的

社会角色。换言之，乡村中的富民往往是一个比较中性的社会形象一一这样的人占大多数。这一社会形象，似乎是结合上述两方面史料，所反映出的特殊之外的一般，应更接近于社会生活中的常态。

要之，由富民治理乡村，其对国家的助益和稳定基层社会秩序的作用确实是很明显的一一赋税赖以征收，国家财政得以在困窘中运行不辍；两宋基层社会也相对稳定。但是，也应该看到，其中消极影响也不少。诸如诡名挟户，转嫁赋役负担；霸占良田，欺凌贫弱；违法犯禁，杀人害物，破坏国家法制；封山占水，强取豪夺，破坏国家经济秩序；武断乡曲，扰乱社会，破坏人民的正常生活，等等。当然，也不排除有些富民在乡村中常常是以“长者”的形象出现在公众面前，在有些时候隐藏起作为“豪横”的许多行为。换言之，富民治理乡村的社会作用和消极影响是同时并存的。

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历代王朝之所以以富民参与乡村治理，而不用贫民，不但因为富民是一个比较稳定的社会中间层，在社会中具有重要的作用，更

因为富民是国家财税所在，用他们承担差役，如果税物丢失或民户赋税不能及时、足额征收到，可以找他们代为缴纳。北宋刘挚以为：“役人必用乡户，为其有常产则自重。”或者说，富民“身任其役，则自爱而重犯法”[16](《食货上五·役法上》)。司马光则说：“国家旧制所以必差青苗产充役人者，为其有庄田家属，有罪难以逃亡，故颇自重惜。今雇浮浪之人充役，常日恣为不法，一旦事发，单身窜匿，何处州县不可投名?又农家所有不过谷、帛与力，自古赋役无出三者。”[17](《乞罢免役钱状》)此外，在讨论弓手时，还有这样的看法：“盖乡人在役，则不独有家丁子弟之助，至于族姻乡党，莫不为耳目，有捕辄获；又土著自重，无逃亡之患。”[16](《食货上五·役法上》)也就是说，有恒产者才易于为官府利用。那么，贫者为什么不能担当如此责任呢?这是因为，依赖乡间贫民参与社会治理，或用以加强国家对乡村社会的控制，这样的举措是不能奏效的一一富民不大可能听从贫民的支派，乡役人在向民间征收赋税过程中，总有一些“钉子户”(多半是豪横的形势户)“顽慢不时纳”[6](食货六五之七九)。贫民承担乡役一般不敢到豪横的形势户家催征，早在中唐时杜甫就有里正、村正等在征收赋役时“虽见(豪强民户)面，不敢示文书取索，非不知其家处，独知贫儿家处”的记载[18](《东西两川说》)，将他们欺贫怕富的心态跃出纸面。

从现存的文献看，两宋社会中，中下户或是情愿或是被迫充当官方乡村精英者也不在少数。据《历代名臣奏议》卷二五八载，宋孝宗时，太学博士虞俦说：“近来诸县所差保正长，虽以税力高下为则，然奸民利在规避役次，于未点差已前，先行计嘱乡书将所管税力虚立典卖文契，及诡名走寄，官司不究情伪，往往将无力下户抑逼承认。”中下户担任差役，富民诡名逃税，而官方催逼，自己又没有足够的经济能力代为缴纳，如有代纳，就会导致中下户因此破产逃亡，甚至铤而走险。这样一来，不但政府财政会受损，基层社会秩序也因而遭到破坏。出于这样的考虑，任何政府在制定政策时，都不会完全依赖这些贫民治理乡村的，而依靠富民催征，贫民一般是不敢和他们抗争的，即使是收获不多，但在富民承担乡役催税时，他们也会在威逼利诱下将不多的收获上缴。因为他们对于富民有着这样或那样的依赖性：贫病丧葬、天灾人祸，还要依靠向富民借贷来生存。这是他们一般不敢得罪富民的主要原因。司马光有如下议论，似可备一说：

夫民之所以有贫富者，由其材性愚智不同，富者智识差长，忧深思远，宁劳筋苦骨、恶衣菲食，终不肯取债于人，故其家常有贏余而不至狼狈也；贫者啙窳偷生，不为远虑，一醉日富，无复贏余，急则取债于人，积不能偿，至于鬻妻卖子、冻馁填沟壑而不知自悔也。是以富者常假贷贫民以自饶，而贫者常假贷富民以自存。虽苦乐不均，然犹彼此相资以保其生[17](《乞罢条例司常平使疏》)。

贫富相得，相依而存，或说“彼此相资以保其生”，这或许也是乡村社会中的一个常态。能够保证广大民产按时、足额地完税纳粮，并能在一定程度上教化、管理乡间中下等主户和贫弱客户，保障基层社会秩序稳定，这是国家依赖富民充任官方乡村精英的真正原因，也是国家制定相关制度的理念所在。进而言之，依赖富民参与乡村治理，还与两宋社会发展过程中内忧和外患不断，国家财政入不敷出，兼而国家将财政权集中于中央，地方财政困窘不堪等因素有关。在宋代，地方行政已不足于加强国家对基层社会的治理；尤其是到了南宋，“政府对于地方的统治能力有所不足”[18](P66)。为了国家的持续发展和基层社会的稳定，国家不得不更多地利用富民参与到基层社会治理中来。但是，即使是在这样的背景下，由于国家财政和地方财政都极端困窘，国家并没有足够的经济资源支付为数众多的乡役人的报酬，反而在征税派役过程中增加一些额外的负担[19]。过加大赋税征收的力度，将广土众民牢固控制起来，防止祸起萧墙。

宋代这种依靠富民治理乡村的制度，的确起到了一定的效果。有学者认为，北宋中期以后，尤其是南宋时期，士大夫已开始越来越多地经营和自己利益密切的地方事务了[1]。士大夫所追求的修齐治平，以前更多的是把精力和目光关注在怎样治国平天下上，而今则将修身、齐家的理念放在了首位。北宋时吕氏乡约的出现，范氏义庄的兴起；南宋时义役的肇兴，社仓的社会救济效用等等，都说明士大夫阶层日益关注乡村事务了。笔者以为，上述现象的出现，除了缘于宋代有大量士人、官户生活在乡间外，更由于北宋中期以后印刷术的发展，使得士人的事迹有更多的可能保存下来，成为后入研究的资料。至于前代类似史迹似乎较少，宋代的增多是否就意味着士人阶层对于基层事务的关注增多，增多的程度如何，似应有更为客观深入的思考。

宋代依赖乡村富民参与社会治理的举措，在一定程度上是为了国家财赋收入上的考虑，同时也是依赖富民在乡间的政治、社会、经济、文化等资源，起到国家权威所不能达到的社会治理效果。这种依靠乡村富民治理乡村的制度，自古皆然，只有到了国家权威有完全的能力控制乡村时，才出现了贫下民户参与乡村治理的局面。这从另外一个方面说明了，两宋时期的国家权威确实有着极力向乡村基层社会渗透的意向。但是，在当时交通条件、信息传播和缺乏有效监控机制等情况下，皇权的触角却并不具备支配和动员每一个社会细胞的能力。面对内忧外患，尤其是国家财政的人不敷出，宋代国家乡村治理的理念恐非只是出于儒家“只是不生事扰民”[20](P537)的考量[21]。只有全面动员乡村精英，使之成为一级政权，中央和地方各级政府加大对其监控的力度，国家权力渗入基层乡村的深度才会更显成效。

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