政策法规论文篇1

近年来，随着经济的飞速发展，人们的生活方式也发生了很大的变化，人们对于医院有了更高的要求。为了保证医院能够在市场中处于不败之地，医院一切工作必须以服务患者为重心，行政管理也不例外，他们或者直接服务于患者，或者间接为患者提供服务。而对于患者而言，医院行政管理中能够将国家的相关政策、法规等运用其中使患者实实在在地感到医院带给他们的温暖和关心，也就无形中树立了行政管理及服务的品牌。

1.2政策法规是医院行政管理的后盾

医院的行政管理和企业行政管理有许多相似之处，而在医院行政管理过程中政策法规则成为了运转的坚强后盾。在我国医院行政管理过程中，行政管理人员主要负责传达、组织、协调、督促等任务。行政管理人员在工作中必须树立“临床第一”的服务理念，将相关政策法规熟记于心，并且善于运用政策法规去解决科室间的关系，能够为患者解决实际问题，尽可能地减轻医务工作压力，把行政管理功能发挥到极致[5]。此外，行政管理人员在工作中要充分发挥自身的主观能动性，善于发现一线科室情况，及时发现问题，并采取积极有效的措施解决问题，保证一线能够正常运转。

1.3政策法规能够提高医院整体效益

医院行政管理在我国现行医院管理中发挥重要的作用，政策法规在现代医院管理中占有极其重要的地位，管理人员掌握政策法规并且正确、合理地运用，将直接影响医疗、教学、科研等工作的运行，它制约着全院的整体效益。著名管理大师彼得•德鲁克等人曾经在自己的书中说到：效率是“以正确的方式做事”，而政策法规则是“做正确的事”。医院的行政管理并不应该背离政策法规而独立存在，两者应该共存。当两者发生冲突时，应该着眼于政策法规，然后再更好地完善行政管理[6]。医院是一个人才辈出的地方，更是一个高技术含量、多专业协作的特殊专业，对从业人员要求较高，管理难度和管理成本相对较大。医院应该加强政策法规宣传力度，充分调动行政人员的管理主动性，让他们能够根据政策法规充分激发人力资源潜能，有效降低管理成本，从源头上促进医院整体效益的提升。

政策法规论文篇2

一、三十年改革开放之路

总的说来30年来改革开放的伟大成就，具体说主要是以下两方面的原因：

首先是中国经济市场化程度的持续提高。市场化程度高低在很大程度上决定经济增长是大起大落还是平稳增长。计划经济体制时期，我国经济市场化程度极低，各种商品和服务产品的价格形成几乎完全由政府管制，市场因素在经济生活中受到极端压抑，计划体制的管制力量远远大于市场力量，外在的政府干预因素经常冲击正常的经济周期，导致经济多次大起大落。近年来，经济体制改革不断深入推进，市场化程度进一步提高，对经济增长的直接影响就是导致经济增长？

其次是宏观调控的完善，适宜的宏观经济政策的支撑，也就是1998年年中以来扩大内需的政策，其政策手段是实施积极的财政政策和稳健的货币政策。6年来的实践证明这种政策转向是成功的，理论分析上也站得住脚。扩大内需的政策能使新一轮经济周期呈现出新特征，还在于这项政策的稳定性、连续性，该项政策组合持续达6年之久。2004年积极财政政策逐渐淡出，转向中性的财政政策，这种转变是很必要和及时的，避免了严重通货膨胀和经济过热的出现，确保经济稳定增长。政策需要一定的稳定性、连续性，否则不利于经济的持续增长，这方面有个很好的反面案例，就是日本20世纪90年代的财政政策。90年代初日本泡沫经济崩溃以后，为了刺激经济，日本政府积极推行扩张性财政政策，但是效果并不明显，其中一个重要原因是受到政策缺乏连续性的影响。

二、金融危机考验中国模式

这一轮的经济危机似乎打乱了整个经济周期的波动规律。中国经济一下子到了改革开放以来最困难的时候。但是，三十年来奠定的基础和进一步开发的潜力会帮助我们挺过这个经济的寒冬。一来市场化的力量还在不断地深化加强，经济体制中存在的一些深层次弊端在这次经济危机中暴露出来，接下来的就是进一步的改革推进市场力量；二来宏观经济政策的及时性与适度保证了其有效性，经过了大大小小的经济危机之后，政府调控经济的能力已经大大提高。

毫无疑问，改革开放三十年遗留下很多未解决的问题并且产生了一些新的问题。而这次经济危机给我们带来的好处就是放大了这些问题来让国人从改革开放的巨大成就中清醒过来。低端的出口加工贸易模式让沿海经济失去光泽，暴露出经济发展瓶颈问题依然没有解决；大量持有美元储备却只能眼看其贬值，意识到中国金融的弱势以及人民币的不对称地位；竭尽全力的促进农村消费来扩大内需，发现城乡差距的巨大……一连串的问题依然存在，而所有这些问题的出路只有一条—继续改革。

三、经济改革深水区

强化市场力量，就是要进一步推进改革，提高中国经济市场化程度。存在一些严重问题急需解决，主要是各个领域和各地区之间的市场化程度严重不平衡。商品市场、劳动力市场和资本市场三大领域中，资本市场的市场化程度最低。进一步提高我国经济市场化程度，关键还是要继续深入经济体制改革，不断强化市场力量，通过与旧体制力量的不断反复“搏杀”，市场最终确定自己的统治地位。尤其是资本市场领域，一定要最大限度淡化其行政性，还资本市场盈利性的本性。

政策组合也要不断调整和完善。今后一段时间，保持宏观经济政策的连续性和稳定性，加强和完善宏观调控。宏观调控的重点是总需求，这几年扩大内需的重点是发行长期建设国债，扩大投资需求，但是消费需求增长则相对较慢。然而，消费是最终需求，投资增长最终必须得到消费需求的支持，因此，消费增长相对缓慢必须引起我们的高度重视。总需求的调控中，未来相当长时间的重点主要是如何进一步扩大消费需求。因此，今后稳健的财政政策应将重点转向调整收入分配政策，培育和扩大消费需求。超级秘书网

培育和扩大消费需求，财政政策是大有作为的，最主要的是要发挥财政政策在收入再分配上的功能，调节过高收入，取缔非法收入，保障最低收入，缩小居民收入差距。财政和货币政策组合也应作些调整，前些年过多地依赖财政政策，今后应积极发挥货币政策作用。货币政策对消费的刺激作用是很直接的，例如发展消费信贷，对于扩大消费需求，提高居民消费水平，实现消费结构升级，具有重要推动作用。为此必须进一步推动金融体制改革，加快发展货币市场，积极推进利率市场化进程，完善货币政策传导机制，进而促成货币政策逐渐增强效果，直至淋漓尽致地发挥应有作用，取得与财政政策势均力敌的“显赫”地位。

四、结语

改革是经济发展不竭的动力，而现在的经济危机背景正是经济改革的天然时机。美国经济通过30年代大危机得到了结构性的调整，奠定了其二战后世界霸主的地位。而八十年代的经济调整，又为其在九十年代的经济神话打下基础。中国经济能否实现凤凰涅槃，危机中求生存求发展，关键就在于能否继续改革，延续属于中国的经济神话。

参考文献：

政策法规论文篇3

多年来，由于供水企业收费到入户总表而带来的收费“大锅饭”问题一直成为新闻媒体、人大、政协代表及有关领导关注的焦点，人们一直要求供水企业收费到户，国务院379号文件《物业管理条例》第45条要求：“供水企业收费到最终用户”，这表明供水企业收费到户是大势所趋。北方城市因冬季寒冷，不能把水表建在户外，需要用IC卡智能化水表把入户表的读数用信号引出户外，完成“查表收费到户”，让水表信号出户的目的是实现城市一卡通“一卡多用”的目标，为了做到既不扰民，又能保证查表收费到户和按时准确收费，改变传统的查表收费方式，变为先交费后吃水。然而在推行自来水IC卡智能化水表的过程中，遇到许多阻力，不排除阻力，推行IC卡智能化水表的工程是举步维艰，要把好事办好，就必须解决以下工作：

一、出台推行自来水IC卡智能化水表的政策法规

俗话说，没有规矩不成方圆，推行自来水IC卡智能化水表不出台政策法规就无法可依、无章可循，因此建设部、省、市都出台相应的政策，否则推行试点就成为空话。

从调查情况看，全国从99年开始试推行自来水IC卡智能化水表，各城市之所以发展迟缓，推行试点始终处于初期阶段与上级部门没有及时出台政策法规有直接关系。

**水司推行自来水IC卡智能化水表已经五年多了，至今在全市92万户居民中只安装IC卡智能化水表4万余户，其中遇到了很大阻力。2002年工商部门查处了哈水司推行IC卡智能化水表，提出罚款15万元，经多方说情，罚款5万元，其理由是推行IC卡智能化水表是好事，但是没有法律依据，属不正当竞争范畴。2003年省物价部门查处哈水司推行IC卡智能化水表，拿出2002年省物价7号文件，把推行IC卡智能化水表列入“乱收费”第6项行列，并下通知，提出罚款和退款。**水司推行IC卡智能化水表属建设部规定的全国试点单位，就这样受到了多处查处，到了山穷水尽的地步。

建设部、省、市出台推行自来水智能化水表的政策、法规是当务之急，这将给落实国务院379号文件起到关键作用。

二、推行自来水IC卡智能化水表选型问题

当前全国研制IC卡智能化水表的有几百家，各式各样的产品百花齐放，真假难辩，有些厂商通过各种手段、各种门子、各种渠道逼你使用，结果很不理想。如何在推行自来水IC卡智能化水表时做好选型工作？

通过几年的实践，选好IC卡智能化水表有以下三种形式，一是远传通讯双向控制、有线，此产品安装时比较繁杂，成本高；二是远传通讯双向控制、无线，是我们最佳选择。此产品安装简单，成本低，通讯效果有待进一步提高；三是IC卡智能化水表综合构成，基表是干湿式结合的，数据传感器、控制阀门、电动球阀、控制电路和机具整体抗干扰性强，IC卡暂选逻辑加密，以后选用CPU，机具整体功耗小。

希望建设部、有关部门早日拿出标准，选出部颁标准的产品，减少浪费，提高经济效益和社会效益。

三、推行自来水IC卡智能化水表的关键是解决费用问题

在推行IC卡智能化水表的试点中，解决费用问题成为关键。有的城市提出了四点，政府出一点，产权单位出一点，供水企业出一点，居民个人出一点；还有的城市先让供水企业贷款把全部费用承担下来，试问将来还款由谁出，利息由谁拿，困难很多。**物价部门有文件“推行IC卡智能化水表不允许向居民用水户收费。”从现实情况看，居民用水户也不能交费，怎么办？我们认为，费用承担应分两步走：第一步，现阶段应做到三条：一是凡城市新建、在建居民房屋安装IC卡智能化水表应打到开发商的建房成本中；二是旧的居民用水户安装IC卡智能化水表应该是政府拿一部分，房屋产权单位拿一部分，供水企业拿一部分，有房屋产权的个人拿一部分；三是享受最低生活保证金的居民用水户安装IC卡智能化水表应由供水企业优惠。第二步，今后凡安装自来水IC卡智能化水表应打到供水企业的成本中，安装自来水IC卡智能化水表的寿命在8年左右。第一个8年现阶段的政策可以做，第二个8年怎么办，第三个8年呢？其二，在首次安装IC卡智能化水表时，要经技术监督部门计量监测，费用约30元左右；其三，IC卡智能化水表每两年进行一次周检，还有养护、维修、跟踪服务等费用更多，现阶段产权单位、用水户、供水企业谁也做不到。因此今后安装IC卡智能化水表应通过价格杠杆的作用，把费用打到供水企业的成本中，产权归供水企业，有产权就折旧，有折旧就有大修、更新、改造、养护、维修、首检、周检、跟踪服务，问题均得到解决，形成良性循环，取之于民，用之于民。交费方式不同，效果也就不同。

政策法规论文篇4

涉及农村水电的概念与特征、优势；现状与历史、趋势；以及思路、举措和法律法规政策保障等问题。 （一）什么叫农村水电？ 1．从定义上讲，农村水电是一个历史的、发展的概念。上个世纪50年代，是指500千瓦及以下的水电站和送电线路；60年代，是指单机500千瓦、总容量3000千瓦及以下的水电站和送电线路；70年代，是指单机6000千瓦、总容量1.2万千瓦及以下的水电站和相应的送变电工程；进入80年代，是指单站容量在2.5万千瓦及以下的水电站和配套小电网；进入90年代，是指单站容量在5万千瓦及以下的水电站和配套电网，同时一些地方开始举办经营总装机5万、10万千瓦及以上的水电站和配套电网。 2．从定性上讲，农村水能是清洁可再生绿色能源。开发农村水能，发展农村水电，建设农村电气化（含小水电代燃料、农民增收解困致富、社会主义新农村建设……等等），就是开发利用清洁可再生绿色能源，建设农村电气化；就是突破单纯依靠常规煤电长距离送电，在广大中西部地区、少数民族地区和东部山区建设农村电气化不现实、不经济、不科学的旧观念旧模式；就是按照邓小平同志的倡导，建设中国特色农村电气化，解放和发展电力生产力和农村社会生产力，让电力普遍服务深入农村特别是广大贫困山区、老少边穷地区农村，直接惠及农业、农民。 3．从定位上讲，农村水电是指由地方组织实施的各种所有制经济主体通过开发农村水能形成的中小水电站及其配套电网，是农村重要的基础设施、公共设施和“六小”工程，主要为农村经济社会发展服务、为县域经济社会发展服务。包括当地水能资源贫乏，通过协议采取异地开发中小水电借网过路（或绿色能源配额交易）向本地提供电力，实施水电农村电气化、小水电代燃料、农民增收解困致富、社会主义新农村建设，主要为农村与县域经济社会发展服务，也为农村水电。 4．从到位上讲，开发农村水能、发展农村水电、建设村农电气化，应机构健全、职能明确、人员精干、工作到位。必须加强机构、职能和能力建设，推进农村水电及电气化事业持续、快速、协调、健康发展。 （二）“水能”与“水电”，以及农村水电的基本特征等。 1．“水能”与“水电”。 水资源包含水量、水能、水质、水域四个方面，本质内容为水量和水能。水量是水流的集结，有水流就有落差，“水能”是单位时间内水流集结密度与落差的乘积，是水量作功的结果。水行政主管部门负责对水资源统一管理，必然负责对水能资源的统一管理。“水能”是一次能源，“水电”是二次能源，“水电”是“水能”的产品，既有内在联系，又属两个不同的工作范畴。就水行政主管部门而言，对于“水能”，无论大、中、小、微，不论投入是国有资本、集体资本或非公有资本，都要对其依法行政和实施行业监管；对于“水电”，则只对农村水电和水利系统水电，依法行政和实施行业监管。 2．农村水电的基本特征。 （1）地方性。农村水电主要由地方组织实施，是农村和县域经济社会发展战略的重要组成部分。 （2）自主性。开发经营农村水电要求坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，坚持所有权、行业管理关系、财税解交关系、使用权四不变。 （3）政策性。农村水电是在冲破束缚生产力发展的生产关系，解放和发展农村社会生产力、电力生产力中发展起来的，具有强烈的政策性。要求实行“自建、自管、自用”方针，坚持自力更生、艰苦奋斗，反对上划、代管、平调，维护投资者合法权益；坚持电源与电网同步建设、电力建设与负荷建设协调发展；坚持供需直接见面，有供区市场和服务对象，实行办电与管电管网和服务用户的结合。要求实行“以电养电”政策，即实行股份制办电，按股分红，中央、地方国有股份分得的红利作为以电养电资金，继续用于农村水电及电气化建设。这些政策措施突破了计划经济模式，率先跨入了市场经济和建立投入产出良性循环、滚动发展机制

政策法规论文篇5

住房公积金政策具备三重属性：从国家规定来看，住房公积金政策属于规范性文件范畴；从政策理论来看，住房公积金政策属于公共政策；从中心的性质和运作特点来看，住房公积金政策是住房公积金决策部门生产的“产品”。住房公积金政策无论是作为规范性文件、公共政策，还是作为产品，都需要建立一套全过程的管理机制，以实现持续改进，不断满足政策对象的需求和管理需要。

对于规范性文件的管理要求，国家及天津市最主要的规定体现在2004年至2010年先后的五个文件中，按时间顺序为：国务院《全面推进依法行政实施纲要》（国发[2004]10号）、天津市政府《关于全面推进依法行政的实施意见》（津政发[2004]93号）、《天津市行政规范性文件管理规定》（天津市人民政府令第125号）、《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发[2010]33号）、天津市政府《关于加强法治政府建设的实施意见》（津政发[2010]57号）。

当我们研读这些文件后便体会到，国家及天津市政府十分重视规范性文件制定过程中的论证和政策实施后的评估。同时也明了，规范性文件的管理要经过以下程序：起草和论证———合法性审核———决定———公布———解释———备案———清理与评估———修改与废止。但是我们也看出，上述文件主要规范了规范性文件的管理，没有设计完整的政策过程，未建立明确的政策持续改进体系，还不足以直接用于住房公积金政策管理的具体工作。

公共政策理论对政策的过程更看重全过程管理和持续的完善，相较于国家和天津市现有规定，其最大不同在于增加了“议程设置（界定问题并提出决策目标）”的环节，明确了什么情况下现实中的问题能进入政策制定程序。

住房公积金政策是住房公积金管理委员会推出的产品，产品最重要的目的就是客户满意，并根据客户需要进行持续改进，参考产品质量管理相关理论和经验，产品质量管理的最核心思想和目标，就是实现产品的持续改进。目前，住房公积金政策的管理基本停留在制定、执行政策阶段，没有体现“持续改进”的理念，也没有对政策持续改进设定周严的规定和鼓励措施，可以说处于产品质量管理的初级阶段。

参考质量管理理论，住房公积金政策要不断满足单位、职工需求和风险管理等需要，应该建立一种机制，发动全部住房公积金管理人员、缴存单位和职工以及其他相关人群通过多种形式参与，提出需求或建议，推进政策的持续改进。

二、住房公积金政策管理存在的问题及解决方案

从目前住房公积金政策制定和执行过程来看，各城市住房公积金政策管理在不断规范，但从政策的全过程管理角度看，存在明显不足。本文将从四方面阐述并提出相应的解决方案。

（一）缺乏明确的政策发起条件

从公共政策理论来看，无论是政策创新，还是现有政策的完善，需要某个待解决问题的出现，作为政策议题纳入政策考虑范围，从而发起政策制定程序；从质量管理角度来看，政策持续改进的原动力必须是全员参与“找问题”，然后将解决问题列入工作计划。目前，住房公积金政策存在政策发起条件不明确，即在什么情况下应提出议题、如何提出政策议题、应提出政策议题而不提出政策议题有没有考核等问题均没有明确规定。住房公积金政策的制定虽然也在很大程度上基于单位、职工反映的问题，有“全员参与找问题”和“政策发起”的雏形，但没有形成长效、系统的问题反映渠道和处理标准，主要靠政策制定部门的自觉性调查发现问题，或是等上位政策变动、领导指示再发起政策，减缓了政策反应速度。

1.如何发现政策需要解决的问题

根据住房公积金管理的特点，发现以下情况或问题，应该提出政策议题：（1）上位政策变动。（2）市场形势变化。（3）风险预警。（4）内外部意见建议，包括住房公积金管理人员、缴存单位和职工、人大和政协、政策评估等途径。（5）专题调研成果。（6）某类问题比较突出、亟待解决。

2.确保出现的问题都得到及时处理和反馈

问题出现后，应对问题的处理设定操作标准，确保出现的问题都得到及时处理，保证政策反应速度，同时借鉴《国务院关于加强法治政府建设的意见》关于“意见采纳情况及其理由要以适当形式反馈或者公布”的做法，将问题处理情况反馈给问题提供人。

具体来说，政策制定部门应对问题进行分析并在一定时限内处理，处理步骤包括：（1）分析问题的原因，初步估计存在的风险和影响。（2）在现行政策范围内能否解决问题，可以通过操作解决的，转具体执行部门解决。（3）需要完善或创新政策的，提出政策初步思路；不需要完善或创新政策的，说明理由。（4）将问题的处理结果反馈给问题提供人，定期公布收到问题的情况及处理结果，一方面可以作为对政策议题处理情况的监督；另一方面确保各种渠道反映的问题得到100%反馈，提高“全员”发现问题的积极性，为政策持续改进提供源源不断的动力。

（二）缺乏明确的政策方案论证要求

政策发起后，文件起草前，应该形成详尽的政策方案，对政策的核心内容、要实现的目的、预计效果、操作性和风险等进行充分论证，只有经论证的政策方案才可以进入政策制定程序，避免政策议题随意进入政策制定程序，减少行政资源的浪费。目前，在实际工作中由住房公积金政策制定部门自发论证，在形式上一般体现为《关于××政策的说明》的一部分内容。由于缺乏独立的政策方案论证环节，议题直接进入政策制定程序后，部分内容可能缺乏充分的论证，导致在操作性、风险控制等方面出现问题的几率增大。

政策方案是对需解决问题出台政策的论证，是政策管理的核心环节，只有对政策方案进行了充分论证，才能提炼出更精练、可操作、防范风险的政策文件。政策方案应包括以下内容。

1.问题说明

明确问题的原因、涉及的单位或职工群体特点和数量，问题的严重性和解决的迫切性。

2.现有政策综述

明确对问题是否已有现有政策，分析现有政策的缺陷。

3.经验分析

介绍其他城市、行业、领域对相同或类似问题的处理方法。

4.政策条款论证

（1）核心条款及依据———明确政策主要条款内容及相应的政策依据、参考资料、所借鉴的经验以及其他理由。（2）合法性———不违反上位政策规定。（3）合理性（成本与效益分析）———主要论证政策制定和实施所需人力物力等，对比政策受益面大小、受益程度或所解决问题的重要性、普遍性、迫切性，能在多大程度上解决问题等，判断政策的必要性。（4）协调性———与相同层级的其他住房公积金政策不存在相互矛盾和不利影响。（5）操作性———政策配套的要件、流程和信息系统可行、可控。（6）风险预测———对政策实施后在业务操作、系统运行、资金流动性等方面的风险进行预测、评估，提出风险控制措施。对部分风险无法控制仍坚持推出政策的，应说明理由。

5.量化分析

在现状分析、风险预测、效果预测等方面涉及可量化指标的，应利用数据进行分析。

6.方案择优

原则上应提出两种以上备选政策方案，并提出最优方案建议，说明选择该方案的理由。

（三）政策执行中重操作轻解释

政策解释包括对政策条款的含义、依据、目的等内容的说明。政策一般以高度概括的文字拟写，但实际情况千差万别，加上住房公积金与银行存款等其他个人资金相比存在很多的特殊性，缴存职工并不容易理解，因此政策解释工作十分重要。目前，很多城市在政策实施后没有统一政策解释的环节，实际工作中不同部门、不同人员对政策的理解不一，对外解释口径也不尽相同，单位、职工在一些问题上无所适从。一般来说，政策制定部门、操作流程设计部门对政策的理解比较统一，与职工直接接触最多的前台人员往往只知道具体业务如何操作，对政策规定的理解不重视，导致以下问题：其一，缴存职工询问政策或操作原因，经办人员只告知这是文件规定的情况，这种解释方式不利于说服职工，可能引发职工的不满情绪；其二，出现稍微复杂的情况，不能举一反三，遇到和政策字面规定不一致的情况就不予办理或留件处理、请示领导，降低业务办理效率。

政策制定部门应会同操作流程设计部门在政策实施前拟订条款说明，对政策主要条款注明制定依据或理由，描述政策的含义、可能包含的特殊情况等，一方面作为住房公积金业务前台人员的培训教材，另一方面统一对单位、职工的解释口径。

（四）政策终结程序不明确

从现有的文件来看，政策废止的条件规定比较明确，但没有对政策废止的发起部门、操作流程、时限提出明确要求，对需要废止或重新公布的政策由政策制定部门自觉发起，缺乏有效管理。

按照《天津市行政规范性文件管理规定》，行政规范性文件有效期限届满，确有必要继续实施的，起草单位应当在有效期限届满前6个月，对行政规范性文件的实施情况进行评估、论证，形成新的送审稿，由制定机关重新公布。根据上述规定，考虑到住房公积金政策的制定周期，应由政策制定部门在有效期届满前6个月形成评估报告，提出废止、修改或重新公布的的建议，并提交住房公积金管理委员会审议。

三、住房公积金政策管理全过程设计

（一）住房公积金政策的管理环节

本文认为，住房公积金政策过程可以设计九个环节为基础的管理循环，包括：政策发起（议题的提出）、政策方案的拟写及论证、政策立项、政策文本及说明的起草、政策的合法性审查、政策的审议、政策的及执行、政策评估、政策改进或终止。

（二）住房公积金政策管理各环节的基本运行方式

环节1：议题的提出和处理

住房公积金管理部门应利用以下方式发现需要政策解决的问题：（1）定期分析外部政策变动情况、房地产金融市场情况，发现是否存在上位政策变动、市场形势变动等情况引发的问题，需要调整政策或发起新的政策。（2）定期出具风险评估报告，发现现行政策下是否存在风险，需要调整政策或发起新的政策。（3）通过人大建议、政协提案等分析政策是否存在问题，需要调整政策或发起新的政策。（4）通过专题调研报告，分析政策是否存在问题，需要调整政策或发起新的政策。（5）在具体业务办理过程中发现政策是否存在问题，需要调整政策或发起新的政策。

本环节核心在于通过内外部多渠道收集可能需要政策解决的问题，由政策起草部门对问题进行处理，决定是否纳入政策议题，并定期将收集到的所有问题和处理结果反馈给问题提供人，在一定范围内公布。其重要意义在于，要求政策起草部门必须对各种渠道反映的问题予以关注，在规定时限内处理，并报告处理结果，将目前不可控的政策发起环节变为可操作、可监督、可考核的环节，为政策持续改进提供基本前提。

环节2：政策方案论证

确定需要列入政策议题的问题后，应该进入政策方案的论证阶段。国务院《全面推进依法行政实施纲要》、天津市政府《关于全面推进依法行政的实施意见》等文件都用大量篇幅对政策的论证提出要求，反复强调要对政策的合法性、合理性、可行性、可控性和风险进行论证，足以表明政策方案在政策管理过程中的重要地位。除了内部论证外，还应该以适当形式征求政策对象（单位、职工）、有关部门的意见，发现并修补存在的漏洞，增强方案的合理性。

环节3―6：政策立项、政策文本及说明的起草、政策的合法性审查、政策的审议

论证通过的政策方案，可以作政策立项，进入政策制定程序。这四个环节主要为程序性要求，各城市运作比较成熟，本文不再赘述。

环节7：政策的及执行

“徒法不足以自行”，政策制定水平再高，离开切实的贯彻执行，也不能达到预期效果，政策的执行工作十分重要。政策执行是一项系统的工作，对外包括政策、公布流程和要件、必要培训、宣传报道等，对内包括信息系统的上线运行、操作流程和要件的公布、政策解释口径的统一、对相关人员的培训等，各项工作都应有相应的标准和时限要求。除此以外，处理政策实施后出现的矛盾、未预料到的政策漏洞等，也是政策执行的重要工作。

政策法规论文篇6

2、基本目标。到2015年，基本实现以下目标：

政府职能转变取得切实成效，政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能基本到位，行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制基本形成，权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制基本建立。

各项制度建设能够严格按照法律、法规、规章规定的权限和程序进行，能够充分反映客观规律和最广大人民的根本利益，能够为全区社会主义政治文明、物质文明、精神文明和生态文明协调发展提供有效的制度保障。

实施法律、法规、规章全面、正确，公民、法人和其他组织的合法权益得到切实保护，违法违纪行为得到坚决纠正和制裁，应对各类突发事件和各种风险的能力显著增强。

政府决策基本实现科学化、民主化、法制化，能够及时反映人民群众的要求和意愿；提供政府信息全面、准确、及时，行政监督和问责机制进一步完善，行政监督效能显著提高。

效率高、成本低、参与广泛、形式多样地防范、化解社会矛盾纠纷的机制基本形成，各类社会矛盾纠纷得到有效防范和化解。

行政机关工作人员特别是各级领导干部依法行政的观念显著提高，崇尚法律、尊重法律、遵守法律的氛围基本形成，依法行政的能力明显增强，善于运用法律手段管理经济、社会事务，处理各种社会矛盾。

二、加强宣传教育，提高依法行政的意识和能力

3、加强宣传教育，着力提高行政机关工作人员的法治意识。全区行政机关工作人员特别是各级领导干部要带头学法、尊法、守法、用法，牢固树立以依法治国、执政为民、公平正义、服务大局和坚持党的领导为基本内容的社会主义法治理念，自觉养成依法执政、依法行政、依法办事的习惯，切实提高运用法治思维和法律手段解决经济社会发展中突出矛盾和问题的能力。

4、建立健全领导干部和行政执法人员学法制度。全区各级行政机关要把领导干部带头学法作为依法行政的重要内容加以落实，做到计划、内容、时间、人员、效果“五落实”，每年领导班子集体学法、举办专题法制讲座等不少于4次。要落实行政机关工作人员学法制度，组织学习依法行政知识，每季度学习一次。落实行政执法人员法律知识培训制度，各行政执法单位每年要组织行政执法人员进行法律知识培训，行政执法人员每年参加法律知识培训的时间不少于40小时。新的法律、法规、规章公布后、施行前，负责实施的政府部门要组织行政执法人员进行专题培训和考试。行政执法人员综合法律知识和专业法律知识培训情况、考试成绩记入考核档案，作为考核内容和职务晋升的依据。

5、推行依法行政情况考察和法律知识测试制度。拟任政府及其部门领导职务的干部，任职前组织部门应考察其掌握相关法律知识和依法行政情况。政府部门安排工作人员从事行政执法工作，必须组织相关人员参加法制部门统一组织的法制培训，通过省政府法制办公室组织的法律知识考试，取得《省行政执法证》。

三、加强制度建设，提高规范性文件质量

6、加强重点领域制度建设。围绕全区国民经济和社会发展第十二个五年规划，加强规范性文件制定工作，服务全区经济社会发展大局，解决深层次矛盾，激发社会活力，促进科学发展，维护公平正义。重点加强项目建设、招商引资、循环经济发展、经济发展方式转变、优化产业结构、民生保障和改善、社会管理创新、化解矛盾纠纷、加强公共服务和政府自身建设等方面的规范性文件制定工作。

7、改进制度建设方式。建立法制工作者、实际工作者和专家学者相结合的规范性文件起草模式。扩大公众参与政府规范性文件制定的有效途径，建立健全听证、专家咨询论证等制度，保证人民群众的意见建议得到充分表达和尊重，合理诉求、合法利益得到充分体现，使制度建设符合客观规律、解决实际问题。

8、建立健全规范性文件评估机制。政府法制机构与主要负责执行的部门应当适时对政府规范性文件实施情况、经济社会效益及存在的问题进行全面评估。加强对评估成果的运用，充分发挥评估效用，为提高制度建设质量提供科学依据。

9、落实规范性文件管理制度。在全区建立规范性文件征求意见、前置审查、集体讨论、社会公众异议审查、备案审查、定期清理、三统一管理（统一登记、统一编号、统一）、备案检查和通报、评估报告、统计和工作报告等十项制度。严格执行规范性文件有效期制度，制发规范性文件要明确有效期，到期自动失效。严格执行规范性文件公开制度，未向社会公开的规范性文件不得执行。严格执行规范性文件延期执行制度，非紧急状态下一般不得“从之日起执行”，防止“未教先诛”。坚持“逢文必审”，所有涉法涉权文件要经过合法性审查，未经审查或者经审查不合法的，不予上会，不得。加强规范性文件备案审查，未经备案审查的，不得作为行政管理的依据。完善规范性文件清理机制，每隔2年组织一次全面清理，对不符合经济社会发展要求、与上位法相抵触或者不一致、相互之间明显不协调的规范性文件，及时修改或者废止。

四、完善行政决策机制，坚持依法科学民主决策

10、健全重大行政决策机制。全区各级行政机关要制定重大行政决策程序规定，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大行政决策的必经程序。合理划分上下级政府之间、本级政府各部门之间的决策权限，根据不同层级政府、不同部门的特点和职责科学界定重大行政决策的范围，不断修订和完善政府及其工作部门的工作规则，推进行政决策规范化。

政策法规论文篇7

关键词：重大行政决策；合法性论证；合法性审查

摘要：重大行政决策合法化，从广义上讲，是指行政部门做出的决策符合相关法律法规要求的过程；从狭义上讲，是指审查机制的合法化。重大行政决策合法化是决策科学化的保证与决策顺利实施的前提条件，也是依法行政的内在要求、保障人民合法利益的必然要求。但是，目前我国重大行政决策合法化面临着相关法律法规位阶较低、合法性审查主体不明确、公众参与和专家论证的效果不强、监督力度不足等一系列问题。

应在制定高位阶法律法规的同时，科学设置合法性审查主体，强化公众参与力度，完善专家论证制度，健全监督机制，以促进我国重大行政决策合法化进一步完善。

我国作为一个崇尚法制的社会主义国家，依法治国是党领导人民治理国家的一项全局性、整体性和目的性的基本方略，是国家长治久安的重要保障和人民当家做主的根本保证。依法治国的基础和关键是依法行政，只有国家各级行政人员做到懂法、依法和守法，在日常工作中依法管理，杜绝权力滥用，保持优良的工作作风，才能避免决策失误。近年来，国务院相继出台了多个旨在推进依法行政的重要文件，明确提出行政机关应当依法行使行政决策权，即重视行政决策的合法化，同时将合法性审查确定为重大行政决策的必经程序。2004年，国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》明确指出，要“完善行政决策程序，重要行政决策在决策过程中要进行合法性论证”，首次将合法性论证用于重大行政决策中。2008年，国务院在《关于加强市县政府依法行政的决定》中详细规定了保证重大行政决策合法化的具体程序，各地方政府也先后出台了与之配套的政策和规定。2010年出台的《国务院关于加强法治政府建设的意见》指出，为了实现重大行政决策的合法化，需做到依法决策、科学决策和民主决策，进一步明确地将合法性审查列为重大行政决策的一个重要程序，使重大行政决策的合法化措施越发完善。目前，我国正处于社会主义发展的关键时期，中共十指出要全面推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设，在这一过程中各类重大行政决策势必会成为一种常态。在此背景下，深入研究重大行政决策合法化的必要性、面临的问题、优化策略等问题，具有重要的学术价值和迫切的现实意义。

一、重大行政决策合法化的含义与内容

什么是重大行政决策？其合法性的内涵是什么？其主要包括哪些方面的内容？这些是我们必须首先搞清楚的问题。

1.重大行政决策合法化的含义

行政部门为实现其特定行政目标，依照国家相关的政策和法律，针对其管辖权限范围内需要解决的问题，制定相关活动方案的行为过程称为行政决策。[1-2]作为政府实现其管理职能过程中最原始、最基础的工作，行政决策决定着政府的活动目标和活动方向。重大行政决策的“重大”一词在于突出决策的重要性和影响力，但目前我国对“重大”还没有形成明确统一的判定标准，往往是由中央或地方政府根据决策内容与影响而界定。通常来说，重大行政决策是指行政机关为履行经济调节、公共服务、市场监管和社会管理等职责而作出的具有全局性、基础性、根本性和长远性的行政决策，如重大政府采购和投资项目的安排，经济、政治、文化发展的总体规划，政府的年度财政预算，重大突发事件应急方案，市场经济运行规则监管等，这些决策大多与公民的切身利益密切相关。[3-4]

2010年，在全国依法行政工作会议上指出，“合法是决策的第一要件”。楸Vぶ卮笮姓决策能够得到公民的认可并有效实施，必须通过合法化的过程赋予其合法性地位，将重大行政决策从决策变为更加权威性的公共政策[5]。从广义上讲，重大行政决策合法化是行政部门做出的决策符合相关法律法规要求的过程，它包括三个维度，即决策形式的合法化、参与的合法化和理性的合法化，此“三化”相互依存、密切关联、辩证统一。[3]从狭义上讲，重大行政决策合法化是指审查机制的合法化，即重大行政决策必须经过合法性审查，具体指为保证决策程序依法进行、决策权限有法可依、决策结果和效果符合法律规定而进行的一种行政审查程序制度。

2.重大行政决策合法化的内容

重大行政决策合法化是行政决策顺利实施的前提和基础，其内容涉及决策制定与合法性审查等多个方面。

（1）决策权限合法化。决策权限合法化是指行政决策主体是否有权力作出该项重大行政决策，针对的是法律授权问题。行政决策主体是国家行政机关内部可以直接制定并实施决策活动且能够承担决策后果的个人或者机构。[6]法无授权不可为，行政决策主体只能在法律规定的范围内行使权力，不可无权行事或越权行事，否则其决策是无效的。

（2）决策程序合法化。重大行政决策的制定，必须遵守相应的方式、时间和顺序等法律的程序性规定。我国一直有重实体轻程序的传统，缺少与行政决策相关的独立的法律和行政法规，但重大行政决策的制定程序，必须按照现有的规范行政行为的程序性文件执行，否则其合法性将被质疑。

（3）决策内容合法化。重大行政决策的内容必须合乎法律的规定：决策的内容要在行政决策机构的管辖范围内，决策内容的形式规定要依法进行。

（4）审查主体合法化。对重大行政决策作出合法性审查的主体通常包括四种，即本机关外部法制机构、本机关内部法制机构、社会独立法制机构和本级人民政府法制机构，不同的审查主体往往会产生不同的审查效果，因此选择恰当、有效的审查主体至关重要。[7]对比这四种审查主体不难看出，除社会独立法制机构外，其余的审查主体都与行政决策主体有着或多或少的利益关联，或是上下级关系，或是同事关系，所以应尽可能选择与行政决策主体无直接联系和利益来往的社会独立法制机构作为合法性审查的主体，以规避嫌疑。

（5）审查内容合法化。目前国内对合法性审查的具体内容没有作出统一的规定，对于哪些决策内容应当审查、哪些决策内容无须审查都没有明确的标准。合法性审查的内容不是越多越好，虽然审查内容越多，获得的信息越详细，决策执行后出现问题的可能性越少，但是过多的审查内容无疑会加重审查主体的工作任务，而工作量过大会导致审查不细致、难以抓住重点。合法性审查的内容也不是越少越好，因为审查内容过少，审查主体有可能漏掉和忽略很多重要的问题，最终可能导致决策审查不通过或者决策执行问题重重。因此，审查主体应掌握决策重点，从决策权限、决策内容和决策程序等几个关键方面进行审查，以提高审查效率，保证审查的科学性和合法性。

（6）审查方式合法化。合法性审查的方式多种多样，如专家咨询、听证制度与公众参与等，根据实际情况选择合法且合适的审查方式至关重要。对于争议较大、内容复杂的决策，必须通过专家咨询会、听证会等有针对性的讨论会来审查；对于争议较小、内容简单的决策，通过书面或电子文件审查即可。

二、重大行政决策合法化的价值意义

社会主义政治文明建设的重要任务是保证行政决策的法制化、民主化和科学化。重大行政决策作为一种全局性的决策，关涉公民的根本利益和社会公共利益，决策一旦失败，公民和社会团体难以通过行政诉讼获得应有的救济。因此，完善重大行政决策的合法化程序、建立合法性审查制度，是行政决策科学化、民主化、法制化的重要保障，是社会主义政治文明建设的根本要求。具体来讲，重大行政决策合法化的价值主要体现在以下几个方面。

1.决策科学化的保证

重大行政决策是解决社会矛盾的基础，与影响范围较小的一般行政决策不同，它是针对全局的决策，在目标上考虑得更大，涉及的范围更广，影响也更为深远。重大行政决策一旦出现失误，势必会造成严重的损失，乃至灾难性的后果，导致经济社会发展受阻和人民利益受损。所以，重大行政决策的M定与审查必须保证其科学性，严格避免随意决策、法外决策和非理性决策，确保决策权不会被滥用或者误用，以降低决策风险和避免决策失误。[8]

2.决策顺利实施的前提条件

重大行政决策只有通过合法化的过程才能够获得合法地位，未通过合法化认证的决策本身不具有合法性和权威性，难以获得公众的认可，一旦实施必然会遭到来自各方面的阻力，最终导致决策失败。[5]

3.依法行政的内在要求

依法行政是依法治国的关键，依照法律法规行使权力是我国社会主义法制的必然要求。依法决策是依法行政的前提，决策合法是行政合法的必要条件。行政主体要遵循“权力法定”原则，不越权行事，其行政手段不应根据个人意愿随意实施，而应依据一定的法律法规行事，不能超越法律法规的界限。[5]在重大行政决策合法化过程中，无论是决策的制定还是决策的审查，都应严格依法进行，这体现了我国依法行政的内在要求。

4.保障人民合法利益的必然要求

依法治国、依法行政，其根本目的是为了维护广大人民群众的切身利益。政府科学民主决策，能够反映人民的意愿，增强人民群众对政府的信赖和认同；而错误的决策，将背离人民的意愿，损害政府在人民心中的形象。重大行政决策合法化，要求依法制定决策和依法审查决策，将决策的重点放在推进发展和改善民生上，保证决策的科学性、民主性，从而保障人民的合法权益。

三、我国重大行政决策合法化现状

迄今为止，尽管国务院已经出台了多个用于推进依法行政的重要文件，提出要重视重大行政决策的合法化，加强法治政府建设，各地市也建立了相应的重大行政方案合法性审查机制，但是依法决策和依法审查的目标并未完全实现，还存在诸多问题。

1.相关法律法规位阶较低

行政决策主体制定重大行政决策的权力属于行政权，理应受到法律的约束和规范。[8]自2008年国务院出台《关于加强市县政府依法行政的决定》开始，江西、青海、湖南等十多个省、市、自治区均先后出台了针对重大行政决策的地方规章制度[9]，完善了重大行政决策的合法化程序，从立法的角度制定了科学民主的决策程序，使重大行政决策的制定、审查和实施有法可依。但由于地方行政法规的位阶相对较低、权威性不高且约束力不强，这些法规往往被束之高阁，未能有效实施。而最高立法机关关于重大行政决策的高位阶法律法规却一直没有出台，立法进程严重滞后。

2.合法性审查主体不明确

由于中央并未对重大行政决策合法性审查的主体做出统一明确的规定，也未限制审查主体的选择，各地区通常根据自己的需求和当地的实际情况选择相应的机构作为合法性审查的主体，探索适合自己的审查模式。目前，最常见的审查主体是本机关内部法制机构，因为这种选择对于行政机关来说是最简便和最有利的。但是这种审查主体的审查效果不太理想。合法性审查主体与行政决策主体同属一个机关，往往是上下级的关系，审查主体就算是发现了决策问题也难以违背领导的意愿，审查作用难以体现。而另外两个审查主体――本机关外部法制机构和本级人民政府法制机构，由于审查主体与决策主体同为政府工作人员，多为在工作和生活中经常打交道的同事，在中国浓厚的人情社会氛围下，审查通常是走一下过场，作用不大。此外，各地政府法制机构还或多或少地存在人员配置不合理的现象，审查人员良莠不齐，合法性审查的专业水平难以保证。

3.公众参与和专家论证的效果不强

公众参与攸关其利益的重大行政决策，不仅有利于决策的民主化，而且能够提升决策的质量，是实现重大行政决策合法化的重要途径。我国某些地区在一些领域已经进行了公众参与的探索，如杭州的开放式决策。但是目前所进行的公众参与的探索，存在着决策效率较低、参与效果较差，甚至“作秀”参与和不文明参与的情况，参与程序还有待完善。另外，在重大行政决策制定和实施过程中，还需要借助“外脑”的力量，科学、全方位地为决策咨询、论证，即专家论证[10]，参考论证的结果对决策作恰当的修改，能够有效保证政府决策的合法性[11]和科学性。但目前我国的专家论证大多流于形式，多数专家只是被动地参与重大行政决策，常受到委托机关的干扰和暗示，对决策结果难以产生实质性影响。甚至有的地方政府为了使决策能够顺利进行，只挑选与自己意见一致的专家参与论证，严重违背了设立专家论证的初衷。

4.监督力度不足

目前我国重大行政决策方案合法化面临着自我监督为主、上级监督为辅、外部监督缺乏的现状。自我监督即相关机构和个人自觉管束自己依法行政的行为，这种监督的效果十分有限。上级监督通常指人大及其常委会的监督，我国宪法规定人大及其常委会依法享有对国家检察机关、审判机关和行政机关的监督权。但上级监督目前面临着两方面的困境：一方面，缺乏与人大对重大行政决策合法化监督相关的法律法规，人大的监督职能难以正常发挥；另一方面，人大对重大行政决策的监督通常是被动的，只有当决策文件在审查中出现问题并向人大反映后，监督程序才启动。[9]外部监督是指社会监督，包括公众监督、媒体监督等。重大行政决策涉及面广，对社会利益格局具有较强的调整功能，与人民群众的切身利益密切相关，因此外部监督具有主体多元、监督力度强等重要特点。但是，我国重大行政决策外部监督的制度建设滞后，外部监督的作用难以真正发挥。

四、完善我重大行政决策合法化的对策

1.制定高位阶的法律法规

“法令行则国治，法令驰则国乱”，法律是一个国家长久治安的有力保障。我国作为法制国家，重大行政决策合法化相关规定只在各级政府出台的相关法规、规章和规范中出现，且常常被忽略，没有独立的、高位阶的相关法律出台，缺乏强制性，无助于决策的执行。因此，为推进依法行政，真正实现重大行政决策的法制化、民主化和科学化，最高立法机关应尽快制定相关的高阶位法律法规，并据此建立一套刚性的重大行政决策的合法化审查程序，对决策主体、决策权限、审查主体、审查内容等做出明确规定。[4]

2.科学设置合法的审查主体

为了确保重大行政决策的合法化，科学设置合法的审查主体至关重要。中共十八届四中全会提出要“推行政府法律顾问制度，建立法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大决策、推进依法行政中发挥积极作用”。政府法律顾问可以胜任重大行政决策合法性审查的职责，且具有多种优势：一方面，政府法律顾问作为审查主体，与决策主体是并列的关系，具有平等的法律地位，能够排除人为的干扰、保持中立的立场；另一方面，政府法律顾问队伍由相关专家和律师组成，具有丰富的专业知识，不仅能够保证决策的合法性和科学性，而且可以兼顾决策的民主性。[12]当然，政府法律顾问作为审查机构，也必须依法行使审查权力，避免因个人或部门利益而导致“走后门”情况的发生。

3.加强公众参与力度，完善专家论证制度

2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出，要“健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序”。从近两年的具体情况来看，尽管各地区为保证重大行政决策的顺利执行，也强调加强公众参与和专家论证制度，但是整体上并未达到预期效果。为保证重大行政决策的民主化和科学化，应引导和鼓励公众参与到决策的审查中，同时完善专家论证制度，虚心听取专家对决策的建议和指导。

4.健全监督机制

重大行政决策方案合法化的过程是一个需要不断进行监督的过程，无论是决策的制定、审查还是实施，都离不开监督。健全的监督机制是保证重大行政决策合法化的重要手段。首先，应制定相关的法律法规，明确人大及其常委会行使监督权力的范围和方式；其次，应加强人大及其常委会的自我监督能力，避免滥权现象的发生；最后，应加强社会舆论、新闻媒体和公众的监督，保障重大行政决策始终能够有助于改善民生、促进经济社会的持续健康发展。

参考文献：

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[4] 杜欣霖.完善重大行政决策合法性审查机制[J].行政管理改革，2014（2）：51.

[5] 郭渐强，彭璐.重大行政决策方案合法化研究[J].湖南师范大学学报（社会科学版），2014（2）：76.

[6] 杨寅.行政决策程序、监督与责任制度[M].北京：中国法制出版社，2011：41.

[7] 刘淑君，喻海龙，刘玉萍.重大行政决策合法性审查问题研究[J].齐齐哈尔大学学报（哲学社会科学版），2015（8）：21.

[8] 杜欣霖.合法性是重大行政决策的第一要件[J].党政干部参考，2014（15）：32.

[9] 王仰文.重大行政决策合法性审查问题研究[J].理论月刊，2012（1）：99.

政策法规论文篇8

行政决策法治化是依法治国原则在行政决策领域的具体体现，其核心是规范行政决策的制度和程序，要求行政决策从提出、论证到最终决定，都要以法律规定为依据，按法律规定运行。行政决策的法治化是我国法治政府建设的重要内容，是政府决策的重要目标，其具有自身的特殊价值，这种价值决定了行政决策法治化的必要性与迫切性。但在当前，我国行政决策的法治化仍面临着诸多的问题，急需破解。

一、行政决策法治化的内涵及价值体现

行政决策的法治化是依法行政原则在决策领域的体现，是指行政决策的全过程有法可依、依法运行、受法监督，将行政决策的全过程通过法治这条主线贯穿起来，从授予决策权（授权）、规范引导决策权的行使（规权），到决策行为的监督评估（监权），再到决策失误的责任追究（罚权）都有法随行、与法相伴。所以，决策的法治化不同于依法决策，不仅仅是决策前、决策中的要求，而且包括决策后的跟踪反馈评价与责任追究及决策前中后全过程的法律监督，不仅涉及如何依法做一个好决策，更涉及如何执行好决策及决策失误时如何依法追究责任，是一个动态变化的过程。从这个意义上说，其涉及的内容要比依法决策多的多，所以说由“依法决策”到“决策的法治化”是一个进步和升华，而非仅是表述的变化。

行政决策的法治化作为一种决策要求与目标，在当前我国依法治国的大背景下，无论是在法治政府建设的大语境中，还是在政府决策的小语境中，都有其不可替代的自身价值，而这也正是其意义所在。

（一）行政决策的法治化，是建设法治政府的必然要求

法治政府建设的内容主要包括决策的法治化、执行的法治化与监督的法治化三个方面，而决策的法治化又是首要的。因为政府所有的管理服务行为均是从做决定开始的，这种决定表现为政府立法与制定规范性文件两种形式，如果决定本身是不适当的或是错误的，那么基于决定而产生的政府执行行为必然也是不适当的或是错误的，尽管有时执行行为是完全符合程序的。对于政府来说，决策的责任远重于执行的责任，决策之祸也远甚于执行之祸，所以，建设法治政府，首先应规范政府决策决为，行政决策的法治化是建设法治政府的必然要求。

（二）行政决策法治化是行政决策科学化、民主化的保障

决策科学化是指决策者及其他参与者充分利用现代科学技术知识特别是公共决策的理论和方法来进行决策，并采用科学合理的决策程序。①为避免决策者的主观因素对科学因素的排斥，应必须把行政决策中的科学因素用法律的形式固定下来，赋予其法律的强制力，这需要法治化。决策民主化是指必须保障广大人民群众和各社会团体以及政策研究组织能够充分参与决策过程，在政策中反映广大人民群众的根本利益和要求，以实现公共政策的公共性和正义。而实现这一目标最直接、有效的作法莫过于通过良好法律制度固定民主化决策的各项实践做法，并通过国家强制力保证施行，这也需要法治化。

二、行政决策实践中法治化的缺失

如上所述，行政决策需要法治化，但在我国的行政决策实践中，法治化缺失的现象却不容忽视，并由此衍生出来诸多与政府行为有关的消极现象。当前，行政决策法治化的缺失主要表现为四个方面，即决策权限的法治化缺失、决策内容的法治化缺失、决策程序的法治化缺失、决策责任的法治化缺失。

（一）行政决策权限的法治化缺失

决策权限的法治化缺失，首先是违反权限范围，越权决策。任何政府机关在做出行政决策时，必须考虑自己的法定权限范围，而不得超越权限进行决策，否则将导致决策行为的无效。实践中多表现为行政主体越权进行政府立法、制定规范性文件，违法设立行政许可、行政处罚、行政收费等情况。其次是缺乏分权制衡，集权决策。在我国多数地方，从制度层面上，因为对行政决策尤其是重大决策均规定了一定的程序，所以从理论上讲，政府的决策权并不为个别人所掌握。但在事实上则存在着非程序化的决策模式，权力决定决策的现象还比较普遍，决策权往往集中于主要领导人手中，决策的正确与否，过多地依赖于主要领导人个人决策能力高低，极易产生决策失误。

（二）行政决策内容的法治化缺失

决策内容的法治化要求在决策权限范围内，决策内容应符合具体的法律规定和法律的正义性要求，应保证决策的公共性，这是法治政府的应有之义。但在决策实践中，既存在明显违反法律强制规定的显性内容违法，也存在决策内容地方化、部门化、集团化等非公共决策的隐性内容违法，而后者产生的直接原因则是决策行为受到了非公共利益团体的影响。“政府的决策可能会受到外利益团体的影响，导致政策公共性的扭曲，不能正确地发挥维护社会正义的作用。政府的决策还有可能受到自身利益诉求的诱导，导致决策寻租甚至公权剥夺公众的现象。”无论是显性内容违法，还是隐性内容违法，最终都将导致行政决策公共性的丧失，都属于决策内容的非法治化表现。

（三）行政决策程序的法治化缺失

决策程序的法治化缺失是实践中行政决策法治化缺失的主要方面，这种缺失表现在行政决策多个程序中，如公众参与、专家论证、合法审查、风险评估、集体决定等程序，也表现为程序多个方面，如相关制度缺失、已有制度过于原则、操作性较弱、制度的不统一等，程序法治化的缺失直接导致决策程序流于形式，程序价值无法体现，进而导致决策法治化的真正实现与公众认可。实践中影响较大的决策程序，如作为行政行为司法化重要尝试的决策听证程序，在代表选择、信息提供、程序设计及意见反馈等均存在诸多问题，导致听证程序在行政决策实践中名存实亡。又如作为“专家问政”重要尝试的决策咨询论证程序，因为客观上缺乏独立性，主观上缺少道德规范和职业自律，导致“领导先下结论、然后专家论证”的形式主义倾向非常严重。

（四）行政决策责任的法治化缺失

《全面推进依法行政实施纲要》明确规定要按照“谁决策、谁负责”的原则，建立健全决策责任追究制度，实现决策权和决策责任相统一。责任追究制度是决策后的一个重要环节，其影响力则是可以前溯至决策时，是一种威慑式、警醒式的决策程序保障制度，意义重大。但在实践中，因为担责主体、归责标准及追责时限等关键内容的缺少法律的明确规定，导致不易操作，直接影响了其上述效果的发挥，所以，行政决策责任亦急需法治化。

三、完善行政决策法治化的路径思考

（一）提高领导干部依法决策的意识

领导干部是行政决策的做出者、实施者，在法治政府的大要求之下，要实现决策的法治化，首先得要求领导干部培养依法决策的强烈意识，要求领导干部在依靠自己的知识、经验和魄力进行重大决策时，先要进行一个法律的评价，在不违反实体及程序法律规定的条件下进行决策，培养领导干部“按程序决策”的意识。

（二）加快行政决策的立法进程

行政决策法治化首先应有法可依，其次才是有法必依与严格执法的问题，所以加快行政决策的立法进程就显得尤为重要了。首先，应加快决策权限立法，通过立法明确不同决策主体间的决策权限；其次，应加快决策程序立法，优先制定重要决策环节的程序法，在立法形式上，应优先选择单行立法。再次，应加快重大行政决策立法，其核心内容应包括重大行政决策的范围和重大行政决策的程序两大方面。

（三）完善行政决策的程序保障

行政决策的法治化离不开相关运行机制的保障，决策机制是行政决策沿着法治化轨道顺利运行的载体，同时也构成了行政决策从提出到决定的制度框架。

对于行政决策的合法性审查制度，应按照《关于加强法治政府建设的决定》的要求，将合法性审查程序的先位性及约束力进行制度化，与此相适应，就应健全合法性审查机构，提高审查机构的专业性与权威性，为审查机构配备数量充足的专业人员、设置较高的行政级别、赋于较多、较高的审查权限等。对于行政决策的专家咨询论证制度，则应在专家的遴选、专家的独立性保障制度、专家意见的法律约束力等方面进行完善。对于行政决策的听证制度，应适当扩大听证事项范围、合理确定听证会的举办主体（如可尝试邀请独立的第三方机构充当举办主体）、改进听证代表的产生方式，包括相关群体推选、有关组织推荐和从候选代表库中随机产生等、建立听证意见说明反馈机制等。对于风险评估程序，应尽快对评估事项、评估内容、评估机制、评估方法及评估结果的处理等进行制度规范。对集体讨论决定程序，亦因将《关于加强法治政府建设的决定》所确定的讨论事项、讨论形式、讨论程序及讨论结果等内容进行制度化规范。对于跟踪反馈的决策程序，当前的完善重点应集中三个方面，即建立独立的跟踪反馈评估机构、提高跟踪反馈评估的专业化水平、探索大众化评估的有效方式。

总之，对于决策程序，决策主体应树立慢决策，快执行、难决策，易执行、苦决策，乐执行的行政决策理念，这也是现代公共决策规律。

（四）健全行政决策的法律监督

行政决策过程实质上是一种行政权力的运用过程，而任何权力都应当在监督之下行使，没有监督的权力必然造成专制与腐败，这一点对于行政决策尤其如此。首先，强化权力机关对重大行政决策的监督，加强人大机构对政府重大决策的全过程监督，决策前应报告人大常委会或者由人大常委会审议、决策过程中应由人大代表以适当的方式参与、决策后应向人大党委会备案。其次，将行政决策纳入司法审查的范围，修改《行政诉讼法》，扩大行政诉讼受案范围，切实解决行政决策的可诉问题。

（五）强化行政决策的责任追究制度

政策法规论文篇9

行政决策法治化是依法治国原则在行政决策领域的具体体现，其核心是规范行政决策的制度和程序，要求行政决策从提出、论证到最终决定，都要以法律规定为依据，按法律规定运行。行政决策的法治化是我国法治政府建设的重要内容，是政府决策的重要目标，其具有自身的特殊价值，这种价值决定了行政决策法治化的必要性与迫切性。但在当前，我国行政决策的法治化仍面临着诸多的问题，急需破解。

一、行政决策法治化的内涵及价值体现

行政决策的法治化是依法行政原则在决策领域的体现，是指行政决策的全过程有法可依、依法运行、受法监督，将行政决策的全过程通过法治这条主线贯穿起来，从授予决策权（授权）、规范引导决策权的行使（规权），到决策行为的监督评估（监权），再到决策失误的责任追究（罚权）都有法随行、与法相伴。所以，决策的法治化不同于依法决策，不仅仅是决策前、决策中的要求，而且包括决策后的跟踪反馈评价与责任追究及决策前中后全过程的法律监督，不仅涉及如何依法做一个好决策，更涉及如何执行好决策及决策失误时如何依法追究责任，是一个动态变化的过程。从这个意义上说，其涉及的内容要比依法决策多的多，所以说由“依法决策”到“决策的法治化”是一个进步和升华，而非仅是表述的变化。

行政决策的法治化作为一种决策要求与目标，在当前我国依法治国的大背景下，无论是在法治政府建设的大语境中，还是在政府决策的小语境中，都有其不可替代的自身价值，而这也正是其意义所在。

（一）行政决策的法治化，是建设法治政府的必然要求

法治政府建设的内容主要包括决策的法治化、执行的法治化与监督的法治化三个方面，而决策的法治化又是首要的。因为政府所有的管理服务行为均是从做决定开始的，这种决定表现为政府立法与制定规范性文件两种形式，如果决定本身是不适当的或是错误的，那么基于决定而产生的政府执行行为必然也是不适当的或是错误的，尽管有时执行行为是完全符合程序的。对于政府来说，决策的责任远重于执行的责任，决策之祸也远甚于执行之祸，所以，建设法治政府，首先应规范政府决策决为，行政决策的法治化是建设法治政府的必然要求。

（二）行政决策法治化是行政决策科学化、民主化的保障

决策科学化是指决策者及其他参与者充分利用现代科学技术知识特别是公共决策的理论和方法来进行决策，并采用科学合理的决策程序。①为避免决策者的主观因素对科学因素的排斥，应必须把行政决策中的科学因素用法律的形式固定下来，赋予其法律的强制力，这需要法治化。决策民主化是指必须保障广大人民群众和各社会团体以及政策研究组织能够充分参与决策过程，在政策中反映广大人民群众的根本利益和要求，以实现公共政策的公共性和正义。而实现这一目标最直接、有效的作法莫过于通过良好法律制度固定民主化决策的各项实践做法，并通过国家强制力保证施行，这也需要法治化。

二、行政决策实践中法治化的缺失

如上所述，行政决策需要法治化，但在我国的行政决策实践中，法治化缺失的现象却不容忽视，并由此衍生出来诸多与政府行为有关的消极现象。当前，行政决策法治化的缺失主要表现为四个方面，即决策权限的法治化缺失、决策内容的法治化缺失、决策程序的法治化缺失、决策责任的法治化缺失。

（一）行政决策权限的法治化缺失

决策权限的法治化缺失，首先是违反权限范围，越权决策。任何政府机关在做出行政决策时，必须考虑自己的法定权限范围，而不得超越权限进行决策，否则将导致决策行为的无效。实践中多表现为行政主体越权进行政府立法、制定规范性文件，违法设立行政许可、行政处罚、行政收费等情况。其次是缺乏分权制衡，集权决策。在我国多数地方，从制度层面上，因为对行政决策尤其是重大决策均规定了一定的程序，所以从理论上讲，政府的决策权并不为个别人所掌握。但在事实上则存在着非程序化的决策模式，权力决定决策的现象还比较普遍，决策权往往集中于主要领导人手中，决策的正确与否，过多地依赖于主要领导人个人决策能力高低，极易产生决策失误。

（二）行政决策内容的法治化缺失

决策内容的法治化要求在决策权限范围内，决策内容应符合具体的法律规定和法律的正义性要求，应保证决策的公共性，这是法治政府的应有之义。但在决策实践中，既存在明显违反法律强制规定的显性内容违法，也存在决策内容地方化、部门化、集团化等非公共决策的隐性内容违法，而后者产生的直接原因则是决策行为受到了非公共利益团体的影响。“政府的决策可能会受到外利益团体的影响，导致政策公共性的扭曲，不能正确地发挥维护社会正义的作用。政府的决策还有可能受到自身利益诉求的诱导，导致决策寻租甚至公权剥夺公众的现象。”无论是显性内容违法，还是隐性内容违法，最终都将导致行政决策公共性的丧失，都属于决策内容的非法治化表现。

（三）行政决策程序的法治化缺失

决策程序的法治化缺失是实践中行政决策法治化缺失的主要方面，这种缺失表现在行政决策多个程序中，如公众参与、专家论证、合法审查、风险评估、集体决定等程序，也表现为程序多个方面，如相关制度缺失、已有制度过于原则、操作性较弱、制度的不统一等，程序法治化的缺失直接导致决策程序流于形式，程序价值无法体现，进而导致决策法治化的真正实现与公众认可。实践中影响较大的决策程序，如作为行政行为司法化重要尝试的决策听证程序，在代表选择、信息提供、程序设计及意见反馈等均存在诸多问题，导致听证程序在行政决策实践中名存实亡。又如作为“专家问政”重要尝试的决策咨询论证程序，因为客观上缺乏独立性，主观上缺少道德规范和职业自律，导致“领导先下结论、然后专家论证”的形式主义倾向非常严重。

（四）行政决策责任的法治化缺失

《全面推进依法行政实施纲要》明确规定要按照“谁决策、谁负责”的原则，建立健全决策责任追究制度，实现决策权和决策责任相统一。责任追究制度是决策后的一个重要环节，其影响力则是可以前溯至决策时，是一种威慑式、警醒式的决策程序保障制度，意义重大。但在实践中，因为担责主体、归责标准及追责时限等关键内容的缺少法律的明确规定，导致不易操作，直接影响了其上述效果的发挥，所以，行政决策责任亦急需法治化。

三、完善行政决策法治化的路径思考

（一）提高领导干部依法决策的意识

领导干部是行政决策的做出者、实施者，在法治政府的大要求之下，要实现决策的法治化，首先得要求领导干部培养依法决策的强烈意识，要求领导干部在依靠自己的知识、经验和魄力进行重大决策时，先要进行一个法律的评价，在不违反实体及程序法律规定的条件下进行决策，培养领导干部“按程序决策”的意识。

（二）加快行政决策的立法进程

行政决策法治化首先应有法可依，其次才是有法必依与严格执法的问题，所以加快行政决策的立法进程就显得尤为重要了。首先，应加快决策权限立法，通过立法明确不同决策主体间的决策权限；其次，应加快决策程序立法，优先制定重要决策环节的程序法，在立法形式上，应优先选择单行立法。再次，应加快重大行政决策立法，其核心内容应包括重大行政决策的范围和重大行政决策的程序两大方面。

（三）完善行政决策的程序保障

行政决策的法治化离不开相关运行机制的保障，决策机制是行政决策沿着法治化轨道顺利运行的载体，同时也构成了行政决策从提出到决定的制度框架。

对于行政决策的合法性审查制度，应按照《关于加强法治政府建设的决定》的要求，将合法性审查程序的先位性及约束力进行制度化，与此相适应，就应健全合法性审查机构，提高审查机构的专业性与权威性，为审查机构配备数量充足的专业人员、设置较高的行政级别、赋于较多、较高的审查权限等。对于行政决策的专家咨询论证制度，则应在专家的遴选、专家的独立性保障制度、专家意见的法律约束力等方面进行完善。对于行政决策的听证制度，应适当扩大听证事项范围、合理确定听证会的举办主体（如可尝试邀请独立的第三方机构充当举办主体）、改进听证代表的产生方式，包括相关群体推选、有关组织推荐和从候选代表库中随机产生等、建立听证意见说明反馈机制等。对于风险评估程序，应尽快对评估事项、评估内容、评估机制、评估方法及评估结果的处理等进行制度规范。对集体讨论决定程序，亦因将《关于加强法治政府建设的决定》所确定的讨论事项、讨论形式、讨论程序及讨论结果等内容进行制度化规范。对于跟踪反馈的决策程序，当前的完善重点应集中三个方面，即建立独立的跟踪反馈评估机构、提高跟踪反馈评估的专业化水平、探索大众化评估的有效方式。

总之，对于决策程序，决策主体应树立慢决策，快执行、难决策，易执行、苦决策，乐执行的行政决策理念，这也是现代公共决策规律。

（四）健全行政决策的法律监督

行政决策过程实质上是一种行政权力的运用过程，而任何权力都应当在监督之下行使，没有监督的权力必然造成专制与腐败，这一点对于行政决策尤其如此。首先，强化权力机关对重大行政决策的监督，加强人大机构对政府重大决策的全过程监督，决策前应报告人大常委会或者由人大常委会审议、决策过程中应由人大代表以适当的方式参与、决策后应向人大党委会备案。其次，将行政决策纳入司法审查的范围，修改《行政诉讼法》，扩大行政诉讼受案范围，切实解决行政决策的可诉问题。

（五）强化行政决策的责任追究制度

政策法规论文篇10

理论联系实际是原则，也是方法。然而，邓小平认为理论联系实际“只是一个原则，原则的运用还会遇到许多具体问题。……根据我们的经验，普遍真理与具体实际，二者结合很不容易”。对此学者们都有过研究、讨论和体会，有人从哲学角度研究命题的内涵、真谛；有人从思维科学角度探究命题的思维机制；有人从思想方法论的角度分析命题的基本要求；有人从操作层面上讨论命题的途径和方法；有人从实际工作角度谈论对命题的经验和体会等等。但是这些研究仍未能说明理论与实际实现有机联系的内在机理。基于此，本文从政策制定的视角对理论联系实际的内在机理进行探讨，以期对此研究有所拓展。

政策是把理论引向实际的操作者

理论联系实际的逻辑起点应当是从实际开始。能不能从理论开始呢？不能。因为理论作为系统的理性认识，是对某一事物的本质和规律的抽象概括，它对主体开展科学的实践具有指导的功能，但这种指导是方向性的而不具有直接性。如果可以从理论开始，就意味着让理论去直接规范主体的实践行为，这样很容易使主体陷入理论“教条”。因此，在如何学习和对待理论的问题上才特别强调主体要着眼于理论的运用，要把思维指向实际。那么，怎样使主体避免陷入理论“教条”，把理论引向实际呢？从政策科学看，理论必须通过具有“法则性”特征的政策作为中介，才能发挥对实践的指导功能。政策既是理论的具体化、规范化和实践化，又是实践经验的原则化。政策的实践性、可操作性、问题指向性决定了政策是把理论引向实际的操作者。

（一）政策的实践性

政策的实践性，表现在政策的制定源自实践的诉求，政策的效果要靠实践检测。一般来讲，政策研制的初衷就是要付诸实施的，其研制的全过程都是在设计如何付诸实施，怎样实施更好。政策的这一实践性特点使得研制政策的主体在认识上不可能困顿于既有的理论框架之中，必然要把思维指向实践，把理论的主张、观点放在政策研制中加以辨析、论证试验和转化。政策只有通过实践才能实现其目标和功能。政策实践是政策的执行和实施，其重要性要比政策制定更为重要，它决定了政策目标能否实现以及实现的程度和范围，也是检验政策正确与否的重要途径。

（二）政策的可操作性

“政策的可操作性，是指政策所确立的活动目标和所有行为方式、步骤均可以直接用于实践操作，并能借助于一定技术手段从质和量两个方面加以验证。”理论的内容是对事物本质和规律的反映，它是超越具体对象的科学抽象，反映着事物或现象之间本质、必然和普遍的联系，无法直接用于具体的实践操作。可操作性是政策与理论的实质区别，只有通过政策等中介手段才能将理论与实际有机链接起来。政策是根据具体的实际将理论转化为可操作的理性认识，政策所规定的行为应是可执行的行为。因此，不能将政策局限于纯理论，呈现不可操作性状况，要实现政策的目的，需从逻辑严密的角度出发，提供一套能够实现其特定目的的框架思路、步骤、方法、原则等具体的操作性内容。可见，政策的可操作性如何，决定着理论能否在特定问题的政策研究和政策制定中实际地广泛接受和运用。因此，理论只有转化为可供操作的政策，才能有效地用于指导实践。

（三）政策的问题指向性

政策的问题指向性，即政策是来解决实际问题的。政策问题是政策产生的根源，政策作为一种社会现象，就其政策方案来说，政策是将一般理论指向实际的问题；就政策本身来说，政策不是一个孤立的政策文本，而是一个由政策制定、政策执行、政策评估、政策调整、政策终结等一系列环节构成的动态过程。每项政策的产生都要以解决的问题为前提，都以有效地解决问题为最终目的。理论的抽象性使得它不能直接作用于实际，需要转换为有实际问题指向的政策才能发挥作用。理论联系实际就是要在联系实际过程中特别强化实际问题意识。政策因问题而存在、发展、运动。这就使得政策主体将理论与实际相结合时，思维不会停留在理论的框架中，而始终指向问题，即实际。因此，研究和解决实际问题，是政策制定的目标，是衡量政策正确与否的标准，是贯彻理论联系实际的关键。由此而言，政策是将理论引向实际的操作者。

政策是对实际问题进行理论思维的研究者

政策的制定始终是面对实际问题的，政策中的实际问题不是描述性的陈述，而是对实际问题的理性认识。所以，在如何对待实际问题上才特别强调主体要着眼于对实际问题的理论思考，着眼于新的实践和新的发展。制定政策必须分析实际，分析实际必须运用理论的思维方法。政策的理论性、价值取向性、行为准则性决定了政策是对实际进行理论思维的研究者。

（一）政策的理论性

政策的理论性首先指政策制定过程中政策主体受制于其所具有的理论背景或理论图示；其次是指政策主体运用一定的理论和方法来制定政策，其中最主要的是政策主体对实际问题的理论分析；再次是指政策文本中所蕴含的或者展现着某一理论的思维理念。政策活动从一开始规划设计时就存在着政策制定者的理性思考，政策理性认识活动贯穿于政策活动全过程，政策制定者运用自己的理论能够预见政策活动的进程和结果。政策制定是政策制定者对实际问题进行理性思维的结果，是从具体到抽象的过程。政策执行是对实际问题进行的理论思维过程和成果的正确与否的检验，是对原政策进行再认识、再思维的过程。政策制定者把一定理论看作达到政策目的的有效手段。此外，政策文本本身包含政策制定者运用的某些理论价值观念，它为决策者提供了一个解决实际问题的根本指导思想和基本的理论依据。正如美国经济政策学家丹尼尔W布罗姆利所言：“在政策科学领域中的经济学家首先必须探寻（或决定）那些受政策影响的人的目标——这是需要最大程度客观的活动——然后客观地利用理论来指出哪种方式能使完成这些目标的可能性变得最大” 。

（二）政策的价值取向性

“政策的价值取向性是指政策与价值观密切相关。这是因为，政策必然涉及预期的目标是什么、鼓励采取什么行动去实现目标、惩罚哪些危及实现目标的行动等问题，回答这些问题都受价值观的指导。”价值取向不同，政策目标制定和政策执行方向便不同。政策制定者的偏好、个人愿望和目标，政策过程中的公正、公平和合理的价值要求及政策决策过程中涉及的社会价值和社会目标都会影响政策的制定。在一定意义上讲，政策本质上是关于社会价值的一种权威性的分配，具体则表现为制定者选择作为或不作为的行为，它本身就是一种价值选择。从政策过程来看，价值观的影响渗透到政策过程的各个环节之中。政策价值取向性在政策过程中对目标的确立、方案的选择、价值的判断方面起着重要的作用。政策制定的目的在于及时和有效地解决社会问题。能否将实际问题建构为政策问题，关键在于此实际问题是否与政策制定者所认定的价值标准相契合。政策主体以一定的价值观或价值尺度去考量某一实际问题，认清要解决实际问题所涉及的各种利害关系，进而形成解决问题的政策目标和方案。

（三）政策的行为准则性

政策的行为准则性，指“政策是政党和国家在一定历史时期为实现一定的目标而规定的行为准则和行动指南”。政策是理论指导实践的活动准则，如果说理论的本质是描述对象“是什么”，那么政策的本质则说明“如何做”。 政策是社会群体的“行为准则或行为规范”，政策是为了解决实际中各种利益冲突，平衡各利益团体之间利益而制定的具有普遍约束力的行为准则，它是在解决实际问题的过程中产生的对个体的行为具有约束性和强制性的规则。政策属于活动规则的范畴，它一方面具有规则的指令性特点，强制人们贯彻执行，起着规范人的行为的作用；另一方面，政策的内容必须是可执行的行为，也就是可以直接用来指导人的实践操作。政策作为一种活动规则，是针对多数人和普遍性问题制定的，是要求社会成员普遍遵守的行为规范，它在调控整体社会实践过程中必然发挥着重要作用。

政策是理论与实际实现有机联系的成果呈现方式

相对于理论而言，政策是实际，是理论思维化了的实际。相对于实际而言，政策是理论，是可直接进入实践领域的理论，针对解决实际问题的具有可操作性的理论，它比理论更接近于实践，与实践衔接得更紧密，对实践的指导作用更直接。政策的中介性使得政策成为理论与实际联结的成果呈现方式。

政策的中介性指政策具有把理论与实际联结起来的中介特性。“从认识论的角度看，政策的本质被界定为理论联系实践的中间环节，因而具有理论与实践的二重特征。”“理论指导实践要以政策为中介，这是由理论和政策各自的特点决定的。”理论作为理性认识，反映事物的本质和规律，对实践不具有直接的操作性。理论必须通过具有实际特征的政策作为中介，才能发挥对实践的指导功能。政策是具有可操作性的理论，政策作为人们行为的准则，它舍弃了抽象的理论思维过程，舍弃了许多逻辑的演绎、归纳、推理和论证，直接告诉人们行动的原则、方法和途径。政策既是实践经验的原则化，也是基本理论的具体化。理论作为理性认识，反映事物的本质和规律，对主体实践行为只具有方向性而不具有直接调控性。政策作为指导人们行动的准则，虽然属于意识范畴，但它根源于客观事物及其发展规律。政策作为理论指导和与客观实际相结合的载体，应该是理论指导和客观实际的统一。

政策是理论与实际不可或缺的联系纽带和中介。政策作为居于两者之间的中介，则既要符合理论的普遍性要求，又要符合实际的特殊性要求。政策的中介性包含两层含义：一是政策具有理论性，而且越是高等级的政策就越是接近理论。虽然政策不具备抽象推理的理论形态，但它是对实践经验的总结，是实践经验的原则化和理论的具体化、操作化；二是政策具有实践性，而且越是低等级的政策越是接近于实践。政策的实施则完全属于一种实践活动，是理性的实践或实践的理性化。在理论通过政策作用于实践的同时，意味着实践亦在通过政策作用于理论。在“实践—认识—再实践—再认识”的循环中，通过政策中介这个支点，把实现理论和形成理论有机地统一起来。

参考文献

1.杨晓伟.论政策是理论与实践的中介.晋阳学刊，1999（5）

2.丹尼尔W布罗姆利，陈郁等译.经济利益与经济制度—公共政策的理论基础[M].上海三联书店、上海人民出版社，1999

3.张尚仁.论政策的特性与本质.云南社会科学，2003（6）

政策法规论文篇11

理论联系实际是原则，也是方法。然而，邓小平认为理论联系实际“只是一个原则，原则的运用还会遇到许多具体问题。……根据我们的经验，普遍真理与具体实际，二者结合很不容易”。对此学者们都有过研究、讨论和体会，有人从哲学角度研究命题的内涵、真谛；有人从思维科学角度探究命题的思维机制；有人从思想方法论的角度分析命题的基本要求；有人从操作层面上讨论命题的途径和方法；有人从实际工作角度谈论对命题的经验和体会等等。但是这些研究仍未能说明理论与实际实现有机联系的内在机理。基于此，本文从政策制定的视角对理论联系实际的内在机理进行探讨，以期对此研究有所拓展。

政策是把理论引向实际的操作者

理论联系实际的逻辑起点应当是从实际开始。能不能从理论开始呢？不能。因为理论作为系统的理性认识，是对某一事物的本质和规律的抽象概括，它对主体开展科学的实践具有指导的功能，但这种指导是方向性的而不具有直接性。如果可以从理论开始，就意味着让理论去直接规范主体的实践行为，这样很容易使主体陷入理论“教条”。因此，在如何学习和对待理论的问题上才特别强调主体要着眼于理论的运用，要把思维指向实际。那么，怎样使主体避免陷入理论“教条”，把理论引向实际呢？从政策科学看，理论必须通过具有“法则性”特征的政策作为中介，才能发挥对实践的指导功能。政策既是理论的具体化、规范化和实践化，又是实践经验的原则化。政策的实践性、可操作性、问题指向性决定了政策是把理论引向实际的操作者。

（一）政策的实践性

政策的实践性，表现在政策的制定源自实践的诉求，政策的效果要靠实践检测。一般来讲，政策研制的初衷就是要付诸实施的，其研制的全过程都是在设计如何付诸实施，怎样实施更好。政策的这一实践性特点使得研制政策的主体在认识上不可能困顿于既有的理论框架之中，必然要把思维指向实践，把理论的主张、观点放在政策研制中加以辨析、论证试验和转化。政策只有通过实践才能实现其目标和功能。政策实践是政策的执行和实施，其重要性要比政策制定更为重要，它决定了政策目标能否实现以及实现的程度和范围，也是检验政策正确与否的重要途径。

（二）政策的可操作性

“政策的可操作性，是指政策所确立的活动目标和所有行为方式、步骤均可以直接用于实践操作，并能借助于一定技术手段从质和量两个方面加以验证。”理论的内容是对事物本质和规律的反映，它是超越具体对象的科学抽象，反映着事物或现象之间本质、必然和普遍的联系，无法直接用于具体的实践操作。可操作性是政策与理论的实质区别，只有通过政策等中介手段才能将理论与实际有机链接起来。政策是根据具体的实际将理论转化为可操作的理性认识，政策所规定的行为应是可执行的行为。因此，不能将政策局限于纯理论，呈现不可操作性状况，要实现政策的目的，需从逻辑严密的角度出发，提供一套能够实现其特定目的的框架思路、步骤、方法、原则等具体的操作性内容。可见，政策的可操作性如何，决定着理论能否在特定问题的政策研究和政策制定中实际地广泛接受和运用。因此，理论只有转化为可供操作的政策，才能有效地用于指导实践。

（三）政策的问题指向性

政策的问题指向性，即政策是来解决实际问题的。政策问题是政策产生的根源，政策作为一种社会现象，就其政策方案来说，政策是将一般理论指向实际的问题；就政策本身来说，政策不是一个孤立的政策文本，而是一个由政策制定、政策执行、政策评估、政策调整、政策终结等一系列环节构成的动态过程。每项政策的产生都要以解决的问题为前提，都以有效地解决问题为最终目的。理论的抽象性使得它不能直接作用于实际，需要转换为有实际问题指向的政策才能发挥作用。理论联系实际就是要在联系实际过程别强化实际问题意识。政策因问题而存在、发展、运动。这就使得政策主体将理论与实际相结合时，思维不会停留在理论的框架中，而始终指向问题，即实际。因此，研究和解决实际问题，是政策制定的目标，是衡量政策正确与否的标准，是贯彻理论联系实际的关键。由此而言，政策是将理论引向实际的操作者。

政策是对实际问题进行理论思维的研究者

政策的制定始终是面对实际问题的，政策中的实际问题不是描述性的陈述，而是对实际问题的理性认识。所以，在如何对待实际问题上才特别强调主体要着眼于对实际问题的理论思考，着眼于新的实践和新的发展。制定政策必须分析实际，分析实际必须运用理论的思维方法。政策的理论性、价值取向性、行为准则性决定了政策是对实际进行理论思维的研究者。

（一）政策的理论性

政策的理论性首先指政策制定过程中政策主体受制于其所具有的理论背景或理论图示；其次是指政策主体运用一定的理论和方法来制定政策，其中最主要的是政策主体对实际问题的理论分析；再次是指政策文本中所蕴含的或者展现着某一理论的思维理念。政策活动从一开始规划设计时就存在着政策制定者的理性思考，政策理性认识活动贯穿于政策活动全过程，政策制定者运用自己的理论能够预见政策活动的进程和结果。政策制定是政策制定者对实际问题进行理性思维的结果，是从具体到抽象的过程。政策执行是对实际问题进行的理论思维过程和成果的正确与否的检验，是对原政策进行再认识、再思维的过程。政策制定者把一定理论看作达到政策目的的有效手段。此外，政策文本本身包含政策制定者运用的某些理论价值观念，它为决策者提供了一个解决实际问题的根本指导思想和基本的理论依据。正如美国经济政策学家丹尼尔•W•布罗姆利所言：“在政策科学领域中的经济学家首先必须探寻（或决定）那些受政策影响的人的目标——这是需要最大程度客观的活动——然后客观地利用理论来指出哪种方式能使完成这些目标的可能性变得最大”。

（二）政策的价值取向性

“政策的价值取向性是指政策与价值观密切相关。这是因为，政策必然涉及预期的目标是什么、鼓励采取什么行动去实现目标、惩罚哪些危及实现目标的行动等问题，回答这些问题都受价值观的指导。”价值取向不同，政策目标制定和政策执行方向便不同。政策制定者的偏好、个人愿望和目标，政策过程中的公正、公平和合理的价值要求及政策决策过程中涉及的社会价值和社会目标都会影响政策的制定。在一定意义上讲，政策本质上是关于社会价值的一种权威性的分配，具体则表现为制定者选择作为或不作为的行为，它本身就是一种价值选择。从政策过程来看，价值观的影响渗透到政策过程的各个环节之中。政策价值取向性在政策过程中对目标的确立、方案的选择、价值的判断方面起着重要的作用。政策制定的目的在于及时和有效地解决社会问题。能否将实际问题建构为政策问题，关键在于此实际问题是否与政策制定者所认定的价值标准相契合。政策主体以一定的价值观或价值尺度去考量某一实际问题，认清要解决实际问题所涉及的各种利害关系，进而形成解决问题的政策目标和方案。

（三）政策的行为准则性

政策的行为准则性，指“政策是政党和国家在一定历史时期为实现一定的目标而规定的行为准则和行动指南”。政策是理论指导实践的活动准则，如果说理论的本质是描述对象“是什么”，那么政策的本质则说明“如何做”。政策是社会群体的“行为准则或行为规范”，政策是为了解决实际中各种利益冲突，平衡各利益团体之间利益而制定的具有普遍约束力的行为准则，它是在解决实际问题的过程中产生的对个体的行为具有约束性和强制性的规则。政策属于活动规则的范畴，它一方面具有规则的指令性特点，强制人们贯彻执行，起着规范人的行为的作用；另一方面，政策的内容必须是可执行的行为，也就是可以直接用来指导人的实践操作。政策作为一种活动规则，是针对多数人和普遍性问题制定的，是要求社会成员普遍遵守的行为规范，它在调控整体社会实践过程中必然发挥着重要作用。

政策是理论与实际实现有机联系的成果呈现方式

相对于理论而言，政策是实际，是理论思维化了的实际。相对于实际而言，政策是理论，是可直接进入实践领域的理论，针对解决实际问题的具有可操作性的理论，它比理论更接近于实践，与实践衔接得更紧密，对实践的指导作用更直接。政策的中介性使得政策成为理论与实际联结的成果呈现方式。

政策的中介性指政策具有把理论与实际联结起来的中介特性。“从认识论的角度看，政策的本质被界定为理论联系实践的中间环节，因而具有理论与实践的二重特征。”“理论指导实践要以政策为中介，这是由理论和政策各自的特点决定的。”理论作为理性认识，反映事物的本质和规律，对实践不具有直接的操作性。理论必须通过具有实际特征的政策作为中介，才能发挥对实践的指导功能。政策是具有可操作性的理论，政策作为人们行为的准则，它舍弃了抽象的理论思维过程，舍弃了许多逻辑的演绎、归纳、推理和论证，直接告诉人们行动的原则、方法和途径。政策既是实践经验的原则化，也是基本理论的具体化。理论作为理性认识，反映事物的本质和规律，对主体实践行为只具有方向性而不具有直接调控性。政策作为指导人们行动的准则，虽然属于意识范畴，但它根源于客观事物及其发展规律。政策作为理论指导和与客观实际相结合的载体，应该是理论指导和客观实际的统一。

政策是理论与实际不可或缺的联系纽带和中介。政策作为居于两者之间的中介，则既要符合理论的普遍性要求，又要符合实际的特殊性要求。政策的中介性包含两层含义：一是政策具有理论性，而且越是高等级的政策就越是接近理论。虽然政策不具备抽象推理的理论形态，但它是对实践经验的总结，是实践经验的原则化和理论的具体化、操作化；二是政策具有实践性，而且越是低等级的政策越是接近于实践。政策的实施则完全属于一种实践活动，是理性的实践或实践的理性化。在理论通过政策作用于实践的同时，意味着实践亦在通过政策作用于理论。在“实践—认识—再实践—再认识”的循环中，通过政策中介这个支点，把实现理论和形成理论有机地统一起来。

参考文献：

1.杨晓伟.论政策是理论与实践的中介.晋阳学刊，1999（5）

2.丹尼尔•W•布罗姆利，陈郁等译.经济利益与经济制度—公共政策的理论基础[M].上海三联书店、上海人民出版社，1999

3.张尚仁.论政策的特性与本质.云南社会科学，2003（6）

政策法规论文篇12

（一）地方立法对公共政策的吸收，是建设法治国家和依法行政的客观要求

传统的法治主义坚持法律规则中心主义，排斥公共政策在法治中的存在。现代法治主义则秉持“严格规则与自由裁量的结合”（学者徐国栋语），在坚持法律规则中心主义的同时，积极推动公共政策法治化，要求公共政策的制定和实施，应当依据法律的精神、原则和规定，而不能“脱法”，这也是依法治国的题中之义。地方立法对公共政策的及时吸收，既是法治主义及其时代特色的具体体现，也是公共政策法治化的重要路径（包括为制定新的公共政策提供直接或者间接的法律法规依据）。

伴随着从传统夜警国家到现代福利国家的转变，现代行政也从传统的干涉行政发展为给付行政，其职能遍及经济社会的方方面面，任务繁重，亟需提高行政效能，同时又要寻求行政的合法性和正当性。对此，行政法治也从对传统的无法律即无行政原则的坚守，转变为限权与赋权、约束与激励辩证统一的现代法治，以更好地实现造福于人民和社会的价值目标。作为公共行政的重要载体和治理手段，公共政策以解决某一领域或特定经济社会问题为使命，确立相应的行政目标、制度、程序、手段和方法，具有针对性、灵敏性和行政指导般的法律实效性。但与法律法规相比，公共政策的普遍性、权威性和公信力相对不足；不能以责权利一致的法律机制调整各种社会利益；对特定经济社会领域的规制，不具有基于国家强制力的法律约束力，如不能规定必要的行政处罚和行政强制，难于达至法律的预防、震慑和治愈等功能。为更好实现公共利益目标，地方必然寻求通过立法将公共政策转化为法规或者其中的一部分。

（二）地方立法对公共政策的吸收，是其科学立法、提高质量和自我更新的时代要求

立法法规定了中央和地方立法权的划分，民事、刑事等领域的立法归属中央，从部门法的角度，客观上决定了地方性法规具有“行政法”形态和硬法特征。在对公共政策实施中的有益实践经验进行总结和固化基础上所设计的法律制度和法律规范，提升了法规的可执行性和降低了立法的失误风险，无疑增强了地方立法的科学性和提高了立法质量。

现代社会治理中，软法与硬法两者相辅相成、相互促进。软法亦法，注重促进主体间的平等协商、相互合作和自我强制，可有效降低社会治理成本。公共政策是软法法律渊源的基本类型之一，地方立法在遵循法制统一原则下，经由对公共政策的吸收，可开拓立法空间，实现从管制型立法到回应型立法的转变，亦即制定具有地方特色、软法与硬法相交融的“融合法”，在促进社会自治的基础上引领和推动地方的经济社会发展。

（三）公共政策实施中行之有效的经验，为地方立法的可行性提供了制度基础

有学者从公共政策转化为法律的条件、限度等正反两个方面，即条件说和限度说，论证了其可行性。条件说[1]认为，政策转化为法律的内在基础（实为内在条件），是人民意志（法律与政策的共同本质）和政务事项（法律与政策共同的调控对象）；政策转化法律的外在条件，是适宜性条件、成熟性条件和制度化条件。限度说[2]认为，公共政策法律化的限度，是先决限度（法律局限性的存在）、层次限度（公共政策的下位性）、条件限度（全局、稳定、成熟、必要）和其他限度（立法者主观意志的限制等）。

本文认为，从法的构造视角看，公共政策为地方立法的可行性提供了设计法律制度和法律规范所需的框架和材料。这不仅体现在地方立法对公共政策实施中行之有效的经验（行政制度和措施等）的汲取，也体现为在前者基础上进行立法假设从而创制有关法律制度和法律规范。

二、问题整理与分析

一是对公共政策能动吸收意识的欠缺。有的地方立法机关认为立法和公共政策分属不同的工作场域，后者主要为党政机关的工作范畴，与立法无涉，不愿对其吸收；有的则对公共政策发展的现状和规律及其与立法的关系等研究不够，疏于对其进行主动吸收。

二是对公共政策中显性或者隐性的“部门利益”破除不力。部分公共政策中存在“部门利益”，既有直接利益——规定了不当甚至不合法的行政权力，如无法定依据创设行政收费等，也有间接利益——体现为重行政许可、行政收费轻行政监管，或者重行政强制、行政处罚轻行政指导、行政服务。地方立法对公共政策的吸收，因未建立规范化的立法吸收机制，致使政府层面的意见征求和利益表达相对充分，而公民、法人和其他组织等主体层面的利益表达和意见征集不够充分，对公共政策中隐藏的“部门利益”破除不力，从而与法治的内在要求存在一定的差距。

三是对公共政策和地方立法两种范式的转换机制缺乏把握。表现为对两种范式的性质、特征、功能和转换的具体机制，缺乏研究和把握，致使地方立法对公共政策难于吸收或者吸收不充分。

三、地方立法对公共政策的吸收机制建构

地方立法对公共政策的吸收十分必要，但在吸收的过程中又存在诸多问题，亟需建构以下四个方面的吸收机制予以保障。

（一）能动吸收机制

树立能动吸收的理念。基于建设法治国家的时代驱动，地方立法应当坚持把公共政策作为重要的立法资源予以开拓和吸收，使制定的法规成为行政部门、公民、法人和其他组织等社会各类利益主体的权威的行动指南。如国家工伤保险条例规定了工伤职工经治疗“伤情稳定”后，应进行工伤等级鉴定，但因对“伤情稳定”理解不一，致使工伤职工、用人单位和医院三方有时发生纠纷。广东省根据《关于印发广东省职工外伤、职业病医疗终结鉴定标准（2006年）的通知》（粤劳社[2006]155号）等公共政策的实践，于2011年制定《广东省工伤保险条例》时，将“医疗终结鉴定标准”这一行政制度吸收为有关具体法律制度，实现了对上述三方的定分止争。

建立反应—推动的联动装置。“相对于社会变迁而言，法既是反应装置又是推动装置；在这两种功能中，尽管法对社会的被动反应得到了更普遍的认知，但法对社会的积极推动作用正在逐步加强。”[3]地方立法应当适时发挥规范、确认等顺应作用，把地方经济社会发展中稳定、成熟的公共政策及其执行中的有益经验予以固化，并在顺应基础上增强法律制度设计的针对性和前瞻性，弥补成文法滞后性的不足，发挥立法的引领、推动作用，“立法工作应当通过调整社会关系、规范人们行为、设定价值目标去引领实践、推动改革、促进发展。”[4]因此，地方立法对公共政策的吸收，应当建立基于反应功能的反应—推动的联动装置。

（二）利益衡量机制

马克思强调，人们需要的对象构成了他们追求的利益，不同的利益主体相互作用，形成现实社会的利益关系和利益结构。现代社会利益格局深刻变动，从其动态视角看，利益冲突是利益关系的表现形态。博登海默指出，“法律的主要作用之一，就是调整和调和上述种种相互冲突的利益，无论是个人的利益还是社会的利益。”[5]

社会上的各种利益经由立法成为法律利益，为法律确认和保护，并具有稳定性和法定性等特征。因此，建立立法过程的利益衡量机制十分重要。在借鉴西方政治学和法学有关研究成果的基础上，有学者将立法过程的利益衡量机制分为利益表达和利益整合两个阶段和两种机制[6]。本文在借鉴上述研究成果的基础上，结合张德江委员长关于“更好地发挥立法在表达、平衡、调整社会利益方面的积极作用”[7]的论述，将立法过程的利益衡量机制分为利益表达、利益平衡和利益调整三个阶段和相应的三种机制：

1.利益表达机制

立法中的利益表达机制，既是各类利益主体对其利益主张的充分表达和利益博弈的平台，也是利益平衡和调整机制的前提与基础。“如果在立法之前所有人的主张都已得到无偏见的考虑，即使最终某一阶层的主张从属于其他阶层的主张，该选择可以从偏见或不公的指责中解脱出来。”[8]立法中的利益表达机制，主要通过以下三个制度予以实现：

（1）立法公开制度

立法公开包括立法信息、资料和会议三方面的公开，是专家和公众参与立法的前提。该制度要求地方立法机关应当将立法规划、立法计划、地方性法规草案及其修改稿、法委的审议报告等立法文件与资料，有关立法会议的时间、地点、讨论事项及议程等内容，以及其他与立法工作有关的信息，向社会及时公布，以保障公众的立法知情权和监督权。

（2）立法征求意见和反馈说明制度

地方立法机关应当搭建各种利益主体意见充分表达的平台，将立法规划、立法计划、地方性法规草案及其修改稿等，向社会广泛征求意见，并及时整理研究，对是否采纳有关意见及其理由等情况予以说明和反馈。

（3）专家和公众参与立法制度

专家参与立法制度，是指地方立法机关打造立法座谈会、论证会和听证会“三会”等平台，充分发挥立法专家的智力支持作用，保障科学立法。如2013年5月，广东省人大常委会与五所高校合作建立了五个具有“产学研”综合功能的省级立法研究评估与咨询服务基地，并制定了相应的运行和管理规则，是专家参与立法制度的创新与发展。

公众参与立法制度，是指地方立法机关扩大公众参与立法的范围和方式，引导公众有序参与立法工作。包括引导公众参与规划、计划、立项、起草、审议等各个阶段的立法工作，以及立法后评估、法规清理等后续立法工作；允许公众依照规定旁听立法会议；发挥工青妇、行业协会、消委会等社会组织参与立法的作用，增强公众参与的针对性和组织性；发掘博客、微博等新媒体的作用，吸引广泛人群参与立法讨论，以收集民意和集中民智。如2013年广东省人大常委会制定立法听证规定，特别规定了网络听证，探索了听证的新方式。

2.利益平衡机制

该机制由两个操作步骤组成：

利益厘清。按照利益主体的不同，学界对利益结构的划分有“两元结构”（个人利益和社会利益）和“三元结构”（个人利益、社会利益和公共利益，或者个人利益、群体利益和公共利益）两种主要方式。结合当前国情，本文认为，立法中的利益可划分为个人利益、群体利益和公共利益。从利益分配的角度看，立法和公共政策均为利益分配机制，但立法是一种法定和权威的分配机制。现代社会利益结构的分化和多元，增加了立法中利益分配的复杂程度。为此，在利益表达机制运行的基础上，地方立法机关应当开展立法调研等社会调查，厘清立法所需吸收的公共政策中的各类利益主体、利益关系和利益结构，包括厘清个人利益和公共利益、强势群体利益和弱势群体利益等。

利益平衡。利益的识别与厘清是立法中利益平衡的前提，而利益平衡则是立法的核心环节，其实质是立法中的价值判断和利益选择，其实现则应依据平衡原则（人权保障、统筹兼顾和效益最大化）和平衡方法（利益位阶、成本效益、利益兼顾和利益倾斜保护等）[9]。同时，立法中的利益平衡也要受公共政策、利益结构等多种因素的制约与影响，“在利益衡量过程中， 立法者会根据公共政策的指引适时地废止一些过时的利益， 确认和保障一些新生的利益， 合理地调整利益格局。”[10]

3.利益调整机制

法律以权利和义务为其独特的机制调整特定的社会关系和人的行为，“权利以其特有的利益导向和激励机制作用于人的行为， 义务以其特有的利益约束和强制功能作用于人的行为， 两者有机结合并影响人们的动机，引导人们的行为。”[11]立法对利益的调整也基于这一调整机制，即把厘清和平衡的各种利益转化为法律上的权利和义务并归属于相应的法律主体，是在矛盾的焦点上砍一刀和对各种利益的首次分配。

经由利益衡量机制所初步确立的行政部门、公民、法人和其他组织的权利（力）和利益，体现在地方性法规草案修改稿等立法文件的相关规定中，并通过立法审议（主动审查机制）和表决程序予以最终的确立。

（三）主动审查机制

立法法、监督法等法律规定了对规范性文件的备案审查制度，包括审查的性质（人大及其常委会的立法和法律监督权）、对象（涉及公民、法人和其他组织的权利义务，并具有普遍约束力的规范性文件）、标准（越权、违法和其他不适当情形，监督法第三十条对此作了规定）、方式（被动审查和主动审查）和纠正程序（沟通说明、书面建议和撤销等）。

本文认为，有必要在借鉴上述审查制度的基础上，建立立法过程中对相关公共政策的审查机制，实现立法审议制度的具体化。即地方立法机关应当将其所需吸收的公共政策经由现行立法审议程序导入立法过程，建立立法审议中的主动审查机制（人大及其常委会的审议权），并从以下两个方面，对有关公共政策进行审查或者列明（国家政策等）：

形式审查（或者列明）方面，确立审查（或者列明）公共政策清单和吸收说明制度。根据立法法第四十八条“提出法律案，应当同时提出法律草案文本及其说明，并提供必要的资料”的规定，明确法规案应附相关公共政策清单及其文本和吸收说明等资料，包括立项阶段收集与整理立法资料、起草阶段制定法规草案指引和审议阶段制作立法文件时，均应附有相关公共政策清单及其文本；对地方政府提请审议的法规案，要求其在法规草案的说明中增加一个部分为“参考的公共政策”，并对吸收的情况和理据予以说明。

实质审查方面，明确审查的对象、标准和重点。一是扩大审查范围。在有权审查的前提下，除立法法、监督法等法律规定的规范性文件审查范围，还应纳入两类对象，包括行政部门制定的公共政策（目前大多由政府法制部门进行内部备案审查）和法规草案中的授权条款（通常表述为某种情形“按省〔或市〕的有关规定执行”、“某某实施办法，由省〔或市〕人民政府另行制定”，但该规定可能具体由行政部门制定和实施，未纳入同级人大及其常委会的备案审查）。二是完善审查标准。包括重申监督法规定的前两条标准，以及细化第三条标准——“主要是指不恰当、不合理、不公平，有损人民利益和国家机关行使权力的宗旨”[12]。三是明确审点。即公共政策中已为地方立法初步吸收的部分，体现为地方性法规草案及其修改稿中相应的法律制度和法律规范，尤其是配置了权利、义务、责任的法律规则。

（四）范式转换机制

地方立法对公共政策的吸收过程，也是公共政策范式向地方立法范式转换的过程。两种范式转换的动力、基点、要件和模式，构成范式转换机制。

1.转换的动力

地方立法和公共政策既有联系又有区别，两种范式在法治内在要求上的不一致，是其转换的范式动力。其深层动因，则是社会的时代变迁推动社会问题的法治化、权威化解决，要求将公共政策转化、上升为具有普遍性和权威性的法律规范。

2.转换的基点

建设法治国家和依法行政的时代语境，决定了法治主义（核心内涵为依法规范政府权力和保障公民权利，形式则表现为立法和法律至上）是两种范式转换的基点。对公共政策进行吸收后的地方立法，制定的地方性法规成为新的公共政策制订的“元政策”，即为其提供了法治框架。由此，实现了以法治主义为基点的地方立法与公共政策两种范式的双向转换。

3.转换的要件

具体而言，公共政策的指导思想或工作原则、工作目标、所要解决的社会问题和行政制度、措施、手段，以及行政规范性文件的语言等，经由地方立法这一路径，吸收为地方性法规的立法目的、工作方针、立法所要解决的社会问题和具体法律制度、法律规范，以及法规的结构和语言等。

公共政策和地方立法的转换要件

如广东省于2011年制定《广东省实施珠江三角洲地区改革发展规划纲要保障条例》（以下简称《条例》）时，积极探索了地方立法对公共政策的吸收。参考国务院批准实施的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》）和广东省政府为其配套的五个子规划等配套政策，将其中所规定或者蕴含的指导思想、工作原则（科学发展、改革创新、先行先试）、工作目标（珠三角地区经济社会的先行发展）、需解决的社会问题（区域经济社会一体化等）和政策措施、手段（基础设施建设、产业布局等五个一体化），通过立法予以了转化和吸收。包括突出了《规划纲要》的重要战略定位及指导地位，《条例》规定《规划纲要》是经国务院批准指导珠江三角洲地区改革发展的行动纲领；建立了促进产业布局一体化等五个具体法律制度；重点构建了组织协调机制、争议处理机制、信息共享机制、法制协调机制和评估考核机制等保障规划实施的新机制；甄别、吸收上述公共政策的语言规范，将其转化为法规的“法言法语”。

4.转换的模式

以法治主义为转换基点，地方立法和公共政策两者相互吸收和转化并构成双向对流模式，是两种范式的转换模式。

结语

地方立法和公共政策在理论上是两种不同的范式，在实践中存在一定的矛盾，立法必须对此作出回应，并因此而实现自身的更新和发展。法政策学发现了法律和政策两种的内在渊源，以有法可依为目标，甚至直接把未经转化的公共政策作为法律的重要组成部分，难免有法律泛化之嫌。现代法治主义注重实质法治和形式法治的有机统一，以依法而治为目标，包括强调地方立法对公共政策的及时吸收，建立规范的吸收机制予以保障，使法治主义与时俱进并成为现代社会治理的制高点。

注释：

[1]方世荣：《论政策转化为法律的基础和条件》，载《湖北行政学院学报》2006年第4期。

[2]屈振辉：《试论公共政策法律化的限度》，载《兰州商学院学报》2007年第6期。

[3]W.Friedman.Law in a Chang Societ.Columbia Universit

yPress，1972，p11。转引自石佑启《论区域合作与软法治理》，载《学术研究》2011年第6期。

[4]王兆国：《积极推进新形势下立法工作——王兆国副委员长在第十八次全国地方立法研讨会上的讲话》，载《中国人大》2012年第17期。

[5]【美】博登海默著：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社1999年版，第398期。

[6]杨炼：《论现代立法中的利益衡量》，载《时代法学》2010年第4期。

[7]霍小光：《张德江在广东调研时强调：确实提高立法质量》，载《中国人大》2013年第11期。

[8]【英】哈特著：《法律的概念》，张文显等译，中国大百科全书出版社1996年版，第164页。

[9]杨炼著：《立法过程中的利益衡量研究》，法律出版社2010年版，第157～175页。

[10]张斌：《现代立法中利益衡量基本理论初论》，载《国家检察官学院学报》2004年第6期。