金融监管的主体范文

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文童编号：1003-4625(2010)12-0040-04　中图分类号：F830.2　文献标识码：A

一、金融消费者保护：金融监管基础价值

金融危机是“形”，决定这场危机的是“神”(思想)，是人们的某一种思想以及在这种思想支配下的决策和选择。从形及神，我们方能找到改善世界的长期选择。金融消费者保护疏漏严重的思想根源，乃是金融监管者对金融监管基础价值的判断和认识及基于此种认识的指引所进行的金融监管。各国尤其是西方发达国家，主要是美国金融监管当局视效率为金融监管的首要基础价值，忽略了金融消费者保护的重要性，客观上推动和加剧了市场失灵，为金融危机的孕育和最终爆发提供了最适宜的土壤。所以，金融监管必须进行改革。但是，就像市场绝不是完美的一样，监管也不是万能的。对于并非万能的监管者的来说，坚定秉持一些对现代金融监管来说至关重要、任何时候都不能松懈的基础价值理念，无疑尤为重要。

后危机时代金融监管的首要基础价值即在于保护金融消费者的权益。因为，金融消费者合法权益的保护，不仅直接关涉消费者的微观利益、人权保护、公平正义，而且关乎整个金融体系的安全与稳定，更关乎宏观经济的稳定与社会的和谐发展。

(一)对消费个体而言，金融消费者保护事关公平正义

金融消费如今已深入社会的各个领域，成为人们日常生活乃至整个社会正常运作的基础。但与此同时，面对实力强大的金融机构和金融产品较高的专业壁垒，公众在享受金融服务时往往处于相对弱势的地位，这种弱势地位又直接影响到其实际权利的享有，使其权益面临种种威胁与侵害。

在金融消费领域，信息不对称是消费者处于弱势地位的主要原因。金融产品是专业性极强的特殊产品，不同于一般商品，往往不但包含了承诺的因素，还涉及风险收益形式、费用及利润结构、提前退出的惩罚机制、税收负担等等，正确地理解这些内容要求消费者在与金融机构订立合同的过程中处于相对劣势的地位。通过适当的外部约束力量，保证产品特性的透明化以方便消费者的信息选择，有一个合理的价格竞争机制以及有效地进行资源配置；很多具有专业背景知识的金融咨询人员应运而生，通过适当监督，保证他们切实从客户利益角度出发来提供中肯的咨询建议。这里的外部力量，最主要的，无疑是一国的金融监管当局。传统上，消费者与金融机构之间的合同关系被视为平等主体之间的“私法关系”，强调的是当事人意思自治和契约的自由，并竭力排除政府公权力的干预。而如今，金融监管对金融消费者权益保护目标的追求则着眼于消费者与经营者实质交易地位“不平等”，通过公权力“扶弱抑强”，达到对实质正义的追求。

(二)对金融体系而言，金融消费者保护事关金融安全

金融是现代经济的核心，而消费者信心则是整个金融行业的基石所在。金融机构与消费者在市场经济中是供求关系，金融机构离不开消费者，没有消费者就无法生存，更谈不上发展。通过立法和相关监管措施来保护金融消费者利益，可以改变消费者对金融机构的态度，使潜在消费者愿意与金融机构打交道，促进社会公众增加对金融业的信心，良性循环的形成，可以为金融业发展营造更好的外部环境。同时，市场经济条件下，微观金融组织机构总是倾向于生产更多的金融商品以谋求利润最大化，这种单个机构的理在无约束的条件下，可能导致单纯市场调节的失效和金融乃至整个经济系统的危机。事实证明，微观金融机构在谋求自身利益最大化的同时，兼顾金融消费者的利益，从长期看，是确保自身乃至整个行业处于健康、理性发展轨道的一个重要约束条件，而整个行业的健康理性发展无疑攸关金融安全之大局。

(三)对整个社会而言，金融消费者保护事关社会稳定

金融消费者是金融交易的资金来源，且一个个独立个体散布于社会的各个角落，如果其利益得不到有效保护，受损的不但是消费者自身，金融业乃至整个社会将为之付出惨重代价。关于这一点，本次美国的金融危机无异于一个最生动的注脚。反思本次金融危机，金融消费者保护不力的缺漏及危害随处可见：正是银行等金融机构超出消费者承受能力的掠夺性贷款的大量发放，导致消费者债台高筑，加剧了房地产泡沫，并最终动摇了整个金融系统；信息的不透明不对称，导致普通金融消费者根本无法了解复杂的结构性产品，只能转而依靠信用评级机构；但信用评级机构运用建立在历史数据之上的计量模型来得出的评级结论，并不能告诉投资者假设条件发生骤变的情况下会发生什么；最终，投资者为华尔街生产的大量“有毒”金融资产付出了惨重代价，巨额财富化为乌有；而危机发生后，整个经济摇摇欲坠，社会动荡不安，向金融系统紧急注入流动性、求助困境中的重点机构，成为美国政府紧急应对危机的无奈之举，全体纳税人为政府的慷慨救助行为买单。不难看出，金融消费者权益的有效维护，是金融安全、社会稳定的根基所在。

二、金融消费者保护：金融监管国际趋势

如果说，各国从此次金融危机吸取的最大教训应是真正贯彻落实对金融消费者权益的保护制度，似乎也并不为过。当下，包括美国、英国、新加坡等国的金融管制立法都已开始重视金融领域的消费者诉求，并通过加强金融机构的法定义务和责任，赋予消费者法定权利等立法措施矫正交易双方的不对等状况。可以说，加强金融消费者和投资者的保护，成为后金融危机时期各国和各地区金融监管当局反思和改革的重要内容。

(一)成立专门的保护机构

痛定思痛，美国终于认识到：一味地追求金融机构的利润最大化，对金融消费者利益保护的不足，是酿成次贷危机的原因之一。2009年3月美国财政部了《金融管制改革白皮书》，针对现行金融管制体制的弊病提出了系统性的改革方案。该方案除了强调对金融加强监管的传统思路以外，特别指出管制立法应重视对于消费者的保护，相关的改革措施包括成立消费者金融保护署(CEPA)、向消费者提供透明的、简要扼要和公平的交易信息等内容。该建议得到了奥巴马政府的强烈支持，有关金融消费者保护的立法活动开始陆续展开。2009年10月22日，美国国会众议院金融服务委员会正式通过了成立消费者金融保护署的法案，成为美国自危机后进行金融立法改革跨出的决定性第一步。CEPA的具体职责包括：负责在信用卡、储蓄、房贷等银行交易中保护消费者利益，防止各种损害消费者权益的行为；制止“不公平的条款和交易”，要求所有放贷人必

须向借贷人提供标准、简单的贷款合同，确保消费者获得清晰全面的信息，并将对条款复杂的贷款进行严格的审查。

(二)增强保护的可执行性

已成立金融消费者保护专门机构的国家如加拿大金融消费者管理局、澳大利亚金融督察局、马来西亚客户服务局等，金融监管改革的重点在于不断完善和细化消费者保护制度体系，强化措施的可执行性。针对金融欺诈，英国金管局(FSA)提出了金融产品“合适并且合理”(Fit and Proper)原则，并在金融危机后采取了一系列细化措施：加强对贷款人的保护。重点包括相关产品和服务的信息披露前置，对利率等关键条款的变更要提前通知客户，不得对提前还款收取费用和利益等；加强事后投诉的处理。FSA要求银行、保险公司和养老金等金融机构在2010年8月31日前公布如何处理消费者投诉；把是否有效保护消费者利益作为重要的评价指标。从2009年起，平等对待客户(TCF)被纳入英国金管局的ARROW评级内容；加重事后追偿和惩罚。英国财政部公布的《改革金融市场》白皮书提出，对那些给大量消费者造成损害的金融服务和产品，消费者有权向提供金融服务和产品的金融机构追讨损失，FSA同时对这些机构进行惩罚甚至关闭。

(三)拓展保护的全新领域

在强化监管传统保护领域的同时，各国金融监管改革开始关注保护“盲点”，拓展保护的新领域。为进一步保障消费者权益并且提升非上市投资产品的销售及营销的行业标准，新加坡金管局(MAS)加强对非上市投资产品之销售与营销的监管。包括未在许可交易所进行交易的债券(包括结构性票据)、单位信托(也被称为集体投资计划)以及人寿保单(包括投资挂钩人寿保单)。具体包括：金融机构要确保营销和广告资料提供公平及平衡的产品内容，向投资人提供所购买投资产品的及时且重要的更新信息等措施，并对复杂投资产品的销售制定了更严格的标准。2009年4月，MAS制定了《关于确保董事会和高管在公平销售中责任的指引》，提出了衡量公平交易的标准。公平交易适用于投资产品的选择、营销、销售以及咨询，同时还适用于售后服务以及投诉处理。

各国和地区监管当局所采取的一系列改革举措表明，加强金融消费者和投资者保护被置于了前所未有的高度。总结上述改革措施，基本围绕以下内容展开：销售环节的市场行为是重点、强化消费者投诉信息披露、完善追偿和事后赔偿等。这些措施不仅是未来一个时期，西方发达国家监管当局关注的重要内容，也为我国进一步加强金融消费者保护提供了很好的借鉴。

三、金融消费者保护：国内现状及其评述

金融消费者保护在我国总体上属于起步阶段，各方面存在问题亟待重视和解决。

(一)金融消费者保护的现有立法

我国金融消费者保护的法律体系，主要包括《消费者权益保护法》、《民法通则》、《合同法》、《中国人民银行法》、《商业银行法》、《银行业监督管理法》、《保险法》、《证券法》等法律，《储蓄管理条例》、《外汇管理条例》等行政法规，以及中国人民银行、银监会、证监会、保监会的大量行政规章和规章性文件。这些法规数量虽多，但存在法律“软肋”。

一是没有金融消费者保护的基本立法。一方面，《消费者权益保护法》只是针对一般商品和服务消费过程中如何保护消费者权利的专门法律，其第2条对消费者的定义过于狭窄，仅将“生活消费”纳入保护范围，“金融消费”由于消费对象的本质差别而有显著不同，难以适用。另一方面，“金融消费者”未被金融立法所采用，保护金融消费者利益作为金融监管目标未正式写入法律之中。

二是保护金融消费者的法律法规，主要是金融宏观调控部门和监管机构的行政规章或其他规范性文件，法律效力层次较低，影响政府机构的执法效果，不利于保护金融消费者。例如，消费者与商业银行之间发生利益冲突，如何进行调整，如何处理争议，由哪个机构处理，处理程序如何，怎样保证程序的公平公正等具体问题，《商业银行法》和《银行业监督管理法》都没有明确规定。

(二)金融消费者保护的现有机构

对金融消费者具有保护职责的现有机构，主要是消费者协会和金融监管机构。就消费者协会而言，鉴于工作人员专业技能、知识结构、认识能力等多方面限制，以及金融消费难以纳入《消费者权益保护法》调整范围的限制，消费者协会对金融消费者的保护非常薄弱，基本处于“缺位”状态。全国各地的消费者协会工作文件中，几不可见金融消费的统计数据。

我国金融监管体制采取的是“一行三会”，即中国人民银行与银监会、证监会、保监会的分业监管模式。但随着金融放松监管、业务交叉与创新，以及综合化经营趋势，金融产品和服务的界限日益模糊，以机构作为监管区分的做法已经无法满足市场的要求，实践中极易导致相同性质、相同类型的金融商品，在不同的金融行业内适用的法律规范宽严不一的结果，银行理财产品的监管就是适例。并且在我国所有的金融监管机构中至今没有专门部门负责消费者保护事务，即便是监管机构内部，处理消费者投诉和解决纠纷的机制也相对缺失。如证监会目前仅有一套具有政治色彩的非透明制度。

(三)金融消费者保护的现有途径

近年来，金融机构和消费者的关系十分紧张，消费者对金融机构提供的服务不满，表达的途径和争议解决的办法各种各样，主要包括媒体途径、政治途径、诉讼途径和途径，受制于现行监管维权体制，这些途径不能有效整合，存在很多不足之处。媒体途径存在的问题是，处理问题过多地考虑了舆情，容易激化金融机构与消费者之间的对抗，也很容易导致金融机构的声誉受到严重损害，不宜作为日常的解决途径；政治途径解决纠纷所存在的问题是，处理问题过多地考虑政治和舆情，程序的公正性体现不够，成本高昂，同样容易激化金融机构与消费者之间的对抗，并且用政治的手段解决经济问题和法律问题，并不符合市场经济规律和法律原则，不是长久之计；作为消费者向党委、政府反映情况的一种言路，在化解人民内部矛盾方面发挥了积极作用，但本身存在着程序的随意性、机构庞杂繁多，没有“审级”划分，制度功能错位，反映情况的一种言路却成了处理问题的最后出路等方面的问题；诉讼本是纠纷解决的多元化途径和最终途径，却成了不少消费者的第一途径。并且司法保护在实践中存在诉讼周期长、诉讼费用高、举证和执行难等亟待改进的问题，前述金融消费者立法的不足，更是放大了这些问题，加之对金融案件，法院在受理、审理或执行中有诸多顾虑，很难有效保护金融消费者权益。

四、金融消费者保护：监管模式体制重构

构建金融消费者权益保护框架体系，维护金融消费者合法权益，需要从制度构架层面人手进行整体设计，确保依法维权、高效维权和自发维权。

(一)理念重塑：引入“金融消费者”概念

在金融市场上，我们已经习惯于从金融业不同领域的角度对个人使用相应的身份标志。个人去银行办理存款时被称之为“存款人”，与保险公司签订保险合同时被称之为“保险相对人”，在证券交易所买卖股票等有价证券时又被称作“投资人”。而在金融放松管制、金融业务交叉与创新的背景下，存款人、保险相对人或投资人的身份区别越来越失去意义。对于个人来说，选择一项金融服务也就是挑选商品的过程，个人就是金融市场上的消费者。我国银监会在“三会”中第一个提出“消费者”的概念，不能不说是一大进步，但仍需进一步努力，将“消费者”的概念引入到我国的金融法律之中去，为我国加大“金融消费者”这一弱势群体的保护提供法律依据。

(二)制度重建：建立多层次联动处理机制

发达国家的经验表明，金融消费者保护仅靠一个部门及其单一途径是不能达到目标的，它需要政府职能机构、行业组织、民间组织的协同治理，建立多元化的金融消费纠纷处理机制。

一方面，基于有限的法律规定与无限的社会问题的矛盾，以及法律条款的边界开放性，建立的专门的金融消费者保护机构极有必要，这也是国外不少国家和地区的先进经验与改革趋势。其职能主要包括：监督金融机构遵守与消费者保护有关的法律；提升金融机构实施消费者保护法律的政策和程序；开展金融消费者教育，帮助他们提高对金融服务和产品的了解；受理金融消费者的投诉，对违法金融机构进行行政处罚；完善行政处理程序等。设立机构时，应从人员组成、预算、组织机构、工作顺序等多方面保证其独立性，防止其他政府部门的过度干预，保证该机构真正从金融消费者的角度为他们解决纠纷。

另一方面，在金融机构内部建立健全消费者争议解决程序，在各级消费者协会内设立金融专业委员会，发挥仲裁在金融消费争议解决中的独特作用，加大对金融消费者的支持力度；金融行业自律组织应建立专门的机构，利用同业自律组织的优势，规范和约束金融同业的行为，主动解决金融同业普遍存在的具有代表性的典型问题，赢得消费者的信任和支持；在法院系统设立经济审判庭，提高审判人员的专业素质和能力，使其更好地审理金融纠纷等案件。

(三)保障重构：完善消费者保护法律体系

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二、完善我国金融监管体制的对策建议

（一）改进和完善现行金融监管体系

1、建立统一的金融监管体系

近年来，我国金融业发展迅速，与国际接轨的步伐加快，我国分业监管的体制也越来越暴露出很多弊端，而建立统一集中的金融监管体系是当今的世界趋势，也是历史的必然。我国“一行三会”的分业监管体系，存在职责不清、重复监管、监管漏洞、监管效率低等问题，应该建立一个统一的监管体系，进一步加强金融监管的协调机制，能够更好地协调各监管机构之间的矛盾，使各机构可以加强沟通，实现信息共享，对监管工作中的重叠部分进行明确分工，从而提高监管效率，减少资源的浪费；对工作中的真空和盲点进行弥补，对金融活动实行无缝隙覆盖监管。

2、完善金融监管操作过程

首先，通过建立严格的“问责制”引入权责对称机制，强化金融机构市场准入、市场运作和市场退出三个阶段的连续性。其次，通过强化非现场监管，加强银行监管的完整性。虽然一般情况下，现场监管所获得的信息真实性较高，但进行现场检查的成本高、缺乏连续性，相比之下，非现场监管获得的信息真实性较低，但获得难度较小，具有连续性。因此，我国应加大非现场监管的力度。具体实施时，应先建立严格合理的规章制度，来保证非现场监管信息的真实性和及时性；然后还要建立起科学的考评监测系统，利用非现场监管信息对金融机构进行评估分析；最后要通现场监管和非现场监管的紧密结合，建立起完整的金融实时监管制度，对各金融机构进行及时的规范和引导。

3、完善金融监管主体自身建设

我国目前金融业法定监管主体有中国人民银行、银监会、证监会和保监会。为适应金融业迅速发展的需要，应加强监管主体的自身建设。应弥补法定监管主体的局限性、补充监管主体，可建立金融同业公会，借助同业自律补救现有的法定监管不力，制约和防范法定监管主体权力的滥用。

（二）完善金融监管体系的配套改革

1、建立和完善金融监管法律体系

金融监管工作的有效运行需要一个完善的法律体系做后盾。金融监管工作人员需要有法律依据对金融机构进行依法监管。我国金融监管的法律体系尚不完善，虽然颁布了《证券法》、《保险法》、《商业银行法》等相关法律，但其内容简单，缺乏细节，操作性差，而且在很多方面存在法律缺失，使我国金融监管处于“无法可依”或“有法难依”的境地。因此应尽快制定已经出台金融法规的实施细则，增强其可操作性；对于一些监管法律缺失的空白地带，应尽快着力立法，这些法律法规应能够涵盖所有的金融业务，具有严密性、配套性和协调性。

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金融监管是金融监督管理的简称，是金融监管机构利用公权力对金融机构和金融活动进行直接限制和约束的一系列行为的总称。而金融监管法则是调整金融监管关系的法律规范的总称。根据我国分业监管体制，我国金融监管法包括银行业监管法、证券业监管法和保险业监管法等。金融监管法在整个金融法律体系中处于重要的基础地位，是规制整个金融市场的最有力工具。进行金融监管可以防范和化解金融风险，确保金融安全和债权人利益。进行金融监管是维护金融秩序、保护公平竞争、提高金融效率的要求。金融监管法作为金融法的重要组成部分，它的制定和实施有利于确保金融监管行为适时、适度、规范进行，防止监管过度和不足等“失灵”现象，保护金融市场秩序和金融运行效率，实现金融监管的理念和目标。 

二、金融监管法基本原则 

金融监管法的基本原则是指金融监管法所确认并反映金融监管法本质和特征，其效力贯穿于金融监管法律规范之中，对金融监管法律规范的制定与实施具有普遍指导意义的基础性或本源性的法律准则。金融监管法的基本原则贯穿于金融监管法的始终，充分体现了其法律目的和根本价值，反映了金融监管法所调整的金融监管关系的客观要求，并对这种关系的各方面和全过程都具有普遍意义的基本准则和指导思想。另外，金融监管法的基本原则还具有弥补金融监管法律空白的重要作用。因此，更值得我们加以研究。金融法的基本原则在不同性质的国家有所不同，在同一国家经济发展的不同时期也会有别。它往往与一国某一时期的经济发展水平、货币金融政策目标等密切相关，是一国特定的经济、金融环境在法律上的反映。 

我国对金融监管法的基本原则并没有统一的定论，说法不一，但是根据金融监管法在金融体系中所起的作用和金融监管法的立法目的和根本价值，结合我国现有的《银行业监督管理法》、《中国人民银行法》、《保险法》、《证券法》以及巴塞尔《有效银行监管核心原则》，以下介绍我国金融监管法应遵循的六项基本原则： 

（一）依法监管原则 

依法统一监管是宪法依法治国理念和行政法依法行政原则在金融监管法领域的具体体现。所谓依法监管，就是监管法定，是指金融监管活动必须依照法律规定。依法监管包括监管主体的法定性、监管内容的法定性﹑监管程序的法定性和监管权力的法定性等。我国《银行业监督管理法》第四条规定，“银行业监督管理机构对银行业实施监督管理，应当遵循依法、公开、公正和效率的原则。”《证券法》第七条与《保险法》第九条也分别规定，“国务院证券监督管理机构依法对全国证券市场实行集中统一监督管理”，“国务院保险监督管理机构依法对保险业实施监督管理”。依法监管原则要求合法的金融监管主体利用合法的监管职权，遵照法定的程序进行法定的监管行为。该原则具体包括以下内容： 第一，所有金融机构应毫无例外地接受监管；①第二，金融监管机关的设立及其职权的取得必须有法律依据，这是金融监管机关行使监管职权，进行监管活动的必要前提和条件。第三，金融监管职权应依法行使，也就是说金融监管职权的取得，范围和程序都应该依照法律的规定。第四，金融监管应有平衡制约机制，必须控制金融监管自由裁量权的滥用。权力是把双刃剑，既然法律赋予权力，就应同时对权力加以限制，避免滥用。 

（二）监管主体独立性原则 

国际货币基金组织的Quintyn And Taylor（2002）在2002年发表的“监管独立性与金融稳定性”的论文中首次提出了监管独立性的概念及其构成要素。这一原则要求金融监管机构有明确的责任和目标，享有操作上的自主权和充分的资源。金融监管机构独立性包括监管机构相对于政治干涉的独立性和相对于被监管机构“行业俘获”的独立性两个方面。只有以上两个方面的独立性都能得到保证，金融监管机构才能够保持充分的独立性。作为巴塞尔协议的核心原则，监管主体独立性主要是指监管主体应独立于政府。我国《银行业监督管理法》第五条规定银行监管机构及其工作人员依法履行职责时，地方政府、各级政府部门、社会团体和个人不得对其进行干涉。按理论讲，一个独立的金融监管机构应具备组织独立、执行独立、规制独立和预算独立四点特征。 

（三）合理适度监管原则 

适度，即适当。行政执法不仅要求做到依法行政，更要做到合理行政。金融市场合理、适度的监管是遵循市场规律的必然要求，金融市场保持活力的必要手段。合理适度监管是指金融监管主体必须以保证金融监管目标的实现为前提，尊重金融市场的规律，运用有效的监管措施增进金融效率，维护公平竞争，以此促进金融业的发展。根据适度监管原则，金融监管主体的监管行为必须满足以下要求：第一，金融监管必须以金融市场的自发性调节为基础，尊重市场自身的规律。市场有自身的运行规律，应让其自我调节机制得到充分发挥，只有在出现市场失灵、市场的成本过高的情况下，才需要金融监管机构的介入。第二，监管者应避免直接微观管制金融机构。直接微观管制金融机构容易造成对经营者权利的侵犯，抑制市场活力，监管者应尽力避免。第三，在金融市场失灵、金融行为不当时，应该能及时应对、运用适当的方法、有力的措施，维护金融稳定；第四，应对监管对象实行分级分类，区别监管，运用激励相容的金融监管理念，实现监管者与被监管者行为之间的良性互动，提高金融监管的效率。

（四）公开、公正原则 

公开原则或称金融监管的“透明度原则”，其基本含义是金融监管行为除依法应保密的以外，应一律公开进行。根据公开原则，有关金融监管的目标、框架、决策及依据、数据和其他信息等需要全面、方便、及时地告知社会公众和有关当事人，以保障社会公众和有关当事人对监管过程和监管结果的知情权。我国《银行业监督管理法》第四条规定，“银行业监督管理机构对银行业实施监督管理，应当遵循依法、公开、公正和效率的原则。”《证券法》第三条规定，“证券的发行、交易活动，必须实行公开、公平、公正的原则。”而公正原则是指金融监管主体要按照公平、统一的监管标准和监管方式对金融机构实施监管，规范金融机构的市场行为，保证金融市场正常有序运行。公正原则要求监管主体及其工作人员秉公办事，不徇私情，平等对待金融市场上不同的被监管者。公开、公正原则不仅是金融监管活动应该遵循的原则，也是其他金融活动应该遵循的重要原则。 

（五）安全与效率并重原则 

安全与效率是金融监管的永恒主题。金融安全原则要求监管者采取各种措施防范和化解金融风险，保障金融系统的安全、稳健运行。金融安全关系着整个金融市场的健康和稳定，也是金融监管的根本出发点。而金融效率原则是指监管者应为金融机构创造一个良好的、公平的竞争环境，提高金融机构的竞争力，为本国经济的快速、健康发展发挥作用。效率原则是有效金融监管理念的必然要求，是确保金融业和金融市场生机活力的重要保证，同时也为防止金融监管过度所必需。金融安全与金融效率并重，金融安全是金融效率的前提，金融效率是金融安全的体现和终极目标。我国《银行业监督管理法》第一条就规定：“为了加强对银行业的监督管理，规范监督管理行为，防范和化解银行业风险，保护存款人和其他客户的合法权益，促进银行业健康发展，制定本法。”体现了这一原则。金融监管的效率原则包括两方面的内容：一是金融监管应讲求经济效率，即金融监管不应导致金融机构效率的丧失，而是要通过规范、引导和鼓励等来提高金融业的整体效率；二是金融监管应讲求行政效率，即金融监管应以尽可能小的成本达到最大化的金融监管目标和效果。金融安全原则和金融效率原则并重，才能最好的激发金融市场的活力，保证金融市场健康稳定。 

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我国县域金融的深入发展促进了县域经济的发展，与此同时，县域金融监管体系却呈现出了机构萎缩、职能弱化的趋势，亟须构建起以县级人民银行为主体的县域金融监管体系，以此来提高金融监管能力和有效防范县域金融风险。

一、目前县域金融监管之困局

现阶段我国县域金融监管的目标定位于维护县域金融市场的稳定，保障县域金融市场的安全，促进县域金融真正起到支持县域经济的作用，保证县域经济主体的金融发展权。就目前县域监管体系而言，对于系统性金融风险的防范，还存在需理顺和改善的几个问题。

（一）监管机构设置欠妥当，存在监管缺位问题

随着经济快速发展，从目前状况看，县域金融机构可以大致可分为五类：一是各商业银行在县域的分支机构；二是各县成立的农村商业银行（农村信用社）；三是以村镇银行、小额贷款公司、农村资金互助社为代表的县域新型金融机构；四是证券公司、保险公司等非银行类金融机构；五是典当行、融资性担保公司等其他机构。目前人民银行主要承担金融服务和货币政策窗口指导功能，其中也有部分监管职能，主要是制度执行情况的合规检查，没有直接介入银行业金融机构的合规经营管理，对商业银行的经营状况了解不深入；银监会负责银行业金融机构监管，包括对政策性银行、商业银行、农商行（农村信用社）、村镇银行、农村资金互助社和贷款公司等新型农村金融机构的监管，银监会设在县域的机构办事处，多数只有1～3名工作人员，在县域没有监管能力，对县域法人机构监管相对薄弱；证监和保监分支机构只设到省会城市和计划单列市，在县域没有机构，从而导致监管鞭长莫及。而县域拥有众多保险机构，监管部门很难顾及每家机构的监管，一些地方委托保险行业协会监管，但协会毕竟不是监管机构，其作用十分有限。总体来说，各个金融监管机构都存在监管不力的弊端和缺陷，这样，在缺乏日常监管的情况下就会不可避免地发生系统性金融风险。

（二）金融监管所依托的法律不尽合理，存在责权不清问题

人民银行县级支行、银监会监管办与地方政府三个监管部门之间的金融监管法律设定界限不够清楚、责权不够明晰，且新型微小金融机构（组织）监管目前尚无法律依据，同时各监管部门之间又缺乏协调一致的配合，导致了各个监管部门之间出现“趋利避害”的金融监管乱象：“趋利”往往导致多头监管，而“避害”则易导致监管真空。突出表现在两个方面：一个方面是县级监管主体由于缺乏专业监管人才而难以胜任监管工作，没有形成规范的金融监管体制；另一个方面是依法行使中央权力的县级人民银行与银监会监管办的法律界限不够明确，宏观、微观一起抓，存在重复监管和监管有效性不足等严重问题。

二、县域金融监管不力的解决途径

从对上述问题的分析来看，其原因无非是县域金融监管的体系没有完全理顺：缺少合理的行业监管主体，缺少监管主体间的相互协调配合机制，缺少法律支撑。为此，笔者提出如下建议：

（一）县域监管主体建设有待健全

为了有效控制系统性风险、保护客户的合法权益不受损失， 必须在县域范围设立保险业和证券业监管主体，来从根本上解决县域保监会、证监会监管主体缺位问题，真正做到实地监管、有力度的监管。这样不仅能够解决行业违规经营行为难预防，还能对县域保险、证券机构业务情况进行全面监测、统计，填补监管空白。笔者认为，应建立以人民银行为监管主体的县域金融监管体制，扩大中央银行的金融监管职能。人民银行在县域的金融监管权应涵盖对银行、证券、保险以及非金融机构的监管，即应增加其对证券保险业的代管职能，扩大其对银行业机构的微观监管权，同时增加其对非存款类放贷机构的监管权。

（二）县域金融监管法制建设需进一步完善

首先，要建立县域金融监管法规体系，特别是要制定《加强县域金融监管管理办法》，对新型微小金融机构相关市场主体的性质、准人门槛、经营范围等进行明确规定，明晰行业监管主体和职责边界，确保县域金融监管部门在监督管理时有据可依、有章可循；其次，要进一步阐明《人民银行法》和《银监法》的宏观、微观监督管理权限和界限，消除多头监管和重复监管的问题，使有限监管资源发挥最大效率。

（三）县域金融监管机制建设需大力强化

分业监管体制下，为了科学合理地利用监管资源，解决各监管主体监管资源不足的问题，也为了县域人民银行能真正履行银行、证券、保险监管职能，就需要从国家层面自上而下建立协调机制；需要人民银行总行与中国银监会、证监会、保监会建立协调机制，明确各级监管职责、监管授权、监管标准和业务监督考核机制，建立省级、地（市）级和县级分层监管体系，来解决金融机构跨行业业务违规经营难预防、难监管的问题，又能从源头上杜绝部分金融机构和业务的监管空白状态，为县域金融监管注入全新动力。

（四）其他积极对策

完善一系列的监管服务内容、适度调整放宽市场准入政策、强化监管约束等也是县域金融监管值得采用的方法，同时提高监管队伍素质，加强监管人员业务、法律方面的培训和提高，建设一支懂政策、通业务、精监管的监管队伍更是实现县域金融监管的有效且必要途径。

参考文献

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