商业银行经营规则范文

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Abstract:In recent years，because the domestic and foreign banking industry violated regulations，the contrary operation cause the case which the significant fund lost to be very many，alarmed，was threatening the bank and the customer fund security seriously，Bahraini Bank goes out of business the document，the Hebei Handan agriculture line of especially big national treasury burglary all has sounded the alarm bell to commercial banks steady operation，gathered the gauge management to the commercial bank to pose the serious threat legally.This article through controls from the inside the management existence to the commercial bank the question to carry on the analysis，refers to the crux which had problems to be at，and proposed on the enhancement internal control work the practical and feasible operating procedure，to the consummation commercial bank internal control，enhances the economic efficiency，has very strong pointed and the guidance.

Keywords:The internal control System construction Gathers the gauge culture Education training Inspection surveillance

完善商业银行内控监管机制的重要性是由金融业在国民经济中的地位所决定的。金融行业是现代经济的核心，商业银行作为经营货币和信用的特殊企业，具有高负债、高风险、社会效益强等主要特征。加强内控监管机制对商业银行各项业务的健康发展具有重要的现实作用，巴林银行倒闭案、河北邯郸农行特大金库盗窃案的事实证明，商业银行要实现利润的最大化的目标，就必须加强内控监管机制，必须关注的整体性、系统性和重大风险，立足于规范操作，以风险为导向，促进各机构（部门）健全内部控制体系，夯实内控管理基础工作，保障各项业务合规、稳健经营和持续发展。

1.商业银行内控管理存在的主要问题

1.1管理层和操作层对内控制度缺乏必要的认识，存在模糊现象。个别管理者和操作者简单地认为银行的内控管理就是各项规章制度和政策法规的汇总，做了建章立制方面的工作，就等于建立了内控机制，从而忽视了内控制度实质上是一种机制的特性，也有人认为内部控制不过是内审、检查部门的事，跟自己没有太大关系，还有的把加强内部控制与发展业务对立起来，片面认为内部控制阻碍或制约了业务发展，应该管的没有管，应该检查的没有检查，重业务、轻管理的现象还比较突出。目前，各商业银行都实行了考核指标体系，这些考核指标的设置偏重于业务发展，使基层行只注重业务开拓而忽视或淡化内控管理。

1.2贯彻执行财务会计制度不严，统计信息失真现象屡有发生。强化财务会计核算是银行内部控制的重要职能之一，但是部分商业银行的操作人员不遵守会计核算审慎性、真实性原则，任意调账、调表，使会计资料及报表很难真实地反映银行经营的实际情况。如银行利息表内、表外科目的设立和运用，商业银行部分会计科目的归属和使用等等，不同程度地存在着一些不真实或不准确的情况。

1.3某些内控制度不够完善，执行中难以适从。主要表现：一是随着业务操作手段、业务操作流程的日益改进、科技含量的进一步提高和业务品种的不断创新，个别内控制度未得到及时修订，从而出现制度空档；二是现有工作条件难以满足、具有超前性的内控制度；三是存在控制太繁琐或无控制必要的制度；四是存在员工权利与职责不相匹配的制度，或权利缺少控制与制衡，或权利有限难以顺利实现工作目标等。

1.4检查监督人员的职责与权利不相匹配。检查监督人员履行职责是以事实为依据、以制度为准绳、以规范操作纠偏堵漏为目的。检查监督人员的业务素质、知识结构与其职责存在差距。表现在：一是年龄老化，知识得不到及时更新，二是专业素质参差不齐，三是复合型人才偏少等，在进行综合性检查时往往难以组成合适的检查组，在一定程度上影响了检查质量，对某些执行制度有偏差的业务不能及时予以纠正。部分监督检查缺乏力度，检查仅仅是走过场。同时检查监督手段滞后，工作效率不高。

1.5业务操作流程、规章制度方面的培训偏少，有时出现培训滞后的现象。近几年来，业务操作流程频繁升级、新的业务品种不断推出，这就要求员工及时掌握新的制度、流程，了解新流程、新产品的特点和风险点。从近几年的检查情况看，系统升级后的一段时间内出现问题较多，一段时间后出现问题较少；传统业务出现的问题少，而新兴业务出现的问题多。这就充分说明对员工的业务培训一定程度上存在不及时、不到位的现象。

2.发挥内控合规职能保障商业银行稳健经营的对策

对策之一：明确职责狠抓落实，全力推进内控体系建设。一要以精细化管理为前提，以价值创造为核心，以风险控制为主线，以严密的评价体系为保障，以强大的信息沟通渠道为依托的内部控制体系的高效运行，制定并实施相应的内控措施，切实提升商业银行风险防控能力。二要增强各级有决策审批权限的委员会、领导的履职能力，充分发挥集体决策、权力制衡、风险防控作用，加强每个营业机构、每名员工积极参与内控执行力活动，培育内控人人有责的理念，使商业银行形成各级行长、各级委员会、各机构业务部门负责人、全体员工分工负责、全方位覆盖、全过程控制的“大内控”工作格局。

对策之二：培养合规文化的核心价值观，夯实合规文化建设基础。一要弘扬“内控建设、人人有责”、“合规管理、创造价值”的内控理念，倡导“规范操作，制度至上”、“严格业务流程，杜绝违规违章”的行为准则，树立“珍惜职业生涯，享受美好生活”“违章是风险之源”的观念，增强“让被监督者乐于接受监督”的意识，形成决策依程序、管理靠制度、业务讲流程的良好内控氛围。二要开展合规政策宣传工作，培育合规文化，倡导和培育良好的合规文化，明确各级管理者是本级合规文化的倡导者和管理者，培育员工树立积极向上的理想信念和职业操守，形成人人自觉合规工作，以合规为荣的局面，达到一种遵章守纪的操作理念，营造一种从严治行的管理氛围，树立一种科学的发展观，最终形成一种健康向上的合规文化。

对策之三：完善财务会计制度并规范其操作。一要保证各项会计数据的真实性和帐务处理的准确性，通过完整的帐务体系发现问题，监控各项业务操作，构建完善的财务分析和预测机制，建立定期实物盘点、各种帐证、帐表、账款、帐帐的对帐制度，规范各项业务活动的事前、事中和事后监督制度。二要强化各级会计主管人员责任制，财会会计机构要有充分的独立性，会计主管同时对主管行长和上级会计主管负责，实行重要岗位离岗审计和岗位轮换制度，定期对重要岗位进行审计和轮换，以便发现问题隐患，及时解决，同时，财务信息管理系统的设计人员与操作人员及相关的业务管理人员应实行岗位分离、相互监督和制约，消除人为的随意性而导致的业务风险。

对策之四：建立健全灵敏有效的合规风险管理分析评价机制，确保合规风险管理目标的实现。一要强化规章制度建设，加强对新产品、新业务流程、新制度开展法律法规遵从性审核，充分发挥事前环节的合规管理作用，增强各级经营管理人员的合规意识，使商业银行更有效地规避合规风险，梳理规章制度和操作规程，制定具有较强操作性和执行力的合规手册，及时制定、修改、清理和完善各项规章制度和配套措施，认真履行合规性审查职能，在依法合规方面提出意见和建议。二要量化评估合规风险，设计合规风险评价指标，运用计量方法加强合规风险的评估，借助技术工具，通过收集或筛选可能预示潜在合规问题的数据来进行量化测算，提出评估意见，定期不定期地对合规事项进行监测分析和报告，包括合规风险状况的变化情况，概述所有已识别的违规问题或缺陷，采取的各项纠正措施，同时要加强合规管理信息化建设，在信息采集、信息共享、风险控制方面实现全面优化管理。

对策之五：强化教育与培训，以全面提高员工素质为支撑。一要正面典型教育与反面警示教育相结合。组织员工观看警示案例专题片、宣讲案例，加大业务培训的力度，对商业银行的新业务、新知识进行全方位、多层次的教育和培训，及时总结先进经验，树立正面典型，对自觉规避风险、挽回经济损失的典型事例大张旗鼓地给予宣传和表彰，使员工在执行制度中学有榜样、赶有目标。二要?业务培训与风险防范教育相结合。提高内控制度执行力，首先要提高员工（包括检查监督人员）的业务素质，而提高员工业务素质的最好方法就是定期对员工进行业务能力考试和考核。不仅让员工知道怎么做，还要向员工讲明白每一环节的风险点和每一控制的含义，将风险防范教育寓于其中，使员工不仅知其然，更知其所以然，增强员工的风险防范意识，促使员工自觉地按规定操作、规避操作风险。

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遵循世界贸易组织的基本规则，中美经过艰苦谈判，中国承诺金融业将逐步开放。其中关于银行业主要是承诺将逐步取消对外资银行的限制，使外国银行获得充分的市场准入。如：正式加入时，取消外资银行办理外汇业务的地域和客户限制，外资银行可以对中资企业和中国居民办理外汇业务；逐步放宽外资银行经营人民币业务的地域限制，5年内取消所有地域限制；逐步取消人民币业务客户对象限制，加入2年内，允许外资银行向中资企业办理人民币业务，5年内取消包括居民在内的所有客户限制等等。

简言之，在银行业领域，中美协议的核心是外资银行的市场准入，既允许外资银行在中国开办银行业务，同时开放是逐步的，即允许外资银行设立的地域、经营的货币币种、经营的对象是逐步扩大的，有一定时限的。

二、加入世界贸易组织：我国商业银行面临的挑战

由于体制和历史的原因，我国的商业银行经营困难，加入世界贸易组织后，随着外资银行的进入，我国的商业银行将面临着激烈的竞争和巨大的挑战。我国四大国有独资商业银行在全社会储蓄、存款、信贷资产总量中占有绝大的比例，开放银行业对其影响首当其冲。我国商业银行面临的挑战主要表现在：1、人才流失。除关键的业务管理外，外资银行在华业务的拓展主要还是依靠本地雇员，所以外资银行与中资银行在中国市场上竞争，首先是人才的竞争。外资银行优厚的工薪待遇和尊重人才的用人环境，将吸引一批优秀的金融人才，并且这种人才的流失也可能带走一部分的客户。2、客户流失。我国的商业银行尚未真正成为金融企业，国有商业银行尽管其分支机构众多，但它们在服务质量、工作效率、经营能力、技术条件等方面无法与发达国家实力雄厚的大银行相竞争，一旦外资银行大量进入，四大国有商业银行将面临着储户流失的严重问题。3、失业增多。中国四大国有独资商业银行的体制弊端十分严重，人浮于事，机构臃肿，服务质量低下是人所共知的事实。如果外资银行大量进入中国，现有四大银行的机构规模会被迫压缩，银行失业人员将会增多。4、缺乏透明。从近几年来看，金融透明度日益降低，而造假数字、虚报情况的现象在四大国有商业银行中尤其严重。四大银行若不提高透明度并强化内部制约监督制度，就可能积聚系统性金融风险。5、业务单一。根据我国的《商业银行法》、《证券法》和《保险法》，我国的金融业实行分业经营、分业管理的体制。商业银行不能从事证券、信托和保险业务；我国《商业银行法》将商业银行的业务限定在狭小的传统商业银行业务范围内，并实行业务范围法定的原则，使得商业银行的业务范围单

一、狭窄。尤其是在国有企业仍然是国有商业银行基本服务对象的条件下，这些银行的风险实际更加集中和扩大了，因为大量的国有企业经营效益低下。我国加入世界贸易组织后，外资银行在中国境内设立分支机构，他们的业务投向不会象中国的国有商业银行那样被限制在一个狭窄的范围内，这种事实上的不平等将使国有商业银行面临更为被动的局面。

三、适应世界贸易组织规则，完善我国商业银行法律制度

运用法律手段保障、促进和规范金融业的运行、推进金融改革，是各国的一贯做法。由于我国的四大国有独资商业银行的资产比重和业务范围在全国商业银行中占有绝对的优势，其成败关系着金融的全局；因此，完善我国的银行法律制度，必须着眼于如何规范四大国有独资商业银行的行为，提高其竞争力。

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一、为国有独资商业银行股份化改造创造法律基础。

明确国有独资商业银行股份化的法律地位，允许国有金融机构进行股份化改造，包括向国内非国有部门和境外投资者出售股权；并且应当允许国有银行公开发行股票、成为上市公司。公司的精髓是股东的多元化和股权的分散化，股东和公司之间以及股东彼此之间相互制约，以达到决策和经营的科学化、民主化。我国的国有独资商业银行投资主体是单一的；国有企业固有的资产所有者虚置及内部人控制等弊端在国有银行中仍然存在。要从根本上消除不良资产产生的制度性因素，只有走股份化道路，使商业银行成为真正的股份有限公司，接受股东和社会公众的监督，真正进行市场化的操作。我国的《商业银行法》只是原则规定，商业银行的组织形式适用《公司法》的规定，并且规定商业银行的组织形式不符合《公司法》规定的，可以继续沿用原有的规定，何时符合《公司法》的规定，由国务院规定。因此，我国的《商业银行法》对银行的股份制改造的规定是十分粗糙的。银行是特殊的企业，在商业银行股份化成为改革趋势的今天，必须对商业银行的股份改造进行特殊而详细的规定。

第二，扩大商业银行的业务范围。

《商业银行法》第3条规定了商业银行的业务范围，超过这些范围的业务需要经过中央银行的批准。这些业务都是商业银行传统的业务。现阶段，金融创新加快，金融衍生工具不断涌现，我国对银行的业务采取了近乎限定的原则，这是不符合金融业的发展趋势的。目前的办法是扩大商业银行的经营范围，将诸如基金托管、资产管理、财务顾问、投资顾问、家庭银行、消费信贷、资产证券化等业务明确为法律保护的对象。同时中央银行批准法定之外业务的程序和时限必须有明确的规定。否则，商业银行的创新热情也会受到影响。

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三、完善商业银行法人治理机构。

《商业银行法》规定，商业银行的组织机构适用《公司法》的规定。但实践中，商业银行的法人治理结构尚未完全建立起来，尤其是国有独资商业银行的治理机构更待完善。依我国公司法的规定，国有独资公司不设股东会，由国家授权投资的机构或者国家授权的部门授权董事会行使股东会的部分职权，决定公司的重大事项。目前，国有独资商业银行的重大事项，由银行党组决定；行长、副行长由国务院任命。所以，董事会这一公司的核心机构在国有商业银行中处于缺位状态，不能发挥出其应有的作用。

第

四、提高商业银行运行的透明度。

GATS有两条基本原则，即透明度和自由化。我国商业银行的透明度动作十分欠缺。我国商业银行作假账、向监管部门报告假情况、假数字的情况时有发生，中央银行和商业银行内部文件数量巨大；这些都不符合透明度要求。应逐步建立商业银行信息的强制披露制度，规定哪些信息必须向监管部门报告，哪些信息必须向公众披露，使监管当局心中有数，投资者和顾客的知情权得到落实。毕竟银行是一种特殊企业，其经营的状况既影响到国家金融局势和金融安全也影响到公众的利益。

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五、适应世界贸易组织基本规则，实行国民待遇原则。

根据我国商业银行法的规定，外资银行、中外合资商业银行、外国商业银行分行优先适用其他法律、行政法规的特殊规定，并不完全适用《商业银行法》。我国现有的包括《外资金融机构管理条例》在内的关于外资商业银行的法律、法规使得中资和外资银行存在差别待遇，不符合世界贸易组织基本求。我国现行的外资商业银行的法律制度使得外资银行既享受着“超国民待遇”，又遭受“非国民待遇”。

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一、商业银行内部控制

（一）商业银行内部控制的概念

商业银行内部控制的概念意义是商业银行为了实现盈利的经营目标，为了防范经营的风险，为了保证自身正常发展与运行而制定的一系列相关制度和政策，强调对商业银行内部的工作人员的工作进行相关的制约、监督、控制、管理，提高对可能出现的经营风险的警惕意识，加强对经营风险的防范、控制、监督与纠正，是保证商业银行正常运转的重要机制。商业银行内部控制以建立系统全面高效而又规范的内部控制机制推动商业银行稳定、健康、持续性发展为根本目标，强调建立一种具有渐进性反应的商业银行内部控制目标模式以保障商业银行经营发展实现最大效益。

（二）商业银行内部控制的特征

商业银行内部控制以控制的连续性、完整性、目的性为特征，商业银行内部控制的主要客体是商业银行的内部所有工作人员及其工作活动，是商业银行内部经营运作的所有成员都包括在内的，商业银行内部控制是具有一定规则、制度、程序、组织方法的机制，是需要商业银行内部各个机构各个部门每位工作人员的共同努力，这些都极大的体现了商业银行内部控制的连续性和完整性，商业银行内部控制机制的实施与运作是一个整体性活动，是商业银行内部各个部分组成的整体发挥最大效益的活动，而商业银行内部机制的实施是以保证商业银行经营业务稳定发展并实现商业银行利润最大化为目的。

（三）商业银行内部控制的重要性

商业银行的发展面临着许多风险，商业银行内部控制的缺失会造成商业银行经营的市场风险、操作性风险、信用风险、流动性风险、利率风险、政策性风险等危机，甚至会造成商业银行发展的巨大挫折。完善商业银行内部控制机制是商业银行稳定健康经营发展的前提和基础，是一项防范商业银行经营危机的根本性机制。商业银行内部控制机制在建立金融业安全保障体系中发挥着至关重要的作用，对于金融安全体系的建立起着基础性的作用。同时，在二十一世纪经济全球化趋势深入发展，中国社会与国际快速接轨，中国经济的发展越来越依赖于国际市场，1997年4月由巴塞尔委员会提出的旨在保障全球金融稳定发展的《银行业有效监管核心原则》的相关原则要求建立商业银行内部控制机制，要求健全商业银行内部控制相关制度和政策。商业银行内部控制的重要性不仅体现在其紧紧关系着商业银行经营目标的实现与商业银行的稳定发展，同时也体现在中国与国际金融市场的接轨，商业银行内部控制机制的健全对于中国和世界金融环境的稳定都起着极大的保障作用。

二、商业银行内部控制的现状及问题

由于中国社会内部的大多数商业银行公司都存在着股权结构不合理、缺乏有效监督约束机制、激励机制不充分等治理上的缺陷以及中国商业银行长期忽视内部控制模式的建设、缺乏有效风险管理等原因，我国社会的商业银行内部控制暴露出许多缺陷和问题。

商业银行内部控制的问题体现在建设人员对内部控制的简单化理解，没有正确把握银行业务发展与内部控制的关系，商业银行内部各个部门的职责界定模糊、权责不清，各个部门之间的合作缺乏协调性和整体性，某些岗位的管理人员不认真履行自己的职责甚至出现定岗操作、补岗顶缺的不良现象，商业银行内部相关监督岗没有充分发挥效用，出现“三难”（审计难、上报难、处理难）。商业银行内部控制机制建立中所出现的问题还表现在对于银行内部高层领导的权力缺少相应的控制，或者说是对于领导权力的控制力度较小，缺乏对于银行决策者和分支机构的有效控制，商业银行内部控制机制的监督查处力度不够，内部审计的工作人员缺少必要的素质与必须的培训，商业银行风险管理体系不够完善，内部信息管理制度相对滞后，这一系列问题的出现都对商业银行内部控制机制的健全起着阻碍的作用。

三、商业银行内部控制发展的新思路

商业银行内部控制新的发展需要重新塑造科学性的内控文化，打造商业银行内部高度凝聚的团队，引导银行内部工作人员形成良好的职业道德素养，营造良好的内部控制环境，完善商业银行公司的管理制度，建立合理的组织机构和恰当的授权分责，明确银行内部各个部门的职责，奖惩制度分明，制定内部控制成文规定，建立相应的监督岗位和内部审计系统，加强对银行内部各个部门和各个工作人员的监督，完善银行信息的获取与管理。

商业银行内部控制是促进商业银行稳定发展的关键，对于商业银行内部控制的探究有利于正确把握商业银行内部控制相关原理和规律，健全商业银行内部控制相关机制。

参考文献：

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一、规则导向监管

(一)规则导向监管

规则导向监管是指银行监管机构在监管商业银行运行时,颁布一系列的法律法规,规定银行 在市场准入、业务经营、公司治理等方面必须满足的标准,以及开展业务时必须符合的程序 ,从而确保银行能够稳健运营的一种监管制度安排。其特点是要求金融系统建立起全面、标 准化的法规体系,运用这一体系规范银行的种种经营行为。[1]这种监管取向多适 用于成立时间不长、公司治理不完善、业务经营不够规范的商业银行。

(二)美国的规则导向监管体制

美国是以法制化著称的国家,尊重法律、处处依靠法律是美国民族的特点之一,因而其管理 制度常被学者称为“规范管理”的典范。这一风格也延续到银行监管体系中。 美国的金融监管在金融行业不断发展的过程中颁布了众多法规和条例,建立了一套以法律框 架为基础、多重机构共同履责、量化管理为手段的较为完整的金融监管体系。 在银行监管主体方面有联邦储备体系、货币监理署、联邦存款保险公司、证券交易委员会、 联邦住宅贷款管理总局、美国储蓄管理局、全国信用社管理总局以及州政府。其中,履行主 要 监管职责的是货币监理署、联邦储备体系、联邦存款保险公司和州政府。四个机构依据法规 开展工作,分工明确,履行相应的职能。具体监管职能划分见表1。

在明确的分工下,美国还颁布了一系列的法律法规,不仅有银行大法,还有一系列的专项法 律,并且不断出台银行条例和专项制度,使得各个监管机构的工作能够有法可依,银行业能 够按照法律的规定经营管理。对银行经营和监管的主要法规见表2。

另外美国监管机构对被监管银行实行内部检查评级制度。[2]主要监管五个方面: (1)资本金 是否充足;(2)资产质量如何,贷款和投资活动是否规范;(3)银行内部管理水平及风 险控制能力;(4)银行获利能力;(5)流动性和贷款期限搭配情况。在每一个方面,检 查人员都对银行进行由1―5级的打分,最后综合五个方面的级别打出综合评分,一级稳健 ,二级较好,三级需要关注,四级要特别认真对待,五级最差接近关闭。评级活动1年至1 年半进行一次,评级结果不对外公布但要通知银行董事长,同时要求银行对存在问题的方面 予以改正。

(三)规则导向监管的优点和缺点

1.规则导向监管的优点:(1)全面和细致的规则为监管工作提供了检查的依据,监管规则 越详细、越具体,越是便 于监管者执行这些规则。监管者只需检查银行是否遵循这些规则,就可以发现银行存在的问 题。 (2)全面和细致的规则为银行经营提供了标准。银行在从事业务的过程中只要不违反监管 法规就可以放手去做。 (3)有利于银行业的稳定运营。全面和细致的监管法规能有效地规范商业银行的经营,杜 绝银行间的恶性竞争,也有利于监管者在银行经营过程的早期发现存在的问题。

2.规则导向监管的缺点:[3](1)规则导向监管过于强调法律,对市场敏感性不够。它没有考虑不同银行出现的特殊情 况,缺乏弹性,过于僵化。不同的银行有可能根据自己的实际情况想出更好的办法来控制 风险,而这在缺乏弹性的监管制度下是难以存在的。另外,过于僵化的监管规则也限制了银 行的创新动力。(2)过于细致的监管法规会造成规则的泛滥。随着时间的推移,规则会越 来越多,越来越复杂,连监管者也难以完全掌握。(3)产生道德风险和逆向选择。这种监 管取向只重视监管的表面过程,而忽视了监管的实 质结果,即监管者会陷于银行是否遵守了规则,而不管是否达到了控制风险的目的。而银行 经营管理者可能将主要精力投入到满足监管形式上的要求,而疏于内部财务健全、经营管理 和控制风险。另外,银行认为监管当局有规定的就应该注意这方面的风险,没有规定的就不 必特别关注而疏于管理。 (4)过细的监管规则容易使监管者和被监管者之间的关系紧张,使银行对监管者产生对抗 和恐惧的心理,不利于监管工作的互动和良性开展。 (5)过度的管制虽然看起来有利于金融市场的短期稳定和短期“安全”,但牺牲了效率和市 场活力,遏制了市场创新和市场机制的成长。

二、原则导向监管

(一)原则导向监管

原则导向监管是指监管机构在规范和监督银行经营的过程中,较少地颁布成文的法规和标准 ,也很少运用量化的指标和标准化的方法进行监督,对银行的现场检查也比较少,监管工作 主要是通过“道义劝说”和“君子协定”等方式开展。这种监管取向的特点是监管机构颁布 的法规少,规定的标准少,弹性和灵活性比较大,监管工作因行而异,对不同的问题有不同 的处理方式和标准。[4]特别应说明的是尽管这种监管方式法律法规较少,硬性标 准较少,灵活性较大,但并不意味 着不存在这样的标准。事实上任何一种监管取向都不可能缺少特定的法律法规和硬性的标准 ,只是多与少、强与弱的差别。 这种监管取向多适用于公司治理完善、业务水平较高、经营稳定的商业银行。

(二)英国的原则导向监管体制

英国金融监管机构认为僵硬单一的监管要求是不符合实际情况的,对不同的银行应有不同的 处理方式和标准。在《1987年银行法》中确立了总的 原则,以便英格兰银行能够根据商业银行所处的不同环境来考虑、解释和行使其权力。英 国金融监管更强调银行的“自我管理”,通过“道义劝说”对银行业务经营活动进行监督, 由此英国银行监管风格被贴上“非正式管理”的标签,并与美国规则导向监管的法律体系相 区别。[5]英国的金融监管机构主要是英国金融服务监管局,对商业银行、投资银 行、证券、期货、保 险等九个金融行业进行监管。英国金融服务监管局涉及监管的法律少之又少,权力划分明显 要宽泛许多。在英国金融服务局的监督规章中,指 导性意见比较多、管理性条款比较少;原则性陈述多、具体指标性要求少。监管过程中, 除违规行为,监管人员对银行隐含的风险只提出明确的整改目标,监管指导性意见多是原则 性的。在经营业务规定方面则更加体现出英国监管的宽松和灵活。表3用一些监管方面的规 定,对英国宽松的监管体制予以说明。

从表3可以看出,英国在银行经营方面的制定规则十分宽松和模糊,没有数量化的标准。如 :在市场准入方面,机构的董事、经理在其位置上应当是适合和合适的;一个银行的业务经 营至少有两个知识经验丰富,有管理决策的人进行有效管理;银行要以谨慎的方式进行有效 管理; 银行应以完整和专业技巧来适应其业务的性质和规模。“适合和合适”的标准是什么,什么 才是“知识经验丰富,有管理决策”,什么是“谨慎的方式”,什么又是“完整和专业的技 巧”,法规里没有提到。就连流动性缺口、风险准备金、资本充足率、银行的业务范围,英 国的法律中都没有明确的规定,而是由监管当局和银行协商确定。

(三)原则导向监管的优缺点

1.原则导向监管的优点: (1)这种监管方式允许监管者考虑到不同银行的特殊情况,灵活运用法律中的监管尺度, 制定特定的监管标准,有利于维持银行的稳健运行。 (2)即使是设计再严密的监管体系,颁布再多的法律法规都不免存在漏洞,而对这种监管 制度灵活的运用能够填补法规的漏洞。 (3)这种监管体系减少了对银行经营时条条框框的限制,赋予了银行更多自主经营的权力 ,有利于银行发挥主动性和创新的积极性。

2.原则导向监管的缺点:[7](1)监管中缺乏成文的法律往往会造成监管不够严格,法规的弹性也会造成银行在经营管 理中存在一些漏洞,增大了银行的风险。 (2)缺乏众多的标准作为依据来判断银行是否发生风险,要求监管者有着极其敏感的洞察 力,对监管者的素质有很高的要求。 (3)“道义劝说”的约束力往往会受到质疑,往往不能迅速而彻底地解决问题,在问题严 重时有可能延误解决的时机。 (4)非量化的管理往往使监督官员缺乏统一的标准化的参考数据,结论往往互有参差。(5 )这种监管方式强调自律管理的成分很大,要求银行从业人员具有较高的素质和自我约 束能力,和监管部门紧密配合。

三、规则导向监管和原则导向监管的结合

(一)规则导向监管结合原则导向监管的必要性

1.监管成效最大化的要求。严格的监管会导致过多的标准和约束束 缚银行的发展,降低银行和市场的效率;而过于宽松的标准则会导致监管流于形式,使银行 缺 乏危机感,导致业务发展缺乏监管而引发风险。过宽或过严的监管方式都不利于银行的稳健 经营。 正是因为意识到这一点,美国现在正在改善其监管风格,赋予银行更多的经营自。而反 观英国金融监管制度的变革,我们会发现在原有原则导向监管的基础上,英国监管当局 也开始了向规则导向方向的迈进。2003年7月起英国金融服务局推出了ARROF (Advanced Ri sk-Responsive Operating Framework)风险监管框架,体现出了规则监管的取向。它设置 了统一的评价标准和风险IT评估程序,通过对被监管机构内部存在的风险进行持续确认和评 估,进而科学地确定风险的影响程度(见表4)和风险发生的可能性,然后通过计算公式:P riority=Impact×Probability确定关注程度 (见表5)。又如它根据关注程度的大小确定差 别化的监管措施,提供及时的指导和帮助,对被监管机构 实行过程控制,防止风险的恶化和最终损失的产生。再如它在监管过程引入了七个阶段的标 准化监管流程,即准备评估阶段、可能性风险评估阶段、制定风险控制方案阶段、内部确 认和调整阶段、发送信函与沟通阶段、跟踪评估阶段、新的评估循环阶段,形成分工明确的 监管体系。[8]

2.多层次银行体系的要求。 我国的商业银行体系主要包括四大国有银行、股份制商业银行、政策性银行、城市商业银行 、农村商业银行以及外资银行的分支机构。这些不同层次的商业银行成立时间、业务水平、 资产规模、管理成熟度、发展趋向等都有所不同,用同样的监管方式和方法是不现实的。对 于一些成立时间较长、资产规模较大、公司治理良好、业务经营规范、创新能力较强的商业 银行,如四大国有商业银行以及部分股份制商业银行可以考虑采用原则导向监管,充分发 挥监管的激励机制,赋予这些银行更多的灵活性和自由,提高银行的效率和市场化程度。而 对于那些成立时间较晚、规模较小、公司治理水平一般、业务经营不够规范的商业银行仍应 该注重采用规则导向监管,规范公司治理和业务经营,及时发现和抑制银行可能引发风险的 活动。在这些银行做大做强之后,再考虑是否改用原则导向监管。

3.降低监管成本的要求。 对银行的监管是要花费成本的,主要包括:一是费用类成本。是指监管当局在对金融机构与 市场进行监管的过程中所发生的直接的费用。二是损失类成本。是指监管当局对银行和市场 的监管,会影响银行的效率,抑制金融创新,扭曲市场配置资源的功能。

4.客观金融环境和银行良性发展的要求。 当前我国金融市场环境不断好转,涉及商业银行运营的法律体系也日臻完善,而商业银行本 身市场化程度和风险控制能力日益提高,已经具备了规则导向监管结合原则导向监管的客观 条件。一些发展较快的银行已经能够明显地感觉到过多的规则和标准对发展与创新的束缚, 一些年代久远的法律规定也已经不符合当前金融市场的变化,如:《储蓄管理条例》(1992 年颁布)、《金融机构管理规定》(1994年颁布)、《贷款通则》(1996颁布)等法规都是 多年前制定的,已不适应新形势的要求。赋予银行在经营方面的更多的灵活性和自由多成为 许多银行共同的呼声。

5.发挥银行经营的正向激励机制的要求。 规则导向监管结合原则导向监管的方式有利于发挥监管的激励机制。如监管者在对商业 银行监管的过程中,对于内控良好,或上次现场检查评级很高的银行可以减少对检查的范围 和频率,在市场准入方面也可以放宽条件,而对于一家内控薄弱、评级较低的银行 就需要加大检查的力度,扩大检查的范围和频率。这样在设计制度时就巧妙地把监管规则和 激励机制结合起来了,使得银行在经营中自觉地向监管者所要求的方向去努力。

(二)英美监管方式对我国监管方式的启示

在我国的监管工作中,把监管思路逐步转向以原则为基础的监管,更多地 采用非现场检查的方式,用非现场检查指导现场检查,应该是监管人员改进监管工作的方向 。

1.充分认识改革监管方式的重要性。 纵观英美两国金融监管制度变革的历史,无一不是在原有监管制度的基础上吸收对方监管制 度的优点,实现监管制度向两者结合的方向发展,也许这正说明了在当代纷繁、复杂、多变 的金融市场中,没有哪一种监管制度能够独立承担起完善监管的重任。在以后的监管工作中 紧密地结合两种监管方式将是今后长期监管工作的重点。

2.完善监管法规建设,放松法规约束。 今后的法律规章应该更多地关注于提高银行运行的效率和竞争力,给予银行充分、自由发展 的空间,因此在出台法规方面应该多一些指导性要求,少一些约束性细则;多一些原则性导 向,少一些非审慎限制。

3.实施严格的市场准入制度,为原则导向监管打基础。我们在看到英国原则导向监管工作 所取得的成效的同时,也应该看到英国实行的是严格的“ 授权”制度。而美国相对宽松的准入制度决定了它不可能施行以原则导向为主的监管制度。 因此要想实现我国监管取向的转变,提高监管的效率,必须实施严格的市场准入制度。

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