社会政策的制定与实施篇1

[DOI]10.13939/ki.zgsc.2017.08.152

社会政策的制定是政府为了满足人们在各个方面的民生需求、维护社会公平、解决社会问题，利用和调动各种社会资源制定的政策体系。随着老龄化速度的加快，“银潮”汹涌袭来，我国的生育政策也在不断地调整和完善。2015年10月，十八届五中全会公告确定，坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，积极开展应对人口老龄化行动。本文将利用结构功能主义理论对“全面二孩”政策的相关群体及其利益进行分析，以期对促进政策的实施提出创新性建议。

1生育政策的历史推进

人口政策是一个国家社会经济政策体系中的重要组成部分，每个国家都力求在不同时期制定的人口生育政策必须符合本国国情的发展。我国作为世界上人口最多的国家，人口生育政策的制定也是一波三折。从新中国成立初期至20世纪末，冯立天在《50年来中国生育政策演变之历史轨迹》中将我国的生育政策大体分为九个历史r期：“①从中华人民共和国成立到1953年：鼓励人口增长的政策。②1954年至1957年：由严禁节育到逐步主张节制生育。③1958年至1959年：已孕育起来的上层控制人口思想受到严重干扰。④1960年至1966年发动前夕：计划生育思想复苏与开展工作。⑤1966年至1969年：计划生育政策未变，但丧失实施的社会环境。⑥1970年至1980年初秋：全面推行计划生育，形成合情合理的生育政策。⑦1980年至1984年春：计划生育政策由晚稀少向一孩紧缩。⑧1984年至1991年：完善计划生育政策形成各地方计划生育条例。⑨1991年至1999年：现行计划生育政策的稳定。”[1]

但是21世纪以后，劳动力问题、老龄化问题的日益凸显，我国人口生育政策发生了转折性变化。2002年开始实施《人口计划生育法》，夫妻双方均是独生子女的家庭可以生育二胎的政策开始在全国推行。2013年11月，党的十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。决定提出，坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，逐步调整完善生育政策，促进人口长期均衡发展。2015年10月，党的十八届五中全会公报提出，促进人口均衡发展，坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，积极开展应对人口老龄化行动。[2]

2政策制定与实施阶段不同群体利益分析

社会政策的制定与实施是对全体社会价值进行利益最大化分配，帕森斯在其著作《社会体系》中提出，所谓社会结构，是具有不同基本功能的、多层面的次系统所形成的一种“总体社会系统”，包含执行“目的达成”“适应”“整合”和“模式维护”四项基本功能的完整体系。[3]在我国“全面二孩”政策的制定与实施过程中，笔者将通过政策对不同群体的利益冲突进行简要分析。

2.1政策制定者

上文提到，我国的人口政策必须符合我国发展国情而制定。在20世纪五六十年代，马寅初就指出了我国当时的人口问题，也系统阐述了他的理论观点，认为人多固然是资源，但也是一种负担，是需要合理控制的。这就是计划生育的早期雏形，但是由于与当时的主流思想不符，没有被采纳。进入21世纪以后，我国老龄化问题愈发严重，人口比例失调的弊端也暴露无遗，特别是中青年劳动力锐减和“失独”等社会问题的频发，我国中央政府及国家卫计委等部门从我国的战略布局出发，继“单独”二孩之后又提出了“全面二孩”政策。

2.2政策接受者

在“失独”问题严峻的社会环境下，独生子女赡养老人的压力也日益加剧，开放“全面二孩”政策是可预见性的必然事件。“全面二孩”政策的接受者也可以理解为直接利益相关者，主要是适育女性及其家庭。在分析“全面二孩”政策对他们的影响时，我们不得不又提到“单独”二孩政策，非独生子女家庭想要生育二胎也是推动“全面二孩”政策的主要人群。在决策过程中，他们无法直接参与制定政策，也没有权力对提案进行表决和投票，但是他们对政策制定的影响方式主要通过大众媒体，特别是网络和社会舆论。

2.3政策影响者

政策影响者是指没有参与政策制定，也不是政策主要接受者的间接群体。在“全面二孩”政策制定和实施之后，企业成为了政策的主要影响者。政策实施前，在企业工作的职场女性生育一个孩子，休一次产假，那么政策实施之后女性产假期间的工作替代问题成了企业的难题。

3“全面二孩”政策推进过程中的问题

3.1家庭经济支出问题

二孩政策放开之后，许多家庭考虑的最主要的问题还是生孩子的成本问题。“生的起养不起”这样的状况在中国日趋严重，从孩子的奶粉、尿布到孩子的升学择业，这些现实问题是许多父母在生孩子之前就必然会考虑到的问题。现在很多家庭选择“丁克”或者只生一个孩子，并不是因为他们不喜欢或者政策未开放，而是越来越多的人们更追求生活和生命的质量，不想被现实的经济压力拖垮。

3.2医疗资源配置问题

“看病难”是我国当下亟待解决的社会问题之一，在“全面二孩”政策实施之后，目前我国医院的产房设置是否已经真正成熟地做好迎接“二孩浪潮”的准备？在医疗资源规划中，中央政府必然是已经考虑到了这个问题，但是各地优质资源尚且不足，所以如何合理配置各地医疗资源也是制定和实施二孩政策过程中需要考虑的问题之一。

3.3学龄前儿童的教育资源配置

中国式最具特色的教育方式是：“不能让孩子输在起跑线上。”很多家庭对于开放二孩仍然处于观望阶段，不是生不起，而是更要考虑优生优育。特别是在当下早教盛行的时代，二孩呱呱坠地之后的早教教育资源空缺成为家长更加焦虑和担心的问题。而非正规的学龄前学校和教育机构泛滥和正规的学龄前教育学校或机构匮乏，也成为“全面二孩”推进路上的阻力。

4解决策略及建议

4.1促进政策制定的完整性

在社会政策制定的过程中，我们首先是提交提案给上层政府，上层政府领导通过专家意见等经过讨论，最终权衡利弊制定和颁布成法案政策。那么在政策实施过程中我们遇到的诸多困难也有很多是由于政策制定的不完整性导致的，生育政策关系到国家的发展、社会的进步。在推进“全面二孩”政策过程中，首先应该对当下的医疗、生育、住房、教育等保障进行完善，保障女性的就业和生育权利，降低家庭养育二孩的成本。

4.2地方政府因地制宜地解读政策

在全面推进二孩政策的过程中，除了完善配套政策措施，各级政府更应该深入了解当地人民的生育理念和生育需求。目前，“全面二孩”政策的推行计划路线图已经确定，各地政府应该积极了解符合生育条件家庭的诉求，为有意愿生育二胎的妇女做好政策解读、心理支持等专业工作。积极完善好家庭帮扶政策，对失独家庭多给予关怀和适当的经济支持，在医疗、就业、低保救助等各方面给予帮助。

4.3促进制定女性职工居多企业补贴政策

在女职工居多的企业，全面推行“二孩”政策之后，谁为企业买单？这样的问题频频出现。的确，企业本不应该为这样的生育政策买单。特别是“二孩”政策全面放开之后，对女大学生的就业也造成了很大的影响，很多企业在招聘之初就会核算招聘一个女员工对于企业所必须承担的支出和风险。在这样的情况下，笔者认为，应该呼吁国家对女性居多的企业多给予经济政策上的优惠和帮扶，为企业减轻负担。

4.4推动资源配置的合理性

在全面推进二孩政策的过程中，许多有生育意愿的家庭更担心的问题是孩子出生前后的资源配置问题。要促进相关政策法规的宣传、解读和修改工作，尽可能地消除社会对“全面二孩”政策的误读。同时，在推进“全面二孩”过程中，应该积极总结推动单独二孩的经验教训，避免相同相似问题重复地出现。在政府大量购买社会服务的大环境下，积极促进社会组织对生殖生育、高龄产妇健康知识、新生儿健康知识、生育保险等相关知识进行项目化推进。积极搭建社会组织和社区互动桥梁，促进社会力量支持社会政策实施，让更多家庭消除过多的后顾之忧。

参考文献：

社会政策的制定与实施篇2

法治国家应加强经济法与经济政策的协调配合，经济法的稳定性使其不可避免地具有时滞性，有时无法及时有效的应对复杂多变的社会经济生活，这不利于经济法作用的有效发挥，也容易引发对其权威性的质疑。由于经济法作为法律其自身的内在局限性使其在实施过程中存在一系列问题，时滞性的局限性是亟待解决的问题。这就需要与具有合理性的经济政策进行协调配合，经济法与经济政策各具自身的优势与缺陷，在调整社会经济生活中各自发挥不同的作用，将二者联合起来，取长补短进行优势互补，有助于使二者共同发挥作用，加强对社会经济关系的调整与管理

 

一、经济法与经济政策协调配合

 

“对经济关系的法律调整，在贯彻执行经济政策中起着重要作用”。[1]作为上层建筑的组成部分，经济法与经济政策都应反映并服务于经济基础，对经济基础产生能动作用。在一定意义上，经济法中的大量条款是经济政策法律化后的内容，而具有法律属性后的经济政策，其稳定性、规范性将得到进一步提高。

 

(一) 经济政策引导经济立法

 

“ 经济法作为现代法， 具有与传统法治理念不同的现代性， 与政策的联系更为密切。”[2]其中，经济政策是经济立法的前提， 经济法是经济政策的法律化， 是对经济政策有效实施的法律保障[3]。加快形成有效的社会主义市场竞争机制，进一步建立健全使市场在资源配置中起决定性作用的体系，推动资本市场双向开放的战略决策，要求对我国经济以及全球经济发展形式能够及时做出制度回应，以适应经济发展新常态，应对全球经济发展的风云变化。然而经济法对稳定性和权威性的要求，使其具有滞后性，往往无法及时应对纷繁复杂的社会经济，对某些新型社会经济关系也无法及时进行调整，使经济法对新型社会经济关系的调整出现某些不适，无法满足现代社会对经济运行效率的要求。而经济政策具有的灵活性与适应性能够及时对社会经济发展中出现的新问题予以制度回应，并及时进行调整。通过经济法与经济政策的协调配合，有利于及时、有效地对社会经济关系进行调整，化解经济运行中出现的问题，保障经济运行效率。有鉴于此，在建设社会主义法治社会，坚持协调发展、共享发展、开放发展的过程中更应重视经济政策的作用，对于具有较强稳定性、卓有成效的经济政策应该通过法定程序将其上升到法律层次，将其纳入经济法制度中。

 

以财政法与财政政策的关系为例，在经济金融化、全球化背景下，面对复杂多变的经济形势，政府运用财政政策调节经济的常规方式是“相机抉择”即政府根据当前的经济发展形势， 采用不同的财政措施，利用国家财力有意识调节经济运行的手段[4]。为加强财政法的适应性以有效调整财政关系，财政法需要反映根据经济发展新形式制定的财政政策， 因此需要将这些财政政策予以法律化。例如，根据2014年《政府工作报告》中对于财税体制改革问题的强调，尤其是对预算管理制度改革的重视，新《预算法》的亮点之处在于规定应实行全口径预算，如第4条规定“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”;第5条规定“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算”。再如，新《预算法》更是首次对“预算公开”问题做出细致规定，第14条对公开的范围、主体、时限等提出明确要求，对转移支付、政府债务、机关运行经费等事项明确要求做出公开说明，并在第92条中对违反预算公开规范的法律责任做出规定。通过对预算法修改后呈现的亮点予以分析，在见证财政法体系日益完善进步的基础上，更应重视预算公开入法的长远意义。其有利于切合社会主义市场经济及其法治要求，保障公众知情权、监督权，有效预防政府失灵。

 

(二) 经济政策弥补经济法的漏洞

 

从根本上讲，“单单稳定性与确定性并不足以为我们提供一个行之有效的、富有生命力的法律制度”[5]。经济法制定后需要保持稳定性，不可朝令夕改，否则有损法的权威性和可预测性。但是，对稳定性的要求也往往使其滞后于当前经济发展形势，无法及时对某些经济问题做出回应。经济法作为调整社会经济关系的法律，其主要任务是监督、规范国家调整经济活动的行为，促进经济社会健康发展，面对千姿百态、变化万千的社会经济不可一成不变。由于各方面的原因，经济法不可避免地带有时滞性，需要灵活的经济政策予以配合，才能有效发挥对社会经济关系的调控作用。

 

经济政策对经济法漏洞的填补作用表现在：经济法不是万能的，单单一部经济法律规范不可能事无巨细的对所有的经济关系进行调控，更何况经济法本身的时滞性，也使其在复杂多变的社会经济面前表现出些许的无能为力，因此经济法不可避免地存在漏洞。在社会经济运行过程中如果出现了经济法没有规定的问题，或者有些问题经济法已无法对其进行有效调控，而此时相关经济政策却有与之相关的规定，那么可以考虑适用该项经济政策。一方面，进行经济立法或修法必须符合法定程序，这是一个漫长的过程，在短时间内往往无法及时应对新兴问题完成立法或修法过程。即使进行立法或修法，经过层层严格的程序制定出的新法或修改后的经济法对于已经出现的问题也往往于事无补，这与现代社会对经济运行效率的要求背道而驰。正如萨维尼指出的，法律自制定公布之时起，即逐渐与时代脱节。即经过立法或修法后的经济法可能又与此前出现的问题不适，无法对其进行调控。另一方面，如果漠视社会经济发展过程中出现的问题 ，对“市场失灵”或“政府失败”问题置之不理，则经济法的权威性、强制性无从谈起，而且也会因为缺乏对社会经济的有效调控和对政府宏观调控权的有效规制，使社会经济陷入混乱，这必将对国家利益、社会利益造成极大损害。 所以，如果相关经济政策与经济法的价值不相冲突，可以选择适用经济政策对社会经济进行调整，这符合经济法对公平与效率的追求。

 

新《预算法》对于一般转移支付和专项转移支付中存在的诸多问题，如规模偏小和资金分散等问题，在第16条、第38条、第52条等多个条款中对转移支付的设立原则、目标、预算编制方法、下达时限等事项做出具体规定。新《预算法》对专项转移支付制度做出重点规范，如强调要建立健全专项转移支付定期评估和退出机制，对于市场机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付等，有利于规制中央部门对地方事权的不适当干预，也有利于地方统筹安排预算。针对财政转移支付问题，我国尚未制定专门的财政转移支付法，转移支付的相关问题都在其他相关法律中予以规定。新《预算法》正式实施前，对有关转移支付尤其是专项转移支付的问题则可以根据有关转移支付的经济政策进行规定。

 

(三) 法律化后的经济政策具有更强的稳定性和权威性

 

将具体国家政策予以法律化是使其获得强制执行和给予市场主体更大合理预期的重要方式[6]。经济政策虽具有灵活性、适应性，但由于其针对社会经济发展中出现的具体问题进行规定，在稳定性方面无法与经济法同日而语。另外，由于经济政策的制定主体往往是政府，其权威性也不及由全国人民代表大会严格按照法定程序制定通过的经济法。为了保障在较长时期内具有稳定性的重要经济政策得到有效实施，需要经过法定程序将其纳入经济法范畴，使其更具规范性。同时，通过将经济政策法律化，有助于以法律的权威性、强制性保障经济政策的实施。

 

例如，对于财政政策而言，由于其具有灵活性、及时性和制定程序简易性等特征， 在财政改革中，一般情况下是先出台政策， 在财政政策实施一段时间后，再总结经验将可以纳入财政法范围的政策进行法律化，使其上升为法律。通过财政政策和财政法的相互配合，有效促进国家对经济的平衡协调，维护社会公共利益。财政政策的法律化，有助于以法律的规范性和强制性促进财政政策目标的贯彻落实。

 

二、如何增强经济法与经济政策的协调互动

 

为探索加强经济法与经济政策协调互动的有效方式，使二者在相互配合中发挥最佳的经济法实施效果。综合我国目前经济法与经济政策的实施现状与效果，以及未来社会经济的发展情况，可以探索在以下方面做出努力：

 

(一)经济法及经济政策在制定过程中应坚持

 

1.经济政策的制定应遵循科学原则。首先，制定经济政策应尊重客观经济规律，符合经济事实。根据当前以及未来经济发展的形式和趋势，目前市场经济发展中出现的问题和国家未来的经济发展规划，制定符合客观经济发展形式的经济政策。如果漠视客观经济规律和经济事实，以政府的主观经济意志为基础制定的经济政策，其必然与社会客观经济现状不相适应，这种脱离客观经济规律的经济政策不应被经济法所吸纳。其次，经济政策应符合经济法律的规定。经济政策的制定主体、内容、执行主体、实施方式等应严格遵循经济法的规定，在相关领域已有比较完善的经济立法时，制定经济政策应在经济法的框架内进行，强调国家依照法律来实现对社会经济的调控。最后，注重民主决策。重视发挥经济决策机构的作用，使决策更具客观性、社会性与专门性。尊重市场规律，充分发挥市场的决定性作用，同时为了防止市场失灵，经济法管理主体应根据经济法规定对社会经济活动予以有效监控。重视民主决策，协调个体权利与公共权利、个体利益与公共利益。

 

2.经济政策的法律化。经济政策应在经济法的框架内，在经济法的制约下制定、实施。对于符合客观经济规律的经济政策应选择时机使其上升到法律层次，具有法律属性，增强经济政策的可信度，使其实施获得预期效果。在我国，由于经济政策主要由政府制定、实施，因此应加强人民代表大会对经济行政法规的审查和监督，扩大人民代表大会立法对经济政策的规范作用。

 

(二)以财政法与财政政策协调互动的方式为视角，映射经济法与经济政策的互动

 

在深化经济体制改革，完善经济法律制度的过程中，针对财税改革和财政转移支付等问题，发挥财政政策的积极作用对于上述问题的改革大有裨益。在市场经济运行过程中，营造良好的法治环境，加强经济法与经济政策的协调互动，有助于国家对经济活动的有效参与和监控调节。

 

1.财政法与财政政策应根据自身的作用和特点协调确定各自的调整范围。对于宪法、立法法确定必须由法律调整的财政关系， 以及根据经济波动情况能够自动发挥稳定作用的财政工具，如税收、财政转移支付等应制定为法律。对于灵活性较大的相机抉择财政政策，宜采用政策手段， 但是该操作程序， 可以由法律规定，以保证财政政策的科学性与民主性[7]。

 

2.加强财政法与财政政策在制定过程中的沟通协调。由于财政法与财政政策的制定主体、程序及背景不同，二者在实施过程中难免存在内在矛盾，为了消弭财政法与财政政策之间的矛盾， 实现二者的有效协调，在财政法和财政政策的制定过程中，应重视建立二者之间的沟通与协调机制，如预算法在制定过程中预算工委与财政部之间就预算编制、预算审查和批准、预算执行、预算调整等方面进行了充分的沟通协调，以提高财税预算等方面的立法和审查监督的实效。

 

3.了解、掌握财政法与财政政策的出台时期。在市场经济运行过程中，面对瞬息万变的经济发展情况，经济法不是万能的，不可能一一应对经济发展中出现的问题，因此需要经济政策予以配合。实践中，由于经济政策具有灵活性、前瞻性，面对社会发展过程中出现的问题，当经济法对这方面的规定存在法律空白或漏洞，而修法又来不及时，采用灵活的经济政策来予以弥补不失为一条成功的经验。所以，一般情况下是先出台经济政策，待时机成熟时再以法律的形式予以规定。

 

4.注重财政法和财政政策的动态配合，消弭二者之间的摩擦。这一点主要是强调财政政策和财政法应在实施中加强配合。“财政政策的贯彻实施应有利于促进财政法的实施， 树立财政法的权威;财政政策是财政法律的核心内容，在实施财政法的过程中， 要注意财政政策因势变动的走向， 在执法中运用财政法原则， 使用法定自由裁量权缓解和消除与政策的矛盾， 使财政政策和财政法律在动态中耦合， 达到财政政策和财政法律实施的预期效果。”[8]

 

三、结语

 

社会政策的制定与实施篇3

收稿日期：2007-07-21

一、问题的提出

利率政策是中央银行进行宏观金融调控时经常运用的有效工具之一。根据中国人 民银行官方网站所提供的定义，利率政策是指中央银行根据货币政策实施的需要，适时的运 用利率工具，对利率水平和利率结构进行调整，进而影响社会资金的供求状况，实现货币政 策的既定目标。利率政策是货币政策的重要组成部分。利率政策的效应实际上也就是货币政策的效应或货币 政策的有效性。所谓货币政策的有效性是指在既定的经济制度、金融结构和金融制度下，货 币当局选择特定的货币政策体系，通过货币政策工具的操作实现最终目标的程度和时滞[1]。

实践证明，实施利率政策的效应与中央银行宏观调控的预期目标并不能完全保持一致，即社 会公众的经济行为、国民经济运行所呈现的现实反应与中央银行实施利率政策的既定目标在 客观上存在着两种可能性。利率政策效应作为一种客观变量，它有可能是好的、积极的与正 面的；但也有可能是坏的、消极的与负面的。因此，利率政策效应一般可以划分为正效应与负效应。所谓的正效应是指，利率政策是有效 的或者有效性比较高，即实施利率政策能够对社会公众经济行为与国民经济运行产生实际作 用，进而基本实现中央银行宏观调控的预期目标。所谓的负效应是指，利率政策的有效性比 较低或者是无效的，即利率政策实施并不能改变社会公众的经济行为与国民经济实际运行的 轨迹，进而无法达到中央银行宏观调控的预期目标，实际结果甚至完全与宏观调控预期目标 相背离。利率政策效应的这种客观性质，通过分析我国在1994-2004年期间的利率政策实 施情况能够得到实证。

从理论与实践来看，中央银行对利率水平和利率结构的调整与同期的通货膨胀率的变动直接 相关。这种相关性可以在图1中得到直观的证明。为了进一步说明利率政策效应所具 有的客观性质，分析图1中的利率水平调整趋势，中国人民银行对存款类银行机构基准 利率的调整基本上可以划分为以下三个阶段：

第一阶段为1994-1995年期间。在该阶段，我国宏观调控的主要目标是克服经济增长过热 与抑制严重的通货膨胀。中国人民银行采取上调并保持高利率水平的利率政策予以配合。随 着通货膨胀得到有效抑制与国民经济运行实现“软着陆”，我国的利率政策实施呈现出正效 应。

第二阶段为1996-2002年期间。在该阶段，我国宏观调控的主要目标是拉动内部需求、鼓 励居民消费与克服通货紧缩。中国人民银行采取连续下调并保持低利率水平的利率政策予以 配合。不过，我国的社会固定资产投资增长率与社会消费增长率并没有进入合理的变动区间 ，而且同期的居民储蓄存款余额却接近了9万亿元。事实表明，我国的利率政策实施呈现出 零效应或者负效应。

第三阶段为2003-2004年期间。在该阶段，我国宏观调控的主要目标是保持国民经济持续 健康发展与防止通货膨胀。中国人民银行采取适时上调利率水平、适当拉开存贷款的利差与 规定利率浮动区间的利率政策予以配合。但是，国民经济结构性过热的存在与通货膨胀压力 不断增加的事实表明，我国的利率政策实施呈现出零效应。

在不同的条件下，为什么我国利率政策的制定与实施会呈现出正效应、零效应与负效 应呢? 众所周知，利率政策的制定与实施能否产生预期效果，客观上取决于众多制约因素。例如 制定的政策目标是否准确、政策工具的选择是否合适、采取政策措施的时机是否恰当、各 种宏观经济政策是否协调、各经济主体是否具备应有的金融意识与政策执行过程是否存在偏 差等等。然而，更为关键的是因为利率政策本身在客观上具有局限性。

二、利率政策局限性分析

所谓利率政策的局限性可以这样定义：在利率政策制定、实施与产生效应的过程中，由于各 种制约因素的影响，客观上会使利率政策的有效性产生不同程度的降低，从而导致实施利率 政策的预期目标与执行利率政策后的实际效果产生一定的偏差。利率政策局限性是客观存在 的经济现象，值得注意的是，任何一种利率政策都有局限性，所不同的在于利率政策局限性 的大小而已。制约利率政策有效性的基本因素包括政策时滞、政策传导机制与中央银行宏 观调控能力。

(一)政策时滞的长短制约利率政策有效性

政策时滞的内涵是利率政策从制定到实施再到实际产生作用所必需的时间间隔，它一般可以 划分为内在时滞和外在时滞。内在时滞包括认识时滞和决策时滞，一般是指作为货币政策操 作主体的中央银行从制定政策到采取行动所需要的时间；外在时滞包括操作时滞和市场时滞 ，一般是指中央银行采取行动到这一政策对经济过程发生作用所耗费的时间。

政策内在时滞存在的原因是，中央银行在客观上需要时间收集信息、分析判断形势、决策与 制定政策措施。内在时滞的长短取决于中央银行的分析判断能力、采取行动的决心与制定政 策措施的效率。政策外在时滞存在的原因是，中央银行的间接调控在客观上需要通过传导机 制和操作变量来产生效果。外在时滞的长短取决于中央银行操作力度的强弱以及社会各阶层 现实反应的弹性变化。

利率政策有效性受政策时滞的制约是客观存在的。运用中央银行反应函数建立模型进行回归 分析可以得出：我国的利率调整属于典型的滞后调整，认识时滞和决策时滞大约为6-10个 月[2]。就是在具备全面的监测体系、完善的决策系统、科学的传 导机制与灵敏 的操作变量的条件下，利率政策实施前后的宏观经济形势也必然会随着时间的推移而产生客 观的变化。市场的变化，在客观上会使利率政策的有效性产生不同程度的降低。因此在正常 的条件下，利率政策的制定与实施都必须具备一定的前瞻性。问题是政策时滞的长短不仅难 以测算，而且它的变化极具不稳定性。

由此可以看出，如果政策时滞的变化在合理的范围内，虽然利率政策的有效性会不同程度的 降低，但仍然属于正效应范畴。如果政策时滞的变化超出了合理的范围，利率政策的零效应 或者负效应则不可避免。在这种情况下，宏观经济形势必然会趋于恶化，而利率政策实施的 实际结果甚至完全与宏观调控预期目标相背离。同时，由于社会经济问题的进一步复杂化， 还会造成中央银行在是否需要采取新的政策措施方面，难以做出果断与科学的决策。

(二)政策传导机制的灵敏度制约利率政策有效性

所谓政策传导机制是指，国民经济运行中货币信用活动参与者之间的有机联系、相互作用过 程与基本因果关系的总和。中央银行的宏观调控以间接调控为主。因此，政策措施的实施必 须经过各个经济主体与各种经济变量的传导才能产生客观效果。一般认为，我国目前的利率 政策传导机制是：中央银行制定与实施利率政策造成货币供应量及其结构变动引起金融 市场供求关系改变导致金融资产价格(利率)变化间接调整社会投资与消费的总量与结 构间接影响国民经济运行。

政策传导机制对利率政策有效性的制约在于它的灵敏度。如果政策传导机制相对健全并保持 比较高的灵敏度，中央银行的宏观调控会产生正效应；如果政策传导机制的灵敏度比较低或 者政策传导在某个环节上出现问题，中央银行的宏观调控会产生零效应或者负效应。这种制 约，通过分析我国在1994-2004年期间的居民储蓄和消费的情况(表1)与全社会固定资产 投资情况(表2)可以得到实证。邵国华(2005)认为，我国的信贷传导机制还存在很多缺 陷，还很难证明利率能够对消费、投资和国际收支，特别是进出口活动产生符合政策意图的 调节作用[3]。

分析表1的数据可以得出，居民的储蓄和消费对于利率的变动缺乏应有的敏感度，因为制 约或者影响居民储蓄和消费的因素很多。常见的主要因素包括居民收入水平、市场利率变动 、社会保障制度变革、民族传统习惯等。在不同条件下，这些因素对于居民储蓄和消费的影 响是不同的。如果居民对未来收入的预期存在不确定性或者选择预防性储蓄为主要目的，他 们对于利率的变动就必然缺乏应有的敏感度，从而导致利率政策有效性的下降。

分析表2的数据可以得出，各种所有制形态的企业对于利率的变动都缺乏应有的敏感度 。因为影响企业固定资产投资的主要因素还包括国民经济增长预期、自有资金充足度、直接 融资方式与间接融资方式的均衡情况等。如果在经济运行“过热”或者“过冷”、企业融资 渠道不平等、企业趋向于直接融资方式等条件下，银行贷款对于企业投资的约束力就会大幅 度下降，从而必然导致利率政策有效性的下降。

(三)中央银行宏观调控能力的有限性制约利率政策的有效性

在现代市场经济条件下，中央银行的宏观调控在客观上要求以间接调控方式为主。因此，中 央银行能够直接控制的货币信用量是十分有限的，即中央银行对各层次的货币信用量的调控 能力在客观上是逐级降低的。分析曹龙骐(1993)建立的“中国信用塔”，从我国金融市场目前的情况来看，中国人民银 行能够直接控制的货币信用量只有基础货币[4]。对于商业银行信用，中国人民银 行只能通过影 响货币乘数的变化来间接控制。而对于包括商业信用与民间信用在内的其他层次的货币信用 量，中国人民银行仅仅能够产生间接影响，基本上达不到控制的层面。

在中央银行宏观调控能力逐级降低的过程中，对于商业银行所提供的货币信用量的间接控制 是制约利率政策有效性的关键。因为，商业银行提供了全社会绝大部分的货币信用量。如果 基准利率的调整与贷款增长率的变动发生背离，利率政策产生正效应的可能性就会大大降低 。这种客观经济现象可以在图2中得到直观的证明。

三、提高利率政策有效性的基本思路

利率政策局限性是客观存在的经济现象。因此，中央银行进行宏观金融调控时，既不能盲目 的扩大利率政策的效用，也不能忽略利率政策的局限性。应该重视利率政策局限性的分析与 研究，否则便不可能实现中央银行宏观调控的预期目标。必须强调的是，正确分析与认识利 率政策局限性的目的，在于提高利率政策有效性。怎样才能做到这一点呢?既然基本的制约 因素包括政策时滞、政策传导机制与中央银行宏观调控能力，那么正确处理好这些制约因素 便是提高利率政策有效性的基本思路。

(一) 努力提高把握政策时滞的能力

虽然变化不稳定的政策时滞的长短难以测算，但人们对此也不是完全无能为力的。我们可以 将内在时滞分解为认识时滞和决策时滞，而将外在时滞分解为操作时滞和市场时滞。对于认 识时滞而言，只要建立了完善的信息处理系统、全面的经济监测体系与灵敏的金融预警机制 ，中央银行完全可以大幅度的缩短正确认识市场运行态势所必需的时间间隔。对于决策时滞 而言，只要建立了科学的决策系统并保持高效率的行政机制，中央银行缩短制定、审批与发 布政策措施的时间是完全有可能的。

制约外在时滞长短的关键因素是市场运行态势的变化与社会公众经济行为的改变。中央银行 完全可以通过改善利率政策传导机制、加强各种政策工具的综合操作力度与迫使相关经济变 量变动来缩短市场的操作时滞。对于市场时滞而言，中央银行应该努力的将事前预防、事中 控制与事后调整有机的结合起来。只要有效的压缩了社会各阶层现实反应的弹性空间，市场 时滞的缩短是完全有可能的。

(二)不断加快我国的利率市场化进程

发达国家运用利率政策的经验表明，决定利率政策有效性的关键制约因素在于灵敏的政策传 导机制，而政策传导机制灵敏度的高低则取决于利率的市场化程度。目前我国仍然处于经济 转轨时期，在利率政策充分发挥作用的基本条件尚不能完全具备的条件下，只有大力培育完 善的市场经济体系，不断加快我国的利率市场化进程，才能提高实施利率政策的有效性。针对居民的储蓄和消费对利率变动缺乏应有的敏感度，我国应该建立与完善以医疗、养老 和失业为基本内容的并且能够覆盖全社会的社会保障体系与社会救助体系，同时我国还应该 大力发展消费信用。因为只有减少了其他因素对于居民储蓄和消费的制约作用，才能够增强 市场利率对于居民储蓄和消费的弹性制约。

造成企业对于利率的变动缺乏应有敏感度的根本原因在于：各种所有制形态企业的融资渠道 不平等与银行贷款对于企业投资的约束力下降。因此，我国应该加快建立与完善现代企业制 度、大力改革与完善社会投融资体制、积极采用按照市场供求变化为核心的利率市场定价机 制。因为只有增强了投资利率的弹性作用，基准利率的调整才能提高对于企业投资的约束力 。

社会政策的制定与实施篇4

[作者简介]杨锦琦（1963—），女，江西省社会科学院产业经济研究所副研究员。（江西南昌 330000）

本文为江西省社会科学院2012年重点课题“构建重大政策社会稳定风险评估制度研究”（主持人：高玫，编号：1222）的阶段性成果。

美国著名的当代政治社会学家塞缪尔·P·亨廷顿认为，“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱”， 稳定成为问题是变革社会的特征。我国目前正处在社会转型与体制转轨，机遇与风险并存的社会高风险期。社会转型不断推进，融入经济全球化程度不断加深，凸显的各种社会矛盾，例如贫富悬殊问题、就业问题、安全生产问题、诚信危机问题等都蕴涵着巨大的社会稳定风险。因此，构建重大政策社会稳定风险评估制度，从源头上预防和消除风险因素，促进科学决策、民主决策、依法决策，构建和谐社会。

一、重大政策社会稳定风险评估制度的内涵

创新性是构建重大政策社会稳定风险评估制度的重要特征，必须对重大政策、重大政策社会稳定风险、重大政策社会稳定风险评估以及制度等概念进行界定。

（一）重大政策

重大政策是指涉及广大人民群众切身利益的重大决策、重大项目、重大事项和重大改革等等。重大政策是促进经济社会发展的载体，出台实施必须是为了实现人民群众的利益。但是近年来有些重大政策，因对涉及群众切身利益的问题考虑不周全，造成重大政策屡屡成为的导火索。由此可见，重大政策在促进改革发展的同时，也蕴含着巨大的社会稳定风险，处理不当就可能诱发。

（二）社会稳定风险

社会风险有狭义和广义之分。狭义的社会风险是与政治风险和经济风险相对应的一种风险，“是指所得分配不均、发生天灾、政府施政对抗、结社群斗、失业人口增加造成社会不安、宗教纠纷、社会各阶级对立、社会发生内争等因素引发的风险。”广义的社会风险是指由于经济、政治、文化等子系统对社会大系统的依赖，任何一个领域内的风险都会影响和波及整个社会，造成社会动荡和社会不安，成为社会风险。社会稳定风险即是指广义的社会风险。而社会冲突、社会失范和社会分层则是社会稳定风险的主要来源。童星、张海波等对于社会冲突、社会失范和社会分层理论进行了比较全面的总结，并对来自于这三方面的社会风险进行了分析。而以上三方面的社会风险在一定程度上也存在着内在的必然联系，比如社会分层和社会失范可能导致社会冲突，社会不稳定的重要表现就是社会冲突。

（三）社会稳定风险评估

是指与人民群众利益密切相关的重大决策、重大改革等等在制订、出台及实施之前，对其有可能影响社会稳定的各种因素进行系统的调查，科学的预测、分析和评估，制定应对风险的策略和预案，并且采取切实可行措施规避、预防、降低、控制可能产生的影响社会稳定的风险。

（四）重大政策社会稳定风险评估制度

重大政策社会稳定风险评估制度是社会影响评价体系的重要组成部分，是防范社会风险的一项重要制度性措施。它是指是对涉及大多数群众利益的重大政策出台之前或实施的过程中可能引发危害社会稳定的各种因素进行分析，评估可能发生危害社会稳定的频率，对不同的风险进行管理，做好预防危机及计划准备工作，采取切实可行的措施防范、降低、消除危害社会稳定的风险。重大政策社会稳定风险评估的结论，是政府做决策、制度政策、上项目、搞改革等重要文件审批的主要依据。将此项制度纳入维护社会稳定、实施源头治理的系统工程，旨在建立长效机制，标本兼治，预防和减少影响社会安全的隐患。

二、构建重大政策社会稳定风险评估制度的框架

坚持科学发展观，构建重大政策社会稳定风险评估制度，处理好改革、发展与稳定的相互关系，建立公平合理的利益分配与协调机制，切实保障人民群众的合法权益，通过对影响社会稳定的重大政策的风险评估，为科学决策提供参考和依据，从源头上预防和减少社会安全隐患，保证重大政策的顺利实施。

（一）重大政策社会稳定风险评估的原则

政府应通过建立重大政策决策社会稳定风险评估制度来维护人民群众最现实、最直接的利益，从源头上防止的发生，促进社会和谐稳定。合理确定重大政策社会稳定风险评估的内容必须坚持以下原则。

1.以人为本原则

社会稳定问题的出发点是以人为本，以人为本就是社会稳定评估体系的基础，人的因素是诸多因素的最小单位，也是诸多因素的核心单位，树立群众利益至上的执政理念，重大政策社会稳定风险评估的重要参考是群众的理解与支持，重大政策实施的基本准则是群众是否支持拥护，既考虑人民群众的长远利益，又兼顾人民群众的[前利益。

2.促进发展原则

建设和谐社会的基础条件就是遵循发展规律、转变发展方式、破解发展难题、提高发展质效。发展是社会稳定评估制度关注的首要基点，发展生产力是一切历史的基本条件。构建社会稳定评估制度，社会稳定状态评估是永恒的主题，终极目标是服务经济社会发展，通过对重大政策进行先期预测、先期研判、先期介入、先期化解的风险评估，实现改革的力度、发展的速度和社会可承受程度的有机统一，为经济社会健康发展创造和谐稳定的环境，促进经济社会全面协调可持续发展。

3.民主法治原则

重大政策的评估应以法律、法规和政策为依据，对重大政策进行合法性的审查，做到公开、公正，体现公平，符合大多数群众的意愿。对重大政策评估的程序要合法，必须严厉追究评估过程中出现的违反程序规定、弄虚作假等行为；坚持走群众路线，进行深入调查研究，广泛征求意见，认真分析，充分论证，确保评估工作全面、客观、准确，保证评估结果拥有广泛的群众性，促进重大决策的民主化和科学化，逐步形成利益协调、诉求表达、矛盾调处、权益保障的长效机制和制度体系，促进社会公平正义，把实施社会稳定风险评估与建立科学、民主、依法决策机制和推进依法行政结合起来。

4.权责统一原则

建立健全“属地管理、分级负责”和“谁主管、谁评估”的社会稳定风险评估责任主体认定原则。重大政策的主管部门是进行风险评估的责任主体；各级党委（行政）直接决定的重大政策，由各级党委（行政）具体组织实施风险评估工作，并对评估结论负责。

（二）重大政策社会稳定风险评估的范围

重大政策社会稳定风险评估是指涉及人民群众切身利益，牵涉面广，影响深远，易引发不稳定问题的重大决策、重大改革举措等。

——关系人民群众切身利益的社会保障、社会管理等重大决策；

——涉及有关民生问题的规范性文件的修改或制订；

——涉及国有、集体企事业单位的改制改革等重大利益格局调整，如产权转让、职工身份转换、用工安置等；

——对群众生产、生活造成影响的有关资源开发利用、环境保护及城乡发展等重点工程建设；

——有关诸多利益群体或较大群体利益的行业政策调整、建设规划调整、教育卫生网点调整布局；

——有关城市发展和管理建设的重大政策，如土地征用和拆迁补偿等；

——其他应该进行社会稳定风险评估的重大政策；

（三）重大政策社会稳定风险评估的内容

社会稳定风险评估的内容在风险评估制度中起重要的作用，从评估的具体内容来看，主要有针对评估指标所涉及的内容进行合法性、合理性、可行性、可控性评估，为决策提供科学依据，保证重大政策的顺利实施。

1.合法性评估

合法性评估的目的是评估政府行为是否遵守了党和国家法律和法律程序。主要评估：

——评估重大政策的制定实施是否符合党和国家的现行方针政策，是否有充分的政策、法律依据，是否与现行政策、法律、法规相抵触；

——重大政策所涉政策调整、利益调节的对象和范围是否界定准确，调整、调节的依据是否合法。

2.合理性评估

合理性评估的目的是评估政府行为是否与当地的财力相符合，是否具有可行性，是否影响环境，是否影响到民生，是否体现了民意。主要评估：

——重大事项是否符合经济社会发展规律，是否坚持了以人为本的科学发展观，是否符合大多数群众的利益需求；

——是否超越绝大多数群众的承受能力，是否把改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度有机地统一起来；

——是否得到大多数群众的理解和支持，是否兼顾了人民群众的现实利益和长远利益，社会各界和广大人民群众的反映如何。

3.可行性评估

可行性评估目的是评估政府行为的可行性，是否考虑时间、空间、人力、物力、财力等制约因素。主要评估：

——是否经过严格的审查审批和报批程序；

——是否经过严谨科学的可行性论证研究；

——方案是否具体、详实，是否完善配套措施；

——重大事项出台的条件是否成熟，时机是否合适；

——是否会造成其他地方、其他行业、其他群众的相互攀比；

——对生态环境有何重大影响，治污、环保配套措施是否科学。

4.可控性评估

可控性评估的目的是政府行为是否可能引发民众的普遍不满，是否可能导致上访事件或，是否引发国内外舆论的批评等的应急性能力。主要评估：

——重大政策的出台实施是否可能引发较大的影响社会治安和社会稳定的事件，实施过程中可能会出现哪些重大的社会治安问题；

——是否会冲击周边的社会治安；

——重大政策实施前，治安问题突出和治安混乱地区是否得到有效整治；

——对有可能出现的社会治安问题，是否有相应的应急处置预案。

三、重大政策社会稳定风险评估机制建设存在的主要问题

近年来各地开始推行重大政策社会稳定风险评估制度，目前从各地试行情况来看，社会稳定风险评估制度在化解社会矛盾、实现社会稳定中已取得了一定实效，发挥着非常重要的作用。但是我国目前评估指标的设置，评估方法的运用等都还很不成熟，仍然处于探索发展阶段，各地发展不均衡，存在的问题比较突出。

（一）缺乏统一的法律规范体系

社会稳定风险评估工作的法律地位不明确，规范性、权威性不强，造成风险评估的效果不理想。我国目前缺乏统一的社会稳定风险评估制度方面的法规文本，各地政府也缺乏统一的规范性文件指导，各地目前都是基于自己的发展经验，开展社会稳定风险评估工作，因此风险评估的质量和效果受到了影响。

（二）评估主体不明确

没有清晰的评估责任主体，导致目前评估责任主体与重大政策本身经常产生利益纠纷，评估结果的公平性很难得到保证。从各地政府社会稳定风险评估实践来看，负责组织实施重大政策社会稳定风险评估的责任主体也很多，如重大政策的提出部门、起草部门、项目申报审批部门、牵头改革的部门、实施工作的部门等等。而且主体复杂，规定太抽象，最后导致可能没人负责。独立于重大政策决策和实施主体之外的、具有中立身份的评估组织才是科学规范的评估主体。

（三）评估指标不科学

处于探索阶段我国重大政策社会稳定风险评估制度，评估技术相对落后，设计笼统、抽象的评估指标难以确保评估结果的科学性和权威性。评估指标科学性、系统性不强，目前没有系统论证过的评估指标选取与设置、评估指标的权重、具体测评技术等。评估过程操作简单，民间表达渠道相对不畅，对利益相关群体的利益诉求了解不够，也使评估结果难以具有可预测性与权威性。

四、完善重大政策社会稳定风险评估制度的若干思考

为了提高社会稳定风险评估的质量和水平，解决制度建设中存在的问题，促进重大政策社会稳定风险评估工作全面发展，必须建立和完善重大政策社会稳定风险评估制度建设，规范重大政策社会稳定风险评估工作流程。

（一）统一思想认识

充分认识建立重大政策社会稳定风险评估制度的重要现实意义，进一步增强紧迫感和责任感，把它列入重要工作日程，摆上突出位置，结合各地实际情况，因地制宜制定完善重大政策社会稳定风险评估制度实施办法，进一步建立完善维稳工作机制。

（二）完善评估内容的法律法规，依法进行评估

加快重大政策社会风险稳定评估制度的法制化建设，各级地方政府要从本地区的实际情况出发，按照国家的方针政策、法律法规，因地制宜地制定合法的社会稳定风险评估的内容。以法律法规和党的路线方针政策为依据，对重大政策的合法性的审查评估的程序要合法，严厉追究在评估过程中违反程序规定、弄虚作假、、行贿受贿等行为。

（三）健全组织，完善机制

围绕即将制订出台的政策措施进行专项情报信息搜集工作，进一步扩大社会掌控面，提高对稳定信息的掌控能力，建立情报信息搜集机制。组成专门的班子、采取专门的形式，对搜集汇总的方方面面的涉稳情况进行会研会商，提出相应的决策建议，建立涉稳情况研判机制。在正式决策和采取防范处置风险的相关措施出台前，召开听证会，广泛听取群众的意见和反映，验证政策措施的有效性，从而提高政府决策的公信力，建立决策有效性验证机制。

（四）建立长效机制，形成科学可行的评估体系

社会稳定风险评估制度是一项系统工程，要建立科学、规范、可行的一套完整体系，并将其长效化、民主化、动态化。运用科学评估方法，在社会稳定风险评估过程中，评估方法有风险识别方法、风险分析方法、风险分级方法、风险控制方法。切忌生搬硬套这些方法，要进行缜密的思考和周密的安排。建立评估长效机制，建立和完善评估长效机制，规范重大政策的实施，，使得评估工作科学化、民主化、法制化，从源头上确保社会稳定和谐。

（五）建立重大政策社会风险稳定评估纠错机制

为了保证重大政策社会稳定风险评估制度取得实效而不流于形式，必须进一步强化督查指导、加大考核力度，必须重视风险评估的问责，使开展重大政策社会稳定风险评估制度成为各级政府及有关部门的自觉行为和规范动作，加强事后监督和责任查究，使各项监督形成系统合力。建立健全社会稳定风险评估责任监督、倒查和追究机制。加强对决策单位作为责任主体开展评估工作的监督和问责，明确社会稳定风险评估工作的责任。追究应当进行社会稳定风险评估的事项，不组织评估的责任主体的责任；追究已评估事项在实施过程中，拒不接受评估机构合理建议并造成损失的责任主体的责任；追究责任主体开展评估工作，仅仅流于形式，没有客观地预测到拟决策事项实施后可能出现突出社会矛盾、最后引发群体性上访和的责任主体的责任；追究已评估事项在实施过程中没有全程跟踪监督，对问题处理不及时而引发群体性上访和的责任主体的责任等。

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社会政策的制定与实施篇5

中图分类号：g40-011.8　文献标识码：a　文章编号：1672-4038(2012)03-0031-05

教育政策作为一项公共政策，从本质上讲就是对教育活动中各利益主体矛盾的协调和处理。由于不同的主体所处的地位不一样，持有的立场、观点不尽相同，因此在利益诉求上存在较大差异。如何充分体现各利益主体的价值诉求，实现各主体利益最大化，成为教育政策制定及实施过程中一个不容忽视的重要问题。

一、教育政策的多元利益主体

对于教育政策主体的界定，一般是指直接或间接地参与教育政策的制定、执行、评估和监控的个人、团体或组织。但在教育政策主体的具体认识上，不少学者存在着较大差异。祁型雨从“谁的政策”和“谁制定的政策”两个方面加以理解，认为教育政策主体应包含决策主体、咨询主体和参与主体；高峰等从功能的角度，将教育政策主体划分为决策主体、辅助主体和参与主体三类：孙孝文根据公共治理理论，认为高等教育政策主体由决策主体、执行主体、合作主体、评价主体和影子主体所构成；_引王阳从教育政策的执行过程入手，将教育政策主体划分为强势利益主体、弱势利益主体和无关利益主体三类。

笔者认为，对于教育政策主体的理解，应结合主体的哲学及社会学属性界定。从哲学的角度看，主体是指从事现实社会活动并以某种方式改变世界的人；从社会学的角度看，主体是指处在一定社会关系中从事实践活动的人及其群体。由此，教育政策主体不仅涉及“谁的政策”、“谁制定政策”，而且还应涉及“谁执行政策”、“政策对象”等。“一般而言，教育政策的利益主体可分为教育政策制定者、教育政策执行者和教育政策对象。”

1　决策主体

决策主体是指处于统治地位、具有决策权力的政党及政府，包括立法机关、行政机关、司法机关和执政党。他们具有法定的教育决策权，对教育政策的制订起着决定性作用。

政党和政府之所以能成为教育政策的决策主体，这与其所处的地位和所掌握的资源是分不开的，他们在物质生产和精神生产均具有支配地位。古今中外，无论何种生产关系和社会制度，社会上占统治地位的阶级或利益集团始终是教育政策的决策主体。但在不同的社会形态和社会发展的不同阶段，决策主体的范围及表现形式存在差异。如在现代社会中，绝大多数国家的执政党、国家议会和人民代表大会以及政府是决策主体，而在一些封闭落后的国家里，酋长、部落族长、宗教集团或军事集团往往成为决策主体。

2　辅助决策主体

辅助决策主体从本质上讲就是独立于决策机构、在教育政策提出、制定及实施中提供咨询、建议、评价服务的一定团体、组织或个人。

教育政策的制定需要建立在大量的教育信息和决策知识基础之上，并能对纷繁复杂的信息和现象进行较好的区分和辨别，这都需要辅助决策主体的参与。辅助决策主体往往对教育问题有着一定的专门研究，拥有较为完备的政策信息，并掌握着政策所涉及的环境变化动态，能够及时发现新的政策问题，为解决各种问题提供有效的措施及方法。

与决策主体不同，辅助决策主体主要帮助决策主体收集和提供教育问题的相关信息，并对这些信息进行分析和判断，对相关重大问题进行预测，提出解决问题的各种方案和建议。相对于决策主体，辅助决策主体分布更广，代表性更强。在我国，教育政策的辅助决策主体主要有国家及地方的教育发展研究中心、教育政策研究室、各级各类的教育学会及知名专家等。

3　执行主体

执行主体是指负责贯彻落实教育政策的单位、组织和个人，他们掌握着实施政策的资源、手段和方法，是将教育政策贯彻于政策对象中去的施行者、组织者和责任者。

任何一项教育政策，都必然有其特定的价值诉求和目标设定，而价值目标的实现是一个实然过程，需要一定主体的现实实践。教育政策的决策主体和辅助决策主体虽然关心政策目标的达成程度以及实现政策目标的手段和方法，但不担负政策实施的责任，政策的贯彻落实需

另一主体——执行主体来加以完成。特别是在当代公共治理环境下，政策的制定和执行是分设的。由于教育政策的实施是一项复杂的系统工程。既涉及教育活动本身，也涉及社会其他相关子系统，因此各级地方政府的教育主管部门、人事部门和学校及其工作人员等都属于教育政策执行主体的范畴。

4　对象主体

对象主体是指教育政策所发生作用的对象。一项教育政策，它所要发生作用的对象不外乎两个方面，一是它所要处理的社会问题，二是它所要指向教育领域中的社会成员。作为对象之一的社会成员，虽然能否成为主体或者说对象主体这一称谓是否科学尚存在一定争论，但笔者认为，对于对象主体的理解，我们不妨从主体界定及主客体关系的理解人手。主体是对客体具有认识和实践能力的人，客体是主体实践活动和认识活动指向的对象，作为客体，它在一定条件下可以转化为主体，存在着客体主体化。客体之所以能够转化为主体，主要是因为在自我主体之外的外在客观对象世界中，既包括了客体的物，也包括了可能主体的人。这种可能主体的人相对于自我主体来说就是客体对象，但他一旦参与社会实践并认识和改造外在的物质世界，这时就成为现实的主体。

二、教育政策主体的多元利益诉求

在中国，党组织、人民代表大会及政府作为教育政策的决策主体，是国家的权力机构和社会公共利益的代表，它们首先关注的是整体利益和长远利益。“管理社会公共事务，提供公共产品是政府的基本职能之一，它体现了公共利益这一现代民主的本质属性，离开了这种公利性，政府就从根本上失去了存在的必要性和合法性。”iq政府作为社会公共物品的提供者。其职能的实现必须通过一定的途径，借助于一定的手段和方法，而较为有效的手段就是政策。任何一项政策，都指向了一定的社会问题，问题的产生是政策制定的根源，而问题的解决则是政策的最终归宿。但在现实生活中，决策主体所面对的社会问题多种多样，并不是任何社会问题都能上升为政策问题。“只有那些政府决策者认为有必要加以解决并采取具体行动的公共问题才能变成公共政策调整的对象，即只有当涉及社会公共利益的问题才有可能被政府所关注。”教育作为人类社会的一种实践活动，关系到人的发展和社会进步，我国一直将其放在优先发展的战略地位，并纳入政府公共服务的范畴。因此，教育问题是社会的公共问题，公共利益的实现是政府在教育政策上的价值诉求。 决策主体作为教育政策的参与主体，在现实中主要表现为正式或非正式的社会组织。他们因某种共同的利益要求而形成利益团体，并通过游说、舆论宣传、学术研讨等途径对政策的制定产生影响。“我国的利益团体通常会通过各种合法的渠道，以‘接近’政府：并采取相应的措施表达自己的政策诉求和意愿，从而使得其所关注的社会问题成为政策问题。”辅助决策主体在信息收集、问题分析及决策建议时始终会持有特定的价值取向和利益偏好，他们不仅在一定程度上决定着何种问题能否成为政策问题，而且还影响实现该政策目标的模式、手段及方法。由于辅助决策主体既涉及各级教育发展研究中心、教科所和教育政策研究室，也包括各级各类教育学会、教师联合会等，它们不仅人员组成不同，而且层级和类别也不一样，因此他们对教育问题的认识以及在政策制定过程中的利益表达必然存在较大差异，其利益诉求不仅与其他主体不一致，而且内部也存在矛盾和冲突。

地方政府及教育主管部门和学校是教育政策的执行主体，他们在将政策付诸实践的过程中也将会按照地方利益或部门利益去追求自身利益最大化。当政策目标与自身利益漠不相关，或者威胁到自身利益时，政策的执行主体将不会有效地加以贯彻，甚至有可能抵制这一政策。同时，公共政策的自身的弹性空间也为政策执行主体的“自由发挥”提供了广阔的空间。“行政机构常常是在宽泛的和模棱两可的法令下运行的，这就给他们留下了较多的空间去决定做什么或者不做什么。”从当前各项教育政策的实施情况来看，无论是地方政府及教育管理部门，还是各级学校，他们常常因自身利益而常常敷衍执行、附加执行、选择执行或替换执行，导致政策执行失真。

作为教育政策的对象主体，一般而言也常常以自身利益最大化为目标，利益直接决定其参与政策的强度与广度。“追求利益是人类最一般、最基础的心理特征和行为规律，是一切创造性活动的源泉。”从哲学的角

度讲，主体自身的发展以获取更多的个体利益为目标。个体利益的实现则激励主体自身发展并为其提供进一步发展的条件。人性的首要法则就是维护自身的生存与安全，并在此前提下实现个人利益最大化。一旦个体面对某项政策或成为政策对象时，他首先考虑的是该项政策对自己是否有益以及获益多少。作为对象主体，当认为教育政策的实施不损害自身利益或自身利益得到尊重乃至增进时，他们通常会表现出积极的态度：而一旦认为教育政策的实施危及或损害自身利益时，他们就会表现出消极甚至反对的态度。从当前教育政策的制度设计到实施结果看，由于部分对象主体的价值诉求没有得到充分尊重，个体利益受到了一定损害。而补偿的不到位必然导致他们对政策的抵制。轻则敷衍应付，重则拒绝参与。

三、主体间的利益整合

由于教育政策各主体的价值取向不同，利益诉求存在较大差异，因此主体间的利益冲突不可避免。为了走出利益冲突的困境，实现各主体间的利益协调。确保主体的行为理性，就必须找到他们之间的利益契合点。

1　正确认识与处理公共利益与个人利益的关系，建立利益补偿机制

公共利益和个人利益的关系一直是政治学、法学、经济学、公共管理学、社会学等学科探讨的一个理论与实践问题。

马克思的对立统一论则认为，公共利益与个人利益具有同一性和一致性。“一方面，没有公共利益的保护，个人利益是难以实现的；另一方面，公共利益是以个人利益为基础的，其确立和保障的最终目的是为了实现和增进个人利益。”作为公共利益与个人利益，二者相互依存，互为条件，并且在一定条件下相互转化。至此，关于公共利益与私人利益关系的科学界定才得以最终形成。

根据马克思主义关于人与社会的本质及其关系的辩证观，我们首先应充分肯定教育政策的公共性。因为教育政策的出发点在于解决教育领域中的重大问题，优化教育生态，提高教育质量，为受教育者提供一个相对公平的受教育环境，从而实现教育公平和社会公平。当然，一项教育政策不可避免会触及乃至损害某些部门及个人利益，如经济发达地区、重点学校以及教师个人等。因此，作为教育政策的设计者，应充分尊重和考虑各主体利益，促进公共利益与个人利益的协调，实现整体利益最大化。特别是当政策对一些地区、学校和教师个人造成一定损害时，应给予必要的补偿，包括经济补偿、人事优先、精神奖励等。“通过补偿能最大限度地减少对当事人的损害，从而维护个人利益，进而实现公共利益与个人利益的平衡。”

2　加强政策宣传，提高各主体的政策认同感

政策宣传是政策实施过程中的重要组成部分，它直接影响到政策主体对政策意义、目标、措施及方法的理解、认同及参与程度。当前，由于上级政府及教育主管部门对教育政策宣传不到位，致使一些学校、教师及家长未能全面了解政策的意义，不能很好地处理各种利益矛盾，在面对政策时存在种种疑虑，甚至产生误解和抵制。因此，我们必须通过人员培训、材料发放、政策宣讲等多种途径和手段，对教育政策的重要意义、主要内容及成功经验进行大力宣传，对政策实施过程中各主体关心的热点、焦点问题进行针对性地解疑释惑，提高各主体的政策认同感，为有效实施政策奠定坚实的思想基础，形成良好的政策环境。

3　建立健全公民有序参与决策的协商机制

民主协商不仅是党和国家的组织制度，而且也是公共决策的重要方式，它是实现决策科学和政策有效贯彻执行的保障。我国教育政策的出台，中央及地方政府虽然通过一些形式和途径征询了部分主体的观点与看法，但应该看到，参与主体的数量及范围还非常有限，特别是对象主体的心声未能得到充分表达。主体的民主参与既缺乏制度化保障，也没有建立起从决策、执行到反馈的系统机制，操作程序上缺乏具体实施办法，包括参与的程序、方法、途径等等。因此，要保证教育政策的民主科学，提高政策的社会认同感，就必须建立一个依法决策、公民有序参与的协商机制，让政策的执行主体、对象主体与决策主体有更多直接交流和表达利益要求的机会，以便决策主体能广泛听取来自各方的意见，及时发现政策及实施办法中存在的问题和不妥之处，进而进行修正和完善，把各主体的利益诉求吸收到决策中，使尽可能多的民众利益在政府决策中得到最大限度的体现。同时，教育政策的制定应向新闻媒体开放，实现更

社会政策的制定与实施篇6

（一）“政府购买服务”内涵

政府购买服务（PurchaseofServices）是源于西方的一项社会福利制度方面的改革，主要是指政府在社会福利的预算中拿出经费，向社会各类提供社会公共服务的社会服务机构，直接拨款购买服务或公开招标购买社会服务。这一改革措施从上世纪六十年代至今已有四十多年的实践，对社会服务领域产生了深刻的影响，并波及其他国家和地区。它是介于政府直接提供服务和完全私有化两个极端之间的一种折衷方式，即政府继续保留其福利投资主体和制定福利政策角色，但将营办服务的责任通过合同形式交给独立的营办机构，这些机构可以是私营的营利性的组织、非营利性组织、其他政府组织、个体工作者等。1关于政府购买服务的内涵，目前国内还没有一个统一的界定。上海《政府购买禁毒、社区矫正、社区青少年社团服务考核评估办法》中对政府购买服务所下的定义是：政府购买社团服务，是实现社会公共事务健康发展的公共财政手段，各级政府针对可以满足社会发展需要的公共事务，为社团提供一定的资金和资源，由其提供相应的专业。2在李慷的文章中提到：政府购买服务是指政府部门为了履行社会公众的职能，通过政府财政向各类社会服务机构的直接购买而实现政府财政效力最大化的行为，是政府遵循市场的基本原则最有效地满足社会公共需求的重要途径。3本文根据研究的需要，选取厦门大学的硕士研究生陈志华对“政府购买服务”所下的定义：政府购买服务是一种“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”的新型政府提供公共服务的方式，政府摒弃传统的对公共服务项目包揽一切、包办一切的做法，通过公开招标，择优录取社会服务机构，由其完成为社会发展和人民生活提供服务的事项，并根据规定的服务质量和数量由政府支付一定的服务费用。4

（二）“社会行政”内涵

“行政”一词的拉丁词源是“minor”，意思是进行服务，主要指对事务的计划、组织、推动和监督。社会行政有两个起源，它既是政府实施社会政策的活动，也是社会服务机构在实施服务的过程中筹措、组织各种资源，协调服务，有效配置资源的活动。将这两方面结合起来，给社会行政一个基本的定义，可以认为，社会行政是将社会政策变为社会服务的活动，是社会行政人员及社会服务机构依据社会政策，动员和配置社会福利资源，有效地促进社会服务提供的过程。社会行政的实质是在一定社会福利理念和政策的指导下进行社会财富的再分配。关于社会行政，需要注意几点：第一，社会行政主要面向社会上的困难人群和弱势群体，它包括在促进社会保障、促进就业、改善困难群体的健康状况、保障公民受教育权、保障公民的居住权以及促进老年人福利方面的行政活动；第二，社会行政关心价值问题，即在实施政策过程中行政人员持有更多的对政策对象的关怀；第三，社会行政更多的看重效果而不是单纯的效率，因为其根本任务是要对困难人群、弱势群体实施有效的帮助；第四，社会行政强调共同参与和治理，在市场经济比较发达的国家，社会行政主体呈多元化趋势，在这些国家，对困难人群、弱势群体的支持和帮助大多是由非营利组织实施的。

（三）政府购买服务：一种社会行政过程

崔克尔认为，社会行政是一种持续的动态过程，这一过程旨在促进达成共同目标，合理地配置人力、物力资源，通过协调与合作的方法，包含计划、组织、领导等要素。5社会行政是实施社会政策的行动，由于社会中存在不同的利益群体，一项社会政策的落实并不是通过政策就能够实现的，要达到政策目标，就需要处理各方面的问题：包括资源的实际筹备与配置，政策对象的实际划定，资源的分配与传递，相关各方面的协调等。社会行政的职责就是与这些与实施政策相关的人力、物力、财力及协调工作。政府依靠公民赋予的公共权力，与相关组织遵照法律法规，动员资源、组织力量、协调各方面的活动就是社会行政。政府购买服务，政府提供部分或全部资金，并保留制定政策的权利，即对所要购买的服务做出限定，如服务对象的范围和资格条件，服务的质量、数量和目标以及评估方法等；营办机构则负责提供配套资金，在政府的政策范围内制定提供服务的具体计划和方法，并组织人力和物力实施计划。在这一过程中，体现了从政府的政策制定到服务机构落实政策的过程，体现了政府与服务机构双方工作的配合。从这个意义上来说，政府购买服务正是一种社会行政过程。政府购买服务，政府通过向社会招标由社会服务机构来生产公共服务并对其生产过程进行监管，其最终目的是为了保证人民大众享受到高质量的服务，为社会服务是政府职能的价值基石。社会行政包含了从政策出台到将其变为服务活动的所有环节和活动，实际上是社会福利资源的传递，最终也是为了帮助服务对象解决问题，增进社会福利，两者的目标是一致的。

二、政府购买服务对社会行政发展的影响

（一）政府购买服务促进社会行政主体发展

在执行、实施、落实社会政策的过程中，政府部门要与各种社会组织发生关系，从社会行政的起源及内涵可以看出，政府和社会服务机构是社会行政的两个重要主体。政府购买服务，是向社会服务机构购买服务，那么，政府购买服务对政府及社会服务机构必然会产生一定影响。⒈政府购买服务促进政府职能转变政府购买服务意味着政府角色的转变，从服务的“直接提供者”变为宣传者、出资者、制度供给者和监管者。政府通过多种渠道向公众进行有关购买服务知识的宣传；改变以往的生产者和提供者合二为一的角色，使其生产职能和供给职能相分离，以购买者的身份参与到公共服务的提供中；担负起制度设计与供给的责任，为购买服务的实施创造良好的制度环境，减少服务生产、提供过程中的成本和不确定因素；要对公共服务提供过程承担起应尽的监督和控制责任，进行有效的监控。对购买服务的具体内容要进行经常性估，使公共服务的提供在政府的有效监督下进行，防止欺诈、腐败、降低服务质量等不正当行为，保障公共利益的满足和实现。6

当前，深化行政管理体制改革，加快转变政府职能，提供良好的公共服务，建设服务型政府是各级政府应该履行，而且必须履行好的职责。政府购买服务是公共服务提供方式的转变，政府根据社会管理事务和社会服务需求的实际，通过招标的形式和委托的形式向非营利机构、民间组织（主要是社会工作机构的社会组织）购买服务。在社会服务领域引入市场竞争机制，可以节省政府的人力和设施成本，缩小政府的规模，可以使公共服务更加专业化，降低行政成本，提高服务效率，有利于向服务型政府转变。⒉政府购买服务有利于社会服务机构的发展社会服务机构通常是指由国家、社会团体或个人举办的，通过社会福利从业人员，如社会工作者、社会福利工作员、家务助理员、其它支援工作人员等，为特定的、有需要的服务对象提供专业服务的非营利组织，是直接从事服务活动的组织。其目的在于提高服务对象的社会功能，协助他们解决面对的问题及促进他们的幸福和快乐。6#p#分页标题#e#

市场经济发展到一定阶段，社会问题大量涌现，这就需要社会转型，需要发展社会工作机构及各种社会组织，为每个人提供社会支持、社会辅导和社会服务。以此来提高社会的组织化程度、加强社会的团结、维系社会的稳定。社会光靠一个人是不行的，政府面对这些社会问题跟一个个的人打交道也是不行的，既没有能力，也不需要这样直接打交道，政府现在面对的是原子化的个体，是不稳定个体，所以需要政府转变社会职能。市场经济条件下，“政府——营利部门（公司、企业）——民间组织（国际上称非政府组织或非营利组织）”三元结构并存。政府下放社会事务由社会自己解决也有一个前提条件，即在社会中必须形成承接政府返回的各项事务的主体，而非营利组织就是其中的重要一员。当前，在我国社会中，非营利组织的发展比较迟缓，对政府的依附性较强，能力水平和作用发挥十分有限。政府购买服务，采取政府出资，非营利组织营办服务，从某种意义上来说是对非营利组织的扶持，非营利组织在政府的资金、政策支持下，将会得到快速发展，成为社会服务的主要传递者。随着政府在不同领域运用非营利组织提供各种服务，必将使非营利组织在我国社会生活中发挥越来越重要的作用。

社会政策的制定与实施篇7

中共十六届六中全会提出了构建社会主义和谐社会的重大战略任务。近年来，国家采取的一系列惠民政策，正是为了实现这一目标。这些政策的主旨可用授利于民、造福于民、方便于民来概括，分别覆盖了农民增收、改善公共服务和社会管理等方面，实实在在惠及了城乡千家万户。

但是，从“十五”以来制定实施的部分主要面向农村的惠民政策来看，这些政策要么是彻底的普惠，要么只是根据个人经济条件进行筛选，基本没有对受益人以是否符合基本国策为标准进行的资格认定。从各方面调研反映的情况看，这些初衷为民的政策由于制定和实施中考虑欠周已经在一定程度导致了惠民政策与基本国策在导向上的不一致，尤以对当前正处于敏感时期的计划生育工作的影响较为明显。

1．从促进农民增收方面的政策来看

为了解决农民增收问题，中央对农村的免税和补贴政策力度一直在加大。从2002年免除农民的“三提五统”到2004年开始减免农业税，全国农民比税改前人均少负担近200元/年；另外，从2004年开始实施直补、间补农民政策，直补农民现金合400元/人/年，加上良种、农机具等各种间接补贴，一减一补，较明显地提高了农民的现金收入。在生育意愿有违“规”动机的人群数量在增大但农村社会保障等公共服务尚未及时跟上的情况下，收入增长带来的后果可能不是“富而思乐”而是“富而思生”，有些地方已经出现似乎与各国经验反常但合乎中国国情的生育意愿与收入同步增长的现象。其后，尽管有关改善公共服务的惠民政策（主要指社会保障方面）也逐步出台，由于生育意愿的惯性较大加之这些政策中也并未体现出计划生育政策方面“违者罚、顺者奖”的原则，这种情况仍然存在。而且，增收政策的一视同仁，使得刚刚推行的计划生育奖补政策等计划生育利益导向政策的导向力度相形之下显著减弱。还有些农村地区，在城市化或者工程占地补偿中，采取的是按人头发放政策，有的农民超生后所交纳的社会抚养费低于人均征地补偿费，超生仅计算直接经济效益也“产出大于投入”。这种情况对计划生育政策的冲击就更直接了。

2．从改善公共服务方面的政策来看

仅列举其中最为敏感的教育、社会保障方面的政策。

——以教育为例。2004年开始实施的教育“两免一补”政策，尤其是2006年开始全部免除农村义务教育阶段学杂费，在相当程度上降低了群众抚育子女的成本。由于享受政策的八类人群的划分标准主要就是“经济困难”，这样的惠民政策反而可能起到激励部分低收入家庭违反政策多生的效果。而且，目前享受政策的贫困学生中超过30%来自双子女或多子女家庭，其中约10%是违法生育子女，少数还未接受违法生育经济处理（缴纳罚款和社会抚养费等）。这种状况易于对群众产生错误导向：反正读书不要钱了，超生的孩子国家还要一视同仁地补助学费，违法比守法更划算。这种导向对计划生育政策执行的影响是显然的。

——以农村最低生活保障为例。先于农村低保制度的计划生育奖补政策实际上就是一种替代性的农村社会保障制度建设。但即将全面建立的农村低保制度，从影响力度和影响面来看，都已显著大于计划生育的独生子女奖励补助金。从影响力度来看，2006年全国的人均月保障标准达70.3元/人/月，已经高于计划生育奖励补助金（50元/人/月），且是即时可得，没有60岁以上限制条件；从影响面来看，全国已经享受农村低保待遇的人数达1262万余人（全面建立农村低保制度后农村2370万贫困人口都可享受），而独生子女奖励补助金覆盖范围最多只有200万人。显然，普惠制的农村低保政策的导向作用实际上更大，甚至可以说在一定程度上抵消了计划生育奖励补助的效果，这对计划生育政策的不利影响是显然的。

这两方面的政策都说明，惠民政策的普惠如果不和计划生育政策相协调，容易使群众形成这样一种错觉：多子多福——孩子生得多的家庭享受的社会福利也越多。另外，有的普惠制政策中还人为设定了不利于执行计划生育政策的障碍。如农村合作医疗政策明确排除了计划生育手术后遗症对象，其治疗费用不纳入报销范围。手术后遗症是不可完全避免的，现在的后遗症患者98%以上均是历史原因造成的，人口计生系统现有的治疗费补助标准较低，解决不了大问题。如果农村合作医疗在这方面设置了障碍，则必然从另一个方向阻碍计划生育政策的实施。

3．从社会管理便民措施来看

社会管理的便民措施，也是以人为本的重要体现。但这些措施在出台时存在这样的普遍问题：配套政策和管理环节替代措施尚未出台，为了便民，原有的政策就已取消，造成了原有兼顾各方面考虑的政策在某方面的管理失效。这类问题在我国屡见不鲜。这些年来较突出的包括取消婚检、放宽入户审核等，也给计划生育政策的实施带来较大冲击。例如新的婚姻登记条例规定，当事人凭身份证即可办理结离婚登记，取消强制婚前检查。这些措施方便了群众，但也弱化了人口和计划生育部门的管理力度，造成违法怀孕、违法生育发现难（如一半以上的育龄妇女长期外出）、取证难、处理难问题，影响了计划生育工作。

总计这三类惠民政策，发现历来对独生子女家庭的特殊奖励或扶助没有与普惠制惠民政策的出台与时俱进：在新政策中，独生子女家庭的特殊优惠或优先优惠都没有体现，这可形象地比喻为“水涨船不高”,在计划生育管理越来越多地采用经济手段的今天其负面影响越发明显。而理论上，家庭的生育决策选择取决于边际孩子预期成本与效益比较,通过利益调节，可以有效降低计划生育家庭的孩子成本和计划外生育家庭的孩子效益,提高计划生育家庭的孩子效益和计划外生育家庭的孩子成本,从而影响家庭生育决策。如果计划生育家庭和计划外生育家庭的孩子效益相仿，计划生育利益导向机制的力度就会被削弱。

事实上，不仅是普惠制惠民政策与计划生育政策产生了政策导向冲突，其它本意是促进构建和谐社会的政策在某些方面也与环境保护、节约资源等基本国策产生了导向冲突。

二、普惠制惠民政策制定和实施过程中未建立部门协调机制是政策导向冲突的成因

普惠制惠民政策的纷纷出台是构建和谐社会的重要体现。但这类政策涉及面广且在我国属于“新”政策，诸多政策过程需要完善，需要在坚持惠民导向的同时兼顾各方面考虑。就以和谐社会总体目标的要求来看，这些政策应该服从于这样一个基本原则:“社会公平正义是社会和谐的基本条件”。显然，公平正义不仅是和谐社会的六个目标之一，也是和谐社会的一项基本原则。

根据上述公平正义要求，对惠民政策和基本国策的导向冲突可做如下衡量：基本国策关系到国家的全局利益和长远利益，是和谐社会的重要支柱，充分体现了一个国家认为的“公平正义”原则。与基本国策衔接不够的普惠制惠民政策似乎有助于实现“机会均等化”，却忽略了一个普遍存在的事实：从符合政策（尤其是基本国策）的角度而言，人群本身是差别化的，有少数人因为在某些方面违反了既有政策甚至是基本国策，在享受这些新出台的惠民政策时不应获得机会公平。这就好比违法的人会在某些方面被剥夺公民权利一样。否则，惠民政策就会产生不利于基本国策执行的激励效果：对不符合基本国策的人群而言，违“规”之后还能照样受益于有关政策，甚至受益程度大于违“规”所失，必然产生从利益角度而言的违“规”导向。这不仅加大了基本国策的执行难度，对符合政策的人而言，这事实上也构成了机会不公平。普惠制惠民政策的初衷只是改善人民福利，并非是为了搞另一种形式的“平均主义大锅饭”，人均福利的改善仍然是在符合国家基本方针、与基本国策不违背的前提下。如果有关惠民政策不利于执行基本国策，最终结果也是不利于构建和谐社会的。

以此衡量为基础，具体到计划生育，可以从以下两方面总结政策导向冲突的直接成因：

①在促进增收和改善公共服务政策方面，有关政策出台过程中忽略了其不仅有授利、造福于民的作用，也有物质激励导向的作用。由于这种物质导向的涉及面广，因此其社会心理影响是巨大的。一视同仁的普惠反而是对遵守国策的大多数人不公平，从而会形成违“规”导向。

②在社会管理政策方面，忽略了原有政策具有多方面的管理功能。如果没有相关替代措施或统筹考虑，某个方向的单纯意图的便民反而会带来比原来更多的扰民。一般而言，原有政策在当初出台时都是有合理性的，在执行中也肯定发挥了较有力的管理作用，只是按和谐社会的要求来看，有若干不尽人意之处。对策通常是两个：取消它或完善它。若取消它，必须有其合理管理功能的替代政策出台为前提；若完善它，则需要相关部门都参与进来，确保在完善不尽人意之处的同时，原有的管理功能仍然有效。否则，就会带来政策导向冲突。

可以利用政策过程理论从更基本的层面分析这种冲突的制度成因。根据政策过程理论，成功的政策过程中应该有两个要素：政策制定环节的协调机制和政策实施环节的利益相关者参与机制。政策制定环节应该强调局部利益服从整体利益基础上的协调，政策实施环节应该强调以优先取得整体利益建立实施机制。为了保证政策变迁能在达到目的的同时稳定原有政策的效果，避免一波未平一波又起的局面（即新政策在某一方向改善的同时造成了与其它政策的冲突），政策协调应该更多体现在制定过程中，在协调中应体现整体利益优先的原则。据此，可认为产生惠民政策与基本国策的导向矛盾根本的制度成因是：政策协调机制不完善，没有明确基本国策作为整体利益的反映应是所有政策的上位政策，有关本意促进经济发展、社会和谐的政策在制定和实施中未建立有效的基本国策主要执行部门参与机制。例如，计划生育作为基本国策决不仅仅是人口和计划生育部门的工作，但许多关联到计划生育政策的惠民政策却并没有人口和计划生育部门参与到其制定和实施中，以致在有的部门出现所谓“国家利益部门化”的同时，人口和计划生育部门却出现了“国家义务部门化”的尴尬局面。

三、若干政策建议

随着构建和谐社会更多措施的出台和各项政策力度的加大，这种本意促进经济发展、社会和谐的政策和基本国策导向冲突的涉及面和后果还将扩大。如果不从政策制定和实施机制上建立有效的协调机制，就难以解决已有问题和防止产生新问题，难以真正落实惠民初衷。仍以计划生育为例，根据前述分析，应该从以下两方面建立这样的基本国策协调机制。

1、在政策制定环节，切实做到“国策上位、优先优惠”。即明确计划生育为惠民政策的上位政策，建立基本国策协调机制，从普惠制惠民政策的各个方面加强人口和计划生育利益导向机制建设，确保计划生育家庭的优先优惠

应由国务院出台相关文件，建立基本国策协调机制，明确惠民政策的制定应有基本国策的主要执行部门参与。同时，建议国家对已经实施和正在制定的各种惠民政策与人口和计划生育工作的导向冲突加强调查研究并据此做出修改调整。在政策调整中，应从惩、奖两方面加大计划生育利益导向机制建设，做到“区别对待”和“水涨船高”。“惩”方面的“区别对待”指要尽快完善农民增收和改善公共服务政策方面的甄别筛选机制，明确规定对合法生育子女和违法生育子女在政策享受标准上实行差别对待政策，不符合计划生育政策者在享受国家补贴方面应显著少于符合政策者，以利形成政策的正确导向；“奖”方面的“水涨船高”指在实施城镇职工养老保险、农村合作医疗、低保及医保等制度中，应充分体现“奖优”原则，在统一基本国民待遇标准的基础上，明确对于计划生育家庭及其成员的具体倾斜政策，确保在普惠制政策施行后能让计划生育家庭“水涨船高”。例如，把中年丧独生子女家庭、独生子女家庭、手术后遗症患者家庭等列为政策倾斜的重点（国家统一确定需要照顾的各种对象，要么少交个人费用，要么直接明补）；在即将出台的农村低保和农村养老等制度政策中明确对于计划生育家庭的特殊优惠办法等。

社会政策的制定与实施篇8

中图分类号：F32389 文献标识码：A

农村最低生活保障政策是治理我国农村贫困问题的一项重大制度创新，是社会保障体系的最后一道安全网。20世纪90年以来，我国政府一直致力于建立和完善农村最低生活保障政策。尤其是2007年以来，全国范围内的农村最低生活保障政策已经逐步建立起来。截止2011年12月底，全国农村低保人数达5 310多万，覆盖面明显提高，对于保障农村贫困居民的基本生活需要发挥了积极作用（中国民政部，2011）［1］。但是政策绩效不容乐观，仍存在着低保覆盖面窄，城乡保障不平衡，保障水平不高，贫困户脱贫能力低，返贫问题较突出，“错保、漏保”与“关系保、人情保”等困难与问题。农村最低生活保障政策实施效果如何，关系到亿万农民的切身利益以及政策的可持续发展。因此，深入开展农村最低生活政策实施效果的评价，对于优化最低生活保障政策，推进政策执行，促进社会公平与社会和谐等具有重要实际意义。

农村最低生活保障政策的实践推动着政策理论研究的发展，尤其是政策实施的效果究竟如何，已经引起了学术界的关注与重视。本文通过对国内外关于农村最低生活保障政策实施效果的相关研究成果作一综述，以期有助于进一步深入推动农村最低生活保障政策的理论研究与实践发展。

一、国外社会救助政策效果研究的现状

农村最低生活保障是社会救助体系的重要组成部分，西方学者直接研究农村最低生活保障政策的成果较少，大多集中在对贫困人口社会救助的研究。在西方国家，社会救助有悠久的历史和传统，很多是通过教会与社区的途径展开的。工业化革命以后，西方国家加大了对市场和社会的干预程度，开始形成社会救助政策。学者们的研究主要是基于一般的贫困问题，并结合研究国家在特定时期面临的具体问题展开理论上与对策措施上的探讨，如对贫困的种类与内涵进行界定，把贫困分为初级贫困和次级贫困(Rowntree,1901)［2］;使贫困的内涵扩大到社会关系与社会剥夺等领域,“社会排斥”被引入社会救助领域(Townsend,1979)［3］;关注社会救助法的补充与完善,重视面向劳动年龄人口的社会救助政策（Howell,2001）［4］；强调救助对象的责任与义务（Saraceno,2003）［5］，等等。当前，西方社会救助研究领域又出现新的思想与新的理念。由尼尔・吉尔伯特主编的系列丛书《21世纪初的社会保障》中关于社会救助的诸多论述思想都是国内社会救助工作及研究可以引进与借鉴的，如针对社会救济对象法定工作的规范要求问题；如何提高在就业率中的降低救济金替代率问题；如何促进和帮助救助对象的就业问题；对社会救助领域的不规范现象，如欺诈行为进行制裁措施等。

关于社会救助政策实施效果的研究是西方学界研究的热点。1942年《贝弗里奇报告》提出关于最低收入转移制度的论述：“最低收入救助在很大程度上只是一种过渡形式，在整个社会保障制度中占相对较小的一部分。随着社会保险趋向成熟，需要收入检验的最低收入救助必然走向消亡”（Beveridge,1942）［6］，由此引起了学术界对社会救助政策有效性评估的关注。最先对贫困人口社会救助的有效性问题展开调查研究的学者是郎特里与莱恩斯，他们对英国约克郡的贫困减少效果进行了开创性的研究，得出的基本结论是未能向低收入群体提供足够的保障（Rowntree, Lavers,1951）［7］。此后，汤森德(Townsend,1979)［3］、科拉与尤登（Cole,Utting,1962）［8］、阿特金森（Atkinson, Trinder,1981）［9］等学者通过对有关贫困人口社会救助的研究也得出基本相同的结论，即存在“不领取”问题，无法对贫困人口提供有效的保障。总之，早期的研究显示，虽然西方国家在上个世纪50年代至60年代初的最低收入救助政策在实践中不断发展，但政策的减贫效果并不明显，原因在于贫困家庭对政策的“不领取”问题，难以摆脱传统《济贫法》的烙印。上述研究开创了最低生活保政策效果研究的先河，但研究成果较为零散，多为针对某一地区或某一人群的调查评估研究，缺乏成熟的理论构建与规范性分析（谢东梅，2010）［10］。

20世纪70年代，由于保守主义的崛起，政府对社会救助项目支持大幅度下降，对社会救助政策效果的研究更多地转向对救助项目成本以及成本与收益之间的平衡关系研究，其研究也在许多国家得到了新的发展，产生了一系列具有本土化特色的研究理论与方法技术，并日益国际化。特别是20世纪80年代开始，为进一步探讨和评价社会救助政策的产出效率，西方学者开始尝试构建不同的分析框架，运用各种研究方法，定量分析救助政策与减少贫困之间的相关性，评估社会救助政策的支出效率。比较有代表性的研究成果有：美国德拉波斯特教授通过使用集合理论分析了公共救助支出的减贫效果（Dellaportas,1980）［11］；贝克曼和科拉克则为社会救助政策效果研究提供了一个经典的Bekerman社会转移贫困减少效果分析模式（Bekerman，1982）［12］，为各国社会救助政策效果的分析提供了一个非常有用的分析工具；以Eardley(1996)等为代表的学者对经合组织（OECD）24 个国家社会救助的结构、救助标准、管理及救助人数和支出等做了全面详细的比较评估研究［13］。

近年来，鉴于各国在社会经济环境的不同以及各国社会救助政策实施的多样性，研究者们在评估社会救助政策的产出效果时，更加注重考察制度环境、制度组织与管理等方面因素对救助政策实施效果产生的影响。Behrendt和Ashgate（2002）通过对德国、瑞典和英国等国最低生活保障政策效果的比较研究,分析了西方发达福利国家收入持续减少,贫困救助产生的原因，并得出政治变革的结论［14］。Jane Boone(2003)从税负的视角分析了各国社会救助水平的差异对贫富差距造成的影响与后果［15］。Thomas Lemieux(2004)运用回归分析的方法研究了社会救助水平与社会失业率的相关性,得出的结论是防止过高的社会救助水平对就业率产生的消极影响［16］。Laura B.rawling(2005)以拉丁美洲的社会救助改革为研究对象,发现拉丁美洲的社会救助改革比较注重人力资本的投资，这种以人力资本为条件的社会救助方式对社会救助效果的提升是一种积极有益的探索［17］。Holsch与Kralus（2006）还对不同的社会救助政策框架与缩小不公平之间的关系进行探讨，证明了最低收入救助政策与分配公平性之间存在一定的相关性［18］。

二、国内有关农村最低生活保障政策效果相关研究现状我国农村最低生活保障自从20世纪90年在山西、上海等省市开展试点至今已有10多年，直到2007年全国性的农村最低生活保障政策才逐步建立起来。由于政策运行的时间不长，国内学者对农村最低生活保障政策的研究还处于初期阶段，大部分研究成果主要集中对农村最低生活保障政策实施的必要性与重要性进行描述，对农村最低生活保障政策实施过程中存在的主要问题进行归纳与整理，对完善农村最低生活保障政策提出建议与对策等方面。

关于农村最低生活保障政策实施效果的相关研究，是近年来国内学界比较关注的领域。其研究大致可以分为两类：

一类是对农村社会救助政策的总体效果进行归纳描述性分析。多吉才让（2001）最早对农村最低生活保障政策效果进行了充分的肯定，他认为，探索建立农村最低生活保障政策已经取得了初步的成效。在保障贫困群众的基本生活，维护农村社会稳定，促进农村经济社会的发展，密切党群关系与发挥社会主义制度的优越性等方面发挥了积极效应［19］；时正新（2002）认为农村最低生活保障政策的建制与实施，能完善农村社会保障体系，有效抵御农村经济体制改革与市场经济带来的冲击，对保障贫困人口的基本生活权益、树立政府形象、维护农村稳定等都起到了十分重要的作用［20］；童万亨（2005）通过对福建省农村最低生活保障政策实施情况的调研，从工作有序平稳开展，基本实现“应保尽保”政策目标等方面评价了最低生活保障政策的实施效果［21］。其他学者，如邓大松（2007）［22］，蔡（2004）［23］，何宏莲（2011）［24］，财政部财政科学研究所“农村低保制度研究”课题组（2007）［25］等普遍认为农村低保政策的实施有利于完善农村社会保障体系，有利于促进农村经济社会发展，避免两极分化，构建和谐社会等。

另一类研究是采用定性与定量结合的分析方法，以获得对农村社会救助政策效果的量化结果。张秀兰等（2007）第一次通过抽样问卷调查对湖北、山西、江西等五省市的农村社会救助政策效果进行了定量分析另，得出了“社会救助只降低了10%的贫困率”的结论［26］。关信平（2006）基于社会救助政策的目标，比较分析了农村最低生活保障政策取得的经济、社会与政治效益［27］。洪大用（2007）依据社会照顾、社会公正、社会融合等五方面目标对现阶段的城乡社会救助绩效进行了对比分析［28］。柳拯（2009）结合新疆维吾尔自治区两个县的农村低保工作调研情况，运用详实的数据资料，从收益分布情况、资金分配率、反贫困效果等方面分析了最低生活保障政策的实施绩效［29］。王增文（2009）基于全国31个省市自治区农村最低生活保障政策的实地调研，通过引入生活救助系数和农村低保救助力度系数对中国农村低保政策的济贫绩效进行了评析，认为评价中国农村低保政策的济贫效果时，应注意考察满足贫困居民的基本生活需要与政府财政的可支付能力二者之间关系［30］。何晖、邓大松（2010）基于全国31个省区的层次分析（AHP）法，实现了对中国2007年-2008年分省区农村低保政策运行绩效的评价。研究结果表明，各省区的农村低保政策运行绩效水平有所提高，但与该省的经济发展水平没有必然的相关性，各省区离“应保尽保”的政策目标还有一定的差距［31］。谢东梅（2010）基于1990-2009年中国和福建省统计年鉴的相关数据，运用Lorenz曲线分析法与GQ模型和Beta模型，对农村最低生活保障政策的分配效果与瞄准效率进行了实证研究［10］。以上研究成果，对实现农村最低生活保障政策效果的量化或比较精确的分析均进行了有益的探索。

三、进一步研究的展望

纵观国外研究成果，关于社会救助政策的理论与实证研究比较成熟，积累了丰富的研究成果，其研究的理论与方法技术为我国农村低保政策的实施效果评估提供了十分有益的借鉴。但是，目前西方研究中也面临着一系列的问题与挑战，如社会救助模式中测量方法和技术的有效性问题，社会救助与劳动力积极性的相关性问题，社会救助与缓解贫困的有限性问题等。必须提到的是，西方社会救助效果研究是以西方社会较为成熟的经济政治制度为预设的，他们有完善的财政转移支付制度。同时，由于受文化背景、价值观、研究方法等的限制，其研究理论的局限性与阶级性是明显的。

近年来国内学界对虽然对农村最低生活保障政策进行理论、实证及对策性分析的研究急剧增加，并取得了一些有价值的研究成果。但总体上来看，对我国农村最低生活保障政策实施效果的研究仍比较薄弱，研究的视野不够广阔，研究系统性与完整性明显不够，政策效果的许多评估理论与方法尚处引进与消化阶段。通过文献梳理发现以下问题需要进一步深入研究：

1.低保政策效果研究的价值判断及伦理关怀缺失。当前，农村最低生活保障政策实施效果的研究具有明显的管理主义倾向，缺乏应有的价值判断与伦理关怀。纵观国内外学界关于农村社会救助政策效果的研究，多从低保覆盖率、资金分配率、瞄准效率及反贫困效果等方面对政策的经济效果进行分析，比较强调方法论上的实证主义，偏重量化分析。这种管理主义倾向，容易引发评估效用的危机。农村低保政策效果的价值判断要求政策效果评估既要对政策本身的价值进行分析，又要对实现政策目标采用手段的价值进行评价。实际上，价值判断直接影响到政策效果评估的科学性与合理性，进而影响到政策效果。因此，价值评估理应成为农村最低生活保障政策效果研究中不可或缺的重要向度。农村低保政策效果研究中的伦理关怀就是强调政策的目标一方面需要减少农村贫困，另一方面更为重要的是要消除社会排斥，实现社会融合，使农村贫困人口能真正享受国民待遇，提高他们社会参与的能力，增强社会的凝聚力，而非仅保障贫困人口最基本的生活需要。鉴于以上分析，农村最低生活保障政策效果研究的一些重要议题，如政策效果的公平性与回应性如何？政策目标实现的价值怎样？是否需要进一步反思政策的设计初衷，提升政策发展的可持续性？等等，这些问题恰恰是评价最低生活保障政策实施效果的关键与核心要素，需要我们做进一步深入的研究。

2. 低保政策效果的研究对农户的感知及需求关注不够。学界对农村最低生活保障政策效果的研究，比较关注政策本身或者制度效率，而基于农户视角探讨政策效果的研究成果比较缺乏。公众的认可度与满意度是检验公共政策完善与否的重要标准。在农村低保政策的执行中，农户是政策的直接受众，政策实施的效果究竟如何，他们有着最真实、最深刻的感受与体会。同时，他们对政策的需求及期望也有最直观的察觉与判断。因此，农村最低生活保障政策效果的评估，农户的评价在很大程度上应该起主导性作用。农户有效地参与政策评估，对于改善和提高公共服务的质量，进一步优化低保政策，提升政策效果具有重要的意义。但是，由于传统行政管理自上而下的管理模式以及农村经济社会环境的制约，农户对政策的感知及需求反而被排除在了评估活动之外。当前农村最低生活保障政策的实施，对农户的基本生活产生了何种影响，内在机理怎样？农户对政策的认同度、满意度如何？对政策的需求状况怎样？等等，现有的文献研究涉及较少，还有待于进一步探讨。

3.低保政策效果的研究缺乏一个系统、完整与成熟的分析框架。国外学界对社会救助政策的评估有不少评估理论与方法技术值得借鉴，但不能盲目移植，毕竟中国农村最低生活保障政策的实施有自身特殊的场域。国内学界的研究中，定性与描述性分析的较多，定量分析与理论模型的构建比较薄弱，研究的系统性与完整性不够。定量分析也多是基于某种量化分析方法对农村低保政策的经济目标效果进行实证分析。农村最低生活保障政策是一项多目标政策体系，政策的实施旨在逐步消除农村贫困，保障农村居民生存权与发展权，控制贫富分化，统筹城乡发展，促进社会公平正义与构建和谐社会。政策效果涉及经济、社会、政治与文化等方面，还会产生一些非预期的影响。因此，对农村低保政策效果的研究，需要我们运用相应的评估方法对政策的多维度效果进行多角度与多层面地分析与挖掘。在评价多维度效果的基础上，力求实现对它的总体绩效或综合绩效进行比较准确的判断评估，可以为我们进一步完善政策提供良好的理性分析与经验借鉴。那么，农村最低生活保障政策实施的多维度绩效如何？相互关系怎样？如何对农村最低生活保障政策的多维度效果进行综合性的量化评估？政策综合效果的内在机理怎样，受哪些因素影响？等等，有待于构建理论模型，并建立一个系统、完整与成熟的分析框架加以深入研究。

参考文献：

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社会政策的制定与实施篇9

一、城市规划实施的概念分析

城市规划编制的目的是为了实施， 即把预定的计划变为现实。城市规划的实施是一个综合性的概念。城市规划的实施既是政府的工作， 也涉及到公民、法人和社会团体的行为。

二、城市规划实施的目的与作用分析

1、城市规划实施的目的与公共政策。城市规划实施的根本目的是对城市空间资源加以合理配置， 使城市经济、社会活动及建设活动能够高效、有序、持续地进行。对城市建设和发展加以规划和实施规划管理， 是有别于市场自发行为的公共干预行为。这种干预是为了社会公众的利益， 由政府以公共名义来施行某些特定政策。从某种意义上讲， 制定城市规划就是制定城市公共政策， 实施城市规划就是实施公共政策。从实践的角度看， 土地使用方式， 客运交通方式等重大的规划问题无不是公共政策问题。在城市发展和建设领域中， 要有公共政策来干预市场的自发过程， 是基于市场机制的缺陷。对于城市开发和城市土地资源配置而言， 市场机制存在着缺陷和低效。对此理论界和实际工作者已有一个较为共同的看法。

2、城市规划实施的作用。城市功能与其物质性设施之间总是处于 平衡、不平衡、 新的平衡、 的动态过程之中。城市的功能会不断的发展和调整， 城市的物质性设施和空间结构需要不断的更新和优化。城市规划的实施， 就是为了使城市的功能与物质性设施及空间组织之间不断趋于平衡。

三、城市规划实施的机制分析

1、城市规划实施的行政机制

一是城市规划实施与行政权力。对城市进行规划， 实施规划管理， 涉及对自然规律和社会规律的把握， 因此， 城市规划是一门科学性、技术性很强的学科。城市规划在实践中又表现为对资源的配置，涉及社会各方面的利益关系， 涉及资源开发利用的价值判断和对人们行为的规范。所以， 现代城市规划又是城市社会发展过程中的一项重要的社会建制。无论是对城市发展的有意识、有计划的主动行为， 还是对无数项开发活动的被动控制， 都必然联系到权威的存在及权力的应用。

二是城市规划实施与行政机制。由于城市规划主要是政府的行为， 在城市规划的实施中， 行政机制具有最基本的作用。我国宪法赋予了县以上地方各级人民政府依法管理本行政区的建设的权力。城市规划法更是明确地授予了城市人民政府及其城市规划行政主管部门在组织编制、审批、实施城市规划方面的种种权力。所谓城市规划实施的行政机制， 就是城市人民政府及其城市规划行政主管部门依据宪法、法律和法规的授权，运用权威性的行政手段， 采取命令、指示、规定、计划、标准、通知、许可等行政方式来实施城市规划。

三是行政机制的法理基础。行政机制的基础在于政府机关享有的行政行为的羁束权限及自由裁量权限， 即政府的行政行为既有确定性、程序性的一面， 又有可以审时度势， 灵活应对客观事物的一面， 可通过个案审定来作出决策， 城市规划行政机构依法享有的羁束权限及自由裁量权限的存在是规划实施的行政机制的法理依据。

四是行政机制有效的条件。（ 1） 法律、法规对行政程序和行政权限有明确、完整的授权， 使行政行为有法可依、有章可循。（ 2） 行政管理事务的主体明确、行政机构的结构完整， 有相应的行政决策、管理、执行、操作的层级， 从而使行政管理真正落到实处。（ 3） 公民、法人和社会团体支持和服从国家行政机关的管理。在出现行政争议的时候， 可以通过法定程序加以解决。（ 4） 有国家强制力为后盾， 依法的行政行为是具有法律效果的行为， 行政行为成立后， 行政主体必须有权采取一定的手段， 使行政行为的内容得到完全的实现。

2、城市规划实施的财政机制。财政是国家为实现其职能， 在参与社会产品分配和再分配过程中与各方面发生的经济关系。这种分配关系与一般的经济活动所体现的关系不同， 它是以社会和国家为主体， 凭借政治、行政权力而进行的一种强制性分配。

3、城市规划实施的法律机制。通过行政法律、法规的制定来为城市规划行政行为授权和提供实体性、程序性依据， 从而为调节社会利益关系， 维护经济、社会、环境的健全发展提供法定依据。公民、法人和社会团体为了促使城市规划有效、合理地实施， 为了维护自己的合法权利， 可以依法对城市规划行政机关作出的具体行政行为提出行政诉讼。司法程序是城市规划实施中维护公民、法人和社会团体利益的最后保障。 中华人民共和国行政复议法 和 中华人民共和国行政诉讼法 ， 以及 中华人民共和国城市规划法 赋予了公民、法人和社会团体维护自己的合法权利的法定权力。法律机制也是有效成立的行政行为的执行保障。

4、城市规划实施的经济机制。经济机制是指平等民事主体之间的民事关系， 是以自愿等价交换为原则。城市规划实施中的经济机制是对行政机制、财政机制及法律机制的补充， 是以市场为导向的平等民事主体之间的行为。城市人民政府及其城市规划行政主管部门既是规划行政主体， 同时又享有民事权力。城市规划实施中经济机制的引进， 是政府部门主动动用市场力量来促进城市规划目标的实现。

5、城市规划实施的社会机制。城市规划实施的社会机制是指公民、法人和社会团体参与城市规划的制定和实施、服从城市规划、监督城市规划的实施的制度安排和作用力量。

四、城市规划实施的原则分析

1、行政合法原则。行政法首要的和基本的原则是行政合法性原则， 它是社会主义法制原则在行政管理中的体现和具体化。行政合法性原则的核心是依法行政。

2、行政合理原则。如果说行政合法原则解决了行政机关行政行为合法性问题， 那么行政合理原则的宗旨在于解决行政机关行政行为的合理性问题。这就是要求行政机关的行政行为在合法的范围之后还必须做到合理。

3、行政效率原则。遵循依法行政的种种要求并不意味着可以降低行政效率。廉洁、高效是人民群众对政府的要求， 提高行政效率是许多国家行政改革的基本目标。为追求效率， 行政管理机关一般都采用首长负责制。在法律规定的范围内决策，按法定的程序办事、遵守操作规则， 将大大提高行政效率， 有助于避免失误和不公， 并可减少行政争议。

4、行政统一原则。行政统一原则分为三项内容。一是行政权统一。二是行政法制统一。三是行政行为统一

5、行政公开原则。中华人民共和国宪法 在总纲中规定 中华人民共和国的一切权力属于人民 。人民依照法律规定， 通过各种途径和形式， 管理国家事务， 管理经济和文化事业， 管理社会事务。行政公开原则是社会主义民主与法制原则在行政法上的体现， 我国行政公开的原则是： 国家行政机关的各种职权行为除法律特别规定的外， 应一律向社会公开。

参考文献：

社会政策的制定与实施篇10

一、“两型社会”建设与绿色金融政策

长株潭城市群“两型社会”建设试验区的启动，对于长株潭城市群和湖南的经济建设是一个巨大的战略性机遇。两型社会的建设，只有建立资源节约和环境友好的两型产业，才能达到在经济利益 发展 的同时，同步实现环境保护效益和生态平衡效益。这种目标的达成，既需要市场经济主体主动采取各种措施来建成两型产业，也需要政府通过各种命令一控制型(command—andcontro1)的管制措施来强制 企业 符合两型产业的要求，更应该通过市场激励机制来促使企业向两型产业的转变，而绿色金融政策，正是一种具备这种功能的市场激励机制。

“绿色金融”(greenfinance)，也被称为“可持续性金融”(sustainablefinance)或“环境融资”(envi—ronmentalfinancing)，主要指从环保角度重新调整金融业的经营理念、管理政策和业务流程，从而实现社会的可持续发展[2]。WWw..coM具体而言，绿色金融是指金融部门将环境保护这一基本政策通过金融业务的运作来体现“可持续发展”战略，从而促进环境资源保护和经济协调发展，并以此来实现可持续发展的一种金融营运战略口]。目前，在绿色金融领域中影响最大的是“赤道原则”(theequatorprinciples)，它是根据国际金融公司和世界银行的政策、指南建立的旨在判断、评估和管理项目融资中的环境与社会风险的一个金融行业基准，以增加银行业的社会责任，改进压力越来越大的环境和社会问题。绿色金融政策的基本内涵是遵循市场经济 规律 的要求，以建设生态文明为导向，以信贷、保险、证券、税收以及其他金融衍生工具为手段，以促进节能减排和经济资源环境协调发展为目的的宏观调控政策。

2007年以来，我国环保总局等机构，相继出台了“绿色信贷”、“绿色保险”和“绿色证券”等政策，掀起了旨在保护环境的“绿色金融”的政策风暴。这些绿色金融政策的出台，强化了政府和企业的环境保护与节能减排的责任，对于我国经济的可持续发展具有重要意义，由于两型社会与绿色金融政策都旨在实施环境保护与节能减排，二者在目标上具有高度的一致性。因此，绿色金融政策对于促进两型社会的建设，具有重要的工具性价值。

二、我国绿色金融政策的体系构成

从我国的发展实践来看，作为环境经济政策的绿色金融政策，主要包括以下几种：

(一)绿色信贷政策

金融机构依据国家环境经济政策和产业政策，对从事循环经济生产绿色制造和生态农业的企业或机构提供贷款扶持，并实施优惠性的低利率；而对污染生产和污染企业的新建项目投资贷款和流动资金进行贷款额度限制，并实施惩罚性高利率的政策手段。“绿色信贷政策”是指致力于引导和促进产业结构、增长方式、消费模式向节约能源资源和保护生态方向发展的信贷政策。我国绿色信贷政策的出台，始于2007年

4．上市公司的环境绩效评估制度。上市公司的环境绩效是上市公司披露的重要环境信息之一，因此， 科学 地确立上市公司的环境绩效评估指标体系，是环境信息披露制度成败的关键。在这方面可以借鉴国外成熟的经验，如iso的环境绩效评估标准，它包括 企业 内部的环境绩效指标(epi)和企业周围的环境状态指标(ecd，其中前者(epi)又分为管理绩效指标(mpi)和操作绩效指标(opi)。

(三)绿色保险制度

我国的环境保险制度的建立，要立足我国国情和 经济 发展 水平，同时借鉴发达国家的有益经验。我国的环境责任保险制度应在以下方面加以考虑：

1．环境责任保险费率的设置。在保险公司对污染程度不同的企业收取统一保险费率的保费时，造成清洁生产企业与污染企业要同等保险，即意味着污染较大的企业并不需要付出更多的保险费，这可能导致清洁生产企业的逆选择行为，因此，需要对它们实行差别保险费率，从而在制度上刺激和引导企业采用环保技术和清洁生产。

2．环境责任保险模式的确定。在世界范围内，主要有三种环境责任保险模式：一是以德国为代表的强制保险与财务保证相结合的环境责任保险制度；二是以瑞典为代表的单一强制保险制度；三是以任意保险为主，强制责任保险为辅的责任保险制度。第一种模式范围窄， 金融 机构不愿参与，第三种模式是建立在发达的保险市场基础上的，基于经济发展水平较低和企业风险防范意识较差等原因，我国应采取强制性责任保险模式。

四、绿色金融政策的立法路径及法理基础

把绿色金融制度具体落实在“两型社会”的建设之中，需要在“两型社会”试验区内对绿色金融进行区域性立法。区域性立法的必要性，主要体现在：(1)绿色金融政策以 法律 形式固定下来，表现为一种法律形态的激励机制，能够使“两型社会”试验区内的企业有一个稳定的预期和固定的行为模式，避免了经济政策的易变性和短期性，从而有利于“两型社会”建设中的可持续发展最终目标的实现。(2)我国目前的绿色金融政策，在总体上有局限性，并不能对“两型社会”建设起到完全激励机制的效应，例如绿色证券政策主要针对那些具有重大环境污染风险的上市公司和准备上市的企业，而不能影响到那些不具有重大环境污染风险的企业。绿色金融的理念，只有在“两型社会”试验区内通过“先行先试”立法模式来实现，反过来，这种创新型金融立法又有利于推进“两型社会”的建设。

(一)绿色金融政策的立法路径

绿色金融政策法律化的路径，简单来说，就是把绿色金融政策转化为绿色金融法律。绿色金融政策上升为法律后，可以发挥法律的规范作用，通过对行为的激励以及对利益的调整而实现法律对社会的调控功能，以及实现经济社会环境全面协调的可持续发展。当然，政策转化为法律，应该遵循立法的正当程序，按照《立法法》的相关规定来进行立法ll。把绿色金融政策转化为绿色金融法律，在法律化的表现形式上，至少有两种形式可以选择：“软法”或“硬法”。所谓“软法”是指原则上缺乏法律拘束力但有实际效力的行为规范引。在法律表现形式，“软法”主要指“促进型立法”；“硬法”多指权利义务明确对应的“管理型立法”，强制性规范较多，且违反强制性规定后的法律责任占主导地位。而“软法”或“促进型立法”中，法律主体的责任主要是道义责任、社会责任，法律责任相对弱化，倡导性规范相对较多，强制性规范较少。

我国环境保护国策与节能减排战略的实施，迫切需要金融业配合，通过环境金融政策工具来激励企业践行环保社会责任；我国“两型社会”的建设，就是要建立资源节约型和环境友好型的社会，绿色金融制度，是推动“两型社会”建设的一个比较妥当的激励机制，二者在目的上具有高度的一致性与契合性。我国目前的绿色金融政策符合“促进型立法”的特点，因为绿色金融政策并不完全是一种强制性规范，在更多意义上是一种倡导性规定。我国绿色金融政策法律化的最佳形式应是“促进型立法”，因此，由绿色金融政策转化为“软法”或“绿色金融促进法”，是我国绿色金融政策法律化的合适路径。

当然，由于时机并不成熟和实践经验不足，目前要求制定全国性的“绿色金融促进法”并无太大的可能性。但是，绿色金融政策转化为法律还有两种可能的路径：一是采取分别修法的形式，即对《商业银行法》、《证券法》或《保险法》等进行修改时，加入绿色信贷制度、绿色证券制度以及绿色保险制度的内容，即“金融法的生态化”的法律化路径。但这种立法模式，在目前似乎也不太现实，理由在于我国绿色金融政策还处于试点和摸索阶段，缺乏绿色金融制度实施的实践经验，而我国在立法上采取的“成熟一个制定一个”的立法策略，因此这些制度要进入各个金融单行法的可能性并不太大。因此，对于绿色金融政策转化为法律而言，可能性最大的一种路径，就是在“两型社会”试验区中，通过省级人大制定“绿色金融促进条例”，这是一种比较好的立法策略。

(二)绿色金融政策法律化的法理基础

在“两型社会”综合试验区中，通过省级人大来制定“绿色金融促进条例”，既具有现实性和必要性，也具有正当性与合法性。如前所述，绿色金融制度与“两型社会”的目标完全一致，都致力于环境友好型和资源节约型社会的建设，同时，推行绿色金融制度，有利于建成“两型产业”从而促进“两型社会”的建设，因此，制定“绿色金融促进条例”，有利于在“两型社会”综合试验区内推动“两型社会”的建设。另外，在“两型社会”建设中通过“绿色金融促进条例”，来推动绿色金融制度的实施，也是在“两型社会”综合试验区进行金融制度创新的一种途径，是践行金融创新理念和权限的一种积极措施。当然，这种金融创新理念应具有正当的法理基础。

社会政策的制定与实施篇11

［中图分类号］ F275 ［文献标识码］ A ［文章编号］1003－3890（2007）01－0012-05

新型农村合作医疗政策是中共中央、国务院为贯彻和落实以人为本的科学发展观，适应社会主义市场经济发展要求，解决农村居民因病致贫、因病返贫问题而制定并实施的一项重大战略决策。这项政策自实施以来，各级政府投入了巨大的人力、物力和财力资源，影响面波及中国内地所有省份和数亿农民，政策实施的成效将直接关系到农民群众的健康和福祉、关系到农村劳动力素质的改善和提高、关系到农村的稳定与和谐社会目标的实现。因此，从政策科学的角度对新型农村合作医疗政策及其执行情况进行综合评价与分析，并运用政策科学的理论和方法研究政策运行过程中出现的相关问题从而提出对策和建议具有重要的现实意义。

一、新型农村合作医疗的政策学特征评析

新型农村合作医疗制度是指由政府组织、引导和支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。2002年10月，中共中央、国务院在《关于进一步加强农村卫生工作的决定》中明确提出，要在全国农村“逐步建立新型农村合作医疗制度”，到2010年实现在全国建立基本覆盖农村居民的新型合作医疗制度的目标，新型农村合作医疗政策正式出台。2003年1月国务院办公厅转发了卫生部等部门《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》的通知，新型合作医疗政策以310个县市的试点为先导在全国范围内全面实施。从政策科学分析范式的规范视角进行考察，新型合作医疗政策具有如下特点。

1. 政策制定中注意试验、试点，坚持从群众中来到群众中去、由点到面、循序渐进的决策原则。合作医疗制度是中国人民的独特创造，在世界其他国家和地区没有成功的经验可供借鉴，没有成功的范例可供学习。这种脱胎于农民群众自发的合作医疗实践的医疗保障制度，是群众智慧和经验的结晶，是广大群众依靠集体力量团结协作、共渡难关的朴素的制度设计思想和制度实践的总结、升华与政策重构。因此，新型农村合作医疗政策在制定过程中注意向群众学习经验，坚持从群众中来到群众中去，充分吸取广大群众在实践中的经验和教训。与此同时，新型合作医疗政策和传统的合作医疗政策相比又有着明显的不同，政府对医疗合作事业的资金支持力度明显增强。对于这样一种耗资巨大、影响广泛的公共政策，必须科学规划，审慎决策。新型合作医疗政策在制定的过程中十分注意试验、试点工作，先在全国选取若干省份、又由各省选择若干县市作为试点进行前期试验。在推进试点工作的同时，注意总结经验，由点到面、循序渐进地加以示范、推广。在试点工作中，各地确实涌现出一些好的做法、好的经验并起到良好的示范作用。如为解决贫困地区合作医疗资金筹集困难的问题，江苏省赣榆县通过滚动式预交费制度破解了这一难题；为解决资金管理困难、资金运行风险大、管理成本高的问题，河南省新乡市积极推行官办分离、由保险公司负责资金运作的办法，起到良好的示范作用。由此可见，这种注意试验试点、坚持从群众中来到群众中去、由点到面、循序渐进的决策原则――中国特色的政策制定思想在新型农村合作医疗政策制定过程中得以全面体现并发挥了积极的作用。

2.在执行阶段注意政策的层次性和地区差异，强调逐级配合、因地制宜。新型农村合作医疗政策既强调总体目标的统一性，又强调政策实施的层次性和具体地区的差异。该政策在具体实施中根据各地的经济条件、管理水平和农民的意愿，注意因地制宜地实行各种形式的合作医疗制度，如东部有条件的地区可试行医疗保险制度，西部条件较差的地区要加大财政支持力度、扩大医疗救济范围；合理确定享受医疗保障的范围、标准和医疗费用的报销比例，并且允许各地根据实际情况进行试验，从而探索出适合本地合作医疗发展规律的政策措施。这极大地调动了各级地方在政策执行中的积极性和能动性，也充分考虑到各地政策资源供给的现实情况，从而为各地顺利地贯彻执行新型农村合作医疗政策提供了较大的灵活空间，有利于本地经济与社会科学、协调地发展。

3. 在执行阶段注意增强和提高政策动员的力度与水平，为顺利推进政策实施创造了良好的氛围。胡伟教授曾经指出，在当代中国政府过程中，政策执行功能通常是与政治动员紧密结合在一起的，所谓政策动员即运用大众舆论和宣传教育等政治社会化手段调动民众对执政者及其政策的认同、支持和配合，从而加强政治体系的施政能量，促进政策的贯彻执行[1]。当前推行的新型农村合作医疗政策也十分注意利用各种宣传和教育方式增强并提高政策动员的力度与水平。如各地广泛采用散发广告彩页、张贴标语口号、举办专题电视栏目和报纸栏目、现场咨询问答等形式宣传新型合作医疗政策的相关内容，帮助群众了解合作医疗的运作方式和筹资补偿模式，并用干部带头的办法给农民群众提供示范，打消农民群众的各种顾虑，形成相对强势的政策动员效果，制造良好的政策执行氛围。

二、新型农村合作医疗政策的执行现状及政策运行中产生的问题

新型农村合作医疗政策自2003年下半年全面实施以来，已在全国641个县（市、区）顺利推进，有1.63亿农民参加[2]。各试点地区取得了积极成效，新型农村合作医疗制度运行机制初步建立，越来越多的农民得到了实实在在的好处，受到广大农民的欢迎。这种政策执行效果与该政策自实施以来，各级各类政策执行主体狠抓落实、广泛宣传、全面动员是分不开的。中央政府和县级以上地方政府的配套资金大多能够保证到位，而且基本做到了专款专用，为新型农村合作医疗制度的建立和发展提供了相对稳定的政策资源。上述因素的共同作用使新型农村合作医疗政策得以顺利执行，并取得初步成效。但就新型农村合作医疗政策的运行现状来说，也存在着诸多问题，集中表现在如下4个方面。

1.政策对象对合作医疗政策的认知度较低，对政策执行主体的认同感较弱，从而制约了政策执行中的关键变量――参合率的提高。新型农村合作医疗作为一种带有保险性质的医疗保障制度，农民参加的人数越多，社会化程度就越高；新型农村合作医疗参合率越高，政策失败的风险就越小，农民受益面就越大，其医疗保障功能就越强。参合率的高低直接决定着新型农村合作医疗政策的成败。但是，在中国部分农村地区普遍存在着农民参合率相对较低的问题，这无疑制约了政策目标的实现。在影响农民参合率的诸多因素中，政策对象的政策认知度和对执行主体的认同感是两个关键因素。对于非强制性的政策执行过程而言，政策对象准确的政策认知是政策执行取得良好绩效的关键。然而，在中国农村地区，由于一大部分农民群众的文化素质相对较低，对合作医疗政策较为复杂的筹资和补偿模式与测算方法理解起来有一定的困难，从而影响了他们的政策认知。与此同时，由于农业税费免征政策实施以前各地农村普遍存在的乱收费乱摊派问题，这无疑影响了农民群众对作为新型农村合作医疗政策执行主体的各地基层政府和社区组织的信任度和认同感，使农民很容易将其与传统的收费项目联系起来，从而影响其参合意愿。另外，农村合作医疗制度几经兴衰，政策的稳定性和连续性较差，使政策对象对政策失败的风险存在着认知惯性和认知偏差，这也不利于农民参合率的提高。

2. 政策执行过程中急于求成，执行方式过于简单，且缺乏有效的政策评估与监控机制，以指标定政绩的现象较为严重。新型农村合作医疗政策在出台时明确规定，政策执行中应坚持自愿参加的原则，充分尊重作为政策对象的农民群众的意愿。但由于党中央、国务院高度重视新型农村合作医疗政策的实施成效，党和国家领导人多次表态要求各地认真贯彻落实，从而使政治权威层的人格化因素渗透到政策执行中；与此同时，中央全会在有关新型农村合作医疗的决定中曾明确要求到2010年，实现在全国建立基本覆盖农村居民的新型农村合作医疗制度的目标，这无疑给各地的政策执行者施加了较大压力，在缺乏明确有效的政策评估和监控机制的情况下，消极的政绩观开始占据政策成效检验的主导地位，从而导致基层政府在政策执行过程中急于求成，重指标、压指标、以完成指标的多少体现施政绩效的不良现象。各地政府为了早出政绩、多出政绩往往采取简单的政策执行方式，甚至以命令的形式要求农民参加合作医疗，从而损害了农民群众的积极性，扭曲了合作医疗政策的目的和初衷。

3. 政策执行过程中的利益博弈导致政策执行结果的“逆向选择”现象。利益是公共政策制定和执行中的关键因素。政策执行过程是一个利益重组与选择的过程，是各利益相关方之间竞争、妥协、折冲、合作从而追求自身利益最大化的博弈过程。新型农村合作医疗政策的执行也必将伴随着中央政府、地方政府、基层社区组织、医疗服务机构与农民个人等利益主体之间的博弈，其中最重要的是各级政府与农民个人之间的利益博弈。在这种博弈关系中，政府是以出让现实利益从而追求更长远的政治与社会效益为目的的，但其前提是农民个人也必须暂时出让一小部分自身利益，以此来实现互助与共济的宗旨。但在以大病医疗统筹、保大放小为主要形式的新型农村合作医疗中需要注意的问题是，每个人发生大病的概率并不像小病那样高，而且发病概率也存在着极大的不均衡性。因此在自愿参加原则的指导下，农民个人权衡资金投入与回报时极易受短视行为的影响，最终导致低风险人群较少参加合作医疗、高风险人群积极参加合作医疗的“逆向选择”现象，进而造成合作医疗范围内互助共济、共同承担大病风险能力的削弱，同时也使政府部门为保证合作医疗政策的顺利执行必须出让更多现实利益，从而付出更多的政策成本。

4.当前在中国部分农村地区以农民群众的互助、合作意愿为主要表现形式的社会资本发育不良，小农经济思想回归，从而形成不利于新型农村合作医疗制度推广的政策环境。政策系统是一个同外部环境不断发生联系与作用的开放系统，政策环境不仅规定了政策的内容，而且也深深影响政策的执行和实现的程度。……因此，环境起着决定政策执行效果的重大作用[3]。而社会资本是由公民的主要与信任、互惠和合作有关的一系列态度和价值观构成的。……是使人们倾向于相互合作、去信任、去理解、去同情的主观性世界观所具有的那些特征[4]。作为一种由政府支持、农民群众与农村经济组织共同筹资，在医疗上实行互助互济的保障机制，新型农村合作医疗制度的顺利推行离不开以互助、合作、共济意识为主要表现形式的农村社会资本的良性发育。但在当前部分农村地区，由于集体经济合作机制的弱化，小农经济的部分特性开始回归，以家庭和亲缘群体为范围的合作、互助发展良好，但在更大范围内体现集体合作精神的社会资本普遍发育不良。这种趋势在医疗保障中表现为农民群众普遍注重家庭保障，认为个人生病靠自家的思想观念根深蒂固，亲缘群体外的共济、合作、互助观念淡薄。这无疑营造了不利于新型农村合作医疗政策顺利执行的政策环境，而且在当前合作医疗政策执行的现实中也极为明显地表现出来。

三、政策科学视角下完善中国新型农村合作医疗政策的建议

为了更好地完善中国新型农村合作医疗政策，优化政策过程，解决政策实施中出现的相关问题，改善政策执行效果，从而顺利地实现新型农村合作医疗政策的既定目标，笔者从政策科学的视角加以考察，认为应采取如下举措。

1. 继续推进政策试点工作，建立政策制定中的良性互动与反馈机制，促进政策制定的科学化。当前，尽管新型农村合作医疗政策已在全国稳步推进，但一些与政策实施密切相关的重点和难点问题在政策制定过程中还需要继续深入地探索。如合作医疗资金的筹集方式、资金管理机制、报销补偿比例及医疗费用报销途径等问题都是各试点地区在政策执行中面临的实际难题，如果不加以妥善解决必然影响新型农村合作医疗政策在更大范围内的实施成效。因此，继续推进政策试点工作，积极总结试点地区在政策执行中的经验教训，形成政策制定层与试点地区良性的互动与反馈机制对于在全国范围内及时调整政策内容，促进政策制定的科学化具有极其重要的现实意义。

2. 在政策制定和执行中扩大农民参与，促进政策制定和执行的民主化。在政策制定和执行中扩大公民参与是当前政策过程的普遍发展趋势。扩大政策过程中的公民参与，而且为了探求社会中的真知灼见，各种观点都应该表达出来。显然，在这种模式下，决策很不容易也不可能很快做出。但参与这种民主优势以及解决政策问题所产生的创新理念，使得额外花费的时间和资源具有了正当性[5]。就新型农村合作医疗政策来说，其政策设计的基本思想来自广大农民群众长期的自发实践和制度创新。因此，扩大政策制定中的农民参与既有利于提高政府过程的民主化，也有利于促进政策制定的科学化。与此同时，合作医疗政策的落脚点还是农民群众的互助共济，与农民群众的切身利益紧密相联。这表明扩大农民群众在新型农村合作医疗政策中的参与范围是民主政治的客观要求，而且也是推进政策顺利执行的重要方面。农民群众的政策参与可以包括举办听证会、召开政策座谈会、邀请农民代表参与政策制定、民主监督政策执行、民主管理合作医疗资金等形式。

3. 明确政策执行主体责任、创新政策执行方式。新型农村合作医疗制度与传统的合作医疗制度相比，一个显著的不同就是明确了政府在合作医疗中的责任。具体表现为，在中西部地区建立新型农村合作医疗制度的启动阶段，各级政府的资金支持力度一般要求达到总需资金的2/3强。这种采取公共财政专项拨款形式帮助农民建立新型合作医疗制度的政策设计原则加大了政策执行主体即政府的责任，体现了公共政策的资源调节与再分配功能。因此，各级政府尤其是地方政府在政策执行中必须明确责任并勇于承担责任，将贯彻落实新型合作医疗政策作为政府工作的重要内容并辅以充分的政策资源予以配套。与此同时，各级政府为顺利落实政策还要不断创新政策执行方式。农村合作医疗本身是一项探索性的事业，与其相关的一系列制度都需要在实践中进行创新。这就要求各地根据合作医疗事业的发展规律和本地实际探索新的政策执行方式，加快制度创新步伐。如河南省新乡市实行官办分离、由保险公司负责农村合作医疗的资金管理和日常运作的做法就是值得肯定的政策执行方式创新。只有不断加快政策执行方式的创新步伐，才能早日实现新型农村合作医疗政策造福绝大多数农民群众的目标。

4.因地制宜地制定科学合理的政策评估标准，建立健全政策监控机制。一个完整的政策过程，除了科学合理的制定和有效的执行外，还需要对政策实施的效果进行评估和监控。在新型农村合作医疗政策执行的过程中之所以出现部分地区的政策执行者急于求成、以指标定政绩的现象，归根结底就在于新型农村合作医疗政策在制定的过程中尚未制定一套科学合理的政策评估标准，致使不良政绩观主导部分地区合作医疗政策评价过程，从而出现部分地区不尊重农民意愿、不尊重合作医疗发展规律以指标定绩效现象。因此，制定科学合理的政策评估程序和指标显得十分必要。新型合作医疗政策的评估程序与评估指标必须遵循合作医疗的发展规律、尊循农民群众自愿参加的原则，科学制定并通过试点地区进行试验推广。与此同时，在新型农村合作医疗政策的执行过程中还要注意建立健全政策监控机制，及时掌握政策执行中的各种信息，监督政策主体依法行政，防止政策执行过程中出现偏差，尤其要注意通过政策监控顺利并维护各级政府在农民群众中的形象和信誉，提高群众对合作医疗的满意度。事实上，评估和监控环节是政策过程中必不可少的阶段，新型农村合作医疗政策中的评估和监控机制缺位是前述问题的一个重要根源，因此必须加以重视。

5. 必须加强配套政策措施的制定和执行，逐步建立起以新型农村合作医疗为中心、相互配套的立体化政策网络。（1）制定与新型合作医疗配套的农村劳动力流动政策，确保外出农民能方便就医，并享受应有的合作医疗保障。各级政府要从方便外出劳动者就医的角度制定符合各地实际的医疗补偿和保障办法，避免农民工群体成为新型合作医疗的盲点。（2）制定与新型农村合作医疗政策相配套的农村贫困人口医疗救济和扶持政策。中央和地方政府要从帮助贫困人口脱贫致富的整体布局中规划医疗救济的具体方案，帮助贫困人口早日摆脱贫困。（3）加快制定针对农民群众的其他社会保障政策，减轻新型农村合作医疗政策的实施压力。虽然医疗保障是农村社会保障中的一个重要方面，但不是理想状态的农村社会保障体系的全部。随着社会主义新农村建设步伐的加快，随着工业反哺农业战略的逐步推进，依靠政府的资源调节和政策投入，在农村逐步建立多种类、多层次的社会保障体系无疑是解决三农问题的根本措施之一。这就要求各级政府共同努力加快农村地区多层次的社会保障体系建设，逐步形成符合农村实际的养老保障体系、低收入救济体系等，从而减轻新型农村合作医疗的政策的实施压力，在农村地区早日实现“人人享有初级医疗卫生保健”的目标，改善农民群众的健康状态况，提高农民群众的生活水平。

［参考文献］

［1］胡伟.政府过程［M］.杭州：浙江人民出版社，1998.

［2］王军.2005发展报告：政府更透明，医疗争议中前行［N］.望新闻周刊，2005-12-21.

社会政策的制定与实施篇12

刑事政策是一个国家权力机关对已然、未然的犯罪行为的反映。我国正处于转型时期，转型时期的刑事政策是一个值得研究的问题。本文从界定刑事政策的概念入手，试图对我国转型时期的刑事政策进行综合研究。

一、刑事政策的概念与范围

刑事政策的概念与范围中外学者没有取得一致意见，以致于有多少研究者就有多少种定义。总的来看，国内外都有广义说、狭义说、折中说三种观点。但三说的区分标准很模糊，往往因研究者而异。目前我国对这个问题的研究比较有影响的主要是卢建平教授、曲新久教授以及刘仁文博士。

（一）刑事政策的概念与范围的争论点

刘仁文博士认为，关于刑事政策的概念与范围在以下几个方面存在分歧：第一，刑事政策的主体。是国家、国家机关，亦或包括政党甚至社会团体？还是应当将主体定义为社会整体？如果是后者，那么除了国家机关、社会组织外，公民个人是否属于刑事政策的主体？第二，刑事政策的范围。是仅限于立法领域，还是包括司法等领域？是仅仅限于刑事法律领域，还是包括社会政策领域？如果包括社会政策领域，“社会政策”的范围如何界定？第三，刑事政策的手段。是限定在刑罚范围内，还是进行进一步的扩充？如果扩充的话，扩充的范围如何？是扩展到与刑罚制度相联系的有关制度如保安处分等，还是扩展到能够抑制犯罪的所有手段和措施？第四，刑事政策的目的。是单纯为了预防、控制和惩治犯罪呢还是也包括对犯罪嫌疑人和犯罪人的权利保障？亦或有更高层次的目的？等等。[1]

（二）目前我国学者关于刑事政策的概念与范围的观点

1、卢建平教授的观点

卢建平教授从刑事政策学的研究对象或范围方面讨论了刑事政策的概念与范围。他认为，目前西方学术界主要有广义说、狭义说和折衷说。[2]

第一，“广义的刑事政策学”。瑞典法学家内尔森教授认为：刑事政策就是一个国家的社会总政策中专门处理犯罪问题的那部分；刑事政策是社会政策的组成部分；刑事政策应该与自由、平等、团结、安全等社会发展目标联系起来，应鼓励社会多方面的宏观范围的参与，而不应仅仅依赖传统的刑法武器或刑罚。联合国社会防卫研究所主任柯恩兹也认为，刑事政策学不能忽略法律制度或惩罚制度以外的一切与犯罪现象有联系的因素。法国巴黎法律、经济和社会科学大学教授勒瓦瑟强调，刑事政策学也应该研究社会问题，也应包括“社会预防”。

第二，“狭义的刑事政策”。德国著名法学家耶赛克、意大利罗马大学教授瓦沙利以及米兰大学教授卢伏伦等人主张，考虑到研究人员与研究条件等方面的原因，刑事政策学不可能研究所有与犯罪现象有关联的社会问题（诸如就业条件、失业、社会保障等），刑事政策学的研究对象就是与犯罪作斗争的各种方法，这些方法既可以是立法的和行政的，也可以是司法的；但他们的出发点是共同的，即对犯罪的一般预防、特殊预防和惩罚。瓦沙利教授更强调应将刑事政策学同社会政策或社会预防区别开来，因为刑事政策学的研究对象是处罚制度，当然也包括犯罪原因；但这些犯罪原因主要应从对某几种类型的犯罪或罪犯的研究过程中去找寻。

第三，“折衷说”。波兰华沙大学法学教授安德烈耶夫等人既不主张将刑事政策完全划到社会政策中去，也反对那种认为刑事政策学就是“研究刑法或刑事措施的科学”的观点。法国著名法学家马克·安塞尔更进一步强调刑事政策学研究对象的双重性。在他看来，刑事政策学首要的研究对象就是刑事政策本身，这个刑事政策应是实在的，应是可以或已经在特定国家付诸实施的；换言之，刑事政策学首要的任务就是将刑事政策作为一个社会现象来研究。在此意义上说，刑事政策学首先是一门研究科学。其次，从应用的或实践的立场出发，刑事政策学应在观察、研究的基础上提出一整套合理有效的打击犯罪、保护社会的战略战术。如此看来，刑事政策学又不仅仅是一门科学，它同时又是组织反犯罪斗争的艺术或战略。马克·安塞尔关于刑事政策学研究对象双重性的理论在当今西方刑事政策学界占据了主导地位；他由此提出的刑事政策学的研究范围也得到了西方学者的普遍赞同。现今西方最流行的刑事政策的定义表述为：“从认识论的角度看，刑事政策是对犯罪现象的综合分析，对犯罪现象以及与违法犯罪行为作斗争的方法措施的解析；它同时也是建立在一定理论基础之上的旨在解决广义的犯罪现象的打击与预防所提出的问题的社会和法律的战略。”

从折衷说的观点出发，卢建平教授主张将刑事政策学变为“刑事政治学”比较合适。刑事政治学是对犯罪现象这一公共事务的认识与管理，处于战略的位置，地位较高，而刑事政策一词多指策略，地位相对较低。卢建平教授还主张刑事政策学研究的开展必然带来刑事法领域方法论的革命，主要是实行刑事法律科学的一体化，将刑事政策学、刑法、刑事诉讼法、刑法史、犯罪学、监狱学或行刑学、被害人学等在学科上进行综合或整合，同时也将刑事法学与宪法、行政法、民法、国际法、比较法、人权法等结合起来进行考察。

2、曲新久教授的观点

曲新久教授提出了刑事政策概念界定和学科建构的三定理，他将刑事政策定义为：国家基于预防犯罪、控制犯罪以保障自由、维持秩序、实现正义的目的而制定、实施的准则、策略、方针、计划以及具体措施的总称。他的刑事政策概念界定和学科建构的三定理是：立足于广义论的立场，以政策科学知识为背景，形成刑事一体化的思想。[3]具体说来：

第一，刑事政策概念的界定应当立于广义论的立场上进行，并且需要保持刑事政策之“刑事”特性，需要大致明确其与社会政策的界限，而不至于将刑事政策与一般公共政策混淆起来。广义刑事政策可以区分为刑事惩罚政策和社会预防政策两个基本方面。界定刑事政策的范围，区别刑事政策与一般社会政策的标准有两个，一是目的，二是权力，而权力的标准尤其重要。刑事政策围绕着预防、控制犯罪的目的而展开，并终止于权力所能到达的边际，权力所不能强制、控制、影响或者诱导的领域，不属于刑事政策的范围。换言之，国家、社会以至个人基于预防犯罪、保护社会、维持秩序的目的而对其他组织和个人形成的优势地位以及支配性影响的准则、策略、方针、计划以及具体措施等等内容，均属于刑事政策的范围。

第二，当代政策学的兴起，为我国刑事政策理论尤其是刑事政策一般理论研究提供了新的视角和资源。所以，我国刑事政策实践的特点决定了，政策科学不仅应当而且能够成为刑事政策学科建构的知识背景。

第三，刑事政策一体化思想，乃刑事政策理论的中心思想，按照这一思想，刑事政策被看成是同犯罪做斗争的准则、战略、策略、原则、计划和措施等的总称，是一个开放性的有机整体。刑事一体化的思想既不是将刑事政策包含于刑事法学之中，也不是将刑事法学包含于刑事政策学之中，刑事政策学与刑事法学有着密切的联系，又有着重大的区别。刑事一体化思想应着重从以下三个方面把握：首先，刑事政策的范围已经远远地超出了刑事法律的范围，并构成对于刑事法的指导。刑事政策超出了刑事法，但不是简单而直接地包括刑事法，而是为刑事法学提供指导性知识。刑事政策对于刑法规范的适用获得了指导地位，尽管这一地位是相对的而非绝对的。其次，刑事政策学不是规范学科，而是提供综合性和跨学科知识的科学。刑事政策不仅构成对刑事法的指导，还具体地表现为有目的地适用法律的具体政策性规则和措施、做法，因而又比刑事法律更具体、更灵活，表现出艺术创造性。换言之，刑事政策实践不仅需要理性知识，更需要超理性的直觉、判断、灵感。最后，刑事政策学最为重要的价值在于其批判性和建议性。就广义刑法而言，无论是对于实体刑法、还是刑事诉讼法，还是刑事执行法，刑事政策均立于批判的立场。刑事政策学就是提供批评和建议的学科，而且，它不仅不应满足于对现行刑法提出批评和建议，而且还不应当满足于既定的政策和政策趋向，它对刑事政策自身也展开批评和建议，因而批评性和建议性是刑事政策的突出特征，也就是说，刑事政策分析与研究旨在解决问题，其特点在于它是问题驱动型的；刑事法学的研究是学科性研究，其特点在于它是知识驱动型的。

3、刘仁文博士的观点

刘仁文博士认为，刑事政策是指代表国家权力机关的公共机构为维护社会稳定、实现社会正义，围绕预防、控制和惩治犯罪所采取的策略和措施，以及对因此而牵涉到的犯罪嫌疑人、犯罪人和被害人所采取的态度。[1]该定义包含或隐含了以下几方面的具体涵义：

第一，刑事政策的内容从总的方面看，包括三个基本方面：第一方面是如何有效地预防、控制和惩治犯罪，这是刑事政策的首要内容。这一点大多数学者的看法应当是相似的，预防着眼于未然，惩治着眼于已然，而控制则着眼于将已经出现或已经有一定规模的犯罪现象控制在最低限度。第二个方面是如何对待犯罪嫌疑人和犯罪人。这一点可能不是所有的学者都同意。刑事政策第三个方面的基本内容是对犯罪被害人的关注。

第二，刑事政策的根本目的是维护社会稳定、实现社会正义。

第三，刑事政策的决策主体是代表国家权力的公共机构。从最终的决定权来看，刑事政策仍然是被国家权力所垄断的。

第四，刑事政策是一个系统。从结构看，它是由总体刑事政策和具体刑事政策、全国性刑事政策和区域性刑事政策、长期性刑事政策和临时性刑事政策等组成的有机整体。从范围看，它不仅包括刑事立法政策、刑事司法政策、刑事执行政策，还包括刑事社会政策。从手段上看，它不仅不限于刑罚手段，也不限于与刑罚相关联的手段如保安处分等，而是包括预防、控制和惩治犯罪的一切手段，以及对待犯罪嫌疑人和犯罪人、改善犯罪被害人处境的相应手段。从中心词看，它落脚于“策略”和“措施”，前者可以说是宏观上着眼，后者可以说是从微观上着眼，它们是国家对犯罪现象及犯罪嫌疑人、犯罪人和犯罪被害人的整体反应。

第五，刑事政策存活于过程中。从刑事政策问题的出现与形成，到刑事政策决策的制定及其合法化，再到刑事政策的执行、刑事政策的监控、刑事政策的评估，最后到刑事政策的继续、调整或终止，这是一个动态的、完整的过程，刑事政策就存活于这样一个过程中。

在刑事政策范围方面，刘仁文博士持广义说，认为包含了以下三方面的基本含义：

首先，刑事政策不仅包括对犯罪的预防、控制和惩治，还包括对犯罪人、犯罪嫌疑人和犯罪被害人的态度。

其次，刑事政策不仅包括刑事立法政策，还包括刑事司法政策、刑事执行政策和刑事社会政策。

刑事立法政策，是指在进行刑事立法时所奉行的政策。包括刑法立法政策，刑事诉讼法立法政策，还可以包括刑事执行法立法政策以及相关的刑事社会立法政策。或者从另一角度看有实体方面的政策和程序方面的政策，价值层面的政策和规范方面的政策，抑止犯罪的政策，保障犯罪嫌疑人、犯罪人的政策和保护被害人的政策。

刑事司法政策，是指在刑事司法活动过程中所奉行的政策，它主要涉及侦查、起诉和审判三个环节。包括党和国家从全局上确立的刑事司法政策，侦查机关的刑事司法政策，检察机关的刑事司法政策，人民法院的刑事司法政策。

刑事执行政策，是指在刑罚和某些刑罚制度的执行阶段所奉行的政策。主要包括监禁刑的执行政策，社区刑（包括管制、缓刑、假释和监外执行）的执行政策，死刑和死缓的执行政策。

刑事社会政策是一种除去刑事立法政策、刑事司法政策、刑事执行政策之外的，与社会治安和刑事犯罪有关的公共政策。这种公共政策可以涵盖社会生活的方方面面，包括政治、经济、文化等各个领域。主要包括与社会治安和违法犯罪直接相关的刑事社会政策（如社会治安综合治理、收容遣送、“双规”）以及与社会治安和违法犯罪间接相关的刑事社会政策（如户口政策、贫富政策）。

再次，刑事政策之“刑事”亦应作广义理解。首先，不仅对构成刑法意义上的犯罪所作出的国家反应属刑事政策范畴，而且对那些虽然不构成刑法意义上的犯罪、但属于犯罪学上的犯罪行为所作出的国家反应也属刑事政策范畴。而且，象对危害社会的精神病人采取防护措施等也属于刑事政策的范畴。其次，不仅对真正意义上的犯罪嫌疑人、犯罪人和被害人所采取的态度属于刑事政策的范畴，而且对那些虽然不属于刑法意义上的犯罪嫌疑人、犯罪人但受到国家某种限制或剥夺人身自由或财产处罚的人（如被劳动教养者、被收容审查者、被收容遣送者、被强制戒毒者和被强制收容教育者等等），以及对那些虽然不属于直接犯罪的被害人但由于某种原因陷入困难境地的人（如受灾受难者、失业下岗者）所采取的态度，也都属于刑事政策的范畴。

（三）笔者的初步看法

卢建平教授、曲新久教授以及刘仁文博士三位学者在刑事政策的很多基本问题上都比较一致，基本上都持广义说，主张以刑事政策为中心建立刑事学一体化的方法论，其中刘仁文博士的观点更加全面。这反映了我国学者对刑事政策的看法正在逐渐趋于一致。综合三位学者的观点，我们可以归纳出刑事政策的概念与范围以及相关问题。

第一，刑事政策是指国家权力机关及其授权机构为维护社会稳定、实现社会正义，围绕预防、控制和惩治犯罪对治安违法分子、犯罪嫌疑人、犯罪人和被害人所采取的战略、策略和措施的总和。

第二，刑事政策的范围不仅包括刑事立法政策，还包括刑事司法政策、刑事执行政策和刑事社会政策。刑事社会政策与其他社会政策的区别标准主要是“权力”与“目标”。

第三，刑事政策是刑事学一体化思想的核心。刑事学一体化思想是刑法学发展的逻辑结果。人类社会自从有了刑罚后，可以说就遵循了刑事一体化，只不过这是在刑法学没有成为一门独立的学科以前的不自觉状态。近代刑法学成为了一门独立学科后，犯罪学、刑事诉讼法学纷纷独立，于是学者们各自为阵。刑事政策学作为一门学科出现后，人们开始意识到建立刑事一体化的刑事学体系的重要性。在我国，老一辈学者甘雨沛、储槐植先生首先提倡，卢建平教授、曲新久教授、梁根林博士等也大力主张。刑事一体化思想也是西方三大法学流派逐渐相互吸收在刑事学领域的反映。刑事学对正义的追求、对规范的解释都必须在刑事法的适用中体现出来，指导、影响刑事法适用的重要因素就是刑事政策。法社会学在本世纪的发展、犯罪问题日益突出的现实逐渐将刑事政策推到了显学的地位。犯罪学、刑法学、刑事诉讼法学、行刑学在学科独立的同时开始关注彼此之间的联系，逐渐走向一体化，力求刑法适用的最佳社会效果。刑事学逐渐成长为体系完善、逻辑严密、内外协调的有机整体，刑事政策学则是这一体系的核心。刑事政策对刑事法的运用有导向功能，它可以促进、扩张、限制刑事法的运用。以刑事政策学为导向，以刑法学为主体的刑事一体化成了刑事学的最基本的方法论。所以建立在广义论、政策科学和决策科学基础上的刑事政策学必须以刑事一体化为基础。

第四，刑事政策毕竟是国家权力机关的公共政策，与法治国家的刑事法律如何协调，以取得最佳实施效果，是一个难以解决的问题。一般认为刑事政策具有灵活性的特点，与刑事法律之间是指导与被指导的关系。笔者认为，首先，刑事政策必须以宪法为依据，违背宪法的刑事政策应该归于无效。但这里有两个问题：一是刑事政策本身可以对宪法的解释和运用产生重大影响，如上世纪60年代美国刑事司法革命就是在刑事政策引导宪法适用的背景下发生并取得巨大成绩的。在这种情况下，如何判断在刑事政策影响下对宪法的修改、解释、适用是否违宪从而判断刑事政策的效力？二是如果宪法本身欠缺法治因素，不是或者说不完全是“宪政”意义上的宪法的时候，如何解决刑事政策与宪法的冲突问题？笔者的初步看法是这两种情况下还是应该以宪法为依据，在刑事政策影响下对宪法修改、解释只要严格遵循了程序主义原则则对宪法修改、解释具有合法性。其次，刑事政策必须受罪刑法定原则、罪刑相适应原则、平等适用刑法原则、刑罚谦抑原则、无罪推定原则、程序法定原则、辩护原则以及证据裁判原则等的约束，并符合公正、人道的法哲学理念。

二、转型时期的社会特点与违法犯罪特点

（一）社会转型含义及特点

社会转型是指社会中的人、社会整体结构（政治、经济、文化、意识形态）的整体性、结构性的变迁与发展。当代中国社会转型是指当代中国社会中的人、中国社会整体结构（政治、经济、文化、意识形态）的整体性、结构性的变迁与发展，即从传统社会向现代社会、从农业社会向工业社会和信息社会、从封闭性社会向开放性社会的整体性、结构性的社会变迁和发展。

从这个定义来看，社会转型的主体是从事现实历史活动的实践的人；社会转型的本质是人与社会整体结构发生质的变化，而成长为另一类型；社会转型的基本内容是经济市场化、政治民主化、文化多元化、意识形态多样化、社会中人的地位主体化、自由化以及人的观念和物质水准的现代化；社会转型的最终基础是生产力的变革，即从农业社会向工业社会、信息社会的转变；社会转型的目的和意义，是促进人的全面发展和社会的全面进步；社会转型的过程是一种特定的传统因素与现代因素此消彼长的进化过程和整体性的社会发展的动态过程。[4]社会转型的方式有自下而上的自然演化型和自上而下的理性建构推动型，我国当代社会转型属于后者。

社会转型一般具有整体性、复杂性与过程性或者说长期性的特征。20世纪下半叶中国的社会转型，大致可分为建国后的30年和改革开放以后的20年这样两个阶段。当前中国的社会转型一般以中共十一届三中全会为开端，社会转型的特征除上述外还有高度的自觉性和计划性、高度的系统性和配套性、全方位的大开放性和赶超跳跃性、复合性、非规范性、不确定性和弱防护性、政治与经济转型的不协调性等。

（二）转型社会的特点

社会转型要经历一个或长或短的过渡时期，这种过渡时期就是社会转型期，处于转型期的社会可称之为转型社会。

关于当代中国转型社会的特征，有学者归纳为：社会阶层的分化和利益结构的重组；传统权威的流失和社会权力的转移；社会制度（体制）的变迁和社会发展方向的变化；社会群体之间、个体之间、不同的社会力量之间的竞争和冲突加剧；信仰的危机和价值观的多元化；社会心理的焦虑和迷惘。[5]

笔者同意该观点，但从另一抽象的、宏观的角度看，制度短缺以及由此而造成社会失范的普遍性、为解决制度短缺而实施的制度的超前性、缺乏操作性以及社会违规、违法行为的普遍性才是当代中国转型社会的鲜明的更深层次的总特征。

第一，制度短缺。制度短缺反映的是制度供给与制度需求之间的关系，在一个社会给定的宪法秩序和规范性行为准则前提下，权力中心或制度供给主体提供制度安排的数量和质量都可能出现不足的现象。当前我国社会转型存在的制度短缺主要是制度供给不足型短缺。其根本原因主要有：制度供给的数量不足引起制度短缺；制度供给主体由于制度供给或创新的意愿和能力不足而引起的制度短缺；制度供给主体在具体执行和实践制度安排方面的能力和意愿不足而引起的制度短缺。同时制度供给还受如下条件的约束：宪法秩序的约束；制度安排的成本约束；财政收支的约束；分利集团化的约束；文化背景和意识形态的约束。[6]因而制度短缺在当代中国转型社会具有必然性。

第二，社会失范的普遍性。由于当代中国转型社会制度的有效供给不足，制度短缺而造成社会失范的普遍性。个人行为如何与集体行为相一致成了大问题。学者认为，转型社会的良性发展需要制度整合（法律整合、权力整合，包括对制度的认同）和道德整合（包括道德认同，即公民对社会道德信仰体系、规范要求的善的肯定，及其自觉践履的现实倾向。）在现代文明社会，制度整合优先于道德整合，制度认同优先于道德认同。[7]然而在当代中国转型社会，对制度与道德的整合是一个长期的过程，制度有效供给不足，制度短缺是经常发生的情况，社会失范的普遍性由此不可避免。社会以前的规制体系难以承载新的任务，显规则在实际执行中不力，偏离正常秩序状态的潜规则以相对合理的姿态大行其道，过于超前的社会主流话语规则又以转型期的指导理论自居，整个社会往往处于规范不足的失范状态。

第三，大量新制度的超前性、缺乏操作性。我国的社会转型是基于外部压力而发生的自上而下的理性建构型方式，往往缺少自然演进型方式所具有的经济基础和思想舆论基础，在这种情况下社会转型的任务更加艰巨。作为后发型发展中国家，我们从国外照搬了大量制度以解决制度短缺问题，但由于缺少研究，基础条件不具备，先进的制度与乡土中国社会固有的传统制度以及民间习惯规则不相协调，结果往往造成了传统秩序的破坏和新制度实际上的无效或者效力低微，给人一种“有法不如无法”的感觉，这进一步加剧了社会的无序。

第四，社会违规、违法、甚至犯罪行为的普遍性。由于社会发生结构性变化，利益重组与利益分化，同时由于人们按照合法、合理渠道实施其行为的条件欠缺，使得大量社会中人的行为往往失去行为方向，因而不可避免地出现大量违规、违法、甚至犯罪行为；同时由于社会失范的普遍性，新的规制体系往往采取更超前的规则，由此必然导致大量行为违规化、违法化、甚至犯罪化。不合秩序的行为越多，违反者必然会更加怀疑、淡薄规范，同时由于解决社会冲突固有的资源的有限性，大量的违规、违法、甚至犯罪行为没有得到及时处理，在被处理者的心理中也有不公平之感，这就削弱了新制度的权威性，加剧了进一步的违规、违法、甚至犯罪行为。

（三）转型社会的违法、犯罪特点

我国学者对社会转型期犯罪问题的研究，大都集中在经济发展与犯罪的关系和社会转型与犯罪增长的关系两个方面，主要有正比论、同步论、代价论和双重效应论四种理论观点。[8][P151]正比论认为，犯罪率与经济发展成正比；同步论认为，犯罪率的上升趋势与经济发展趋势呈同步状态；代价论认为，犯罪问题是社会转型要付出的代价之一；双重效应论（又称正负效应论）则主张，犯罪对社会转型既有正效应，也有负效应。四种观点各有一定道理，但不可否认，转型中的中国社会已经进入第四次犯罪高峰期，与转型前的中国社会相比，社会违规、违法、甚至犯罪行为在较长时间内具有一定的普遍性。犯罪现象具有一些新的特征：

第一，犯罪率持续“爬高”。自1949年以来，我国已经经历了五次犯罪高峰期①，目前正是第五次犯罪高峰期。这次高峰期在犯罪率急剧增长的同时，重大案件的上升幅度十分突出，犯罪的恶性化程度日益加剧。

第二，传统的普通犯罪类型继续恶性发展：以“拳”实施的严重侵犯人身法益的暴力犯罪增长较快，杀人、伤害、绑架、拐卖人口犯罪随“严打”的开展持续攀升；侵犯社会法益，危害公共安全的犯罪如爆炸犯罪、枪支犯罪增幅较大；为“钱”而实施的侵犯财产法益的刑事犯罪呈高发状态，抢劫、抢夺“双抢”犯罪、诈骗犯罪更加公开化、频繁化，盗窃几乎成为无所不在的、发案率最高、人们普遍担心的犯罪，综观近十年来我国刑事案件的统计数据，抢劫、盗窃、诈骗、抢夺等侵财型案件一直占刑事案件总数的75%以上；侵犯国家法益的由国家工作人员以“权”实施的贪污贿赂、渎职犯罪已经普遍化，对国家的管理能力，合法性与合理性形成了严重挑战。

第三，色情犯罪、毒品犯罪、黑社会犯罪等犯罪现象死灰复燃，恶性发展。特别是近年来，中国的黑恶势力发展很快，并迅速蔓延。南京大学专门研究黑社会现象的学者蔡少卿估计，中国黑社会性质组织成员至少有100万人左右。[9]黑社会犯罪即将成为对中国社会稳定和谐的社会秩序的最大威胁。

第四，新型犯罪，如破坏市场经济秩序的走私、金融、税收、知识产权、公司管理秩序、市场秩序等经济犯罪，计算机犯罪，恐怖犯罪等频繁出现，尤其是经济犯罪，几乎成了经济领域普遍性的“常态”行为。

第五，变态心理犯罪数量的增多。变态心理犯罪是指由于心理异常或变态而发生的犯罪行为。变态心理犯罪表现形式多种多样，常见的包括这样几种类型：（1）冲动性犯罪。即在某些情境中突然产生犯罪动机并迅速实施的犯罪行为，包括纵火狂性犯罪（纵火取乐），偷窃狂性犯罪（盗窃自己并不需要的财物，许多生活富裕的人进行的大量商店行窃行为可能就属于此类犯罪），其他多种形式的激情犯罪。（2）过剩犯罪。又称为“过度犯罪”。这是指在轻微刺激作用下产生异常强烈的情绪反应或暴怒发作，从而导致超出实现犯罪目的的必要限度，产生与其原因不相称的严重后果的犯罪行为。[10]

第六，共同犯罪特别是集团犯罪与单位犯罪日益增加。集团犯罪对整个社会秩序构成极大威胁。目前，许多影响恶劣、危害严重的大案、要案，多是犯罪集团所为。

第七，犯罪人构成呈现多元化格局。当代中国的犯罪现象主要集中在社会中下层和社会底层的农民、工人和社会闲散人员，但是，白领犯罪、上层社会的职务犯罪也呈明显上升趋势，其犯罪率甚至高于一般社会阶层的犯罪率；流动人口犯罪尤其是农民犯罪增多，成为社会治安的一大隐患；青少年犯罪比例较大且日益低龄化。

第八，犯罪区域扩展，在城市犯罪增加的同时，广大农村的犯罪现象也日益突出。

第九，犯罪形式趋向国际化，同步性越来越强。

三、转型社会刑事政策的选择

（一）建国以来我国刑事政策的演变

一般认为，我国现行刑事政策体系一般由惩办与宽大相结合、对严重刑事犯罪和严重经济犯罪依法从重从快打击（“严打”）、教育为主惩罚为辅、社会治安综合治理，以及对青少年犯进行教育、感化、挽救等等组成。其中，惩办与宽大相结合是指导刑事立法、刑事司法、刑事执行的基本刑事政策，社会治安综合治理是控制犯罪的总方略，“严打”和“专项斗争”是经常使用的刑事政策手段，其他一般为具体的刑事政策。该体系的形成有一个过程。

第一，惩办与宽大相结合的刑事政策

我国刑事政策源于革命战争时期的对敌斗争策略，惩办与宽大相结合的刑事政策就是从抗日战争时期的镇压与宽大相结合的政治斗争策略中总结出来的，具有明显的斗争策略色彩。1956年镇压与宽大相结合的政治斗争策略正式定型化为惩办与宽大相结合的刑事政策，并适用于各种刑事犯罪。1979年刑法第一条规定，我国刑法是“依据惩办与宽大相结合的政策”制定，以基本法律的形式明确了这一基本刑事政策，遗憾的是1997年修订的刑法取消了这一规定。

关于这一政策如何理解的问题，陈兴良教授认为，主要强调的是宽大，从少杀政策和给出路政策就反映了这一点。[11]苏惠渔先生认为，今天和今后，惩办与宽大相结合的政策仍将是我们信守的准则，但是与过去相比，政策内涵正在与刑事法律观念相应地发生变更。首先是“惩办少数，改造多数”的原则被赋予了新的意义。在新形势下，“惩办少数，改造多数”则被理解为在刑事立法和刑事司法过程中，在严格区分罪与非罪、重罪与轻罪的界限的同时，将根据刑法的世轻世重的要求，将一些行为非犯罪化、非刑罚化，通过相关的行政处罚或其他制裁手段进行处理。其次，“区别对待”与刑罚的个别化是相一致的。惩办是对犯罪行为人所实施的犯罪行为的法律层面上的报应和谴责，宽大则是注意到行为人主观危险性以及实际的可能性而作出的对犯罪分子从宽的处罚，是刑罚个别化的体现。其三，宽严相济概念得到新的定位。较长一段时期之内，惩办与宽大作为对立的范畴，惩办被理解为从严、严惩甚至重刑。“坦白从宽，抗拒从严”成为惩办与宽大相结合政策的核心内容。但是现在一般认为惩办、宽大与罪刑法定是统一的。在对任何犯罪行为进行实体惩罚时必须以刑法为准绳，不能超越刑法的规定任意定罪处刑，这是惩办的基本内容。惩办是与已然之罪的刑法规定相适应的。宽大体现了刑事政策的谦抑主义，通过从宽达到刑法改过迁善的目的。宽大是建立在罪刑法定主义基础上的，从宽的反义词不再完全是从严。[12]

第二，对严重经济犯罪和严重刑事犯罪“依法从重从快严厉打击”的刑事政策

在1979年刑法、1979年刑事诉讼法实施以后，我国随之进入经济体制改革的新时期，经济领域中出现的一系列犯罪对社会经济秩序、国家经济安全构成了严重威胁，其他各种侵犯人身法益、社会法益和国家法益的犯罪发展迅猛，严重扰乱了社会治安秩序，坚决打击严重经济犯罪和严重刑事犯罪活动因此成为刑事政策的重要内容。我国从此进入了一个“严打”时期。“严打”始自1982年、1983年②，以1982年1月11日中共中央《紧急通知》、1982年3月8日第五届全国人民代表大会常务委员会通过《全国人民代表大会常务委员会关于严惩严重破坏经济的罪犯的决定》、1982年4月13日《中共中央、国务院关于打击经济领域中严重犯罪活动的决定》以及1983年8月全国政法工作会议召开、1983年8月25日中共中央发出《关于严厉打击刑事犯罪活动的决定》和同年9月2日全国人大常委会通过的两个《决定》（《全国人民代表大会常务委员会关于严惩严重危害社会治安的犯罪分子的决定》和《全国人民代表大会常务委员会关于迅速审判严重危害社会治安的犯罪分子的程序的决定》）为标志，“严打”正式启动。陈兴良教授认为，“严打”可以从三个层面来理解：在刑事政策的层面上看，“严打”已经成为1980年以来我国奉行的一项重要的刑事政策，对于刑事立法与刑事司法都具有重要指导意义。“严打”的刑事政策已经实际取代了惩办与宽大相结合的刑事政策。在刑事立法的层面，是对刑法的大规模修改，基本方向是改轻为重。在刑事司法层面上，“严打”是一项重要的刑事措施，它几乎成为一个持续的运动。从1983年到现在，我国始终处于“严打”之中，先后开展过三次大规模的“严打”运动：1983年8月——1987年1月；1996年4月——1997年2月；2001年4月开始，为期2年。每次“严打”又分为若干战役和专项斗争，使“严打”带有明显的军事色彩。[11]

转贴于

第三，社会治安综合治理战略

社会治安综合治理方针酝酿于20世纪70年代末，提出于80年代初，形成于90年代初。从1981年中共中央第一次提出了社会治安综合治理的方针直到1991年中共中央、国务院、全国人大分别作出《关于加强社会治安综合治理的决定》，综合治理的方针从政策、指导思想发展物化为制度和法律，全面系统地遏制犯罪成为刑事政策的重要内容。我国将综合治理的方针确定为“打防并举，标本兼治，重在治本”，一定程度上体现了科学的刑事政策思想。

1982年8月12日，中共中央批转的《全国政法工作会议纪要》中，提出严厉打击严重刑事犯罪是综合治理的首要环节，加强对青少年的教育是综合治理的重点，加强基层组织和基层工作是综合治理的基础，加强公安、司法队伍和工作，并建立治安保卫责任制，是综合治理的关键。

1991年2月19日，中共中央、国务院发出《关于加强社会治安综合治理的决定》，提出：社会治安综合治理的方针，是解决中国社会治安问题的根本出路。这是中央第一次以综合治理为主题向全国发出的正式文件。该文件提出：

社会治安综合治理的基本任务是：在各级党委和政府的统一领导下，各部门协调一致，齐抓共管，依靠广大人民群众，运用政治的、经济的、行政的、法律的、文化的、教育的等多种手段，整治社会治安，打击犯罪和预防犯罪，保障社会稳定，为社会主义现代化建设和改革开放创造良好的社会环境。

社会治安综合治理工作的要求是：（一）各级党委和政府都要把综合治理摆上重要议程，健全社会治安综合治理的领导机构和办事机构，定期研究部署工作。（二）各部门、各单位齐抓共管，形成“谁主管谁负责”的局面。（三）各项措施落实到城乡基层单位，群防群治形成网络，广大群众法制观念普遍增强，敢于同违法犯罪行为作斗争。

社会治安综合治理的主要目标是：社会稳定，重大恶性案件和多发性案件得到控制并逐步有所下降，社会丑恶现象大大减少，治安混乱的地区和单位的面貌彻底改观，治安秩序良好，群众有安全感。

社会治安综合治理的工作范围，主要包括“打击、防范、教育、管理、建设、改造”六个方面。

实现社会治安综合治理的核心是落实“谁主管谁负责”的原则。落实“谁主管谁负责”的原则必须逐步制度化、法律化。社会治安综合治理需要把“抓系统、系统抓”同“条块结合，以块为主”有机地结合起来，实行属地管理原则。

搞好社会治安综合治理，领导是关键。

2001年9月5日中共中央、国务院作出《关于进一步加强社会治安综合治理的意见》。指出：坚持“打防结合，预防为主”的方针，大力加强防范工作（打击犯罪是社会治安综合治理的首要环节；预防犯罪是维护社会治安秩序的积极措施，要进一步把严打、严管、严防、严治有机结合起来；深入开展矛盾纠纷排查调处工作；认真落实各项安全防范措施；深入持久地开展基层安全创建活动；切实加强对流动人口的管理；进一步加强对刑满释放、解除劳教人员的安置、帮教工作；加强法制和道德教育，进一步落实预防青少年违法犯罪的工作措施）；加强基层基础建设，把社会治安综合治理各项措施落实到基层；进一步健全和完善全社会齐抓共管的社会治安综合治理工作机制；严格执行责任制，确保社会治安综合治理各项措施的落实。

有学者认为，社会治安综合治理方针的内涵应当包括三个基本问题：一是社会治安综合治理所要解决的主要问题，是违法犯罪问题和其他社会治安问题，即主要是围绕着打击和预防违法犯罪这一影响社会治安的基本问题而开展工作的；二是正确处理打击违法犯罪同社会治安综合治理其他措施之间、民主与专政之间、惩罚违法犯罪与预防违法犯罪之间的关系；三是社会治安综合治理是一项教育人、挽救人、改造人的社会工程，必须在执政党党委和政府的统一领导下依靠全社会作长期不懈的努力。我国社会治安综合治理的基本经验主要有：第一，依法严厉打击严重刑事犯罪活动，是社会治安综合治理的首要环节；第二，预防违法犯罪是社会治安综合治理的基本措施；第三，加强治安基层工作建设，是社会治安综合治理的基础；第四，加强教育，提高公民素质，是搞好社会治安综合治理的一项战略措施；第五，加强领导体制建设，是搞好社会治安综合治理工作的组织保证。[13] [P11-15]

从我国社会治安综合治理的基本经验可以看出，“严打”是首要环节。社会治安综合治理是刑事政策的总战略，带有综合性、系统性、全民性的特点，而“严打”在这一大战略之下是相对比较具体的战略措施。应当说，社会治安综合治理，一定程度上体现了科学的刑事政策思想。但是“严打”是否是首要环节，还值得研究。由于社会治安综合治理是一个开放的系统，我们对它的科学认识和实践需要一个过程，我国目前的社会治安综合治理存在着较大缺陷。

学者指出，我国社会治安综合治理方针基本上是在社会转型初期，传统性仍然较为浓厚时期所提出和发展起来的，基本上可以认为是在传统社会的基础上建立起来的。而从总体上说，我国目前正处于社会转型的加速期。市场经济、民主政治和个人自由逐步获得优势。社会治安综合治理工作不能忽视这一点。然而，遗憾的是我国当前的社会治安综合治理工作似乎并没有跟上社会转型加速期的步伐，社会治安综合治理工作体系并没有充分意识到从前所依赖的传统社会模式已经发生变化或者正在发生变化。社会治安综合治理工作体系的这种滞后性（传统性）明显体现在以下几个方面：计划经济色彩仍然较重、仍然以权威政治为组织保证、以身份制（如户籍制度、单位制度等）为运转前提。[14]笔者认为，我国社会治安综合治理方针最大的问题是，“严打”是否应该作为首要环节的问题。如果将“严打”这种军事色彩较浓厚的政策作为首要环节，容易使社会治安综合治理沦为政治运动，超出法律的界限。

（二）现行刑事政策的特点

陈兴良教授认为，我国目前的刑事政策具有三个特征：[11]

第一，刑事政策的意识形态化。惩办与宽大相结合的刑事政策，是从战争时期对敌斗争策略演变而来，在建国初期的镇压反革命的政治运动中确立的，因此，惩办与宽大相结合的刑事政策具有明显的政治话语特征。与其说它是刑事政策，不如说它是政治政策。在这种情况下，惩办与宽大相结合的刑事政策的意识形态化是在所难免的。即使后来的“严打”政策也是充满了政治意味。我国刑事政策的制定与运作的这种政治性，是和我国的政治体制与政治生活紧密联系的。也正是这种刑事政策的意识形态化给予刑事政策以一种强大的生命力。它不仅仅局限于法律领域，而是对整个社会生活发生巨大的影响。因此，我国刑事政策的推行不是完全以司法权为驱动的，而是直接以国家政治权力为其后盾的。这对于实现刑事政策的目的具有保证作用，但刑事政策的意识形态化也使它的实施游离于法律之外成为一种赤裸裸的政治而不是通过法律推行的政治。在法治社会，刑事政策法治化已经是一种必然的选择。

第二，刑事政策的实用化。从惩办与宽大相结合刑事政策到“严打”的刑事政策，都与我国将刑事法视为统治阶级专政的工具有关系，这导致了刑事政策的泛政治化倾向，使得刑事政策很容易沦为达到某种政治目的的工具。

第三，刑事政策的策略化。我国对刑事政策的理解很多都局限于对犯罪做斗争的策略上。刑事政策的策略化观念直接来源于革命战争时期对敌斗争策略的总结。在刑事政策的策略化方面，有两点是值得我们注意的：一是将犯罪人与敌人相类比，因而刑法就成为对敌斗争的工具，从军事斗争与阶级斗争的立场出发确定刑事政策的任务，这就是刑法的军事化。二是将刑事政策的重点放在分化瓦解敌人（犯罪分子）的策略上。但政策与策略并不相同，政策总是一定的政治主体（通常是国家、政党、政府或者社会组织）为达致一定的政治目的而制定的行动准则。在政策的概念中，主体——目的——行动准则是不可或缺的内容。政策不是行动本身，但它是指导、支配或者制约着将来的行动的准则。显然，策略这一概念远远没有政策这样丰富的内容，策略是一种对策，是一种带有谋略性的对策。在某种意义上说，策略是可以包含在政策之中的，但政策又决不能简单地等同于或者混淆于策略。在刑事政策上也同样应当区别于策略。刑事政策是国家为达到控制犯罪的目的而制定的犯罪治理措施的总和。在这些治理措施当中，包括防范性措施、惩罚性措施和矫正性措施，都是刑事政策不可或缺的内容。但是，在刑事政策策略化倾向的掩盖下，刑事政策的内容局限于分化瓦解和打击犯罪分子的对策，使刑事政策的视野大为遮蔽。

除上述特点外，笔者认为，我国刑事政策还有一特点就是缺少刑事法哲学的有利支撑以及缺少科学刑事政策正确实施的基础。有学者归纳了我国刑事政策具体存在的三大问题：第一，我国现行的刑事政策制定的科学化程度不高，大多受到政治运动的影响，刑事政策的政治色彩浓于犯罪与刑罚的自身规律。第二，个别刑事政策追求短期轰动效应，忽视长期治理。如“严打”刑事政策始终占主流地位，而“严打”的实际表现却是“头痛医头，脚痛医脚”，在具体方式上采取“运动战”、“歼灭战”；在政策目标的制定上也过于理想化，如1983年的“严打”，由于对改革开放后刑事犯罪的复杂性和长期性缺乏科学的认识，因而将其定位在“一网打尽”上，这样的刑事政策注定会以短平快的打击策略为基点，而不可能着眼于预防和长期斗争。后来的事实证明，“一网打尽”的目标并没有实现，事实上也不可能实现。第三，刑事政策与刑事法律不分，刑事政策取代刑事法律。[15]这三个问题都与刑事政策的这个特点有关。首先，刑事法哲学是关于刑事法的正义、合目的性、安定性、谦抑与人道的哲学，正义、合目的性、安定性，谦抑与人道是现代法治国家刑事法最基本的价值追求。作为指导刑事法的立法、司法、执行的刑事政策也必须建立在这个刑事法哲学基础之上。我国对刑事法哲学的基本价值的认识还没有完全统一，虽然对刑事法实践有一定影响，但基本上还处于探索阶段，还没有比较普遍地用于指导刑事法实践。实践中，也没有什么法哲学基础支撑，如果说有的话就是从实际出发，具体问题具体分析这种普适性的哲学方法论。而这种普适性的哲学方法论与法哲学还是不同的，实践中往往为了短时间的稳定和谐而牺牲了正义。其次，科学刑事政策的正确实施需要一定基础即法治社会，成熟的市场经济和理性主义的文化，而这些基础直到今天我们都还不完全具备，由此，我们对刑事政策的认识很难具有科学性，即使认识到了科学的刑事政策，如社会治安综合治理战略，我们也不可能科学地去理解它、实施它，以“严打”做为它的首要环节就说明了这一点。由于这一特点，使得我国的刑事政策偏重于短期功利，把政策凌驾于法律之上，不适当地当成了政治手段，当成了控制社会的政治工具。

（三）刑事政策的合理选择

我国已经进入社会转型的加速期，在社会法治化程度比较低，市场经济体系不成熟，理性主义文化还没有全面取得主流文化话语的情况下，如何制定和实施科学的刑事政策？目前刑事政策的主流话语是社会治安综合治理，但综合治理的首要环节是“严打”，说到底，刑事政策的主流话语还是动用刑罚手段与违法犯罪做斗争的“严打”政策。“严打”政策实际上对惩办与宽大相结合政策的取代是我国过度重视刑罚手段，同时也欠缺非刑罚的社会控制手段的结果。“严打”政策在我国特定的政治、经济、文化背景下具有一定的合理性和短期的有效性，但随着我国社会转型的加速，礼治社会逐渐向法治社会，计划经济社会逐渐向市场经济社会迈进，我们有必要制定科学的刑事政策，以指导我国的刑事法实践。社会治安综合治理应该说是科学的刑事政策，但我们应该赋予其新的含义。我们应该继续坚持惩办与宽大相结合政策，全面放弃作为政治运动的“严打”政策，实行轻轻重重的刑事政策，同时在经济犯罪领域、贪污贿赂、渎职犯罪领域针对社会转型期在这些领域违规、违法、犯罪行为的普遍性我们应该实行“抓大放小”的宽容政策。

1、社会治安综合治理：刑事政策总方针

社会治安综合治理是一个系统工程和长期的过程，作为刑事政策总方针，具有科学化的潜质，现行的社会治安综合治理政策需要进行改革，以适应社会转型加速期的社会形势。

“综合”是社会治安综合治理的核心与灵魂，综合指部门综合（公安、保卫、纪检、监察、劳改、审计、法院、检察院、司法）、手段综合（政治、经济、行政、文化、法律、教育）、方法综合（政保工作与治安工作相结合、专门工作与群众工作相结合、专项治理与基础建设相结合）、目标综合（打击、改造、预防、减少犯罪）。治理包括打击、防范、教育、管理和改造。[16]

学者认为，要实现社会治安综合治理工作的转型应当确立三种理念：第一，犯罪控制理念。现代型社会治安综合治理工作模式应当是一种建立在以控制犯罪为基本理念基础上。这种犯罪控制模式舍弃了试图消灭犯罪的不切实际的理想化做法，同时认为犯罪是可以控制的，即便是在社会转型加速期也能够有效控制犯罪，创造良好的社会治安环境。现代型社会治安综合治理工作体系的设计，均服务于有效控制犯罪的总体目标。其对犯罪现象的反应既可能是积极的，也并不排斥消极性的反应，例如培育公众对犯罪现象的容忍度。第二，政府责任理念。在治安问题上，政府与民众之间的关系应当是一种服务者与被服务者的关系，为民众提供治安服务首先是政府的责任。在社会治安综合治理工作中，政府不能强求一般民众及社会组织承担相应的治安责任，而只能通过号召手段、市场手段等鼓动、吸引他们投入社会治安综合治理工作。政府可以通过市场化的运作手段，购买治安服务项目，委托单位、社会团体或个人管理一项“治安项目”来凝聚治安的“合力”。从另外一个方面看，政府责任就是在社会治安综合治理过程中，对许多犯罪原因、条件或者是“约束”的东西加以改善和消除。第三，开放、和谐理念。[14]

关于社会治安综合治理传统模式转型的路径问题，上海市委政法委、综治委提出了社会治安综合治理工作“市场化、社会化、法制化、信息化”的四点要求。笔者认为，主要是市场化、法治化、信息化三方面，这是我国社会治安综合治理改革的正确选择，因为社会治安综合治理主要是政府的责任，并且主要是警、检、法、司、监察、监狱等部门的责任，其他个人、单位、社会组织一般主要是积极协助，这是现代民主法治政治各司其职的基本要求。

首先，市场化主要包括：政府基于政府责任向社会公众提供基本的安全服务；政府鼓励建立市场化的、民间的公司制治安机构；需要额外的、特别的治安服务的个人或者组织，包括国家都可以自由地从市场自费购买这种服务。

其次，法治化主要包括：制定社会治安综合治理法，使社会治安综合治理有法可依，并且社会治安综合治理法应该体现上述谈到的市场化要求，不违背宪法、刑事法；社会治安综合治理法的实施应该以警、检、法、司、纪检、监察、行政执法部门等为主体。

最后，信息化体现为建立全国治安信息网，实现治安信息共享，以提高社会治安综合治理工作的快速反应能力。

2、全面放弃“严打政策”

“严打政策”是特定历史条件下的产物，与中国数千年以来的重刑主义传统一脉相承。中国进入转型期后，由于社会的无序与混乱，“乱世用重典”的指导思想频繁出现，一直持续到现在，司法实务部门积极强调“严打政策”的必要性。但“严打政策”与中国目前的转型加速期形势已经不太相适应了，“严打政策”日益受到刑事法学者和社会学学者的批评，“严打政策”的废除问题已经提上了日程。笔者主张全面放弃“严打政策”。理由如下：

第一，产生“严打政策”的政治、经济、文化条件随转型加速期的到来正逐步退出历史舞台。政治上，我国正走向自由的民主社会，法治化取得了很大进步，社会人的法治意识得到了广泛启蒙；经济上，我国市场经济体制一定程度上已经初具雏形，微观经济主体的“理性人”、“经济人”意识强烈，竞争与风险意识已经深入人心，通过市场配置资源已经初见成效；文化上，人性恶的假设与人的理性认识能力的有限性也得到越来越多的赞同，平等竞争的文化机制已经处于形成之中。这些条件为我国社会治安综合治理这一科学化的刑事政策总方针的实施提供了基础，社会治安综合治理发展趋势的市场化、法治化与信息化已经使得“严打”不可能再是社会治安综合治理的首要环节。

第二，“严打”基本上成为了我国定期进行的打击犯罪的的带有浓厚军事色彩的政治运动，对社会的法律控制本应该是法律部门的职责，但“严打”使得执政党、政府的非法律部门全面参与进来，混淆了立法权、行政权与司法权的相对界限，使得“严打政策”必然超出法律之外，造成对正在建设的法治的破坏，并且，侵犯人权发生的可能性很大，不利于国民健康的法治心理的培育。

第三，“严打”容易导致法律部门在非“严打”期间的不作为倾向，极大地影响了政府形象。

第四，“严打政策”虽有短期功利作用，但犯罪高峰随三次“严打”的进行而更加升级说明了“严打政策”的失败。

3、惩办与宽大相结合的政策

在全面放弃“严打政策”是同时，我们应该继续坚持惩办与宽大相结合的政策。对已然之罪应该在罪刑法定原则、罪责刑相适应原则、平等适用刑法原则指导下，坚持以宽大为主，惩办为辅，预防为主，报应为辅的宽容立场。

4、刑事政策两极化：“轻轻重重”与“抓大放小”

我国的刑事法从总体上看是一部重刑法典，刑法中的死刑罪名70余个，盗窃、贪污、受贿以及大量纯粹的经济犯罪的法定刑都有死刑规定。刑事诉讼法中没有无罪推定原则和一事不再理原则的完整的科学的规定。由于我们长期坚持的“严打”刑事政策，使得重刑刑事法的重刑化倾向更加突出，这与轻刑化、人道化的世界潮流不相一致。

白建军教授认为，面对苛厉与宽宥的选择，我国刑事政策主体更多地选择了苛厉，即总体上“择重”；动态中的刑事政策总体上“趋重”；对悖德性较弱的犯罪评价相对“偏重”。③从立场分析的角度看，“三重”意味着刑事政策主体对犯罪现象的容忍度较低，或者说对犯罪反应强烈，立场强硬，态度坚决。犯罪控制主体可以选择反应手段的贫乏、国家被害本位的犯罪观、国家本位的政治经济价值取向以及实际生活中犯罪现象本身的发展变化决定了“三重”有其历史必然性。“三重”政策赖以存在的社会基础和历史条件本身，正在随时间的推移而发生着某种微妙的变化，有些甚至逐渐走向消失。因此，适当提高社会对于犯罪的容忍度，国家降低针对犯罪的反应强度，并从被害本位逐渐走向裁判者的中立立场，越来越多地通过刑事立法、司法体现“严而不厉”（刑法法网严密而刑罚不严厉）的政策导向，是现代我国刑事政策的应然的发展趋势。[17]

刑罚轻缓化应当是我国刑事法和刑事政策发展的趋势和潮流。国外的“轻轻重重”的刑事政策值得我们借鉴。

现代国家基于对犯罪原因多元论的认识、基于目的刑观念和刑罚经济学的成本效益观念以及刑罚人道化、轻缓化潮流的影响，自20世纪后半期以美国为代表在世界范围内出现了“轻轻重重”的刑事政策两极化趋势，即对轻罪实行更轻缓的处理，对重罪进行更严厉的打击。

“轻轻”在各国的立法和司法实践中体现为非犯罪化、非刑罚化、非监禁化。非犯罪化表现为立法上缩小了法定犯罪圈，将一些原本就十分轻微的犯罪从刑法中剥离出去使之不构成犯罪，由其他民事行政手段予以处理，非刑罚化表现为司法中对犯罪人的量刑趋于轻缓，短期自由刑适用严格受限，量刑标准上也逐渐从传统的罪刑均衡原则发展为责任与预防相结合的量刑原则，非监禁化表现为行刑上限制监禁刑的实际使用，采取缓刑进行考验，尽量采取罚金刑等的替代措施。

“重重”是指在强调对轻微犯罪轻缓处理的同时也十分重视集中有限的刑罚资源严惩严重犯罪。该刑事政策的出发点在于通过加大严重犯罪付出的代价迫使犯罪人在利益冲突中放弃犯罪以达到控制和预防犯罪的目的，通过个别预防达到一般预防的目的。它的特点是对特定犯罪和特定犯罪人的特定情况在立法、司法、行刑上从重、从严打击，是有目标、有范围、有对象的重刑化。重刑主义的刑事政策在实践中具体表现为对严重的暴力犯罪、跨国境犯罪、恐怖主义犯罪、黑社会犯罪等采取从重的刑事政策态度，在刑事诉讼程序上取消对当事人的某些权利保障，在行刑上则适用强化监禁的方式，在监禁上予以高度警备并有关于禁止缓刑和假释的规定。[18]

我国有学者将这一政策表述为“抓大放小”④，指出，“抓大放小”即对待严重的有组织犯罪、暴力犯罪、国家工作人员的职务犯罪等严重危及社会生存与发展、民众安宁与秩序的犯罪，也就是不能不矫治或矫治有困难的犯罪与犯罪人实行严格的刑事政策，即“抓大”，但“抓大”绝不是加重或提高对犯罪人的处罚幅度，更不是运动式的“严打”；对于情节较轻的刑事犯罪、偶发犯罪、无被害人犯罪、与被害人“和解”的犯罪等，也就是不需矫治或矫治有可能的犯罪与犯罪人实行宽松的刑事政策，即“放小”，也就是说，对于这些犯罪，可以并且应当实行司法上的非犯罪化（包括两方面：一是通过法律解释尤其是司法解释的方式，将原来为刑法处罚的行为解释为不受刑法规制的行为；二是事实上的非犯罪化，也就是在某一刑法法条尚属有效的情况下，只是司法机关基于某种合理的理由而不适用或很少适用此法律进行处罚的情况。），或处罚上的非刑罚化，或者执行上的非机构化。易言之，在刑事政策的层面，应当实行两极化的刑事政策。没有“放小”，就不可能有刑事政策上的“抓大”，也不可能最大限度地避免刑罚的负面效应从而实现刑罚效益的最优化。同样，没有刑事政策上的“抓大”，也不可能有真正意义上的“放小”。[19]

龙宗智教授还专门探讨了规制我国转型期经济的“抓大放小”的刑事政策。他指出，目前，中国经济生活中的违规具有普遍性。这是由于转型期经济失范以及缺乏支持经济良性运作的必要条件，从而在一定程度上，使“逼良为娼”成为一种社会机制。应对普遍性违规的方式之一是严格规制，但全面性严格规制将引起合理性与可行性质疑。因而需要“抓大放小”，重点打击严重经济越轨，因此应当适当提高定罪标准，实行相对灵活的追诉政策，坚持以社会危害性为中心，注意刑法实施的社会效应。[20]

“抓大放小”政策中，“大”“小”怎么区分？

一般认为，“大”指严重侵犯社会法益的集团犯罪、黑社会犯罪、恐怖主义犯罪、毒品犯罪，严重侵犯人身法益的暴力犯罪、严重侵犯国家法益的公职人员犯罪等严重犯罪。笔者认为，确定“大”与“小”的标准不能只看犯罪的严重程度以及刑法所规定的法定刑的高低，而还应该看现实社会中该种犯罪发生与否的期待可能性。在我国，经济领域、国家工作人员的职务方面的违规、违法、犯罪具有普遍性，这与转型社会所产生的“逼良为娼”机制有很大关系。因此，如果仅仅因为刑罚法定刑较高而作为“大”来处理，有不公正之嫌。

注释：

①第一次犯罪高峰是在建国初期，峰顶为1950年，当年立案53.1万起。这次犯罪高峰正值两种社会制度更替的剧烈动荡时期；第二次犯罪高峰发生在三年困难时期，峰顶为1961年，当年立案42.1万起，这次高峰主要是天灾人祸引起的；第三次犯罪高峰发生在文化大革命期间。“文化大革命”是建国以来的一场大浩劫，从1966年5月至1976年10月，历时十年。犯罪高潮在1973年达到峰顶，当年立案53.5万起。这是一次复杂而又独特的犯罪高峰，是特殊历史时期出现的特殊犯罪高峰；第四次犯罪高峰从1978年开始（立案53万起），1981年达到峰顶，当年立案89万起，发生在7、80年代交错之际；第五次犯罪高峰是在改革开放逐步深入扩大，商品经济迅速发展，各种社会矛盾明显暴露的背景下出现的。时间持续之长，案件上升幅度之大，犯罪类型、手段之繁多，危害之严重，都是前几次犯罪高峰所不可比拟的。

②学界一般认为“严打”始于1983年，以1983年8月全国政法工作会议召开、1983年8月25日中共中央《关于严厉打击刑事犯罪活动的决定》以及1983年9月2日人大常委会通过的两个《决定》为标志。笔者认为，实际上1982年1月11日《中共中央紧急通知》、1982年3月8日人大常委会通过的《决定》、1982年4月13日《中共中央、国务院关于打击经济领域中严重犯罪活动的决定》是“严打”的开始标志之一，由此开始了严厉打击严重经济犯罪的斗争；83年开始了严厉打击社会治安领域犯罪活动的斗争。从此“严打”几乎在所有社会生活领域展开，中国因此进入以“严打”作为对社会进行法律控制和政治控制的重要手段时期。

③白建军教授在该文中指出：“我们把刑事反应的力度与犯罪的悖德性强度之间的这种负相关现象，即悖德性越大，刑事反应越宽宥，悖德性越小，刑事反应越苛厉的现象，称为犯罪与刑事政策之间关系的偏重。”

④笔者所引该文作者蔡道通在该文注释中指出，在刑事政策意义上，对“抓大放小”观点的借用，最早为中国政法大学教授王牧先生在1999年中国犯罪学年会（常州）上所作的主题发言中提出。

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