法治环境建设篇1

长期以来，我国的生态环境立法一直受到非理性思路的影响，其后果表现为在立法时容易就一时一事做出规定，缺乏深厚的理论基础以及体系化的通盘考虑和综合平衡，所立之法不同程度地存在着诸如体系不完善、法律规定操作性不强、法律条文之间互相冲突等种种问题，严重影响了法律的严肃性和实施的效果，对造成实践中的执法困境有不可推卸的责任。对法律来说，“法律将容忍事实上的困难，而不能容忍不一致性和逻辑的缺陷”[3]，因此必须对现行生态环境立法加以重新整合。

1、注重环境法与自然资源法之间的沟通与融合，保持生态环境法律制度本身的和谐一致。

到目前为止，虽然我国已制定了众多的生态环境保护方面的法律、法规，但是却并没有形成科学、完备的生态环境法律体系，其突出的表现就是作为我国生态环境保护基本法的现行的《环境保护法》地位非常尴尬。《环保法》地位的尴尬主要体现在两个方面：首先，《环保法》是1989年由第7届全国人大常委会第11次会议修订通过的，与其他污染防治与自然资源保护的单行法处于同一立法层次，具有同等法律效力，无法起到基本法的统领作用。其次，从内容上来讲，虽然现行《环保法》在立法体例上包括污染防治与自然资源保护两大内容，但由于种种原因，这部由国家环保机构负责起草修订的环保基本法却基本上是一部污染防治法，并没有规定自然资源保护的基本原则、基本制度和监督管理机制，因此无法适应自然资源综合性、整体性保护的要求。

实践中，我国的生态环境立法基本上是针对单项污染防治和单项资源要素保护进行的，缺乏对污染的全面控制和资源整体保护，形成了分部门多头管理的混乱局面，各部门之间协调困难重重。例如，按照现行生态环境法律、法规的规定，我国环境资源管理体制上人为地分割为土地、农牧、矿产、林业、水利等众多产业部门和行政区划。这些产业部门和行政区划的第一职能并不是保护环境资源，而是通过开发利用自然资源创造经济效益，因此必然与环保部门发生权力冲突。生态环境立法上如此政出多门、职责不清的后果往往是灾难性的，很多部门经常从部门利益出发，对本部门有利可图的，往往互相争夺审批、发证、收费、处罚、解释等权限，闹得不可开交，而无利可图的则往往无人愿意负责，互相扯皮、推诿，人为造成许多工作漏洞，环保部门“统一监督管理”的职能在很大程度上被肢解和架空，其职能根本无法落实。

针对以上问题，笔者认为，为建立完善的生态环境法律体系，当务之急是必须对现行的《环保法》重新进行修订。重新修订《环保法》应着重围绕以下几个方面进行：1、增加对自然资源保护的基本原则、基本制度和监督管理机制等内容，与此相应，名称上可更名为《环境资源法》。2、提高立法阶位，改由全国人大颁布，以便与《宪法》规定的“环境保护是我国一项基本国策”及作为生态环境保护基本法的统领地位相符，以利于形成不同层次的法律体系。3、建立环境与发展综合决策机制，突出环保部门统一监督管理的职能，使环保部门与经济管理部门在制定、执行有关决策时互相协调，有效防止部门之间的冲突。

2、注重生态环境立法的现实性，使所立之法具有可操作性，实践中能够顺利实施。

当前，我国生态环境立法中，有关法律规定缺乏操作性的现象比较突出，主要表现在以下两个方面：

首先，一些法律规定过于原则、抽象，实践中难以把握。例如《环保法》第29条规定，“对造成环境严重污染的企事业单位，限期治理”，但对于何谓“造成环境严重污染”却没有做出进一步的规定，实践中难以把握。其他的一些如排污许可证制度、总量控制制度、集中控制制度的适用范围更是充满了弹性，增加了落实的难度。

其次，立法中缺乏程序性规范。迄今为止，我国尚无一部统一的环保程序法，甚至连作为环境纠纷非诉讼处理重要方式之一的环境仲裁制度都无法可依，实践中根本无法操作。而环境自力救济因没有统一、明确的程序，实践中受害者经常会采取一些过激行为，容易激化矛盾，不利于纠纷的解决。因为没有明确、合理、完备的实施方式和途径，环保实体法中的内容便无法落实，其效力便无法得到保障，其中规定的权利、义务也便成了空中楼阁。例如，环境影响评价制度中规定了公众参与的原则，但却对公众参与的程序、方式、对公众表达意见的处理、公众意见的效力等均未加以规定，因此，该规定在实践中远未起到立法预期的效果。又如，《环保法》第6条在规定“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”时，却未对有关单位和个人应向何部门检举、控告以及有关部门对检举、控告处理的程序、期限、有关部门不作为的法律责任等等都未做出任何规定，最终使得该规定在实践中根本无法落实，其实际的作用就是除了宣示立法者的立场外，基本上是一纸空文。

针对上述情况，在整合现行生态环境立法时应注意对其中原则性的规定予以细化，以便于在实践中操作。另外，在当前制定统一的环保程序法尚有困难的情况下，应针对环境资源法中实体性规定，通过在本法中或在其实施细则中及时地补充相应的、完善的程序性规范，以确保实体性规范的实施。

3、消除现行生态环境立法中法律规定互相矛盾冲突的现象。

我国现行生态环境立法中，存在的另一个比较突出的问题是法律规定之间常常自相矛盾。例如《环保法》第37条规定，“未经环保行政主管部门同意，擅自拆除或闲置防治污染的设施，污染物排放超过规定的排放标准的，由环境保护主管部门责令安装使用，并处以罚款”。从该条文的表述来看，如果排污单位没有擅自拆除或闲置防治污染的设施，其超标排放污染物行为并非违法。但是，依据《标准化法》及其《实施细则》的规定，环境保护的污染物排放标准属于“强制性标准”，而“强制性标准，必须执行”[4].因此，超标排放污染物行为无疑又是违法行为。这种法律规定之间互相冲突的情况，在我国的生态环境立法中不是个别的现象。由于立法上的冲突，实践中常常让人无所适从，法律的尊严也因此而被大打折扣。因此，在整合现行生态环境立法时必须尽力消除法律规定互相矛盾冲突的现象，以维护法律规定的统一性，便于法律的实施，进而维护法律的尊严。

（二）、生态环境立法的价值合理性-确立可持续发展为生态环境基本法的立法目的

由于立法时所处的计划经济体制下特殊的时代背景，作为我国生态环境保护基本法的现行《环保法》第1条将“促进社会主义现代化建设的发展”作为一项立法目的。虽然，从理论上来讲，“社会主义现代化建设”的内涵极其丰富，但实践中，衡量“现代化”程度的标准却往往被庸俗化。经济增长的数据成为“现代化”的最重要的甚至是唯一的标准，同时也是考核地方官员“政迹”的关键标准。众所周知，促进经济增长的途径有很多，其中通过资源高投入、高消耗、环境高污染的粗放型增长方式亦能达到，美国、日本等一些西方发达国家以前曾走过这条路，我们在计划经济年代基本上走得也是这条路。但是，历史经验告诉我们，靠牺牲环境资源为代价换取的所谓“经济发展”和“繁荣”是虚幻的，最终是得不偿失的。

基于对人类日趋严重的环境问题的深切关注，1987年，联合国环境与发展委员会了长篇报告《我们的共同未来》，首次提出了“可持续发展”的概念。[2]1992年，联合国环境与发展大会通过了《里约环境与发展宣言》和《21世纪议程》，进一步深化了可持续发展的内涵。迄今，可持续发展已在世界范围内得到广泛的认同，不少国家积极采取行动，相继制定出适合本国国情的规范和政策。1994年3月，中国国务院了《中国21世纪议程》，提出了中国可持续发展的总体战略、基本对策和行动方案，并提出要进行体现可持续发展原则的环境立法，将可持续发展提高到战略高度，可持续发展在我国得到了前所未有的重视。但是，由于在《环保法》立法时可持续发展尚未为国人所普遍认同，故未能成为《环保法》的立法目的。事实上，在我国很多地区迄今为止还在走着“先污染，后治理”的老路，从事着或正准备从事杀鸡取卵、竭泽而渔的“经济建设”。在全国环境污染及自然资源破坏日趋严重的今天，及时修正我国生态环境保护基本法的立法目的，确立可持续发展的指导思想，使生态环境立法紧跟国际步伐和人类社会发展的潮流，提升生态环境法的品性，使其具有价值的合理性，无论是对执法还是对人民群众的守法及环境意识的提高来说都是十分必要的。

二、我国生态环境法治的核心-“普遍守法”

“良法之治”仅是生态环境法治的前提，实现了“良法之治”也仅是生态环境法治建设的第一步。“邦国虽有良法，要是人民不能全部遵守，依然不能法治”[5]，对我国的生态环境法治来说，其最终实现的标志是“普遍守法”的形成。具体而言，“普遍守法”又包括执法和守法两个环节。

（一）、“普遍守法”的关键-严格生态环境执法

学者在分析我国环境法的实施实效时严肃地指出[6]，当前，我国在生态环境执法方面存在普遍不力的情况。一些地方政府和综合经济部门及其领导狭隘地从发展本地经济的角度出发，没有坚持“环境、经济与社会协调、持续发展”的环境法基本原则，自觉不自觉地走上了“重开发，轻保护”、“先污染，后治理”的传统发展的道路，在进行重大经济发展规划和生产力布局时没有进行环境影响评价，个别地方政府和部门甚至知法犯法，作出明显违反环境法律规范的经济发展决策。个别政府部门和领导环境意识和环境法制观念极其淡薄，以权代法、以亲代法，干预、阻碍环境主管部门的行政执法，对企业违反环保法规，造成严重后果的行为听之任之，有些领导还为之说情护短，采取“大事化小、小事化了”的息事宁人办法，帮助企业和有关责任人逃避法律制裁。可以说，对于当前严重的环境问题的产生，执法不力有着不可推卸的责任。

“法治的基本原则必须是官方行为与法律的一致，没有这一原则，就等于什么也没有”。我国生态环境执法中的执法不力所带来的不仅仅是环境污染和生态资源破坏愈演愈烈的恶果，而且还严重损害了政府在人民群众心目中的形象，动摇了群众对法律的信任。因为民众如果从经验中得出连政府都带头不守法的法律经验，将会从根本上动摇他们关于法律的信念，甚至使人们失去对法律的信心，更不必说树立法律至上的观念了。因此，各级政府部门要切实转变观念，去除那种将“发展就是硬道理”庸俗地理解为经济增长就是发展的全部内涵，将经济发展与生态环境保护对立起来的错误认识，在评定干部政迹方面，不能仅以经济增长数据为标准。同时，执法者要不断提高自身素质，增强法制观念，在环境执法时做到勇于执法、敢于执法、严格执法、依法执法。为此，必须建立一套人民检察院环境司法监督机制，进一步完善各级权力机关、行政机关、各政党、各人民团体以及广大人民群众对生态环境执法的监督，以切实保障环境执法依法进行。此外，尤其值得一提的是，为保证严格执法的实现，在立法确立生态环境法律中有关规定的实施主管部门时一定要从客观实际出发，不能主观意想，要切实考虑该部门是否适合行使主管职能，在制度设计时充分地考虑到“制度防恶”，从源头上杜绝地方和部门保护主义的产生。

（二）、“普遍守法”的根本-公众环境守法意识的养成

日本法学家川岛武宜认为，“法不只是靠国家来加以维持的，没有使法成为作为法主体的个人的法的秩序维持活动，这是不可能的。-大凡市民社会的法秩序没有作为法主体的个人守法精神是不能维持的”。[7]学者梁治平先生在论述我国法实施时指出，“中国固然制定了不少的法律，但人们实际上的价值观念与现行法律是有差剧的。而且，情况往往是，制度是现代化的或近于现代化的，意识则是传统的或更近于传统的。”[8]而由一群具有浓厚传统意识的人来执行先进的法律，其后果诚如现代化学者阿历克斯·英格尔斯一针见血地指出的那样，“如果执行和运用着这些现代制度的人，自身还没有从心理、思想、态度和行为方式上都经历一个向现代化的转变，失败和畸形发展的悲剧结局是不可避免的，再完美的现代制度和管理方式，再先进的技术工艺，也会在一群传统人手中变成废纸一堆。”[9]以上学者鞭辟入里的分析仿佛专门针对我国生态环境法的实施状况而发，我国生态环境法的实施现状告诉我们，如果没有公众的普遍守法意识，如果公众还继续把生态环境法看作是可有可无、可遵守可不遵守的“软法”，那么，再完备的生态环境立法也仅仅是纸面上的东西，而绝不可能隽刻在公众的心里和落实到他们的自觉行动中。

对公众环境守法意识的培养，不断加强宣传教育无疑是一条十分必要的途径。但笔者认为，针对我国民众普遍不了解不关注我国的环境法及环境问题的现状，大力扩展公众的环境权对提高公众的环境守法意识来说更为重要。所谓环境权，是指“环境法律关系的主体享有适宜健康和良好生活环境，以及合理利用环境资源的基本权利”[10].其内容包括生态性权利和经济性权利。前者体现为环境法律关系的主体对一定质量水平环境的享有并于其中生活、生存、繁衍，其具体可化为生命权、健康权、日照权、通风权、安宁权、清洁空气权、清洁水权、观赏权、环境美权等。后者则表现为环境法律关系主体对环境资源的开发和利用，其具体可化为环境资源权、环境使用权、环境处理权等。此外，基于环境保护的需要，还包括环境知情权、环境监督权、环境事务参与权、环境结社权、环境改善权、环境请求权等程序上的环境权。因为环境权的内容十分抽象复杂，因此，必须通过行政法、民法、经济法、刑法等部门实体法将其具体化才能切实予以保护，同时，鉴于当前我国环境诉讼对资格要求过严（无论是民事诉讼还是行政诉讼，都要求原告必须与损害有直接的利害关系，而且要有具体的损害后果）不利于保护公民环境权利的情况，有必要借鉴美国的“公民诉讼”制度[11]，适当地放宽原告资格，扩大对象，赋予公民对环境管理机关、各企事业单位违反法定污染防治义务（所谓违反，包括已经违反、正在违反以及将要违反）为理由。笔者认为，只有通过实体法上公民环境权的确立和程序法上类似“公民诉讼”制度的建立，才能有效地保护受害者的利益，并进而保护社会公众的利益以及保护包括受害者在内的公众的过去、现在和将来的环境权益，使人们对切身利益的保护与改善同环境保护联系起来，增进对环境问题的理解、关注和行动，进而将环境守法内化为一种自觉。唯如此，我国生态环境的法治才能最终得以实现，因为，“法律只有在受到信任，并且因而并不要求强制力制裁的时候，才是有效的”[12].

注释：

[1][5]亚里斯多德：《政治学》，商务印书馆1983年，第199页。

[2]张坤民：《可持续发展与中国》，《中国环境管理》1997年第2期。

[3][美]博登海默：《法理学—法哲学及其方法》，华夏出版社1987年，第235页。

[4]韩德培主编：《环境保护法教程》（第三版），法律出版社1998年，第104页。

[6]王曦、秦天宝：《中国环境法的实效分析：从决策机制的角度考察》，《环境保护》2000年第8期。

[7][日]川岛武宜：《现代化与法》，中国政法大学出版社1994年第19页。

[8]梁治平等：《新波斯人信札》，贵州人民出版社1988年，第101页。

[9]殷陆君编译：《人的现代化》，四川人民出版社1988年，第4页。

[10]陈泉生：《环境法原理》，法律出版社1997年，第106页。

[11]参见：巫玉芳《美国联邦环境法的公民诉讼制度》，《现代法学》2001年第6期。

[12][美]伯尔曼著，梁治平译：《法律与宗教》，三联书店1991年，第43页。

法治环境建设篇2

我国环境保护法治长期致力于城市的环境保护工作，立法和制度性设置多是以城市作为设计基础，农村环境管理存在着立法空白和制度性欠缺，导致现行立法和制度难以满足农村环境保护的现实需要。新疆农村环境保护法治建设也遇到了相同的问题，相关部门面对不断出现的农村环境问题往往力不从心。怎样结合新疆农村环境的实际状况和新疆农村环境保护法治的建设水平，提出有针对性的立法建议显得尤为重要。

一、新疆农村环境保护法治建设现状

随着新疆经济的快速发展，环境污染、生态破坏问题日益凸显，相应立法部门陆续出台了一系列地方法规予以保护和防范。目前，新疆生态环境退化得到了初步有效控制，环境污染也得到了进一步的防治和改善，城乡环境质量保持稳定。

（一）新疆已初步建立环境保护法规体系

在环境保护法治建设方面，新疆致力于发展具有新疆特色的环境保护法治事业，自20世纪80年代至今，新疆地方环境保护立法正在形成一个比较完善且符合地方需求的法治体系。新疆环境保护法治建设经历了三个阶段：1.20世纪80-90年代的创建期；1990年至2000年的发展期；2000年至今的提高期。从立法水平来看，新疆地方环境立法从最初针对特定的环境要素立法，到污染防治和生态保护全方位立法；从重视城市环境保护立法，到城乡环境一体化立法；从照搬国家法律，到结合地方实际提出针对性立法，甚至是进行先行性立法的尝试。新疆地方环境立法已成为中国地方环境保护法学的重要组成部分。目前，新疆已初步建立以《新疆维吾尔自治区环境保护条例》（2011年修订）为指导，以生态保护和污染防治法律规范为内容的新疆环境保护法规体系。《新疆维吾尔自治区环境保护条例》是指导新疆环境保护的综合性、基础性地方法规。该条例明确了“环保优先、生态立区”的新疆环境保护理念，确定了“资源开发可持续、生态环境可持续”新疆环境保护的发展方针，标志着新疆的环境保护工作将进入一个新的法治化管理阶段。截至2013年，新疆共制定环境保护的相关地方法规43件，其中自治区级法规22件，较大市级地方法规5件。新疆生态保护立法主要包括水事、矿产资源、草原、森林、野生动植物、土地、自然保护区、湿地等方面的法律规范。

（二）新疆农村环境和农民环境权益保护已有相应法规予以规范

新疆环境保护法发展初期，城市环境作为环境保护法律制度设计的基础和模型，得到了有效和及时的保护。但是，相对于与城市有很大区别的农村环境状况，已有的法律制度很难进行针对性的适用，有关农村环境、农民环境权益保护的法律规范也很少涉及。由此，就造成了今天广大农村环境污染状况堪忧，生态破坏严重的重要法律原因之一。近年来，在新疆立法、环境保护等部门和环境法学者的努力下，新疆陆续出台了新疆农村环境保护方面的法律规范及相关的规范性文件。2011年，《新疆维吾尔自治区环境保护条例》的重大修订，其中一大亮点就在于将农村的环境问题纳入统一规定之中。在加强农村环保工作方面，该条例明确要求制定农村环境综合整治规划，推进农村环境连片整治，加强农村环境保护设施建设、环境污染治理、农业生态环境保护和农业资源保护利用，将防治农村层面源污染工作纳入环保目标责任制等。此外，鼓励发展清洁能源，采取措施防止土壤、农产品污染等。自治区党委、政府也积极推进农村的环境保护工作，分别在2009年出台了《关于进一步加强环境保护和生态建设的意见》（新党发〔2009〕6号）、《关于加强农村环境保护工作的意见》（新政办发〔2009〕136号），两份文件的，在一定程度上弥补了法律、法规在农村环境保护工作方面的缺失。

（三）新疆环境保护立法地方特色明显

新疆环境保护立法的地方化，表现在立法的主体方面。自治州、县结合区域特点，出台了一系列涉及生态资源保护、污染防治的自治条例、单行条例，对地方环境保护起到了重要作用。截至2013年，各自治州、县现行有效的自治条例、单行条例16件，其中，伊犁哈萨克自治州5件、昌吉回族自治州3件、巴音郭楞蒙古自治州3件、博尔塔拉蒙古自治州1件、克孜勒苏柯尔克孜自治州1件、和布克赛尔蒙古自治县2件、木垒哈萨克自治县1件。地方化表现在结合新疆环境资源条件和特有的环境问题，制定相应的地方环境立法。还表现在没有上位法的情况下，为切实保护新疆环境，开始制定先行性立法。例如，2005年3月25日，自治区人大常委会又为全长1321公里的塔里木河立法并修订了我国第一部规范流域管理的《塔里木河水资源管理条例》，加强了塔里木河流域水资源的统一管理和科学调度。2012年，在国家没有湿地保护上位法的情况下，新疆先行性地制定颁布了《新疆维吾尔自治区湿地保护条例》，该条例预示着新疆湿地保护将迈向新阶段。希望以上立法尝试能为其他省区制定相关法规提供借鉴作用。

二、新疆农村环境保护立法存在的问题

（一）重城市、轻农村的环境保护倾向仍然存在

党的十把生态文明建设放在了突出地位，并纳入总体布局，拓展为“五位一体”。这表明我们党对中国特色社会主义建设规律从认识到实践都达到了新的水平。随后，2014年修订《环境保护法》，该法第一条中明确规定了环境保护法新的立法理念：生态文明建设和可持续发展的理念。明确要推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展，要使经济社会发展与环境保护相协调。进一步强化环境保护的战略地位，将保护环境作为国家的基本国策。同时，该法较为全面地规范了农村环境保护内容，新增相关农村环境保护法条第33、49、50、51条，从防治农业污染、畜禽污染、生活垃圾污染、农村水源保护到城乡污水、垃圾处理设施的建设；明确了政府对农村环境保护的监督管理职责等。由于《新疆维吾尔自治区环境保护条例》（2011年修订）修订时间早于《环境保护法》（2014年修订），该条例关于农村环境保护的相关内容较为缺乏，不够全面；相关规定原则性强，可操作性较弱。整体而言，该条例体现出以城市环境保护为主，农村环境保护为辅的倾向，这不利于新疆农村环境保护工作的有力实施。

（二）新疆农村环境保护立法相对不足

1.新疆缺乏指导农村环境保护的综合性立法

目前，从国家层面到新疆地方层面还没有一部农村环境保护立法或“农村环境保护”篇章，无法起到综合保护农村环境的作用。新疆农村环境立法严重缺失，综合性的农村环境立法仅见于《新疆维吾尔自治区环境保护条例》第二十九条的规定中。

2.新疆农村环境保护立法体系中污染防治立法缺失

目前国家污染防治法针对保护要素的不同，主要包括《大气污染防治法》《水污染防治法》《固体废物污染防治法》《环境噪声污染防治法》《海洋环境污染防治法》等。截至2013年，新疆制定环境保护的相关地方法规43件，其中涉及污染防治的法规只有3件，且只是针对危险废物的污染防治。有关大气污染防治和水污染防治的相应法规针对的区域有限，仅限定在乌鲁木齐市和巴音郭楞蒙古自治州博斯腾湖流域。由此可见，新疆污染防治立法数量远远没有达到实际需要。新疆迄今为止，针对水污染、固体废物污染、大气污染的治理等方面相应的配套立法尚不完善，这样容易造成无法可依的局面。新疆地方配套法规缺失，体现了新疆地方法规与上层法之间缺乏有效的协调与配合。如2004年修订的《固体废物污染防治法》和2008年修订的《水污染防治法》都分别增加了对农村环境保护的相关条款，但是，到目前为止新疆都没有在相关立法中增加和修订农村固体废物、农村水污染防治立法的相关内容。

3.新疆农村环境立法的领域空白

针对一些领域，如土壤污染防治、农产品污染、生物安全方面存在立法上的空白。同时，在荒漠化治理，退耕还林政策的法治化、矿产资源的生态建设、内陆河域的综合治理等方面仍然缺乏立法。还需要对环境保护管理制度、污染防治制度、生态保护制度中的部分制度进行研究，使之有效贴合新疆农村环境保护的实际情况。

（三）立法的可操作性不强

通过查证现有的单行法规，笔者发现环境保护管理体制的相关规定往往都过于抽象，在制定具体实施措施时存在“一刀切”，不能与新疆农村的实际情况相结合，以致相关执法部门在执行时无从下手或难以执行的情况较为多见。

三、完善新疆农村环境保护法治建设的对策

（一）立法明确农村环境保护的重要性

树立可持续发展的理念，应当明确其宪法地位。只有可持续发展理念具有宪法的法律效力，才能从根本上重建环境法体系。新疆在科学发展的过程中，对环境问题给予高度重视，自治区党委确立了“环保优先，生态立区”的发展理念和核心思想。但是，针对新疆农村环境立法保护的不足，应当尽快依照2014年修订《环境保护法》的立法理念和思路修订新疆环境保护相关法规，立法明确农村与城市环境保护具有同样的重要性，从而全面立法规范新疆农村环境保护和防治工作。结合新疆农村环境特点和环境监督管理特点，借鉴国外的先进经验，制定较为全面的新疆农村环境立法体系，将城市与农村的环境保护问题统筹规划，统筹治理。

（二）加大力度修订新疆农村环境立法

1.制订《新疆农村环境保护条例》

针对全国农村环境立法的缺失现状，新疆应当加大尝试性的立法实践，制定新疆农村环境保护的相关法规，以此弥补国家立法空白，解决新疆农村环境破坏的现实问题。新疆农村环境立法的方式主要包括两种选择：单独制订《新疆农村环境保护条例》或在《新疆农村环境保护条例》中增补一章“农村环境保护”。笔者认为应当单独制订《新疆农村环境保护条例》，首先，《新疆维吾尔自治区环境保护条例》于2011年进行修订，其中部分内容体现了解决农村环境问题的思路，但还不全面、不具体，如果在此条例中增加一章内容，势必要再次进行修改，这种修改只能针对农村环境，对条例实施中的其他问题可能由于时间等因素无法及时发现或提出。这种修改会造成法实施效力的下降；其次，单独制订农村的环保条例，可以避免将农村环境保护条款纳入现行城市中心主义色彩的环境基本法后出现的体系不协调后果；最后，可以降低立法成本并凸显农村环境问题和环境保护的特殊性，确保法律规制的有效性。《新疆维吾尔自治区环境保护条例》是指导新疆农村环境保护的综合性法规，要把环境保护放在首位，当经济发展和环境污染相冲突时，坚定不移地保证环境保护优先地位。其条例主体内容分为总论和分论两部分。总论部分主要规定农村环境保护的指导思想、基本原则、基本制度等。分论主要针对农村污染防治和生态环境破坏制定相关规定，其中农村污染防治主要包括：农村饮用水污染防治、生活垃圾污染防治、畜禽养殖污染防治、大气污染防治、城市垃圾向农村转移的污染防治等，生态环境破坏主要包括：草原、水源等生态环境保护的内容。在立法方式上，新疆应当加大补充立法和特殊性立法的数量。新疆有独特的地理、人文环境，国家的统一环境立法势必不能涵盖新疆的特殊情况。新疆气候干旱缺水，节水和植被保护是环境保护面临的重要任务，因此就需要对森林、草原、水等资源进行详细的立法保护。新疆也应当在《森林法》《草原法》《水法》《矿产资源保护法》的基础上，结合新疆实际情况制定补充性和特殊性立法，以达到保护环境的作用。

2.新疆农村生态环境保护法的完善建议

笔者认为，首先应当对新疆生态环境保护进行立法，抓紧制订《新疆维吾尔自治区牧区草原生态环境保护条例》。新疆是全国三大牧区之一，广阔的草原不仅为新疆畜牧业的发展提供了雄厚的物质基础，也为祖国西部边陲筑起了一道绿色生态屏障。其次，要继续推进自治区“13211”环境保护行动计划的实施，加强对重点流域、区域生态环境保护与治理恢复的监督管理，努力使我区资源开发的生态环境保护和管理走上法治化的轨道。最后，逐步完善地方生态环境保护法规体系，做到有法可依，依法行政，切实加强对水、土地、森林、草原和矿产等重要自然资源开发的生态环境保护和管理。加大对资源开发生态环境保护的执法力度，严格执行环境影响评价制度，规范资源开发的生态环境管理，对有法不依，造成重大生态环境破坏的案件，要严肃查处。

（三）遵循法治建设科学性原则

1.加大新疆地方立法规划的实施，完善立法机制

立法规划是立法工作的前置程序，是关于立法的前瞻性计划。地方立法规划的科学合理可以保障地方立法生效后的科学合理实现。在制定地方立法规划时，要注意科学原则与民主原则的统一。对已经完成的立法按照法定程序进行评估和审查。

2.重视新疆农村环境监督管理制度创新

农村环境监督管理主体制度创新。新疆应当完善农村环境监管主体体系，应当将农村环境保护实施主体从单一化的政府监管转变为多元化的政府与非政府共同监管，构建共生互补，协调配套的多元化监管机制。笔者提出农村环境监管主体多元双层次保护的设想。即以政府特别是基层政府保护为主导的第一层保护，由村委会、农民和社会环保组织形成的农村环境保护自治的第二层保护。立法明确各主体地位，统一环境监管的职责权限，划分各部门的职能、责任等。农村环境保护具体法律制度创新。现有的环境保护制度主要是针对城市环境污染和生态破坏的情况而设计，不能满足农村环境保护的需要，甚至一些制度无法在农村适用。所以，需要对环境保护管理制度、污染防治制度、生态保护制度中的部分制度进行研究设计，使之合法有效保护新疆农村环境，其中包括：环境规划制度、环境影响评价制度、环境监测制度、“三同时”制度、环境许可制度、排污登记制度、排污许可制度、排污收费制度、突发事件的应急制度、草原资源有偿使用制度、草原禁牧和草畜平衡监督管理制度、草原生态补偿制度、生态保护区制度。农村环境管理经济制度创新。在新疆农村环境治理的过程中，首先，树立“循环经济”的观念；其次，构建完善的资源开发生态环境补偿机制；最后，还有如环境税费制度、排污权交易制度的完善和创新。农村环境立法的公共参与制度。立法确立农民环境权，并制定细则以保障此种权利的实现；完善公众参与的法律机制；完善公众参与环境立法的法律责任体系，明确规定公众参与的法律责任，对责任主体、责任形式和责任承担方式、责任追究的主体和程序等内容作出相应规定。

（四）完善新疆农村环境监督管理的具体建议

新疆农村环境监管主体在立法上的空白，导致长期以来农村环境日益恶化，新疆农村生态环境保护应当加强乡政府、村民委员会等方面的监管，通过立法赋予以上主体职权和职责。为了解决新疆农村环境监管主体缺位现状和新疆广大农村污染现状，笔者建议新疆各乡镇设立环保所。职责拟为:监督本辖区内环保法律法规和政策的贯彻实施；监管和治理本辖区内生活污水、畜禽养殖、农药化肥污染、生活垃圾和排污企业；办理本辖区内新扩、改建项目环保审批手续和监督“三同时”执行情况；处理本辖区内环境污染的、投诉、纠纷等案件；整治和恢复本辖区内农村生态环境，创造环境优美的生态乡镇；向本辖区内居民和企业进行环境保护的宣传教育工作；建设农村环保的基础设施，完善环境监管的信息化和网络化建设，做好排污的预警工作，扫除监管盲区。结合新疆环境管理制度的建立是以城市作为设计基础，不能有效贴合新疆农村的实际情况，建议制定新疆农村环境监督管理制度，将农村环境保护考核纳入当地政府考核目标体系，实施绿色GDP核算和考评标准体系，并在法律中明确加以规定。在编制环境保护规划时，应足够重视农村的环境保护，在自治区统一规划的基础上，各地区可以将城市环境保护与农村环境保护分别进行专章编制，将农村环境保护的目标、任务、组织领导、监管、保障措施等内容明确化。应该针对农村的环境规划、政策、制度开展战略环评。提高农村环境影响评价中农牧民参与的程度，实现信息公开。建立新疆农村排污登记制度。完善《新疆维吾尔自治区突发环境事件应急预案》的体系内容。将农村突发环境事件的监测机构、监测方式、污染类型以及公众参与等原则规定其中，等等。

（五）完善新疆农村环境纠纷救济制度

充分考虑新疆区域特点，学习借鉴国外及国内其他省区的经验，探索与建立适合新疆地域与经济发展的农村环境纠纷解决多元机制。笔者提出了构建新疆农村多元环境纠纷解决机制。首先，笔者认为结合新疆农村环境纠纷的特点、农村环境纠纷解决现状与救济的现有条件，构建多元化农村环境纠纷解决机制，其重点应当放在非诉讼救济的制度完善与机构改革方面。新疆应当健全村民调解委员会组织、民间环保委员会的调解功能；强化农村环境纠纷解决过程中乡政府功能；完善新疆农村环境纠纷行政处理制度等。其次，完善诉讼救济制度。诉讼救济应当充分考虑诉讼成本与诉讼技术的难度，在诉讼制度完善中考虑保证农民便于诉讼，诉讼费用的承担等因素，同时转变法院在解决环境纠纷中的定位，在诉讼救济中也要重视调解。建议在新疆推行环保法庭的构建；统一新疆高级人民法院环境案件审判标准；引导推行新疆各级法院开展环境公益诉讼；完善新疆农村环境案件管辖争议的解决对策；农牧民诉讼费用减免标准等。最后，完善非诉讼救济体系内部的协调，以及构建非诉讼救济和诉讼救济之间的衔接制度。

作者:刘晶 李君 单位:新疆农业大学

参考文献：

[1]吕忠梅.环境法[M].北京：高等教育出版社，2013:29-30.

[2]乔世民.少数民族地区生态环境法制建设研究[M].北京：中央民族大学出版社，2009.

法治环境建设篇3

【正文】

生态环境局法治政府建设自查报告

市委全面依法治市办：

2018年以来，我局法治政府建设工作紧紧围绕市委、市政府工作大局和环保重点工作，以规范执法、强化监督为重点，不断提高法治政府建设水平，有力促进了法治建设工作的贯彻落实。现将自查报告报送如下：

一、依法履行政府职能情况

我局认真贯彻落实《中共海南省委贯彻落实＜中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定＞的意见》和《文昌市法治政府建设实施方案》，强化生态环境保护工作。

（一）全面推行“不见面审批”服务，压缩办理时限，提速增效

环境影响报告表项目由法定时限均30日，承诺办理时限为18个工作日；申领排污许可证项目由法定时限20日压缩为13个工作日；岸滩临时堆放、弃置和处理固体废弃物许可项目由法定时限20日压缩为10个工作日，关闭、拆除、闲置防治污染设施的审批项目由法定时限20日压缩为10个工作日。受理的建设项目环境影响评价行政审批件按时办结率为100%。

（二）全面推行“双随机一公开”监管

为维持市场秩序，完善监管体系，我局严格按照省生态环境厅“双随机一公开”工作要求开展随机抽查工作，检查执法情况每月均上报省生态环境厅。并分别于1月、4月、7月、10月在市政府网站公开上季度双随机抽查企业及存在问题。

（三）强化生态环境保护工作

1.六大专项整治工作情况

坚持生态立市、绿色崛起战略，深入贯彻省深化生态环境六大专项整治行动计划，按照市委市政府的统一部署，持续推进整治违法建筑、城乡环境综合整治、城镇内河湖水污染治理、大气污染防治、土壤环境综合治理、林区生态修复和湿地保护等专项整治工作。一是集中执法力量，对2019年10月16日以后发生的新增“两违”进行处置，并成立五个“两违”整治工作站，严格按照网格化监管体系，进一步做好“两违”整治工作。二是积极开展城乡环境卫生整治工作，全方位建立起“户清扫、村收集、镇转运、市处理”的生活垃圾收运处理体系。目前，文昌市城市建成区主次干道机械化清扫率达92.8%，城乡生活垃圾无害化处理率达100%。三是积极开展流域污染源全面排查整治，加快推进重点河段水质达标治理工程建设和建设制污水处理设施建设，全面推进水污染防治工作；建立完善集中式饮用水源地巡查制度，保障用水安全。四是继续加强大气污染专项整治工作。2020年1-9月环境空气质量优良天数比例为100%，PM2.5平均浓度为9微克/立方米，与2019年同期相比，2020年我市空气质量有所改善。五是持续推进农用地土壤污染状况详查，加强农用地环境安全管理，落实化肥减量、农药安全施用和农业投入品废弃物回收工作，目前受污染耕地安全利用已完成88%，ph值提升已完成84%。六是积极开展林区生态修复与湿地保护工作，开展修复台风损毁的林地、老残林更新、“四边”复绿、损毁山体修复等行动，实施国家储备林质量提升工程，建设乡土珍稀树种木材储备基地，加强湿地、海岸带保护恢复和森林资源保护管理。

2.制度完善健全落实工作情况

严格执行《海南省生态保护红线规定》，组织编制“三线一单”,明确生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单，进一步优化经济结构。严格按照相关环保法律法规进行环境信息公开、环境影响评价和污染物总量控制，持续跟踪省级环境保护督查制度、生态环境损害赔偿制度、强制恢复生态环境制度出台情况并参照执行。

二、依法行政制度体系完善情况

认真贯彻落实国家、省、市关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的精神，建立和完善工作制度和工作机制，加强对全区规范性文件的制定、发布、监督，推动依法行政和法治政府建设工作不断取得新成效。

加强规范性文件监督管理，完善规范性文件制定程序，落实合法性审查、集体讨论决定等制度。涉及公民、法人和其他组织权利义务的规范性文件，按照法定要求和程序予以公布。

三、重大行政决策情况

召开局党组（扩大）会议，专题研究进一步完善党内政治生活制度，对于凡是涉及人事调整、资金支出等三重一大事项，均提交局领导班子集体讨论研究，在讨论过程中要体现党组成员讨论发表意见的过程和一把手末位表态，对于项目资金额达1万元的事项，均报告市政府分管领导审定。

四、行政执法工作情况

一是我局本着“以事实为依据、以法律为准绳”的原则，行政执法公正、公平、公开，坚决杜绝粗暴执法和行政乱作为现象。2018年以来，共对184家企业环境违法行为进行立案查处,对130家企业做出行政处罚，共处行政罚款4354.3654万元。罚没收入统一纳入财政预算。依法应当公开处罚信息全部在市政府网站进行公示，并每月向省生态环境厅报送本年行政执法工作情况。

二是切实履行好环境违法行政处罚案件的审理职责,上述案件的案卷中，基本能够做到执法主体合法、对违法行为和事实认定清楚、证据充分、适用法律正确、量罚合理、程序合法规范，执法文书格式严格参照国家环境部和省环境厅的格式要求。

三是严格按照省生态环境厅、省公安厅、省检察院、省高院联合制定的《海南省环境行政执法与刑事司法衔接工作实施意见》开展行政执法工作。2018年以来，我市未发生环境违法刑事案件，我局共移交法院强制执行案件环保案件59宗，移送公安行政拘留环保案件5宗。

根据市综合行政执法改革，2020年8月，我局环境执法权责已移交市综合行政执法局。

五、行政权力制约监督情况

我局项目环评审批、项目竣工环保验收、企事业单位环境违法行为惩处等工作上进一步增强了公开度和透明度。行政许可执行集体审查、审批制度，行政处罚通过局务会议讨论得出集体决定，严格按决定执行；事关群众切身利益的决策事项，如权责清单、拟作出环评报告表批复、责令改正违法行为决定、行政处罚决定书、双随机监管情况等事项均在市政府网站进行公示，项目竣工环保验收均要求在规定网站自主公开。自觉接受配合监察部门监督工作，2018年以来，共收到市检察院下发《检察建议书》27个，按时办结率为100%；收到市纪委转来信访件4个，已办结并回复4个。

六、社会矛盾纠纷依法化解情况

一是及时梳理生态环境举报处理情况,采取跟进措施,尽力化解矛盾。定期向社会公开群众反映的污染问题和处理结果。2018年我局收到12369平台、12345热线、市信访局转办信访件及群众举报信访件均按时办结。

二是牵头做好第二轮中央环保督察交办信访件调处工作。第二轮环保督察期间，我市共收到转办信访件109件。截至目前，累计已办结的交办案件106件，未办结的案件共3件，案件总办结率为97.25%。

三是对涉及我局的行政复议和行政诉讼工作，能够做到及时出庭应诉。因事实认定不清或程序违法在行政复议中被作出撤销行政处罚决定的裁定。我局均执行诉讼裁定和复议决定，及时纠正不当行政行为。

四是加强法治宣传教育，结合6·5世界环境日宣传活动和日常执法检查，大力宣传环保相关法律法规，普及环保相关知识。

七、政府工作人员法治思维和依法行政能力提高情况

加强法治教育是推进全面依法治国的首要任务和基础工作。领导干部只有在深入学习法律法规的基础上，才能提高法治素养、确立法治意识、形成法治思维习惯，才会自觉主动地守法用法护法。我局多次派员参加国家、省、市法治思维和能力提升培训活动，全面提升了法治建设工作能力。

八、法治政府建设组织领导落实情况

法治环境建设篇4

中图分类号:D922．68 文献标识码:A 文章编号:2095－4379－(2016)07－0268－01

我国环境保护法治的主阵地在城市，城市是一系列立法、制度设计的核心，农村环境保护法治建设滞后。当前农村生态环境保护立法以及相关制度较为笼统、陈旧，难以发挥实际的环境保护效用。笔者结合自身经验，对农村生态环境保护法治建设进行了探讨。

一、农村环境保护法制建设存在的问题

(一)农村环境保护意识不强

社会经济的发展，虽然让我们尝到了物质文明的“甜头”，但生态文明现状却给我们当头棒喝，日益恶化的生态环境状况，不均衡的生态保护法制建设机制，使农村生态环境保护流于形式。2014年，我国对《环境保护法》进行了修订，其中指出了建设“可持续”生态文明的重要性，并主张实现经济社会与环境协调发展。而当前，我国环境保护的主阵地在城市，相关部门对农村的生态环境缺乏保护意识，如果不改变这种情况，将严重制约农村生态环境保护法治建设的进程。

(二)缺乏指导性综合性立法

从当前的情况来看，我国没有根据农村生态环境保护的实际情况进行专门的立法，缺少类似《农村环境保护法》这种综合性法律，领域性法律法规也不健全，难以有效地保护农村的生态环境。

二、农村生态环境保护法治建设的建议

(一)提高农村环境保护意识

环保部门以及相关机构、组织应该树立可持续发展理念，除在城市地区开展系统的环保管理外，还需要加强对农村生态环境保护现状的认识。只有树立可持续发展的理念，加强农村生态环境保护法治建设，才能解决农村生态环境管理中存在的诸多问题。在科学、可持续发展的道路中，政府应该给予农村生态环境保护问题予以充分的认识，并树立环保先行、协调发展的理念。我国关于农村环境保护方面的法律体系尚不健全，虽然环境保护法中有了理念性、思路性的突破，但是农村生态环境保护情况仍不容乐观，相关部门应该加强对农村环境的了解，做好环境监督管理工作，汲取国内外农村环境管理的经验、教训，不断完善农村环境立法体系，统筹兼顾，实现农村生态环境保护的可持续发展。

(二)制定农村环境保护条例

我国的环境保护重心在城市，农村生态环境保护与监管存在明显的缺陷，为了更好地改善当前全国环境立法缺失的状况，加强农村环境保护效力。中央及各级地方政府应该结合地方实际，加大尝试性的立法实践，不断完善与农村环境保护相关的法律法规体系。抓住农村环境保护的核心问题、现实问题、紧要问题、突发问题，改善当前的立法方式，增加特殊性立法，结合地方的地利人文状况，制定针对性的法律法规，以更好地保护当地的自然、生态资源。

(三)完善地方立法规划机制

农村生态环境保护法治建设要想取得突破，关键在于制定一个完善的立法规划和程序，确保立法的前瞻性实施。当前我国的地方立法规划体系不完善，立法保护的效力难以有效地发挥。为此，地方政府在进行地方农村环境保护立法规划的时候，一定要有科学的制度、机制体系，按照法定成都评估和审查，确保立法规划科学性与民主性的统一。

(四)做好农村环境监督管理

从立法层面来看，农村环境监督主体一直不是很明确，这使得农村环境保护和监管存在很大缺失。为了改善这种状况，应该积极发挥乡镇政府、村民委员会的积极作用，将其在监管方面的优势凸显出来，赋予其监管的权力。就目前的情况来看，在乡镇地区设立环保所是比较可行的做法。环保所的监督管理内容可以包括如下几点:其一，制定相关法律法规，并确保法律法规的执行;其二，改善当地的环保审批手续，改善环境保护和监管工作质量;其三，监管和治理当地的环境破坏、污染等行为，诸如生活污水和垃圾、禽畜养殖污染、企业排放污染等;其四，恢复当地生态环境;其五，处理农村生态环境污染、破坏相关的投诉、等案件。

(五)完善环境纠纷救济制度

为了更好地解决农村环境纠纷，基层政府应该建立完善的环境纠纷救济制度，建立专门的非诉讼救济制度以及专门的纠纷救济机构。此外，还需要完善诉讼救济制度，结合当地的环境诉讼实际情况，为农民提供诉讼的便利条件，改善诉讼救济的调解功能。

三、总结

农村地区占地广泛，生态环境复杂，生态破坏、环境污染严重，环境保护意识不强，环境纠纷比较多，监管不到位。为了更好地实现经济社会的可持续发展，就需要加强对农村生态环境保护法治建设的研究。本文分析了农村环境保护法治建设存在的问题，基于此，提出了农村生态环境保护法制建设的建议，以期更好地完善农村生态环境保护体系，促进农村地区科学、健康、可持续发展。

［参考文献］

［1］于林辉．关于农村环境保护问题研究［J］．民营科技，2015(02)．

法治环境建设篇5

中图分类号： B82 文献标识码： A

引言

伴随着经济全球化，我国加入世贸组织，建立社会主义市场经济体制，人们思想观念、价值取向和生活方式的多样化以及环境保护事业自身的发展，环境宣传教育工作的形势和任务都发生了深刻变化。而环境宣传教育的理论研究、工作职责、机构队伍、能力建设和经费投入还远不能适应这种变化，制约了环境宣传教育工作深入发展。

一、开展环境宣传工作的意义

提倡如何形成一种良好的保护环境的风气。环境宣传的意义主要体现在三个方面，一是导向性作用，环境报道宣传针对目前环境保护工作中出现的问题，进行环境保护法律宣传，不断让公众了解法律关于环境污染的具体规定内容，从而以法律为基本准则来调整个体与自然、个体与社会之间的关系，将环境保护纳入法律规范的范畴中，不断发挥出环境管理的有效性与高效性。二是监督性作用，环境宣传作为舆论监督的重要载体，一方面对那些保护环境有突出贡献的社会团体及个人进行表彰，另一方面对那些造成环境污染与生态破坏的团体与个人行为进行揭露，以促进环境保护工作顺利开展。三是教育性作用，环境宣传作为保护环境、传递环境文化的重要载体，主要是对有关环境保护的方式方法、法律政策以及如何有效动员公众参与到环境保护工作中等内容进行宣传，将保护环境、合理利用资源等环保意识与环保行动渗透到公民的思想中，不断引导公众参与环保工作，提高公众的环境保护意识。

二、关于环境宣传教育工作规范化建设

1、推进环境文化建设，弘扬生态文明理念

环境文化宣传教育是开展面向社会环境宣传教育的重要内容。环境宣教部门应找准环保工作与文化建设的结合点与着力点，不断提高环境文化传播能力，提升社会宣传效果；加大环境文化创作力度，力争推出一批反映环保工作、倡导生态文明的优秀影视作品、图书，努力在潜移默化中提高公众的环境素质；推动环境教育基地建设，开展互动性、体验式环境教育，为环境文化传播创造条件；加强设计、策划，编制、发放弘扬环境文化、普及环保知识、宣传生态文明的环境文化宣传资料（品），提升全民环境科学素养。

2、要规范环境宣传教育工作的职责

科学合理、符合实际的职责定位，决定着机构设置性质、人员管理模式、经费投入渠道、设备配置标准和工作的质量和效果。因此，环境宣传教育工作职责规范化是环境宣传教育工作规范化建设最根本、最核心的问题。国家和地方环境保护行政主管部门应当在认真总结以往工作经验的基础上，根据新形势下环境宣传教育工作的目标任务，组织有关专家认真研究国家和地方、经济发达地区和经济欠发达地区环境宣传教育工作发展的情况，调整、完善和合理设置各级环境宣传教育工作的职责，使之更科学、更准确、更合理，解决环境宣传教育工作究竟应当做什么的问题。为环境宣传教育工作规范化建设奠定坚实的基础。

3、要规范环境宣传教育机构建设

环境宣传教育机构规范化建设是整个环境保护工作规范化建设的组成部分，对提高环境宣传教育工作效率和效益、促进环境保护事业发展有重要意义。环境宣传教育机构规范化建设应当依照“因事设岗”的原则，根据环境宣传教育工作任务和职责的需要，确定各级环境宣传教育工作机构的性质、名称、布局、级别和规模，改变目前环境宣传教育机构设置上的混乱状况，解决环境宣传教育工作究竟应当由什么样的机构来做的问题。使环境宣传教育工作任务和机构相适应。

4、早策划，在环保重点工作宣传中提前介入

重视策划宣传是适应当前环保形势发展的需要，要探索改变旧的、缺乏活力的传统式环境新闻宣传模式，使环境新闻宣传工作更具特色与实效，在实际工作中，把生态创建、主要污染物减排、环保专项行动等专项工作纳入环境新闻宣传的工作重点，收集第一手资料，进一步加大环保法律法规、方针政策以及当前环保中心工作的宣传力度，在开展重大环保活动时，制定新闻宣传工作方案，及时报道环保工作的新情况、新举措、新经验，推动环保中心工作的开展。

5、建立健全公众参与环保机制，构建“ 大环保”

环境宣教部门应创新宣传活动方式和手段，广泛动员社会参与。 深入开展世界环境日、 “千名青年环境友好使者”、 “巾帼环境友好使者行动”等环保品牌宣传活动， 策划开展公众易于接受、乐于参加、“接地气”的宣教活动，推进环境宣教“进机关”、“进企业”、“进社区”、“进学校”、“进农村”，倡导文明、节约、绿色的生活方式和消费模式，引导全社会参与生态文明先行示范区建设，打造“清新”品牌。同时建立健全公众参与环保机制，努力改变环保部门孤军奋战的局面。协调我各级宣传、文明办、教育、工会、共青团、妇联等部门支持并参与环保，用好用足优质社会宣传资源；培育壮大环保社会组织和环保志愿者队伍，积极搭建政府与公众座谈、对话的平台，联合环保社会组织和各界人士共同开展环保公益行动；立体化构建环保公众参与平台，畅通公众参与渠道，保障公众的环保知情权、表达权、参与权和监督权，努力形成多部门协作、全社会参与的“大环保”新格局。

6、推进环境教育立法工作，实现环境教育法制化

环境教育法制化是推动生态文明建设的迫切需要。生态文明建设的提出和发展方式的转变，公众对环境质量的关注与公众的环境意识形成较大的落差，开展环境教育立法，由政府主导、强制性地对全民开展环境教育，正是为生态文明先行示范区建设提供法律保障。同时环境教育法制化是当前环境宣教工作的实际需要。环境教育工作“难做”，几乎是所有环境宣教工作者的心声。依靠公关、协调和感情投入来开展环境教育工作是常态，工作的顺利开展取决于单位“一把手”的环保觉悟和对环境教育工作的正确认识，环境教育工作存在不规范、不协调、不系统、不持续的现象，因此迫切需要有一个刚性的法律制度来约束、来保障。作为环保部确定的环境教育立法试点份之一，当前，在积极配合环保部做好环境教育立法调研工作的同时，环保部门应加快环境教育法制化进程，争取将环境教育立法列入人大的立法计划， 尽快出台符合我情、具备地方特色的环境教育条例。

7、提高环境舆论引导工作水平，强化环保监督能力

互联网、手机微传播等新兴科技正带来信息传播方式的根本变革。新兴媒体的快速发展，以其独特的开放性与匿名性，给社会公众提供话语权，已经成为集信息、观点、民意为一体的舆论平台，在不同利益群体的有意推动、运作下极易形成负面舆论潮，淹没正面宣传的声音。环保部门应充分利用新兴媒体平台，建立官方微博微信，及时准确官方权威信息，挤压谣言传播空间，同时为公众与环保部门的互动沟通提供平台；加强环境舆情监测预警，及时掌握舆情动态，建立相应的实时舆情监测机制和全环保部门舆情监测信息共享机制；提高驾驭新兴媒体的能力，增强互联网管理、运用和舆论引导能力，掌握在网络宣传中的主动权，积极发挥传统媒体与新兴媒体的优势，有效回应舆论热点，营造有利于推进环保事业发展。

三、环境宣传工作法制化得新起点

1、法制概况

站在新的起点，我们更需牢记对建设法治国家的执着追求。我国目前已经把环境保护上升到国家战略上来了。依法治国、建设社会主义法治国家，是党领导人民治理国家的基本方略，也是实现民族复兴的重要目标。实行环境保护是一个复杂的系统工程。中国特色社会主义法律体系的形成，是党的主张与人民意愿的有机统一，来之不易。但现实中存在的置法律于不顾或凌驾于法律之上的种种现象，说明中国特色社会主义法律体系的形成，只是为全面落实依法治国基本方略铸造了坚固基石，距离实现有法必依、执法必严、违法必究的目标还有很长的路要走。不管遇到什么样的困难和挑战，我们都必须坚定不移、勇往直前，努力攻克法治国家建设的道道难关，使“社会主义法治国家”早日由目标变为现实。中国特色社会主义法律体系的形成，是建设中国特色社会主义法治国家伟大征程上的重要里程碑。以此为新的起点，迎接新挑战，追求新跨越，是我们的目标，更是我们的行动。

2、要建立环境宣传教育工作协调指导制度

在环境保护系统外部，建立由宣传、教育、科技、工、青、妇和新闻单位等部门组成的环境宣传教育工作协调指导机构；在环境保护系统内部，建立由环境保护各领域的技术专家和管理专家组成的协调指导机构。研究制定这两个机构的职责和工作制度，规定环境宣传教育工作协调指导的内容、形式、方法、途径、程序和经费。真正从组织上、制度上和经费上形成社会各界以及环境保护系统内部人人关心、支持和参与环境宣传教育工作的局面，确保环境宣传教育工作继续在新形势下为促进环境保护事业发展和全面建设小康社会做出更大贡献。

结束语

总之，加大环境宣传的投入，配齐必要的宣传工具，让文化水平高，政治素质高，事业心强的人来从事这项工作。环境宣传人员要认真学习党和国家的方针政策，不断提高自己的政治觉悟和思想水平，增强敏锐性和观察力，以适应环保形势的需要；要认真学习环保法律法规和环保科技知识要建设成为一支贯彻环保方针政策坚决、配合环保工作有力，招之即来，来之能战，战之能胜的队伍，当好环保工作的排头兵。

参考文献

法治环境建设篇6

【正文】

2020年，我局认真贯彻全面深化依法治国理念，通过加强依法行政能力建设、规范决策、严格执法、强化行政监督，进一步提升了我局履行法定职责和依法行政水平，现将我局2020年法治建设工作汇报如下：

一、建章立制，加强工作组织领导

制定了《仲恺生态环境分局落实“党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定实施细则”任务清单》、《仲恺高新区环保分局2020年依法行政工作方案》，成立依法行政工作督导领导小组，明确职责分工，确保法治建设工作的顺利进行。

二、严格规范，提升环境执法水平

（一）严格落实行政执法三项制度。推进《关于全面推行行政执法公示制度、执法全过程记录、制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》，在执法过程要求在行政执法、查封扣押、送达处罚文书等容易引起争议的活动中全过程录像。同时，按照市生态环境局统一部署，常态化抓好“双公示”系统数据录入工作。2020年以来，累计在广东省行政执法信息数据归集平台等录入行政许可、行政检查、行政处罚等674条。

（二）实施重大行政处罚集体讨论制度。修订《惠州市环境保护局仲恺高新区分局行政处罚重大案件审议办法》，2020年以来，共召开案审会10次讨论27宗案件。为了维护当事人的陈述申辩权，全年召开行政处罚听证会3次，保障了当事人的合法权益不受侵犯。

（三）全面推进环境保护政务公开。落实政务信息公开。在网站信息公开栏，公开职责职能、办事指南、法律法规、行政处罚、行政许可等多种信息，并将行政许可、处罚信息统筹报送“信用中国”、“国家企业信用信息公示系统”、“广东省行政执法信息公示平台”，对违法企业在信用、信贷、专项资金申请方面起明显的震慑作用，对部分符合条件的受处罚企业办理了信用修复。落实重大行政决策公开。在网站及时挂网公布重大行政决策事项目录，对纳入决策目录事项按照“一事项一清单”原则建立工作台账，并要求落实公众参与、专家论证等程序。2020年以来，我分局纳入重大行政决策目录3项，目前1项已完成运行、2项正推进建设中。

三、民生导向，优化环境监督管理

（一）严格环境执法处罚。2020年以来，我分局进一步加大环境监察执法力度，截至目前（10月31日），共出动环境执法人员9174人次，检查企业（污染源）1800家，利用节假日、夜间等时机展开环境执法联合行动39次，对违法违规建设项目、超标排放污染物、不正常使用治污设施等环境违法行为立案处罚27宗，责令停产整治2宗，处罚金额315.05万元，有力打击了环境违法行为。同时，落实“两法衔接”工作，2020年我局共录入“两法衔接”系统5宗案件,5宗案件均第一时间移交公安机关处理，部分案件采取与公安联动方式，邀请公安机关提前介入，有力打击环境犯罪。同时，严格抓好环评机构处理处罚，2020年共受理环评机构违法行为立案7宗、下达环评处理决定书6宗（1宗不予处罚），其中，生态环境部交办1宗环评抄袭案件，已依法严格进行处理处罚，对环评编制单位进行失信记分10分并处以罚款。

（二）切实回应环境信访。牢固树立群众利益无小事的思想，扎实做好涉环境信访调处工作，落实环保投诉热线24小时值班制度，畅通“12369”等各种投诉渠道，及时办理各类污染纠纷和矛盾，确保做到“早排查、早化解、早控制、早解决”。今年以来共受理环境信访投诉1552宗，处理率和办结率均达到98%以上，较好地调处了陈江变电站、潼湖生态园及多处废气噪音扰民等群众反映强烈的信访事项。

（三）积极应对行政复议诉讼。认真落实行政机关出庭应诉制度，坚持行政首长出庭制，行政负责人带头履行行政应诉职责。今年以来，市法制局审议我局3宗行政复议案件，其中1宗企业撤诉，2宗维持处罚决定。惠州市中院审议我局二审案件1宗，已维持我局处罚决定；惠城区法院审议我局一审案件3宗，目前正审议中。

（四）支持企业发展，优化监管柔性化。坚持以守护环境安全为工作重心，对故意违法、恶意排污的环境违法行为进行严厉打击、对造成环境危害的企业严格进行顶格处罚。，今年以来，共责令关闭企业2家（东方魅力娱乐城、荣大五金）。同时，严格落实“环境有价、损害担责”理念，探索开展生态损害追偿，建立健全生态损害工作机制，探索开展全市首宗生态损害赔偿案件磋商工作，目前已向市中院递交起诉进行诉讼追偿。积极支持企业稳定发展。，今年以来，先后在全市率先发布实施《关于新冠肺炎疫情期间优化生态环境执法的通知》、《生态环境轻微违法行为不予行政处罚清单》。对环保领域常见的环评审批、投产验收、生产排污共3类5种情形，如符合违法行为轻微、违法行为主体及时纠正、未造成危害后果等具体情节的免予处罚。

四、创新形式，加强学法普法教育

（一）积极开展领导干部学法普法教育。坚持领导干部带头学法，中层以上干部在分局局务会上进行2期环保法律法规的授课，组织全体在职在编人员参加广东省国家工作人员学法考试，并安排所有执法人员参加广东省行政执法系统考试。

（二）落实“谁执法谁普法”的普法责任制。制定了《仲恺高新区环保分局2020年“谁执法谁普法”宣传教育工作方案》，全面抓好“七五”普法工作，深入贯彻落实“谁执法，谁普法”，要求普法宣传贯彻到分局行政审批、行政检查、行政执法全过程，加强宣传习近平总书记全面依法治国、生态文明思想,深入开展“宪法”宣讲活动,建立以案释法制度,做好分局干部职工的学法工作，不断提升辖区群众的环保意识。

2020年以来，开展“每会学法”活动8次、民法典及“新固废法”等专题宣传5场次，组织行政复议诉讼现场庭审旁听活动6场次，印发分局普法工作简报5期、并组织各类“法律六进”深入普法活动近30批次，取得了一定的法治建设成效。

五、优化服务，推进数字政务工作

完善政务服务事项。按照市区政务中心部署，对纳入广东省政务服务系统的200多项行政事项进行完善，按规范压缩审核时限、精简办理流程，不断办理事项的在线网办率，扎实推进电子印制集成办理流程。推进部分事项下放。对专业技术要求低、镇办能承接的行政处罚、公共服务事项进行下放，目前，已按照市级部署将11项拟下放的行政处罚事项组织了专门的集中培训。此外，及时高效办理人大代表、政协委员提出的意见和建议。2020年办理人大政协建议提案16件，全部按时间节点完成。

六、存在的问题

（一）部分领导干部依法行政意识仍有待加强。重结果、轻程序的情况仍然出现，少数个别人员不重视执法证考试，未能通过考试，对分局整体执法工作调配产生了影响。

（二）部分科室对重大决策理解不到位，特别是使用大额财政的事项。未能结合分局的实际情况及时上报重大决策事项，对重大决策的程序有抵触情绪，认为会影响效率。

（三）谁执法谁普法的意识仍有待加强。部分科室、人员对谁执法谁普法理解不准确，认为普法宣传是法规科、综合科的任务，不未能在日常工作贯彻落实普法要求。

（四）专业法律人才欠缺。国家全面推行依法治国方略，企业、公民法律意识急速上升，违法成本高成为悬在企业头顶的一把利剑，行政复议、诉讼率高企会成为今后的常态，但目前我局在编干部无法律专业人才，只能依赖法律顾问应对当前局面，对推行依法治国方略缺乏专业知识保障。

七、下步工作打算

一是继续加强党对法治建设的领导。制定分局2021年度法治建设建设工作方案，全面落实依法治国理念，加强法治意识培育，坚决履行党政主要负责人为推进法治建设第一责任人职责，全面加强干部职工学法、懂法、尊法、守法水平。

二是继续加强法律法规的宣传力度。制定分局2021年度法刺客宣传工作方案，重点抓好“新固废法”等新实施的法律法规宣传。此外，提前谋划做好分局执法人员的学法培训以及以村居为重点的普法宣传工作，不断创新形式，提升法治建设成效。

三是继续加强依法行政工作水平。落实法律顾问驻点制度，对拟作出的行政处罚案件要求法律顾问进行合法性审查；对重大案件执法现场提供法律支持服务，要求法律顾问跟随执法人员外出行政执法，为行政执法提供现场法律建议服务；落实行政执法公示、法治审核、全过程记录三项制度，落实“放管服”要求，优化营商环境。

四是依法做好行政处罚、环评机构处理处罚各项工作，不断完善法制审核流程。对于故意非法排污、情节恶劣的环境违法行为坚决予以处罚，持续保持环境高压态势，同时，严格执行自由裁量标准，对于符合行政处罚免责情形的，及时督促企业整改提升，全力支持企业复工复产。

五是建立健全生态环境损害赔偿追偿机制。及时与上级保持紧密沟通，深入领会贯彻广东生态环境损害追责实施方案精神，对发生突发环境应急事件、涉嫌环境污染罪等造成较大环境损害的环境违法案件作为线索，及时督促责任科室履行追偿程序。

六是继续落实做好双公示信用数据报送及政务事务系统梳理、国家互联网+监管系统事项报送工作，同时，配合市区落实下放镇办事项的督促指导工作。此外，按照市区部署，督促落实分局执法人员及干部职工的学法考试。

七是继续抓好人大政协议案提案的办理工作。按照人大政协办责任分工，及时汇总相关单位办理意见并按要求反馈落实。

附件：

自查表

填报单位 ：仲恺生态环境分局 填报时间：2020年11月20日

类别

项目内容

数据

备 ? 注

一、依法行政能力建设

1、自行组织的有领导干部参加的学法普法及依法行政讲座和培训（场数）

30

不包括参加统一组织的学法普法活动

重大

行政决策

2、是否制定并向社会公开本单位2020年度重大行政决策事项目录

是

3、重大行政决策通过门户网站、微博、微信、报刊、座谈会等三种以上方式公开征求公众意见的比例

是

规范性文件

4、年度内印发的本单位起草主办的区政府规范性文件（件）

无规范性文件

5、年度内，是否按照文件清理工作要求，对本单位设立以来以本单位名义印发的文件，进行全面清理，经梳理纳入处理范围（包括保留、废止、修改）的文件数量（件）

行政执法

6、在执法实践中，是否已在处罚决定书、告知书等执法文书明确说明适用行政处罚自由裁量标准

是

7、在办理业务时是否仍然向群众和企业索要没有法律法规规定的证明事项材料

无

8、是否在官方网站公布权责清单

是

9、是否在官方网站公布执法全过程记录事项清单

按要求落实

限于用音像记录某些现场执法活动的执法事项或环节

10、是否在官方网站公布重大执法决定法制审核事项清单

对纳入清单的执法决定事项，应当开展法制审核

11、是否在官方网站公布执法和办事流程

是

12、是否在官方网站公布行政执法结果

是

目前限于公开双随机抽查情况及结果、行政处罚结果、行政许可结果

13、持有行政执法证的人员（人）

22

14、本年度作出的行政处罚（件）

27

15、本年度办理的行政许可（件）

608

五、依法行政监督

16、年度内，办理人大政协建议提案数量

16

包括主办件与会办件

17、是否按规定编制、公布部门信息公开指南和目录

是

18、年度内，办理依申请公开政府信息（件）

19、是否向社会公布投诉电话、电邮、网址等投诉渠道

是

六、化解

行政争议

20、2020年本单位在行政诉讼案件中存在不答辩问题的案件数（件）

限于行政诉讼

21、2020年本单位在行政诉讼案件中存在不应诉问题的案件数（件）

限于行政诉讼

22、2020年本单位不反馈司法建议采纳情况的来文件数（件）

包括各级司法机关发来的司法建议

23、截至目前，本单位尚未履行完毕法院生效行政裁判、并且没有达成执行和解协议的案件数（件）

不限于2020年度，包括以前积案

24、截至目前，本单位尚未履行完毕法院生效行政裁判、达成执行和解协议、但又违反协议未按约定履行的案件数（件）

包括单位主要负责人、相关负责人

25、年度内行政诉讼中本单位负责人出庭应诉的案件数（件）

4

法治环境建设篇7

    东北老工业基地的振兴,是一项需全面调度,和谐并进,各要素互相促进,经济政治文化共同发展的系统工程,如老工业基地改造中产业结构的调整,经济实体的转制,技术、资金、人才的引进,政策、制度、环境的保障,社会的稳定等。这些要素的综合状况如何,都将在一定程度上影响老工业基地改造的进展和成效,丧失或缺少其中的任何一个要素,都将产生不良的影响,制约或阻碍老工业基地改造的进程。其中,法治环境的保障是振兴中不可缺少的条件,老工业基地振兴需要与之相适应的法治环境。良好的法治环境既是老工业基地振兴的标志性成果,也是振兴过程中的基本保障。本文试图就法治环境对老工业基地振兴的影响、现实状况对法治环境的迫切要求、加强法治环境建设应着力解决的相关问题等进行一定程度的探讨。

    一、 振兴东北老工业基地离不开

    良好的法治环境

    在目前老工业基地改造的进程中,人们普遍重视产业结构的调整,资金和项目的引进,经济指标的提高,却往往忽略和轻视人文环境,法治环境,人的观念、意识等软环境的建设。而这些要素既能反映老工业基地振兴的成果,又对老工业基地振兴产生不可忽视的作用。社会的发展和进步是各种要素综合作用的结果,尽管各种要素的作用程度可能有所不同,但是我们不能忽视任何一种要素的作用。这是社会全面、和谐发展的要求。从科学发展观的要求来看,振兴东北老工业基地是实现全国和谐发展的要求;在老工业基地振兴的过程中,实现经济、科技、人文、法治等的全面和谐发展,同样是科学发展观的要求。目前存在的一种倾向是,片面地认为振兴老工业基地就是振兴老工业基地的经济,片面追求经济指标,这是不可取的。

    振兴东北老工业基地,中央政府的支持固然重要,但更重要的是老工业基地要加快市场化进程,而营造良好的市场环境有赖于完备的法律、制度、政策体系,在经济发展的过程中,法律、制度、政策的作用几乎无所不在。

法治环境建设篇8

东北老工业基地的振兴,是一项需全面调度,和谐并进,各要素互相促进,经济政治文化共同发展的系统工程,如老工业基地改造中产业结构的调整,经济实体的转制,技术、资金、人才的引进,政策、制度、环境的保障,社会的稳定等。这些要素的综合状况如何,都将在一定程度上影响老工业基地改造的进展和成效,丧失或缺少其中的任何一个要素,都将产生不良的影响,制约或阻碍老工业基地改造的进程。其中,法治环境的保障是振兴中不可缺少的条件,老工业基地振兴需要与之相适应的法治环境。良好的法治环境既是老工业基地振兴的标志性成果,也是振兴过程中的基本保障。本文试图就法治环境对老工业基地振兴的影响、现实状况对法治环境的迫切要求、加强法治环境建设应着力解决的相关问题等进行一定程度的探讨。

一、振兴东北老工业基地离不开

良好的法治环境

在目前老工业基地改造的进程中,人们普遍重视产业结构的调整,资金和项目的引进,经济指标的提高,却往往忽略和轻视人文环境,法治环境,人的观念、意识等软环境的建设。而这些要素既能反映老工业基地振兴的成果,又对老工业基地振兴产生不可忽视的作用。社会的发展和进步是各种要素综合作用的结果,尽管各种要素的作用程度可能有所不同,但是我们不能忽视任何一种要素的作用。这是社会全面、和谐发展的要求。从科学发展观的要求来看,振兴东北老工业基地是实现全国和谐发展的要求;在老工业基地振兴的过程中,实现经济、科技、人文、法治等的全面和谐发展,同样是科学发展观的要求。目前存在的一种倾向是,片面地认为振兴老工业基地就是振兴老工业基地的经济,片面追求经济指标,这是不可取的。

振兴东北老工业基地,中央政府的支持固然重要,但更重要的是老工业基地要加快市场化进程,而营造良好的市场环境有赖于完备的法律、制度、政策体系,在经济发展的过程中,法律、制度、政策的作用几乎无所不在。

首先,国有企业改革涉及诸多法律问题。老工业基地的振兴与国有企业的市场化改造关系密切。实践表明,构造多元投资主体,改变国有企业股权结构,建立有效的公司治理结构,形成内部化的财务预算硬约束机制,是使企业成为独立的市场主体的重要途径。建立科学的现代企业制度,是当前国企改革的核心。这场伟大的制度创新,需要充分发挥法律的规范、引导、调节和保障功能。在加快国有企业改革,实行区域经济民营化的同时,需要运用法律规范来调节政企关系。在国有资产运营、国有企业产权交易等方面,要尽快建立明确的法律制度,用法律手段保障国有资产保值增值,规范国有企业特别是小型国有企业的改制重组,制止化公为私、逃避银行债务等现象出现,切实防止国有资产流失。

其次,政府职能的转变需要法律的制约。政府职能转变是东北老工业基地改造和振兴中的关键一环,这个问题不解决,再好的方案也不可能取得好的效果。为此要切实解决政企不分,政府对经济事务干预过多、过深,而公共服务又严重不足的状况,把政府经济工作的着力点转到制定与市场经济相适应的制度和法规、规章等方面上来,全面提高政府工作效率,给投资者、创业者以稳定预期。政府应该维护公平的市场竞争环境,为优势企业的发展提供最大的空间。应进一步加快政府职能的转变,深化行政审批制度改革,贯彻落实好《行政许可法》,完善重大问题的科学化、民主化、规范化决策程序,增强透明度和公众参与度,提高办事效率,减少对微观经济的干预,切实放开搞活企业,把政府的经济管理职能切实转到为市场主体服务和创造良好发展环境上来。各级政府制定的地方性法规、规章,其中有的不仅不能促进经济发展,甚至妨碍经济发展,妨碍振兴,应及时加以改进。

第三,大力引进民营资本涉及诸多法律与制度问题。近年来,老工业基地各级党委和政府不断改善经济发展软环境,民营经济发展很快,出现了总量和效益同步增长的可喜势头。但是与发达省份相比,老工业基地的民营经济总量小、规模小、效益不高。事实表明,振兴老工业基地商机无限,老工业基地的民营经济发展空间很大;同时表明老工业基地的国企改革、经济结构调整需要域外民营企业资本的参与。事实上,国家作出振兴老工业基地的决策后,许多南方民营企业跃跃欲试,到东北考察咨询,洽谈投资,政府应予鼓励、支持和引导,并制定和完善促进非公有制经济发展的法律、法规、政策。在支持民营经济健康发展的同时,随着经济形势的变化和市场竞争的激烈,民营经济进一步发展也面临着一系列问题。大型民营企业没有形成较强的核心竞争力,经营管理水平普遍较低,企业融资困难,缺少复合型人才等等,制约着民营企业进一步发展。而一些民营企业偷税漏税,产品质量不高,缺乏诚信,不正当竞争,劳资关系不协调等问题时有发生。这些问题的解决需要政府认真引导和规范民营企业的行为,运用相关的法律、法规,使民营企业步入良性发展的轨道。还应做到严格执法,遏止侵害民营企业权益的行为。

第四,健全就业制度和社会保障制度需法律制度的完善。老工业基地的就业问题不同于工业化过程中普遍的农村剩余劳动力就业问题,具有一定的特殊性,因而需要特殊的制度与政策扶持。为解决就业再就业问题,国家已经制定出台了许多切实可行的政策。一方面要用好普惠性政策,确保税费减免、小额担保贴息贷款、就业援助、社会保险补贴等优惠政策落到实处。同时,针对老工业基地的实际情况,落实好特殊政策。在研究制定政策时,要切实把着重点放在促进人的发展方面,放在就业和有利于人们安居乐业上,强化对就业再就业工作和社会保障体系建设的支持,把国家和地方的政策衔接配套起来,形成具有合力的政策制度体系。从促进社会发展、增加就业、提高居民生活水平和质量、增强消费动力出发,推动老工业基地改造。

第五,促进社会信用制度的建设需要法律与制度的完善。实行市场经济以来,老工业基地在经济发展过程中遇到了一系列困难,诚信的缺失就是目前所面临的困难之一。某些领域出现的比较严重的诚信缺失已经成为市场经济发展中迫切需要解决的现实问题,重新构建市场经济条件下的诚信伦理是振兴老工业基地的当务之急。重新构建诚信伦理,就必须建立市场经济的诚信机制,完善失信的惩治机制,加大对失信行为的处罚力度,在全社会形成维护诚信的有效奖励机制。为此,应构建全国性的信用管理体系;制定专门的信用管理的法律和法规。

综上所述,振兴老工业基地有不可缺少的各种要素和条件,加强法治,实现法律规范对社会关系的有效调整,依法振兴,是加快实现老工业基地振兴的基本条件之一。只有具备良好的法治环境,才能有效保障老工业基地的顺利振兴。法治环境对老工业基地振兴的作用主要表现为以下三个方面。第一,保证稳定的经济运行、经济发展秩序。老工业基地振兴中的经济发展,可能有各种直接的影响因素,如经济犯罪和其他各种形式的犯罪影响振兴;违背市场规则和法律,侵害市场主体的各种民事权益影响振兴;行政机关违法行政,以作为或不作为的形式侵害管理相对人的利益影响振兴。解决这类问题有教育和管理的问题,但更重要的是法治,从某种意义上讲,只有充分运用体现国家强制力的法律,才能排除影响老工业基地振兴的各种违法犯罪因素的干扰。第二,维护公平、公正的竞争环境。市场经济是竞争的经济,也是法治的经济。市场的竞争,应是市场主体在公平、公正环境下的竞争,只有公平和公正,才能使市场经济健康有序地发展下去。假如没有公平和公正,情况将会如何?坑蒙拐骗,欺行霸市,市场何以存在和发展?若要实现公平、公正的竞争环境,必须加强法治。第三,创新有效运行的机制和科学进步的制度。一方面,机制和制度的建设包括了法律运行机制和法律制度的建设;另一方面,一般意义上的机制和制度的建立和运行,离不开法治的规范和保障。

二、现实状况要求加快法治

环境建设

如何评价老工业基地的法治环境?笔者认为应当重点考察老工业基地的法治程度和水平是否与全国法治进步的程度相一致,是否与老工业基地振兴的要求相适应,主要表现为以下六个方面:①地方性法规、规章的完善程度;②行政机关是否在行政管理活动中严格执法,在行使行政权力时遵守法律、法规、规章,服务群众;③司法机关是否能准确、合法、及时、公正地适用法律,打击违法犯罪行为,化解矛盾,解决纠纷;④各级国家机关、社会团体的公职人员是否能带头遵守法律,抑制特权,坚持法律面前人人平等;⑤广大人民群众是否能学法、知法、懂法、用法,既能依法维护自身的合法权益,又能进行法律监督,勇于同违法犯罪行为做斗争;⑥通过法律对社会关系的实际调整,使社会主体的合法权益得到有效维护,违法犯罪行为受到应有惩治,社会关系和谐,经济发展,政治稳定,文化繁荣。

为此,笔者专门调查了东北某市老工业基地改造中的上述相关问题,本文仅就其中的行政执法和司法状况进行简要评析,这可以从一个侧面提示我们,在老工业基地振兴的过程中加强法治环境建设,是我们必须重视和加强的。

1行政执法的现状分析

(1)近年来该市行政执法的改进和取得的成绩

在老工业基地改造过程中,该市各级行政执法部门正努力提高行政执法质量,消除和减少各种“低级执法”现象。近年来,在为“东北老工业基地振兴”提供优质服务,创造良好执法环境的形势下,各级行政部门在行政执法体制的改革和创新方面,进行了大胆探索和有益尝试,并且取得了一定的成绩。其中“同类权限”集中管辖的改革思路,取得了较好的效果。所谓“同类权限”集中管辖,是指将原来的两个以上行政部门对某一行政事务均可行使管辖权的管理,归口为一个部门管辖。其特点是:集中行使的处罚权范围广、项目多,执法重心下移;量化执法指标,执法行为程序化;机构精简,执法效率提高。长期以来,我国行政执法领域存在执法机构多、处罚重复、职能交叉、多层多头执法、执法随意性大等弊端。从“同类权限”的集中管辖的特点可以看出,它能解决一些执法中的“顽疾”。

(2)行政执法的问题和不足

由于历史、人们思想观念等多方面原因,一些行政机关和部门在行使执法权力和职能的过程中,出现各式各样的偏差、漏洞甚至违规违法行为。它不但背离法治的主旨和精神,损害当事人的利益,引发执法纠纷,而且还影响法律的权威和尊严,伤害民众对政府和法律的信任。主要表现为以下两个方面。第一,执法程序“随意化”。按照有关法律法规的规定,行政执法均有规范的程序,但长期以来,一些基层机关的执法人员违反法定程序、胡乱执法、口头执法、以言代法的行为和随意处罚的情形比较常见。当前行政执法纠纷的另一个热点是,超越法律授权行使所谓的执法权,或者无限扩大法定的权限,严重偏离法治精神。第二,执法行为“利益化”。尽管行政执法机关财政基本实现收支两条线,极大地遏制了以法谋“钱”的行为,然而由于其中大部分单位实行按比例返还或超过基数返还的办法,即上缴的越多返还的也越多,行政执法机关的执法收入仍然与个人奖金息息相关,因此仍存在过度执法、乱执法、乱罚款等现象。还表现出在一些公共服务性、没有经济利益领域的“不作为”方面的问题。2司法现状的分析

(1)近年来该市司法改革取得的成绩

在老工业基地改造的过程中,该市的各级司法部门正积极努力工作,围绕“振兴”的主题,把工作重点放在促进发展和振兴上,努力为完善市场经济体制、振兴老工业基地营造和谐稳定的社会环境和公正高效的法治环境,司法改革已取得实质性进展,具体表现为:执行程序中的改革取得突破;审判监督中的责任体系形成;基层法院的基础工作出现新局面。

(2)司法实践的不足和问题

一是审判质量和效率仍有较大差距,审判作风上的问题尤为突出。有的法院积案仍然较多,裁判错误、人为拖延、隐性超审限、消极不作为的问题仍明显存在。出庭不准时,接待不守时,庭审不规范,精力不集中,对当事人语言粗鲁,态度蛮横,办关系案、人情案的仍大有人在。

二是审判管理监督机制仍不完善,完整科学的工作质量考评体系还没有真正形成。一些部门落实审判监督责任的规定不自觉、不认真、不敢负责任。监督体系不健全,导致质量评价参数不完整,有漏洞。

三是以人为本、优胜劣汰的竞争激励机制仍需完善创新,加大力度,持之以恒。一些法院不注重队伍的思想政治建设,不注重对优秀人才的培养和使用,对部门和单位的消极落后现象乃至违法违纪人员不敢管。

四是基础工作仍是影响法院整体水平和形象的主要问题。虽然多数基层法院的工作有了明显的变化,但对有的法院,人大代表、政协委员仍然意见较多。其主要原因不是物质装备条件差,而是领导班子的自身作用和管理水平比较低,审判的质量和队伍的廉洁文明程度比较低,在率先垂范、求真务实、真抓实干方面有一定差距。

三、加强法治环境建设应重视和

着力解决的几个问题

法治环境的改善,是一项社会性的系统工程。不仅相关国家机关、职能部门要负起责任,全社会都应积极介入。在法治环境建设中要解决的问题,有的可直接服务于振兴东北老工业基地,有的虽直观看来没有直接作用,但间接作用仍不可忽视。

1努力做好地方立法工作

(1)对于国家制定的法律法规,如果原则性较强,需要制定相应的地方性法规、规章才具备可操作性的,地方人大和政府应及时制定相配套的法规、规章。此项工作做得好,既有利于国家法律制度的完善,也有利于地方的法律适用。要全面准确地理解和把握国家法律法规的原则和精神;要结合地方实际制定地方性法规和规章;要及时出台地方性法规和规章。

(2)对于老工业基地改造振兴中出现的特别的法律关系需地方立法调整的,应及时制定地方性法规和规章。如果国家法律已有原则性规定,应以已有规定为基础,适应老工业基地改造的特殊要求,制定具体的法规和规章;如果尚无国家的相关法律规定,则应以宪法和其他法律精神为指导,制定出符合宪法精神和其他法律精神的地方性法规、规章。

(3)对于国家目前尚未立法,现实又迫切需要强制性规范来调整的,深化改革过程中所出现的新的法律关系,应加以研究,适时制定出新的法规、规章。这种做法不仅有利于及时调整新的法律关系,解决矛盾和冲突,做到有章可循,还有利于为国家的立法进行有益的探索,为制定全国性的法律奠定基础。当然,此类地方性法规、规章的制定具有一定的探索性,应避免盲目性,既要探索,又要稳妥;要符合宪法精神和其他法律精神;要紧密结合地方实际,具有实际操作的可行性。

2努力建立执法、司法机关的良性工作机制

如前所述,行政机关的执法与司法机关的司法适应改革的要求,特别是为适应振兴老工业基地的要求,曾做出很大努力,也取得了相应的成绩,同时仍存在不容忽视的问题,应采取切实可行的措施,使这些问题得到切实的解决。当前,在建立良性工作机制上,应重视解决如下问题。

(1)关于行政执法“随意化”、执法行为“利益化”的解决机制。目前行政执法领域存在的问题属“低级执法”行为,完全脱离了现代行政管理的要求,其状态的形成既有客观环境的因素,也有执法者自身利益的因素,是一定社会历史阶段的特殊现象。如何解决此类问题?笔者认为主要从以下三个方面入手。

第一,要准确限定行政机关在执法过程中的自由裁量权。自由裁量空间过小,将限制行政执法行为,自由裁量空间偏大,将为随意执法创造条件,适度的自由裁量空间的规范,应是努力追求的目标。当前的自由裁量权偏大仍是主要问题,其原因主要是法规规章自身的冲突、因利益驱使所作的利己解释、长期形成的习惯影响等。

第二,要努力破除特权思想。执法机关运用权力、行使权力,较易形成特权思想,传统观念的影响也较易为特权思想寻找到根据。因此经常能看到,一些行政人员对已实施的法规、规章不严格落实,一些行政官员在不准公众抽烟的场合随意抽烟等。如果行政人员将自己作为法律的化身,那么在行政执法程序上的“随意化”也就不足为怪了。

第三,要切实加强对行政执法行为的监督。当前针对行政行为常设的监督机构有审计部门、监察部门和各级政府法制办。由于职责分工和隶属关系等原因,目前其监督作用仍很有限。因此应进一步加强这些监督机构的作用；还应加强上级行政机关对下级行政机关的监督,以及人民法院的司法监督,从法定程序上,要充分重视行政复议和行政诉讼的作用。

(2)关于执法、司法机关的独立行使职权问题。法律赋予了执法、司法机关对行使职权的独立性,任何其他机关、团体和个人都不得干预。执法、司法机关独立行使职权是社会主义法治的标志,也是法治建设的基本要求。只有执法、司法机关独立行使职权,才能使法律对社会关系的调整功能得到公平的实现,才能使行政、司法人员的执法、司法水平受到客观的评价。但目前干扰因素较多,如上级机关对下级机关的干预,同级其他机关的干预,某一机关内部领导的干预、部门之间的干预、同志之间的干预等,都影响司法的独立性。应当建立一种良性机制,排除干扰和不良影响。

(3)关于对司法工作人员的责任追究问题。司法工作人员在办案过程中出现的办错案的情况可能是由于各种原因,如主观恶意的枉法裁判,因业务能力较低导致的对事实认定的错误和对法律理解、适用的错误等。无论何种原因,出现错误均应承担相应的责任,只是视具体情况承担的程度有所不同罢了。只有这样,才能避免和减少错案的发生,提高办案的质量,增强社会公众对司法公正的信心。目前尽管有责任追究的制度,但作用有限,效果有限,对错案的抑制程度有限。应当建立更为严格的责任追究制度,产生足够的威慑力,使司法人员谨慎从事,使他们认识到,如果出现错误,就将面对不利的后果,而不仅仅是扣发奖金了事。笔者认为,应当建立司法人员的流动机制,多渠道选拔司法人员,不称职的、出错较多的,应及时调离,转到其他岗位。

(4)关于节省诉讼成本、提高办案效率问题。目前人们对超期羁押、超审限办案的情况意见颇多。一方面,司法人员抱怨工作量大,无法按期办案;另一方面,司法人员在工作时间进行各种应酬,不在岗位的现象大量存在。司法机关及其工作人员如何节省诉讼成本、提高办案效率,是必须重视和解决的问题。而解决此类问题,重要的仍然是制度和机制的建设,解决的方式也很多。其中,解决法官超审限、提高审判效率问题的方法之一是建立法官当庭裁决的机制。即改变目前的开庭、休庭、择期判决的状况,由合议庭将多数案件庭审后当庭判决。其意义主要表现为:①当庭裁决明确了主审法官的责任,有利于建立过错责任追究制度;②当庭裁决方式有利于防止人为干扰,增强裁决的公正性;③当庭裁决有利于提高审判效率,节省诉讼资源。

(5)关于加大执行力度问题。人民法院对判决的执行难,是目前的一个普遍性问题。而如果判决得不到执行,将形成恶性循环,影响法院的威信,影响法律的尊严。虽然人民法院也采取了相应的措施,如在媒体上曝光、对当事人拘留等,但效果仍不明显。解决执行难的问题,仍需加强制度和机制的建设。

3进一步加强法治宣传教育,增强公众的法律意识

法治环境建设篇9

    东北老工业基地的振兴,是一项需全面调度,和谐并进,各要素互相促进,经济政治文化共同发展的系统工程,如老工业基地改造中产业结构的调整,经济实体的转制,技术、资金、人才的引进,政策、制度、环境的保障,社会的稳定等。这些要素的综合状况如何,都将在一定程度上影响老工业基地改造的进展和成效,丧失或缺少其中的任何一个要素,都将产生不良的影响,制约或阻碍老工业基地改造的进程。其中,法治环境的保障是振兴中不可缺少的条件,老工业基地振兴需要与之相适应的法治环境。良好的法治环境既是老工业基地振兴的标志性成果,也是振兴过程中的基本保障。本文试图就法治环境对老工业基地振兴的影响、现实状况对法治环境的迫切要求、加强法治环境建设应着力解决的相关问题等进行一定程度的探讨。

    一、 振兴东北老工业基地离不开

    良好的法治环境

    在目前老工业基地改造的进程中,人们普遍重视产业结构的调整,资金和项目的引进,经济指标的提高,却往往忽略和轻视人文环境,法治环境,人的观念、意识等软环境的建设。而这些要素既能反映老工业基地振兴的成果,又对老工业基地振兴产生不可忽视的作用。社会的发展和进步是各种要素综合作用的结果,尽管各种要素的作用程度可能有所不同,但是我们不能忽视任何一种要素的作用。这是社会全面、和谐发展的要求。从科学发展观的要求来看,振兴东北老工业基地是实现全国和谐发展的要求;在老工业基地振兴的过程中,实现经济、科技、人文、法治等的全面和谐发展,同样是科学发展观的要求。目前存在的一种倾向是,片面地认为振兴老工业基地就是振兴老工业基地的经济,片面追求经济指标,这是不可取的。

    振兴东北老工业基地,中央政府的支持固然重要,但更重要的是老工业基地要加快市场化进程,而营造良好的市场环境有赖于完备的法律、制度、政策体系,在经济发展的过程中,法律、制度、政策的作用几乎无所不在。

    首先,国有企业改革涉及诸多法律问题。老工业基地的振兴与国有企业的市场化改造关系密切。实践表明,构造多元投资主体,改变国有企业股权结构,建立有效的公司治理结构,形成内部化的财务预算硬约束机制,是使企业成为独立的市场主体的重要途径。建立科学的现代企业制度,是当前国企改革的核心。这场伟大的制度创新,需要充分发挥法律的规范、引导、调节和保障功能。在加快国有企业改革,实行区域经济民营化的同时,需要运用法律规范来调节政企关系。在国有资产运营、国有企业产权交易等方面,要尽快建立明确的法律制度,用法律手段保障国有资产保值增值,规范国有企业特别是小型国有企业的改制重组,制止化公为私、逃避银行债务等现象出现,切实防止国有资产流失。

    其次,政府职能的转变需要法律的制约。政府职能转变是东北老工业基地改造和振兴中的关键一环,这个问题不解决,再好的方案也不可能取得好的效果。为此要切实解决政企不分,政府对经济事务干预过多、过深,而公共服务又严重不足的状况,把政府经济工作的着力点转到制定与市场经济相适应的制度和法规、规章等方面上来,全面提高政府工作效率,给投资者、创业者以稳定预期。政府应该维护公平的市场竞争环境,为优势企业的发展提供最大的空间。应进一步加快政府职能的转变,深化行政审批制度改革,贯彻落实好《行政许可法》,完善重大问题的科学化、民主化、规范化决策程序,增强透明度和公众参与度,提高办事效率,减少对微观经济的干预,切实放开搞活企业,把政府的经济管理职能切实转到为市场主体服务和创造良好发展环境上来。各级政府制定的地方性法规、规章,其中有的不仅不能促进经济发展,甚至妨碍经济发展,妨碍振兴,应及时加以改进。

    第三,大力引进民营资本涉及诸多法律与制度问题。近年来,老工业基地各级党委和政府不断改善经济发展软环境,民营经济发展很快,出现了总量和效益同步增长的可喜势头。但是与发达省份相比,老工业基地的民营经济总量小、规模小、效益不高。事实表明,振兴老工业基地商机无限,老工业基地的民营经济发展空间很大;同时表明老工业基地的国企改革、经济结构调整需要域外民营企业资本的参与。事实上,国家作出振兴老工业基地的决策后,许多南方民营企业跃跃欲试,到东北考察咨询,洽谈投资,政府应予鼓励、支持和引导,并制定和完善促进非公有制经济发展的法律、法规、政策。在支持民营经济健康发展的同时,随着经济形势的变化和市场竞争的激烈,民营经济进一步发展也面临着一系列问题。大型民营企业没有形成较强的核心竞争力,经营管理水平普遍较低,企业融资困难,缺少复合型人才等等,制约着民营企业进一步发展。而一些民营企业偷税漏税,产品质量不高,缺乏诚信,不正当竞争,劳资关系不协调等问题时有发生。这些问题的解决需要政府认真引导和规范民营企业的行为,运用相关的法律、法规,使民营企业步入良性发展的轨道。还应做到严格执法,遏止侵害民营企业权益的行为。

    第四,健全就业制度和社会保障制度需法律制度的完善。老工业基地的就业问题不同于工业化过程中普遍的农村剩余劳动力就业问题,具有一定的特殊性, 因而需要特殊的制度与政策扶持。为解决就业再就业问题,国家已经制定出台了许多切实可行的政策。一方面要用好普惠性政策,确保税费减免、小额担保贴息贷款、就业援助、社会保险补贴等优惠政策落到实处。同时,针对老工业基地的实际情况,落实好特殊政策。在研究制定政策时,要切实把着重点放在促进人的发展方面,放在就业和有利于人们安居乐业上,强化对就业再就业工作和社会保障体系建设的支持,把国家和地方的政策衔接配套起来,形成具有合力的政策制度体系。从促进社会发展、增加就业、提高居民生活水平和质量、增强消费动力出发,推动老工业基地改造。

    第五,促进社会信用制度的建设需要法律与制度的完善。实行市场经济以来,老工业基地在经济发展过程中遇到了一系列困难,诚信的缺失就是目前所面临的困难之一。某些领域出现的比较严重的诚信缺失已经成为市场经济发展中迫切需要解决的现实问题,重新构建市场经济条件下的诚信伦理是振兴老工业基地的当务之急。重新构建诚信伦理,就必须建立市场经济的诚信机制,完善失信的惩治机制,加大对失信行为的处罚力度,在全社会形成维护诚信的有效奖励机制。为此,应构建全国性的信用管理体系;制定专门的信用管理的法律和法规。

    综上所述,振兴老工业基地有不可缺少的各种要素和条件,加强法治,实现法律规范对社会关系的有效调整,依法振兴,是加快实现老工业基地振兴的基本条件之一。只有具备良好的法治环境,才能有效保障老工业基地的顺利振兴。法治环境对老工业基地振兴的作用主要表现为以下三个方面。第一,保证稳定的经济运行、经济发展秩序。老工业基地振兴中的经济发展,可能有各种直接的影响因素,如经济犯罪和其他各种形式的犯罪影响振兴;违背市场规则和法律,侵害市场主体的各种民事权益影响振兴;行政机关违法行政,以作为或不作为的形式侵害管理相对人的利益影响振兴。解决这类问题有教育和管理的问题,但更重要的是法治,从某种意义上讲,只有充分运用体现国家强制力的法律,才能排除影响老工业基地振兴的各种违法犯罪因素的干扰。第二,维护公平、公正的竞争环境。市场经济是竞争的经济,也是法治的经济。市场的竞争,应是市场主体在公平、公正环境下的竞争,只有公平和公正,才能使市场经济健康有序地发展下去。假如没有公平和公正,情况将会如何?坑蒙拐骗,欺行霸市,市场何以存在和发展?若要实现公平、公正的竞争环境,必须加强法治。第三,创新有效运行的机制和科学进步的制度。一方面,机制和制度的建设包括了法律运行机制和法律制度的建设;另一方面,一般意义上的机制和制度的建立和运行,离不开法治的规范和保障。

    二、 现实状况要求加快法治

    环境建设

    如何评价老工业基地的法治环境?笔者认为应当重点考察老工业基地的法治程度和水平是否与全国法治进步的程度相一致,是否与老工业基地振兴的要求相适应,主要表现为以下六个方面:①地方性法规、规章的完善程度;②行政机关是否在行政管理活动中严格执法,在行使行政权力时遵守法律、法规、规章,服务群众;③司法机关是否能准确、合法、及时、公正地适用法律,打击违法犯罪行为,化解矛盾,解决纠纷;④各级国家机关、社会团体的公职人员是否能带头遵守法律,抑制特权,坚持法律面前人人平等;⑤广大人民群众是否能学法、知法、懂法、用法,既能依法维护自身的合法权益,又能进行法律监督,勇于同违法犯罪行为做斗争;⑥通过法律对社会关系的实际调整,使社会主体的合法权益得到有效维护,违法犯罪行为受到应有惩治,社会关系和谐,经济发展,政治稳定,文化繁荣。

    为此,笔者专门调查了东北某市老工业基地改造中的上述相关问题,本文仅就其中的行政执法和司法状况进行简要评析,这可以从一个侧面提示我们,在老工业基地振兴的过程中加强法治环境建设,是我们必须重视和加强的。

    1 行政执法的现状分析

    (1) 近年来该市行政执法的改进和取得的成绩

    在老工业基地改造过程中,该市各级行政执法部门正努力提高行政执法质量,消除和减少各种“低级执法”现象。近年来,在为“东北老工业基地振兴”提供优质服务,创造良好执法环境的形势下,各级行政部门在行政执法体制的改革和创新方面,进行了大胆探索和有益尝试,并且取得了一定的成绩。其中“同类权限”集中管辖的改革思路,取得了较好的效果。所谓“同类权限”集中管辖,是指将原来的两个以上行政部门对某一行政事务均可行使管辖权的管理,归口为一个部门管辖。其特点是:集中行使的处罚权范围广、项目多,执法重心下移;量化执法指标,执法行为程序化;机构精简,执法效率提高。长期以来,我国行政执法领域存在执法机构多、处罚重复、职能交叉、多层多头执法、执法随意性大等弊端。从“同类权限”的集中管辖的特点可以看出,它能解决一些执法中的“顽疾”。

    (2) 行政执法的问题和不足

    由于历史、人们思想观念等多方面原因,一些行政机关和部门在行使执法权力和职能的过程中,出现各式各样的偏差、漏洞甚至违规违法行为。它不但背离法治的主旨和精神,损害当事人的利益,引发执法纠纷,而且还影响法律的权威和尊严,伤害民众对政府和法律的信任。主要表现为以下两个方面。第一,执法程序“随意化”。按照有关法律法规的规定,行政执法均有规范的程序,但长期以来,一些基层机关的执法人员违反法定程序、胡乱执法、口头执法、以言代法的行为和随意处罚的情形比较常见。当前行政执法纠纷的另一个热点是,超越法律授权行使所谓的执法权,或者无限扩大法定的权限,严重偏离法治精神。第二,执法行为“利益化”。尽管行政执法机关财政基本实现收支两条线,极大地遏制了以法谋“钱”的行为,然而由于其中大部分单位实行按比例返还或超过基数返还的办法,即上缴的越多返还的也越多,行政执法机关的执法收入仍然与个人奖金息息相关,因此仍存在过度执法、乱执法、乱罚款等现象。还表现出在一些公共服务性、没有经济利益领域的“不作为”方面的问题。 2 司法现状的分析

    (1) 近年来该市司法改革取得的成绩

    在老工业基地改造的过程中,该市的各级司法部门正积极努力工作,围绕“振兴”的主题,把工作重点放在促进发展和振兴上,努力为完善市场经济体制、振兴老工业基地营造和谐稳定的社会环境和公正高效的法治环境,司法改革已取得实质性进展,具体表现为:执行程序中的改革取得突破;审判监督中的责任体系形成;基层法院的基础工作出现新局面。

    (2) 司法实践的不足和问题

    一是审判质量和效率仍有较大差距,审判作风上的问题尤为突出。有的法院积案仍然较多,裁判错误、人为拖延、隐性超审限、消极不作为的问题仍明显存在。出庭不准时,接待不守时,庭审不规范,精力不集中,对当事人语言粗鲁,态度蛮横,办关系案、人情案的仍大有人在。

    二是审判管理监督机制仍不完善,完整科学的工作质量考评体系还没有真正形成。一些部门落实审判监督责任的规定不自觉、不认真、不敢负责任。监督体系不健全,导致质量评价参数不完整,有漏洞。

    三是以人为本、优胜劣汰的竞争激励机制仍需完善创新,加大力度,持之以恒。一些法院不注重队伍的思想政治建设,不注重对优秀人才的培养和使用,对部门和单位的消极落后现象乃至违法违纪人员不敢管。

    四是基础工作仍是影响法院整体水平和形象的主要问题。虽然多数基层法院的工作有了明显的变化,但对有的法院,人大代表、政协委员仍然意见较多。其主要原因不是物质装备条件差,而是领导班子的自身作用和管理水平比较低,审判的质量和队伍的廉洁文明程度比较低,在率先垂范、求真务实、真抓实干方面有一定差距。

    三、 加强法治环境建设应重视和

    着力解决的几个问题

    法治环境的改善,是一项社会性的系统工程。不仅相关国家机关、职能部门要负起责任,全社会都应积极介入。在法治环境建设中要解决的问题,有的可直接服务于振兴东北老工业基地,有的虽直观看来没有直接作用,但间接作用仍不可忽视。

    1 努力做好地方立法工作

    (1) 对于国家制定的法律法规,如果原则性较强,需要制定相应的地方性法规、规章才具备可操作性的,地方人大和政府应及时制定相配套的法规、规章。此项工作做得好,既有利于国家法律制度的完善,也有利于地方的法律适用。要全面准确地理解和把握国家法律法规的原则和精神;要结合地方实际制定地方性法规和规章;要及时出台地方性法规和规章。

    (2) 对于老工业基地改造振兴中出现的特别的法律关系需地方立法调整的,应及时制定地方性法规和规章。如果国家法律已有原则性规定,应以已有规定为基础,适应老工业基地改造的特殊要求,制定具体的法规和规章;如果尚无国家的相关法律规定,则应以宪法和其他法律精神为指导,制定出符合宪法精神和其他法律精神的地方性法规、规章。

    (3) 对于国家目前尚未立法, 现实又迫切需要强制性规范来调整的, 深化改革过程中所出现的新的法律关系, 应加以研究, 适时制定出新的法规、规章。 这种做法不仅有利于及时调整新的法律关系, 解决矛盾和冲突, 做到有章可循, 还有利于为国家的立法进行有益的探索, 为制定全国性的法律奠定基础。 当然,此类地方性法规、规章的制定具有一定的探索性, 应避免盲目性,既要探索, 又要稳妥; 要符合宪法精神和其他法律精神; 要紧密结合地方实际,具有实际操作的可行性。

    2 努力建立执法、司法机关的良性工作机制

    如前所述,行政机关的执法与司法机关的司法适应改革的要求,特别是为适应振兴老工业基地的要求,曾做出很大努力,也取得了相应的成绩,同时仍存在不容忽视的问题,应采取切实可行的措施,使这些问题得到切实的解决。当前,在建立良性工作机制上,应重视解决如下问题。

    (1) 关于行政执法“随意化”、执法行为“利益化”的解决机制。目前行政执法领域存在的问题属“低级执法”行为,完全脱离了现代行政管理的要求,其状态的形成既有客观环境的因素,也有执法者自身利益的因素,是一定社会历史阶段的特殊现象。如何解决此类问题?笔者认为主要从以下三个方面入手。

    第一,要准确限定行政机关在执法过程中的自由裁量权。自由裁量空间过小,将限制行政执法行为,自由裁量空间偏大,将为随意执法创造条件,适度的自由裁量空间的规范,应是努力追求的目标。当前的自由裁量权偏大仍是主要问题,其原因主要是法规规章自身的冲突、因利益驱使所作的利己解释、长期形成的习惯影响等。

    第二,要努力破除特权思想。执法机关运用权力、行使权力,较易形成特权思想,传统观念的影响也较易为特权思想寻找到根据。因此经常能看到,一些行政人员对已发布实施的法规、规章不严格落实,一些行政官员在不准公众抽烟的场合随意抽烟等。如果行政人员将自己作为法律的化身,那么在行政执法程序上的“随意化”也就不足为怪了。

    第三,要切实加强对行政执法行为的监督。当前针对行政行为常设的监督机构有审计部门、监察部门和各级政府法制办。由于职责分工和隶属关系等原因,目前其监督作用仍很有限。因此应进一步加强这些监督机构的作用;还应加强上级行政机关对下级行政机关的监督,以及人民法院的司法监督,从法定程序上,要充分重视行政复议和行政诉讼的作用。

    (2) 关于执法、司法机关的独立行使职权问题。法律赋予了执法、司法机关对行使职权的独立性,任何其他机关、团体和个人都不得干预。执法、司法机关独立行使职权是社会主义法治的标志,也是法治建设的基本要求。只有执法、司法机关独立行使职权,才能使法律对社会关系的调整功能得到公平的实现,才能使行政、司法人员的执法、司法水平受到客观的评价。但目前干扰因素较多,如上级机关对下级机关的干预,同级其他机关的干预,某一机关内部领导的干预、部门之间的干预、同志之间的干预等,都影响司法的独立性。应当建立一种良性机制,排除干扰和不良影响。

    (3) 关于对司法工作人员的责任追究问题。司法工作人员在办案过程中出现的办错案的情况可能是由于各种原因,如主观恶意的枉法裁判,因业务能力较低导致的对事实认定的错误和对法律理解、适用的错误等。无论何种原因,出现错误均应承担相应的责任,只是视具体情况承担的程度有所不同罢了。只有这样,才能避免和减少错案的发生,提高办案的质量,增强社会公众对司法公正的信心。目前尽管有责任追究的制度,但作用有限,效果有限,对错案的抑制程度有限。应当建立更为严格的责任追究制度,产生足够的威慑力,使司法人员谨慎从事,使他们认识到,如果出现错误,就将面对不利的后果,而不仅仅是扣发奖金了事。笔者认为,应当建立司法人员的流动机制,多渠道选拔司法人员,不称职的、出错较多的,应及时调离,转到其他岗位。

    (4) 关于节省诉讼成本、提高办案效率问题。目前人们对超期羁押、超审限办案的情况意见颇多。一方面,司法人员抱怨工作量大,无法按期办案;另一方面,司法人员在工作时间进行各种应酬,不在岗位的现象大量存在。司法机关及其工作人员如何节省诉讼成本、提高办案效率,是必须重视和解决的问题。而解决此类问题,重要的仍然是制度和机制的建设,解决的方式也很多。其中,解决法官超审限、提高审判效率问题的方法之一是建立法官当庭裁决的机制。即改变目前的开庭、休庭、择期判决的状况,由合议庭将多数案件庭审后当庭判决。其意义主要表现为:①当庭裁决明确了主审法官的责任,有利于建立过错责任追究制度;②当庭裁决方式有利于防止人为干扰,增强裁决的公正性;③当庭裁决有利于提高审判效率,节省诉讼资源。

    (5) 关于加大执行力度问题。人民法院对判决的执行难,是目前的一个普遍性问题。而如果判决得不到执行,将形成恶性循环,影响法院的威信,影响法律的尊严。虽然人民法院也采取了相应的措施,如在媒体上曝光、对当事人拘留等,但效果仍不明显。解决执行难的问题,仍需加强制度和机制的建设。

    3 进一步加强法治宣传教育,增强公众的法律意识

法治环境建设篇10

Abstract:RevitalizingtheoldindustrialbaseinNortheastChinaisasystemizedprojectthatneedscomprehensiveschedulingandcoordinationwithapowerfullaworderrulingenvironmentprovidedtoguaranteeandprotectitssuccessHowtoassessthelegalstateoftheoldindustrialbasesinnortheastChina?AccordingtotheinvestigationmadeinacertaincityinNortheastChina,itwasrevealedthattherearestillsomeproblemsintolerableinrespecttolaworderrulingthoughtheprojectismakingremarkableheadway,suchasthearbitraryadminitrationaction/interests,weakenedadministrativesupervision;lowquality/efficiencyoftrialandinadequatejudicialsupervisionAlaworderrulingenvironmentisthereforeneededsourgentlybecauseofthenearubiquityoflaworderrulingactionsalongwiththerapidprocessofmarketizationwhichisanintegralpartoftherevitalizationToprovidesuchanenvironment,thelocallegislationshouldbestrengthenedwithappropriatelocaldecrees,regulationsandrulesissuedtimelyMorever,itisnecessarytorequirestrictlyalladministrationstoenforcethelawandformasoundmechanismforjudicalaffairswithallrelevantofficials/staffeducatedtoabidebythelaw.

Keywords:NortheastChina;oldindustrialbase;laworderrulingenvironment

东北老工业基地的振兴,是一项需全面调度,和谐并进,各要素互相促进,经济政治文化共同发展的系统工程,如老工业基地改造中产业结构的调整,经济实体的转制,技术、资金、人才的引进,政策、制度、环境的保障,社会的稳定等。这些要素的综合状况如何,都将在一定程度上影响老工业基地改造的进展和成效,丧失或缺少其中的任何一个要素,都将产生不良的影响,制约或阻碍老工业基地改造的进程。其中,法治环境的保障是振兴中不可缺少的条件,老工业基地振兴需要与之相适应的法治环境。良好的法治环境既是老工业基地振兴的标志性成果,也是振兴过程中的基本保障。本文试图就法治环境对老工业基地振兴的影响、现实状况对法治环境的迫切要求、加强法治环境建设应着力解决的相关问题等进行一定程度的探讨。

一、振兴东北老工业基地离不开

良好的法治环境

在目前老工业基地改造的进程中,人们普遍重视产业结构的调整,资金和项目的引进,经济指标的提高,却往往忽略和轻视人文环境,法治环境,人的观念、意识等软环境的建设。而这些要素既能反映老工业基地振兴的成果,又对老工业基地振兴产生不可忽视的作用。社会的发展和进步是各种要素综合作用的结果,尽管各种要素的作用程度可能有所不同,但是我们不能忽视任何一种要素的作用。这是社会全面、和谐发展的要求。从科学发展观的要求来看,振兴东北老工业基地是实现全国和谐发展的要求;在老工业基地振兴的过程中,实现经济、科技、人文、法治等的全面和谐发展,同样是科学发展观的要求。目前存在的一种倾向是,片面地认为振兴老工业基地就是振兴老工业基地的经济,片面追求经济指标,这是不可取的。

振兴东北老工业基地,中央政府的支持固然重要,但更重要的是老工业基地要加快市场化进程,而营造良好的市场环境有赖于完备的法律、制度、政策体系,在经济发展的过程中,法律、制度、政策的作用几乎无所不在。

首先,国有企业改革涉及诸多法律问题。老工业基地的振兴与国有企业的市场化改造关系密切。实践表明,构造多元投资主体,改变国有企业股权结构,建立有效的公司治理结构,形成内部化的财务预算硬约束机制,是使企业成为独立的市场主体的重要途径。建立科学的现代企业制度,是当前国企改革的核心。这场伟大的制度创新,需要充分发挥法律的规范、引导、调节和保障功能。在加快国有企业改革,实行区域经济民营化的同时,需要运用法律规范来调节政企关系。在国有资产运营、国有企业产权交易等方面,要尽快建立明确的法律制度,用法律手段保障国有资产保值增值,规范国有企业特别是小型国有企业的改制重组,制止化公为私、逃避银行债务等现象出现,切实防止国有资产流失。

其次,政府职能的转变需要法律的制约。政府职能转变是东北老工业基地改造和振兴中的关键一环,这个问题不解决,再好的方案也不可能取得好的效果。为此要切实解决政企不分,政府对经济事务干预过多、过深,而公共服务又严重不足的状况,把政府经济工作的着力点转到制定与市场经济相适应的制度和法规、规章等方面上来,全面提高政府工作效率,给投资者、创业者以稳定预期。政府应该维护公平的市场竞争环境,为优势企业的发展提供最大的空间。应进一步加快政府职能的转变,深化行政审批制度改革,贯彻落实好《行政许可法》,完善重大问题的科学化、民主化、规范化决策程序,增强透明度和公众参与度,提高办事效率,减少对微观经济的干预,切实放开搞活企业,把政府的经济管理职能切实转到为市场主体服务和创造良好发展环境上来。各级政府制定的地方性法规、规章,其中有的不仅不能促进经济发展,甚至妨碍经济发展,妨碍振兴,应及时加以改进。

第三,大力引进民营资本涉及诸多法律与制度问题。近年来,老工业基地各级党委和政府不断改善经济发展软环境,民营经济发展很快,出现了总量和效益同步增长的可喜势头。但是与发达省份相比,老工业基地的民营经济总量小、规模小、效益不高。事实表明,振兴老工业基地商机无限,老工业基地的民营经济发展空间很大;同时表明老工业基地的国企改革、经济结构调整需要域外民营企业资本的参与。事实上,国家作出振兴老工业基地的决策后,许多南方民营企业跃跃欲试,到东北考察咨询,洽谈投资,政府应予鼓励、支持和引导,并制定和完善促进非公有制经济发展的法律、法规、政策。在支持民营经济健康发展的同时,随着经济形势的变化和市场竞争的激烈,民营经济进一步发展也面临着一系列问题。大型民营企业没有形成较强的核心竞争力,经营管理水平普遍较低,企业融资困难,缺少复合型人才等等,制约着民营企业进一步发展。而一些民营企业偷税漏税,产品质量不高,缺乏诚信,不正当竞争,劳资关系不协调等问题时有发生。这些问题的解决需要政府认真引导和规范民营企业的行为,运用相关的法律、法规,使民营企业步入良性发展的轨道。还应做到严格执法,遏止侵害民营企业权益的行为。

第四,健全就业制度和社会保障制度需法律制度的完善。老工业基地的就业问题不同于工业化过程中普遍的农村剩余劳动力就业问题,具有一定的特殊性,因而需要特殊的制度与政策扶持。为解决就业再就业问题,国家已经制定出台了许多切实可行的政策。一方面要用好普惠性政策,确保税费减免、小额担保贴息贷款、就业援助、社会保险补贴等优惠政策落到实处。同时,针对老工业基地的实际情况,落实好特殊政策。在研究制定政策时,要切实把着重点放在促进人的发展方面,放在就业和有利于人们安居乐业上,强化对就业再就业工作和社会保障体系建设的支持,把国家和地方的政策衔接配套起来,形成具有合力的政策制度体系。从促进社会发展、增加就业、提高居民生活水平和质量、增强消费动力出发,推动老工业基地改造。

第五,促进社会信用制度的建设需要法律与制度的完善。实行市场经济以来,老工业基地在经济发展过程中遇到了一系列困难,诚信的缺失就是目前所面临的困难之一。某些领域出现的比较严重的诚信缺失已经成为市场经济发展中迫切需要解决的现实问题,重新构建市场经济条件下的诚信伦理是振兴老工业基地的当务之急。重新构建诚信伦理,就必须建立市场经济的诚信机制,完善失信的惩治机制,加大对失信行为的处罚力度,在全社会形成维护诚信的有效奖励机制。为此,应构建全国性的信用管理体系;制定专门的信用管理的法律和法规。

综上所述,振兴老工业基地有不可缺少的各种要素和条件,加强法治,实现法律规范对社会关系的有效调整,依法振兴,是加快实现老工业基地振兴的基本条件之一。只有具备良好的法治环境,才能有效保障老工业基地的顺利振兴。法治环境对老工业基地振兴的作用主要表现为以下三个方面。第一,保证稳定的经济运行、经济发展秩序。老工业基地振兴中的经济发展,可能有各种直接的影响因素,如经济犯罪和其他各种形式的犯罪影响振兴;违背市场规则和法律,侵害市场主体的各种民事权益影响振兴;行政机关违法行政,以作为或不作为的形式侵害管理相对人的利益影响振兴。解决这类问题有教育和管理的问题,但更重要的是法治,从某种意义上讲,只有充分运用体现国家强制力的法律,才能排除影响老工业基地振兴的各种违法犯罪因素的干扰。第二,维护公平、公正的竞争环境。市场经济是竞争的经济,也是法治的经济。市场的竞争,应是市场主体在公平、公正环境下的竞争,只有公平和公正,才能使市场经济健康有序地发展下去。假如没有公平和公正,情况将会如何?坑蒙拐骗,欺行霸市,市场何以存在和发展?若要实现公平、公正的竞争环境,必须加强法治。第三,创新有效运行的机制和科学进步的制度。一方面,机制和制度的建设包括了法律运行机制和法律制度的建设;另一方面,一般意义上的机制和制度的建立和运行,离不开法治的规范和保障。

二、现实状况要求加快法治

环境建设

如何评价老工业基地的法治环境?笔者认为应当重点考察老工业基地的法治程度和水平是否与全国法治进步的程度相一致,是否与老工业基地振兴的要求相适应,主要表现为以下六个方面:①地方性法规、规章的完善程度;②行政机关是否在行政管理活动中严格执法,在行使行政权力时遵守法律、法规、规章,服务群众;③司法机关是否能准确、合法、及时、公正地适用法律,打击违法犯罪行为,化解矛盾,解决纠纷;④各级国家机关、社会团体的公职人员是否能带头遵守法律,抑制特权,坚持法律面前人人平等;⑤广大人民群众是否能学法、知法、懂法、用法,既能依法维护自身的合法权益,又能进行法律监督,勇于同违法犯罪行为做斗争;⑥通过法律对社会关系的实际调整,使社会主体的合法权益得到有效维护,违法犯罪行为受到应有惩治,社会关系和谐,经济发展,政治稳定,文化繁荣。

为此,笔者专门调查了东北某市老工业基地改造中的上述相关问题,本文仅就其中的行政执法和司法状况进行简要评析,这可以从一个侧面提示我们,在老工业基地振兴的过程中加强法治环境建设,是我们必须重视和加强的。

1行政执法的现状分析

(1)近年来该市行政执法的改进和取得的成绩

在老工业基地改造过程中,该市各级行政执法部门正努力提高行政执法质量,消除和减少各种“低级执法”现象。近年来,在为“东北老工业基地振兴”提供优质服务,创造良好执法环境的形势下,各级行政部门在行政执法体制的改革和创新方面,进行了大胆探索和有益尝试,并且取得了一定的成绩。其中“同类权限”集中管辖的改革思路,取得了较好的效果。所谓“同类权限”集中管辖,是指将原来的两个以上行政部门对某一行政事务均可行使管辖权的管理,归口为一个部门管辖。其特点是:集中行使的处罚权范围广、项目多,执法重心下移;量化执法指标,执法行为程序化;机构精简,执法效率提高。长期以来,我国行政执法领域存在执法机构多、处罚重复、职能交叉、多层多头执法、执法随意性大等弊端。从“同类权限”的集中管辖的特点可以看出,它能解决一些执法中的“顽疾”。

(2)行政执法的问题和不足

由于历史、人们思想观念等多方面原因,一些行政机关和部门在行使执法权力和职能的过程中,出现各式各样的偏差、漏洞甚至违规违法行为。它不但背离法治的主旨和精神,损害当事人的利益,引发执法纠纷,而且还影响法律的权威和尊严,伤害民众对政府和法律的信任。主要表现为以下两个方面。第一,执法程序“随意化”。按照有关法律法规的规定,行政执法均有规范的程序,但长期以来,一些基层机关的执法人员违反法定程序、胡乱执法、口头执法、以言代法的行为和随意处罚的情形比较常见。当前行政执法纠纷的另一个热点是,超越法律授权行使所谓的执法权,或者无限扩大法定的权限,严重偏离法治精神。第二,执法行为“利益化”。尽管行政执法机关财政基本实现收支两条线,极大地遏制了以法谋“钱”的行为,然而由于其中大部分单位实行按比例返还或超过基数返还的办法,即上缴的越多返还的也越多,行政执法机关的执法收入仍然与个人奖金息息相关,因此仍存在过度执法、乱执法、乱罚款等现象。还表现出在一些公共服务性、没有经济利益领域的“不作为”方面的问题。

2司法现状的分析

(1)近年来该市司法改革取得的成绩

在老工业基地改造的过程中,该市的各级司法部门正积极努力工作,围绕“振兴”的主题,把工作重点放在促进发展和振兴上,努力为完善市场经济体制、振兴老工业基地营造和谐稳定的社会环境和公正高效的法治环境,司法改革已取得实质性进展,具体表现为:执行程序中的改革取得突破;审判监督中的责任体系形成;基层法院的基础工作出现新局面。

(2)司法实践的不足和问题

一是审判质量和效率仍有较大差距,审判作风上的问题尤为突出。有的法院积案仍然较多,裁判错误、人为拖延、隐性超审限、消极不作为的问题仍明显存在。出庭不准时,接待不守时,庭审不规范,精力不集中,对当事人语言粗鲁,态度蛮横,办关系案、人情案的仍大有人在。

二是审判管理监督机制仍不完善,完整科学的工作质量考评体系还没有真正形成。一些部门落实审判监督责任的规定不自觉、不认真、不敢负责任。监督体系不健全,导致质量评价参数不完整,有漏洞。

三是以人为本、优胜劣汰的竞争激励机制仍需完善创新,加大力度,持之以恒。一些法院不注重队伍的思想政治建设,不注重对优秀人才的培养和使用,对部门和单位的消极落后现象乃至违法违纪人员不敢管。

四是基础工作仍是影响法院整体水平和形象的主要问题。虽然多数基层法院的工作有了明显的变化,但对有的法院,人大代表、政协委员仍然意见较多。其主要原因不是物质装备条件差,而是领导班子的自身作用和管理水平比较低,审判的质量和队伍的廉洁文明程度比较低,在率先垂范、求真务实、真抓实干方面有一定差距。

三、加强法治环境建设应重视和

着力解决的几个问题

法治环境的改善,是一项社会性的系统工程。不仅相关国家机关、职能部门要负起责任,全社会都应积极介入。在法治环境建设中要解决的问题,有的可直接服务于振兴东北老工业基地,有的虽直观看来没有直接作用,但间接作用仍不可忽视。

1努力做好地方立法工作

(1)对于国家制定的法律法规,如果原则性较强,需要制定相应的地方性法规、规章才具备可操作性的,地方人大和政府应及时制定相配套的法规、规章。此项工作做得好,既有利于国家法律制度的完善,也有利于地方的法律适用。要全面准确地理解和把握国家法律法规的原则和精神;要结合地方实际制定地方性法规和规章;要及时出台地方性法规和规章。

(2)对于老工业基地改造振兴中出现的特别的法律关系需地方立法调整的,应及时制定地方性法规和规章。如果国家法律已有原则性规定,应以已有规定为基础,适应老工业基地改造的特殊要求,制定具体的法规和规章;如果尚无国家的相关法律规定,则应以宪法和其他法律精神为指导,制定出符合宪法精神和其他法律精神的地方性法规、规章。

(3)对于国家目前尚未立法,现实又迫切需要强制性规范来调整的,深化改革过程中所出现的新的法律关系,应加以研究,适时制定出新的法规、规章。这种做法不仅有利于及时调整新的法律关系,解决矛盾和冲突,做到有章可循,还有利于为国家的立法进行有益的探索,为制定全国性的法律奠定基础。当然,此类地方性法规、规章的制定具有一定的探索性,应避免盲目性,既要探索,又要稳妥;要符合宪法精神和其他法律精神;要紧密结合地方实际,具有实际操作的可行性。

2努力建立执法、司法机关的良性工作机制

如前所述,行政机关的执法与司法机关的司法适应改革的要求,特别是为适应振兴老工业基地的要求,曾做出很大努力,也取得了相应的成绩,同时仍存在不容忽视的问题,应采取切实可行的措施,使这些问题得到切实的解决。当前,在建立良性工作机制上,应重视解决如下问题。

(1)关于行政执法“随意化”、执法行为“利益化”的解决机制。目前行政执法领域存在的问题属“低级执法”行为,完全脱离了现代行政管理的要求,其状态的形成既有客观环境的因素,也有执法者自身利益的因素,是一定社会历史阶段的特殊现象。如何解决此类问题?笔者认为主要从以下三个方面入手。

第一,要准确限定行政机关在执法过程中的自由裁量权。自由裁量空间过小,将限制行政执法行为,自由裁量空间偏大,将为随意执法创造条件,适度的自由裁量空间的规范,应是努力追求的目标。当前的自由裁量权偏大仍是主要问题,其原因主要是法规规章自身的冲突、因利益驱使所作的利己解释、长期形成的习惯影响等。

第二,要努力破除特权思想。执法机关运用权力、行使权力,较易形成特权思想,传统观念的影响也较易为特权思想寻找到根据。因此经常能看到,一些行政人员对已实施的法规、规章不严格落实,一些行政官员在不准公众抽烟的场合随意抽烟等。如果行政人员将自己作为法律的化身,那么在行政执法程序上的“随意化”也就不足为怪了。

第三,要切实加强对行政执法行为的监督。当前针对行政行为常设的监督机构有审计部门、监察部门和各级政府法制办。由于职责分工和隶属关系等原因,目前其监督作用仍很有限。因此应进一步加强这些监督机构的作用；还应加强上级行政机关对下级行政机关的监督,以及人民法院的司法监督,从法定程序上,要充分重视行政复议和行政诉讼的作用。

(2)关于执法、司法机关的独立行使职权问题。法律赋予了执法、司法机关对行使职权的独立性,任何其他机关、团体和个人都不得干预。执法、司法机关独立行使职权是社会主义法治的标志,也是法治建设的基本要求。只有执法、司法机关独立行使职权,才能使法律对社会关系的调整功能得到公平的实现,才能使行政、司法人员的执法、司法水平受到客观的评价。但目前干扰因素较多,如上级机关对下级机关的干预,同级其他机关的干预,某一机关内部领导的干预、部门之间的干预、同志之间的干预等,都影响司法的独立性。应当建立一种良性机制,排除干扰和不良影响。

(3)关于对司法工作人员的责任追究问题。司法工作人员在办案过程中出现的办错案的情况可能是由于各种原因,如主观恶意的枉法裁判,因业务能力较低导致的对事实认定的错误和对法律理解、适用的错误等。无论何种原因,出现错误均应承担相应的责任,只是视具体情况承担的程度有所不同罢了。只有这样,才能避免和减少错案的发生,提高办案的质量,增强社会公众对司法公正的信心。目前尽管有责任追究的制度,但作用有限,效果有限,对错案的抑制程度有限。应当建立更为严格的责任追究制度,产生足够的威慑力,使司法人员谨慎从事,使他们认识到,如果出现错误,就将面对不利的后果,而不仅仅是扣发奖金了事。笔者认为,应当建立司法人员的流动机制,多渠道选拔司法人员,不称职的、出错较多的,应及时调离,转到其他岗位。

(4)关于节省诉讼成本、提高办案效率问题。目前人们对超期羁押、超审限办案的情况意见颇多。一方面,司法人员抱怨工作量大,无法按期办案;另一方面,司法人员在工作时间进行各种应酬,不在岗位的现象大量存在。司法机关及其工作人员如何节省诉讼成本、提高办案效率,是必须重视和解决的问题。而解决此类问题,重要的仍然是制度和机制的建设,解决的方式也很多。其中,解决法官超审限、提高审判效率问题的方法之一是建立法官当庭裁决的机制。即改变目前的开庭、休庭、择期判决的状况,由合议庭将多数案件庭审后当庭判决。其意义主要表现为:①当庭裁决明确了主审法官的责任,有利于建立过错责任追究制度;②当庭裁决方式有利于防止人为干扰,增强裁决的公正性;③当庭裁决有利于提高审判效率,节省诉讼资源。

(5)关于加大执行力度问题。人民法院对判决的执行难,是目前的一个普遍性问题。而如果判决得不到执行,将形成恶性循环,影响法院的威信,影响法律的尊严。虽然人民法院也采取了相应的措施,如在媒体上曝光、对当事人拘留等,但效果仍不明显。解决执行难的问题,仍需加强制度和机制的建设。

3进一步加强法治宣传教育,增强公众的法律意识

法治环境建设篇11

思明区正处于新一轮跨越式发展阶段，面临难得的发展机遇，法制宣传教育工作要紧扣时代主题，紧跟时代步伐，围绕“五五”普法的目标和任务，科学谋划，精心组织，为把我区建设成为全国强区营造良好的法治环境。

一、要围绕中心服务大局。发展是第一要务，要紧紧围绕思明区“十一五”规划确定的各项奋斗目标和区委区政府的中心工作，围绕经济社会发展的需要来开展法制宣传教育。要立足推进全国强区建设、服务和谐社会建设，开展平安思明建设，大力宣传与经济社会发展、群众生产生活密切相关的法律法规。尤其是要针对企业改制、旧城改造、征地拆迁安置等突出问题，选择群众最需要的法律法规进行宣传，依法解决各种矛盾和纠纷，推动经济社会协调发展。

二、要围绕主题开展活动。根据不同对象的文化素质，接受能力等特点，开展不同主题的活动。大力推进法律进机关、进社区、进学校、进企业、进单位，使法制宣传教育更好地融入机关、单位工作和人民群众的生产生活之中。在不同时期开展主题鲜明、形式多样的法制宣传教育活动，营造浓厚的法制宣传氛围。在全体公务员中深入开展社会主义法治理念教育；要将“八荣八耻”的荣辱观教育与全民普法教育有机结合，提高全区人民的法律素质，打造文明思明，和谐思明。

三、要突出职责增强实效。“五五”普法我区突出强调了各职能部门的普法责任。党委、政府和司法机关及群团组织，对内要严格落实学习培训计划，重点加强社会主义法治理念教育和本职专业法律知识培训，领导干部要带头学法用法，公务人员要主动学法，不断提高依法行使公共权力的能力；对外要结合部门特点，积极开展全民普法工作，重点是本部门负责实施的法律法规，在使特定对象受到教育的基础上，努力扩大宣传教育面，动员和引导广大人民群众自觉投入到普法依法治理的实践中来。

四、要突出创新抓出特色。在“四五”普法中，我区创造性地推出“社区公民学法登记台账”、“机关干部学法培训手册”、“用社区人演社区戏”等系列普法亮点工程，受到了辖区广大群众的热烈欢迎。今年是“五五”普法的启动年，我区通过强势启动，使普法依法治理工作获得新提升。我们要与时俱进，开拓进取，不断创新工作方法，再创一批具有思明特色的好经验、好做法，推动“五五”普法的新发展。

法治环境建设篇12

建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式，是党的十七大提出的重要战略任务，是实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求。生态文明是资源节约型社会和环境友好型社会的文明形态和文化形式，在生态文明建设的各项措施中，法治建设居于核心的基础地位。因此加强环境法治建设，对于实现生态文明的新跨越意义重大而深远。

淄博市作为老工业城市，重化工业所占比重较大，经济结构战略性调整和发展方式的根本转变还需要较长时间。全市总量减排、环境质量改善和环境安全防范面临的形势十分严峻。因此加强环境法治建设，对于实现淄博市生态文明的新跨越，意义重大而深远。

一、淄博市环境法治建设的主要成效

近年来，淄博市高度重视环境法治的重要作用，环境法治建设取得积极成效，为生态文明建设提供了基本条件和法律保障。初步走出了一条老工业城市依托环境法治促进生态文明建设的路子。

（一）环境立法成效显著

淄博市结合本地实际，制定了一系列环保法律规范，为生态文明建设提供了有力的法律支持。一是制定了一系列环保法律规范。目前已经制定了《淄博市节能减排综合性工作实施方案》、《淄博市节能降耗奖励办法》、《淄博市主要污染物减排实施意见》、《淄博市节能降耗目标考核办法》和《淄博市环境保护“一票否决”工作实施细则》、《淄博市工业炉窑大气污染防治办法》、《淄博市人民政府办公厅关于印发淄博市节能降耗奖励办法通知》、《淄博市机动车排气污染防治管理办法》、《淄博市扬尘污染防治管理办法》、《环境生态补偿管理暂行办法》，等二十几部法规规章。二是注重地方环境立法的区域性、实践性。紧扣淄博市环境保护和生态建设的中心任务，明确地方环境立法的重点。立足全市产业结构和污染防治重点，先后出台了建陶企业、化工企业、石灰和碳酸钙企业、焦化行业、钢铁行业、露天矿山、煤炭经营等7个领域的《环境保护管理规范》。三是注重地方环境立法的创新性和前瞻性，在全省率先出台了节能降耗目标考核办法，明确了对区县、重点用能企业的考核内容和要求。

（二）环境执法能力显著增强

淄博市环境行政执法能力进一步加强，已基本形成了较为完备的执法监管体系。一是以环境问责为龙头，强化官员的环境政治责任。《淄博市环境保护“一票否决”工作实施细则》明确各区（县）委书记、区（县）长是辖区内环保工作的第一责任人和直接责任人，把污染治理作为各级政府、领导干部政绩考核的重要内容，对各区（县）政府、市直各部门、企事业单位在评先树优、年度考核等方面实施环境保护“一票否决”。二是形成了环保执法的长效监管机制。切实加大环保执法力度，对各类违反环保法律法规的“土政策”进行了全面清理。立足于环境违法案件的超前预防、及时发现、果断处置，对各类环境违法行为依法实施“顶格处罚”。三是构建了政府与社会联动的监管新格局。全面启动了绿色环保志愿者行动，建立了环境污染有奖举报制度。四是专设机构全省领先。在全省第一个成立了环境保护工作委员会、市政府节能办（挂市节能执法大队牌子）；全省第一家在市统计局设立了能源统计科；全省率先成立节能标准委员会。

（三）公众环保意识明显提高

通过宣传引导，公众保护环境的自觉性有了很大提高。一是加强环境法律法规的宣传，提高环境法治意识。在报纸、电台、电视台、市政府网站等媒体设立专栏，深入宣传节能环保政策法规。二是培育典型，以点带面。集中报道全市节能、节水、循环经济、资源综合利用、清洁生产等方面的先进典型。三是开展环保宣传活动，营造珍爱环境的良好社会氛围。通过实施“节能宣传周”、“降耗增效月”、“节能减排农村行·淄博在行动”等系列活动，推进了节能减排进社区、进家庭、进学校，增强了全社会的节能环保意识。

二、从构建生态文明的角度看环境法治建设存在的问题

（一）环境立法不完善

一是地方综合性环境保护法缺位。环境立法的发展战略研究不够，头痛医头、脚痛医脚的问题比较突出，环境方面的具有支架性作用的法律至今仍没有制定出来。地方综合性环境保护法缺位，导致地方环境单行法规缺乏统一性和协调性。二是立法内容过于倾斜。注重污染防治和节能减排，而自然资源和生态保护的法律太少。三是环境立法缺乏可操作性。例如，《淄博市扬尘污染防治管理办法》共有十六条，大部分内容规定的是企业和管理部门应当怎么做，如果不这么做，相应的法律责任却只有第16条做了个原则规定：“违反本办法规定，导致环境污染的，由相关部门依据有关法律法规进行处理”。法律规范只有行为模式，缺乏相应的法律后果，使得看似很好的法律在执行中表现出显著的不足。另外国家的环境立法往往比较粗糙、框架性的内容多，需要地方立法做出细化的规定。

（二）环境执法能力较弱

一是环保部门统一监管职能薄弱。横向职能分散，上下级环保部门纵向分离，难以发挥整体监管效果，部门之间的联动机制尚不完善。二是环保部门自身的不足。环境执法部门人员数量少，素质不高。行政执法队伍存在着执法不公、执法不严、执法不力等现象。个别单位仍然存在乱执法、乱罚款，甚至以罚代教、以罚代刑等问题。三是环境执法能力较弱。淄博铁鹰钢铁有限公司事件就是一个显著的例子，该公司属于未经环保审批的违法建设项目。淄博市环保局于2005年曾对铁鹰公司进行了处罚，并限期整改。但直到2008年环境保护部环境监察局依法督察前，该公司的环保状况并无明显改观。四是环境法律监督机制不够完善。公众参与的广度和深度不够；社会监督机制也不完善，难以发挥应有的作用。

（三）环境司法面临的困境

一是强制执行难保障。环保部门对企业违法行为的处罚，企业若不执行，环保部门可申请法院强制执行。但由于这类执行案件收益少，且不纳入法院的考评机制，所以强制执行难以到位。二是司法救济不到位。由于污染企业能向地方贡献gdp，许多环境损害赔偿案件在立案之初就遭遇重重困难，再加之取证难、鉴定难、胜诉难、执行难等实际困难，一般污染受害者宁愿选择上访通过行政处理，而不愿耗时耗力去打环境诉讼。三是环境公益诉讼存在立法空白。我国对于公益诉讼没有明确的法律规定，以至于在社会环境公共利益遭受污染侵害时，没有适格的主体为其主张权利，击鼓伸冤。司法作为解决污染问题的最后一道屏障，理应具有很强的威慑效果。然而我国目前的现状是司法保护环境的力度远远不够。

（四）环境法治中的公众参与不足

在政府环境管理活动中，公众参与在平衡各利益群体的诉求、促进决策的科学化和民主化、弥补行政资源的不足等方面起着极其重要的作用。但我国环保中的公众参与没有和环保执法形成良好的互动态势。一是公众参与意愿缺乏。公众对于其自我理解的与切身利益密切相关的环境问题可能有较高的参与度，而在那些与自己并不直接存在利益关系环境问题上参与的意愿似乎并不是很高。二是公众参与深度不够。公众参与的深度比较低，主要局限于利用地球日、世界环境日等各种节日开展宣传教育或者组织环保人物评选等，而较少触及政府环境决策领域。而且，公众参与的阶段比较滞后，往往是末端参与，在源头参与方面表现薄弱，处于被告知的地位。这其中固然有公众自身环境法治意识不高有关，但主要原因还是政府在环保执法的过程中，没有足够的勇气“发动群众”，以致法律规定中的公众参与有名无实。

三、以生态文明为导向，着力强化环境法治建设

法律作为社会治理的工具，对于实现生态文明起着非常重要的作用。环境法治建设不仅可以通过自身体现生态文明的内在需求，而且还可以通过法律的强制手段、激励手段来建设生态文明。以生态文明为导向，我们主要应从以下几个方面加强环境法治建设。

（一）完善环境法律法规，为生态文明建设提供法律保障

健全的生态法律制度不仅是生态文明的标志，而且是生态保护的最后屏障。一是制定地方综合性环境保护法，保障地方环境单行法规的统一性和协调性。二是注重增强法律的可操作性。如环境保护的公众参与在整个环境法中是被作为一项基本原则来对待的，但是这个原则在中国的环境立法中有原则条款而无制度规定。再如，环境影响评价法规定，国家鼓励公众以适当的方式参与环评。什么叫适当方式？如何参与？参与的效力如何？这些都可以在地方立法中予以细化，使法律规定落到实处。三是注重环境法与自然资源法之间的沟通与融合。改变立法内容过于倾斜；注重污染防治和节能减排，而自然资源和生态保护的法律太少的状况。四是根据实际情况，出台切实可行的法规。

（二）加强环境执法，为生态文明建设提供行动支持

一是强化环保部门统一监管职能。一方面强化环保部门的职能和地位；另一方面，地方可以尝试将林业、水利等与环保有关的职能纳入“大环保”体系中，以期提高环保机构对淄博经济社会发展规划、政策和重大问题的参与权、话语权和统筹协调能力，强化环保执法的权力。二是提高执法人员的素质。要通过法律培训不断加强对环境保护行政执法机关的执法能力建设，增强执法人员的法治观念，提高执法人员的执法水平。三是完善环境执法监督机制，建立健全环境问责机制以及行政执法错案追究制度。扩大公民行使参政权的途径，监督环境行政主体公平实施行政权，保护行政相对人的合法权益。

（三）完善环境司法，为生态文明建设提供司法保障